Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1328/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 159
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 637/17 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 637/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 55 pkt 1 lit h i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) udzielił E. Sp. z.o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na użytkowanie: elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą: linię kablową, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce nr [...] położonej w miejscowości J. gmina P., wybudowanej na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r. znak: przeniesionej decyzją z dnia [...] października 2015 r. a następnie zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. o pozwoleniu na budowę, kategorie obiektów: elektrownia wiatrowa – XXIX, place manewrowe – XXII, drogi i elementy dróg – IV, sieci elektroenergetyczne – XXVI. Ponadto w decyzji określono wykonanie dodatkowych prac w terminie do dnia 9 grudnia 2016 r.

Wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie wpłynął do organu w dniu 13 września 2016 r.

W dniu 5 października 2016 r. inwestor dodatkowo przy piśmie z dnia 28 września 2016 r. złożył: oświadczenie inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony właściwych organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane, dokumentację geodezyjną zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki i kopię rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami przez projektantów zakwalifikowanymi jako zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego wraz z uzupełniającym opisem.

W dniu 21 października 2016 r. do WINB w L. wpłynęła decyzja Wojewody L. z dnia [...] października 2016 r. stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linie kablowe, złącze kontrolno - pomiarowe zk-sn, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce nr [...] w miejscowości J., gm. P. wydanej na rzecz D. Sp. z o.o., następnie przeniesionej na rzecz E. Sp. z o.o. decyzją Starosty P. z dnia [...] października 2015 r., i decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2016 r., zmieniającej ww. decyzję pierwotną Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie projektu budowlanego.

Uznając brak przesłanek do zawieszenia postępowania, organ przeprowadził kontrolę, w wyniku której nie stwierdzono niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych, widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, urządzeń budowlanych, elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie ww. obiektów zgodnie z przeznaczeniem, stwierdzając także, że teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku.

Ponadto podczas kontroli dokonano sprawdzenia wprowadzonych przez projektanta zmian nieodstępujących w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r., przeniesionej decyzją z dnia [...] października 2015 r., a następnie zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. o pozwoleniu na budowę, opisanych w oświadczeniu kierownika budowy, potwierdzonym przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego.

Zdaniem WINB wprowadzone zmiany są to zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego i polegały one na zwiększeniu i zamianie kształtu stopy owalnej fundamentowej (żelbetowej) z piwnicą o średnicy zewnętrznej 18 m na stopę okrągłą fundamentową (żelbetową) pełną do średnicy zewnętrznej 20 m, zaś z uwagi na zmianę rozwiązania projektowego wieży betonowej na stalową cokół stanowiący podstawę do oparcia wieży elektrowni o średnicy 10,70 m zmniejszono do średnicy 5,42 m. Jednocześnie podczas kontroli ustalono, że inwestor wykonał cały zakres robót, lecz w wyniku opadów i innych czynników atmosferycznych od strony dojazdu do obiektu i wokół obsypanej humusem stopy powstały rozmycia i miejscowe opadnięcia humusu zaś na terenie placu manewrowego powstały lokalnie nierówności płaszczyzny utwardzonego terenu, które należy uzupełnić i naprawić.

Po dokonanej kontroli Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zachodzą okoliczności do udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną w m. Jasionka z określeniem terminu wykonania pozostałych robót budowlanych obejmujących profilowanie i humusowanie terenu w otoczeniu obiektu elektrowni wiatrowej, wyrównanie płaszczyzny placu manewrowego i uzupełnienie kruszywem kamiennym powstałych ubytków do dnia 9 grudnia 2016 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. A. i A. D. wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie, a nadto o uznanie ich za stronę postępowania. W obszernym uzasadnieniu odwołujący swoje twierdzenia podparli orzecznictwem sądów administracyjnych.

Zdaniem Skarżących w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zastosowania przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a ich legitymację powinno oceniać się według przepisu art. 28 K.p.a.

Rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

Po przedstawieniu stanu sprawy prowadzonej przez WINB w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ odwoławczy stwierdził, iż kwestią zasadniczą w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną.

Organ wyjaśnił zatem, iż art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wyraźnie stanowi że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten ma szczególny charakter wobec ogólnej normy art. 28 K.p.a. Jego treść wyłącza z postępowania te osoby, które nie są inwestorem. GINB podparł swoje zapatrywanie, stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07, w którym wyjaśniono, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy stwierdził wobec tego, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż Starosta, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linie kablowe, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na dz. nr [...] w miejscowości J. Pozwolenie na budowę zostało następnie decyzją Starosty decyzją z dnia [...] października 2015 r., przeniesione na E. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Starosta zmienił na wniosek inwestora własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r., o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany w projekcie budowlanym elektrowni wiatrowej: zmiany turbiny wiatrowej, zmiany konstrukcji i wysokości wieży nośnej (kategoria obiektu: XXIX). W tym stanie sprawy WINB udzielił pozwolenia na użytkowanie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB nie podzielił stanowiska Skarżących, iż w niniejszej sprawie legitymację strony skarżącej należy oceniać na postawie art. 28 K.p.a., a nie na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Wyjaśnił zatem, że skarżący nie są inwestorami przedmiotowej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną, ani nie działają w imieniu inwestora. W związku z tym nie mogą wnieść prawnie skutecznego odwołania od decyzji dotyczącej pozwolenia na jej użytkowanie

Organ odwoławczy podkreślił, że podmiotem, który może wnieść skuteczne odwołanie od decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

Na poparcie swojego stanowiska GINB przywołał orzeczenia NSA, wyrok z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12 i wyrok z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09.

Powyższe stanowisko, zdaniem GINB, nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanym w wyniku postępowania legalizacyjnego" (por. też wyrok NSA z dnia 17.06.2011 r., sygn. akt II OSK 1130/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30.11.2011, sygn. akt II SA/Ol 874/11).

W rezultacie uznając, iż w przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę nie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, nie jest ono skutkiem legalizacji samowoli budowlanej ani też istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, ponadto decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wraz z infrastrukturą techniczną (wraz z decyzją ją zmieniającą) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem legitymację prawną skarżących do występowania w niniejszej sprawie w charakterze stron oceniać należy wyłącznie przez pryzmat art. 59 ust 7 Prawa budowlanego, a nie jak wskazują Skarżący na podstawie art. 28 K.p.a.

Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że decyzja Wojewody z dnia [...] października 2016 r. stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji Starosty z dnia [...] marca 2013 r. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r. nie jest jeszcze ostateczna. Również wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie uniemożliwia udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na charakter wydanej w postępowaniu odwoławczym decyzji pozostają one bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę są dwoma odrębnymi postępowaniami w znaczeniu procesowym i regulowane różnymi przepisami chociaż mogą dotyczyć tego samego obiektu. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie jest kontynuacją postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w tej sytuacji organ wydający pozwolenie na użytkowanie tj. organ nadzoru budowlanego nie bada prawidłowości projektu i ewentualnych jego wad, bo to nie leży w jego kompetencji, tylko stwierdza czy obiekt wykonano zgodnie z projektem i czy nadaje się do użytkowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła A. D., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie podnosząc żadnych zarzutów, natomiast w uzupełnieniu skargi zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów tj.:

1. art. 59 ust. 7 prawa budowlanego w zw. z art. 28 prawa budowlanego polegające na bezpodstawnym uznaniu, że nie przysługuje jej status strony w postępowaniu, w sytuacji, w której:

a. w orzecznictwie sądów administracyjnych dość powszechnie przyjmuje się, że art. 59 ust. 7 prawa budowlanego należy interpretować szeroko w przypadku kwestionowania zgodności z prawem wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w sprawie tych decyzji toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności;

b. jej działka położona jest w odległości 1350 m od elektrowni wiatrowej,

2. art. 59 ust. 5 prawa budowlanego w zw. z art. 59a ust. 1 prawa budowlanego polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mimo że w dacie wydania decyzji inwestor nie legitymował się wykonalną decyzją budowlaną;

3. art. 59 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 a) budowlanego polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji gdy oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego zgodnie z projektem budowlanym nie odpowiadało stanowi faktycznemu i praw obowiązującemu w dacie wydania takiego oświadczenia, jak również w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, albowiem jedynym projektem budowlanym obowiązującym w zakresie rzeczonej inwestycji jest projekt budowlany zatwierdzony decyzją budowlaną wydaną przez Starostę [...] w marcu 2013 r.,

4. art. 59 ust. 1 i ust. 5 prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 a) prawa budowlanego,

5. art. 59a ust. 1 i ust. 2 pkt 1), 2) a), b) i e) prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 5 prawa budowlanego polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo:

a. braku zbadania wysokości wybudowanej elektrowni,

b. wykonania budowli ziemnej w kształcie pierścienia o wysokości ok. 1,0 metra okalającego wieżę elektrowni wiatrowej, której nie przewidywał żaden z projektów budowlanych, a która wynika ze zmiany konstrukcji stopy fundamentowej;

c. usytuowania elektrowni wiatrowej w miejscu innym niż określono to w dokumentacji,

d. tego, że inwestycja posiada stały plac manewrowy,

e. braku zweryfikowania zgodności rozmiarów stopy fundamentowej,

f. braku zweryfikowania, czy wybudowana elektrownia wiatrowa jest urządzeniem, o którym mowa w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w decyzji o pozwoleniu na budowę;

g. braku zweryfikowania, czy wybudowana elektrownia wiatrowa nie narusza norm hałasu;

h. braku zweryfikowania, czy wybudowana elektrownia wiatrowa nie narusza ustaleń decyzji środowiskowej;

i. art. 107 § 3 Kp.a.;

6. art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 kpa w związku z art. 77 kpa w związku z art. 59 a prawa budowlanego.

Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, wskazując, iż nie posiada oryginałów wnioskowanych dokumentów.

W uzasadnieniu skargi przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej, potwierdzać zasadność podniesionych przez nią zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 637/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a."

W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 K.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a."

Sąd I instancji podzielił wyrażony wyżej pogląd, który wielokrotnie powtarzany był w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zauważył, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi wobec regulacji art. 28 K.p.a. lex specialis, stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jednak reguła ta ma zastosowanie w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy, zrealizowanej w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w wyniku przeprowadzonego uprzednio postępowania legalizacyjnego (art. 50-51 Prawa budowlanego), a więc dotyczy budowy zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to w takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, lecz art. 28 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1574/07, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 911/05, teza publ. Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 354).

Zdaniem Sądu, oznacza to, że zawężenie zakresu podmiotów jako stron postępowania na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać realizację inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Dlatego wbrew zarzutom skargi dyspozycja normy z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma tylko zastosowanie w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a dopiero następnie realizuje ten proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem (wyrok NSA z 7 lutego 2013 r., II OSK 1871/11, podobnie wyrok NSA z 11 lutego 2014 r. II OSK 2179/12).

Natomiast w wyroku z dnia 23 marca 2017 r. II OSK 1869/15, NSA stwierdził odnosząc się do wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, że "Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tymże funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem. Tylko bowiem w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które podlegały ocenie na wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. W przypadku zatem skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego doznaje ograniczenia. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie określenia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy, natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09; 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749)."

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie GINB kontrolował decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaną po zrealizowaniu inwestycji w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę.

Sąd stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż skarżąca nie mogła nabyć statusu strony niezależnie od podnoszonych zarzutów odwołania.

Za bezsporne Sąd uznał, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez organ pierwszej instancji, decyzja Wojewody z dnia [...] października 2016 r. stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji Starosty z dnia [...] marca 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nie była jeszcze ostateczna.

W tej sytuacji wątpliwości Sądu nie budziło, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu odwoławczego było wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, bowiem ustawodawca uznał za zbędny udział właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania wznoszonego obiektu, w dalszym postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie legalnie wzniesionego obiektu. Zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 prawa budowlanego zarówno przez jego wykładnię, jak i zastosowanie Sąd uznał za nieuzasadniony. Za chybione Sąd uznał także naruszenie art. 59 ust. 5, ust. 1 czy art. 57 ust. 2 pkt 2a Prawa budowlanego, bowiem skarżąca nie posiada statusu strony w niniejszym postępowaniu.

Powyższe ustalenie, zdaniem Sądu czyniło bezzasadnym podniesione w skardze zarzuty zwłaszcza dotyczące naruszenia art. 59a ust. 1 i ust. 2 pkt 1), 2) a), b) i e) Prawa budowlanego, gdyż ocena merytoryczna decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy możliwa jest dopiero po pozytywnej weryfikacji podmiotu wnoszącego odwołanie. Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., a zaskarżona decyzja została w należytym stopniu uzasadniona. Tym samym Sąd nie podzielił argumentów skarżącej co do naruszenia przepisów postępowania art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., czy art. 77 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. D., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit a) w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że krąg stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może zostać poszerzony tylko w sytuacji, w której w sposób ostateczny wyeliminowano z obrotu decyzję budowlaną, tudzież wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone było prowadzeniem postępowania legalizacyjnego lub postępowania wywołanego istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy:

a) stwierdzenie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego może nastąpić także w toku obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane, koniecznej do przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i nie musi być w tym celu prowadzone żadne odrębne postępowanie – wręcz przeciwnie, obowiązkowa kontrola prowadzona jest m.in. w celu określenia, czy nie doszło do wykonania inwestycji w sposób odstępujący od decyzji budowlanej;

b) skarżący w niniejszej sprawie uprawdopodobnił, że wybudowana elektrownia wiatrowa jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydaną decyzją budowlaną, zwłaszcza w tak kluczowym aspekcie, jak jej wysokość – wybudowana elektrownia posiada wysokość 79,3 metra, a więc jest o 20,7 metra niższa niż wysokość określona w decyzji budowlanej zamiennej i o 27,7 metra niższa niż w decyzji budowlanej pierwotnej, co dowodzi nie tylko tego, że odstępstwa te mogą być stwierdzone w każdy inny sposób, a nie tylko w toku specjalnie w tym celu wszczętego odrębnego postępowania, ale i tego, że inwestycję zrealizowano z odstępstwami; należy również mieć na względzie, że w sprawie niniejszej zamienna decyzja budowlana nie zatwierdzała zamiennego projektu budowlanego, co z kolei oznacza, że inwestycja była realizowana w oparciu o pierwotny projekt budowlany - tym samym również w tym kontekście należy stwierdzić, iż inwestycja nie została zrealizowana w sposób uzasadniający zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, mamy bowiem do czynienia w istocie z samowolą budowlaną;

c) art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane winien mieć zastosowanie tylko w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, w której pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone inwestorowi, który uzyskał pozwolenie na budowę, decyzja ta jest wciąż w obrocie, a inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem – jak zaś wskazano w pkt b) inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem, zaś stwierdzenie tej okoliczności nie wymagało przeprowadzenia żadnego dodatkowego postępowania, a jedynie rzetelnej kontroli w oparciu o przepis art. 59a ustawy Prawo budowlane;

d) inwestycja budowlana, której dotyczy niniejsza sprawa, została zakończona i oddana do użytku pomimo tego, że w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w obrocie funkcjonowało postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji budowlanych, w konsekwencji czego trudno określić działania inwestora mianem legalnych, a tylko do takich sytuacji prawnych i faktycznych stosuje się ograniczony krąg stron zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit a) w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 159 K.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że realizacja inwestycji przez inwestora pomimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest działaniem niezgodnym z prawem i nie uzasadnia odstąpienia od stosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przy określaniu kręgu stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (a jedynie co najwyżej mogło mieć wpływ na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), podczas gdy:

a) art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane winien mieć zastosowanie tylko w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, w której pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone inwestorowi, który uzyskał pozwolenie na budowę, decyzja ta jest wciąż w obrocie, a inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem – decyzja budowlana, której wykonalność została wstrzymana, z punktu formalnego wciąż jest w obrocie, niemniej skoro jest niewykonalna, to trudno uznać, aby można było w oparciu o nią nie tylko skończyć realizację inwestycji, ale i przystąpić do jej użytkowania, decyzja taka jest w obrocie tylko w znaczeniu formalnym, niemniej w znaczeniu materialnym rozumianym jako możliwość wykonywania praw nadanych taką decyzją, decyzja ta nie funkcjonuje w obrocie;

b) ratio legis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazuje ograniczenie kręgu stron tylko do takich sytuacji prawnych i faktycznych, w których postępowanie inwestora jest legalne, tzn. znajduje oparcie w funkcjonujących w obrocie i wykonalnych rozstrzygnięciach organów administracji oraz nie jest z nimi sprzeczne;

c) w orzecznictwie podkreśla się, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane winien być wyłączony od zastosowania w przypadkach kwestionowania decyzji budowlanej, przy czym orzecznictwo nie precyzuje pojęcia "kwestionowania", w związku z czym pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie sytuacje, w których zgodność decyzji budowlanej z prawem jest poddawana w wątpliwość (czasowo lub ostatecznie) nie subiektywnie przez podmiot zainteresowany, ale ta wątpliwość (stwierdzenie) jest wyrażona w stosownym rozstrzygnięciu (decyzji lub postanowieniu) władnego organu administracji państwowej lub samorządowej.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca także naruszenie przepisów postępowania, tj.:

3) art. 145 § 1 ust. 1 lit c) w zw. z art. 7, 7a, 77 i 80 K.p.a. polegające na braku dopatrzenia się przez Sąd, że organ administracji przedwcześnie umorzył postępowanie odwoławcze, bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii odstępstw od decyzji budowlanej – na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący uprawdopodobnił, że do takich odstępstw doszło, co prowadzi do wniosku, że te same odstępstwa mógł we własnym zakresie stwierdzić organ administracji, czego jednak nie uczynił;

4) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art.106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art.160 P.p.s.a. w zw. z art. 162 P.p.s.a. w zw. 162 P.p.s.a. w zw. z art. 236 K.p.c. polegające na braku wydania jakiegokolwiek orzeczenia w przedmiocie wniosków dowodowych skarżącej, wskutek czego strona skarżąca nie ma wiedzy o tym, czy Sąd dopuścił uzupełniający dowód z dokumentów, czy też nie, a nadto brak wydania orzeczenia choćby o charakterze negatywnym uniemożliwił stronie skarżącej możliwość złożenia zastrzeżenia w trybie art. 105 P.p.s.a. – takie zaś działanie Sądu ogranicza stronie skarżącej możliwość obrony swoich interesów w toku postępowania, zwłaszcza wobec faktu, że wedle skarżącej dokumenty objęte wnioskiem dowodowym, w sposób istotny wskazują na zasadność odstąpienia od zastosowania w niniejszej sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego;

5) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu orzeczenia z pominięciem niektórych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności z pominięciem dokumentów objętych wnioskiem dowodowym strony, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem dokumenty te według skarżącej nie dość, że spełniały przesłanki wskazane w art. 106 § 3 P.p.s.a., to w sposób istotny wskazywały, że w toku realizacji inwestycji budowlanej doszło do licznych odstępstw, co z kolei uzasadnia ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o ogólne reguły, z wyłączeniem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego;

6) art. 145 § 1 ust. 1 lit c) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku, uniemożliwiającego poznanie toku rozumowania Sądu, zwłaszcza w zakresie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienia, albowiem uzasadnienie skarżonego wyroku nie pozwala na określenie:

a) sposobu rozumienia przez Sąd pojęcia "kwestionowania" decyzji budowlanej i przyczyn dla których funkcjonowanie w obrocie postanowienia wstrzymującego wykonalność decyzji budowlanej nie mieści się w zakresie tego pojęcia;

b) przyczyn, dla których Sąd de facto uznał, że funkcjonowanie w obrocie postanowienia wstrzymującego wykonalność decyzji budowlanej nie ma wpływu na stosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane;

c) przyczyn, dla których Sąd uznał, że odstąpienie od stosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane możliwe jest tylko, gdy decyzja budowlana została ostatecznie wyeliminowana z obrotu lub gdy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone było prowadzeniem postępowania legalizacyjnego lub postępowania wywołanego istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji w której orzecznictwo przewiduje również inne sytuacje uzasadniające odstępstwo od stosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane; co miało wpływ na wynik sprawy w tym znaczeniu, że z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika błędne i uproszczone rozumienie sytuacji, w których uzasadnione jest odstępstwo od stosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane;

d) stosunku Sądu do wniosków dowodowych skarżącej - Sąd bowiem nie wydał w tej sprawie żadnego postanowienia, zbył wnioski dowodowe milczeniem, nie odniósł się do nich w żaden sposób w uzasadnieniu skarżonego wyroku, wskutek czego strona nie zna toku rozumowania Sądu w tym zakresie i całkowicie uniemożliwia to kontrolę instancyjną w tym zakresie;

co miało wpływ na wynik sprawy w tym znaczeniu, że z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika błędne i uproszczone rozumienie sytuacji, w których uzasadnione jest odstępstwo od stosowania art. 59 ust. 7 prawa budowlanego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto domaga się przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci pisma GUBN z dnia 10 listopada 2017 r. na okoliczność stwierdzenia odstępstw w toku realizacji inwestycji skutkujących złożeniem zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Skarżący zwrócił się także o wystąpienie do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym:

"Czy wstrzymanie wykonania decyzji budowlanej pozwala na uznanie, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja budowlana, co (tj. funkcjonowanie w obrocie decyzji budowlanej) z kolei jest jednym z warunków zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego przy określaniu stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy też wstrzymanie wykonania decyzji budowlanej wyłącza możliwość zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, skoro w obrocie prawnym nie funkcjonuje wykonalna decyzja budowlana?";

ewentualnie

"Czy przez określenienależy rozumieć decyzję ostateczną i zarazem wykonalną, czy decyzję ostateczną, ale niewykonalną, np. wskutek wstrzymania jej wykonania?"

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przemawia za uwzględnieniem postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było określenie kto jest stroną postępowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Literalne brzmienie tego przepisu nie budzi wątpliwości, że w takim postępowaniu status strony posiada podmiot będący inwestorem. Skoro tak to każdy inny podmiot, także ten mający interes prawny w sprawie zgodnie z art. 28 K.p.a., został wolą ustawodawcy wyłączony z udziału w takim postępowaniu jako strona. Tym samym wniesienie odwołania w myśl art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez podmiot nie będący stroną tj. inwestorem, skutkować będzie stwierdzeniem przez organ odwoławczy niedopuszczalności takiego odwołania bowiem wniosła go osoba niebędąca stroną (nieuprawniona). W takim przypadku zastosowanie znajdzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i organ wyda decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na jego niedopuszczalność bowiem podmiot występujący z odwołaniem nie posiadał legitymacji skargowej strony w toczącym się postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odnosi się do sytuacji kiedy budowa została zakończona na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Zatem przepis ten nie znajduje zastosowania kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis ten nie dotyczy sytuacji kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Wynika z tego, że art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane stosuje się gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Inwestor przystępując do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ma wykazać, że wykonał inwestycję zgodnie z pozwoleniem.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy oraz Sąd I instancji słusznie zauważyli, że w stosunku do pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz decyzji ją zmieniającej toczy się odrębne postępowanie o stwierdzenie ich nieważności. Decyzją z [...] października 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność tych decyzji. Jednak okoliczność ta nie wpływała na możliwość prowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o wniosek z 12 września 2016 r. w trybie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane bowiem jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji za organem odwoławczym ww. decyzja Wojewody nie miała charakteru ostatecznego i jako taka nie podlegała wykonaniu. Zatem przyjąć należało, że inwestycja została wykonana legalnie na podstawie funkcjonującego w obrocie pozwolenia na budowę i pozwolenia zmieniającego je. Postępowanie o pozwolenie na użytkownie toczyło się w sytuacji gdy działania inwestora należało uznać za legalne.

Podkreślić należy, że wydanie kwestionowanego pozwolenia na użytkowanie zostało poprzedzone obowiązkową kontrolą zgodności wykonania inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę, w wyniku której nie stwierdzono odstąpienia od zatwierdzonego projektu zamiennego, zmienionego następnie decyzją z 2016 r. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji nie było wówczas prowadzone żadne postępowanie przez organ nadzoru budowlanego dotyczące tej inwestycji i uchybień w jej realizacji. Nie doszło do skutecznego tj. ostatecznego zakwestionowania we właściwym trybie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W związku z powyższym Sąd I instancji miał podstawy aby uznać, że organ odwoławczy słusznie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane a przymiot strony przysługiwał tylko inwestorowi. Pozwolenia na użytkowanie w świetle przedstawionych wyżej okoliczności nie sposób uznać za pozwolenie wydane w wyniku wadliwego postępowania inwestora, kwalifikującego się jako samowola budowlana, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego czy też brak pozwolenia na skutek ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit a) w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że kontrolę inwestycji można przeprowadzić w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59a ustawy Prawo budowlane i nie jest konieczne prowadzenie odrębnego postępowania w tym zakresie odnośnie odstępstw (art. 51 ustawy Prawo budowlane). Jednak dla rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie to, że taka kontrola w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie była prowadzona i nie wykazała ona istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Należało zatem przyjąć legalność działań inwestora zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem na budowę a to rzutowało na ocenę statusu strony skarżącej w świetle art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Ustalenia skarżącej, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości wieży elektrowni wiatrowej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem zaskarżona decyzja miała wyłącznie formalny charakter (umorzono postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji skargowej strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie). Podnoszone zastrzeżenia będą mogły mieć znaczenie przy rozpatrywaniu merytorycznej zasadności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a nie obecnie kiedy organ odwoławczy jedynie od strony formalnej ocenił dopuszczalność odwołania. Organ nie zajmował stanowiska odnośnie do merytorycznej oceny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a tym samym Sąd I instancji takiej oceny nie mógł dokonać.

Zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przy ocenie dopuszczalności wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było uzasadnione bowiem z okoliczności sprawy nie wynikało, że inwestor dokonał wadliwej realizacji udzielonego mu pozwolenia. Nie wykazano, że dopuścił się samowoli budowlanej, istotnego odstępstwa czy decyzja o pozwoleniu na budowę została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Własne ustalenia skarżącej nie znalazły potwierdzenia w ustaleniach organów prowadzących postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie a tym samym należało oceniać status skarżącej w kontekście art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Jeśli skarżąca ma uzasadnione podstawy formułować zarzuty w zakresie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, sama pozbawiona legitymacji skargowej, może zwrócić się do powołanych do ochrony porządku prawnego organów państwa (Prokuratura, Rzecznik Praw Obywatelskich) o interwencję w sprawie w celu zbadania prawidłowości ww. pozwolenia na użytkowanie.

Fakt funkcjonowania w obrocie prawnym wydanego z urzędu na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 159 K.p.a. postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę nie świadczy o nielegalności tegoż pozwolenia. Takie wstrzymanie wykonania jest efektem dojścia do przekonania przez organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności, że prawdopodobne jest, że decyzja taka została dotknięta wadą nieważności z art. 156 K.p.a. Organ wyraził swoje przekonanie, że prawdopodobnie takie wady mogły wystąpić jednak nie jest to jednoznaczne z nielegalnością takiej decyzji i samej inwestycji. Dopiero ostateczny wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będzie stanowił podstawę dla formułowania ocen o legalności działania inwestora. Zatem twierdzenie, że wstrzymanie wykonalności pozwolenia na budowę z art. 159 K.p.a. przesądza o nielegalności budowy jest pozbawione podstaw a tym samym nie może stanowić podstawy do odmowy zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem NSA, niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 ust. 1 lit a) w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 159 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że realizacja inwestycji przez inwestora pomimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest działaniem niezgodnym z prawem i nie uzasadnia odstąpienia od stosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przy określaniu kręgu stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jak już wyżej wskazano decyzja o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 159 K.p.a. nie przesądza o braku legalności takiej decyzji, a jedynie wyraża przeświadczenie organu o prawdopodobieństwie wystąpienia wad decyzji z art. 156 K.p.a. Dopiero ostateczny wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę będzie podstawą do braku zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i rozszerzenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności nie było w chwili wydania zaskarżonej decyzji GINB toteż krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należało określić stosownie do art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane będzie miał zastosowanie nie w każdym przypadku kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę a tylko takim, którego efektem będzie ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zasada pewności obrotu prawnego wymaga podejmowania działań tylko w oparciu o definitywne rozstrzygnięcia organów, to dla oceny wadliwości postępowania inwestora należy stosować tylko ostateczne rozstrzygnięcia organów stwierdzające wady jego postępowania. Takim rozstrzygnięciem nie jest postanowienie o wstrzymaniu z art. 159 K.p.a. ani też nieostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit c) w zw. z art. 7, 7a, 77 i 80 K.p.a. Sąd prawidłowo uznał, że w okolicznościach sprawy miał zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i wobec wniesienia odwołania przed podmiot nieuprawniony należało postępowanie odwoławcze umorzyć stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ nie badał sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie merytorycznie zatem nieprzeprowadzenie ustaleń odnośnie do zaistniałych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, co zarzuca skarżąca, nie miało znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Skoro organ zasadnie uznał zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, to należało postępowanie odwoławcze umorzyć. Sąd I instancji miał świadomość, że organ badał odwołanie pod względem formalnym i wskazał na ograniczenia z tego wynikające. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd prawidłowo ocenił, że umorzenie postępowania przez GINB w okolicznościach było uzasadnione.

Zdaniem NSA, bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit c) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, uniemożliwiającego poznanie toku rozumowania Sądu, zwłaszcza w zakresie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienia. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia i wbrew zarzutom skarżącego możliwe jest odczytanie toku rozumowania Sądu. Ponadto wskazane zostały przepisy prawa, ich prawidłowa wykładnia, które składają się na podstawę prawną wydanego orzeczenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że odstąpienie od zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie może mieć miejsca w każdym przypadku kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę danej inwestycji. Znaczenie ma tylko takie kwestionowanie decyzji, którego efektem jest ostateczne wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego. Sąd zaznaczył, że sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie bowiem istniejące w dniu wydania decyzji GINB postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 159 § 1 K.p.a. nie czyniło decyzji o pozwoleniu na budowę nielegalnym a tylko wskazywało na prawdopodobieństwo wydania decyzji z wadą kwalifikowaną powodując czasowe wstrzymanie jej wykonania. Zatem Sąd I instancji przedstawił stanowisko odnośnie do tego jak rozumie pojęcie kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, które warunkowało odstąpienie od zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Z uzasadnienia wyroku wynika ponadto dlaczego Sąd uznał, że postanowienie o wstrzymaniu z art. 159 § 1 K.p.a. nie ma znaczenia dla zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że tego rodzaju akt nie czyni inwestycji nielegalnej, a wskazuje jedynie wyraża prawdopodobieństwo wydania decyzji, w tym przypadku o pozwoleniu na budowę, z wadą kwalifikowaną co prowadzi do czasowego wstrzymania jej wykonania. Należy przez to rozumieć, że prawdopodobieństwo wydania decyzji z wadą, o której mowa w art. 156 K.p.a., co jest podstawą ww. postanowienia, nie jest tym samym co stwierdzenie nieważności takiej decyzji w wyniku zakończenia ostateczną decyzją postępowania o stwierdzenie jej nieważności.

Okoliczność, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku skoncentrował się na głównych przypadkach, w których dopuszcza się odstępstwo od art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane tj. decyzja budowlana została ostatecznie wyeliminowana z obrotu, gdy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone było prowadzeniem postępowania legalizacyjnego lub postępowania wywołanego istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, nie świadczy o wadliwości samego uzasadnienia. Sąd oceniał legalność zaskarżonej decyzji i skoro organ przytaczał dla uzasadnienia swego stanowiska tylko te główne przypadki odstępstw, to Sąd dokonując kontroli legalności wydanej decyzji poprzestał na tychże wskazanych przez organ. Może kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd była nie pełna ale na pewno wydane rozstrzygnięcie odpowiadało prawu, a to nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jak już wyżej była mowa Sąd I instancji kontrolował legalność zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania a zatem badał czy formalne zakończenie przez organ postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie było uzasadnione z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącej. Sąd nie badał merytorycznie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a w związku z tym nie zajmował się ustaleniem czy inwestycja została wykonana z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Skoro tak to przeprowadzanie dowodów na okoliczność ustalenia czy wystąpiły odstępstwa i czy miały one charakter istotnych odstępstw było poza zainteresowaniem Sądu. Wobec tego Sąd postąpił prawidłowo nie odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wniosków dowodowych skarżącej albowiem to wykraczało poza zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W ocenie NSA brak wydania jakiegokolwiek orzeczenia w przedmiocie wniosków dowodowych skarżącej nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że z art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu.

W przypadku, gdy zostanie złożony wniosek o przeprowadzenie dowodu Sąd powinien wydać w tym przedmiocie rozstrzygnięcie. Brak takiego rozstrzygnięcia jest niewątpliwie uchybieniem jednakże nie jest ono na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dokumenty przedłożone przez skarżącą zostały załączone do akt sprawy i Sąd I instancji miał możliwość zapoznania się z ich treścią. Nawet gdyby dowód z tych dokumentów został dopuszczony, to dowód ten nie mógł skutkować wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia. Z dokumentów tych nie wynika, by skarżąca była stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nie wynika z nich bowiem, by była inwestorem jak również nie wynika, by decyzja o pozwoleniu na budowę została trwale wyeliminowana z obrotu prawnego w czasie wydawania pozwolenia na użytkowanie. Złożone przez skarżącą dokumenty, wbrew jej twierdzeniom, nie wskazywały na konieczność odstąpienia od zastosowania w sprawie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Tym samym podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit c) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z wydruku strony internetowej pod adresem: http://www.interwencia.polsatnews.pl/lnterwencia z oficjalnej strony internetowej Programu INTERWENCJA ,5781/Archiwum,5794/News.6271/index.html#1554424. Dowód ten był nieprzydatny do poczynienia ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wynikało z niego, że skarżąca jest inwestorem bądź też, że decyzja o pozwoleniu na budowę została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.