Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 502/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 zq ust. 8, art. 31 zy ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 7, art. 9, art. 79a par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia NSA Gerard Czech (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 grudnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r., uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (dalej jako: "organ", "ZUS") działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako "K.p.a." oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 1842), dalej jako: "ustawa o COVID-19" w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w skutek pandemii COVID-19 (Dz.U. 2021 r., poz. 371), dalej jako: "Rozporządzenie o COVID-19", utrzymał w mocy decyzję odmawiającą A. C. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

Jak wynika z akt sprawy, A. C. (dalej jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") złożył w dniu 19 kwietnia 2021 r. (data wpływu wniosku do organu) wniosek ZUS RDZ-B o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. We wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach, oświadczył, że prowadzi na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 7912.Z.

W wydanej w dniu [...] decyzji, nr [...] Zakład odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r., w związku z tym, że podany we wniosku kod PKD 7912.Z nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie płatników składek, którzy na dzień 30 listopada 2020 r. mieli zarejestrowaną działalność uprawniającą do zwolnienia z opłacenia składek za ww. okres.

Pismem, które wpłynęło do ZUS w dniu 8 czerwca 2021 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że na prowadzoną przez niego działalność składa się między innymi prowadzenie biura podróży, które od połowy marca 2020 r. do chwili obecnej realizuje tylko zwroty zawartych rezerwacji, w związku z tym poniesiona strata w porównaniu z rokiem 2019 wynosi powyżej 100%. Do wniosku skarżący dołączył wydruk z CEIDG oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 97/21 wydany w sprawie ze skargi strony skarżącej na decyzję ZUS odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od lipca do września 2020 r.

W wyniku ponownej analizy sprawy, decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych w O. odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przebieg postępowania, wskazując, że ustawodawca jednoznacznie określił branże oznaczone według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), które mogą skorzystać ze zwolnienia z opłacenia składek za okres od grudnia 2020 r. do lutego 2021 r. Organ zweryfikował treść składanego we wniosku oświadczenia - zgodnie ze wskazaniem ustawy - w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w której znajdują się zapisy bazy REGON i stwierdził, że wskazana w nim działalność nie była wykazana jako przeważająca w dniu 30 listopada 2020 r. Z zapisów w CEIDG wynikało bowiem, że przeważającą działalnością prowadzoną przez skarżącego była działalność oznaczona kodem PKD 47.42.Z, czyli sprzedaż sprzętu telekomunikacyjnego prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, a kod ten został dodany przez wnioskodawcę jako przeważający PKD w dniu 15 października 2020 r. W tym też dniu zostały dodane m.in. kody 79.11.A oraz 79.11.B. Kolejna zmiana zapisów w PKD nastąpiła w dniu 27 listopada 2020 r. i polegała m.in. na dodaniu przez stronę kodu 79.12.Z. Zgodnie z wnioskiem z dnia 8 grudnia 2020 r. ponownie zmieniony został zapis w CEIDG i jako przeważającą określono działalność oznaczoną kodem PKD 79.11.B, tj. działalność pośredników turystycznych. Również i ten zapis zgodnie z wolą strony został zmieniony i jako przeważająca działalność w dniu 18 grudnia 2020 r. została wskazana działalność agentów turystycznych określona kodem PKD 79.11.A.

Reasumując, organ stwierdził, że w okresie od październik 2020 r. do grudnia 2020 r. na wniosek strony zmieniano wpisy w CEIDG dotyczące działalności pięciokrotnie, w tym dwukrotnie kod PKD dotyczący działalności przeważającej. Rozpoznając sprawę organ nie miał zatem podstaw sądzić, że wpis w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie odzwierciedla stanu faktycznego. ZUS przyjął za stan faktyczny wpis w rejestrze REGON na dzień 30 listopada 2020 r. W tym też okresie przeważającą działalnością zgłoszoną przez skarżącego do rejestru CEIDG (tj. w dniu 27 października 2020 r.) była działalność określona kodem PKD 47.42.Z. Prowadzenie takiej działalności jako przeważającej, zgodnie z ustawą o COVID-19 nie uprawniało jednak do uzyskania zwolnienia z opłacenia składek.

Nie godząc się z tą decyzją skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. brak rzeczywistej weryfikacji prowadzonej działalności gospodarczej;

2. brak uwzględnienia dostarczonych dokumentów i informacji potwierdzających prowadzenie salonu A na podstawie posiadanej umowy partnerskiej z B nr [...] z dnia 12 października 2015 r.;

3. ograniczenie się tylko i wyłącznie do weryfikacji wiodącego kodu PKD w CEIDG i wydanie na podstawie takiej weryfikacji decyzji;

4. brak uwzględnienia kodów PKD będących we wpisie CEIDG uprawniających do prowadzenia działalności związanej z turystyką, kody takie, które uprawniają do uzyskania zwolnienia z opłacania składek ZUS za miesiąc grudzień 2020, styczeń i luty 2021 znajdują się we wpisie CEIDG.

5. nie wzięcie pod uwagę sytuacji w jakiej znalazła się działalność biura podróży w związku z pandemią COVID 19 i zatrudnieni pracownicy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 5 stycznia 2022 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] odmawiająca zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od 1 grudnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynika z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.). W przepisie art. 31zo wskazane zostały okresy i warunki zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Natomiast zgodnie z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19, Rada Ministrów upoważniona została, w celu przeciwdziałania COVID-19, do określenia w drodze rozporządzenia innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3 lub objęcia tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonej w sprawie decyzji stanowiły zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 371), wydanego na podstawie powołanego wyżej art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19. Natomiast powodem wydania decyzji odmownej, było stwierdzenie przez organ, iż w przypadku skarżącego kod PKD przeważającej działalności nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie według stanu na ostatni dzień miesiąca, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu lub na ostatni dzień miesiąca go poprzedzającego.

Spór w sprawie dotyczył tego, czy organ, rozpoznając wniosek strony, powinien ograniczyć się jedynie do formalnego zbadania kodu PKD ujętego w rejestrze, a dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też należało ustalić kod PKD odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Rozpoznając tę sprawę organ uznał, że kod PKD odnoszący się do przeważającej działalności strony ujawniony w rejestrze CEIDG i REGON na dzień 30 listopada 2020 r., nie uprawniał jej do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek, natomiast skarżący twierdził, że organ bezzasadnie zastosował, jako jedyne kryterium rozstrzygnięcia, wpis do rejestru REGON.

W tym stanie sprawy odwołać należy się do § 10 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia (w wersji aktualnej na dzień złożenia przez stronę wniosku, tj. na dzień 19 kwietnia 2021r.) stanowiącego, że zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z,

2) 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Z kolei § 2 ww. rozporządzenia stanowi, że zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 i 2, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. (ust. 3 § 10 Rozporządzenia o COVID-19).

Wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w § 10 ust. 1 lub 2, lub 2a, płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 30 kwietnia 2021 r. (§ 12 ust. 1 rozporządzenia COVID-19). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w § 10 ust. 1, 2 i 2a, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za:

1) styczeń 2021 r. - w przypadku, o którym mowa w § 10 ust. 1 pkt 1,

2) grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r. - w przypadku, o którym mowa w § 10 ust. 1 pkt 2,

3) luty 2021 r. - w przypadku, o którym mowa w § 10 ust. 2 - nie później niż do dnia 31 marca 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (§ 11 rozporządzenia COVID-19).

Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19). Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19).

Przystępując do dalszych rozważań wskazać należy, że we wniosku z dnia 19 kwietnia 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek RDZ-B7 za miesiąc grudzień 2020 r. oraz styczeń i luty 2021 r. skarżący wskazał, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadził przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 7912.Z. – działalność organizatorów turystyki. Tymczasem organ odmówił wnioskowanego zwolnienia, ponieważ podany we wniosku kod PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie według stanu na ostatni dzień miesiąca w porównaniu, do którego nastąpił spadek przychodu lub na ostatni dzień miesiąca go poprzedzającego, w związku z czym zwolnienie nie przysługuje.

Z brzmienia przepisów § 10 ust. 1 rozporządzenia o COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek płatnikom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż wymienionych w art. 31zo ust. 1-3 ustawy COVID-19 lub innych określonych na mocy art. 31zy ust. 1 tej ustawy). Treść ww. przepisów wskazuje, że omawiana ulga przysługuje płatnikom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 (podobnie, jak miało to miejsce w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19) ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego miało nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia o COVID-19). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (por. wyroki WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/RZ 214/21 i I SA/Rz 255/21, wyrok WSA w Warszawie z 25 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa1178/21, WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 304/21 dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Zdaniem Sądu, organ nie może bezkrytycznie przyjmować danych statystycznych zawartych w rejestrze REGON, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego w badanych okresach, które organ uznaje za istotne w kontekście rozpatrywanego wniosku. W ocenie Sądu decydujące będzie bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze i w ewidencji CEIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEIDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Stanowisko to podzieliły m.in.: WSA w Szczecinie w wyroku z 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA w Rzeszowie w wyrokach: z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 255/21 i I SA/Rz 214/21, WSA w Białymstoku w wyrokach: z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 140/21, z 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 171/21, WSA w Lublinie z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 162/21, WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 210/21, WSA w Warszawie w wyrokach: z 14 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 385/21, z 25 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1178/21, WSA w Bydgoszczy w wyrokach z 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 194/21 i I SA/Bd 195/21, WSA w Olsztynie w wyroku z 26 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 259/21, WSA w Opolu w wyroku z 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 96/21.

Zauważyć przy tym należy, że klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r., Nr 251 poz. 1885 ze zm., dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 443, ze zm., dalej: ustawa o statystyce). W ww. akcie odnośnie przeważającej działalności, w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7, wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3).

W ustawie o statystyce publicznej, ustawodawca, w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4, wskazał, że wpisowi do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.

W samej ustawie o statystyce nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", ale w art. 46 tej ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.

Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm., dalej: rozporządzenie o metodologii).

Przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Następnie, § 9 ust. 2 pkt 1 stanowi, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

W świetle przywołanych przepisów - jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując firmę.

A zatem, należy stwierdzić, że podmiot uprawiony do otrzymania ulgi, to płatnik składek prowadzący na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, przeważającą działalność według znaczenia podanego w przepisie o PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy o statystyce). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m.in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

W ocenie Sądu, inne rozumienie przepisów ustawy o COVID-19 i rozporządzenia o COVID-19, mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w przepisach prawa mimo, że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Wykładnia celowościowa prowadzi zatem do odmiennego wniosku, iż zwolnienia z obowiązku opłacania składek, nie można przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w przepisach przywołanego rozporządzenia, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana, a jednocześnie przyznawać ją podmiotom, które nie prowadziły działalność w wymienionych branżach, a utrzymywały z rożnych względów taki wpis w rejestrze.

W ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19, nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym.

Co istotne, w ocenie Sądu przepisy ustawy o COVID-19 nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów k.p.a. Regulacje art. 15zzzzzn i następne tej ustawy wskazują, że kodeksowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie, a nie wyłączone. Odesłanie do przepisów K.p.a. w zakresie odwołań (art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (stanowi powielenie regulacji z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. 2021, poz. 423 z poźn. zm.), lecz nie wskazuje na wyłączenie stosowania przepisów K.p.a. do rozpoznawania wniosków o zwolnienie z opłacania składek przez ZUS (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 160/21).

W związku z powyższym w ocenie Sądu, należy również przyjąć, że przepisy ustawy COVID-19 i rozporządzenia o COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w przedmiotowej ustawie, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. W szczególności organ obowiązany jest przestrzegać wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ winien czuwać nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zaznaczyć należy, że przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji organ nie może pominąć obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić stronę o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 K.p.a.

W świetle powyższych wywodów aby rozstrzygnąć sprawę Sąd musiałby najpierw ustalić jej stan faktyczny a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie przepis § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia o COVID-19. Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. Wymaga zaznaczenia, że sąd administracyjny nie jest organem, do którego kompetencji należy samodzielne gromadzenie dowodów na okoliczności istotne w sprawie administracyjnej, ich ocena oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Reasumując powyższe rozważania, wskazać należy, że - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, nie może być przyznawana z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID-19, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełnia konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki ustawodawca zamierzał osiągnąć omawianą regulacją w ramach tzw. Tarczy Antykryzysowej. Przy wykładni ocenianych przepisów nie można tracić z pola widzenia także tego, że wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę w jakiej to następowało, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędna wykładnia przepisów § 10 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 3 rozporządzenia o COVID-19) oraz przepisów postępowania wymienionych powyżej, gdyż sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją, podając przyczyny, które go do tego skłoniły. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie zawierające uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpatrując ponownie wniosek strony organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy, dotyczące wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID-19 i przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego.