Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 409/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 116, art. 14
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 7 i 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 15 zzx ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant Starszy referent Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Miasta Chorzów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.420.2020 w przedmiocie statutu gminy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Chorzów 26 marca 2020r. podjęła uchwałę Nr XX/339/20 o zmianie uchwały Nr XLII/803/09 z 29 października 2009r. w sprawie Statutu Miasta Chorzów na podstawie art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 1 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r., poz. 713 ze zm., dalej u.s.g.) w związku z art. 92 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019r., poz. 511 ze zm.) poprzez dodanie § 34a w brzmieniu: "W przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego na części lub na całym terytorium państwa, albo stanu epidemii, albo w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość. Radni zabierają głos oraz głosują zdalnie. Identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje przy użyciu elektronicznych środków komunikacji na odległość przekazujących obraz i dźwięk. Do zwołania sesji oraz procedury głosowania stosuje się odpowiednie przepisy Statutu."

Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru) pismem z 23 kwietnia 2020r. powiadomił Radę Miasta w trybie art. 64 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego ( Dz.U. z 2020r.,poz. 256, dalej: Kpa) w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., że wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXX/339/20 w całości jako sprzecznej z art. 11b, art. 14 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 zzx ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374, dalej: ustawa COVID-19) w zw. z art. 7 i art. 61 Konstytucji RP.

Organ nadzoru wskazał, że uchwałę doręczono mu 31 marca 2020r., a w toku badania jej legalności stwierdzono, iż została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wskazano, że Rada Miasta nie posiada kompetencji do określenia w Statucie, że sesja Rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość ( art. 14 ust. 1 u.s.g. ). Rada Gminy obraduje na sesjach, zaś uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady gminy, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Głosowania jawne na sesjach rady ( art. 14 ust. 2 u.s.g. ) odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań. Wobec powyższego prawidłowe procedowanie możliwe jest tylko w przypadku fizycznej obecności radnych na sesji. Ograniczenia jawności działalności organów gminy mogą wynikać wyłącznie z ustawy ( art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. ), a zasada ta przejawia się w dostępie obywateli do wstępu na sesje rady gminy i posiedzeń jej komisji, dostępu do dokumentów, protokołów posiedzeń. Podkreślono, że dyspozycja art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 nie została włączona do ustawy ustrojowych dotyczących samorządu, nie stanowi więc podstawy prawnej do obywania sesji rady gminy w sposób zdalny. Powyższy dokument został Radzie Gminy doręczony 23 kwietnia 2020r.

Pismem z 28 kwietnia 2020r. Rada Miasta złożyła wyjaśnienia podkreślając, że każdy radny biorący udział w obradach Rady Miasta podlega identyfikacji i potwierdzeniu jego obecności za pomocą elektronicznych środków komunikacji przekazujących obraz i dźwięk. Żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku fizycznej obecności radnych na sesji, a jedynie stawia wymóg kworum. Regulacja dopuszczająca przeprowadzenie obrad zdalnie wynika z przepisów ustawy (art. 15 zzx ust. 1 ustawy COVID-19).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 kwietnia 2020r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr XX/339/20 Rady Miasta Chorzów z 26 marca 2020r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru powołał art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze danej gminy, w zakresie m.in. wewnętrznego ustroju gminy. O ustroju gminy przesądza jej statut ( art. 3 ust. 1 u.s.g.). Akt prawa miejscowego musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 Konstytucji). Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji, zasada praworządności). Przekroczenie tych granic winno stanowić podstawę uznania istotnego naruszenia prawa i stwierdzenia nieważności uchwały.

Elementy jakie powinien zawierać statut jednostki samorządu terytorialnego zostały wskazane w art. 5 ust.3, art. 11b ust. 3, art. 18a ust.5, art. 18b ust. 3, art. 22 ust. 1 , art. 23 ust. 2, art. 37a ust. 1, art. 51 ust. 3 u.s.g. Statut gminy ma określić ustrój gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), ale wyłącznie poprzez doprecyzowanie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach w granicach tam określonych.

W ocenie organu nadzoru treść badanej uchwały jest sprzeczna z art. 11b, art. 14 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 zzx ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z ar. 7 i art. 61 Konstytucji. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g. wynika, że rada gminy obraduje na sesjach, zaś z art. 14 ust. 1usg wynika, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Natomiast art. 14 ust. 2 ustawy wskazuje, że głosowanie jawne na sesjach rady odbywa się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzanie i utrwalanie imiennego wykazu głosowań radnych. W ocenie organu z powyższych przepisów wynika, że prawidłowe procedowanie jest możliwe tylko w przypadku fizycznej obecności radnych na sesji odbywającej się w konkretnym miejscu. Powyższe potwierdza zasada jawności określona w art. 11b ust 1 i 2 u.s.g., a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje prawo obywateli do uzyskania informacji, wstępu na sesje rad gminy i jej komisji oraz dostępu do wytworzonych dokumentów. Prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej wynikają również z art. 61 Konstytucji, a jego ograniczenia mogą wynikać jedynie z przepisów ustawy. Zakwestionowane regulacje stanowią ograniczenie zasady jawności.

Podkreślono, że samodzielną podstawę do przeprowadzenia zdalnej sesji organu stanowiącego gminy określa art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 dodany na podstawie art. 1 ust. 14 ustawy z 31 marca 2020r. (Dz.U. z 2020r. poz. 568), już po zapadnięciu uchwały. Przepis ten ma jednak charakter regulacji szczególnej, nie dodanej od ustawy ustrojowej i ma zastosowanie tylko w przypadkach objętych tą ustawą. Szczegółowy zakres obowiązywania tych przepisów przedstawiono w projekcie do ustawy (druk nr 299). Również w tym zakresie Rada Miasta przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Odnosząc się do treści wyjaśnień złożonych przez gminę organ stwierdził, że nie podziela przedstawionego tam stanowiska. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji ) organ wykonujący kompetencje prawodawcy zobowiązany jest działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego, przekroczenie tych kompetencji winno być oceniane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały.

W skardze z 1 czerwca 2020r. skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 9 1ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowej uchwały, w sytuacji gdy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i naruszeni konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji;

- art. 15 zzx ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest to jedyna regulacja stanowiąca podstawę prawna do zdalnego obradowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego , które to obradowanie jest możliwe wyłącznie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii związanej z chorobą Covid-19;

- art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 61 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie rada miasta nie posiada kompetencji do określenia w statucie miasta, że sesja rady miasta może się odbyć w trybie zdalnym, tj. za pośrednictwem elektronicznych środków komunikacji na odległość, gdyż taka regulacja narusza konstytucyjną zasadę jawności i stanowi nieuprawnione ograniczenia zasady jawności działania organów gminy oraz na błędnym uznaniu , ze posiedzenie zdalne odbywa się z wyłączeniem jawności;

- art. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwały podejmowane przez radę gminy w trybie zdalnym, tj. w głosowaniu za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość, nie są podjęte w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, a głosowanie w trybie zdalnym nie jest glosowaniem jawnym;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędna wykładnie i przyjęcie, że na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym rada gminy nie ma podstaw prawnych do wprowadzania do statutu gminy możliwości zdalnego odbywania sesji organu stanowiącego gminy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty domagano się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi w całości podtrzymano prezentowane dotychczas w sprawie stanowisko i towarzyszącą mu argumentację faktyczną i prawną. Organ błędnie przyjął, że głosowanie zdalne nie ma cech głosowania jawnego, a każdy radny podlega identyfikacji i potwierdzeniu jego obecności za pomocą elektronicznych środków komunikacji przekazujących obraz i dźwięk. Każdy radny posiada login i hasło co zabezpiecza przed udziałem osób nieuprawnionych. Za pośrednictwem systemu E-sesja widoczny jest sposób oddawania głosów, co spełnia wymóg jawności obrad. Każdy z obywateli ma możliwość zdalnego uczestnictwa w obradach rady za pośrednictwem transmisji strumieniowej, a link do niej znajduje się w BIP Miasta Chorzów, zaś obejrzenie tego materiału dostępne jest również w terminie dogodnym dla obywatela. Dzięki wprowadzeniu możliwości zdalnego odbywania sesji rady, organy mogły działać bez przerwy i realizować swe ustawowe obowiązki, nawet wówczas gdy ustawodawca jeszcze nie zareagował poprzez wprowadzenie art. 15 zzx ustawy COVID-19. Działania podjęte w niniejszej sprawie przez organ nadzoru stanowią niezgodny z prawem przejaw ograniczenia samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko. W uzasadnieniu podkreślono, że wynikający z art. 22 u.s.g. upoważnienie rady gminy do określenia w statucie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy nie może stanowić podstawy wydania zaskarżonej uchwały w oderwaniu od przepisów ustrojowych wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Treść uchwały wykracza poza przesłanki wskazane w art. 15 zzx ustawy COVID-19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). W tym przypadku sąd, uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, prawodawca w ustawie nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadzi do zastosowania tej sankcji. O tym, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne, świadczy treść przepisów ustaw samorządowych. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa).

Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należało zasadność zarzutów skargi prowadzącą do podważenia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że w marcu 2020r. obszar kraju został dotknięty pandemią Covid-19 wraz z towarzyszącymi ograniczeniami funkcjonowania życia społecznego i gospodarczego, a regulacje prawne dotyczące tych kwestii zawarto w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ustawa ta w art. 3 wprowadzała definicję polecenia wykonywania pracy zdalnej oraz warunki jej wykonywania. Zgodnie z art. 10 tejże ustawy Prezes Rady Ministrów może, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, nałożyć na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykonania określonego zadania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Doprecyzowanie tych obowiązków nastąpiło w art. 15 zzx dodanym przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę z dniem 31 marca 2020 r., zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).

Z przypisu tego wynika jednoznacznie, że zdalny tryb obradowania mógł zostać wykorzystany przez przewodniczącego rady gminy zwołującego sesję i obradującą na sesji radę gminy. Uprawnienie rady gminy do "normalnego", tj. wynikającego z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i statutu gminy, przeprowadzenia sesji nie zostało w żaden sposób wyłączone. Przepis ten w dalszym ciągu stanowią podstawowy sposób przeprowadzania sesji, zaś art. 15 zzx ust. 1 u.COVID-19 wprowadza jedynie i tylko okresowo od 31 marca 2020 r. do czasu odwołania stanu epidemii (i, w przypadku jego ponownego wprowadzenia, stanu zagrożenia epidemicznego) rozwiązane alternatywne. Takie też założenie przewidziano w § 34a Statutu, o czym świadczy określenie "sesja Rady może odbywać się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość", co nie wyklucza możliwości procedowania w sposób tradycyjny.

Ustawodawca określił zatem dwie formy zdalnego trybu obradowania, a wśród nich także obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Nie określono wprost, czy w rozumieniu ustawy obejmują one także środki komunikacji elektronicznej lub choćby niektóre z nich. Warto jednak zauważyć, iż zgodnie z ustawą z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną "środki komunikacji elektronicznej" to "rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną". Oczywiście ustawa ma swoją specyfikę (dość odległą od ustrojowego prawa administracyjnego), ale warto zauważyć, że do zawartej w niej definicji odwołuje się także art. 3 pkt 4 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346) czy też art. 14 K.p.a.

W piśmiennictwie stwierdzono, że "indywidualność" zastrzeżona w definicji środków komunikacji elektronicznej nie wyklucza komunikowania się wielu podmiotów w tym samym czasie ( podrozdział Pojęcie i kluczowe definicje związane z elektronicznym postępowaniem administracyjnym w: D. J. Kościuk, Zasada jawności w elektronicznym postępowaniu administracyjnym [w:] B. Dolnicki (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, SIP Lex, przykłady środków komunikacji elektronicznej: A. Rzetecka-Gil, Art 9 [w:] Prawo o zgromadzeniach. Komentarz, Lex/el. 2019, pkt 3).

Ustawodawca w odniesieniu do jednych podmiotów wprost wskazuje na pewne rozwiązania, które mogłyby mieć zastosowanie także w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, zaś trudno ustalić czy jest to zamierzone i ma charakter ograniczający, czy też w tym przypadku nie ma to praktycznego znaczenia.

Wydaje się jednak, że w użytym w ustawie COVID-19 sformułowaniu "środki porozumiewania się na odległość" jak najbardziej mieszczą się także przynajmniej niektóre środki komunikacji elektronicznej. Natomiast konieczne jest rozważenie, czy konkretny środek komunikacji elektronicznej umożliwia przeprowadzenie sesji organu stanowiącego. Rozwiązanie to musi bowiem uwzględniać m.in. możliwość skutecznej identyfikacji każdego z radnych. Na niejasność nowych rozwiązań, w tym brak przepisów uszczegóławiających zasady, na jakich organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogłyby obradować zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, zwłaszcza w kontekście wymogów ustaw ustrojowych i przepisów Konstytucji RP, w tym w zakresie dopuszczenia obradowania w trybie zdalnym także w statucie tych jednostek , co potwierdzają praktycy, a o czym świadczy niniejsze postępowanie.

Nie ma jednakże wątpliwości, że celem ustawodawcy było umożliwienie m.in. radom gmin i ich komisjom funkcjonowania w zdalnym trybie obradowania, i to przy przyjęciu tego założenia należy dokonywać wykładni pozostałych przepisów ustawy z o samorządzie gminnym dotyczących sesji, co w praktyce nastręcza wątpliwości wobec zwięzłości nowej regulacji.

Należy zwrócić uwagę, że w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.) ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, a następnie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) stan epidemii. Wprowadzone obostrzenia, dotyczące m.in. gromadzenia się osób, wywarły bezpośredni wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Z tego też względu zaistniała potrzeba dostosowania organizacji pracy tych organów do panującej sytuacji, w celu zapewnienia realizacji ciążących na nich zadań i obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Dokonując wykładni tych przepisów trzeba mieć na uwadze przepisy art. 11b usg w zw. z art. 18 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie jawności sesji, art. 14 u.s.g. w zakresie głosowania, w tym konieczność zapewnienia głosowania imiennego, art. 20 u.s.g. w zakresie transmitowania i utrwalania obrad, art. 24 u.s.g. w zakresie aktywnego udziału radnego w pracach rady.

Ustawodawca nie ograniczył wprost stosowania przepisów gwarantujących jawność w sytuacji przeprowadzenia sesji w trybie zdalnym. W przypadku sesji przeprowadzanej wyłącznie w trybie zdalnym mieszkańcy winni mieć zapewniony dostępu do obrad również w trybie komunikacji elektronicznej, na co wskazał skarżący równocześnie określając możliwości techniczne. Jednocześnie zaskarżony przepis nie wyklucza możliwości sesji hybrydowej, w której wykorzystanie narzędzi właściwych dla trybu zdalnego będzie odbywać się w obecności przewodniczącego na sali rady. Wówczas możliwy byłby wstęp mieszkańców na salę, na której obecni są przewodniczący i część radnych, lub choćby na salę, w której z monitora byłby transmitowany przebieg sesji (np. wyniki głosowania art. 18 ustawy o dostępie do informacji publicznej) W obu wskazanych wyżej przypadkach sesja powinna być transmitowana i utrwalana zgodnie z art. 20 ust. 1b u.s.g., na co wskazuje również skarżący. Zgodnie z jego stanowiskiem mieszkańcy otrzymają możliwość dostępu do przebiegu sesji on-line, a osoby pozbawione dostępu do własnego komputera mogłyby być obecne podczas transmisji w siedzibie rady lub poprzez udostępnienie komputera w budynku rady, przy zachowaniu niezbędnych środków bezpieczeństwa. W piśmiennictwie wskazano, że co prawda organ stanowiący nie może pozbawiać mieszkańców wstępu na sesję, ale konieczne jest uwzględnienie warunków lokalowych, co ma szczególne znaczenie w stanie epidemii. Trzeba przy tym pamiętać o konieczności wykorzystania takich rozwiązań technicznych, które nie będą prowadzić do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych.

Powyższe rozważania organ nadzoru winien odnieść do uchwał wydanych w trybie zdalnym i dokonać indywidualnej oceny ich zgodności z prawem, gdyż nie ma podstaw do kwestionowania rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale un block.

Podkreślić należy, że Konstytucja w rozdziale XI przewiduje stany nadzwyczajne, wśród nich stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej, a omawiana uchwała zdaje się odwoływać w swych sformułowaniach do tych instytucji.

Reasumując należało stwierdzić, że przedmiotowa uchwała nie naruszała prawa w sposób wskazany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a podstawowe zasady prawa tam przywołane, zasada jawności, zasada praworządności, nie zostały naruszone (art. 7 i art. 61 Konstytucji). Organ nadzoru rozpoznając sprawę w trybie art. 91 u.s.g. winien dokonać wykładni przepisów prawa i ich subsumcji do ocenianych norm uchwały z uwzględnieniem wskazanych wyżej norm w odniesieniu do ich chronologii oraz sytuacji nadzwyczajnej jaka niewątpliwie jest pandemia. Co do zasady należało podzielić pogląd organu nadzoru, że działania rady gminy mogą odbywać się tylko w granicach określonych prawem, w ramach zawartych tam upoważnień, jednakże wykładnia przepisów prawa dokonana przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie uwzględniała powyższych rozważań, a w konsekwencji winna być uznana za nieprawidłową.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.