Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 385/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 61a par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 136 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 15zzr
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J.P., B.M., E.W., J.B., L.W., P.W., Z.J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] – Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego ( [...] ) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ( [...] złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. J. P. działając w imieniu własnym oraz B. M., Z. J., J. B., L. W., P. W. i E.W., jako spadkobierców W. J., wystąpiła do Prezydenta Miasta [...], jako prezydenta miasta na prawach powiatu, o zwrot nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...] obrębu J. oraz przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu J.. Wniosek złożony został w dniu [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu wniosku powołano sygnaturę wywłaszczeniową nr [...] oraz umowę sprzedaży z [...] grudnia 1959 r., a także wskazano księgi wieczyste o nr [...] [...].

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dawnej księgi wieczystej KW nr [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu J. zapisaną w księdze wieczystej nr [...] jako własność osób trzecich.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na podstawie ewidencji gruntów ustalił, że nieruchomość położona przy ulicy [...] posiada inne niż powołane we wniosku oznaczenia geodezyjne i stanowi działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu J. zapisaną w księdze wieczystej nr [...], jako własność Miasta [...]. Działka nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu J. zapisana jest natomiast w księdze wieczystej nr [...] i stanowi własność osób fizycznych. Uwzględniając powyższe, a także treść art. 9a i art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") wniosek w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność Miasta [...], tj. działek nr [...] został przekazany do rozpoznania Wojewodzie.

Z kolei analizując wniosek w części obejmującej działkę o nr [...], organ I instancji zwrócił uwagę na przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym uprawnienie do zwrotu nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Ponadto organ zaznaczył, że w myśl art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) w przypadku gdy termin określony w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej, upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia jej w życie do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o zwrot może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Nowelizacja weszła w życie 14 maja 2019 r., a więc ostateczny termin na składanie wniosków o zwrot w takich przypadkach mijał 14 maja 2020 r. Jednakże z powodu zawieszenia biegu terminów administracyjnych na podstawie art. 15 zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), bieg ww. 12-miesięcznego terminu został zawieszony z dniem 31 marca 2020 r. Z kolei ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) uchyliła artykuł dotyczący zawieszenia terminów, a przepisy przejściowe wskazują, że terminy rozpoczęły bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od 16 maja 2020 r. Od 31 marca do 14 maja 2020 r. minęło 45 dni. Z powyższego organ I instancji wywiódł, że skoro na podstawie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. terminy administracyjne zaczęły ponownie biec 24 maja 2020 r. (7 dni od dnia wejścia w życie ustawy), ostatecznym terminem na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej ponad 20 lat temu, był dzień 7 lipca 2020 r.

J. P. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu 23 lipca 2020 r., a zatem zdaniem organu po ustawowym terminie, w związku z tym organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania.

W zażaleniu z [...] sierpnia 2020 r. J. P. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając organowi I instancji, że niesłusznie odmówił wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości, albowiem wniosek o zwrot działki nr [...] został złożony w terminie.

Wojewoda postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia i rozważania organu I instancji. W szczególności wskazał, że skoro zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego nastąpiło w dniu 31 marca 2020 r., a ich ponowny bieg nastąpił w dniu 24 maja 2020 r., to pierwotny termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości upływający dnia 14 maja 2020 r. został wydłużony o 45 dni, tj. do dnia 7 lipca 2020 r. Zdaniem organu II instancji nie było podstawy prawnej, by przepis art. 15zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych działał z mocą wsteczną, od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, tj. od dnia 14 marca 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie wskazał, aby przepis art. 15 zzr ww. ustawy miał moc wsteczną, a wobec tego bezpodstawne jest twierdzenie, że przepis ten działa wstecz.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo obliczył termin zawieszenia przepisów postępowania administracyjnego i w związku z tym słusznie uznał, że termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie upłynął w dniu 7 lipca 2020 r. J. P. wniosek o zwrot nieruchomości złożyła w dniu 23 lipca 2020 r., a więc po terminie, który upłynął w dniu 7 lipca 2020 r. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie, albowiem wniosek o zwrot działki nr [...] został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu.

W skardze z 23 marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. P. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia Wojewody z [...] lutego 2021 r. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli,

2) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

3) przepisów ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw (tarcza 2.0) [Dz. U. z 2020 r., poz. 568], ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (tarcza 3.0) [Dz. U. z 2020 r,, poz. 875] poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym rozumieniu treści norm prawnych w nich zawartych przez organ i błędnym uznaniu jakoby prowadzone postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe na skutek przedawnienia poprzez złożenie wniosku po ustawowym terminie,

4) przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, przepisu § 51 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r, w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ich niezastosowanie, skutkujące uznaniem, iż prowadzone postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe poprzez przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.").

Przedmiotem sporu jest kwestia, czy organy administracji prawidłowo obliczyły termin, w którym upływało prawo skarżącej do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji czy prawidłowo zastosowały przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie wskazuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę, tj. stan rei iudicatae, bądź wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw). Przesłanka ta jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Lublinie z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 789/19 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ ma obowiązek w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo bowiem złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ podatkowy przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Jakkolwiek jednak ocena przez organ dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to może być ono prowadzone tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, że termin na złożenie przez skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, upływający dnia 14 maja 2020 r., został wydłużony o 45 dni, tj. do dnia 7 lipca 2020 r. Zdaniem organu II instancji, nie było podstawy prawnej, by przepis art. 15zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych działał z mocą wsteczną, od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, tj. od dnia 14 marca 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie wskazał, aby przepis art. 15 zzr ww. ustawy miał moc wsteczną, a wobec tego bezpodstawne jest twierdzenie, że przepis ten działa wstecz. W związku z powyższym organ stanął na stanowisku, że skoro termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upłynął w dniu 7 lipca 2020 r., a skarżąca złożyła wniosek dopiero w dniu 23 lipca 2020 r., a więc po terminie, to zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie.

W realiach rozpoznawanej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, że od dnia 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 433), zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), dodano art. 15 zzs. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres.

Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.).

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że organy prawidłowo ustaliły, że zawieszony termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości rozpoczął ponownie swój bieg 24 maja 2020 r.

Zdaniem Sądu, organy błędnie ustaliły natomiast dzień, w którym termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości uległ zawieszeniu. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie organu odwoławczego, że skoro art. 15zzs ustawy wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., a ustawodawca nie nadał mu mocy wstecznej, to nie mógł mieć zastosowania w okresie od dnia 14 marca 2020 r.

Odnosząc się do powyższego stanowiska organu, Sąd wskazuje, że podziela pogląd prawny wyrażony w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust. 1 oraz art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego, stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadziłby bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie byłby już częściowo niewykonalny i nie znajdowałby zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem, że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20; wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20; a w piśmiennictwie A. Dauter-Kozłowska, Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, lex/el).

Ponadto Sąd zauważa, że wprawdzie art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 został wprowadzony do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 w dniu 31 marca 2020 r., niemniej jednak, zdaniem Sądu, skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, to skutki ww. przepisu obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. W konsekwencji od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych (por. postanowienia NSA z 26 lutego 2021 r., sygn. akt III FZ 181/21, postanowienie NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II FZ 540/20, postanowienie NSA z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II GZ 368/20, postanowienie NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt II OZ 762/20, postanowienie NSA z 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1002/20, postanowienie NSA z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FZ 364/20, postanowienie NSA z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FZ 365/20).

Sąd wskazuje także, że w polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OZ 99/21).

Podsumowując poczynione powyżej rozważania, Sąd stwierdza, że ustawa z dnia 31 marca 2020 r. weszła w życie z dniem jej ogłoszenia. Nie oznacza to jednak, że niektórym jej przepisom ustawodawca nie mógł nadać mocy wstecznej. W przepisie art. 15zzs wystarczające było użycie zwrotu "w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że bieg terminu do złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Przerwa w biegu terminu przedawnienia wynosiła 71 dni. Doliczenie 71 dni od dnia 24 maja 2020 r. wskazuje, że termin roczny, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), którego bieg się rozpoczął 14 maja 2019 r., zakończył się w dniu 23 lipca 2020 r. z uwagi na jego zawieszenie w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarżąca złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w ustawowym terminie. W konsekwencji należy uznać, że ustalenie organu, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia obejmowało okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. było błędne, a tym samym organ bezpodstawnie zastosował w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na złożenie przedmiotowego wniosku po terminie ustawowym.

Mając na względzie powyższe za zasadne należy uznać podniesione w sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Trafny okazał się także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. W świetle tego przepisu postępowanie administracyjnego powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie, ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Zdaniem Sądu, nie ma możliwości zadośćuczynienia tejże zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego - jeśli bowiem jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów czy też uprawnień bądź zapewnień), inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni obowiązujących przepisów winien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela. Oznacza to, że organ może i powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonywać ich wykładni w taki sposób, aby obywatel, którego dotyczą zakazy, nakazy, wytyczne i zalecenia innych organów władzy, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek sprzecznych działań różnych organów państwa (por. wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20).

Skoro zatem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów procesowych na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem zasady unormowanej w art. 8 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., albowiem wydanie zaskarżonego postanowienia nie było poprzedzone prowadzeniem przez organy postępowania dowodowego i ustalaniem stanu faktycznego sprawy. Zaskarżone postanowienie było poprzedzone dokonaniem przez organ wstępnej analizy wniosku skarżącej pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ podatkowy przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania uniemożliwiła zatem naruszenie przez organ przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., albowiem przepisy te mają zastosowanie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Reasumując, Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcia organów naruszające przepisy proceduralne skutkowały koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W przedstawionym stanie sprawy organy przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej winny uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze stwierdzone powyżej naruszenia Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienia (pkt I sentencji). O kosztach (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.