Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 20/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.), Sędziowie NSA Kazimierz Jarząbek, Małgorzata Korycińska, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt 6 II SA 2729/03 w sprawie ze skargi N. T. W. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od N. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty 120 zł (słownie: sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę firmy N. T. W. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrywania reklamacji usług telekomunikacyjnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niesporne jest, że N. T. S.A. jest odrębnym podmiotem od skarżącej N. T. W. S.A. Sąd podtrzymał stanowisko organu, że przekazanie przyjętej reklamacji do rozpatrzenia przez spółkę N. T. S.A. nie będącą jednostką organizacyjną operatora stanowi naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 września 2001 r. w sprawie reklamacji usług telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 115, poz. 1230). Zgodnie z tym przepisem, to jednostka organizacyjna operatora rozpatruje reklamację i udziela odpowiedzi na reklamację w terminie 14 dni od jej wniesienia. Operator może skorzystać z pomocy innych osób w rozpatrywaniu reklamacji, lub na zasadach ogólnych upoważnić inną osobę do wykonywania czynności w jego imieniu. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie nastąpiła, przekazywanie reklamacji do spółki N. T. S.A. przez skarżącą nie wynikała z udzielonego pełnomocnictwa ani z umowy o świadczenie usług przez zewnętrznych doradców, a z ustalonego w ramach spółek operatorskich grupy kapitałowej N. scentralizowanego trybu rozpatrywania reklamacji. Wszystkie czynności związane z reklamacją dokonywali pracownicy N. T. S.A. w imieniu tej spółki, a nie w imieniu skarżącej.

Prawidłowo też organ ocenił, że działanie skarżącej uzależniające uznawanie zgłoszeń za reklamację z roszczeniem o odszkodowanie od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stanowią naruszenie § 3 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten nie uzależnia prawa do odszkodowania od czynności, jakie przeprowadza operator, a od okoliczności będących podstawą zgłoszenia reklamacji. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, przerwa w pracy stacji trwającej co najmniej jeden dzień jest jedną z trzech podstaw do występowania z reklamacją wraz z roszczeniem o odszkodowanie. Jeżeli abonent zgłaszający reklamację nie zamieści wniosku o odszkodowanie, uważa się, że reklamacja taki wniosek zawiera, gdy prawo do odszkodowania nie budzi wątpliwości. Ustawodawca chroni w ten sposób prawa abonenta, który na przykład z braku wiedzy nie może występować o odszkodowanie w sprawach, w których wbrew zawartej umowie nie uzyskał gwarantowanej usługi. Zasadnie organ stwierdził też, że odpowiedź na reklamację i pisemne potwierdzenie jej przyjęcia są dwiema różnymi czynnościami operatora. Obowiązek pisemnego potwierdzenia przyjęcia reklamacji, wynikający z § 5 ust. 2 rozporządzenia, jest wstępną czynnością związaną z reklamacją. Dla użytkownika potwierdzenie to jest ważnym dokumentem przy ewentualnym dochodzeniu roszczeń w postępowaniu sądowym – po wyczerpaniu drogi postępowania reklamacyjnego, dla operatora podstawą do podjęcia działań związanych z załatwieniem reklamacji. O traktowaniu jako osobnego obowiązku pisemnego potwierdzania przyjęcia reklamacji świadczy również treść § 7 ust. 2 rozporządzenia, w którym wskazano składniki odpowiedzi na reklamację. Pisemne potwierdzenie przyjęcia reklamacji nie stanowi części odpowiedzi na reklamację.

W skardze kasacyjnej N. S.A. w W. zarzuciła temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że sposób rozpatrywania reklamacji przez skarżącą narusza § 7 ust. 1, § 3 ust. 3 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rozpatrywania reklamacji usług telekomunikacyjnych oraz wniosła o jego uchylenie i uchylenie w całości zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury.

W uzasadnieniu skarżąca nie kwestionowała, że w rozpatrywaniu reklamacji bierze udział inna spółka z tej samej grupy kapitałowej. Nietrafny jest jednak zarzut, iż reklamacje składane przez abonentów są niezgodnie z prawem rozpatrywane przez inne podmioty niż skarżąca. Rozpatrywanie reklamacji składa się z dwojakiego rodzaju czynności. Pierwsza grupa to działania o charakterze faktycznym, polegające m.in. na zapoznaniu się z reklamacją oraz analizie jej zasadności. Druga grupa czynności to czynności konwencjonalne, polegające na złożeniu abonentowi wiążącego operatora oświadczenia o uwzględnieniu bądź też nieuwzględnieniu reklamacji. Zatem § 7 ust. l rozporządzenia nie może być rozumiany w ten sposób, iż zarówno czynności faktyczne, jak i prawne składające się na rozpatrywanie reklamacji, mogą być wykonywane wyłącznie przez samą skarżącą. Sens takiej regulacji jest wtedy bardzo wątpliwy, w szczególności w odniesieniu do osób prawnych, w imieniu których zawsze działać muszą inne osoby fizyczne. Udział pracowników innej spółki z grupy kapitałowej skarżącej w rozpatrywaniu reklamacji nie powoduje, iż są one dokonywane przez inny podmiot. W zakresie czynności faktycznych jest to bowiem korzystanie z usług zewnętrznych doradców, czego żaden przepis ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.), ani rozporządzenia nie zabrania. Również oświadczenia woli w przedmiocie rozpatrzenia reklamacji mogą być złożone przez pełnomocnika, w imieniu skarżącej. Co więcej, uprawnienie pracowników skarżącej do odpowiadania na reklamacje musi wynikać z pełnomocnictwa, ponieważ w większości były to osoby nie będące członkami Zarządu lub prokurentami uprawnionymi do reprezentacji spółki. Z ogólnych reguł dotyczących dokonywania czynności prawnych, których przepisy Prawa telekomunikacyjnego ani cytowanego wyżej rozporządzenia nie wykluczają, wynika, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń co do kręgu osób mogących być pełnomocnikami operatora. Osoby będące pracownikami N. T. S.A. brały udział w rozpatrywaniu reklamacji abonentów innych spółek z grupy w imieniu i na rzecz skarżącej. W przypadku rozpatrywania reklamacji nie ma żadnych szczególnych przepisów, które wymagałyby formy pisemnej dla pełnomocnictwa. Jego udzielenie, jak każde inne oświadczenie woli, może być wyrażone przez każde zachowanie się, które ujawnia wolę mocodawcy w sposób ostateczny.

Skarżąca podkreśliła też, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgłoszona przez abonenta interwencja z powodu przerw w możliwości korzystania z usług telekomunikacyjnej, jeżeli nie jest połączona z roszczeniem o odszkodowanie, co do zasady nie jest reklamacją i nie stwarza po stronie operatora obowiązku wypłaty odszkodowania. Wynika to z faktu, iż dochodzenie odszkodowania przez abonenta jest jego prawem a nie obowiązkiem. Dochodzenie określonych roszczeń pozostawione jest z reguły inicjatywie uprawnionego. Wyjątek od zasady, iż konieczność wypłaty odszkodowania powstaje tylko wtedy, kiedy abonent wystąpi z takim roszczeniem, przewiduje § 3 ust. 3 rozporządzenia, który interpretowany jest przez spółkę ściśle. Prawo do odszkodowania nie budzi wątpliwości, gdy jego ustalenie nie wymaga postępowania wyjaśniającego. Skarżąca nie wypłacała odszkodowania w takich sytuacjach, kiedy abonent o to nie wnosił.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia. Realizacja obowiązku pisemnego potwierdzenia wniesienia reklamacji, ustnie do protokołu w jednostce organizacyjnej operatora lub przy wykorzystaniu środków porozumiewania się na odległość, przebiegała w ten sposób, że pisemne potwierdzenie dokonywane było przed upływem 14 dni od daty złożenia reklamacji wraz z odpowiedzią na reklamację, bądź też - w przypadkach szczególnie skomplikowanych - wraz z pisemną informacją o niemożności udzielenia odpowiedzi na reklamację w terminie 14 dni oraz o przewidywanym terminie udzielenia odpowiedzi. Przepisy rozporządzenia nie precyzują, w jakim terminie potwierdzenie przyjęcia reklamacji ma zostać dokonane. Tym samym spółka przyjęła, że powinno się to odbyć bez zbędnej zwłoki, co też czyniła. Kierowanie osobnych pism do abonentów podnosiłoby jedynie koszty prowadzenia działalności operatorskiej przez skarżącą bez żadnej korzyści dla abonentów. Oczywiste jest, że potwierdzenie przyjęcia reklamacji nie jest obligatoryjnym składnikiem odpowiedzi na reklamację. Nie oznacza to jednak zakazu dla praktyki stosowanej przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes URTiP wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że zarówno organ jak i WSA prawidłowo zinterpretowali i zastosowali w sprawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że w grupie kapitałowej N. funkcjonował scentralizowany system rozpatrywania reklamacji, który polegał na załatwianiu reklamacji przez jedną ze spółek z grupy – N. T. S.A. Pracownicy tej spółki, załatwiający reklamacje dotyczące działalności skarżącej, nie byli jej konsultantami ani doradcami, ani też nie wykonywali w jej imieniu niektórych czynności w zakresie udzielonego im pełnomocnictwa. Skarżąca przekazała odrębnemu podmiotowi do wykonywania całość czynności, do których była zobowiązana przepisami rozporządzenia. Potwierdzeniem istnienia u skarżącej stanu niezgodnego z przepisami rozporządzenia jest jej pismo z dnia 4 sierpnia 2003 r., w którym przyznała ona, że stwierdzone przez Prezesa URTiP nieprawidłowości istotnie miały miejsce i zadeklarowała podjęcie stosownych działań zmierzających do ich usunięcia. Skarżąca błędnie zinterpretowała także § 3 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem organu, rozpatrzenie każdej reklamacji wymaga przeprowadzenia postępowania przez operatora, a prawo abonenta do odszkodowania wynika wprost z przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Przez wzgląd na ochronę interesów abonentów, ustawodawca skonstruował normę § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli abonent zgłaszając operatorowi sytuacje, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia, nie sformułuje żądania zapłaty odszkodowania, a nie ma wątpliwości, że któraś z wskazanych sytuacji miała miejsce, zgłoszenie takie operator z mocy prawa zobowiązany jest traktować jako reklamację i wypłacić abonentowi należne odszkodowanie. Ustawodawca nie uzależnia prawa do odszkodowania od działań podjętych przez operatora przy załatwianiu reklamacji, ale od istnienia okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę zgłoszenia. Również pisemne potwierdzenie przyjęcia reklamacji, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia, jest czynnością odrębną od udzielenia odpowiedzi na reklamację lub też poinformowania abonenta o niemożności jej załatwienia. Jest to jeden z obowiązków operatora służących ochronie interesów abonenta. Dokument potwierdzający przyjęcie reklamacji stanowić może istotny dowód w ewentualnym sporze między operatorem a abonentem, a po wyczerpaniu drogi postępowania reklamacyjnego daje możliwość sądowego dochodzenia roszczeń, określonych w art. 75 Prawa telekomunikacyjnego. Zatem bezzasadne jest twierdzenie, że osobne potwierdzanie przez skarżącą przyjęcia reklamacji nie przynosiłoby abonentom żadnej korzyści, podnosząc jedynie koszty prowadzenia jej działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W dniu 13 kwietnia 2005 r. zostało rozpoznanych 7 skarg kasacyjnych N. S.A. w W. od wyroków WSA w Warszawie z dnia 3 września 2004 r. w przedmiocie rozpatrywania reklamacji usług telekomunikacyjnych. Z uwagi na powtarzające się w tych sprawach zagadnienia prawne, motywy wyroków WSA i skarg kasacyjnych oraz udzielonych na nie odpowiedzi były identyczne. Z tego powodu NSA w swoich wyrokach posłużył się również wspólną dla wszystkich spraw argumentacją prawną z jednoczesnym wyjaśnieniem, że w sentencji wyroków do wskazania przedmiotu sprawy zastosowano pojemniejsze określenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych, wynikające z systemu ewidencji spraw sądowych.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej pomocne będzie przypomnienie okoliczności wpływających na unormowania zawarte w przepisach wymienionego rozporządzenia, których stosowanie w tej sprawie było przedmiotem oceny WSA. Przede wszystkim należy podkreślić, że reglamentacja działalności jest wyrazem troski państwa o stworzenie warunków należytego zaspokajania potrzeb społecznych w objętych nią sferach aktywności gospodarczej. Przez system koncesji, a później – zezwoleń, dokonuje się wyboru podmiotów, które w ocenie wydających je organów administracji publicznej takie oczekiwania najlepiej spełniają. Jednocześnie te organy, poręczając niejako trafność swego wyboru, muszą dysponować środkami dyscyplinującymi jakość działalności gospodarczej. Odnosi się to również do koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych udzielonych w trybie przepisów ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.), które stały się zezwoleniami w rozumieniu art. 142 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego. Odnotowania wymaga także ukierunkowane na "niezbędną ochronę interesu abonenta" upoważnienie do określenia przez Ministra Gospodarki szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać reklamacja dotycząca m.in. niewykonania lub nienależytego wykonania powszechnej usługi telekomunikacyjnej, zawarte w art. 74 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Ponadto z mocy art. 101 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 23 Prawa telekomunikacyjnego, Prezes URTiP ma obowiązek sprawowania kontroli i stosowania powierzonych mu środków w razie ujawnienia nieprawidłowości w dziedzinie telekomunikacji, co obejmuje również stwierdzone naruszenia prawa. Przedmiotem decyzji tego organu było nakazanie usunięcia błędnej praktyki stosowania wskazanych przepisów rozporządzenia, a nie załatwienie konkretnej sprawy o charakterze cywilnoprawnym.

W ocenie NSA skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, ponieważ sformułowane w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez WSA nie znajdują potwierdzenia w samej treści błędnie przez nią rozumianych przepisów rozporządzenia. Mimo braku wyraźnego odniesienia do przypomnianych uwarunkowań pomocnych przy stosowaniu tych przepisów, WSA w podobnym kierunku je interpretował, tworząc właściwe konstrukcje teoretyczne. Przy braku potrzeby szczegółowego oceniania motywów zaskarżonego wyroku, NSA uznając je za trafne przytacza tylko porządkujące uzupełnienia.

Na przykładzie siedmiu rozpoznanych spraw dostrzega się skomplikowaną i jednocześnie trudną do identyfikacji przez stronę umowy (abonenta) strukturę grupy kapitałowej tworzącej ją spółek. Wg § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jednostka organizacyjna operatora rozpatrzyć ma reklamację w sprawie niewykonania lub nienależytego wykonania usługi telekomunikacyjnej. Jest oczywiście dopuszczalne posłużenie się upoważnieniem lub pełnomocnictwem udzielonym innemu podmiotowi do załatwiania reklamacji w imieniu i na rzecz operatora jako strony umowy zawartej z abonentem. Mniej tu chodzi o potwierdzenie istnienia takiego umocowania, które – poza wyjątkami – może być udzielone ustnie, lecz o załatwianie reklamacji przez podmiot działający we własnym imieniu, a nie – operatora, z pominięciem unormowań zawartych w art. 95, 96, 98 i 99 § 2, czy też art. 103 § 1, art. 1091 § 1 i art. 1092 § 1 k.c.

WSA trafnie zinterpretował również § 3 ust. 3 rozporządzenia, w świetle którego brak żądania przez abonenta wypłacenia mu odszkodowania nie zwalnia operatora z tego obowiązku, jeżeli prawo do odszkodowania nie budzi wątpliwości. Jest to rozwiązanie łączące się z poszerzaną w prawie krajowym i unijnym ochroną konsumentów. Biorąc dodatkowo pod uwagę miejsce usług telekomunikacyjnych wśród czynników kształtujących poziom cywilizacyjny społeczeństwa i bezpieczeństwa publicznego w pojemnym jego określeniu, są to środki wymuszające sprawność tych usług. Wreszcie potwierdzenie przyjęcia reklamacji, o czym jednoznacznie stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia, jest podstawową czynnością otwierającą możliwość dochodzenia przez abonenta roszczeń w stosownym postępowaniu.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.