Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 849/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 11 ust. 2, art. 21, art. 23
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 8 ust. 1 i 3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 632/15 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 632/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (dalej: "Dyrektor ARiMR") z dnia [...] maja 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie płatności obszarowych.

Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego:

G. B. (wnioskodawca) wniósł w dniu 15 maja 2014 r. o przyznanie płatności na rok 2014. Po stwierdzeniu, że wnioskodawca nie dostarczył załączników graficznych, na których znalazły się działki ewidencyjne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności, w dniu 4 czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych. W dniu 10 czerwca 2014 r. została złożona korekta wniosku, wraz z którą rolnik złożył brakujące załączniki graficzne z oznaczeniem działek rolnych B, D, E, F, G, H, I, J, K, L, P, S i T. Uznając, że uzupełnienie braków formalnych odnośnie wymienionych działek rolnych nastąpiło po ostatecznym terminie składania wniosków, zaś powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności na obszarze ONW wynosi 34,52 ha Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. umorzył postępowania w sprawie przyznania płatności ONW w części dotyczącej działki rolnej M - powierzchnia wycofana 0,38 ha oraz przyznał G. B. płatność ONW na rok 2014 w łącznej wysokości 6.179,08 zł.

Dyrektor ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania G. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne uruchamia dopiero podanie spełniające wszystkie warunki określone zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i przepisach szczególnych. W przypadku kiedy wniosek nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi administracji publicznej należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych. W rozpatrywanej sprawie braki zostały uzupełnione po upływie terminu materialnoprawnego do złożenia wniosku o przyznanie płatności wskazanego w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wspierania bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), który to termin nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 tej ustawy). Termin ten obowiązuje w przypadku wniosków o przyznanie ONW zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 nr 40 poz. 329 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie ONW". Organ odwoławczy przywołał także regulacje art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65) – dalej jako "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009", zaś konieczność wezwania do usunięcia braków formalnych wywiódł z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 ze zm.), podnosząc, że przepisy tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 64 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził że decyzje te zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 61 § 3 i 64 § 2 k.p.a., które spowodowało w konsekwencji, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), jak również z naruszeniem art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji dokonały błędnego pomieszania regulacji materialnoprawnych związanych ze składaniem poprawek do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników i instytucji uzupełniania braków formalnych podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Tryb ten został uruchomiony przez organ pierwszej instancji wezwaniem skierowanym do wnioskodawcy w dniu 3 czerwca 2014 r. Zostało ono doręczone w dniu 12 czerwca 2014 r. a zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków upływał z dniem 20 czerwca 2014 r. Tymczasem według ustaleń organów wnioskodawca dokonał tej czynności 10 czerwca 2014 r., a zatem w kodeksowym terminie. Co do samej zasady dopuszczalności stosowania w tej kategorii spraw art. 64 § 2 k.p.a. między stronami nie było sporu, czego wyrazem po stronie organów było właśnie wystosowanie do wnioskodawcy wezwania w tym trybie.

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji istotą problemu występującego w tym postępowaniu jest to, że organy termin uzupełnienia braków formalnych ograniczyły materialnoprawnym terminem przewidzianym w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, do czego brak jest prawnego uzasadnienia. Wbrew bowiem ich twierdzeniu, że termin zgłoszenia żądania należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, na gruncie art. 64 § 2 k.p.a. obowiązuje odmienna reguła, zgodnie z którą uzupełnienie braków formalnych podania wywołuje skutki ex tunc.

Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu:

1. na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepis art. 64 § 2 k.p.a. miał zastosowanie, podczas gdy okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca,

2. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że zgodnie z powyższą regulacją prawa unijnego wniosek złożony z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych uznaje się za niedopuszczalny we wszystkich przypadkach, w których braki formalne stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a nadto w każdym przypadku o przyznanie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. B. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania przedstawiając w jej uzasadnieniu argumentację na poparcie swego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu sąd odwoławczy bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.

Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Powyższe oznacza, że Sąd kasacyjny nie może zajmować się kwestiami, które nie znajdują odpowiedniego odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym sprawy uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) na rok 2014 złożonego w terminie (do dnia 15 maja), poprzez przedłożenie brakujących załączników graficznych po terminie wskazanym w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wywołuje

skutek od daty złożenia wniosku, czy też od daty uzupełnienia wniosku. W ocenie skarżącego kasacyjnie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Częstochowie, uzupełnienie wniosku po terminie określonym ww. przepisie skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania bądź – w zakresie nieuzupełnionej części – pozostawieniem go bez rozpoznania, natomiast zdaniem Sądu I instancji i skarżącego G. B., uzupełnienie wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie określonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, co daje możliwość jego merytorycznej oceny. Sąd I instancji, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, uchylił decyzje organów obu instancji, uznając, że złożenie przez skarżącego G. B. wniosku o płatność ONW za 2014 r. bez załączników graficznych było brakiem formalnym, który mógł zostać uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a ponadto uzupełnienie tego braku w siedmiodniowym terminie powinno skutkować uznaniem, że wniosek został złożony w terminie – do dnia 15 maja 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu Sądu I instancji.

Afirmując w całości stanowisko wyrażone przez NSA w zbieżnych z niniejszym stanem faktycznym i w tym samym stanie prawym – sprawach (por. wyroki NSA sygn. akt II GSK 2524/16, II GSK 3166/16, II GSK 219/16 , II GSK 3498/15, II GSK 3673/16, II GSK 3674/16 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), zdaniem sądu odwoławczego ponownie podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie wielokrotnie wskazuje się, że postępowania administracyjne toczące się przed organami ARiMR w zakresie instrumentów finansowych, takich jak płatności bezpośrednie, czy pomocy finansowej przyznawanej w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich, charakteryzują się dużym stopniem formalizmu oraz pewną specyfiką uregulowań, które mają to postępowanie przyspieszyć, nakładając więcej obowiązków na osoby, które się o takie wsparcie ubiegają. Przejawem takich uregulowań są m.in. przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. 2013 r. poz. 173 ze zm. dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2012, poz. 1164 ze zm.). W obu tych ustawach ustawodawca w zasadzie w analogiczny sposób uregulował zasady postępowania administracyjnego dotyczącego owych pomocy finansowych, to jest w sposób zasadniczo odmienny od reguł obowiązujących w postępowaniach opartych w

całości na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, z mocy art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz analogicznej regulacji art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa wspólnotowego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczącego tych płatności i dopiero, gdy te przepisy danej kwestii nie regulują, posiłkować należy się przepisami k.p.a.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew zarzutowi zawartemu w pkt 1 skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, bowiem w tej sprawie mamy do czynienia z płatnością ONW , zatem płatnością objętą programem rozwoju obszarów wiejskich (art. 5 ust 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu).

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek bez załączników graficznych obrazujących zadeklarowane we wniosku działki rolne. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organy ARiMR podkreśliły, że materiał graficzny jest obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności ONW. Oznacza to, że wniosek złożony bez powyższych załączników jest wnioskiem niekompletnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organów ARiMR, że załączniki graficzne stanowią integralną, obowiązkową część wniosku o przyznanie płatności na dany rok.

Należy przypomnieć, że na podstawie art. 8 ust 1 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8, dalej: rozporządzenie 65/2011) wnioski o płatność w ramach środków obszarowych składa się zgodnie z terminami określonymi w art. 11 ust 2 rozporządzenia (WE) i stosuje się do nich odpowiednio art. 22 i art. 23 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009. Na podstawie art. 7 ust 1 rozporządzenia 65/2011 do wniosków tych zastosowanie ma także art. 12 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 3a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach

górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" (...) do wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik dołącza materiał geograficzny

1) o którym mowa w art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, 2) na którym zaznaczył:

a) obszar uprawy pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa,

b) znajdujące się w obrębie działki rolnej:

- drzewa będące pomnikami przyrody, objęte ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.),

- rowy, których szerokość nie przekracza 2 m,

- oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2

- chyba że równocześnie ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a do wniosku o przyznanie tej płatności dołączył wymagany tymi przepisami materiał graficzny.

Jak wynika z treści przywołanego przepisu, materiał graficzny – w przypadku ubiegania się o płatność ONW – jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o przyznanie tej płatności, wskazuje bowiem nie tylko na granice działek rolnych, ale też na szczegółowy sposób ich użytkowania. Innymi słowy, wniosek złożony bez powyższych załączników należy traktować jako niekompletny.

W rozpoznawanej sprawie wyżej przedstawiony pogląd, zgodnie z którym załącznik w postaci materiałów graficznych stanowi obligatoryjny element wniosku o przyznanie rolnikowi wsparcia ze środków unijnych, implikuje stanowisko, że złożenie wniosku bez załączników graficznych pociąga za sobą skutki w postaci niedotrzymania terminu do złożenia wniosku.

Według art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 pojedyncze wnioski (w tym jak w rozpoznawanej sprawie – wniosek o płatność ONW) składa się w terminie ustalonym przez państwa członkowskie, lecz nie później niż 15 maja. Jak wskazano w motywach 19 i 28 rozporządzenia nr 1122/2009, określenie przez Państwa Członkowskie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy i załączonych do tych wniosków dokumentów uzupełniających jest niezbędne dla osiągnięcia realizowanego przez prawo Unii celu skutecznego zarządzania i kontroli w zakresie pomocy rolnej.

Niemniej jednak art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 wyraźnie stanowi, że powinien być przewidziany w ramach procedur związanych ze składaniem tych wniosków i dokumentów uzupełniających dodatkowy termin wynoszący 25 dni po wyznaczonym terminie określonym przez państwa członkowskie w celu zezwolenia, z zastrzeżeniem stosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji, na złożenie po terminie wspomnianych wniosków i przedstawienie dokumentów (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 17 grudnia 2015 r., C-330/14, pkt 45). Stosownie do art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia, możliwe jest zatem złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie (co wiąże się ze zmniejszeniem kwoty płatności), jednak jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

Należy też wskazać, że stosownie do art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009, wniosek musi zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy. Z kolei przepis art. 12 ust. 3 stanowi m.in., że materiały graficzne przekazane rolnikowi określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Przepis art. 23 ust. 1 stanowi natomiast, że określone w akapicie pierwszym ustępu 1 tego artykułu skutki złożenia wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie odnoszą się również do dokumentów, umów oraz oświadczeń które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy.

Jednoznaczna treść art. 23 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 uprawnia do stwierdzenia, że termin na złożenie wniosków dotyczących płatności do 15 maja danego roku, odnosi się także do obowiązkowych załączników graficznych, na których producent rolny powinien zaznaczyć granice zadeklarowanych działek rolnych. Skoro ww. przepisy prawa unijnego określają termin graniczny złożenia wniosku o przyznanie płatności (25 dni kalendarzowych od 15 maja), to po dniu 9 czerwca danego roku nie jest możliwe skuteczne uzupełnienie go o jego integralne części, takie jak załączniki graficzne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, który przewiduje dla producentów rolnych możliwość poprawienia w każdym czasie oczywistych błędów wniosku o przyznanie pomocy. Jak zaznaczono już wyżej, załącznik graficzny jest obowiązkowym elementem (załącznikiem) wniosku, a jego

znaczenie jest doniosłe, gdyż nie tylko określa on granice referencyjne działki rolnej, co należy do obowiązków rolnika, ale także przy poszczególnych płatnościach wskazuje na sposób użytkowania działki lub jej części w danym roku. Korekta przewidziana w cytowanym przepisie odnosi się natomiast do oczywistych błędów, niemających znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia wniosków, a więc nie wpływających na zakres żądania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, który określa – mający charakter materialnoprawny – termin złożenia wniosku, ponieważ przyjmując, że należało zastosować tryb z art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia istotnego elementu wniosku, niezasadnie uznał, że wniosek ten mógł zostać złożony po upływie tego terminu. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 okazał się zatem zasadny, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu należy podkreślić, że czym innym jest uzupełnianie braków formalnych wniosku, a czym innym jest ściśle określony – co do dnia – termin prawa materialnego, stanowiący granicę skorzystania przez stronę z prawa złożenia kompletnego wniosku. Zastosowanie procedury uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie przeczy konieczności uwzględnienia wymogu określonego przepisem prawa materialnego, tj. art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Innymi słowy, za błędy, które mają bezpośredni wpływ na skutki materialnoprawne, odpowiedzialność i ryzyko ponosi w postępowaniu o przyznanie wnioskowanej płatności rolnik. Producent rolny, chcąc otrzymać płatności, musi złożyć kompletny z materialnoprawnego punktu widzenia wniosek, w terminie prawem przewidzianym.

Mając na względzie, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

NSA podzielił pogląd organów ARiMR, że materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok, co skutkuje tym, że uzupełnienie załącznika graficznego po upływie materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku nie mogło zostać uwzględnione, bowiem wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie mogło przywrócić stronie terminu na dokonanie skutecznej prawnie czynności. Powyższe zatem uzasadniało rozpoznanie go w takim zakresie, w jakim był on kompletny do dnia

9 czerwca 2014 r. W tym zakresie okoliczności faktyczne istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia nie były sporne.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. postanowił odstąpić od zasądzenia na rzecz Dyrektora OR ARiMR zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Sąd uznał, że sposób procedowania organów ARiMR w toku postępowania administracyjnego (wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a następnie argumentowanie, że taki tryb nie mógł być zastosowany w okolicznościach tej sprawy) uzasadnia odstąpienie od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.