Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3470/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 35a.
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 5.
journal: Dz.U. 2013 poz 951
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 1 ust. 2.
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1585/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od J. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 5.025 (pięć tysięcy dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 1 650 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 czerwca 2014 r. na drodze gminnej nr [...] (dopuszczalny nacisk na oś 8t) pomiędzy miejscowością A. a miejscowością M. zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki S. o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Janmil o nr rej. [...]. Pojazdem wykonywano przewóz ładunku piasku (ładunek podzielny). W toku kontroli dokonano ważenia zatrzymanego pojazdu, w którego wyniku po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę ustalono, że nacisk potrójnej osi nienapędowej naczepy wynosi 30,6 t i o 6,6 t przekracza dopuszczalną wartość (przekroczenie o 27,5%), a rzeczywista masa całkowita pojazdu wynosi 51,8 t i o 11,8 t przekracza dopuszczalną wartość (przekroczenie o 29,5%). W wyniku ustalenia parametrów pojazdu stwierdzono, że zatrzymany do kontroli pojazd jest pojazdem nienormatywnym, na którego przejazd wymagane jest zezwolenie kategorii VII, którego kierowca pojazdu nie okazał. W toku kontroli ustalono także, że załadunku pojazdu dokonał Przedsiębiorca. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...].

Z uwagi na stwierdzenie powyższych uchybień WITD decyzją z [...] grudnia 2014 r. nałożył na Przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Przedsiębiorca nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, pismem z 19 stycznia 2015 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania bądź uchylenie rozstrzygnięcia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] marca 2015 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie WITD. Organ wskazał, że w myśl art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137), dalej: "p.r.d.", karę pieniężną nakłada się na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Jednocześnie GITD zaznaczył, że w toku kontroli przesłuchano w charakterze świadka kontrolowanego kierowcę, który zeznał, że ładunek piasku został załadowany przez Przedsiębiorcę, a po załadunku pojazd nie był ważony, wagę określono w przybliżeniu. Kierowca wskazał, że podczas załadunku nikt nie prosił o okazanie dowodu rejestracyjnego celem weryfikacji dopuszczalnej ładowności. Kierowca zaznaczył również, że od momentu wyjazdu nie dokonał żadnego doładowania, ani też nie rozładowywał pojazdu.

W uzasadnieniu wydanej decyzji GITD wskazał, że dopuszczalna norma nacisku potrójnej osi przyczep i naczep, przy odległości między osiami składowymi pomiędzy 1,3 m a 1,4 m wynosi 24 t, a dopuszczalna masa całkowita pojazdu nie może przekraczać w przypadku trzyosiowego pojazdu samochodowego i trzyosiowej naczepy 40 t. Organ zaznaczył przy tym, że norma dotycząca nacisków potrójnych osi nienapędowych jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg i jej przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdyż tylko ono dopuszcza ich przekroczenie.

GITD wskazał, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z 21 maja 2013 r., a pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II, które w dniu kontroli legitymowały się świadectwem zgodności z 29 lipca 2011 r. wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w P..

GITD zaznaczył także, że Przedsiębiorca wskazując na fałszowanie wskazań tachometru, nie przedstawiał żadnych dowodów na poparcie własnej argumentacji. Zdaniem organu podnoszona przez Przedsiębiorcę w toku postępowania kwestia sprawności wagi stosowanej w procesie załadunku, a następnie wykazanie w treści odwołania, że w trakcie legalizacji stwierdzono usterkę powodująca zaniżanie faktycznej masy ważonego kruszywa, nie ma wpływu na ocenę zdarzenia, gdyż po załadunku i przed wyjazdem na drogę publiczną kontrolowanego pojazdu załadowca nie dokonał jego zważenia. Ponadto, jak stwierdził organ, wyjaśnienia Przedsiębiorcy nie pokrywają się z zeznaniami w charakterze świadka kontrolowanego kierowcy, a przesłany kwit z 16 czerwca 2014 r., z którego wynika, że waga ładunku wynosiła 27,68 t, w żaden sposób nie potwierdza, że tyle ładunku zostało załadowane na zatrzymany do kontroli pojazd. GITD podkreślił, że kierowca w toku kontroli nie zeznał, że od momentu załadunku upłynęło kilkanaście dni i powoływanie się przez Przedsiębiorcę na upływ czasu pomiędzy przedstawionym w trakcie czynności kontrolnych kwitem wagowym, który został wystawiony 28 maja 2014 r., wskazującym, że waga ładunku wynosiła 25 t, jest nieuzasadnione z uwagi na przesłanie przez Przedsiębiorcę w toku postępowania kwitu z 16 czerwca 2014 r. w którym wagę określono w ilości 27,68 t. Organ zaznaczył, że ze względu na niepowtarzalność kontroli drogowej nie ma możliwości dokonania weryfikacji, ile ładunku przewożono na kontrolowanym pojeździe. W ocenie GITD ustalone na podstawie zeznań kierowcy okoliczności załadunku kontrolowanego pojazdu są wystarczające i nie było potrzeby przeprowadzania postępowania celem ustalania szczegółowej organizacji pracy u załadowcy. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy wskazuje, że strona, jako załadowca towaru miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie GITD, wskazał, że załadowca co prawda nie ma wpływu na środek transportu, na który jest on dokonywany, to powinien zwrócić uwagę, czy po wykonaniu załadunku pojazd będzie normatywny, czy jak w niniejszym przypadku nie będzie naruszał dopuszczalnych wartości dla podsiadanego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego przez podmiot wykonujący przejazd. Organ zaznaczył, że załadowca może dokonać załadunku w sposób jedynie w granicach dopuszczalnych dla okazanego zezwolenia. Zdaniem GITD załadowca powinien zbadać możliwą dopuszczalną masę całkowitą pojazdu, na który dokonano załadunku, wziąwszy pod uwagę przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ładunek podzielny może być przewożony pojazdem nienormatywnym wyłącznie na podstawie zezwolenia kategorii I lub II i niemożność uzyskania zezwolenia w zakresie rodzaju przewożonego ładunku nie upoważnia do poruszania się takim pojazdem po drodze publicznej.

Zdaniem organu odwoławczego okoliczności sprawy jednoznacznie dowodzą, że załadowca miał wpływ na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu, powodując nienormatywność pojazdu na wszystkich kategoriach dróg. GITD zaznaczył także, że Przedsiębiorca miał pośrednio swój wkład w pogorszenie stanu technicznego dróg oraz przyczynił się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wskazał jednocześnie, że art. 61 p.r.d. określający obowiązki w zakresie przewozu ładunku jest skierowany do nieograniczonego kręgu adresatów, w związku z czym załadowcy mają obowiązek przestrzegania nakazów płynących z normy prawnej określonej w jego treści, tj. umieszczania ładunku na pojeździe w sposób niepowodujący przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Niedostosowanie się do tych norm przesądza zdaniem GITD o wpływie na powstałe naruszenie i świadczy o nieprzestrzeganiu zbioru zasad, którymi powinien kierować się załadowca, aby do naruszenia nie doszło.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że istotne znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy - to jest ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 p.r.d.), natomiast przez "rzeczywistą masę całkowitą" należy rozumieć masę pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób (art. 2 pkt 55 p.r.d.).

W świetle ww. definicji pojęcia pojazdu nienormatywnego określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych, z kolei określenie górnych wartości rzeczywistej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260), dalej: "u.d.p."), po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego art. Minister właściwy do spraw transportu, o czym stanowi już ust. 2, ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (ust. 3). Na podstawie art. 41 ust. 2 p.r.d. wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061), w którym Minister ustalił wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 1; wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (§ 3, załącznik nr 3).

Zdaniem Sądu analiza przywołanych powyżej przepisów o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie - to jest w dniu 16 czerwca 2014 r. - ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego art., stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania - "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi" stanowią o nacisku pojedynczej osi napędowej.

Sąd I instancji uznał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nienapędowej lub osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Dla wyznaczenia tych wartości nie jest przy tym prawnie dozwolone sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951). Przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie stanowią "przepisów o drogach publicznych", o których mowa w art. 2 pkt 35a p.r.d., lecz nadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi". Przepisy przywołanego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt 35a p.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie - czy jego przejazd bez zezwolenia rodzi skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej. W tym zakresie o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu. O tym więc, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu (§ 5 rzeczonego rozporządzenia), a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.) (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Po 368/14).

Sąd wskazał także, że istnieje sprzeczność pomiędzy okolicznościami wynikającymi z akt sprawy, albowiem organ odwołał się do wyjaśnień kierowcy zatrudnianego przez przewoźnika. Na tej podstawie organ ustalił, że w przedsiębiorstwie załadowcy jego pracownicy ładowali na "oko", pojazdy nie były ważone, a ważenie odbywało się dopiero na miejscu przeznaczenia ładunku.

Brak bowiem jednoznacznych ustaleń, że skarżący faktycznie zaniechał jakichkolwiek przedsięwzięć organizacyjnych w procesie załadunku towaru obliczonych na weryfikację/sprawdzenie obciążenia załadowanego pojazdu przed jego wyjazdem na drogę publiczną.

Tymczasem skarżący do akt złożył kwit wagowy z dnia 16 czerwca 2014 r. (dzień kontroli), z którego wynika, że waga ładunku wynosiła 27,68 t. Faktem też jest, że kierowca nie posiadał przy sobie ww. dokumentu w dniu kontroli (dysponował on wtedy kwitem wagowym wystawionym wcześniej, tj. w dniu 28 maja 2014 r.).

Poza tym w aktach znajduje protokół nr [...] wystawiony przez T. S.A. z przeprowadzania legalizacji wagi z urzędem miar w E., w którym stwierdza się iż waga była sprawna, zalegalizowana.

W ocenie Sądu I instancji organ uchylił się od obowiązków w ww. zakresie i w konsekwencji nie wyjaśnił - w imię prawdy obiektywnej - istotnej dla sprawy okoliczności, tj. czy w ramach przyjętej organizacji pracy w przedsiębiorstwie załadowcy pojazd z ładunkiem został zważony. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę to, że skarżący dysponuje wagą w swoim przedsiębiorstwie (co wynika z protokołu jej legalizacji, brak jednak ustaleń w tym zakresie na dzień kontroli), ważył załadowywany ładunek w przeszłości (o czym zaświadcza kwit wagowy z dnia 28 maja 2014 r.), z dnia kontroli pochodzi zaś kwit wagowy złożony do akt sprawy w toku postępowania. Organ w swojej argumentacji w ww. zakresie oparł się wyłącznie na zeznaniach kierowcy uznając, że dowodzą one odpowiedzialności w sprawie skarżącego. Powody umniejszenia mocy dowodowej czy wiarygodności pozostałych dowodów z akt sprawy, w szczególności kwitu wagowego z dnia 16 czerwca 2014 r., nie zostały jednak ujawnione przez organ w zaskarżonej decyzji. Organ w ww. zakresie stwierdził jedynie - bez głębszego uzasadnienia - że "wyjaśnienia skarżącego w żadnym stopniu nie pokrywają się z zeznaniami w charakterze świadka kontrolowanego kierowcy. Przesłany kwit w żaden sposób nie potwierdza, iż tyle ładunku - piasku zostało załadowane na zatrzymany do kontroli pojazd."

Ww. okoliczności są zaś o tyle istotne, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 451/14, znajduje się wskazówka co do rozumienia obowiązków załadowcy, dopełnienie których może wyłączyć jego odpowiedzialność na podstawie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. I tak, z wyroku tego wynika, że w sytuacji, gdy przewoźnik po zważeniu pojazdu przez załadowcę wie o przeładowaniu pojazdu, ale nie korzysta ze stworzonej przez załadowcę możliwości odsypania ładunku, załadowca nie może, bez narażenia się na zarzut naruszenia prawa, podjąć już żadnych innych działań uniemożliwiających wyjazd na drogę publiczną pojazdu nienormatywnego.

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie nie wykazano i nie udowodniono w sposób nie budzący wątpliwości, że zachowanie skarżącego spełniało warunki wskazane w przepisie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., a przecież przepis ten wymaga, aby "godzenie się" lub "wpływ" załadowcy na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu wynikały jednoznacznie z okoliczności sprawy i zgromadzonych dowodów.

Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżona decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości wyrok Sadu I instancji i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. - Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej k.p.a), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie brak było podstaw i uzasadnienia do prowadzenia ustaleń związanych z przekroczeniem wartości nacisków potrójnej osi nienapędowej pojazdu, a w konsekwencji niewłaściwie określono zakres odpowiedzialności Skarżącego, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności Skarżącego zostały przez organy określone właściwie, gdyż te prawidłowo przyjęły, że dla ustalenia nienormatywności pojazdu poddanego kontroli oraz wymiaru kary nałożonej na stronę decydujące znaczenie miał rozmiar przekroczenia w zakresie dopuszczalnego nacisku potrójnej osi nienapędowej pojazdu oraz rzeczywistej masy całkowitej zespołu pojazdów, który to parametr również stanowi o uznaniu pojazdu za nienormatywny;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy Skarżący faktycznie zaniechał jakichkolwiek przedsięwzięć organizacyjnych w procesie załadunku towaru obliczonych na weryfikację obciążenia załadowanego pojazdu przed jego wyjazdem na drogę publiczną, podczas gdy organ ustalił organizację czynności załadowczych w przedsiębiorstwie Skarżącego poprzez przesłuchanie w charakterze świadka kierowcę kontrolowanego zespołu pojazdów, który dokładnie opisał przebieg czynności załadowczych, a zeznania te należy uznać za wiarygodne, albowiem pochodzą one od osoby, dla której istota sankcji administracyjnej wymierzonej wobec Skarżącego jest prawnie obojętna;

3) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ naruszył obowiązek wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na zeznaniach kierowcy bez podania powodów umniejszenia mocy dowodowej lub wiarygodności pozostałym dowodom z akt sprawy, podczas gdy w zaskarżonej decyzji organu II instancji przedstawiono powody, dla których organ uznał za niewiarygodny przekazany przez stronę w toku postępowania kwit wagowy z dnia 16 czerwca 2014 r.;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. p.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 u.d.p., a także § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013r., poz. 951), polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez Sąd, jakoby w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach Prawa o ruchu drogowym i przywołanego rozporządzenia sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy:

- przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych,

- przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi nie tylko w przepisach o drogach publicznych, ale również którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a do tychże "wymiarów" należy niewątpliwie zaliczyć również wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych pojazdów, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytoczył obszerna argumentację na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do tego, że nie jest pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych są większe od nacisków dopuszczalnych, określonych w przepisach prawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu I instancji, z definicji pojazdu nienormatywnego określonej w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że pojazd nienormatywny to pojazd, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1 - 3). Nie zawiera natomiast ograniczeń nacisków osi wielokrotnych, co zdaniem Sądu I instancji oznacza, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi. Regulacja dotycząca dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych znajduje się zaś w wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia) i według stanowiska Sądu te przepisy nie są miarodajne dla ustalenia nienormatywności pojazdu stanowiącej podstawę nałożenia kary pieniężnej.

Kwestią sporną jest więc w istocie interpretacja zwrotu "przepisy o drogach publicznych". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko organu wyrażone w skardze kasacyjnej, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Taki pogląd, co należy podkreślić, został już wyrażony we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego – np. w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II GSK 2003/16) oraz w wyrokach NSA: z 21 czerwca 2018 r. o sygn. akt II GSK 2342/16, II GSK 2395/16, II GSK 4276/17. Należy podkreślić, że w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Co więcej - do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo nie podziela, ze względów logicznych i prawnych, stanowiska Sądu I instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu. Natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Jest aż nadto oczywiste, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym. Zachowują zatem sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.

Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym definiujących pojęcie pojazdu nienormatywnego jest więc sprzeczna z art. 1 ust. 2 dyrektywy. Należy dodać, że nie jest również zgodna z ogólnie przyjętymi regułami wykładni prawa. Trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, że przepisy określające sankcje prawne wymagają ścisłej interpretacji, co oznacza, że w takich przypadkach zasadniczą rolę należałoby przypisać językowym dyrektywom wykładni. Powiedziano już, że definicja pojazdu nienormatywnego zawiera odesłanie do przepisów o drogach publicznych i ten zwrot językowy trudno uznać za całkowicie jednoznaczny. Szczególnie więc w takiej sytuacji prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należałoby zweryfikować za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (w tej kwestii np. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zdaje się potwierdzać tezę, że funkcją przepisów prawnych określających maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów poruszających się po drogach publicznych jest ochrona tych dróg i co za tym idzie - ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ulega jednakże wątpliwości, że przyjęte przez Sąd znaczenie językowe normy - definicji pojazdu nienormatywnego, nie uwzględniające dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnej jest niezgodne z zaakceptowanymi przez Sąd wynikami wykładni funkcjonalnej tej normy.

Na zakończenie należy dodać, że Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę znane są rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych tego rodzaju sprawach (np. wyroki z 18 lipca 2017 r., II GSK 2670/15, z 1 lutego 2018 r., II GSK 3289/17). Jednakże, ze względów wyżej przedstawionych Sąd wyrażanych tam poglądów nie podziela.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny winien wziąć pod uwagę zaprezentowaną wyżej wykładnię prawa.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22

października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).