Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 321/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2008-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 34 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 36
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Firmy A w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 321/07

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Budownictwu Społecznemu Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, przyłączami: cieplnym i wodno-kanalizacyjnym oraz budowę dróg wewnętrznych z parkingami i oświetleniem terenu (kategoria XIII) w C. przy ul. S. działka nr [...],[...],[...],[...] przy zachowaniu wymogów wynikających z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż przedłożony projekt budowlany jest kompletny, ma wymaganą formę, uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia oraz został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Inwestor przedstawił zaś stosowne oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ wskazał, iż zweryfikowano zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska i wymaganiami określonymi w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Odnosząc się do żądań sformułowanych przez Fundację [...] w C. w trakcie toczącego się postępowania, organ I instancji podniósł, iż podmiot ten nie mieści w kategorii osób, którym zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przysługuje przymiot strony, dodając przy tym, iż ingerencja tegoż podmiotu w elementy projektowanego zagospodarowania terenu nie znajduje uzasadnienie prawnego. Roszczenia Fundacji mają, zdaniem Starosty, charakter cywilno-prawny i mogą być załatwione w drodze negocjacji pomiędzy stronami.

W odwołaniu od powyższej decyzji Fundacja [...] w C., zarzuciła jej naruszenie przepisów o warunkach zabudowy dla terenów szczególnej ochrony zdrowia – tj. m.in. ustawy i rozporządzeń Ministra Zdrowia dotyczących inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych (ustawa Prawo o uzdrowiskach - Dz.U. Nr 167, poz. 1399 z 2005 r. oraz rozporządzenie w sprawie ochrony uzdrowiskowej –Dz.U. Nr 56, poz. 396 z 2006 r.). Wskazała również, iż ze względu na położenie nieruchomości wyznaczonej pod inwestycje w Obszarze [...] wszelkie działania inwestycyjne winny uwzględniać również ochronę przyrodniczych, krajobrazowych i uzdrowiskowych walorów. Dodając przy tym, iż realizacja niniejszej inwestycji może spowodować dewastację pomników przyrody i że już przyczyniła się do naruszenia drzewostanu stanowiącego ponad 100-letnie zasoby strefy Parku Sosnowego. Odwołująca się wywiodła ponadto, iż usytuowanie inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących już podmiotów jest sprzeczne z zasadą ochrony interesów osób trzecich. Wskazała również, iż teren ten najprawdopodobniej nadal położony jest w strefie ochrony uzdrowiskowej [...], dla której dotychczasowy plan zagospodarowania nie przewidywał zabudowy wielorodzinnej a jedynie jednorodzinną zabudowę pensjonatową. Inwestycja ta niesie ze sobą, zdaniem Fundacji, również zagrożenia spowodowane nadmiernym wydzielaniem spalin samochodowych, hałasem oraz uciążliwości wynikające z bliskości śmietnika przeznaczonego dla około 150 osób. Inwestycja przyczyni się również do zmniejszenia możliwości egzystencjalno-finansowych istniejących podmiotów ze względu na utratę walorów leczniczych przez istniejące już obiekty leczniczo-rehabilitacyjne i rekreacyjno - pensjonarne. Ponadto odwołująca się wskazała, iż złożyła już w tej sprawie skargę do Ministra Zdrowia, zaś z uwagi na prawdopodobieństwo kompleksowego naruszenia wymagań dotyczących m.in. ochrony interesów osób trzecich przez inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko zamierza skierować sprawę również do prokuratury.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż działka nr [...] będąca własnością Fundacji [...] w C. nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a zatem wyżej wskazany podmiot nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, przyłączami: cieplnym i wodno-kanalizacyjnym oraz budowę dróg wewnętrznych z parkingami i oświetleniem terenu (kategoria XIII) w C. przy ul. S. działka nr [...],[...],[...],[...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższa decyzję Fundacja [...] w C. zarzuciła jej niezgodność z prawem oraz szkodliwość. Jednocześnie wskazała, iż przesyła do wiadomości Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Izby Obrachunkowej powyższą skargę, celem zbadania przez te podmioty uchwały Rady Miasta [...] dotyczącej przeniesienia majątku gminy na rzecz [...] Towarzystwa [...] Sp. z o.o. wydanej bez trybu "zamówień publicznych", pod komercyjne cele budowy i najmu lokali, a także zbadania opracowania studium wykonalność projektu budowy osiedla wielorodzinnego pod kątem zarzucanego przekroczenia ustaw o uzdrowiskach i ochronie środowiska oraz zasadności opinii i pozwoleń wydanych przez organy administracji, a także zbadania zagrożeń dla życia i zdrowia ludzkiego. Ponadto podniosła, iż w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] oprócz Fundacji, straty poniesie również Polskie Uzdrowisko C., a także Unia Europejska w kontekście ogólnoleczniczym i środowiskowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz wskazując, iż Fundacja [...] w C. nie wykazała, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy jej interesu materialnoprawnego, a w szczególności żaden z podnoszonych przez nią zarzutów nie dotyczy, zdaniem organu, naruszenia jej prawem chronionego interesu. Ponadto organ stwierdził, iż nie znalazł podstaw do ustosunkowania się do kwestii poruszonych w skardze, gdyż nie dotyczą one skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje z innych powodów niż to podaje skarżący.

Sądowi znana jest uchwała NSA z 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999 r. Nr 4, poz. 19), w której wyrażono pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 139 § 1 pkt 3 K.p.a.

Pomijając fakt, że ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ... Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), to stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest nieco inny niż ten, który legł u podstaw wspomnianej uchwały.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy organ I instancji już w momencie wszczęcia postępowania określił strony postępowania wskazując na:

1) Fundację [...],

2) Zgromadzenie Sióstr [...],

3) Stowarzyszenie [...],

4) Wiesław i Zbigniew K.,

5) Barbara K.

Te same strony zostały wymienione jako adresaci decyzji organu I instancji. Organ i instancji uznał te podmioty za strony postępowania i doręczył im odpis decyzji. Tylko jedna z tych stron (Fundacja) złożyła odwołanie.

Skutkiem wniesienia odwołania było to, że organ II instancji nie uznał Fundacji za stronę postępowania o pozwolenie na budowę i umorzył postępowanie.

A zatem elementem decydującym o utracie statusu strony było zaskarżenie orzeczenia. Pozostałe podmioty, które otrzymały odpis decyzji organu i instancji, ale jej nie zaskarżyły, nie utraciły statusu strony. Gdyby Fundacja nie zaskarżyła decyzji organu I instancji nadal posiadałaby status strony.

Czynnikiem decydującym o tym, czy jakiś podmiot posiada przymiot strony, czy też nie, nie może być element procesowy w postaci zaskarżenia decyzji.

W tym miejscu można oczywiście postawić zarzut, że uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony (wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r. I SA 565/99, Lex nr 54198, także wyrok NSA z 2 września 2006 r. II OSK 357/05). Podobnie "doręczenie rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym pociąga za sobą skutki prawne, ale nie oznacza, że z faktu, iż organ doręczył danej osobie wydane rozstrzygnięcie, należy przyjmować, że ta osoba jest stroną, gdyż to nie doręczenie bądź jego brak, stanowi o tym, czy dany podmiot jest stroną w sprawie lub nią nie jest, lecz przepisy prawa materialnego" (wyrok NSA z 1 kwietnia 2005 r. OSK 1347/04, publik. w systemie Legalis).

Co do zasady można to stanowisko podzielić, ale jednocześnie rodzą się pytania, po co organ I instancji wymienia podmioty, które otrzymują decyzję i czy takie ustalenie jest całkowicie bez znaczenia. Wymogi poprawnego sporządzenia decyzji wymagają, aby strony postępowania były wymienione na początku decyzji i to ich określenie jest miarodajne pod względem prawnym (J. Borkowski: Decyzja administracyjna, Zachodnie Centrum Organizacji Łódź – Zielona Góra 1998 r. str. 56).

Należy mieć na uwadze, że odpis decyzji nie doręcza się przypadkowym osobom. Przepis art. 40 K.p.a. stanowi wyraźnie: Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Z kolei art. 41 § 1 K.p.a., mówi o tym, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu.

Ustalając krąg osób, które wymagają zawiadomienia o wszczęciu postępowania a następnie przesyłając tym osobom odpis decyzji organ ocenił, że mają one prawnie chronione interesy. Umarzając postępowanie w organie II instancji odmówiono im ochrony prawnie chronionych interesów, a przynajmniej w postępowaniu merytorycznym należało ocenić, czy ta ochrona im przysługuje czy nie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważając sposób postępowania w sytuacji, gdy skargę wniósł podmiot nie będący stroną wyraził pogląd, że istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny, a w sytuacji stwierdzenia jej braku powstaje konieczność oddalenia skargi (wyrok NSA z 9 lutego 2006 r. sygn. II OSK 357/05). Te same argumenty przemawiają za tym, aby również w postępowaniu administracyjnym w takiej sytuacji utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Adresatem doręczeń jest strona (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 324), a pisma kierowane do strony powinny być imienne, tzn. wymieniające stronę jako indywidualnego adresata (G. Borkowski: (w:) B. Adamiak/ J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 3. wydanie C.H. Beck, str. 257). W ujęciu wymienionych orzeczeń doręczenie decyzji nie tyle kreuje stronę w znaczeniu materialnym, co nadaje jej uprawnienia procesowe. Tym samym znaczenia nabiera subiektywne określenie strony – "strona jest pojęciem procesowym, a nie kategorią prawa materialnego; stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracji, że postępowanie administracji dotyczy jego interesu prawnego (obowiązku lub uprawnienia) albo kto żąda czynności organu, powołując się na swój istniejący, zdaniem jego, interes prawny lub obowiązek" (E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Wydawnictwo Prawnicze 1965 r. str. 62). Najbardziej jednak przekonywująca wydaje się być mieszana legitymacja procesowa strony przyjmująca, że "stroną jest zarówno podmiot, którego żądanie jest impulsem inicjującym postępowanie administracyjne, jak i podmiot biorący udział w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na wniosek innego podmiotu, jeżeli postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku" (H. Knysiak - Molczyk: Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym Zakamycze 2004 r., str. 25)

Można także postawić pytanie, czy podmiot wymieniony w decyzji organu I instancji jako strona, a faktycznie stroną nie jest, uprawniony jest do żądania uzupełnienia lub sprostowania decyzji. Czy na tym etapie można by podmiotowi wymienionemu w decyzji odmówić praw strony, wszak żądanie uzupełnienia decyzji oraz sprostowania błędów i omyłek zastrzeżone jest dla strony. Może to dotyczyć także innych czynności, np. żądania przywrócenia terminu. Omawiając zbliżony problem NSA w wyroku z 25 kwietnia 2007 r. II OSK 676/00 podkreślił, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym jest okolicznością dynamiczną, stanowiącą każdorazowo podstawę wszczęcia postępowania i ustaleń w tym zakresie. Interes prawny – jak podkreślono w tym wyroku – podobnie jak inne elementy z art. 28 K.p.a. definiujące pojęcie strony, nie są cechami stałymi (niezmiennymi) wyrażającymi relację między podmiotem a przedmiotem. Przemawia to także za koniecznością merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy po myśli art. 138 K.p.a § 1 pkt 1 i 2 bądź § 2, a nie uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Te i inne wątpliwości mogą być bez znaczenia, jeżeli przyjmie się założenie, że doręczenie decyzji następuje stronom. Od chwili doręczenia decyzji organ jest nią związany, w tym wskazaniem stron. Należy także odnotować wyrok NSA, w którym wyrażono pogląd, że podmiot, któremu status strony nie przysługuje, staje się stroną w wyniku potraktowania go w taki sposób przez organ administracji (wyrok NSA z 27 maja 1988 r. IV SA 164/88, cytowany za Szubiakowski (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi 8. wydanie C.H. Beck, str. 53).

Nie budzi wątpliwości, że orzecznictwo sądowe jak i przeważające poglądy doktryny uznały, że pojęcie strony jest pojęciem prawa materialnego. Można to uznać za obowiązujący standard. Wielokrotnie to podkreślał Wojewoda [...] w swoim orzecznictwie, a stanowisko to znalazło aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odmawiając Fundacji przymiotu strony Wojewoda [...] w istocie zastosował przepis prawa materialnego albowiem o tym, czy ktoś ma przymiot strony decydują przepisy prawa materialnego. Umarzając postępowanie zakwestionowano przymiot strony w znaczeniu materialnoprawnym. Taka jednakże ocena, w warunkach rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu, nie może nastąpić w formie umorzenia postępowania. Jeżeli pojęcie strony jest pojęciem prawa materialnego, to zastosowanie tego prawa do konkretnej sytuacji adresata decyzji winno nastąpić w formie jednego z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 bądź § 2 K.p.a. (podobnie wyrok WSA z 30 września 2004 r. sygn. II SA/Bk 386/04). W sytuacji, gdy oczywisty brak interesu prawnego nie wynika wprost z treści żądania, to badanie istnienia takiego interesu należy przeprowadzić w ramach całościowego badania sprawy, tj. łącznie z badaniem jej zakresu przedmiotowego

Inna jest sytuacja, kiedy odwołanie wnosi podmiot, który nie był uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie był adresatem decyzji pierwszej instancji, a inna jest sytuacja procesowa kiedy odwołanie wnosi podmiot, który był uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i do którego została skierowana decyzja organu pierwszej instancji. Na konieczność takiego rozróżnienia zwrócono uwagę w wyroku NSA z 16 kwietnia 2002 r. sygn. IV SA 1635/00 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 129). Tylko w pierwszej sytuacji byłoby uzasadnione umorzenie postępowania przed organem II instancji w sytuacji, gdyby taki podmiot wniósł odwołanie.

Organ II instancji rozstrzyga sprawę merytorycznie po raz drugi, ma prawo dokonania odmiennych ustaleń faktycznych, a w rozpatrywanej sprawie te ustalenia były kwestionowane, i w zależności od dokonanych ustaleń stosuje właściwe prawo materialne. Postępowanie ma swój przedmiot i podmiot, a sprawa administracyjna istnieje w dalszym ciągu.

Postępowanie odwoławcze może być umorzone, kiedy strona cofnie odwołanie lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem I instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. (taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie). Należy rozróżnić między bezprzedmiotowością postępowania a brakiem przesłanek do uwzględnienia odwołania.

Do dnia 1 sierpnia 2003 r. ocena, czy danej osobie przysługuje przymiot strony w sprawie o pozwolenie na budowę oparta była na treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. O przyznaniu statusu strony decydował wyłącznie art. 28 K.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w sprawie o pozwolenie na budowę mogą być inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, którzy znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Istotą sprawy jest zatem określenie, kto i co znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i o jaki rodzaj oddziaływania chodzi. Konsekwencją zmiany w stanie prawnym jest modyfikacja pojęcia strony (P. Ziemski: Prawo budowlane po zmianach, Vademecum Rzeczypospolitej z 9 lipca 2003 r.) Są to pojęcia nieokreślone.

Rozważając stosunek art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do art. 28 K.p.a. NSA wskazał iż to, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., nie oznacza, iż przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. "relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym (...) zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06 wraz z glosą, W. Szwajdlera OSP 2008, nr 3, w druku).

Wątpliwości tych nie rozwiewa definicja ustawowa, która określa pojęcie obszaru oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem tego przepisu było ograniczenie ilości stron w procesie wydawania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Kodeks postępowania administracyjnego dość szeroko w art. 28 ujmuje pojęcie strony wskazując, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z tą definicją, przymiot strony w sprawie o pozwolenie na budowę przysługiwałby właścicielom wszystkich sąsiednich nieruchomości oraz właścicielom działek dalej położonych, jeżeli zamierzona inwestycja może mieć wpływ na ich interesy chronione prawem materialnym. Przegląd orzecznictwa sądowego wskazuje, że obecna redakcja art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stwarza poważne trudności w ustaleniu kręgu stron w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę

Nie jest także sprecyzowane, kto ma wyznaczać "teren oddziaływania obiektu".

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) nie nawiązuje do "obszaru oddziaływania obiektu". Projekt zagospodarowania działki lub terenu, jako część projektu budowlanego, w części rysunkowej powinien określać m.in. granice działki budowlanej lub terenu, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania.

Wyznaczenie "obszaru oddziaływania obiektu" nie wymaga przepis art. 34 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, który mówi o wymogach projektu budowlanego.

Opis techniczny projektu architektoniczno – budowlanego powinien określać m.in. sposób spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 prawa budowlanego. Do tych wymagań zaliczało się poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W przepisie tym początkowo była mowa o "obszarze obiektu", co jest czymś innym niż "obszar oddziaływania obiektu". Oba te określenia występowały w treści ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Synchronizacji tych określeń dokonano w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888), gdzie w art. 5 ust. 1 nawiązano do "obszaru oddziaływania obiektu". Uzasadniony wydaje się wniosek, że obszar oddziaływaniu obiektu ustala organ architektoniczno – budowlany.

Reasumując, obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem komentatora do prawa budowlanego Z. Cieślika (Komentarz w komputerowej bazie LEX) "szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno – budowlanych, zawierające regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach wówczas... nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez ten organ decyzji".

Zdecydowana część orzecznictwa sądowego przychyliła się do tej koncepcji (przykładowo wyrok z 4 lipca 2006 r. VII SA/Wa 121/06, Lex nr 243787, wyrok z 4 lipca 2006 r. VII SA/Wa 472/06, Lex nr 243031 i inne) wskazując, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie reprezentowane są także poglądy, że takie ujęcie sprawy zbyt wąsko ujmuje ochronę prawnych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażony był już pogląd, że o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich można mówić wówczas, gdy zostały naruszone ich dobra chronione przez obowiązujące prawo, a nie tylko przepisy dotyczące budownictwa. Przy ocenie, czy doszło do takich naruszeń należy mieć także na uwadze konstytucyjne zasady równości obywateli i ochrony własności - pogląd zawarty w wyroku NSA z 14 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1489/06 (nie publikowany). W tymże wyroku powołano się na wyrok z 14 września 2006 r. (OSK 1090/05 – niepubl.) w którym NSA stwierdził, że "usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości".

Na zasadę równego traktowania stron przy określaniu miejsca usytuowania budynku w celu umożliwienia prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu zwrócił też uwagę NSA w wyroku z 11 października 2002 r. (SA/Bk 788/02, publ. w ONSA 2003, nr 4, poz. 141) i WSA w Warszawie w wyroku z 25 lutego 2004 r. (sygn. akt IV SA 3042/02 niepubl.).

Należy także odnotować pogląd Sądu Najwyższego wypowiedziany na tle art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego z 1974 r. Sąd Najwyższy wyraził zdanie, że pojęcie uzasadnionego interesu jest szersze i może obejmować także inne sytuacje, spośród których można wskazać na emisję pyłów i ostrych zapachów. Przez ochronę interesów osób trzecich należy rozumieć także ochronę zapewniającą możliwość zabudowy działki stanowiącej własność osób trzecich, sąsiadującej z działką inwestora, a więc spełnienie przez projektowany obiekt budowlany wymogów zawartych w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ochronę przed pogorszeniem warunków sanitarnych oraz uciążliwością inwestycji dla otoczenia (wyrok SN z 26 kwietnia 1996 r. III ARM 87/95). Pogląd ten został aprobowany przez doktrynę (W. Szwajdler T. Bąkowski: Proces inwestycyjno - budowlany, zagadnienia administracyjno - prawne, TNOiK Toruń 2004, str. 293 -3003.)

Sąd w składzie rozpoznającym opowiada się, w rozpatrywanej sprawie, za nieco szerszym rozumieniem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, mając na uwadze użytkowników nieruchomości sąsiedniej (inwalidzi o znacznym i różnorodnym stopniu upośledzenia fizycznego i psychicznego – wyjaśnienia skarżącego na rozprawie). Ochrona ta może wynikać nie tylko z przepisów prawa budowlanego, ale także z innych przepisów. Muszą to być jednak interesy prawne, czyli mające oparcie w przepisach prawa, przede wszystkim w normach prawa administracyjnego, a nie interesy faktyczne czyli sytuacje, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes prawny ma być indywidualny, konkretny, aktualny (a nie możliwie występujący w przyszłości) i sprawdzalny obiektywnie. Umorzenie postępowania odwoławczego w tej sytuacji narusza przepisy art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ organ odwoławczy nie rozważył ani wykazał, iż nieruchomość skarżącej Fundacji nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji.

Określenie terenu wokół obiektu odnosi się do konkretnego stanu faktycznego granic nieruchomości, gabarytów obiektów budowlanych, ukształtowania terenu i ewentualnie innych czynników; w rezultacie tak wyznaczonego obszaru oddziaływania obiektu pozostawać w nim mogą nieruchomości nie tylko bezpośrednio przylegające, ale i dalej położone" (wyrok WSA II SA/Gd 600/07 dostępny w Internecie, baza orzeczeń NSA). Obszar oddziaływania obiektu jest rekonstruowany indywidualnie dla każdej inwestycji.

W toku dalszego postępowania należy dokonać analizy, czy planowany obiekt i jego usytuowanie nie ma wpływu na zagospodarowanie i ewentualną przyszłą zabudowę sąsiadującej bezpośrednio działki nr [...] będącej własnością Fundacji i czy nie będzie to powodowało w tym zakresie ograniczeń. Takiej analizy w postępowaniu odwoławczym nie dokonano całościowo, w kontekście wszystkich zarzutów skarżącego, zaś sama analiza odległości obiektu nie jest w tym przypadku wystarczająca dla oceny występowania interesu prawnego po stronie skarżących.

Skarżący podnosił na rozprawie, że planowane usytuowanie obiektu uniemożliwi mu dalszą rozbudowę. W toku dalszego postępowania należy sprecyzować i ocenić w jaki sposób ograniczona jest dalsza rozbudowa obiektów Fundacji i czy została naruszona zasada równości. Każdy ma prawo korzystać ze swojej własności w sposób niezakłócony. Z drugiej jednak strony właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.).

Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.