Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 781/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 149 ust. 1-3, art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. J. R. i A. R. - wspólników spółki cywilnej Zakład Rehabilitacji w Centrum [...] na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...]lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także jako: "organ"), na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r poz. 1793 ze zm. dalej jako: "ustawa") po rozpoznaniu wniosku Zakładu Rehabilitacji w Centrum R. A. J. R., A. R. S.C. w R. (dalej także jako: "odwołujący", "skarżący"), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] dotyczącej odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia o kodzie postępowania [...] w rodzaju: Rehabilitacja lecznicza, w zakresie lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy, ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju: Rehabilitacja lecznicza, w zakresie lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna, o kodzie postępowania [...] na okres od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. W ogłoszeniu przedmiotowego konkursu ofert wskazano wartość zamówienia nie większą niż [...] zł. W ogłoszeniu wskazano również maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, tj. 19. W przedmiotowym postępowaniu złożono 27 ofert. Na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy w dniu 14 czerwca 2017 roku nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, do udzielania świadczeń wybrano 18 (osiemnastu oferentów), których oferty uzyskały najwyższą liczbę punktów.

Skarżący złożył w dniu [...] czerwca 2017 r. odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. W odwołaniu podniesiono zarzut nieuzasadnionego odrzucenia oferty odwołującego, a tym samym naruszenia art. 149 ustawy i § 17 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 1980 z późn. zm.). W oparciu o wskazane powyżej zarzuty odwołujący wniósł o uwzględnienie jego odwołania oraz umożliwienie mu wzięcia udziału w procedurze konkursowej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ orzekł o nie uwzględnieniu złożonego odwołania.

W uzasadnieniu ww. decyzji odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego wadliwego odrzucenia jego oferty, organ uznał, że jest on nieuprawniony. Komisja konkursowa weryfikująca ofertę odwołującego, stwierdziła braki formalne oferty,

w szczególności brak kopii umowy spółki cywilnej lub wyciągu z tej umowy, zawierającego postanowienia o zasadach reprezentacji spółki lub uchwały wspólników określającej zasady reprezentacji spółki lub pełnomocnictwa do prowadzenia spraw spółki wykraczających poza zwykłe czynności. W dniu 10 kwietnia 2017 r. odwołujący został wezwany do uzupełnienia wyżej wymienionych braków formalnych oferty. Termin uzupełnienia braków został wyznaczony na dzień 12 kwietnia 2017 r. do godz. 16:00. Odwołujący nie uzupełnił braków formalnych w terminie wyznaczonym przez Komisję konkursową, uzupełnienie braków zostało złożone w dniu 13 kwietnia 2017 r. Odwołujący podnosi, że otrzymał wezwanie do uzupełnienia braków formalnych drogą elektroniczną w dniu 11 kwietnia o godz. 11:49, co skutkowało ograniczeniem możliwości uzupełnienia tych braków w realnym terminie, ponieważ miał na dokonanie tej czynności ok. 28 godzin. W tym miejscu organ zauważa, że odwołujący wyraził zgodę na doręczanie przez Komisję konkursową oświadczeń i zawiadomień za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Jeżeli zatem dobrowolnie wybrał taką właśnie formułę kontaktów z Komisją konkursową, powinien na bieżąco sprawdzać, czy w danym dniu została do niego skierowana korespondencja. Wiadomość zawierająca wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, została przesłana do odwołującego w dniu 10 kwietnia 2017 r. w godzinach popołudniowych,

a zatem znacznie wcześniej niż twierdzi odwołujący.

Odwołujący podnosi również, że w dniu, w którym upływał termin do uzupełnienia braków formalnych, w Warszawie wydarzyła się seria wypadków komunikacyjnych, co spowodowało, że nie zdążył złożyć uzupełnienia braków przed godz. 16:00, a braki te uzupełnił następnego dnia, tj. w dniu 13 kwietnia 2017 r., a więc jeden dzień po upływie wyznaczonego terminu. Wypadki komunikacyjne nie stanowią okoliczności uniemożliwiającej dotarcie do siedziby [...] OW NFZ, ponieważ wystąpienie zdarzenia losowego, opisywanego przez odwołującego, nie wyłączyło całkowicie możliwości przemieszczania się na terenie W.. Jeżeli odwołujący zamierzał złożyć uzupełnienie braków tuż przed upływem terminu do ich złożenia, musiał liczyć się z tym, że może nie zdążyć, również z przyczyn niezależnych od niego. Należy jednak podkreślić, że opisywane przez odwołującego wypadki, które miały miejsce na terenie W., nie spowodowały większych zakłóceń komunikacyjnych.

Odwołujący wskazuje, że wyznaczenie zbyt krótkiego w jego ocenie terminu na uzupełnienie braków formalnych, stanowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu podnieść należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio dopiero od momentu wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania. W części jawnej i niejawnej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a zatem twierdzenie odwołującego odnośnie obowiązku zapewnienia terminu "niezwłocznego" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jest nieuprawnione.

Nieuzasadnione jest również przyjęcie przez odwołującego, że dokumenty, do których uzupełnienia został wezwany, znajdują się w zasobach [...] Oddziału Wojewódzkiego i w związku z powyższym Komisja konkursowa mogła te dokumenty pozyskać.

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oferta w formie pisemnej powinna zawierać (...) w przypadku oferentów wykonujących działalność leczniczą w formie spółki cywilnej kopię umowy spółki cywilnej lub wyciąg z tej umowy zawierający postanowienia o zasadach reprezentacji spółki lub uchwałę wspólników spółki cywilnej w przedmiocie zasad reprezentacji spółki lub kopię pełnomocnictw udzielonych przez pozostałych wspólników do prowadzenia spraw spółki wykraczających poza zwykłe czynności. Tym samym, obowiązek przedstawienia pełnej dokumentacji w ofercie spoczywa na oferencie biorącym udział w postępowaniu. Odwołujący nie może zatem oczekiwać, że to Komisja konkursowa powinna dołożyć należytej staranności i przyjąć domniemanie, że dokumenty stanowiące część oferty zostały przez odwołującego złożone wcześniej. Jeżeli odwołujący zarzuca, że [...] Odział Wojewódzki NFZ w chwili składania oferty przez odwołującego, posiadał dokument określony

w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych, mógł zgodnie z § 14 ust. 3 zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.) złożyć stosowne oświadczenie w tym zakresie. W ofercie odwołującego takie oświadczenie się nie znalazło, dlatego też Komisja konkursowa słusznie podjęła decyzję o wezwaniu go do uzupełnienia braków formalnych

i przedstawienia brakującego dokumentu.

Odnosząc się do zakwestionowania przez odwołującego podstawy prawnej odrzucenia jego oferty, organ podniósł, że zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy. Oferta odwołującego była niekompletna, ponieważ nie zawierała wymaganej kopii umowy spółki cywilnej określającej zasady reprezentacji, wobec powyższego nie spełniał on warunku określonego w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Jako niezasadny organ uznał zarzut naruszenia § 17 ust. 2a rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania

o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (....) (Dz.U. z 2014 r. poz.1980 z późn. zm.), wskazując, że powyższy przepis odnosi się do możliwości potwierdzenia danych i informacji na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych oraz rejestrów publicznych. Kopia umowy spółki cywilnej, której obowiązek dołączenia do oferty został wprost określony

w przepisach Zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r.

w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.), nie znajduje się w ewidencjach, rejestrach lub innych zbiorach posiadanych przez Fundusz, a zatem oferent ma każdorazowo obowiązek przedstawić ten dokument.

Pismem z dnia 6 lipca 2017 roku skarżący na podstawie art. 154 ust. 4 ustawy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji dyrektora [...]OW NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku wskazując na naruszenie art. 149 ustawy i § 17 ust. 2a Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 roku w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 1980 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie", wniósł o umożliwienie wzięcia pełnoprawnego udziału w procedurze konkursowej.

Ww. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. (będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie), Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w W., po rozpoznaniu środka odwoławczego złożonego przez skarżącego, orzekł o utrzymaniu

w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ podtrzymując argumentację prawną

i faktyczną leżącą u podstaw wydania zaskarżonej decyzji wskazując, że wnioskodawca nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które potwierdziłyby naruszenie ustawowych reguł rządzących postępowaniem konkursowym, zaś podniesiony zarzut naruszenia art. 149 ustawy i § 17 ust. 2a rozporządzenia jest bezpodstawny i nieuzasadniony. Odnosząc się do argumentacji wnioskującego

w pierwszej kolejności organ wskazał, że profesjonalny podmiot prowadzący działalność leczniczą biorący udział w postępowaniu o zawarcie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej winien w sposób należyty przygotować się do udziału

w postępowaniu mając na względzie jego konkurencyjny i sformalizowany charakter. Powyższe dotyczy zwłaszcza sposobu przygotowania oferty, który został ściśle

i precyzyjnie określony w Zarządzeniu Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postanowienia tego aktu są wiążące dla wszystkich uczestników postępowania konkursowego prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia.

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 ww. zarządzenia Prezesa NFZ, oferent wykonujący działalność leczniczą w formie spółki cywilnej zobowiązany jest załączyć do oferty kopię umowy spółki lub wyciąg z tej umowy zawierający postanowienie o zasadach reprezentacji spółki albo uchwałę wspólników spółki cywilnej w przedmiocie zasad reprezentacji spółki lub kopie pełnomocnictw udzielonych przez pozostałych wspólników do prowadzenia spraw spółki wykraczających poza zwykle czynności. Oferta wnioskującego wyżej wymienionego wymogu nie spełniała prawidłowo, zatem Komisja konkursowa skierowała do wnioskującego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych oferty w zakreślonym terminie pod rygorem jej odrzucenia tj. w trybie określonym w art. 149 ust. 3 ustawy. Wezwanie zostało przekazane wnioskującemu

w formie elektronicznej zgodnie ze złożonym do oferty oświadczeniem, zaś zakreślony termin na uzupełnienie braków formalnych oferty był obiektywnie możliwy do dochowania przy zachowaniu reguł należytej staranności. Przy czym wskazać należy, że zakreślony przez Komisję konkursową termin na uzupełninie braków formalnych oferty nie jest terminem w rozumieniu przepisów k.p.a., który to akt prawa do postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej znajduje zastosowanie dopiero w momencie złożenia przez stronę odwołania od rozstrzygnięcia postępowania.

Organ podniósł, że to na uczestniku postępowania konkursowego spoczywa obowiązek należytego sporządzenia dokumentacji ofertowej, skoro zatem wnioskujący nie złożył do oferty oświadczenia o którym mowa w § 14 ust. 3 zarządzenia, nieuprawnione jest jego oczekiwanie, że Komisja konkursowa powinna w pierwszej kolejności wezwać wnioskującego do złożenia oświadczenia zgodnego ze wzorem określonym w załączniku 4. Należy bowiem mieć na uwadze, że w każdym przypadku to na oferencie spoczywa obowiązek kształtowania oferty, organizator konkursu nie jest zatem uprawniony sugerować profesjonalnemu podmiotowi jakiej treści oświadczenie powinien złożyć, rolą Komisji konkursowej jest natomiast rzetelna weryfikacja wymogów formalnych oferty określonych w § 14 ust. 1 zarządzenia, przeprowadzona

z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 134 ust. 1 ustawy.

Niezależnie od powyższej argumentacji należy podnieść, że okoliczności przywołane przez wnioskującego mające uzasadnić niedochowanie terminu na wykonanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych oferty nie miały charakteru siły wyższej, ponieważ nie były zależne od zdarzeń nagłych spowodowanych ingerencją sił przyrody. Utrudnienia komunikacyjne w ruchu miejskim są zjawiskiem powszechnym i możliwym do przewidzenia przy dochowaniu należytej staranności

w działaniu.

W konsekwencji należy stwierdzić, że czynność Komisji Konkursowej polegająca na odrzuceniu oferty wnioskującego ma oparcie w przepisach prawa tj. w art. 149 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 149 ust. 3 ustawy, tym samym nieuprawniony jest zarzut

o braku podstaw do odrzucenia oferty wnioskującego.

Reasumując należy stwierdzić, że wnioskujący w żaden sposób nie wykazał, że rozstrzygnięcie postępowania konkursowego jest wadliwe i podjęte zostało

z naruszeniem przepisów ustawy.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. J. R., A. R. S.C. Zakład Rehabilitacji w Centrum R..

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa art. 134 ust. 1, art. 146 ust. 1 pkt 2, art. 149 ust. 1, art. 5 k.c w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy

z dnia 27 sierpnia 2017 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 z późn. zm.) oraz § 17 ust. 2a rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie ogłaszania

o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014 r., poz. 1980 z późn.zm.), które to naruszenia miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania konkursowego, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), podmiotu funkcjonującego na rynku świadczeń medycznych od wielu lat i udzielającego świadczeń zdrowotnych w ramach umów z NFZ. Odrzucenie oferty i tym samym nie dopuszczenie jej do kolejnego etapu postępowania, czyli oceny i porównania z innymi ofertami, pozbawiło skarżącego możliwości wzięcia udziału w konkursie, w którym jako doświadczony i sprawdzony świadczeniodawca, spełniający wszystkie wymogi merytoryczne posiadał szanse graniczące z pewnością na uzyskanie kolejnego kontraktu, który zapewniłby ciągłość, kompleksowość, dostępność udzielania świadczeń osobom ubezpieczonym będącym w trakcie procesu leczniczego, korzystającym z jego usług medycznych.

Odnosząc się do długości terminu wyznaczonego skarżącemu na uzupełnienie braków formalnych, co nie jest obojętne dla możliwości wywiązania się w nim przez oferenta z nałożonego zobowiązania, należy zauważyć, że 28 godzin to czas zbyt krótki, nawet gdyby skarżący przebywał w W.. Tym bardziej w tym konkretnym przypadku, gdy siedziba oferenta znajduje się w R., oddalonym ponad 100 km od W. oraz że w dniu 12 kwietnia 2017 r. wydarzyły się wypadki komunikacyjne, które sparaliżowały ruch komunikacyjny w W., a więc okoliczności nadzwyczajne i powszechnie znane.

Argumentacja skarżonego organu, że wypadki komunikacyjne nie stanowią okoliczności uniemożliwiającej dotarcie do siedziby [...]OW NFZ oraz że jeżeli odwołujący zamierzał złożyć uzupełnienie braków tuż przed upływem terminu do ich złożenia, musiał liczyć się z tym, że może nie zdążyć, również z przyczyn niezależnych od niego, świadczy o oderwaniu od realiów funkcjonowania [...] sparaliżowanej korkami i braku uwzględnienia tego czynnika przy wyznaczaniu skarżącemu terminu 28 godzin na uzupełnienie braków formalnych. Na uwzględnienie nie zasługuje użyty jako argument fakt, że zawiadomienie zostało wysłane za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej w dniu 11 kwietnia 2017 r. w godzinach popołudniowych. Wręcz przeciwnie, potwierdza on przypadkowość i brak przemyśleń w ustaleniu długości terminu na uzupełnienie braków, a więc brak staranności w stworzeniu oferentom równych szans udziału w konkursie. Stanowi to naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, z którego wynika, że Fundusz jest obowiązany prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wyznaczenie tak krótkiego terminu wskazuje, że jego celem było skuteczne wyeliminowania

z konkursu, sprawdzonego już świadczeniodawcy, który cieszył się uznaniem

i zainteresowaniem świadczeniobiorców, w interesie których Fundusz przedmiotowy konkurs o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przeprowadzał.

Tego rodzaju postępowanie w ocenie skarżącego stanowi nadużycie prawa podmiotowego w postaci sprzeczności z zasadami współżycia społecznego i ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa podmiotowego, doprowadzając do naruszenia art. 5 k.c., który na tym etapie postępowania konkursowego znajduje zastosowanie. Zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: ustawa p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego.

Zasadniczy spór w sprawie koncentruje się wokół kwestii, czy w toku postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Rehabilitacja lecznicza, w zakresie lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna, o kodzie postępowania [...] na okres od dnia 1 lipca 2017 roku do dnia 30 czerwca 2022 r., interes prawny skarżącego doznał uszczerbku poprzez przyjęcie przez Komisję Konkursową, iż oferent nie spełnił warunków wymaganych przepisami prawa, co stanowiło, zdaniem Komisji, podstawę do zastosowania art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.) i odrzucenia oferty skarżącego.

Stan faktyczny sprawy został wyżej przedstawiony i będzie przywoływany

w zakresie niezbędnym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy

z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1793, dalej: "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej" lub "ustawa").Unormowania tego aktu dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem

i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

W myśl art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania

i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki,

o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania

w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje

w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1); a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2).

W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy). Odrzuca się również ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden

z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku, gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II GSK 186/06). Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy

o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ustawy, świadczeniodawcom których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym

w art. 154.

Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest weryfikacja

w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Przy czym zauważyć należy, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone

w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy.

Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena, czy

i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku.

W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z oceną spełnienia wymagań stawianych

w ogłoszeniu. Przyjąć należy, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy, zasady równego traktowania świadczeniodawców

w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko

o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Odnosząc powyższe do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, należy przywołać, że wskazaną przez organy podstawą faktyczną odrzucenia oferty skarżącego były braki formalne złożonej oferty, przede wszystkim brak kopii umowy spółki cywilnej lub wyciągu z tej umowy zawierającego postanowienia o zasadach reprezentacji spółki lub uchwały wspólników określających zasady reprezentacji spółki lub pełnomocnictwa do prowadzenia spraw spółki wykraczających poza zwykłe czynności. Jako podstawę prawną odrzucenia oferty organy wskazały art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy.

Odnosząc się do brzmienia art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy stwierdzić należy, że wykładnia tego przepisu musi być dokonana łącznie z wykładnią jego ust. 3 o treści:

"W przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty".

Z regulacji tej wynika zatem, że oferta, która nie spełnia określonych w przepisach prawa warunków podlega odrzuceniu, chyba że są to braki formalne, które mogą być uzupełnione w wyznaczonym terminie.

Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Jest bowiem bezsporne w sprawie, że wymagane dokumenty dotyczące sposobu reprezentowania skarżącego zostały złożone w siedzibie organu w dniu 13 kwietnia 2017 r., a więc z uchybieniem wyznaczonego przez Komisję konkursową terminu określonego do dnia 12 kwietnia 2017 r. Także bezdyskusyjny jest obowiązek przedłożenia w ofercie ww. dokumentów. Organ wykazał, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 Zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.), oferta w formie pisemnej powinna zawierać (...) w przypadku oferentów wykonujących działalność leczniczą w formie spółki cywilnej kopię umowy spółki cywilnej lub wyciąg z tej umowy zawierający postanowienia o zasadach reprezentacji spółki lub uchwałę wspólników spółki cywilnej w przedmiocie zasad reprezentacji spółki lub kopię pełnomocnictw udzielonych przez pozostałych wspólników do prowadzenia spraw spółki wykraczających poza zwykłe czynności. Tym samym, obowiązek przedstawienia pełnej dokumentacji w ofercie spoczywa na oferencie biorącym udział w postępowaniu. Odwołujący nie może zatem oczekiwać, że to Komisja konkursowa powinna dołożyć należytej staranności i przyjąć domniemanie, że dokumenty stanowiące część oferty zostały przez stronę złożone wcześniej. Jeżeli skarżący zarzuca, że [...] Odział Wojewódzki NFZ w chwili składania oferty przez odwołującego, posiadał dokument określony w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych, mógł zgodnie z § 14 ust. 3 Zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ

z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.) złożyć stosowne oświadczenie w tym zakresie. W ofercie złożonej przez skarżącego takie oświadczenie się nie znalazło, dlatego też Komisja konkursowa słusznie podjęła decyzję o wezwaniu strony do uzupełnienia braków formalnych i przedstawienia brakującego dokumentu.

Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, który skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela, że oferta ma być aktualna

w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzenia możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15, opubl. CBOSA).

Niezłożenie zatem przez stronę skarżącą w dniu składania ofert wszystkich wymaganych dokumentów oraz nie usunięcie tych braków w wyznaczonym terminie stanowiło, jak słusznie stwierdził organ, niespełnienie warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach

i skutkowało odrzuceniem oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy

o świadczeniach.

Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach wymienia enumeratywnie przypadki (przyczyny) odrzucenia oferty; skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Niespełnianie przez oferenta lub ofertę warunków określonych w przepisach prawa (określonych w ustawach lub przepisach wykonawczych) oraz w przepisach określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, przyczynia się do odrzucenia oferty, która ma w pierwszym etapie postępowania wyeliminować podmioty, które nie spełniają warunków określonych w cyt. przepisie.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, należy uznać za całkowicie bezzasadny.

Ponadto za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy

o świadczeniach, w myśl którego Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Stąd wypływa bardziej szczegółowa dyrektywa,

w myśl której wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być udostępnione świadczeniodawcom na takich samych zasadach (art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach). W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, [...] Oddział Wojewódzki NFZ zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w kontrolowanym postępowaniu. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Każdy bowiem ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów, nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Oświadczenie powyższej treści zostało również złożone przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie. Przystępując do konkursu ww. wiedział zatem, jakie są warunki skutecznego w nim uczestnictwa. Komisja konkursowa stosując jednolite zasady oceny ofert weryfikowała je, korzystając z danych będących w posiadaniu Funduszu, a także znajdujących się w powszechnie dostępnych rejestrach.

Zdaniem Sądu, słuszne jest zatem stanowisko organu, że wyeliminowanie

z dalszej części postępowania konkursowego oferty skarżącego, która zgodnie

z obowiązującymi w przedmiotowym zakresie regulacjami prawnymi nie spełniała wymaganych warunków, jest potwierdzeniem przestrzegania zasad równego traktowania oraz zapewnienia uczciwej konkurencji, w szczególności mając na uwadze kontroferentów, którzy wymagania spełniali. Odmienne stanowisko prowadziłoby do naruszenia reguł postępowania jednakowych dla oferentów oraz nieuprawnionych odstępstw na korzyść jednego z nich.

Również argumentacja skarżącego, że jest podmiotem funkcjonującym

w ramach publicznej służby zdrowia od wielu lat i udzielającym świadczeń zdrowotnych w ramach umów z NFZ, nie może skutkować uznaniem argumentów strony skarżącej.

Zdaniem Sądu skoro skarżący jest podmiotem mającym doświadczenie w udzielaniu świadczeń z ww. zakresu, tym bardziej powinien prawidłowo wykazać, że spełnia warunki konieczne do zawarcia umowy.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 134, art. 154 ust. 7 oraz art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy. Nie doszło także do innych naruszeń prawa wskazanych

w skardze. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Wydając decyzję ostateczną organ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję konkursową prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Reasumując, w ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy oraz dokonana na jego podstawie analiza jest prawidłowa, zgodna z art. 6, 7, 8, 77, 80 k.p.a., czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odpowiadające w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.