Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 835/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 roku sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1, art. 127 §2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia S. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod Spółką A S. K. w K. (dalej jako strona lub skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. (dalej jako Prezydent lub organ I instancji) z dnia [...] lipca 2020r, znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie przepisów art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. S. K. wystąpił z wnioskiem o zwrot wydatków i wypłatę wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdów za okres od dnia usunięcia pojazdów do dnia [...] stycznia 2020 r. w łącznej kwocie [...]zł ([...] dni, wskazując kwotę[...] zł/dzień). W przedstawionym wniosku zostały załączone [...] kserokopie dyspozycji usuniętych pojazdów:

1. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] sierpnia 2006 na podstawie dyspozycji nr [...],

2. Przyczepa campingowa brak nr rej. usunięta w dniu [...] września 2006 na podstawie dyspozycji nr [...],

3. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] lipca 2008 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

4. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] sierpnia 2008 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

5. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] sierpnia 2008 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

6. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] grudnia 2008 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

7. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] lutego 2009 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

8. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] listopada 2011 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

9. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] lipca 2012 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

10. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] stycznia 2012 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

11. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] września 2013 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

12. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] września 2014 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

13. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] października 2014 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

14. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] listopada 2014 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

15. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] lutego 2015 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

16. [...] brak nr rej. usunięty w dniu [...] lutego 2015 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

17. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] listopada 2015 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

18. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] listopada 2015 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

19. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] grudnia 2015 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

20. [...] brak nr rej. usunięty w dniu [...] lutego 2016 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

21. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] stycznia 2016 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

22. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] marca 2016 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

23. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] marca 2016 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

24. [...] o nr rej. [...] usunięty w dniu [...] grudnia 2015 r. na podstawie dyspozycji nr [...],

Strona w przedstawionym stanowisku zastosowała do wyliczenia należnego jej wynagrodzenia stawkę dobową w wysokości [...] zł.

Organ uznał, iż załączone kopie dyspozycji usunięcia dotyczą pojazdów, których podstawą normatywną usunięcia są przepisy art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 220 poz. 110 dalej p.r.d.), jednakże nie wszystkie wskazywane pojazdy zostały usunięte z drogi z terenu objętego jurysdykcją Prezydenta Miasta K.. W związku z powyższym sprawa pojazdu marki [...] o nr rej. [...] została przekazana do rozpoznania Starostwu Powiatowemu w P. zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2020 r. z uwagi na fakt, iż usunięcie pojazdu nastąpiło z terenu leśnego w miejscowości K. W. (powiat p.). Następnie, z uwagi na odmowę przejęcia sprawy przez Starostwo Powiatowe w P., pismem z dnia [...] lutego 2020 r. strona została powiadomiona o konieczności bezpośredniego złożenia wniosku do właściwego miejscowo organu.

W aktach sprawy znajduje się Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004r. w sprawie wyznaczenia jednostek do świadczenia usług w zakresie usuwania pojazdów z drogi i umieszczania ich na parkingu strzeżonym W załączniku do tego zarządzenia nie widnieje jednak Przedsiębiorstwo S. K. jako podmiotu wyznaczonego do realizacji tych zadań.

Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówił przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie przepisów art. 130a p.r.d.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że podstawowym warunkiem uznania zasadności przedmiotowego wniosku jest ocena czy pomiędzy stroną a Miastem K. zaistniał stosunek administracyjno-prawny i czy istnieje związana z tym podstawa prawna dla merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku.

Z uwagi na fakt nieoznaczenia przez Komendę Miejską Policji w K. na niektórych dyspozycjach podstawy prawnej usunięcia pojazdu, organ na wstępie podjął czynności zmierzające do określenia czy pojazd został usunięty na podstawie art. 50a czy też art. 130a p.r.d. Organ stwierdził, iż zgłaszane pojazdy zostały usunięte w oparciu o art. 130a, tym bardziej, iż organ w swoich aktach nie znalazł dokumentacji potwierdzającej, iż Komendzie Miejskiej Policji w K. była zgłaszana potrzeba usunięcia pojazdu, o czym stanowią przepisy wykonawcze dla instytucji usunięcia pojazdów w trybie art. 50a w/w ustawy.

Organ pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wezwał skarżącego do przedłożenia m. in. dokumentacji potwierdzającej wywiązanie się z obowiązków ciążących na dozorcy, przedłożenia kserokopii umowy zawartej z Miastem K. na świadczenie usług z tytułu usuwania pojazdów na podstawie art. 130a p.r.d. czy też do określenia podstawy prawnej zgłaszanego roszczenia.

Strona pismem datowanym na dzień [...] luty 2020 r. (data wpływu do organu - [...] marca 2020 r.) wskazała, iż podstawą wywodzonego roszczenia jest treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. akt K [...] oraz złożona oferta i pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lipca 2006 r.

W celu weryfikacji przedstawionego stanowiska strony i powoływanych dowodów mających potwierdzić zasadność dochodzonego roszczenia, organ przeprowadził analizę przepisów art. 130a p.r.d. w aspekcie sposobu wyznaczania przez Starostę jednostki usuwającej pojazdy.

Prezydent wskazał, że inicjatywa wyboru jednostki odpowiedzialnej za realizację zadań związanych z pojazdami usuniętymi z drogi na podstawie przepisów art. 130a p.r.d. leżała w kompetencjach starosty. Zmianie podlegały kryteria jakimi musiał się kierować starosta przy danym wyborze lub na jaki czas dana umowa mogła zostać zawarta. Jedynie okres od [...] czerwca 2006 r. do [...] października 2006 r. charakteryzował się tym, iż nie istniały powszechnie obowiązujące przepisy regulujący powyższy aspekt, bowiem dotychczasowe przepisy utraciły moc prawną, a nowe przepisy prawne nie weszły jeszcze w życie. Utrata mocy prawnej "prawa starego" wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K [...], a więc orzeczenia, które strona wskazuje jako podstawę prawną umocowującą skarżącego do holowania pojazdów usuniętych z drogi na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Prezydent stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku TK podkreślano kilkukrotnie, iż orzeczenie nie kwestionuje przyznanego właściwemu staroście uprawnienia do wyznaczania jednostek zajmujących się usuniętymi pojazdami, a tym samym zasadności dla wprowadzania reglamentacji dla tego typu zadań. Prezydent wskazał, że w związku z tym nawet dla okresu od [...] czerwca 2006 r. do [...] października 2006 r., a więc w okresie w którym nie były uchwalone żadne przepisy regulujące jakie podmioty mogą posiadać uprawnienie do holowania pojazdów usuniętych w trybie art. 130a p.r.d., jak również sposobu ich wyboru, nie można uznać, iż każdy przedsiębiorca mógł wykonywać te zadania, bowiem uprawnienia do wyboru tych podmiotów nie zostały staroście uchylone.

Prezydent uznał, iż do powstania stosunku administracyjnoprawnego w zakresie łączącym Powiat z podmiotem wykonującym czynności związane z holowaniem pojazdów wymagane jest konkretne działanie podjęte przez Starostę, udokumentowane umową bądź też publicznym obwieszczeniem. Wskazane zostało zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r., na podstawie którego zostało wyznaczonych 6 jednostek do świadczenia usług w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich umieszczania na parkingu strzeżonym, przy jednoczesnym zawarciu z nimi poszczególnych umów na świadczenie tych usług. Tak więc pomimo faktu, iż podstawa, na którą powyższe zarządzenie się powołuje utraciła moc prawną, pozostały nadal w mocy zawarte umowy na czas nieokreślony. Tym samym do dnia ich wypowiedzenia wskazani w/w zarządzeniu przedsiębiorcy nadal pełnili funkcje jednostek uprawnionych do dokonywania czynności, niezależnie od tego jak kształtowały się przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Z uwagi na powyższe organ nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., iż w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego świadczenie usług przez skarżącego było możliwe na podstawie złożonej oferty, na którą się powołuje. W ocenie Prezydenta oferta, czy też jej przesłanie do Komendy Miejskiej Policji w K., nie może być utożsamiana z automatycznie zawartą umową na świadczenie usług usuwania pojazdów w trybie określonym ustawą - Prawo o ruchu drogowym. Ostatecznie na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie można było stwierdzić, że nastąpiło powierzenie stronie zadania usuwania pojazdów z drogi, o których mowa w art. 50a czy też w 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przy tym skarżący pomimo wezwań nie przedłożył organowi stosownej umowy potwierdzającej fakt zlecenia temu podmiotowi usuwania pojazdów.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ ocenił, iż strona wykonując zlecenia holowania oraz przechowywania pojazdów przeprowadzała je jako podmiot do tego niewyznaczony, a więc na własny rachunek i na własne ryzyko. Tym samym w ocenie organu nie istnieją podstawy prawne uprawniające organ do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku w trybie postępowania administracyjnego.

Skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie Prezydenta, zarzucając naruszenie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm dalej u.p.e.a.) i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 poz. 1016 z późn. zm), wniósł o jego uchylenie i przyznanie kwoty [...]zł tytułem wynagrodzenia za usunięcie z drogi oraz przechowywanie pojazdów wskazanych w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym we wstępie postanowieniem SKO w K. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

SKO wskazało, że materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie stanowi przepis art 102 §2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie jako: u.p.e.a.). Zgodnie z jego treścią organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art 101 §1 u.p.e.a.

SKO wskazało, że art. 130a p.r.d. był wielokrotnie nowelizowany. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu [...] listopada 2010 r. uchwałę (sygn. akt I OPS [...]). W uchwale tej NSA wskazał, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a p.r.d. Sąd uznał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

Zdaniem Kolegium sam fakt, iż przedsiębiorca prowadzący parking strzeżony podjął się wykonania dyspozycji usunięcia pojazdów nie oznacza automatycznie, że dokonał tego usunięcia (oraz wykonywał dozór nad tymi pojazdami) w trybie przepisu art. 130a p.r.d., co z kolei oznaczałoby możliwość dochodzenia przez niego zwrotu koniecznych wydatków na podstawie art. 102 u.p.e.a. SKO podkreśliło, że aby można było uznać istnienie ww. stosunku administracyjnego łączącego przedsiębiorcę prowadzącego parking strzeżony z organami administracji publicznej muszą być spełnione dwie przesłanki, tj. przede wszystkim nawiązanie takiego stosunku poprzez władcze działania organów władzy publicznej polegające na usunięciu z drogi pojazdu w trybie przepisów art. 130a cyt. ustawy i umieszczenie tego pojazdu na parkingu wyznaczonym do tego celu przez właściwy organ.

Zdaniem SKO materiał dowodowy niniejszej sprawy bezspornie wskazuje, iż S. K. nie był podmiotem wyznaczonym przez Prezydenta Miasta K. do tego zadania (usuwania pojazdów z drogi w trybie przepisów art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym). Jest to okoliczność bezsporna, przyznana przez skarżącego. S. K. został wezwany przez organ pierwszej instancji do przedłożenia dowodu, iż jego przedsiębiorstwo było podmiotem uprawnionym; skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego takie uprawnienie. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu zwrotu kosztów przechowywania nieodebranych pojazdów oraz przyznanie wynagrodzenia za dozór nad nimi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż brak jest podstaw do uznania, że S. K. był podmiotem wyznaczonym do tych czynności wyłącznie na podstawie pisma z dnia [...] maja 2006r, zawierającego ofertę na usuwanie pojazdów z drogi. Organ uznał, że usuwanie pojazdów z drogi i umieszczanie ich na parkingu strzeżonym przez S. K. - nie będącego podmiotem do tego wyznaczonym w ramach realizacji przedmiotowych zadań przez organ administracji publicznej – dokonywane było przez skarżącego na zasadzie "prowadzenia "zwykłego" parkingu". Organ uznał, że ewentualne roszczenia z tego tytułu nie mogą być dochodzone na podstawie przepisów prawa administracyjnego przed organami administracji publicznej a wyłącznie przed sądem powszechnym.

S. K. pismem z dnia [...] października 2020 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r., nr [...]

Postanowieniu temu zarzucił naruszenie przepisów art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2020 r. oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów sądowych.

W ocenie skarżącego, nie ma wątpliwości że wykonywał on usługi przechowywania pojazdów, które realizował na zlecenie Komendy Miejskiej Policji. Na powyższą okoliczność przedłożył organowi dokumenty. Stwierdził, że zasadne jest przyznanie wynagrodzenia, gdyż pojazdy nad którymi sprawował dozór stanową własność miasta K..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej P.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, a dotyczące odmowy przyznania S. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod Spółką A S. K. w K., wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130a p.r.d.

Z oświadczenia skarżącego wynika, że [...] maja 2006 r. złożył on ofertę Prezydentowi Miasta K. na czynności związane z usuwaniem pojazdów z drogi w granicach administracyjnych miasta K., a następnie ich umieszczanie na parkingu strzeżonym (k. 84 – 86 akt administracyjnych). Było to podyktowane tym, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. K [...] z dnia [...] czerwca 2005r., Trybunał uznał, iż przepisy art. 130a ust. 5 i 6 p.r.d. są niezgodne z Konstytucją RP i straciły one moc obowiązującą z dniem [...] czerwca 2006r. W ocenie skarżącego aż do momentu uchwalenia nowych przepisów istniała "luka prawna", która pozwalała prowadzić działalność na podstawie złożonej organowi ww. oferty. Skarżący wskazywał, że czynności usunięcia pojazdów z drogi dokonywano na zlecenie Komendy Miejskiej Policji w K. (w tym zakresie znajdują się w aktach administracyjnych dyspozycje usunięcia pojazdów – okoliczność bezsporna), a w związku z tym przysługuje mu wynagrodzenie za usunięcie pojazdów i ich dozór na parkingu strzeżonym.

Organy obu instancji - odmawiając wynagrodzenia z tytułu dokonanych czynności - uznały, że nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy Miastem K. a skarżącym. Inaczej mówiąc organy uznały, że samo złożenie przez skarżącego oferty, a nawet faktyczne wykonanie czynności usunięcia pojazdów nie jest wystarczającą podstawą do przyznania skarżącemu z tego tytułu wynagrodzenia. Organy powołały się w tym zakresie na Zarządzenie Prezydenta Miasta K. nr [...] w sprawie wyznaczenia jednostek do świadczenia usług w zakresie usuwania pojazdów z drogi, umieszczania pojazdów usuniętych z drogi na parkingu strzeżonym. W załączniku do tego zarządzenia brak jest wskazania skarżącego jako podmiotu uprawnionego do dokonywania czynności usuwania i przechowywania pojazdów. W związku z powyższym, zdaniem organów brak było podstaw normatywnych do przyznania skarżącemu wynagrodzenia.

Problematyka w zakresie zarówno zasad oraz procedury usuwania, przechowywania oraz pozbawienia prawa własności przez właścicieli, którzy nie odebrali pojazdów w określonym czasie, jak również obowiązków i uprawnień podmiotów, które dokonują czynności związanych z holowaniem oraz przechowywaniem pojazdów (m.in. w zakresie wynagrodzenia) wywołuje wątpliwości orzecznicze, i to na różnorodnych płaszczyznach stosowania prawa przez organy ochrony prawnej. Istniała bowiem duża różnorodność w procesie wykładni przedmiotowej ustawy, w szczególności w zakresie postępowania w przedmiocie usuwania pojazdów i kosztów z tym związanych. Różnorodność ta była spowodowana także zmianami prawa w tym zakresie. Z uwagi na powyższe instytucja ta była przedmiotem rozważań najwyższych organów ochrony prawnej: TK, NSA, jak i SN.

WSA na wstępie rozważań wskazuje, iż przepis art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst pierwotny Dz.U. Nr 98, poz. 602 z 1997 r., dalej w skrócie: "P.r.d."), który reguluje zagadnienia związane z usunięciem pojazdu z drogi oraz ich dozorem był wielokrotnie nowelizowany. Jednakże konsekwentnie, kwestie związane z dozorem nad usuniętymi pojazdami z drogi należały do właściwości organów powiatowych.

Na gruncie powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu [...] listopada 2010r. uchwałę o sygnaturze I OPS [...], w której uznał, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z [...] czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908, z późn. zm.), nie odebrał pojazdu w określonym terminie, to jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów z nim związanych (w tym koszt usunięcia pojazdu z drogi) – na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 50, poz. 449). Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu uchwały, wynika to z faktu, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, realizowanego przez organy administracji publicznej, w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej. Podmiotami tymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy je z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

Pomimo kolejnych zmian stanu prawnego pogląd ten pozostaje aktualny i podziela go Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Wymaga stwierdzenia w tym miejscu, że podmiotu wykonującego dozór usuniętego z drogi pojazdu, który wykonuje działania na zlecenie i w imieniu organu administracji publicznej, nie łączy z właścicielem tego pojazdu żaden stosunek prawny, tj. ani administracyjno-prawny ani cywilnoprawny (obligacyjny), gdyż nie istnieje żadna norma prawa administracyjnego statuująca powstanie takiego stosunku administracyjno-prawnego, ani umowa dotycząca powstania pomiędzy tymi podmiotami (osobami) zobowiązania cywilnoprawnego.

W orzecznictwie zwracano już wielokrotnie uwagę na to, że organ egzekucyjny, zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a., ma obowiązek przyznania na żądanie dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Przepis ten odczytywać należy wespół z ogólnym przepisem – art. 64b § 1 u.p.e.a., który stanowi, że "wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, a w szczególności na opłacenie (...) przewozu, załadowania, rozładowania, przechowania, utrzymania (...) ruchomości odebranych albo usuniętych z opróżnionych budynków, lokali i pomieszczeń" oraz z art. 64c § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym "Opłaty (...) wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne (...) obciążają zobowiązanego". Z powyższego wynika, że wedle modelowego schematu stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. wydatki dozorcy stanowią wydatki egzekucyjne, a te z kolei stanowią wydatki, które zasadniczo ponosi organ egzekucyjny (art. 64b § 1 u.p.e.a.), które dopiero wtórnie obciążają zobowiązanego.

Przy czym starosta jako organ egzekucyjny uprawniony jest tylko i wyłącznie do przyznania dozorcy usprawiedliwionych okolicznościami sprawy kwot. Nie może natomiast orzekać od jakiego podmiotu te koszty będą pochodzić, czyniąc tym samym podmiot trzeci podmiotem zobowiązanym. Art. 102 § 2 u.p.e.a. nie zawiera bowiem upoważnienia do tego rodzaju rozstrzygnięcia. Reguluje on jedynie stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem egzekucyjnym a dozorcą.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również dominuje pogląd, że wskazany przepis stanowi kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania (zob. postanowienia w sprawach I OW [...] i I OW [...] dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 102 § 2 u.p.e.a. nie uzależnia przy tym możliwości przyznania wynagrodzenia nie tylko od uprzedniego orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (w stanie prawnym obowiązującym do nowelizacji u.p.r.d. z 2010 r.) ani od przepadku pojazdu na rzecz powiatu (w aktualnym stanie prawnym), ale też nie wskazuje żadnej daty, od której dozorca z żądaniem przyznania kosztów może wystąpić. Oznacza to, że dozorujący może wystąpić z tego rodzaju żądaniem w każdym czasie, także w trakcie trwającego dozoru, pod warunkiem ścisłego określenia okresu za jaki chce takie wynagrodzenie i zwrot kosztów uzyskać.

Reasumując dotychczasowe rozważania, w stanie prawnym obowiązującym po nowelizacji ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz. 1018), przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi podstawę prawną umożliwiającą rozpoznanie wniosku oraz przyznanie zwrotu kosztów i odpowiedniego wynagrodzenia na rzecz podmiotu wykonującego na zlecenie organu administracji publicznej czynność usunięcia z drogi i dozoru pojazdu, o którym mowa w art. 130a p.r.d., bez względu na to, czy czynności te wykonywane były przed nowelizacją, czy też już po jej wejściu w życie oraz bez względu na to, czy doszło do przepadku takiego pojazdu na rzecz powiatu (zob. wyrok NSA z [...] listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK [...] - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) .

Powyższe uwagi oznaczają, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy, bez znaczenia dla ustalenia czy skarżącemu należy się zwrot kosztów za sprawowany dozór nad wymienionymi wyżej pojazdami pozostaje, czy doszło do przepadku tych pojazdów na rzecz powiatu.

Jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, dla ustalenia czy S. K. należy się zwrot wydatków za usunięcia pojazdu z drogi oraz zwrot wydatków za przechowywanie tych pojazdów na należącym do niego terenie oraz wynagrodzenie za te czynności, konieczne jest ustalenie, czy przedmiotowe pojazdy zostały usunięte z drogi w trybie art. 130a powołanej ustawy o ruchu drogowym i czy skarżącego łączy z właściwym organem stosunek administracyjnoprawny, o którym mowa ww. uchwale NSA I OPS [...].

Jak wskazano wyżej, art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym był wielokrotnie nowelizowany. Zmiany dotyczyły m.in. sposobu wyznaczenia podmiotu wykonującego na rzecz organów administracji czynności związanych z usuwaniem i dozorem nad usuniętymi pojazdami.

Zgodnie z brzmieniem art. 130a ust. 5 wprowadzonym do ustawy - Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r., a obowiązującym do 30 czerwca 2006 r., w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę.

Należy wyjaśnić, że do czasu powyższej nowelizacji, kwestie związane z nadzorem nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem pojazdów regulował art. 129 ust. 5 Prawa o ruchy drogowym oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 z późn. zm.). Z przepisów tych wynikało, że czynności związane usuwaniem oraz parkowaniem usuniętych pojazdów na parkingach strzeżonych wykonywali przedsiębiorcy, z którymi komendant powiatowy Policji zawarł umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania. Z dniem 1 stycznia 2002 r. wszedł życie ww. przepis art. 130a Prawa o ruchu drogowym, z którego wynikało, że pojazdy są usuwane z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5 P.r.d.) oraz umieszczane na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę (art. 130a ust. 6 P.r.d.).

Niewątpliwie zatem, począwszy od 1 stycznia 2002 r. brak było podstaw do zawierania umów, o których mowa była w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 ze zm.). W orzecznictwie wykształcił się jednak pogląd, iż dodanie do ustawy - Prawo o ruchu drogowym art. 130a nie oznacza jednakże, że wcześniej zawarte w tym trybie umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów, wygasły z dniem [...] stycznia 2002 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK [...] oraz WSA w Lublinie z [...] stycznia 2018 r. o sygn. akt III SA/Lu [...] - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół nie określało maksymalnego terminu na jaki mogły być zawierane umowy, o których stanowił § 10 tego rozporządzenia.

Dalej zauważyć należy, iż obowiązująca od 1 stycznia 2002 r. treść art 130a ust. 5 P.r.d. utraciła moc z dniem 30 czerwca 2006 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. o sygn. akt K 23/04. Mocą tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze tej ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP. Przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją RP utraciły moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2006 r. Dopiero ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym wprowadzono nowe regulacje, które zastąpiły regulacje uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP (Dz. U. Nr 190, poz. 1400, art. 1). Przepisy te weszły w życie w dniu 19 października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] marca 2016 r. o sygn. akt I OSK [...] (niepublikowany), stwierdził, iż wobec braku w okresie od [...] czerwca 2006 r. do [...] października 2006 r. przepisów normujących kwestię wyznaczenia przez starostę parkingu strzeżonego, na którym winny być umieszczane usunięte w trybie tego przepisu pojazdy, do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego z prowadzącym parking strzeżony wystarczające było, w czasie obowiązywania art. 130a w brzmieniu nadanym wspomnianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (tj. w okresie od [...] czerwca 2006 r. do [...] października 2006 r.), podjęcie przez właściwy organ decyzji o usunięciu pojazdu z drogi i umieszczeniu go na wskazanym przez ten organ parkingu (art. 130a ust. 4).

Nowelą z 22 września 2006 r. do art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym dodano ustępy 5a-5e regulujące m.in. sposób wyznaczenia przez starostę jednostek do usuwania pojazdów oraz jednostek prowadzenia parkingu strzeżonego na którym umieszczane są usunięte pojazdy. Zgodnie z ust. 5e wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszcza się usunięty pojazd, następuje poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d. Wyznaczenie następuje na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata. Starosta może wyznaczyć więcej niż jedną jednostkę. Taki stan prawny obwiązywał do czasu kolejnej nowelizacji tego prawa, dokonanego dnia 22 lipca 2010 r.

Przenosząc powyższe rozważania i opis stanu prawnego na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż obowiązkiem organów - z perspektywy publicznoprawnej - było ustalenie czy pomiędzy skarżącym a Miastem K. nawiązany został stosunek administracyjnoprawny. Sąd podziela stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że czynność skarżącego w postaci złożeni oferty z dnia [...] maja 2006 r. doprowadziło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. W toku postępowania administracyjnego skarżący, poza przedstawieniem kserokopii dyspozycji usunięcia pojazdów, jak i kserokopii złożonej oferty nie przedstawił żadnego dokumentu (dowodu), z którego wynikałoby że został jednostką wyznaczoną do usuwania i przechowywania usuniętych pojazdów. W świetle zgromadzonego w sprawie administracyjnej materiału dowodowego nie ma wątpliwości, że skarżący nie był podmiotem wyznaczonym przez Prezydenta Miasta K. do dokonywania przedmiotowych czynności. Brak jest również dowodów wskazujących, że skarżący zawarł jakąkolwiek umowę z Komendą Miejską Policji w K.. Tych okoliczności skarżący nie kwestionował. Podkreślić należy, że w skardze S. K. przyznał, że nigdy nie doszło do zawarcia z nim umowy, jak również wskazał, że nie został wyznaczony jako podmiot wyznaczony przez jednostkę samorządu terytorialnego w zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004r. w sprawie wyznaczenia jednostek do świadczenia usług w zakresie usuwania pojazdów z drogi i umieszczania ich na parkingu strzeżonym. Skarżący powoływał się w uzasadnieniu wniosku oraz w skardze na fakt usunięcia wielu pojazdów z drogi zgodnie z dyspozycją właściwej komendy policji i następnie przechowywania tych pojazdu na parkingu stanowiącym własność skarżącego.

WSA stwierdza, że powyższe okoliczności w zakresie czynności związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów przez skarżącego nie stanowią podstawy do uznania, że S. K. stał się "jednostką wyznaczoną" do dokonywania powyższych czynności na podstawie 130a p.r.d. W konsekwencji powyższego organy prawidłowo uznały, że brak jest także podstaw normatywnych do przyznania skarżącemu wnioskowanego wynagrodzenia. Na podstawie zgromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego brak jest podstaw do stwierdzenia, że nastąpiło powierzenie stronie zadania usuwania pojazdów z drogi, o których mowa w art. 50a czy też w 130a p.r.d., a następnie umieszczania tych pojazdów na parkingu strzeżonym.

WSA stwierdza, że w sytuacji, gdy właściwy organ nie wyznaczył S. K. do dokonywania czynności usuwania pojazdów z drogi, o których mowa w 130a p.r.d., a następnie umieszczania tych usuniętych pojazdów na parkingu strzeżonym w trybie art. 102 § 1 u.p.e.a. to brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis stanowi podstawę prawną umożliwiającą rozpoznanie wniosku oraz przyznanie zwrotu kosztów i odpowiedniego wynagrodzenia na rzecz podmiotu wykonującego na zlecenie organu administracji publicznej czynność usunięcia z drogi i dozoru pojazdu, o którym mowa w art. 130a p.r.d.

Podkreślić należy, że skarżący powiązał w skardze naruszenie przez organy art. 102 § 2 u.p.e.a. z naruszeniem § pkt 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 46, poz. 237). Wskazać należy, że § pkt 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100—103 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w zakresie dozoru, odpowiedzialności, obowiązkach i wynagrodzeniu dozorcy). Zarzut ten nie został w jakimkolwiek zakresie uzasadniony w skardze.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe, a w konsekwencji - żądanie skargi okazało się niezasadne. Po zgodnym z przepisami prawa procesowego, przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy przyjęły prawidłowe stanowisko o braku podstaw prawnych do przyznania skarżącemu wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi, a to z uwagi na brak posiadania przez S. K. cechy "jednostki wyznaczonej" do dokonywania powyższych czynności na podstawie 130a p.r.d.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.