Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3319/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] oraz J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 680/19 w sprawie ze skargi N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 680/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na skutek skargi N. Spółka z o.o. w [...] (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt II).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności poprzez:

- bezzasadne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przy jednoczesnym braku wskazania przepisu postępowania jaki miałby być naruszony zgodnie ze wskazaną podstawą, jak też braku jakiegokolwiek wskazania czy odniesienia się w treści uzasadnienia do tego rodzaju naruszenia prawa;

- brak jakichkolwiek wskazówek dla organu co do dalszego postępowania po uchyleniu decyzji;

- brak wskazania czy w następstwie wydania tego wyroku sprawa powinna być ponownie rozpoznawana przez organ administracji drugiej, czy pierwszej instancji.

1. art. 145a p.p.s.a. poprzez zaniechanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji nie wskazując jednocześnie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia przy jednoczesnym zaistnieniu przesłanek do wydania wyroku reformatoryjnego;

2. art. 149 § 1 p.p.s.a. albowiem zaistniały przesłanki do stwierdzenia, stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa.

W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu wskazała, że w treści uzasadnienia brak jest wskazania jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ. Ponadto decyzja zaskarżona została tylko na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, zatem niezasadne jest wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przyczyny uchybienia decyzji na podstawie innego naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Spółki bezzasadne było ponowne uchylanie decyzji zwłaszcza, gdy sąd już rozstrzygnął przedmiot sprawy, a nie wskazał jakie przepisy postępowania zostały przez organ naruszone i jakie czynności organ przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy winien dokonać. Podniosła również, iż Sąd wydając rozstrzygnięcie nie wskazał, który organ miałby ponownie wydać decyzję po jej uchyleniu. Skarżąca podniosła również, że czynności podejmowane przez organ zmierzają do wydłużenia postępowania do czasu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od opisanego na wstępie rozstrzygnięcia wniósł również J.G. – uczestnik postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił w niej naruszenie:

- prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej "u.i.o.ś.", poprzez wadliwe zastosowanie tegoż przepisu skutkujące uznaniem iż możliwym jest zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia jako zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zapisy części ogólnej i szczegółowej MPZP wskazują na jego niezgodność, nie nasuwając jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, co przy właściwym zastosowaniu naruszonego przepisu nakłada na organ obowiązek wydania decyzji odmownej;

2. § 5, § 6 ust. 3, § 7 ust. 3, § 9, § 11 ust. 5 i § 23 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] Uchwała Rady Gminy nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2003 r. Nr [...] poz. [...]) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia planu, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490), poprzez błędne przyjęcie iż z zasad gospodarowania terów Gminy [...] zawartych w MPZP przy dokonaniu ich wykładni w oparciu o norm prawa zawarte we wskazywanych ustawach i rozporządzeniach, nie wynikają warunki i ograniczenia dotyczące zagospodarowania przedmiotowego terenu, przy jednoczesnym przyjęciu przez Sąd, że wskazane przez organ przepisy § 9 i § 23 MPZP są przepisami hierarchicznie równoważnymi, skutkiem czego winna być konstatacja, iż brak jest podstaw do ewentualnego stosowania względem nich reguł kolizyjnych umożliwiających przyjęcie, że planowana inwestycja jest zgodna z MPZP, zaś zaliczenie inwestycji jako zawsze znacząco oddziałującej na środowisko, w sposób nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych stanowi szczególną uciążliwość obiektu mogącego naruszać stan środowiska z uwzględnieniem, że zakres i charakter inwestycji odnosi się do przedsięwzięcia o przeznaczeniu szerszym niż akcesoryjne i niesłużące obsłudze terenów określonej w planie funkcji podstawowej;

3. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, wynikłe z wadliwego przyjęcia że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiają dokonanie interpretacji zapisów planu prowadzącej do dopuszczenia realizacji przedmiotowej inwestycji z uwagi na ochronę konstytucyjnego prawa własności, podczas gdy organy gminy oraz organy państwa, we właściwości których znajdują się sprawy dotyczące kształtowania praw i obowiązków podmiotów objętych ustaleniami planu, mających charakter norm powszechnie obowiązujących, określają granicę korzystania z nieruchomości i wraz z odpowiednimi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości, nie dając podstaw do uznania że przeznaczenie w pianie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odmienny od oczekiwań właściciela gruntu stanowi naruszenie prawa, co w konsekwencji winno skutkować zastosowaniem naruszonych w tenże sposób przepisów;

- przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

4. art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż wbrew ocenie Sądu I instancji nie była ona wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a.;

5. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, przy jednoczesnym nieprawidłowym odniesieniu się do całokształtu okoliczności sprawy i dokonaniu nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia z punktu widzenia oceny zasadniczych przyczyn uwzględnienia skargi co uniemożliwia dokonanie jego oceny w ramach kontroli instancyjnej.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że § 23 ust. 3 MPZP jest zapisem ogólnym, który doprecyzowuje rysunek planu. Zauważył, iż inwestor wnioskuje, że na działkach możliwy jest każdy rodzaj utylizacji, w tym spalarnia odpadów niebezpiecznych, jednak jak wynika z treści rysunku (czyli legendy do planu), który musi być odczytywany łącznie z zapisem tekstowym miejscowego planu zagospodarowania, teren oznaczony symbolem IT3 jest terenem wysypiska odpadów stałych. Podniósł, iż z treści MPZP wynika, iż obiekty, które miałyby służyć utylizacji na terenie gminy [...] nie mogą być trwale związane z podłożem, co w sposób oczywisty wyklucza możliwość wybudowania obiektu przemysłowego, jakim jest spalarnia odpadów niebezpiecznych. W jego ocenie, inwestycja, której dotyczy wniosek Spółki, nie zalicza się do obiektów gospodarki odpadami służącymi obsłudze terenów przeznaczenia podstawowego, bowiem charakter inwestycji odnosi się do przedsięwzięcia o przeznaczeniu szerszym niż akcesoryjne i niesłużące obsłudze terenów określonej w planie funkcji podstawowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjne J.G. stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. i zarzut naruszenia § 5, § 6 ust. 3, § 7 ust. 3, § 11 ust. 5 i § 23 ust. 3 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] należy rozpoznać łącznie.

Przepis art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w zdaniu pierwszym stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuprawniony oceniło, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja Sądu I instancji jest zasadna.

Zgodnie z § 23 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren IT3 to teren urządzeń utylizacji odpadów o ustaleniach:

1. obiekt nie może powodować zagrożeń dla stanu czystości wód podziemnych,

2. obowiązuje dopuszczalny zasięg strefy uciążliwości zgodny z rysunkiem planu.

Przypomnieć należy, że planowane przedsięwzięcia dotyczy budowy zakładu unieszkodliwiania odpadów, a działki na których ma zostać zrealizowana inwestycja znajdują się na terenie objętym symbolem IT3.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że ustalenia planu miejscowego nie zawierają definicji utylizacji odpadów ani urządzeń utylizacji odpadów. W związku z powyższym, mając na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego należy dokonać jego wykładni w podobny sposób jak dotyczy to innych źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2011/16). Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że z uwagi na konstytucyjną hierarchiczność źródeł prawa wykładnia ta nie może być sprzeczna z normami prawa zawartymi w ustawach i rozporządzeniach, przy czym wykładnia ta, z uwagi na fakt, iż wpływa na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nie może być wykładnią rozszerzającą, to jest zmierzającą do nadmiernego i nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności. Z tego powodu analizując szczegółowe ustalenia urbanistyczno-architektoniczne terenu oznaczonego w planie symbolem "IT3" nie można zgodzić się z zarzutem, iż w planie nie została dopuszczona realizacja planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu unieszkodliwiania odpadów.

Nie dysponując definicją pojęcia "utylizacja odpadów", która byłaby zawarta w planie miejscowym należy dokonać jego rekonstrukcji w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w tym ustawy o odpadach. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że z opisu procesu technologicznego planowanej inwestycji zawartej w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, że jest to zakład termicznego przekształcania odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 26 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. Powołany wyżej przepis zawiera definicje spalarni odpadów. Głównym celem spalarni odpadów jest termiczne przekształcanie odpadów, a nie wytwarzanie energii lub wytwarzanie produktów materialnych. Definicja legalna termicznego przekształcania odpadów została zawarta w art. 3 pkt 29 ustawy o odpadach, który stanowi, że przez termiczne przekształcanie odpadów rozumie się:

a. spalanie odpadów przez ich utlenianie,

b. inne niż wskazane w lit. a procesy termicznego przetwarzania odpadów, w tym pirolizę, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów są następnie spalane.

W art. 3 pkt 30 ustawy o odpadach ustawodawca wyjaśnił, że przez unieszkodliwianie odpadów rozumie się proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii.

Dokonując analizy powyższych regulacji prawnych, przy sięgnięciu do wykładni językowej, w sposób uprawniony Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że pojęcie utylizacji należy utożsamić ze zniszczeniem, a co za tym idzie utylizacja jest jednym ze sposobów unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu spalarni odpadów.

Takiej wykładni nie negują ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym § 9 planu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Zgodnie z tym paragrafem na terenie gminy wprowadza się zakaz lokalizacji obiektów szczególnie uciążliwych i mogących naruszać stan środowiska, z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej służącej jego ochronie. W stosunku do obiektów, które mogą budzić wątpliwości co do skali wpływu na środowisko, na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane jest przedłożenie stosowanych ocen oddziaływania na środowisko. Projekt budowlany inwestycji musi uwzględniać rozwiązania zapewniające zanik oddziaływania poza granicami działki. Okoliczność, że planowana inwestycja została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko nie przesądza jeszcze o tym, że jej lokalizacja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze § 9 planu miejscowego nie zawiera zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten mówi o obiektach szczególnie uciążliwych i mogących naruszać stan środowiska. Przy czym w stosunku do obiektów, które mogą budzić wątpliwości co do skali wpływu na środowisko, na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane jest przedłożenie stosowanych ocen oddziaływania na środowisko. Do akt sprawy został przedłożony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jego rzetelna analiza powinna więc dostarczyć informacji, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia pozwala na ocenę, że jest ono zgodne z postanowieniami § 9 planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując takiej analizy doszedł do słusznego przekonania, że § 9 planu miejscowego nie wyklucza możliwości realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Rację ma także Sąd I instancji, że przepisy § 9 i 23 planu są przepisami hierarchicznie równoważnymi, a § 9 nie jest przepisem nadrzędnym w stosunku do § 23. Także usytuowanie przepisów może prowadzić do wniosku przeciwnego, że § 23 planu może mieć charakter szczególny i podlegać wykładni zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali. Analizując jednak treść powyższych przepisów stwierdzić należy, że § 23 planu pozwala na lokalizację planowanego przedsięwzięcia, o ile spełnia ono ponadto uwarunkowania, o których mowa w § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O tym, że uwarunkowania określone w § 9 planu powinny być wzięte pod rozwagę, świadczy także treść wymienionego w skardze kasacyjnej § 7 ust. 3 planu zgodnie, z którym "Przy zagospodarowaniu terenów, oprócz zasad zawartych w rozdziale III w § 16-24, obowiązują przepisy szczególne zawierające inne ograniczenia lub zasady dysponowania terenami czy też zawierające inne ograniczenia odnośnie prowadzenia określonych rodzajów działalności przez właścicieli lub inne osoby dysponujące tymi gruntami i terenami".

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie J.G., że niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia wynika z § 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie bowiem podstawowych funkcji gminy takich jak rolnictwo, osadnictwo i rekreacji nie przesądza jeszcze samo w sobie o tym, że lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia jest niezgodna z planem miejscowym. Tak interpelacja tego ogólnego przepisu planu miejscowego uniemożliwiałaby lokalizacje innych obiektów, poza posiadającymi charakter wymieniony w § 5, takich chociażby jak wymienione w § 19 tereny aktywności gospodarczej, w tym zakłady przemysłowe, czy też tereny wymienione w § 23, a więc także tereny urządzeń utylizacji odpadów.

Nie jest uprawniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 11 pkt 5 planu miejscowego. Zasady w nim bowiem określone dotyczą form ochrony przyrody.

Nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia § 14 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu z daty wydania decyzji). W paragrafie tym ustalono dwustopniowy system gospodarki odpadami obejmujący lokalne wiejskie punkty do przejściowego gromadzenia odpadów oraz centralne składowiska dla gromadzenia i utylizacji odpadów z całego obszaru gminy. Paragraf ten dotyczy bowiem gospodarowania odpadami i nie kwestionuje zasady, że ich utylizacja może odbywać się na terenie oznaczonym symbolem IT3.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób uprawniony przyjął, że realizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z prawem miejscowym, a co za tym idzie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 82 ust. 2 u.i.o.ś.

Nie jest oparty na usprawiedliwiony podstawach także zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Przepis art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepisy te określają więc jaki charakter mają normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Taki właśnie charakter planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego został uwzględniony przez Sąd I instancji. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej odnośnie do tego zarzutu zmierzała natomiast do wykazania nieprawidłowej interpretacji norm zawartych w planie miejscowym, a więc nie do zakwestionowania charakteru tego aktu lecz prawidłowości wykładni prawa miejscowego.

Zgodzić się należy, z zarzutem skargi kasacyjnej J.G. oraz skargi kasacyjnej Spółki, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawę uchylenia podał także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przy czym w treści uzasadnienia wyroku brak jest podania, które przepisy postępowania naruszył organ. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania można skutecznie postawić wówczas jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi albowiem okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż decyzja została uchylona z powodu naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej J.G. dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Jednak w świetle tego przepisu Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Dodać należy, że w rozpoznawanej sprawie zakres badania legalności decyzji przez Sąd pokrywał się z istotą zarzutów skargi. Skarżący kasacyjnie formułując powyższy zarzut nie wyjaśnił na czym uchybienie to w jego ocenę miałoby polegać oraz jaki mogłoby ono mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie zasługują na uwzględnianie także zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08).

W kontekście przedstawionych wyżej warunków, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie warunki formalne przewidziane przez ustawodawcę w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób dokładny i szczegółowy dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji i dał temu wyraz w uzasadnieniu. Tak sporządzone uzasadnianie pozwoliło na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, a zawarta w nim argumentacja w sposób logiczny i precyzyjny wyjaśniała przyczyny zapadłego rozstrzygnięcia. W tym kontekście niezrozumiały jest zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki, że brak jest w uzasadnianiu wskazania, który organ pierwszej czy drugiej instancji powinien rozpoznać sprawę. Wynika to bowiem wprost z sentencji wyroku, którym uchylono jedynie zaskarżoną decyzję. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że w uzasadnieniu nie zawarto wskazówka co do dalszego postępowania organu. Problem w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do wykładni przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował wykładnię dokonaną przez organy i przedstawił wykładnię prawa jaką przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zastosować. Sąd I instancji nie zawarł wprost takiego odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ jest związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu, jednakże wprost z art. 153 p.p.s.a. wynika , że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej skarżącej Spółki dotyczący naruszenia art. 145a p.p.s.a. W myśl art. 145a § 1 p.p.s.a.

"W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu".

W skardze do Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie domagała się w oparciu art. 145a p.p.s.a. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji zgodnie z którą przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie zakładu unieszkodliwiania odpadów jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że po pierwsze zastosowanie instytucji, o której mowa w art. 145a § 1 p.p.s.a. możliwe jest jedynie w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przepisów prawa materialnego, a więc przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie oznacza to jednak zaistnienia w sposób automatyczny obowiązku Sądu do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 145a § 1 p.p.s.a. Przepis ten bowiem umożliwia zobowiązanie przez sąd organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, o ile będzie to uzasadnione okolicznościami sprawy, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Nie ulega wątpliwości, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest decyzją związaną. Nie mniej jednak nie zachodziły przesłanki do zastosowania instytucji zwartej w art. 145a § 1 p.p.s.a. Organy administracji odmówiły ustanowienia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, albowiem w ich ocenie zaistniała przesłanka z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., to jest uznały, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym organ administracji nie zawarł w zaskarżonej decyzji ustaleń oraz rozważań co do pozostałych przesłanek warunkujących wydanie decyzji w tym zakresie, o których mowa w u.i.o.ś. Nie zaistniały więc przesłanki uzasadnione okolicznościami sprawy, które pozwałyby przyjąć, że zostały spełnione wszystkie materialnoprawne przesłani uzasadniające wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zobowiązanie zaś organu do wydania decyzji, o którą wnosiła w skardze skarżąca kasacyjnie, to jest decyzji, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było niedopuszczalne, albowiem przepisy u.i.o.ś., w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, nie przewidują możliwości wydania decyzji stwierdzającej, że lokalizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, taka zaś skarga nie była przedmiotem rozpoznania w tej sprawie.

Mając na względzie powyższe rozważania skargi kasacyjne zostały oddalone w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.