Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2249/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 26 ust 2, art 217 ust 1 pkt 3, art 30c ust 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. - Usługi Transportowo-Sprzętowe od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 552/11 w sprawie ze skargi K. C. - Usługi Transportowo-Sprzętowe na informację [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 552/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] na informację Warmińsko – Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

[...] (dalej: skarżący) złożył w odpowiedzi na konkurs 01/10/1.1.9. realizowany w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013, Oś priorytetowa: Przedsiębiorczość, Nazwa działania: Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, Poddziałanie: Inne inwestycje w przedsiębiorstwa, wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem: "[...] ".

[...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w O. (dalej: WMARR) pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformowała skarżącego o negatywnej ocenie wniosku, gdyż projekt ten nie spełnił kryterium oceny merytorycznej zerojedynkowej: "Spójność informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku". Uzasadniając powyższą ocenę wskazano na brak spójności co do miejsca realizacji projektu pomiędzy sekcją C.1 biznesplanu a pkt C-8 wniosku. W pierwotnym wniosku i biznesplanie z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz [...] lipca 2010 r. wskazano jako jedyne miejsce realizacji projektu [...]. Organ wskazał, iż dopiero w biznesplanie (wersja z dnia 2 listopada 2010 r.) dopisano bez wezwania inne dodatkowe miejsce realizacji projektu - D. Nie zachowano jednocześnie spójności z polem C-8 wniosku.

W proteście od merytorycznej oceny wniosku skarżący podniósł, iż w odpowiedzi na pismo o uzupełnienie danych z dnia [...] października 2010 r. wyjaśnił, gdzie będzie prowadzona segregacja złomu i wskazał na nieruchomość w Uzdowie, gm. Działdowo. Informację o nieruchomości ujęto również w sekcji C.1 biznesplanu. Wnioskodawca zaznaczył, iż w piśmie z dnia [...] października 2010 r. nie wskazano na konieczność zmiany pkt C-8 wniosku o dofinansowanie, lecz zasugerowano zmianę i uzupełnienie sekcji C.1 Biznesplanu. Ponadto w piśmie zawarto informację, iż nie należy zmieniać innych elementów poza wskazanymi w piśmie.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. [...]Agencja Rozwoju Regionalnego poinformowała skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący doprecyzował miejsce lokalizacji inwestycji poprzez uzupełnienie danych w sekcji C.1 Biznesplanu i dopełnił obowiązku poinformowania Instytucji Pośredniczącej II stopnia (dalej: IP II). Z uwagi na niezachowanie spójności informacji umieszczonych w formularzu wniosku o dofinansowanie i dołączonych do niego załączników odnoszących się do wskazania miejsca realizacji inwestycji, wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny merytorycznej zerojedynkowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu oraz o zakwalifikowanie wniosku o dofinansowanie do dalszej oceny merytorycznej i strategicznej. W uzasadnieniu strona podniosła, iż uchybienia wskazane w piśmie z dnia [...] października 2010 r. powinny zostać wyjaśnione już na etapie oceny formalnej wniosku, a nie na etapie oceny merytorycznej zerojedynkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 132/11 oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że ocena wniosku została przeprowadzona poprawnie. Ponieważ Instytucja Pośrednicząca nie naruszyła przepisów regulujących zasadę oceny wniosków i wniosek oceniła uwzględniając postanowienia zawarte w szczegółowym opisie osi priorytetowej, to brak było, zdaniem Sądu, podstaw do uwzględnienia skargi. Po stronie wnioskodawcy istniał obowiązek zachowania spójności wszelkich informacji umieszczonych w formularzu wniosku o dofinansowanie i dołączonych do niego załączników. Z uwagi na to, że nie zachowano takiej spójności, co do wskazania miejsca lokalizacji inwestycji to Agencja miała podstawę do stwierdzenia, że wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny merytorycznej zerojedynkowej.

W skardze kasacyjnej [...] wniósł o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przyjmując, że Regulamin konkursu jest jasny, precyzyjny w zakresie wzywania wnioskodawców do uzupełnienia złożonych na poszczególnych etapach oceny dokumentów. W ocenie skarżącego, Regulamin konkursu pozwala na uznaniowość, na skutek, której strona nie mogła skorzystać na etapie oceny merytorycznej z prawa do złożenia wyjaśnień po raz drugi. Regulamin konkursu nie wskazuje, kiedy można było i należało wezwać skarżącego do drugiego wyjaśnienia na etapie oceny merytorycznej zerojedynkowej, a kiedy nie. Wskazując na naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zarzutów strony wskazanych w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2011 r., a stanowiącym uzupełnienie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. (sygn. akt II GSK 881/11) uchylił zaskarżony wyrok WSA w Olsztynie i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które zostały w jej uzasadnieniu ściśle powiązane z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), a także § 9 ust. 5, 6 i 7 oraz § 11 ust. 9 i 11 Regulaminu konkursu. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w jej granicach i nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i jej uzasadnieniu oraz w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2011 r. Uznając zasadność tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że z zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a. regulacji o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wynika m.in. to, że sąd pierwszej instancji niejako "z urzędu" dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sporządzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogom, ponieważ nie zawiera wystarczającego (pełnego) wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W znaczącej części całkowicie pomija on stanowisko i argumenty prezentowane przez stronę skarżącą. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się bowiem jedynie do tych okoliczności, które były podnoszone przez [...] Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w O. i zostały przez Agencję wskazane jako powód negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu, koncentrując się niemal wyłącznie (podobnie jak Agencja) na kwestii braku spójności, co do miejsca realizacji projektu pomiędzy sekcją C.1 Biznesplanu a pkt C-8 wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całkowicie pominął stanowisko i argumenty podnoszone przez skarżącego w uzasadnieniu skargi oraz w jego piśmie procesowym z dnia [...] marca 2011 r. i nie dokonał własnej oceny podnoszonych przez niego zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz § 9 ust. 5, 6 i 7 i § 11 ust. 9 i 11 Regulaminu konkursu.

W związku z tym wskazano, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powinien przeanalizować i odnieść się do wszystkich podnoszonych przez [...]zarzutów i okoliczności związanych ze złożonym przez niego wnioskiem o dofinansowanie projektu w trybie określonym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dokonując tej analizy, Sąd w szczególności powinien wziąć pod uwagę treść powołanych przez [...] przepisów § 9 ust. 5, 6 i 7 i § 11 ust. 9 i 11 Regulaminu konkursu. Winien rozważyć to, że w § 9 ust. 7 Regulaminu konkursu użyto sformułowania, że w trakcie oceny merytorycznej dopuszcza się również możliwość wystąpienia o wyjaśnienie niejasności bądź rozbieżności w przedstawionej dokumentacji wniosku, a także to, że w przepisach ust. 6 i ust. 7 § 9 Regulaminu określono dwa różne terminy – "5 dni roboczych od dnia wezwania do poprawienia lub uzupełnienia wniosku" (§ 9 ust. 6) oraz "2 dni robocze od dnia wezwania do wyjaśnień do treści dokumentacji wniosku..." (§ 9 ust. 7). W tym kontekście, po dokonaniu stosownej analizy wskazanych przepisów, Sąd powinien jednoznacznie wypowiedzieć się, co do słuszności podnoszonych przez skarżącego zarzutów odnoszących się do "dowolności we wzywaniu przez WMARR poszczególnych wnioskodawców do dwukrotnych uzupełnień na etapie oceny merytorycznej zerojedynkowej oraz na etapie rozpatrywania złożonego przez wnioskodawcę protestu, a tym samych braku jasnych i równych reguł w aplikowaniu o środki publiczne". Dopiero po przeprowadzeniu analizy wszystkich wskazanych przez skarżącego przepisów Regulaminu konkursu, będzie możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 26 ust 2 w związku z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji – wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Ol 552/11) oddalił skargę [...] .

Stwierdził, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Sąd związany jest zatem wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 881/11.

WSA w Olsztynie podniósł, że ocena wniosku przedstawionego przez skarżącego została przeprowadzona poprawnie. Konkurs, do którego przystąpił [...] , rozstrzygany był oparciu o Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 IP II stopnia ([...]Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie) do konkursu 01/10/1.1.9. Regulamin wraz załącznikami jest elementem systemu realizacji programu konkursu określającym szczegółowe zasady sporządzenia wniosku, jego dostarczenia do wskazanej komórki IP II stopnia, sposobu dokonywania oceny formalnej wniosków, oceny merytorycznej i strategicznej oraz ustalającym zasady procedury odwoławczej.

Sąd podał, że w § 8 ust. 3 Regulaminu zawarto postanowienie, że ocena formalna wniosku dokonywana jest zgodnie kryteriami formalnymi zatwierdzonymi dla programu przez Komitet Monitorujący RPO WiM. W myśl § 8 ust. 6 Regulaminu ocena formalna polega na potwierdzeniu, że złożony wniosek wraz z załącznikami wypełniony jest zgodnie z wytycznymi oraz odpowiednimi przepisami prawa, w tym z Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WiM dotyczących danego ogłoszonego konkursu. Wytyczne stanowią integralną część dokumentacji konkursowej i dostępne są na stronach internetowych (wskazano odpowiednie strony). W § 9 ust.1 -11 Regulaminu przewidziano zakres i sposób poprawiania lub uzupełniania wniosku. Podjęcie decyzji, co do poprawienia błędów lub uzupełnienia braków zastrzeżono dla pracownika dokonującego oceny lub Komisji Oceny Projektów, przy czym wnioskodawca ma możliwość jednego poprawienia wniosku na etapie oceny formalnej i merytorycznej (§ 9 ust. 3 Regulaminu). W myśl § 9 ust. 1 Regulaminu uzupełnieniu lub poprawie podlegają wyłącznie elementy wskazane w piśmie przesłanym do wnioskodawcy (chyba, że uzupełnienie wskazanych elementów wniosku lub załączników skutkuje koniecznością poprawy innych elementów, celem ich ujednolicenia). Wprowadzono w związku z tym wymóg pisemnego informowania IP II stopnia o dodatkowo wprowadzonych zmianach zastrzegając, że wprowadzenie dodatkowych zmian we wniosku lub załącznikach bez poinformowania o tym fakcie Instytucji Pośredniczącej powoduje odrzucenie wniosku.

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy pismem z dnia [...] lipca 2010 r., poinformowano skarżącego o dostrzeżonych w trakcie oceny formalnej uchybieniach, między innymi dotyczących braku spójności między zapisami wniosku i Biznesplanu. Wezwanie do usunięcia uchybień zawiera pouczenie, że nie należy zmieniać innych elementów wniosku poza wskazanym w piśmie o uzupełnienie, chyba że uzupełnienie wskazanych elementów skutkuje koniecznością poprawy innych celem zachowania spójności. Pouczono też, że wnioskodawca informuje o ewentualnych dodatkowych zmianach w piśmie przewodnim oraz o tym, że zmiany innych elementów spowodują odrzucenie wniosku pod względem formalnym. Uchybienie formalne w zakresie wniosku opisano następująco: "Pole C 8-niespójność danych z pkt C.1.9 i C.4 Biznes Planu. Prosimy o podanie gdzie dokładnie będzie realizowany projekt. W [...]. W przypadku, gdy projekt będzie realizowany na terenie kilku gmin lub powiatów należy je wówczas wszystkie wymienić (powielając tabelę za pomocą funkcji "dodaj miejsce realizacji projektu/zapisz"). Prosimy o ujednolicenie danych we wniosku, Biznes Planie i pozostałych załącznikach". Uchybienie w zakresie biznesplanu określono zaś w następujący sposób: "Sekcja B.1.9 prosimy o ujednolicenie z polem C 8 wniosku o dofinansowanie, dodatkowo prosimy o podanie statusu prawnego nieruchomości, w której będzie realizowany projekt". Po analizie zapisu w polu C 8 w pierwotnej wersji wniosku i pierwotnej wersji zapisów w Sekcji C.1. Biznesplanu ,dotyczącej lokalizacji projektu, oczywiste stają się wątpliwości, jakie miała osoba dokonująca weryfikacji wniosku na etapie oceny formalnej, chociaż omyłkowo podano sekcję B.1.9 zamiast C.1.9 w części uwag odnoszących się do Biznesplanu (sekcja B.1 w ogóle nie zawiera numerowanych pól). W polu C 8 wniosku – Miejsce realizacji projektu - podano miejscowość [...]. Natomiast w Sekcji C.1.9 podano, że wnioskodawca jest właścicielem dwóch działek w Uzdowie oznaczonych symbolem P, jako teren przemysłu usług uciążliwych, na działce znajduje się budynek gospodarczy o powierzchni 135 m2, który posiada bezpośredni dostęp do drogi. Podano również, że wnioskodawca dysponuje lokalem przeznaczonym na cele biurowe w K. przy ulicy [...]na podstawie umowy najmu na czas nieokreślony. W polu 10 sekcji C.1 – Pozostałe miejsca realizacji projektu ( jeśli dotyczy) – widnieje adnotacja " nie dotyczy". Z kolei w sekcji C.4 zatytułowanej Zasoby techniczne do realizacji projektu wskazano, że na działkach położonych w Uzdowie będą przechowywane maszyny zakupione w ramach realizacji opisywanego projektu, natomiast w Kajkowie będzie przechowywana dokumentacja związana z projektem.

Z takiego przedstawienia w Biznesplanie lokalizacji projektu i zasobów technicznych do realizacji projektu, wynikał oczywisty brak spójności z polem C 8 wniosku, którego zapis powinien był uwzględniać wskazane w Biznesplanie dwa miejsca, w którym realizowany będzie projektu. Zatem na etapie oceny formalnej, która faktycznie obejmowała jeden z elementów oceny merytorycznej zero jedynkowej dotyczący spójności wniosku z biznesplanem, w sposób ewidentny wskazano na potrzebę doprowadzenia do zgodności zapisów wniosku w polu C 8 z zapisami Biznesplanu dotyczącymi miejsca lokalizacji inwestycji. Wydawało się, iż zmiana powinna pójść w kierunku zmiany pola C8 wniosku i C.1 10 Biznesplanu, jakkolwiek to wnioskodawca ostatecznie decyduje o treści dokumentów. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., że w wezwaniu z dnia [...] lipca 2010 r. Instytucja pośrednicząca, zarzucając niespójność danych w zakresie lokalizacji inwestycji, żądała tylko poprawek w zakresie wniosku. Wskazując na potrzebę zmiany wniosku zwracano uwagę na konieczność dostosowania tych zmian do treści Biznesplanu. Na stronie drugiej pisma z dnia [...] lipca 2010 r. również wyraźnie wskazano na potrzebę ujednolicenia danych zawartych w Biznesplanie z danymi z polem C 8 wniosku (jakkolwiek omyłkowo wskazano niewłaściwą sekcję Biznesplanu). Fakt, że omyłkowo podano sekcję B.1.9 zamiast C.1.9 był jednak łatwo zauważalny, skoro sekcja B.1 w ogóle nie zawiera numerowanych pól, a uwagi dotyczące potrzeby wprowadzenia spójności między wnioskiem a Biznesplanem były przedstawione w sposób w pełni zrozumiały.

W ocenie WSA w Olsztynie, etap oceny formalnej nie został przez IP przeprowadzony poprawnie i rzetelnie, a tym samym ponownej oceny formalnej zaczęto dokonywać na etapie oceny merytorycznej zerojedynkowej, zauważyć należy, że w istocie zakres stwierdzonych uchybień opisanych w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. a odnoszących się do miejsca lokalizacji projektu, jedynie w sensie ogólnym mieści się w kategorii "pozostałe kryteria formalne" wymienione szczegółowo w Liście sprawdzającej stanowiącej załącznik do Regulaminu. Wkroczenie w zakres oceny merytorycznej na etapie oceny formalnej nie spowodowało jednak żadnego negatywnego skutku dla wnioskodawcy, gdyż oczywistość dostrzeżonych niespójności wymagałaby poprawiania ich na etapie oceny merytorycznej zaś wcześniejsze dostrzeżenie uchybień spowodowało dla wnioskodawcy tę korzyść, że miał możliwość dwukrotnie dokonać zmian we wniosku obejmujących ten sam zakres (po raz drugi w ramach oceny merytorycznej). Wskazanie na uchybienie dotyczące lokalizacji inwestycji zamieszczone w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. było tak jednoznaczne, że nie nasuwało żadnych wątpliwości, co do tego jak należy skorygować występujące rozbieżności. W szczególności istotne było zawarcie w nim pouczenia jak należy postąpić w sytuacji, gdy lokalizacja inwestycji obejmuje kilka miejsc. Odpowiada ono dokładnie instrukcji wypełniania wniosku w części dotyczącej C 8 Miejsce realizacji projektu. Dokonując poprawek wniosku w dniu [...] lipca 2010 r., a w zasadzie korygując Biznesplan w sekcjach C.1 i C.4, wnioskodawca doprowadził w istocie do spójności z polem C 8 wniosku. Wskazał bowiem w Biznesplanie w C.1.4 jako miejsce lokalizacji projektu K., w C.1.9 podał, że dysponuje nieruchomością w Kajkowie na podstawie umowy najmu zaś w C.1.10 wpisał " nie dotyczy". W Sekcji C.4 Zasoby techniczne do realizacji projektu wskazał jedynie lokal w K. przeznaczony na cele biurowe, gdzie będzie przechowywana dokumentacja techniczna związana z projektem. Podał także, że w ramach zawartej umowy najmu lokalu dysponuje miejscem parkingowym, na ogrodzonym placu przylegającym do budynku i na tym terenie będą przechowywane maszyny zakupione w ramach realizacji opisywanego projektu. Po dokonanych [...] lipca 2010 r. zmianach nie występowały zatem rozbieżności między wnioskiem a biznesplanem w zakresie miejsca lokalizacji projektu. Dokonane zmiany świadczyły o tym, że wnioskodawca dobrze zrozumiał istotę dostrzeżonej i opisanej w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. na etapie oceny formalnej niespójności.

Sąd wskazał, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. informującym o pozytywnej ocenie formalnej i przekazaniu do dalszej oceny zawarte zostało zastrzeżenie, że ocena formalna może podlegać weryfikacji przez Komisję Oceny Projektów w toku dalszej oceny wniosku. Ponowna ocena formalna nie miała już jednak miejsca i na kolejnym etapie zajmowano się wyłącznie ocena merytoryczną, przy czym wzięto pod uwagę, że brak spójności między wnioskiem i Biznesplanem został już usunięty na etapie oceny formalnej.

Skierowanie w dniu [...] października 2010 r. wezwanie do wyjaśnienia gdzie odbywać się będzie segregacja złomu, miało swe uzasadnienie w tym, że w świetle zmian wprowadzonych w Biznesplanie w dniu [...] lipca 2010r. w grę wchodził jedynie lokal w Kajkowie i parking, ale na parkingu miały być tylko przechowywane zakupione maszyny. W wezwaniu poproszono między innymi o wyjaśnienie gdzie będzie się odbywać segregacja złomu, przy czym zaznaczono, że należy pamiętać o zgodności z sekcją C.1 Biznesplanu. Wnioskodawca był też zobowiązany do dostarczenie umowy najmu nieruchomości położonej przy ulicy Bukowej 2 w Kajkowie. Pismo sformułowano w taki sposób, że dla wyjaśnienia wystarczyło podać owo miejsce a w razie potrzeby skorygować dokumentację aplikacyjną. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca w dniu [...] listopada 2011 r. dokonał zmian w Biznesplanie pozostawiając w niezmienionym kształcie pole C 8 wniosku, chociaż dokonana zmiana wprowadzała ponownie niespójność między wnioskiem a Biznesplanem, która poprzednio została usunięta po wezwaniu z dnia [...] lipca 2010 r. W sekcji C.1.9. Biznesplanu wnioskodawca pozostawił taki sam zapis jak w wersji z dnia [...] lipca 2010 r. i wskazał, że dysponuje nieruchomością położoną w Kajkowie na podstawie umowy najmu. Zachował też treść Sekcji C.4 podając, że w lokalu w K. przeznaczonym na cele biurowe będzie przechowywana dokumentacja związana z projektem. Podał także, że w ramach zawartej umowy najmu lokalu dysponuje miejscem parkingowym, na ogrodzonym placu przylegającym do budynku i na tym terenie będą przechowywane maszyny zakupione w ramach realizacji opisywanego projektu. Jednocześnie modyfikacji uległ zapis w sekcji C.1.10 Biznesplanu, gdzie poprzednio zaznaczono "nie dotyczy". Wypełniając Sekcję C.1.10 przeznaczoną na "Pozostałe miejsca realizacji projektu" wymienił dwie działki w Uzdowie wskazując, że na tej nieruchomości docelowo odbywać się będzie segregacja złomu.

Sąd podniósł, użycie zwrotu "dopuszcza się" w § 9 ust. 5 Regulaminu konkursu wskazuje na to, że prawo do jednego poprawienia wniosku na każdym z etapów nie jest uzależnione od uznania Instytucji Pośredniczącej. Instytucja nie może sprzeciwić się poprawieniu wniosku czy też pominąć dokonane poprawki. Przepis ten koreluje z §9 ust.3 Regulaminu, który przewiduje, że wnioskodawca ma możliwość jednego poprawienia wniosku na etapie oceny formalnej i merytorycznej. Przepis § 9 ust. 6 Regulaminu, odnoszący się do obu etapów oceny, tj. formalnej merytorycznej, ustanawia pięciodniowy termin na dostarczenie uzupełnionej lub poprawionej dokumentacji, przy czym termin ten liczony jest od dnia wezwania do poprawienia lub uzupełnienia wniosku. Wzywając wnioskodawcę w dniu [...] października 2010 r. do wyjaśnień i ewentualnej korekty, Komisja Oceny projektów zakreśliła pięciodniowy termin do złożenia wyjaśnień i uzupełnień, co oznacza, że zastosowany został przepis § 9 ust. 5 i 6 Regulaminu.

Sąd zauważył, że § 9 ust. 5 i 6 Regulaminu dotyczą wyłącznie uzupełnienia/poprawienia wniosku. W piśmie z dnia [...] października 2010 r. wnioskodawca został wezwany do złożenia wyjaśnień, między innymi, w zakresie miejsca lokalizacji projektu, ale jednocześnie pouczono o możliwości dokonania korekty. W § 9 ust. 7 Regulaminu konkursu użyto sformułowania, że w trakcie oceny merytorycznej dopuszcza się również możliwość wystąpienia o wyjaśnienie niejasności bądź rozbieżności w przedstawionej dokumentacji wniosku. Zdanie drugie określające dwudniowy termin do dostarczenia wyjaśnień (podkreślenie Sądu) wyraźnie ogranicza ten tryb do tego typu niejasności czy rozbieżności, które nie wymagają uzupełniania lub poprawy wniosku, skoro wezwany ma w tym czasie dostarczyć tylko wyjaśnienia. O tym, że przedstawienie wyjaśnień jest odrębnym od uzupełniania czy poprawiania wniosku świadczy także zapis § 9 ust.9 Regulaminu, z którego wynika, że pismo wzywające wnioskodawcę do uzupełnienia, poprawienia lub przedstawienia wyjaśnień do dokumentacji wniosku jest wysyłane listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. Przepis § 9 ust. 7 Regulaminu mówi wprawdzie, że dopuszcza się możliwość wystąpienia o wyjaśnienie niejasności lub rozbieżności, przy czym użycie liczby pojedynczej (możliwość a nie możliwości, wystąpienia a nie wystąpień) zdaje się wskazywać na jednokrotną możliwość zwrócenia się o wyjaśnienia na etapie oceny merytorycznej, jednakże nie wydaje się prawidłowe tak literalne a zarazem restrykcyjne odczytywanie tego przepisu, skoro jednocześnie nie zawarto w żadnej jednostce redakcyjnej § 9 Regulaminu zastrzeżenia analogicznego jako to, które dotyczy jednego poprawienia wniosku na etapie oceny formalnej i merytorycznej (§ 9 ust. 3 Regulaminu).

Zdaniem WSA, powyższa konstatacja musi prowadzić do rozważenia, czy w sytuacji skarżącego Komisja Oceny Projektów nie powinna była wezwać go do złożenia wyjaśnień po otrzymaniu wersji wniosku z załącznikami z dnia [...] listopada 2010 r. Na pewno bowiem wystąpiła rozbieżność w przedstawionej dokumentacji zakresie miejsca lokalizacji projektu. Sąd uznał, że nie zachodziła potrzeba żądania wyjaśnień, gdyż wyjaśnienia te nie mogłyby już usunąć zaistniałej rozbieżności, czy raczej niespójności, między wnioskiem i Biznesplanem. Ta niespójność wymagałaby bowiem kolejnej zmiany wniosku czy Biznesplanu albo obu tych dokumentów. Oznaczałoby to, że stwarza się wnioskodawcy kolejną, nieprzewidzianą w Regulaminie, możliwość poprawienia wniosku na etapie oceny merytorycznej. Działając w ten sposób Komisja Oceny Projektów naruszyłaby § 9 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu.

Oceniając zapisy Regulaminu odnoszące się do zakresu i sposobu uzupełniania wniosków Sąd nie dopatrzył się w nich rozwiązań, które dawałyby pole do dowolności czy uznaniowości. Z faktu, że na etapie oceny merytorycznej dopuszcza się możliwość (a nie obowiązek) wystąpienia o wyjaśnienie niejasności bądź rozbieżności nie wynika bynajmniej, że takie działanie zależy wyłącznie od woli IP i prowadzi do dowolności w działaniu IP. O ile bowiem w wyniku badania wniosku na etapie oceny merytorycznej nie zostaną wyjaśnione wątpliwości, które można było usunąć poprzez zażądanie wyjaśnień od wnioskodawcy, to będzie to mogło stanowić podstawę do skutecznego protestu. W sytuacji wystąpienia wadliwości w dokumentacji aplikacyjnej wymagających uzupełnienia czy poprawek można wręcz mówić o obowiązku takiej analizy dokumentacji, która pozwoli na dokonanie wszystkich koniecznych zmian i poprawek w wyniku wystosowania jednego wezwania, skoro musi być przestrzegana reguła zapewnienia możliwości jednego poprawienia wniosku na etapie oceny formalnej i merytorycznej. Nie można zapominać, że działanie Instytucji Pośredniczącej podlega kontroli sądowej a także ocenie Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego, który odpowiada za prawidłową realizację Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013.

Sąd nie dopatrzył się podstawy do tego by zakwestionować sposób wzywania do uzupełnienia czy wyjaśnienia wniosku na etapie oceny merytorycznej. W związku z zarzutami strony jakoby wezwania i zawarte w nich pouczenia były nie dość precyzyjne, co spowodowało powstanie braku spójności należy zauważyć, że sposób wypełniania dokumentów konkursowych powinien wprawdzie ściśle odpowiadać ustanowionym w tej mierze regułom wynikającym w szczególności z instrukcji wypełniania wniosku, ale nie oznacza to, że reguły te są "sztuką dla sztuki" i pozostają w oderwaniu od merytorycznych treści, jakie wnioskodawca musi i chce zawrzeć we wniosku. Jeśli zatem wnioskodawca chce zawrzeć we wniosku określone treści, jak w tym przypadku dotyczące miejsca lokalizacji projektu, to tę a nie inną treść powinien wpisać w dokumenty aplikacyjne. Chodzi przecież o to by dane zawarte w dokumentacji odpowiadały stanowi rzeczywistemu. Twierdzenia wnioskodawcy, jakoby w piśmie z dnia [...] października 2010 r. sugerowano mu dokonywanie określonych zmian, czy też wręcz wyrażano określone "wyraźne życzenie" nie wytrzymują krytyki, biorąc pod uwagę treść tego pisma. Trudno również uznać za trafne stanowisko skarżącego dotyczące pouczeń udzielanych w związku z wezwaniami o uzupełnienie czy poprawienie dokumentacji, które, jego zdaniem, z jednej strony mówią o możliwości wprowadzenia zmian w zakresie nieobjętym wezwaniem, a drugiej strony zastrzegają, że wprowadzenie tych innych zmian spowoduje odrzucenie wniosku. Argument, że brak wprowadzenia zmian w polu C8 w ostatecznej wersji wniosku był spowodowany właśnie zastosowaniem się do tego rodzaju pouczenia, trudno uznać za przekonujący. Kolejność zdań używanych w tych pouczeniach wyraźnie świadczy o tym, że możliwe jest wprowadzanie również innych zmian, jeśli ma to na celu zachowanie spójności, a IP zostanie o tych zmianach poinformowana.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w myśl §11 ust. 9 Regulaminu IP II stopnia w trakcie rozpatrywania protestu może zwrócić się do wnioskodawcy z prośbą o uzupełnienie/poprawienie wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca zobligowany jest do dostarczenia uzupełnionej/poprawionej dokumentacji w terminie 5 dni od dnia wezwania do poprawienia lub uzupełnienia wniosku. Z kolei zgodnie z §11 ust.11 Regulaminu, jeżeli przy rozpatrywaniu protestu pojawią się okoliczności wskazujące na konieczność przeprowadzenia pełnej oceny projektu, wówczas wnioskodawca otrzymuje możliwość uzupełnienia wniosku w terminach określonych w §9. Odczytując oba przepisy w oderwaniu od zasad wynikających z §9 Regulaminu można by dojść do wniosku, że przy rozpatrywaniu protestu pojawia się dla wnioskodawców niczym nieograniczona możliwość dokonania kolejnych uzupełnień czy poprawek we wniosku. Przepisy te bowiem nie wskazują, w jakich sytuacjach (poza wymienioną w §11 ust.11 koniecznością przeprowadzenia pełnej oceny projektu) występuje możliwość uzupełnienia wniosku. Interpretując te przepisy Regulaminu należy mieć na uwadze, że na etapie rozpatrywania protestu działania kontrolne Instytucji rozpatrującej protest mają na celu sprawdzenie zgodności z prawem oceny projektu dokonanej przez Instytucję, która ocenę przeprowadzała. Brak zgodności z prawem może polegać w szczególności na tym, że wnioskodawcy nie wezwano do uzupełnienia występujących braków, bądź uczyniono to w sposób niewłaściwy. Innymi słowy, możliwość uzupełnienia wniosku na etapie protestu powstaje wówczas, gdy realizacja tego uprawnienia wnioskodawcy nie została zagwarantowana na poszczególnych etapach oceny wniosku. Brak jest dostatecznie przekonujących argumentów przemawiających za tym, że na etapie rozpatrywania protestu przestaje obowiązywać zasada wynikająca z § 9 ust.3 Regulaminu. Podkreślenia wymaga, iż procedura odwoławcza nie służy umożliwieniu poprawienia wniosku, a jedynie ponownej ocenie, czy wniosek w takim kształcie, w jakim został ostatecznie złożony (a więc po dopuszczonych Regulaminem poprawkach) został oceniony zgodnie z prawem. Stwierdzając, iż wnioskodawca nie dokonał zmian, do których była wezwany, lub które były konieczne w celu zachowania spójności w wyniku dokonanych zmian, Agencja, respektując zasadę równego traktowania, zobowiązana była do zastosowania przyjętych przez siebie reguł konkursowych. Na gruncie niniejszej sprawy wyrażało się stwierdzeniem, że wniosek, jako niespójny z postanowieniami przyjętego programu operacyjnego, nie przeszedł pozytywnej kwalifikacji merytorycznej i nie może zostać poddany ocenie strategicznej.

W konkluzji Sąd podał, że Regulamin konkursu oraz załączniki do niego ustanawiają wystarczająco czytelne zasady, która zachowują wymogi wskazane w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

[...] w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 26 ust.

2 w związku z art. 27 ust. 1 pkt. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż ocena wniosku przedstawionego przez skarżącego została przeprowadzona poprawnie a tym samym, iż Regulamin konkursu (w szczególności jego postanowienia zawarte w § 9 ust. 5-7, oraz § 11 ust. 9-11) w zakresie wzywania Wnioskodawców do uzupełnień / wyjaśnienie złożonych dokumentów na poszczególnych etapach oceny jest jasny, precyzyjny i nie budzi wątpliwości w praktyce, a nadto, iż zgodnie z jego postanowieniami każdemu Wnioskodawcy przysługuje tylko jednokrotna poprawa wniosku na etapie oceny formalnej i merytorycznej, a wezwanie do wyjaśnień skarżącego w oparciu o treść § 9 ust. 7 Regulaminu konkursy i tak nie pozwoliłoby usunąć dostrzeżonych niespójności, chociaż działanie Organu w zakresie wzywania Wnioskodawców do uzupełnień/poprawy wniosków na etapie oceny merytorycznej, jak i na etapie rozpatrywania złożonego protestu, cechuje pełna dowolność i uznaniowość, brak przejrzystych i równych reguł w dostępie do środków publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku;

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie, że ocena projektu skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku.

Skarżący podniósł, że Regulamin konkursu pozwala na uznaniowość oraz dowolność, czego przykładem jest sprawa skarżącego. Ta dowolność doprowadziła do sytuacji, iż skarżący pomimo tego, iż mógł być na etapie oceny merytorycznej wezwany do wyjaśnień po raz drugi w oparciu o treść § 9 ust. 7 Regulaminu konkursu - z prawa tego nie mógł skorzystać. Zgodnie ze wskazanym Regulaminem na etapie oceny merytorycznej każdy Wnioskodawca może być wezwany do wyjaśnień/uzupełnień aż dwukrotnie. Po raz pierwszy - zgodnie z § 9 ust. 6 - czas na wyjaśnienie / poprawę dokumentów to 5 dni roboczych, po raz drugi – na podstawie § 9 ust. 7 - czas na wyjaśnienie/poprawę dokumentów 2 dni robocze.

Kasator podał, że organ nie skorzystał - na etapie rozpatrywania protestu skarżącego z możliwości, jaką w tym zakresie dawał mu § 11 ust. 9 Regulaminu konkursu do zwrócenia się do wnioskodawcy z prośbą o uzupełnienie/poprawienie wniosku o dofinansowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. Przepis art. 30c ust. 2 cyt. ustawy stosuje się odpowiednio. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone, mianowicie z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy, zwanej dalej p.p.s.a. Określone w ustawie o zasadach polityki rozwoju wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. odnoszących się do skargi kasacyjnej. Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. ściśle określają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączenia dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost, między innymi, art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach i w konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty opierają się na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono bowiem zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w pierwszym rzędzie należało odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego co do zasady możliwe jest na tle niewadliwie ustalonego (niekwestionowanego) stanu faktycznego.

Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie związany jest zatem wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 881/11. Ponadto stwierdził, iż podkreślenia wymaga, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05).

WSA zasadnie stwierdził, że badając legalność przeprowadzonej oceny wniosku przez Instytucję Pośredniczącą w szczególnym trybie uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny wniosku pod względem zgodności z prawem.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy ocena wniosku o dofinansowanie projektu skarżącego zarówno na etapie oceny formalnej, jak również merytorycznej, została przeprowadzona zgodnie z prawem, czy nie doszło w toku postępowania do naruszenia prawa. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Konkurs, do którego przystąpił skarżący, rozstrzygany był oparciu o Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia (Warmińsko-Mazurska Agencja Rozwoju Regionalnego w Olsztynie) do konkursu 01/10/1.1.9. Regulamin wraz załącznikami jest elementem systemu realizacji programu konkursu określającym szczegółowe zasady sporządzenia wniosku, jego dostarczenia do wskazanej komórki Instytucji Pośredniczącej II stopnia, sposobu dokonywania oceny formalnej wniosków, oceny merytorycznej i strategicznej oraz ustalającym zasady procedury odwoławczej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ocena wniosku została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o cyt. Regulamin wraz z załącznikami.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzucono WSA naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez nieuwzględnienie skargi i nie stwierdzenie, że ocena projektu skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania zostały w jej uzasadnieniu ściśle powiązane z zarzutami naruszenia art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r., jak również § 9 ust. 5 - 7 oraz § 11 ust. 9 i 11 Regulaminu konkursu.

[...]złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem: "[...]" w odpowiedzi na konkurs 01/10/1.1.9. realizowany w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013, Oś priorytetowa: Przedsiębiorczość, Nazwa działania: Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, Poddziałanie: Inne inwestycje w przedsiębiorstwie.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczącym stwierdzenia braków formalnych we wniosku o dofinansowanie Instytucja pośrednicząca poinformowała skarżącego, że w trakcie weryfikacji formalnej wniosku nastąpiły uchybienia formalne, a mianowicie stwierdzono brak spójności pomiędzy wskazanym miejscem realizacji projektu w polu C8 wniosku o dofinansowanie (wskazanie miejsca realizacji inwestycji) z sekcją C 1.9. i C4 Biznesplanu (wskazanie miejsca lokalizacji projektu). W wersji wniosku z dnia 29 kwietnia 2010 r. wnioskodawca wpisał bowiem w polu C 8 wniosku – Miejsce realizacji projektu - miejscowość [...]. Natomiast w sekcji C.1.9 Biznesplanu podano, że wnioskodawca jest właścicielem dwóch działek w Uzdowie oznaczonych symbolem P, jako teren przemysłu usług uciążliwych, na działce znajduje się budynek gospodarczy o powierzchni 135 m2, który posiada bezpośredni dostęp do drogi. Podano również, że wnioskodawca dysponuje lokalem przeznaczonym na cele biurowe w [...] na podstawie umowy najmu na czas nieokreślony. W polu 10 sekcji C.1 Biznesplanu – Pozostałe miejsca realizacji projektu (jeśli dotyczy) – widnieje adnotacja " nie dotyczy". Z kolei w sekcji C.4 zatytułowanej Zasoby techniczne do realizacji projektu wskazano, że na działkach położonych w Uzdowie będą przechowywane maszyny zakupione w ramach realizacji opisywanego projektu, natomiast w Kajkowie będzie przechowywana dokumentacja związana z projektem.

Z takiego przedstawienia w Biznesplanie lokalizacji projektu i zasobów technicznych do realizacji projektu, wynikał oczywisty brak spójności z polem C8 wniosku, którego zapis powinien był uwzględniać wskazane w Biznesplanie dwa miejsca, w którym realizowany będzie projektu. W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. Instytucja pośrednicząca wskazała na brak spójności danych pola C8 wniosku z pkt C 1.9 i C4 Biznesplanu i prosiła o podanie, gdzie dokładnie będzie realizowany projekt, mianowicie czy w [...]. Ponadto, pouczyła wnioskodawcę, że w przypadku kiedy projekt będzie realizowany na terenie kilku gmin lub powiatów, należy je wówczas wszystkie wymienić (powielając tabelę za pomocą funkcji "dodaj miejsce realizacji projektu/zapisz"). Ponadto wskazała w piśmie, że należy pamiętać o ujednoliceniu danych we wniosku, Biznesplanie i pozostałych załącznikach. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., że w wezwaniu z dnia [...] lipca 2010 r. Instytucja pośrednicząca, zarzucając niespójność danych w zakresie lokalizacji inwestycji, żądała tylko poprawek w zakresie wniosku. Wskazując na potrzebę zmiany wniosku zwracano uwagę na konieczność dostosowania tych zmian do treści Biznesplanu.

Dokonując poprawek wniosku w dniu [...] lipca 2010 r., a w zasadzie korygując Biznesplan w sekcjach C.1 i C.4, wnioskodawca doprowadził w istocie do spójności z polem C 8 wniosku. Wskazał bowiem w Biznesplanie w C.1.4 jako miejsce lokalizacji projektu K., w C.1.9 podał, że dysponuje nieruchomością w Kajkowie na podstawie umowy najmu zaś w C.1.10 wpisał " nie dotyczy". W Sekcji C.4 Zasoby techniczne do realizacji projektu wskazał jedynie lokal w Kajkowie przeznaczony na cele biurowe, gdzie będzie przechowywana dokumentacja techniczna związana z projektem. Podał także, że w ramach zawartej umowy najmu lokalu dysponuje miejscem parkingowym, na ogrodzonym placu przylegającym do budynku i na tym terenie będą przechowywane maszyny zakupione w ramach realizacji opisywanego projektu. Po dokonanych [...] lipca 2010 r. zmianach nie występowały zatem rozbieżności między wnioskiem a Biznesplanem w zakresie miejsca lokalizacji projektu. Dokonane zmiany świadczyły o tym, że wnioskodawca dobrze zrozumiał istotę dostrzeżonej i opisanej w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. na etapie oceny formalnej niespójności.

Dokonując oceny postępowania Instytucji pośredniczącej na etapie oceny formalnej wniosku należy stwierdzić, że postępowała ona zgodnie z postanowieniami Regulaminu wraz z załącznikami. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 3 Regulaminu konkursu w przypadku błędów lub braków we wniosku na wniosek pracownika dokonującego oceny lub członka Komisji Oceny Projektów Wnioskodawca ma możliwość jednego poprawienia wniosku na etapie oceny formalnej i merytorycznej. Z takim właśnie wezwaniem do uzupełnienia wniosku wystąpiła do wnioskodawcy Instytucja pośrednicząca. W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. – stosownie do § 9 ust. 4 Regulaminu konkursu – wskazano termin 7 dni roboczych od odebrania informacji o konieczności uzupełnienia wniosku.

Stosownie do § 8 część I ust. 10 Regulaminu konkursu wnioskodawca został poinformowany w piśmie z dnia 13 sierpnia 2010 r. o pozytywnej ocenie formalnej oraz o przekazaniu wniosku do dalszej oceny – zgodnie z § 8 część II ust. 1 Regulaminu konkursu, który stanowi, że wnioski pozytywnie ocenione pod względem formalnym zostają poddane ocenie merytorycznej dokonywanej przez Komisję Oceny Projektów. Przy czym w tym piśmie zawarte zostało zastrzeżenie, że ocena formalna może podlegać weryfikacji przez Komisję Oceny Projektów w toku dalszej oceny wniosku.

W piśmie z dnia [...] października 2010 r., skierowano do wnioskodawcy wezwanie do uzupełnienia wniosku w kwestii wskazania, gdzie będzie się odbywać segregacja złomu. Wezwanie to miało swoje uzasadnienie w tym, że w świetle zmian wprowadzonych w Biznesplanie w dniu [...] lipca 2010r. w grę wchodził jedynie lokal w Kajkowie i parking, ale na parkingu miały być tylko przechowywane zakupione maszyny. W piśmie wyraźnie zaznaczono, że należy pamiętać o zgodności z sekcją C1. Biznesplanu. Ponadto wnioskodawca był również zobowiązany do dostarczenia umowy najmu nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Pismo sformułowano w taki sposób, że dla wyjaśnienia wystarczyło podać owo miejsce a w razie potrzeby skorygować dokumentację aplikacyjną. W piśmie tym nie wskazano wprawdzie konieczności zmiany pola C8 wniosku, ale argument skarżącego, że brak wprowadzenia zmian w polu C8 w ostatecznej wersji wniosku był spowodowany właśnie zastosowaniem się do tego rodzaju pouczenia trudno uznać za przekonujący. Kolejność zdań używanych w tych pouczeniach wyraźnie świadczy o tym, że możliwe jest wprowadzanie również innych zmian, jeśli ma to na celu zachowanie spójności a IP zostanie o tych zmianach poinformowana.

Podkreślenia wymaga, że Instytucja pośrednicząca miała prawo - stosownie do § 9 ust. 5 i 6 Regulaminu konkursu – wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku na etapie oceny merytorycznej. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 5 Regulaminu konkursu w trakcie oceny merytorycznej dopuszcza się jedno uzupełnienie wniosku. W § 9 ust. 6 Regulaminu konkursu stwierdzono, że wnioskodawca zobowiązany jest do dostarczenia uzupełnionej/poprawionej dokumentacji w terminie 5 dni roboczych od dnia wezwania do poprawienia lub uzupełnienia wniosku z powodu wystąpienia braków/błędów formalnych/merytorycznych we wniosku. Z treści tego postanowienia Regulaminu wyraźnie wynika, że na etapie oceny merytorycznej można wystąpić o uzupełnienie wniosku.

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca w dniu [...] listopada 2011 r. dokonał zmian w Biznesplanie pozostawiając w niezmienionym kształcie pole C 8 wniosku, chociaż dokonana zmiana wprowadzała ponownie niespójność między wnioskiem a Biznesplanem, która poprzednio została usunięta po wezwaniu z dnia [...] lipca 2010 r.. W sekcji C.1.9. Biznesplanu wnioskodawca pozostawił taki sam zapis jak w wersji z dnia [...] lipca 2010 r. i wskazał, że dysponuje nieruchomością położoną w Kajkowie na podstawie umowy najmu. Zachował też treść Sekcji C.4 podając, że w lokalu w Kajkowie przeznaczonym na cele biurowe będzie przechowywana dokumentacja związana z projektem. Podał także, że w ramach zawartej umowy najmu lokalu dysponuje miejscem parkingowym, na ogrodzonym placu przylegającym do budynku i na tym terenie będą przechowywane maszyny zakupione w ramach realizacji opisywanego projektu. Jednocześnie modyfikacji uległ zapis w sekcji C.1.10 Biznesplanu, gdzie poprzednio zaznaczono "nie dotyczy". Wypełniając Sekcję C.1.10 przeznaczoną na "Pozostałe miejsca realizacji projektu" wymienił dwie działki w Uzdowie wskazując, że na tej nieruchomości docelowo odbywać się będzie segregacja złomu.

Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że nie zachodziła potrzeba żądania wyjaśnień - na zasadzie § 9 ust. 7 Regulaminu konkursu - gdyż wyjaśnienia te nie mogłyby już usunąć zaistniałej rozbieżności, czy raczej niespójności, między wnioskiem i Biznesplanem. Ta niespójność wymagałaby bowiem kolejnej zmiany wniosku czy Biznesplanu albo obu tych dokumentów. Oznaczałoby to, że stwarza się wnioskodawcy kolejną, nieprzewidzianą w Regulaminie, możliwość poprawienia wniosku na etapie oceny merytorycznej. Działając w ten sposób Komisja Oceny Projektów naruszyłaby § 9 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu.

Instytucja pośrednicząca wydała decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. o negatywnej ocenie wniosku w ramach oceny zgodności z kryteriami merytorycznymi zerojedynkowymi, mianowicie stwierdziła, że projekt wnioskodawcy nie spełnia kryterium: "Spójność informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku". Stwierdziła słusznie, że występował brak spójności co do miejsca realizacji projektu pomiędzy sekcją C1. Biznesplanu a polem C8 wniosku. W pierwotnym wniosku i Biznesplanie z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz [...] lipca 2010 r. wskazano jako jedyne miejsce [...]. Dopiero w Biznesplanie w wersji z dnia 2 listopada 2010 r. dopisano bez wezwania inne dodatkowe miejsce realizacji projektu – D.. A zatem nie zachowano spójności z polem C8 wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta decyzja jest zgodna z postanowieniami Szczegółowego opisu osi priorytetowej "Przedsiębiorczość" Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013. W treści Kryteriów merytorycznych zerojedynkowych zawarty jest bowiem punkt 8, który ustanawia wymóg spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku. Ponadto, w treści Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie w punkcie C8 pt. Miejsce realizacji projektu opisuje się sposób wypełnienia pola C8 wniosku o dofinansowanie (str. 11 Instrukcji). Instrukcja wyjaśnia, że w polu C8 wniosku miejsce realizacji projektu powinno być identyfikowane do poziomu konkretnej gminy i miejscowości. W przypadku, kiedy projekt będzie realizowany na terenie kilku gmin lub powiatów (tak jak w przypadku wnioskodawcy), należy je wówczas wszystkie wymienić. Wymaga również podkreślenia, że w Załączniku nr 7.2 do Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów (...) z dnia [...] marca 2010 r. zamieszczono opisane kryteria merytoryczne zerojedynkowe. Zawarto tam również kryterium spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku. W definicji tego kryterium postanowiono, że chodzi o spójność wszystkich elementów zawarte we wniosku powinny być spójne, przy czym wnioski powinny być spójne we wszystkich dokumentach złożonych przez projektodawcę (wniosku i załącznikach do wniosku, w szczególności w Biznesplanie i dokumentacji technicznej).

Z uwagi na powyższe, konieczność spójności wniosku w polu C8 z Biznesplanem i dokumentacją techniczną wynikała z szeregu dokumentów, z którymi miał obowiązek zapoznać się wnioskodawca wypełniając wniosek o dofinansowanie.

Nie doszło również do naruszenia postanowień Regulaminu konkursu na etapie rozpatrywania protestu przez Instytucję pośredniczącą II stopnia. Stosownie do § 11 ust. 9 Regulaminu IP II stopnia w trakcie rozpatrywania protestu z prośbą o uzupełnienie/poprawienie wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca zobligowany jest do dostarczenia uzupełnionej/poprawionej dokumentacji w terminie 5 dni od dnia wezwania do poprawienia lub uzupełnienia wniosku. Z kolei zgodnie z §11 ust.11 Regulaminu, jeżeli przy rozpatrywaniu protestu pojawią się okoliczności wskazujące na konieczność przeprowadzenia pełnej oceny projektu, wówczas wnioskodawca otrzymuje możliwość uzupełnienia wniosku w terminach określonych w §9 Regulaminu. Odczytując oba przepisy w oderwaniu od zasad wynikających z §9 Regulaminu można by dojść do wniosku, że przy rozpatrywaniu protestu pojawia się dla wnioskodawców niczym nieograniczona możliwość dokonania kolejnych uzupełnień czy poprawek we wniosku. Przepisy te bowiem nie wskazują, w jakich sytuacjach (poza wymienioną w § 11 ust. 11 koniecznością przeprowadzenia pełnej oceny projektu) występuje możliwość uzupełnienia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zasadnie stwierdził, że interpretując ww. przepisy Regulaminu należy mieć na uwadze, że na etapie rozpatrywania protestu działania kontrolne Instytucji rozpatrującej protest mają na celu sprawdzenie zgodności z prawem oceny projektu dokonanej przez Instytucję, która ocenę przeprowadzała. Brak zgodności z prawem może polegać w szczególności na tym, że wnioskodawcy nie wezwano do uzupełnienia występujących braków, bądź uczyniono to w sposób niewłaściwy. Innymi słowy, możliwość uzupełnienia wniosku na etapie protestu powstaje wówczas, gdy realizacja tego uprawnienia wnioskodawcy nie została zagwarantowana na poszczególnych etapach oceny wniosku. Brak jest dostatecznie przekonujących argumentów przemawiających za tym, że na etapie rozpatrywania protestu przestaje obowiązywać zasada wynikająca z § 9 ust. 3 Regulaminu. Podkreślenia wymaga, iż procedura odwoławcza nie służy umożliwieniu poprawienia wniosku, a jedynie ponownej ocenie, czy wniosek w takim kształcie, w jakim został ostatecznie złożony (a więc po dopuszczonych Regulaminem poprawkach) został oceniony zgodnie z prawem (podobnie - wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 sygn. akt II GSK 370/10). Stwierdzając, iż wnioskodawca nie dokonał zmian, do których była wezwany, lub które były konieczne w celu zachowania spójności w wyniku dokonanych zmian, Instytucja pośrednicząca - respektując zasadę równego traktowania - zobowiązana była do zastosowania przyjętych przez siebie reguł konkursowych. Na gruncie niniejszej sprawy wyrażało się to stwierdzeniem, że wniosek, jako niespójny z postanowieniami przyjętego programu operacyjnego, nie przeszedł pozytywnej kwalifikacji merytorycznej i nie może zostać poddany ocenie strategicznej.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Według skarżącego, naruszenie tego przepisu polegało na naruszeniu zasady równego dostępu i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. W ocenie Sądu Regulamin oraz załączniki do niego ustanawiają wystarczająco czytelne zasady, by można było mówić o zachowaniu wymogu wskazanego w tym przepisie.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r., ponieważ przepis ten stanowi w istocie normę kompetencyjną, z której wynika uprawnienie Instytucji zarządzającej do powierzenia Instytucji pośredniczącej części zadań związanych z realizacją programu operacyjnego a w szczególności (ust.1 pkt 3) dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu przedstawionego przez skarżącego, przeprowadzona została poprawnie. Instytucja Pośrednicząca działała w przedmiotowej sprawie zgodnie z przyjętym systemem realizacji programu operacyjnego i nie naruszyła wskazanych w skardze przepisów postępowania, a w szczególności nie naruszyła § 9 ust. 5 -7 oraz § 11 ust. 9 i 11 Regulaminu konkursu.

Mając powyższe na względzie oraz uwzględniając przedstawioną wcześniej argumentację wskazującą na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.