Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 328/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. H. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. (dalej: Prezydent) z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] odmawiające K. H. wydania zaświadczenia określonej treści.

Z akt sprawy wynika, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. K. H. wystąpił do Prezydenta o wydanie zaświadczenia zawierającego odpowiedź na pytanie: "czy działka nr [...] (obręb [...]) w dacie [...] lipca 1938 r. tj. w dacie protokolarnego wskazania bezspornych i obowiązujących prawnie granic nieruchomości przez właścicieli parceli z "Dzielnicy [...]" w obecności mierniczego z Miejskiego Biura Pomiarów Zarządu Miejskiego w B., widnieje na tymże protokole pod l.p. "[...]" na stronie 2 tego protokołu?". W uzasadnieniu wniosku wskazał, że: protokół z 1938 r. znajduje się w posiadaniu Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. (załączył zdjęcie dwóch stron protokołu); na podkładzie graficznym z księgi protokołów polubownego ustalenia granic nieruchomości w 1957 r. ww. nieruchomość podpisana jest liczbą "[...]" i nazwiskiem "B. E." (załączył zdjęcie strony tytułowej księgi protokołów z 1957 r. oraz zdjęcie zawierające opis "Mapa do ustalenia stanu władania z 1957 r. – załącznik do protokołu" z datą poświadczenia [...] kwietnia 2018 r.). Wskazał, że jest właścicielem działki nr [...].

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. organ pierwszej instancji, powołując art. 218 § 2 oraz 64 § 2 K.p.a., wezwał wnioskodawcę do doprecyzowania wniosku w zakresie wskazania "jakie konkretnie fakty wymagają urzędowego potwierdzenia i jaki przepis prawa tego wymaga jak też podanie jakim organom przedmiotowe zaświadczenie jest niezbędne do przedłożenia".

Odpowiadając na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. wnioskodawca wyjaśnił w sposób następujący: urzędowego potwierdzenia wymaga, że pod wskazaną pozycją na protokole uznania granic znajduje się na pewno działka, która oznaczona jest obecnie innym numerem ewidencyjnym i położona jest obecnie w obrębie, który ma inne oznaczenie; urząd może potwierdzić zmianę numeracji, bowiem dokonał tego według znanego sobie klucza; podstawa prawna wykorzystania zaświadczenia to art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: P.g.k.); zaświadczenie będzie przedłożone w Sądzie Rejonowym w B. w sprawie [...], która to sprawa dotyczy m.in. ustalenia uznanych granic nieruchomości.

W toku postępowania organ włączył do akt następujące materiały dowodowe (kserokopie): strony tytułowej operatu pomiarowego Miasta B., Dzielnica [...], na którym znajduje się informacja, że operat wykonało W. Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze Wydział Produkcyjny nr [...] w B., nadto strona jest oznaczona nr ewid. [...] i wskazaniem, że rozpoczęto dnia [...] stycznia 1957 r., zakończono dnia [...] kwietnia 1957 r.; protokołu uznania granic z 1938 r., na którym figuruje działka przy ulicy [...] pod pozycją nr [...] zapisana na "B. E."; strony tytułowej księgi protokołów polubownego ustalenia granic nieruchomości położonych na obszarze administracyjnym osiedla (miasta) B. , na której figuruje informacja, że rozpoczęto 15 stycznia 1957 r., zakończono [...] kwietnia 1957 r.; stronę 54 protokołu granicznego z widniejącą datą 23 marca 1957 r., na którym odnotowano działkę przy ulicy [...] w 1938 r. zapisaną na B. . oraz działkę o powierzchni 883 m2 przy ulicy [...] zapisaną w 1957 r. na K. R.; kserokopię kolorowej mapy spornego terenu bez daty, z widniejącą działką nr [...] zapisaną na "B. E."; dokumentu archiwalnego zatytułowanego "[...] – 12" zawierającego zapis "Uwaga kolorem zielonym oznaczono pomiar uzupełniający z 1953 r." oraz oznaczenie "B. E. patrz plan sytuacyjny szkic 4"; szkicu polowego nr 13-14 z dnia 15 września 1938 r. z zapisem na jednej z działek "B. E."; rejestru gruntów z 1963 r. obejmującego grunty stanowiące własność Skarb Państwa, z zapisaną pod nr [...] działką o powierzchni 0,0875 ha przy ulicy [...] wraz z arkuszem obrazującym położenie działki nr [...]; rejestru gruntów bez daty, z działką przy ulicy [...], o powierzchni 0,0858 ha, oznaczoną numerem [...] ze wskazaniem Kw [...]. Organ włączył również do akt aktualną mapę ewidencyjną obrazującą położenie działki nr [...] o pow. 0,858 ha i wypis z ewidencji gruntów.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Prezydent odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Wyjaśnił, że ze wskazanego przez wnioskodawcę przepisu art. 31 pkt 2 P.g.k. nie wynika, aby ustalenie przebiegu granic przez sąd wymagało urzędowego potwierdzenia faktów w formie zaświadczenia. Nadto, w znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym bazach danych cyfrowych oraz analogowych w postaci map i rejestrów brak jest danych dotyczących zaistniałych na przestrzeni 80-ciu lat zmian przedmiotowych działki, które uzasadniałyby wydanie zaświadczenia. Zdaniem organu, udzielenie odpowiedzi wymaga badania materiałów źródłowych zgromadzonych w aktach IX Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. oraz w Archiwum Państwowym. Dane te mogą być pozyskane jedynie w wyniku opracowań geodezyjnych i kartograficznych, które wykonują przedsiębiorcy, jednostki organizacyjne, a także osoby legitymujące się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii (art. 11 P.g.k.). Nie wystąpiły zatem przesłanki z art. 217 § 2 K.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. H..

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. PWINGiK uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Podzielił organ odwoławczy stanowisko wnioskodawcy, że Prezydent – odmawiając wydania zaświadczenia przy jednoczesnym wrysowaniu położenia działki nr [...] na dokumentach archiwalnych - nie wyjaśnił jakie dokumenty dawałyby podstawę do wydania zaświadczenia, zatem stanowisko organu jest niespójne. Decyzją uzasadniającą wydanie zaświadczenia mogłaby być natomiast decyzja o zmianie numeracji działek. Nie wyjaśniono również, czy oznaczenie działek kolorem na mapach archiwalnych było przypadkowe, czy miało podstawę w konkretnych dokumentach. Za niezrozumiałe uznał organ odwoławczy stanowisko o konieczności badania treści ksiąg wieczystych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. wydanym na podstawie art. 219 K.p.a., Prezydent odmówił wydania zaświadczenia. Wyjaśnił, że organ ewidencyjny jest zobowiązany wydać zaświadczenie wyłącznie wówczas, gdy dysponuje w swoich zbiorach informacją o stanie prawnym lub faktycznym ustalonym odpowiednim aktem prawnym lub który jest znany organowi ze względu na dane zawarte w prowadzonych przez niego urzędowych zbiorach. Zdaniem Prezydenta, w "Protokole uznania granic nieruchomości (posiadania")" z 1938 r. pod numerem [...] uwidoczniono nieruchomość położoną przy ulicy [...] stanowiącą własność B. E. Protokół ten nie posiada załącznika graficznego sporządzonego w odpowiedniej skali. Odnaleziono szkice polowe z pomiaru sytuacji, w tym na szkicu nr 14 uwidoczniona jest nieruchomość B. E. Dla uwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia należałoby, zdaniem Prezydenta, przeprowadzić czynność geodezyjną polegającą na porównaniu stanu z 1938 r. (dane historyczne) ze stanem ewidencyjnym. Organ wskazał, że ewidencja gruntów dzielnicy [...] została założona w 1963 r. i dopiero od tego momentu organ może wydawać zaświadczenia o zmianie numeracji i powierzchni działek ujawnionych od założenia ewidencji gruntów z działkami powstałymi po odnowieniu ewidencji gruntów. Żeby uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy, należałoby dokonać analizy ujawnionych na szkicu danych geodezyjnych (czołówek, miar bieżących, domiarów), tj. dokonać obliczenia współrzędnych punktów granicznych i przeliczyć na obowiązujący układ współrzędnych. Takie informacje można pozyskać wyłącznie w wyniku opracowań geodezyjnych i kartograficznych a nie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia.

Zażalenie złożył K. H.. Zarzucił naruszenie:

1) art. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. 1999 nr 45, poz. 453) w związku z art. 31 pkt 2 P.g.k. w związku z art. 219 oraz art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści w sytuacji, gdy nie było ku temu ustawowych podstaw, a zaświadczenie jest stronie niezbędne i ma do jego uzyskania prawo;

2) art. 3 pkt 2 oraz art. 5 pkt 3 rozporządzenia z 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości w związku z art. 107 ust. 3 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskazane we wniosku dokumenty archiwalne będące w posiadaniu organu są niewystarczające do wydania żądanego zaświadczenia;

3) art. 6, 7 i 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy w sposób niemający oparcia w obowiązujących przepisach oraz na podstawie przyjętych przez organ nieprawdziwych twierdzeń, co w konsekwencji naruszyło zasady praworządności i zaufania do władzy publicznej;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 219 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, co jest niedopuszczalne w sprawach o wydanie zaświadczenia;

5) art. 73 § 1 K.p.a. poprzez fizyczne uniemożliwienie stronie wglądu do niektórych kart akt sprawy oraz wykonania z nich fotokopii, a nawet sporządzania notatek.

Żalący się wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia ze wskazaniem, że Prezydent powinien uzupełnić akta sprawy o załącznik graficzny do protokołu ustalenia granic z 11 i 12 lipca 1938 r., który to załącznik znajduje się w posiadaniu organu (na parterze budynku w pokoju nr 03 - "obsługa geodetów"), a dopiero później będzie władny ocenić zasadność wniosku. Wskazał, że nie wnosił o zaświadczenie dotyczące lokalizacji punktów granicznych, ale wyłącznie o potwierdzenie przedwojennego numeru ewidencyjnego działki. W jego ocenie, protokół uznania granic składający się z protokołu i załącznika graficznego znajduje się w archiwum Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B., jednakże organ do tych dokumentów nie sięgnął, badając dokumenty wyłącznie z własnego archiwum. Oświadczył, że: żądane zaświadczenie jest mu niezbędne, bowiem na jego podstawie będzie mógł sformułować pismo procesowe w postępowaniu sądowym lub administracyjnym o rozgraniczenie; organ sam potwierdził, że dawna działka nr [...] to obecna działka nr [...], poprzez wskazanie jej położenia na kolejnych dokumentach archiwalnych oraz aktualnych; numer [...], pod którym działka została wpisana na dokumentach powojennych, wskazuje na zwiększenie liczby parcel lub zmianę granic osiedla [...]; organ dokonał niedopuszczalnej w postępowaniu o wydanie zaświadczenia oceny faktycznej i prawnej zgromadzonych dokumentów; we własnym zakresie nie dokonał wyjaśnienia relacji położenia punktów granicznych nieruchomości do numeru ewidencyjnego nieruchomości, gdy tymczasem konieczność sprawdzenia położenia tych punktów stwierdza, a jednocześnie nie wezwał wnioskodawcy do przedłożenia opracowania. Wnioskodawca wskazał, że mimo skrupulatnych poszukiwań przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji i zgromadzenia obszernego materiału dowodowego, nie znalazło to odzwierciedlenia w końcowym rozstrzygnięciu przez analizę zgromadzonych dokumentów.

Wnioskodawca wskazał także na uniemożliwienie przeglądania akt sprawy i sporządzania notatek oraz robienia zdjęć, zasłonięcie przed nim niektórych kart akt sprawy bez wydania postanowienia o odmowie dostępu do akt, co rażąco narusza art. 73 K.p.a. Wskazał, że oczekuje, iż PWINGiK: w odpowiedni sposób umocuje organ do merytorycznego odniesienia się do zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów; "zezwoli" organowi pierwszej instancji na dokonanie analizy dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, w szczególności załącznika graficznego do protokołu z 1938 r.; wyraźnie podkreśli, iż organ jest władny do wskazania pod którą l.p. na protokole z 1938 r. znajduje się jego działka; pouczy organ, że może samodzielnie występować do innych instytucji jeśli wymaga tego przepis prawa oraz konkretna sytuacja w prowadzonym postępowaniu administracyjnym; pouczy organ pierwszej instancji o treści art. 73 K.p.a. i jednoznacznie określi czy organ ma prawo fizycznie uniemożliwiać zapoznawanie się stronie postępowania z dowolnie wybranymi przez organ kartami postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy i w całości podzielił stanowisko Prezydenta odnośnie tego, że dla zaspokojenia żądania wnioskodawcy konieczne jest przeprowadzenie czynności geodezyjnej polegającej na porównaniu stanu z 1938 r. (danych "historycznych") ze stanem ewidencyjnym. Tymczasem, jak wskazał PWINGiK, nie jest dopuszczalne w trybie wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych. Jeśli zatem założenie ewidencji gruntów dzielnicy [...] nastąpiło 31 grudnia 1963 r., to wyłącznie od tego momentu organ może wydawać zaświadczenia o zmianie numeracji i powierzchni działek, ujawnionych od założenia ewidencji gruntów z działkami powstałymi po odnowieniu ewidencji gruntów (gdy będzie miało to potwierdzenie w odpowiednich dokumentach). Skoro organ pierwszej instancji nie dysponuje danymi ewidencyjnymi, z których wprost można wywnioskować, że działka nr [...] w obrębie nr 17-[...] w dacie 11 i 12 lipca 1938 r. widnieje pod l.p. "[...]" na stronie 2 tego protokołu, to niemożliwym jest wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Zdaniem PWINGiK, mimo że treść dokumentów archiwalnych "na pierwszy rzut oka" może sprawiać wrażenie, że przedstawiają one tę samą działkę, to jednakże mapa historyczna (nieczytelna) nie stanowi danych ewidencyjnych, w oparciu o które organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków może wydać zaświadczenie, bowiem mapę tworzy się na podstawie tych danych. Danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej jest m.in. numeryczny opis granic działki ewidencyjnej (§ 60 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Dlatego, zdaniem PWINGiK, niezbędnym jest dokonanie prac technicznych polegających na obliczeniu współrzędnych punktów granicznych działki wymienionej pod pozycją [...] w protokole z lipca 1938 r. Konieczne byłoby zlecenie geodecie uprawnionemu pracy polegającej na numerycznym określeniu granic z 1938 r., a następnie porównaniu ich z obecnym przebiegiem granic. Dlatego organ odwoławczy wskazał, że twierdzenie, iż określenie położenia punktów granicznych nie jest przedmiotem tego postępowania, jest chybiony. Nie można określić położenia działki, bez określenia współrzędnych punktów granicznych. Jednakże prace geodezyjne polegające na określeniu przebiegu granic, przekraczają hipotezę normy prawnej wyrażonej w art. 218 § 1 K.p.a. oraz nie mieszczą się w dyspozycji art. 218 § 2 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, wydanie zaświadczenia o żądanej treści rozstrzygałoby kwestię sporną, która miałaby przesądzić spór w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym, a to nie organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków rozstrzyga o rozgraniczeniu. Odnośnie zarzutu, że organ uniemożliwił stronie wgląd do niektórych kart akt sprawy oraz wykonania z nich fotokopii, a nawet sporządzania notatek, należy wyjaśnić, że na etapie postępowania zażaleniowego od postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, organ nie rozstrzyga spraw związanych z odmową udostępnienia akt sprawy.

Skargę na postanowienie PWINGiK wniósł K. H., który zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 5 pkt 3 rozporządzenia z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości w związku z art. 31 pkt 2 P.g.k. w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści w sytuacji, gdy nie było ku temu ustawowych podstaw, a zaświadczenie jest stronie niezbędne i ma do jego uzyskania prawo;

b) art. 3 pkt 2 oraz art. 5 pkt 3 rozporządzenia z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości w związku z art. 107 ust. 3 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane we wniosku dokumenty archiwalne będące w posiadaniu organu są niewystarczające do wydania zaświadczenia;

c) art. 6, 7 i 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy w sposób niemający oparcia w obowiązujących przepisach oraz na podstawie przyjętych przez organ drugiej instancji nieprawdziwych twierdzeń, jakoby zaświadczenie miało się przyczynić do rozstrzygnięcia kwestii spornej w postępowaniu rozgraniczeniowym, co w sposób rażący naruszyło zasady praworządności i zaufania uczestnika postępowania do organów władzy publicznej;

d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, co jest niedopuszczalne w sprawach o wydanie zaświadczenia, a co nastąpiło poprzez bezbłędne wskazanie działki na dokumentach archiwalnych, a następnie pominięcie tej kwestii w wydanym postanowieniu;

e) art. 73 § 1 K.p.a. poprzez fizyczne uniemożliwienie stronie wglądu do niektórych kart akt sprawy oraz wykonania z nich fotokopii, a nawet sporządzania notatek;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 217 K.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy istnieją ku temu ustawowe przesłanki - ustanowione bezpośrednio w art. 217 K.p.a., a organ

zarówno pierwszej instancji jak i drugiej instancji jest świadomy tego, że stronie żądane zaświadczenie jest potrzebne w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym,

b) art. 218 K.p.a. poprzez uchybienie przez organ pierwszej instancji (i akceptację tego stanu przez organ drugiej instancji) obowiązkowi wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy organ administracji publicznej był i jest w dalszym ciągu obowiązany wydać skarżącemu żądane zaświadczenie, gdy dochodzi do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

c) art. 220 K.p.a. poprzez powielanie przez organ drugiej instancji irracjonalnych wywodów organu pierwszej instancji w przedmiocie tego, że przeszkodą do wydania zaświadczenia jest nieprzedłożenie opracowania geodezyjnego, z którego wynikałoby jakie jest historyczne oraz obecne położenie punktów granicznych nieruchomości nr [...], podczas gdy skarżący nie został wezwany do przedłożenia takiego dokumentu, a przy kolejnych próbach zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji w sposób skrajnie rażący po raz kolejny łamał art. 73 K.p.a. przez fizycznie uniemożliwienie zapoznania się stronie z aktami sprawy, co zostało potwierdzone oświadczeniem skarżącego złożonym bezpośrednio do rąk przełożonego pracownika organu prowadzącego postępowanie.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do:

a) szczegółowego przeanalizowania wszystkich kart zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności protokołu okazania granic z 1938 r.;

b) dokładnego dokserowania do protokołu z 1938 r. wszelkich załączników graficznych w postaci map i szkiców technicznych, które znajdują się w siedzibie organu tj. w Departamencie Geodezji Urzędu Miejskiego w B.;

c) dołączenia do akt postępowania opracowania geodezyjnego sporządzonego przez biegłego geodetę, w którym to opracowaniu potwierdzona została numeracja działki skarżącego począwszy od dwudziestolecia międzywojennego - opinia geodezyjna znajduje się w Departamencie Prawnym Urzędu Miejskiego w B., a także u Dyrektora Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. Skarżący wskazał, że odpis opinii biegłego geodety załącza do skargi, mimo że opinia ta jest w posiadaniu organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację sformułowaną w zażaleniu, w tym odnośnie tego, że: celowo do wniosku o wydanie zaświadczenia dołączył zdjęcia dokumentów archiwalnych, aby organ miał ułatwioną możliwość ich odszukania w archiwum znajdującym się w Departamencie Geodezji Urzędu Miejskiego w B.; niezrozumiałe jest, dlaczego organ nie zwracał się do żadnych instytucji z zapytaniem o kwestie, które są niezbędne lub mogą pomóc w zakończeniu postępowania wyjaśniającego, jak też nie wzywał skarżącego do przedłożenia opracowania, które mogłoby być podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie, pozostawiając skarżącemu możliwość "domyślenia się", że taki dokument należy złożyć; bezpodstawnie przyjął organ, że zaświadczenie ma umożliwić rozstrzygnięcie sporu o granice, podczas gdy nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, czy spór będzie rozstrzygany przez sąd czy przez organ; uzupełniono dokumenty archiwalne wyłącznie o dokumenty z własnego archiwum organu, ale już na ich podstawie możliwe było bezbłędne wskazanie nieruchomości o dawnym nr [...] a obecnym nr [...], w tym na załączniku graficznym do protokołu granicznego z 1957 r. (na mapie i na szkicu) organ pierwszej instancji bezbłędnie wskazał działkę skarżącego; organ nie wyjaśnił, co mają wspólnego punkty graniczne nieruchomości z numerem ewidencyjnym nieruchomości, ale wskazuje jednocześnie, że jest to podstawą do dalszych prac organu w zakresie potwierdzenia zmiany numeracji działki; nie wskazał organ, czy wyniki pracy geodezyjnej mogłoby być następnie podstawą do wydania żądanego zaświadczenia. Powtórzył zarzut uniemożliwienia zapoznania się z pełnymi aktami bez wydania postanowienia na podstawie art. 73 K.p.a.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że nie sposób odczytać z historycznej i nieczytelnej mapy informacji, które miałyby służyć wydaniu zaświadczenia. Wyjaśnił, że sczytywanie z mapy wymiarów działki zawsze obarczone jest dużą niedokładnością, np. na mapie sporządzonej w skali 1:1000 pomyłka rzędu 0,5 mm wynosi w terenie 0,5 m. Skoro więc na historycznej, znajdującej się w aktach administracyjnych mapie prawdopodobnie w skali 1:1000 grubość linii granicznych wynosi 1mm, czyli dwie linie to 2mm, to błąd w terenie wynosi 2m. W aktach znajduje się także szkic poglądowy, ale szkice nie zawierają wymiarów. Niezbędnym jest zatem wykonanie prac technicznych polegających na obliczeniu współrzędnych punktów granicznych działki wymienionej w 1938 r. pod pozycją [...], porównanie położenia tych punktów z aktualnym przebiegiem granic i dokonanie transformacji ze starego układu współrzędnych na układ 2000.

Skarżący do skargi dołączył opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji mgr inż. A. D. sporządzoną w sprawie z powództwa K. H. przeciwko Gminie B. o przeniesienie własności części działki nr [...] za wynagrodzeniem (sprawa o sygn.. akt [...]. Podczas rozprawy sprecyzował, że wnosi o dopuszczenie dowodu z tej opinii, jak również przedłożył pismo z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] Zastępcy Dyrektora Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. zawierające odpowiedź na jego wniosek m.in. o informację, czy protokół uznania granic z 1938 r. został przekazany do Archiwum Państwowego.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sąd dopuścił dowód z ww. dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zaskarżone postanowienie zapadło w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się w oparciu o przepisy Działu VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń". Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 pkt 1-2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

W sprawie niniejszej bezspornie zachodził przypadek z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Skarżący m.in. wprost w zażaleniu wskazał, że chodzi mu o tę sytuację (s. 4). Na rozprawie przed sądem wyjaśnił, że zamierza przedstawić zaświadczenie w postępowaniu rozgraniczeniowym celem "ułatwienia pracy geodecie". Wystąpienie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia wynika zatem z inicjatywy skarżącego, który sam dostrzegł możliwość urzędowego potwierdzenia faktów w innym postępowaniu, przy tym wskazał na toczącą się przed Sądem Rejonowym w B. sprawę [...]. Z treści opinii biegłego sporządzonej do tamtej sprawy, przedłożonej wraz ze skargą wynika, że jest to sprawa z powództwa skarżącego o przeniesienie prawa własności części działek nr [...] (sąsiednich wobec działki nr [...]) za wynagrodzeniem, wytoczona przeciwko Gminie B. . Zatem niewątpliwie skarżący domaga się zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w innym postępowaniu, tj. interes postrzegany przez niego jako możliwość dowiedzenia w postępowaniu cywilnym, że obecna działka nr [...] to dawna działka nr [...]. Skarżący przy tym wskazuje na treść art. 31 ust. 2 P.g.k., zgodnie z którym przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej.

Nie kwestionując istnienia tak sformułowanego, subiektywnie postrzeganego interesu prawnego, należy jednak wskazać, że zaświadczenie może być wydane wyłącznie przy spełnieniu określonych okoliczności obiektywnych dotyczących charakteru zaświadczenia i zakresu ustaleń, jakie organ może przeprowadzić celem wydania zaświadczenia.

Zaświadczenie jest oświadczeniem wiedzy a nie oświadczeniem woli. Oznacza to, że istotą zaświadczenia jest potwierdzenie niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencji, rejestrze lub innych zbiorach organu administracji. Innymi słowy, dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia wyłącznie na podstawie posiadanych przez organ danych bez potrzeby ich tworzenia, kreowania czy ustalania w drodze interpretacji, analizy lub porównania i wyprowadzania określonych wniosków. Zaświadczenie przenosi tylko już istniejące dane z rejestru, zbioru lub ewidencji do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, mają charakter interpretacyjny lub ocenny. Powyższe stanowisko jest powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest nadto jednolite, ugruntowane i skład orzekający w sprawie niniejszej w całości je podziela (vide np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r., I OSK 1225/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

Jeśli chodzi o zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, to zakres ten reguluje art. 218 § 2 K.p.a. traktując wyłącznie o "koniecznym zakresie" tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. sprawie I OSK 1225/17, postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie" może odnosić się wyłącznie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Innymi słowy, postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do czynienia przez organ samodzielnych ustaleń, jeśli te ustalenia nie wynikają wprost z prowadzonych ewidencji, zbiorów i rejestrów.

Wnioskowane przez skarżącego do wydania zaświadczenie powyższych wymagań oświadczenia wiedzy nie spełnia, a zakres postępowania wyjaśniającego wymagany do jego wydania przekracza ramy postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie wymaganego przez art. 218 § 2 K.p.a. Stąd też zaskarżone postanowienia odmowne nie naruszają prawa.

Skarżący w składanych środkach odwoławczych oraz pismach procesowych podkreśla, że jego wniosek dotyczy wyłącznie potwierdzenia przedwojennego numeru ewidencyjnego działki nr [...], a nie dotyczy potwierdzenia położenia punktów granicznych (vide np. s. 2 zażalenia z dnia [...] marca 2019 r.). Uwzględniając tak sformułowane sprecyzowanie wniosku wskazać trzeba, że literalnie odczytując to żądanie - ma ono wąski zakres ograniczający się wyłącznie do numeru działki. Jednak jego zrealizowanie nie może abstrahować od faktu, że numer ewidencyjny działki nie funkcjonuje w obrocie prawnym w próżni (w oderwaniu od innych okoliczności), ale jest ściśle powiązany m.in. z położeniem działki i jej powierzchnią. Inaczej rzecz ujmując należy wskazać, że mówiąc o działce o konkretnym numerze, identyfikuje się tę działkę także m.in. poprzez położenie i powierzchnię. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k., ewidencja gruntów w zakresie obejmującym grunty zawiera bowiem informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. To zaś oznacza, że odpowiedź na pytanie o to, czy określona działka o aktualnym nr [...] jest działką nr [...] uwidocznioną na dokumentach archiwalnych z 1938 r., tzn. odpowiedź udzielana w formie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. (będącego oświadczeniem wiedzy), musiałaby zostać oparta na dokumentach, z których jednoznacznie wynikałaby tożsamość tego fragmentu gruntu historycznie i obecnie (ciągłość miejsca położenia, powierzchni), przy ewentualnie dopuszczalnej zmianie numeracji, ewentualnie przy dopuszczalnych korektach powierzchni wynikających wprost z jednoznacznych w swej treści dokumentów (należy bowiem uwzględnić aktualizacje ewidencji czy odnowienia operatów uwzględniające coraz to nowsze metody pomiaru). Chodzi więc o to, by posiadane przez organ dokumenty jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości wskazywały, że działka o obecnym nr [...] jest kontynuacją działki nr [...] z 1938 r. Takich dokumentów w sprawie nie stwierdzono.

Trafnie wskazały organy, że zgromadzone dokumenty mogą sprawiać wrażenie kontynuacji działki nr [...] i obecnej nr [...]. Jednakże wydanie zaświadczenia nie może opierać się na dokumentach, które "sprawiają wrażenie", ale na dokumentach niebudzących wątpliwości, niewymagających interpretacji, twórczej analizy i oceny. Takich dokumentów w sprawie organy nie posiadały w swoich zasobach w dacie orzekania. Natomiast z dokumentów stanowiących materiał dowodowy sprawy wynika, że: protokół uznania granic z 1938 r. nie wskazuje na powierzchnię działki ujawnionej na "B. E." pod l.p. [...], zaś – jak trafnie wskazały organy – z dokumentów archiwalnych nie sposób tej powierzchni odczytać (szkic polowy z 15 września 1938 r. nie pozwala na jednoznaczne zwymiarowanie działki, a archiwalna mapa jest nieczytelna i nie zawiera zwymiarowań). Z kolejnych dokumentów wynika, że działka przy ulicy [...] w 1957 r. miała powierzchnię 883 m2, a w 1963 r. – 875 m2 i wówczas była zapisana pod nr [...]. Do lat 60-tych występują zatem odnośnie tego terenu (nawet jeśli przyjąć, że chodzi o obszar położony cały czas w podobnej lokalizacji) rozbieżności jeśli chodzi o powierzchnię oraz jeśli chodzi o numerację. Dopiero w latach 70-tych poprzednia działka nr [...] uzyskała nr [...] i powierzchnię 858 m2. Taką też powierzchnię ma obecnie (vide wypis z ewidencji gruntów). To zaś oznacza, że nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, wyłącznie przez przeniesienie określonej treści ze zbioru danych do zaświadczenia, że dawna działka nr [...] to obecna działka nr [...]. Zbiór danych rozumiany w tej sprawie jako dokumenty archiwalne, jednoznacznych danych nie zawiera. Trafnie organy wskazały, że można by sporne kwestie sprawdzić poprzez wykonanie określonej czynności geodezyjnej polegającej na stosownych pomiarach, dopasowaniu współrzędnych, wyjaśnieniu zmian w numeracji i powierzchni. Przeprowadzenie tego dowodu przekraczało jednak zakres postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. i to niezależnie, czy miałoby miejsce z urzędu czy z inicjatywy skarżącego. Byłoby w każdym z tych przypadków niedopuszczalne, bowiem w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może tworzyć nowych dowodów, a do tego w istocie sprowadzałoby się przeprowadzenie takiej pracy geodezyjnej na potrzeby kontrolowanego postępowania.

Powyższe wnioski potwierdza treść opinii biegłego sporządzonej do sprawy o sygn. akt [...]. Wynikają z niej obszerne analizy dokumentów archiwalnych począwszy od lat 30-tych do chwili obecnej, obrazujące zmiany powierzchni, numeracji i szczegółowego położenia granic. Wniosek opinii nie zawiera stwierdzenia, że mamy do czynienia z tą samą działką, bowiem już na załączniku graficznym do opinii zobrazowano jakie występują różnice powierzchni archiwalnej i obecnej oraz ich zmiany. Wniosek ten, zdaniem sądu, był przy tym uprawniony już na podstawie dokumentów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu, zaś ww. opinia, z której dowód sąd dopuścił w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., tylko potwierdza te ustalenia. Jednocześnie jej dopuszczenie jako dowodu nie przyczyniło się do przedłużenia postępowania sądowego. Podobnie jak dowodu z pisma z dnia [...] lipca 2018 r., z którego wynika, że skoro organ nie przekazał do Archiwum Państwowego protokołu z uznania granic z 1938 r., to ma on nadal wartość użytkową. Sąd stwierdza, że potwierdzenie wartości użytkowej tego protokołu potwierdza wniosek, iż mógł być on jednym z dokumentów podlegających ocenie w kontrolowanym postępowaniu i podstawą do sformułowania konkluzji jak w sentencji zaskarżonego postanowienia.

Sąd nie podziela żadnego z zarzutów sformułowanych w skardze. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy było wystarczające do wydania postanowienia odmownego, a jednocześnie nie przekraczało granic zakreślonych w art. 218 § 2 K.p.a. Żądanie poszukiwania dodatkowych dokumentów i dowodów jest nieuprawnione, bowiem organ może w postępowaniu o wydanie zaświadczenia bazować wyłącznie na tym, co posiada, bez konieczności występowania do innych organów. Zarzut nieuporządkowania dokumentacji archiwalnej jest nieweryfikowalny i tym samym bezskuteczny, zaś zarzut odnośnie zakresu oceny materiału dowodowego przeprowadzonego przez organ jest niespójny, a w konsekwencji bezskuteczny. Z jednej strony skarżący wskazuje na skrupulatność wyjaśniania przez organy, a z drugiej wskazuje na niewystarczalność. Zdaniem sądu, organ zgromadził posiadane w swoich zasobach dokumenty, ocenił je wyłącznie w kontekście możliwości wydania zaświadczenia jako oświadczenia wiedzy (potwierdzenia danych, które posiada) i brak jest podstaw do zarzucania w tym zakresie nieprawidłowości. Tym bardziej, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie mogą znaleźć wprost zastosowania zarzucone w skardze jako naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co wyżej wyjaśniono. Także uzasadnienia zaskarżonych postanowień są wyczerpujące, wyjaśniają istotę zagadnienia i motywy rozstrzygnięcia, zatem w tym zakresie nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje niezgoda skarżącego na sformułowane przypuszczenia organu, że skarżący chce w postępowaniu rozgraniczeniowym rozstrzygnąć wydanym zaświadczeniem spór o własność. To stanowisko organu, wobec prawidłowego wykazania braku możliwości wydania zaświadczenia, jest bez znaczenia dla wyniku sprawy.

Organy nie mogły również naruszyć zarzuconych przepisów rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, bowiem ich nie stosowały. Przepisy § 3 i § 5 tego rozporządzenia dotyczą dokumentów określających położenie punktów granicznych i przebieg granic, zaś organy ewidencyjne tych czynności nie podejmowały i nie były do tego uprawnione. Nie naruszyły również przepisu art. 31 pkt 2 P.g.k., bowiem również go nie stosowały. Sąd nie kwestionuje, że "innymi dokumentami" wymienionymi w tym przepisie może być zaświadczenie wydane na podstawie art. 217 K.p.a., jednakże spór w sprawie nie dotyczył tego, czy takie zaświadczenie może być "innym dokumentem", ale czy konkretne zaświadczenie o treści zawnioskowanej przez skarżącego może być wydane. To zagadnienie organy trafnie rozstrzygnęły negatywnie. Organy nie naruszyły również art. 220 K.p.a., nie wzywając skarżącego do wykonania i przedłożenia czynności geodezyjnej, bowiem w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie było to dopuszczalne, skoro mogły bazować wyłącznie na własnej dokumentacji. Sąd zauważa, że skarżący w trakcie postępowania administracyjnego nie wskazywał, że takim dokumentem dysponuje, zaś jeśli dysponował – mógł go złożyć z własnej inicjatywy, do czego organy by się ustosunkowały. Co jednak istotniejsze, przepis art. 220 K.p.a. nie dotyczy postępowania o wydanie zaświadczenia, ale ma chronić interesy obywateli i innych podmiotów przed bezpodstawnym żądaniem przedstawiania zaświadczeń. Nie może on w żadnym wypadku mieć zastosowania do sytuacji, gdy to nie organ, lecz - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - strona domaga się wydania określonej treści zaświadczenia.

Zarzut naruszenia art. 73 K.p.a., wbrew oczekiwaniom skarżącego, również nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Należy przypomnieć, że sąd uwzględnia skargę z powodu naruszenia przepisów procesowych, jeśli naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.).

W aktach administracyjnych na k. 31 znajduje się notatka służbowa z dnia 10 stycznia 2019 r. obrazująca przebieg rozmowy pracownika prowadzącego sprawę ze skarżącym. Wynika z niej, że skarżący w trakcie rozmowy wskazał numery stron, których – jak twierdził – nie mógł sfotografować. Sąd nadto stwierdza, że w aktach sprawy nie ma np. zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Zauważyć jednak należy, że z treści składanych przez wnioskodawcę środków zaskarżenia wynika, że jest on bardzo dobrze zorientowany w zawartości akt sprawy. Wskazuje bowiem, że "W ramach przeprowadzonych poszukiwań przez pracowników Departamentu Geodezji poza wskazanymi przeze mnie dokumentami archiwalnymi we wniosku o wydanie zaświadczenia organ odnalazł także inne dokumenty archiwalne, które stanowiły uzupełnienie, rozwinięcie i potwierdzenie faktów wynikających z dokumentów załączonych przeze mnie wraz z wnioskiem". Jednocześnie wskazuje, że "W aktach sprawy organ zgromadził także inne dokumenty, których nie mogłem przeglądać oraz sporządzać z nich notatek oraz robić zdjęć". Nadto skarżący wskazuje na skrupulatność postępowania wyjaśniającego. Wypada zatem skonkludować, że osoba, która stwierdza istnienie w aktach sprawy dokumentów stanowiących "uzupełnienie, rozwinięcie i potwierdzenie faktów" wynikających z wniosku przez tę osobę złożonego, zna te akta w sposób umożliwiający sformułowanie ww. oświadczenia. Jednocześnie skarżący nie wskazuje w skardze konkretnie, których kart akt mu nie udostępniono. Nie wynika również z akt, by składał formalny wniosek o udostępnienie akt, który podlegałby formalnemu rozpoznaniu, a którego nie uwzględniono. Stąd zarzut naruszenia art. 73 K.p.a. nie mógł odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.