Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 97/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 7 marca 2018 r. D. D., działając przez pełnomocnika - ojca I.D., złożył u Prezydenta Miasta R. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. kopii wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczącej nakazu zapłaty Zarządowi Transportu Zbiorowego w R., wskazując sygnaturę Sądu Rejonowego w R. [...] oraz Komornika Sądowego Z. Z. – [...]

Pismem z dnia 26 marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Transportu Zbiorowego w R. (dalej w skrócie: "Dyrektor ZTZ") poinformował wnioskodawcę, że termin udzielenia informacji wyznaczono na dzień 23 kwietnia 2018 r. ze względu na konieczność skompletowania dokumentów, których część jest archiwizowana.

Dnia 4 kwietnia 2018 r. D. D., reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt oraz orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Uzasadniając skargę oświadczył, że dnia 7 marca 2018 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jednakże do dnia wniesienia skargi nie podjęto żadnych czynności i nie poinformowano go o stanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta R. wniósł o jej odrzucenie bądź też oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania w sprawie i w razie stwierdzenia przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności orzeczenie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nadto oddalenie skargi w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazał, że w jego ocenie skarga jest bezzasadna, a Zarząd Transportu Zbiorowego nie jest wydziałem Urzędu Miasta R., tylko samorządową jednostką budżetową Miasta R., a co za tym idzie to Dyrektor ZTZ jest zobowiązany do rozpatrywania wniosków o informację publiczną, którą dysponuje. W ocenie organu skarżący, kierując się treścią wniosku, wiedział jaki podmiot jest właściwy do rozpoznania wniosku. Tym samym wniosek skarżącego powinien być rozpoznany i załatwiony przez Dyrektora ZTZ. Jednocześnie, w razie niepodzielenia powyższego poglądu, Prezydent Miasta R. podniósł, że nie dysponował informacjami publicznymi, które pozwoliłyby na rozpatrzenie wniosku w całości, w związku z czym wniosek został przekazany do podmiotu, który jest zdolny do jego załatwienia, jak też skarżący został poinformowany o terminie załatwienia sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi. Dodatkowo organ zaznaczył, że żądanie skarżącego nie stanowi informacji publicznej, ponieważ dotyczy udzielnia informacji odnoszących się do postępowania sądowego i egzekucyjnego. Wskazał, że wszystkie wytworzone w trakcie postępowania sądowego dokumenty zostały doręczone skarżącemu lub z tym skutkiem złożone w aktach sprawy. Jednocześnie powołał przepisy kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którymi strony i uczestnicy postępowania mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Odnośnie postępowania egzekucyjnego organ podniósł, że była ono prowadzone przez Komornika Sądowego Z. Z. działającego przy Sądzie Rejonowym w R. z siedzibą Kancelarii Komorniczej w R. przy ul. [...] i tym samym pozostają one, w zakresie w jakim korespondencja w nich zawarta nie była mu doręczana, do wglądu w Kancelarii Komornika. Na koniec stwierdził, że zapytanie nie dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, ale postępowania sądowego, w którym stronami byli skarżący oraz jednostka organizacyjna Miasta R. Dokumenty do których odnosi się skarżący zostały wytworzone przez Sąd lub Komornika, zaś w pozostałej części stanowią dokumenty własne wytworzone w związku z prowadzonym postępowaniem. Dokumenty te - pozew, pisma procesowe, wniosek egzekucyjny - dostępne są w aktach sprawy i są dostępne dla strony w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Skoro, dostęp do nich został zagwarantowany przez przepisy szczególne, to w ocenie organu brak jest podstaw do uzyskania żądanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r., Dyrektor ZTZ poinformował, że postępowanie przed sądem, a następnie przed organem egzekucyjnym nie należy do zakresu objętego informacją publiczną. Wskazał, że akta spraw cywilnych związanych z egzekwowaniem należności od konkretnych osób, wynikających z korzystania z usług nie są objęte reżimem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto podniósł, że wszystkie kopie dokumentów postępowania cywilnego były przesyłane przez Sąd Rejonowy w R. w toku toczącego się postępowania. Natomiast z pisma Sądu Rejonowego w R. wynika, że akta podlegały brakowaniu, stąd nie było możliwości otrzymania przez organ wnioskowanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniach administracyjnych, egzekucyjnych i zabezpieczających oraz innych akty i czynności organów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz przewlekłego postępowania w sprawach pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmowy wydania opinii zabezpieczających.

W przypadku wniesienia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, w skrócie: "u.d.i.p."). Wyłącznie stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się wnioskodawca jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym tamże orzecznictwem).

W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, jak również gdy organ stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, oraz czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Od razu należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej - także tej, której organ faktycznie nie posiada - podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej przepisami u.d.i.p. powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3109/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOS"), albo gdy podlegają one udostępnieniu w innym trybie, niż przewidziany przepisami u.d.i.p.

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP).

Definicję legalną "informacji publicznej" należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jako "każdą informację o sprawach publicznych". Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publiczne, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium" (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu).

W wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (publ. OTK 122/8/A/2013) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu również, a może nawet przede wszystkim, w oparciu o art. 61 Konstytucji RP. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Od tego typu dokumentów Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyżej wyroku odróżnił treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, które stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji. W takim przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk nie będą, w świetle powyższego stanowiska, stanowić informacji publicznej.

Wyjaśnić przyjdzie, że o zakwalifikowaniu do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel w jakim zostają one sporządzone. Ogólna definicja informacji o sprawach publicznych została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie, w formie katalogu otwartego, informacji posiadających przymiot informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) u.d.i.p. wprost stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta R. jako organ administracji publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie ze statutem Zarządu Transportu Zbiorowego w R. jest on jednostką organizacyjną Miasta R., natomiast Dyrektor ZTZ jest upoważniony do dokonywania czynności prawnych i składania oświadczeń woli w zakresie pełnomocnictwa udzielonego mu przez Prezydenta Miasta R.

Analiza akt wskazuje, że przedmiotowy wniosek wpłynął do Prezydenta Miasta R. w dniu 8 marca 2018 r. Następnie pismem z dnia 26 marca 2018 r. Dyrektor ZTZ w R. IV SAB/GL 97/18 poinformował skarżącego, że ze względu na konieczność skompletowania zarchiwizowanych dokumentów termin udzielenia informacji wyznaczono na dzień 23 kwietnia 2018 r. Dnia 20 kwietnia 2018 r. poinformowano skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej. Zatem uznać należy, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek złożony przez skarżącego, w trybie przepisów u.d.i.p.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że z przepisów art. 9 kodeksu postępowania cywilnego wynika, że rozpoznawanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, a strony i uczestnicy postępowania mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy lub wyciągi z tych akt. Przepis ten dotyczy wszystkich spraw rozpoznawanych w trybie procesowym w tym kodeksie. Podstawą stosowania wymienionego wyżej przepisu w zakresie dotyczącym dostępu do akt komorniczych jest art. 13 § 2 k.p.c., zgodnie z którym przepisy o procesie stosuje się odpowiednio do innych postępowań unormowanych w kodeksie (a więc również do postępowania egzekucyjnego).

Podkreślić należy, iż zasadą postępowania sądowego (zwłaszcza postępowania cywilnego) jest jawność i publiczność rozprawy i zasady te mogą być ograniczone jedynie w ściśle określonych przepisami wyjątkach. Każdy ma prawo, jako widz, obserwować przebieg danego procesu, słuchać przemówień stron, ich argumentacji, itd. Zatem w rozumieniu pojęcia dostępu do informacji publicznej, zasada dostępu do tej informacji została w przepisach procedury cywilnej uregulowana dużo wcześniej, w sposób wyczerpujący i odrębny (z uwagi na inne priorytety) niż konstytucyjne prawo do informacji publicznej. Wszelkie dokumenty postępowania cywilnego i egzekucyjnego, w zakresie ich publicznego udostępnienia podlegają jedynie zasadom określonym w przepisach kodeksu postępowania cywilnego i ewentualnie przepisom zawartym w regulaminach sądów. Inne rozumienie tego zagadnienia naruszałoby zasadę wyrażoną w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., bowiem dawałoby prymat tej ustawy nad innymi uregulowaniami kodeksowymi.

Wgląd do akt sądowych, a także udostępnianie dokumentów w nich zawartych, regulowany jest, o czym wspomniano wyżej, w sprawach cywilnych przepisami kodeksu postępowania cywilnego, a w sprawach karnych przepisami kodeksu postępowania karnego. Jednakże poza powyższymi Kodeksami istotna jest tu także regulacja zawarta w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 23) i w wydanym na podstawie art. 41 § 1 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. w sprawie regulaminu urzędowania sądów powszechnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 259, rozdział 8 pod tytułem "Udostępnianie akt sądowych i dokumentów z akt, przesyłanie akt" - § 90 i nast.).

Zważyć tu należy, iż przepisy powyższej ustawy i rozporządzenia są na ogół adresowane do uczestników postępowania sądowego. Tak więc, skoro dostęp stron i uczestników postępowań (ich przedstawicieli i pełnomocników) do dokumentów jest ściśle określony przepisami stosownych procedur sądowych, uznać należy, że nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy u.d.i.p. Skoro, wnioskowane przez skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p., gdyż nie posiadają przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do ich udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno - technicznej, ani też do odmowy ich udostępnienia, w formie wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił.

Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.