Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 78/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi ,,A’’ Sp. z o. o. w W. na postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej w skrócie: "Spółka") jest postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PWIS) z [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...] z [...] przekazującego sprawozdanie z badań laboratoryjnych produktu "Świeży sok marchwiowy [...]", w którym wniesiono uwagi dotyczące oznakowania przedmiotowego produktu.

W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie kpa) w związku z art. 124 § 1 i 107 § 1 tej ustawy.

Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. przeprowadził 4 września 2018 r. urzędową kontrolę żywności w sklepie spożywczym "B" w P. w toku, której pobrano do badania próbki żywności celem dokonania badania mikrobiologicznego i oceny znakowania towaru zgodnie z zaleceniem (Protokół nr [...]). Po otrzymaniu sprawozdania z badań nr [...] z 10 września 2018 r., pismem z 8 października 2018 r. organ powiadomił skarżącą o wynikach badań mikrobiologicznych oraz nieprawidłowym znakowaniu opakowania jednostkowego produktu, które jest niezgodne z rozporządzeniem Parlamentu i Rady UE nr 1169/2014 z 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności. Na etykiecie przedstawiono informacje o wartości energetycznej i ilości składników odżywczych w układzie liniowym zamiast w firmie tabeli z wyróżnionymi liczbami. Zgodnie z art. 34 ust. 2 wskazanego rozporządzenia format liniowy jest dopuszczalny jedynie w sytuacji, gdy na opakowaniu lub etykiecie nie ma wystarczająco dużo miejsca.

Pismem z 19 października Spółka wniosła odwołanie od powyższego pisma w części stwierdzającej wadliwość oznakowania towaru. Zarzuciła organowi wydanie aktu z naruszeniem art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 kpa przez jego wydanie bez podstawy prawnej, art. 107 § 1 kpa przez brak podstawowych elementów decyzji oraz art. 7-10 kpa przez prowadzenie postępowania bez udziału strony; obrazę art. 37 i art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, przez uznanie, że etykieta jest niewłaściwa i art. 84 § 1 kpa rzecz zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W konsekwencji wniesiono o stwierdzenie nieważności wydanego orzeczenia i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podkreślono, że etykieta podlega badaniu przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Spożywczych i została zaopiniowana pozytywnie pismem nr [...] z 22 stycznia 2015 r. w ramach przyznania znaku jakości "Poznaj Dobrą Żywność". Także PIS w L. uznał argumentację strony, sygn.. akt [...].

Pismem z 26 października 2018 r. poinformował skarżącą, że sporne pismo nie jest orzeczeniem a jedynie informacją o stwierdzonych w czasie kontroli okolicznościach. Ocena oznakowania została przeprowadzona w laboratorium Inspekcji Sanitarnej w trakcie badania mikrobiologicznego pobranych próbek. Sprawozdanie to zostało przekazane zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową Państwowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. i w jego gestii pozostaje przeprowadzenie ewentualnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, czy też nałożeniem sankcji karnych.

Spółka, pismem z 6 listopada 208 r. podtrzymała wniesione odwołanie i po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie z [...]. W jego uzasadnieniu podkreślił, ze pismo informujące o wynikach kontroli nie jest czynnością prawną i nie stanowi aktu administracyjnego, gdyż bark jest woli organu skierowanej na wywołanie skutków prawnych. Nie załatwia sprawy co do istoty, gdyż jest oświadczeniem wiedzy organu powziętej w toku kontroli prowadzonej z urzędu. Nie kończy zatem żadnego postępowania administracyjnego, co powoduje, że w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, co czyni wniesione odwołanie niedopuszczalnym.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka powtórzyła zarzuty odwołania i wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreśliła, że zaskarżony akt dotknięty jest wadą nieważności, gdyż organ w sposób władczy stwierdził o niezgodności etykiety z obowiązującymi przepisami. Przywołała orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że pismo zawierające minimum elementów decyzji taki przymiot posiada, gdyż nie wszystkie elementy decyzji wymienione w art. 107 kpa mają jednakowe znaczenie konstrukcyjne. Elementami niezbędnym jest: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Te wszystkie elementy zaskarżone pismo posiada, stąd należało uznać go za decyzję podlegającą zaskarżeniu wniesieniem odwołania. Pismem z 13 lutego i 6 maja 2019 r. skarżąca dodatkowo pokreśliła, że organ władczo wypowiedział się co do niezgodności stosowanej przez skarżącą etykiety z przepisami prawa. Organ nie rozróżnia zatem ustalenia faktycznego od dokonania subsumpcji stanu faktycznego ze stanem prawnym. W istocie nie czyni ustaleń faktycznych i nie weryfikuje z wymogami prawa a jedynie stwierdza użycie wadliwego formatowania liniowego. Tym samym sporne pismo posiada walor decyzji, gdyż kwestionuje zgodność etykiety z wymogami prawa i zawiera oświadczenie woli organu w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że sporne pismo nie załatwia sprawy co do istoty, ani też nie kończy postępowania administracyjnego, które w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte. Przekazanie producentowi informacji o wynikach kontroli ma umożliwić producentowi weryfikację działania w zakresie oznakowania produktu i zapewnienie zgodności z wymogami rozporządzenia nr 1169/2011. Niedopełnienie powinności w tym zakresie może dopiero spowodować podjęcie przez właściwy miejscowo organ PIS postępowania administracyjnego. Organ nie dopatrzył się tym samym zarzuconych naruszeń prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu postanowienie) z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "ppsa." sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ppsa).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 ppsa sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa.

Sąd poddał zaskarżone postanowienie kontroli merytorycznej, po przeprowadzeniu, której doszedł do wniosku, że nie narusza ono prawa a podniesione w skardze zarzuty są chybione.

Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli legalności jest postanowienie o charakterze procesowym, tj. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na podstawie art. 134 kpa. Należy zgodzić się z organem, że w przedmiotowej sprawie nie ma przedmiotu zaskarżenia, gdyż sporne pismo nie jest ani decyzją ani aktem administracyjnym. Nie spełnia wymogów art. 107 § 1 kpa. Sam skarżący w podniesionych zarzutach jest niekonsekwentny, gdyż wskazuje, że organ wydał akt bez podstawy prawnej i niezgodnie z właściwością miejscową, czyli dotknięty nieważnością ale wnosi o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Stosownie do treści wspomnianego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. W przepisie tym są przewidziane dwie odrębne sytuacje procesowe: niedopuszczalność odwołania i wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Przepis ten ma charakter ius cogens, co oznacza, że jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, w konsekwencji więc, wydanie postanowienia na jego podstawie nie zależy od uznania organu. Do badania dopuszczalności odwołania, terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia uprawniony jest wyłącznie organ odwoławczy. Przypomnieć nadto należy, że odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, np. brak wyczerpania środków odwoławczych, bądź wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, jak też z przyczyn podmiotowych, np. gdy zostało wniesione przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Odwołanie jest niedopuszczalne gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno- techniczną (A. Wróbel, Komentarz do art. 134 k.p.a.; wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1716/09, Lex nr 619973; wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 268/10, Lex nr 669482; z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 883/11, Lex nr 1086212).

Poza sporem pozostaje, że pismo z 8 października 2018 r. stanowi informację o wynikach przeprowadzonej kontroli i wynikach badań próbek oraz treści sprawozdania z przeprowadzonych badań towaru produkowanego przez skarżącą. Pismo identycznej treści zostało wysłane do PIS w W., do wiadomości i wykorzystania służbowego oraz do przedsiębiorcy u którego próbki zabezpieczono. Należy też wskazać, że sprawozdanie z badań jest sporządzane na formularzu, który składa się m.in. z części Informacja o próbkach badanych i Wyniki badań. W ramach tej pierwszej zawiera odrębną rubrykę Znakowanie i tu widnieje zapis o zgodności z wymogami rozporządzenia nr 1169/2011. Odrębnie została sporządzona ocena do sprawozdania z badań z 20 września 2018 r. z której wynika, że znakowanie produktu nie ma wpływu na bezpieczeństwo produktu i próbki nie zdyskwalifikowano. Przeprowadzono jej badania, które wykazało, że produkty są bezpieczne do konsumenta. Kontrolę i pobranie próbek organ prowadził zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz.1261). Była prowadzona z urzędu i w zakresie działania organu, Państwowego Inspektora Sanitarnego w Wodzisławiu Śląskim.

Należy wskazać, że w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności kontrolowanej jednostki, mogących mieć wpływ na stan zdrowia lub życie ludzi, państwowy inspektor sanitarny, niezależnie od przysługujących mu środków, o których mowa w art. 27-28 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach kierownictwo kontrolowanej jednostki lub jednostkę albo organ powołany do sprawowania nadzoru nad tą jednostką (art. 30 ust. 1). Jednostka organizacyjna lub organ, do którego skierowano zawiadomienie, jest obowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, powiadomić o podjętych i wykonanych czynnościach właściwego państwowego inspektora sanitarnego (ust.3). Przepis ten w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania, co wynika z treści spornego pisma. Również nie miał zastosowania przepis art. 27c ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że - w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Organ podkreślał, że pismo było wyłącznie informacją dla producenta o ustaleniach kontroli, którą objęto jego produkt w zakresie mikrobiologii i znakowania. W tym celu pobrano próbki, które poddano badaniu. Sprawozdanie z badań zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 27b ustawy i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego. Zostało ono przesłane według właściwości Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W., gdyż dotyczyło produktów producenta objętego zakresem jego działania. I to on jest władny do przeprowadzenia stosownego postępowania, jeżeli dostrzeże podstawy faktyczne i prawne do jego wszczęcia. W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust.1). Do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (ust. 2). Organy, zgodnie z art. 19 kpa przestrzegają z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej.

Należy podkreślić, że niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącej, że ma do czynienia z decyzją administracyjną organu, skoro nie było prowadzone żadne postępowanie administracyjne z jej udziałem i pismo nie spełnia wymogów z art. 107 kpa, co sama podnosi. W tym miejscu należy wskazać, że przesłanie pisma nie jest nawet jednoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego ani jego prowadzeniem. Również prowadzenie kontroli nie spełnia tego wymogu. Tylko negatywne wyniki kontroli oparte na ustaleniach faktycznych poczynione w jej toku mogą być podstawą do wszczęcia postępowania przez uprawniony organu.

Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ppsa skarga została oddalona, gdyż zasadnie organ uznał, że sporne pismo nie jest decyzją ani aktem administracyjnym i z tej przyczyny nie podlega zaskarżeniu. Tym samym wniesione odwołanie jest niedopuszczalne.