Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1563/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia – oddala skargę –


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej "decyzją odwoławczą"), wydaną po rozpatrzeniu szeregu odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] (dalej "decyzji środowiskowej"), ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. – C., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") uchylił w całości decyzję środowiskową oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

II. Decyzja odwoławcza zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją środowiskową z dnia [...] lipca 2010 r., wydaną na podstawie Na podstawie art. 71 ust 2 pkt 1, art. 75 ust 1 pkt 1 lit. a oraz art. 82 i art. 85 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), dalej "zastosowana ustawa", ustalono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. – C. (dalej odpowiednio: "przedsięwzięcie", "droga").

2. Odwołania od decyzji środowiskowej wniosły następujące podmioty: 1) S. P., 2) J. P., 3) A. P., 4) A. P., 5) T. S., 6) M. K., 7) Wspólnota Mieszkaniowa P. [...], 8) Burmistrz Miasta P., 9) Wójt Gminy P., 10) Wójt Gminy Z., 11) Wiejskie Towarzystwo Ekologicznego "U.", 12) Stowarzyszenie Zwykłe "P." .

III. Rozpatrzywszy wskazane wyżej odwołania decyzją odwoławczą GDOŚ orzekł, jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał, co następuje:

1. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy oparł się na materiale dowodowym zebranym w trakcie postępowania organu pierwszej instancji. Dokumentacja została zgromadzona w stopniu wystarczającym do rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. W toku postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, GDOŚ oparł się na materiałach dołączonych przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz stosownych opiniach organów, wnioskach i informacjach przedstawionych przez strony postępowania, a także materiałach zebranych w wyniku procedury udziału społeczeństwa, dokonał analizy i oceny w zakresie wpływu przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi.

2. Z uwagi na fakt, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, lecz polegają na całościowej analizie akt sprawy oraz kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził podstawy do uchylenia decyzji środowiskowej.

3. Materiał dowodowy na podstawie którego wydano decyzję środowiskową obarczony jest brakami merytorycznymi. Brak jest rzetelnej analizy skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Raport o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie spełnia wymogów określonych w art.66 zastosowanej ustawy.

4. Środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia ustalono wg wariantu 2, tj. po istniejącym śladzie drogi z korektą nienormatywnej geometrii trasy na całym analizowanym odcinku. Rozbudowa drogi nr [...] do trzech pasów ruchu w każdym kierunku wg istniejącego aktualnie przebiegu będzie generowała mniej uciążliwości dla środowiska, aniżeli realizacja inwestycji w nowej lokalizacji.

5. Najistotniejszą kwestię w rozpatrywanej sprawie stanowi okoliczność lokalizacji przedmiotowej inwestycji w kompleksie licznych form ochrony przyrody o znaczeniu lokalnym, krajowym i międzynarodowym.

Mowa tutaj o przebiegu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] km w otulinie [...] Parku Narodowego, oraz w odległości [...] km od samego parku, kolizji z obszarem specjalnej ochrony ptaków "D." ([...]) oraz proponowanym obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty "K." ([...]). Ponadto w km [...] inwestycja przebiega w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "F." ([...]), natomiast w km [...]-[...] w niewielkiej odległości (ok. [...] m.) od proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "L." ([...]). Przedsięwzięcie może również wywierać wpływ na położony w minimalnej odległości [...] m obszar Natura 2000 "P." ([...]).

6. Odnosząc się do przeprowadzonej analizy oceny oddziaływania przedsięwzięcia na wymienione obszary Natura 2000, należy stwierdzić, że jest ona niepełna.

7. Analizując wyniki oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar specjalnej ochrony ptaków "D.", należy stwierdzić, iż jakość badań terenowych o występujących w zasięgu wpływu inwestycji gatunkach ptaków uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości dokumentacji pod względem identyfikacji potencjalnych oddziaływań oraz propozycji działań minimalizujących.

Macierz rozpoznania została także wykonana dla obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty ".", w którym przedmiot ochrony stanowią gatunki nietoperzy, m.in. mopek Barbastella barbastellus, nocek łydkowłosy Myotis myotis, ich zimowiska i kolonie rozrodcze. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko wskazano, iż nie przewiduje się ingerencji w obszar i zmniejszenia powierzchni siedlisk, fragmentacji czy też redukcji zagęszczenia gatunków lub zakłóceń w ich funkcjonowania a także, iż obszar inwestycji nie stanowi ponadto miejsc żerowania nietoperzy, a tereny otwarte w otoczeniu inwestycji charakteryzują się ubóstwem nietoperzy. Należy zauważyć, że powyższe stwierdzenia nie zostały potwierdzone badaniami terenowymi. Uznanie autorów raportu o oddziaływaniu na środowisko, iż z racji charakteru inwestycji stanowiącej rozbudowę istniejącej i eksploatowanej od lat drogi, nie będzie ona znacząco negatywnie oddziaływać na zimowisko nietoperzy położone w jej sąsiedztwie, również nie znajduje potwierdzenia w przedstawionej dokumentacji. W kontekście powyższego należy dodać, iż nie przeanalizowano przy tym ewentualnych oddziaływań, jakie mogą zaistnieć w związku ze zmianą parametrów technicznych drogi i oddziaływaniem takich czynników jak np. hałas czy oświetlenie. Wymienione czynniki mogą wywierać negatywny wpływ zarówno na same nietoperze, jak też na miejsca ich bytowania znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie od drogi. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, iż poszerzenie drogi będzie się wiązać z koniecznością wycinki drzew i krzewów rosnących wzdłuż dotychczasowego pasa drogowego (szczególnie po stronie południowej), które stanowić mogą miejsca żerowania i trasy przemieszczeń nietoperzy. W związku z powyższym, w opinii tutejszego organu, za niezbędne uważa się dokładne rozpoznanie obszarów wykorzystywanych przez nietoperze w otoczeniu inwestycji, w celu zaproponowania właściwych działań minimalizujących.

8. Z kolei w odniesieniu do proponowanego obszaru Natura 2000 mającego znaczenie dla Wspólnoty "K.", w zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie przedstawiono metodyki badań terenowych oraz ich zakresu, w odniesieniu do inwentaryzacji siedlisk przyrodniczych i gatunków stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000. Względem rozpatrywanego obszaru ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że na odcinku na którym planowana inwestycja przecina analizowany obszar nie zidentyfikowano siedlisk przyrodniczych ani siedlisk gatunków stanowiących przedmiot ochrony w obszarze. Na pozostałym odcinku w sąsiedztwie trasy zidentyfikowano dwa płaty siedlisk przyrodniczych; niżowe i górskie świeże łąki używane ekstensywnie (kod 6510) w km [...]+[...] - [...]+[...] oraz łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe (kod 91E0) w km; [...] + [...] - [...]+[...]. W odniesieniu do ww. odcinków drogi stwierdzono, że względu na zakres prac związanych z realizacją przedsięwzięcia nie przewiduje się ingerencji w ww. płaty siedlisk ani też pogorszenia warunków ich bytowania w fazie eksploatacji drogi W ocenie organu drugiej instancji fakt, że inwestycja polega na rozbudowie drogi już istniejącej nie upoważnia do formułowania przedstawionego powyżej stwierdzenia, gdyż brak jest wiarygodnych dowodów świadczących o jego słuszności. Niewielka (rzędu [...] — [...] m) odległość inwestycji od analizowanych płatów siedlisk oraz charakter przedsięwzięcia, polegający na rozbudowie drogi, co z definicji oznacza inwestycję polegającą na zmianie linii rozgraniczających pasa drogowego (jego poszerzenie), a także charakter prac związanych z realizacją inwestycji drogowych (zajęcie terenu w fazie realizacji, odwodnienie itd.) sprawia, że inwestycja ta może ingerować w płaty siedlisk w obszarze Natura 2000.

9. Z kolei w przypadku proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "L.", w sąsiedztwie którego inwestycja przebiega na odcinku od km [...] do km [...], stwierdzono, że inwestycja może mieć wpływ na osuszenie terenu. W innej części dokumentacji stwierdzono z kolei, że z uwagi na zachowanie śladu drogi istniejącej, prace budowlane nie powinny mieć wpływu na warunki gruntowo — wodne tego terenu. W sąsiedztwie inwestycji stwierdzono obecność dwóch siedlisk chronionych tj.: starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne (kod 3150) oraz niżowe i górskie świeże łąki używane ekstensywnie (kod 6510). Ze względu na zmiany reżimu stosunków wodnych oraz ze względów wskazanych w poprzednim akapicie, również w tym przypadku nie został udowodniony brak znaczących oddziaływań, jakie mogą wiązać się z realizacją inwestycji, nawet w przypadku jej realizacji po tzw. "starym śladzie". O możliwości wystąpienia negatywnych oddziaływań w tym zakresie świadczy stwierdzenie zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko dotyczące wpływu inwestycji na wody powierzchniowe i podziemne, iż w przypadku czasowego obniżenia poziomu zwierciadła wody gruntowej pożądane jest; aby czas trwania leja depresyjnego był skrócony do minimum. Dalej stwierdzono także, że istnieje zagrożenie dla stosunków wodnych, jakości wód podziemnych i powierzchniowych, jak i gruntów. Dlatego też ważne jest prowadzenie prac z zachowaniem zasad bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Nie zostało to jednak poparte żadnymi szczegółowymi analizami jakościowymi i ilościowymi, uwzględniającymi wrażliwość siedlisk na tego typu oddziaływania.

10. Zarówno w raporcie, jak również w jego uzupełnieniach nie przedstawiono analizy oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 "P." W tym miejscu wskazania wymaga, iż stosunkowo duża odległość inwestycji od granic obszaru nie pozwala z całą pewnością wykluczyć oddziaływań inwestycji na cele i przedmiot ochrony tego obszaru. Faktem jest, że w przypadku gatunków zwierząt bytujących na niewielkich obszarach, można z dużym prawdopodobieństwem, stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na ww. obszar. Niemniej jednak, w przypadku niektórych gatunków jak np. rysia Lynx lynx, będącego gatunkiem o bardzo rozległych areałach osobniczych i mogącego odbywać odległe wędrówki (korytarzem dla rozprzestrzeniania się tego gatunku może być m.in. dolina W.), możliwość wystąpienia tego typu oddziaływania powinna zostać przeanalizowana w raporcie.

11. Na stronie [...] raportu znalazł się błąd terminologiczny dotyczący nazw obszarów chronionych, klasyfikowanych na podstawie dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dalej Dyrektywa Siedliskowa) oraz dyrektywy Rady 2009/147/EG z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (dalej Dyrektywa Ptasia), a polegający na niewłaściwym zastosowaniu pojęć: "obszar specjalnej ochrony" w odniesieniu do ostoi powoływanych na podstawie Dyrektywy Siedliskowej oraz "specjalny obszar ochrony" dla ostoi tworzonych na podstawie Dyrektywy Ptasiej.

12. Odnosząc się z kolei do oceny jakości przeprowadzonej inwentaryzacji ptaków, należy stwierdzić, że stanowiska ptaków zostały naniesione na mapy jedynie w południowej części analizowanego obszaru. Jednakże nawet w tym zakresie zaistniały nieścisłości w zaprezentowanych na mapie stanowiskach gatunków. W legendzie do mapy wspomniano o gatunkach z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej, podczas gdy przedstawione zostały w tym miejscu także inne gatunki, nie figurujące w tym załączniku: siweczka rzeczna Charadrius Dubiu, nurogęś Mergus merganser, ohar Tadorna tadorna, brodziec piskliwy Actitis hypoleucos, krwawodziób Tringa tetanus. Nie jest zatem jasne jakie gatunki były przedmiotem inwentaryzacji - czy tylko gatunki z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej czy też wszystkie gatunki ptaków. W treści raportu zostały szeroko opisane stwierdzone gatunki ptaków (15), jednak zwrócenia uwagi wymaga, iż jest to opis ogólny, nie precyzujący występowania tych gatunków na terenie objętym potencjalnym oddziaływaniem inwestycji. Przede wszystkim brak jest informacji o dokładnym ich rozmieszczeniu (zostało to częściowo uzupełnione w załącznikach mapowych, ale jedynie w ograniczonym zakresie), liczebności czy kategoriach lęgowości (gatunki gniazdujące, przelotne czy zimujące). Ponadto, w przypadku szeregu gatunków ptaków podano taką samą odległość od drogi na jakiej zostały one stwierdzone. Może to nasuwać przypuszczenie, ze faktycznie skontrolowane zostało tylko jedno miejsce potencjalnego występowania gatunków ptaków. Ponadto na stronie [...] raportu znajduje się sformułowanie, iż w rejonie kolizji (most na W. km [...]-[...]) nie stwierdzono występowania gatunków ptaków chronionych * I Załącznika Dyrektywy Ptasie/. Przy deklarowanym przez autorów raportu rocznym cyklu obserwacji (w tym w okresie migracji) oraz biorąc pod uwagę biologię gatunków ptaków stanowiących przedmiot ochrony OSO Natura 2000 "D." a także fakt, że teren ten stanowi szlak migracyjny szeregu gatunków ptaków z przywołanego powyżej załącznika, które na trasach migracji przemieszczają się wzdłuż doliny W., sprawia, że przytoczone stwierdzenie brzmi mało prawdopodobnie.

13. Przedstawiona w uzupełnieniu do raportu metodyka inwentaryzacji ptaków nie pozwala ocenić poprawności wykonanych badań. Nie podano terminów przeprowadzonych kontroli terenowych oraz nie wskazano, jaki konkretnie obszar one obejmowały oraz w jakim stopniu został on przeanalizowany (np. w procentach). Nie podano również ilości wykonanych kontroli (w rozróżnieniu na porę dzienną i nocną), nastawionych na wykrycie poszczególnych gatunków czy grup gatunków ptaków. Nie wskazano również jak przebiegały kontrole, przy jakich warunkach pogodowych były prowadzone oraz przez kogo były wykonywane. Powyższe braki informacyjne nie pozwalają ocenić poprawności przeprowadzonych badań terenowych oraz wiarygodności uzyskanych na ich podstawie wyników. Wskazane mankamenty odnoszą się także do metodyki inwentaryzacji innych elementów przyrodniczych, zarówno zwierząt, jak też roślin i grzybów.

14. Wątpliwości tutejszego organu budzi również sposób przedstawienia na załącznikach mapowych występowania ptaków na pozostałym odcinku analizowanej inwestycji. W tym kontekście ptaki podzielono na 3 grupy ekologiczne — ptaki związane z siedliskami leśnymi, ptaki występujące w siedliskach polno-łąkowych, śródpolnych zadrzewieniach i zakrzewieniach oraz ptaki synantropijne występujące w sąsiedztwie siedzib ludziach. Do wskazanych powyżej grup zaklasyfikowano łącznie 15 gatunków ptaków. W kontekście powyższego wydaje się mało prawdopodobne, aby na kilkudziesięciokilometrowym odcinku występowało jedynie 15 gatunków ornitofauny.

Pośrednio potwierdzać ten fakt mogą wyniki monitoringu pospolitych ptaków lęgowych, dostępne na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, z których wynika m.in., że na kilku powierzchniach badanych w ramach monitoringu (każda o wielkości ok. 1 km2) położonych między P. a Doliną W., w różnych typach krajobrazu, stwierdzono od 34 do 43 gatunków ptaków.

Należy również dodać, iż fakt oznaczenia jedynie fragmentów terenu (stosunkowo niewielkich w odniesieniu do całości terenu wzdłuż rozbudowywanej drogi, na którym powinna być wykonana inwentaryzacja) jako miejsc występowania wspomnianych grup gatunków ptaków, należałoby interpretować w taki sposób, że na pozostałym terenie nie stwierdzono żadnych gatunków ptaków. Wynik taki należy uznać za bardzo mało wiarygodny.

15. Odnosząc się z kolei do inwentaryzacji innych elementów przyrodniczych należy stwierdzić, iż braki informacyjne dotyczące metodyki przeprowadzonych badań uniemożliwiają ocenę poprawności ich wykonania. Nie jest zatem możliwe, aby ocenić stwierdzenia zawarte w raporcie np. usuwanie drzew i krzewów kolidujących z rozbudowywaną drogą będzie miało znaczenie dla występującej tu fauny. Jest to związane z likwidacją siedlisk bytowania, żerowania i rozprodu (str. 108). Nie zostało jednak wyjaśnione jakie gatunki i w jakim zakresie miałyby zostać objęte wspomnianymi oddziaływaniami. Z kolei w odniesieniu do gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej stwierdzono, iż odległość poszczególnych stanowisk od inwestycji wynosi nie mniej niż 500 m, w związku z czym nie przewiduje się ich likwidacji w trakcie budowy. Nie jest w tym przypadku wiadome jakie stanowiska ptaków autorzy mieli na myśli, czy chodzi o miejsca gniazdowania czy też obszary stwierdzeń gatunków. Ponadto uwzględnienia wymaga okoliczność, iż w raporcie wzięto pod uwagę jedynie możliwość fizycznego zniszczenia stanowisk ptaków, nie uwzględniając przy tym wielkości obszarów wykorzystywanych przez ptaki i innych oddziaływań inwestycji, które mogą mieć wpływ na gatunki ptaków.

Nie zostało również uzasadnione dlaczego, jako odległość graniczną, w której mogą wystąpić oddziaływania (możliwość likwidacji stanowisk), uznano odległość 500 m.

16. Podobnie w przypadku oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na herpetofaunę, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, iż w otoczeniu drogi [...] nie występują dogodne miejsca do bytowania i rozrodu płazów. W pobliżu cieków wodnych (rz. N., łąki K. nad W.) stwierdzono pojedyncze osobniki żaby trawnej Rana temporaria. Analiza chociażby map topograficznych obszaru w otoczeniu inwestycji wskazuje, że miejsca dogodne do ich bytowania występują na rozpatrywanym terenie. Ponadto biorąc pod uwagę analizy wykonane w Prognozie oddziaływania na środowisko skutków realizacji Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011 — 2015 przygotowanej na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dla celów sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, na rozpatrywanym odcinku, w odległości [...] m od inwestycji, pod wyraźnym jej wpływem znajduje się 60 zbiorników wodnych. Poza tym, pod wyraźnym wpływem inwestycji znajduje się też 16 potencjalnych siedlisk płazów, innych niż zbiorniki wodne. Przedstawione powyżej informacje świadczą o dużym potencjalnym znaczeniu tego terenu dla bytowania płazów. Uzyskanie rzetelnych informacji o występowaniu płazów wymaga przeprowadzenia gruntownych badan terenowych (z odpowiednią liczbą, przeprowadzonych w niewielkich interwałach czasowych, kontroli terenowych, które winny objąć cały okres aktywności płazów). Z przedstawionego materiału dowodowego stanowiącego podstawę do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, nie wynika, aby badania takie zostały przeprowadzone.

Analizując propozycję rozmieszczenia przejść dla zwierząt należy wskazać, iż lokalizacja oraz parametry obiektów zostały zaprojektowane w oparciu o informacje uzyskane od [...] Parku Narodowego oraz Nadleśnictw J. i P. Niemniej jednak zwrócenia uwagi wymaga, iż w związku z wątpliwościami dotyczącymi rzetelności badań inwentaryzacyjnych przeprowadzonych na potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, kwestie przejść dla zwierząt, w tym m.in. ich ilość i parametry techniczne, winny być raz jeszcze przeanalizowane w ramach ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji.

W przypadku dwóch przejść dla zwierząt, tj. przejścia dolnego w km [...]+[...] na rzece W. oraz istniejącego przejścia pod mostem nad drogą wojewódzką w km [...]+[...], koniecznym będzie, przy ponownym rozpatrywaniu przez organ pierwszej instancji, przeanalizowanie wielkości przestrzeni dostępnej dla zwierząt oraz szczegóły konstrukcyjne tych obiektów (dokładne wymiary, rozstaw podpór, wraz z przekrojami poprzecznymi), metody budowy oraz terminy wykonywania prac budowlanych, a także rozwiązania zabezpieczające wody rzeki przed zanieczyszczeniem w trakcie prowadzonych prac. Ponadto w związku z informacją zawartą w raporcie, że odbiornikiem wód opadowych będzie m.in. rzeka W., w obawie przed spływem zanieczyszczeń należy rozważyć odstąpienie od zrzutu wód opadowych do W.

17. W treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został na inwestora nałożony obowiązek ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w związku z brakiem szczegółowych informacji na temat powiązania drogi nr [...] z drogą nr [...], wobec czego nie można ostatecznie rozstrzygnąć o lokalizacji przejścia dla zwierząt średnich, dla którego w analizowanej decyzji wstępnie zaproponowano posadowienie w km [...] + [...]. W tym miejscu należy wskazać, iż ponowna ocena oddziaływania na środowisko jest procedurą służącą uszczegółowieniu ustaleń oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest podstawowym etapem zatwierdzania przedsięwzięcia. Wobec powyższego na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji, kwestie ww. przejścia powinny zostać szczegółowo przeanalizowane.

18. W odniesieniu do omawianego obiektu oraz uwzględniając uwarunkowania przyrodnicze terenu inwestycji, w ocenie tutejszego organu zasadne będzie rozważenie możliwości budowy przejścia górnego dla dużych zwierząt.

19. Ponadto przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przeanalizowania będzie wymagała m.in. kwestia zaprojektowania w km [...]+[...] przejścia dla zwierząt średnich, zamiast zaproponowanego przejścia dla zwierząt małych. Powyższe wynika z jednej z dobrych praktyk budowy przejść dla zwierząt, zgodnie z którą, niezależnie od typu krajobrazu, gdy droga przecina rzeki i strumienie o zalesionych lub zakrzaczonych brzegach, należy zapewnić możliwość przechodzenia średnich i dużych zwierząt wzdłuż brzegu. Również w przypadku przejścia w km [...]+[...] zasadne byłoby j zaprojektowanie przejścia dla zwierząt średnich, zamiast zaproponowanego w decyzji przejścia dla zwierząt małych.

20. Na etapie ponownego rozpatrywania sprawy należy rozważyć konieczność realizacji dodatkowego tego typu przejścia w km [...]+[...], jako istotnego elementu umożliwiającego zapewnienie drożności strategicznego korytarza migracyjnego, łączącego [...] Park Narodowy, poprzez L. i L. z Doliną W. W odniesieniu do"przejść dla zwierząt dużych i średnich należy mieć na uwadze, iż konstrukcji tych nie powinno się lokalizować w odległości mniejszej niż 500 m od skrzyżowań bezkolizyjnych, parkingów, miejsc obsługi podróżnych oraz innych tego typu obiektów. Powinny być one lokalizowane także poza oświetlonymi odcinkami dróg | (w odległości nie mniejszej niż 500 m od ich granicy w terenie otwartym).W przypadku kiedy niemożliwe jest zachowanie wspomnianej odległości, należy w trakcie projektowania sieci oświetleniowej zrezygnować z budowy skrajnych latarń, ograniczyć ich moc, bądź zastosować oprawy Ograniczające rozpraszanie strumieni świetlnych.

21. W odniesieniu do przejść dla małych zwierząt, zależy rozważyć zaprojektowanie dodatkowych tego typu obiektów w km [...]+[...] oraz [...]+[...].

22. Analizując działania w zakresie budowy przejść dla płazów, należy stwierdzić, iż są one niewystarczające przede wszystkim ze względu na braki w zakresie inwentaryzacji miejsc ich występowania. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono konieczność budowy przepustów dla płazów o określonych parametrach, nie została jednak sprecyzowana liczba tych konstrukcji oraz ich rozmieszczenie wzdłuż projektowanej trasy.

Należy podzielić sugestie [...] Parku Narodowego, iż drożność tras migracji płazów powinna być zapewniona m.in. w okolicach km [...]. Przejścia lokalizowane na przebiegu szlaków sezonowych migracji powinny bowiem składać się z grupy przepustów (zwykle 2-4 obiekty) położonych w odległości 50-100 m. Przepusty takie winne być zintegrowane z systemem płotków ochronno-naprowadzających z odgiętą górną krawędzią w kierunku otoczenia drogi i wysokości 40-60 m. Jednocześnie uwzględnienia wymaga, iż zgodnie z dobrymi praktykami w tym zakresie, półki dla zwierząt o szerokości 50 cm, wyniesione ponad lustro wody, powinny w sposób ciągły łączyć się z terenem.

23. W opisie założeń realizacji wariantów inwestycyjnych nie wyszczególniono i nie określono zakresu prac związanych z budową planowanego przedsięwzięcia, w tym brak jest informacji o ewentualnej ingerencji prac w koryta rzek i innych cieków wodnych. W sytuacji braku informacji o inwentaryzacji ichtiofauny na rozpatrywanym terenie należy wskazać brak odniesienia się do ewentualnych działań minimalizujących, takich jak: dostosowanie prac do okresu tarła ryb i rozrodu oraz sposobu zabezpieczeń przeciwko zmętnieniu wody. Ponadto w przedłożonym raporcie nie wymieniono działań związanych z ochroną ryb w trakcie prac budowlanych.

24. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została stwierdzona konieczność przeprowadzenia minimum pięcioletniego monitoringu wykorzystania przejść przez poszczególne gatunki zwierząt (ocena ich skuteczności), drożności szlaków migracji oraz śmiertelności zwierząt wskutek kolizji z pojazdami. Mając na względzie ocenę skuteczności ww. obiektów oraz reprezentatywność uzyskiwanych wyników, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy przedstawić metodykę prac prowadzonych w ramach monitoringu.

25. W przedłożonej dokumentacji wskazano, iż w przypadku realizacji wariantów inwestycyjnych należy liczyć się z wycinką drzew i krzewów. Jednakże z raportu nie wynika, ile drzew znajdujących się w przedmiotowym obszarze będzie przeznaczonych do wycinki, jaki procent oraz skład gatunkowy obecnego zadrzewienia zostanie zniszczony oraz jaka powierzchnia terenu zostanie czasowo lub trwale zajęta.

26. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska analiza wariantowa wykonywana w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko jest istotnym elementem procedury środowiskowej, gdyż przesądza o kluczowych kwestiach, mających wpływ na dalsze etapy realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W świetle powyższego jakość informacji przedstawionych w dokumentacji zgromadzonej w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinna charakteryzować się wysokim stopniem szczegółowości, pozwalającym na zweryfikowanie potencjalnych zagrożeń, niekorzystnych bądź też negatywnych oddziaływań związanych z realizacją inwestycji.

27. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie pozwala stwierdzić, że przedstawiona w raporcie o oddziaływaniu na środowisko analiza wielokryterialna została przeprowadzona jedynie w ograniczonym zakresie, na co wskazuje m.in. brak wariantowania technicznego. Nie bez znaczenia dla prawidłowej oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko jest także okoliczność, że przedstawione w dokumentacji warianty lokalizacji inwestycji (warianty I, II, III) mają niemalże jednakowy przebieg.

Jak wspomniano na wstępie niniejszej decyzji, rozbudowa drogi wg istniejącego aktualnie przebiegu będzie prawdopodobnie mniej uciążliwa dla środowiska, aniżeli realizacja inwestycji w nowej lokalizacji. Mając jednak na uwadze okoliczność przecięcia przez przedmiotową inwestycję dwóch obszarów Natura 2000 oraz bliskiego sąsiedztwa względem kolejnych dwóch obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, należy stwierdzić, iż przedstawiona w dokumentacji analiza wariantowa jest niepełna. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia oraz braki merytoryczne dokumentacji, które nie pozwalają jednoznacznie wykluczyć możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, w ocenie organu za zasadne wydaje się przeprowadzenie analizy oddziaływania na środowisko wariantów lokalizacyjnych, które w miarę możliwości technicznych, omijałyby obszary mające znaczenie dla Wspólnoty, bądź uzasadnione wykluczenie możliwości wariantowania w tym zakresie. Jedynie rzetelna analiza porównawcza zróżnicowanych rozwiązań alternatywnych realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia względem obszarów objętych ochroną, pozwoli jednoznacznie stwierdzić, czy rozbudowa drogi krajowej wg istniejącego przebiegu, bądź częściowo zmienionego, nie wpłynie negatywnie na stan siedlisk i gatunków znajdujących się na rozpatrywanym obszarze.

28. Zwrócenia uwagi wymaga, iż w jednym z zaproponowanych rozwiązań realizacji przedsięwzięcia, tj. w wariancie 3 autorzy raportu założyli budowę dodatkowego mostu na rzece W., pomijając całkowicie analizę jego wpływu na środowisko. Bez znaczenia w tym miejscu jest fakt, iż wariant ten nie był wariantem preferowanym do realizacji. Mając na względzie, iż zaproponowany obiekt miałby stanowić całkowicie nową konstrukcję w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "D.", należy stwierdzić, iż dokumentacja powinna zawierać dokładną analizę wpływu na środowisko, szczególne w fazie jej realizacji.

29. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko stwierdzono, iż rozbudowa przedmiotowej drogi koliduje z istniejącymi urządzeniami infrastruktury technicznej, tj.: siecią wodociągową, elektroenergetyczną (szereg I linii niskiego, średniego i wysokiego napięcia), gazową, telekomunikacyjną oraz ropociągiem. O ile powyższe działania są logiczne z punktu widzenia przebudowy obiektu już istniejącego, o tyle istotnym wydaje się być przeanalizowanie w ramach prowadzonego postępowania! ewentualnej możliwości wpływu tych prac na środowisko, szczególnie w kontekście obszarów objętych ochroną. Uszczegółowienia w przedmiotowej dokumentacji wymaga dokładna lokalizacja oraz zakres prac budowlanych związanych z przebudową infrastruktury technicznej, jak również analiza jej wpływu na środowisko w fazie realizacji inwestycji.

30. Zaproponowane przez autorów raportu systemy odwadniana drogi zostały zaprojektowane w oparciu o bliżej nieokreślone analizy, niepoparte wynikami badań własnych. Jak już wspomniano uprzednio, na podstawie przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia zidentyfikowano siedliska szczególnie wrażliwe na zmiany stosunków wodnych, których naruszenie może grozić osuszeniem terenu. Mając na względzie powyższe oraz fakt, iż planowane przedsięwzięcie w wariancie preferowanym przez inwestora miałoby być rozbudową istniejącej drogi nr [...], zasadne wydaje się być przedstawienie wiarygodnych danych nt. aktualnego stopnia zanieczyszczenia wód oraz przedstawienia efektywności zaproponowanych systemów odwadniających drogę. Wobec powyższego ocena prawidłowości zaproponowanych w ramach odwadniania drogi środków minimalizujących jest niepewna. W tym miejscu nasuwa się również wątpliwość, czy przy projektowaniu odwodnienia wzięto pod uwagę fakt występowania na rozpatrywanym terenie słabej izolacji warstw wodonośnych oraz ujęć wód podziemnych w miejscowości S. ok. [...] m od drogi w km [...] oraz w miejscowości S. ok. [...] m od drogi w km [...].

31. W ocenie organu drugiej instancji zastrzeżenia budzi sposób przedstawienia przez autorów raportu o oddziaływaniu na środowisko aktualnego stanu powietrza atmosferycznego w rejonie przedmiotowego przedsięwzięcia (rozdział [...]). Z przedmiotowej dokumentacji wynika, że analiza stopnia zanieczyszczenia środowiska atmosferycznego została oparta na podstawie informacji uzyskanych od [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Wątpliwości o których mowa powyżej wynikają z faktu, że w dokumentacji brak jest informacji na jakim terenie ww. jednostka prowadziła pomiary oraz w jakim okresie czasu.

Ponadto autorzy raportu wskazują jedynie na brak przekroczeń wartości dopuszczalnych dla związków azotu, nie odnosząc; się do innych zanieczyszczeń mających wpływ na stan powietrza atmosferycznego ze względu na ochronę zdrowia ludzi i roślin, określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia .3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2008 r., Nr 47, poz. 281), takich jak: tlenek węgla, pył zawieszony PM 10, tlenek siarki, ołów i benzen.

32. Na szczególną uwagą zasługuje brak uwzględnienia w przedmiotowej dokumentacji analizy oddziaływań skumulowanych przedsięwzięcia, szczególnie w miejscach przecięć drogi krajowej nr [...] z innymi ciągami komunikacyjnymi. Na stronie [...] raportu wskazano, iż budowa dodatkowego mostu w wariancie 3 na rzece W. spowoduje skumulowane oddziaływanie pochodzące z poruszania się pojazdów po dwóch mostach równolegle, jednak autorzy raportu nie przeprowadzili analizy oddziaływania ww. inwestycji.

33. Z przedmiotowej dokumentacji wynika, iż w ciągu drogi ekspresowej [...] w poszczególnych wariantach inwestycyjnych zaprojektowano miejsca obsługi podróżnych, brak jest jednak oceny i wpływu tych obiektów na stan środowiska w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji. Powyższe kwestie winny być uwzględnione w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy.

34. Odnosząc się z kolei do podnoszonego w odwołaniach zarzutu dotyczącego konieczności włączenia do zakresu planowanego przedsięwzięcia budowy węzła drogowego w P. należy wyjaśnić, że tutejszy organ, jak również organ pierwszej instancji, nie posiadają kompetencji do rozstrzygania w zakresie zaproponowanych przez inwestora rozwiązań technicznych i komunikacyjnych, ujętych we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W procedurze oceny oddziaływania na środowisko organ poddaje własnej ocenie z zakresu ochrony środowiska skonkretyzowaną we wniosku inwestycję i jej warianty, której dotyczy dołączona do wniosku dokumentacja, opierając się między innymi na wynikach raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z przedmiotowej dokumentacji wynika, iż zakres przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej nr [...] na odcinku P. — C. nie uwzględniał realizacji ww. obiektu, który w konsekwencji nie został poddany analizie w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko. Niemniej jednak z uwagi na duże zainteresowanie społeczne oraz narastający konflikt, wynikający z nieuwzględnienia postulatów w sprawie budowy ww. węzła wydaje się być przeanalizowanie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zasadności oraz celowości realizacji ww. obiektu, zarówno w aspekcie uwarunkowań środowiskowych, jak i społecznych.

35. Na tle powyższych rozważań, należy stwierdzić, iż przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji są zasadne. Zatem zgodnie z zapisem art. 138 § 2 Kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do -ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprany ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie" co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zarzuty wysuwane przez odwołujących organ pierwszej instancji przeanalizuje w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy.

IV. G. (dalej "skarżący") wniósł do Sądu skargę na decyzję GDOŚ.

Skarga podnosi następujące kwestie:

1.Wydając decyzję środowiskową RDOŚ uznał, że przedłożony materiał dowodowy w sprawie spełnia wymogi art. 66 zastosowanej ustawy i jest wystarczający. Organ odwoławczy nie wskazał, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.138 § 2 k.p.a., uchybień jakich RDOŚ miałby się dopuścić wobec przepisów postępowania administracyjnego.

2. RDOŚ wykonał obowiązki wynikające z art.30 zastosowanej ustawy (zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu) i z art. 33 ust. 1 (podał do publicznej widomości informację o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wszczęciu postępowania, przedmiocie decyzji która ma być wydana w sprawie, organie właściwym do wydania decyzji oraz organie właściwym do wydania opinii, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21 - dniowy termin ich składania oraz o organie właściwymi do rozpatrzenia ewentualnych uwag i wniosków, a także informacje o terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, zorganizowanej w dniu [...] marca 2010r. w S. W/w informacje umieszczone były na tablicy ogłoszeń RDOŚ i właściwych organów publicznych a także w Biuletynie Informacji Publicznej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W.

3. W przewidzianym terminie wpłynęły do organu uwagi i wnioski, które zostały przeanalizowane i opisane w uzasadnieniu decyzji środowiskowej.

4. GDOŚ nie sprecyzował, których wymogów określonych w art.66 zastosowanej ustawy nie spełnia raport oddziaływania na środowisko.

5. Rozpatrując odwołania, które nie dotyczyły zagadnień przyrodniczych, GDOŚ dokonał również oceny prawidłowości przygotowania raportu stwierdzając: szereg rzekomych nieścisłości, z którymi skarżący się nie zgadza.

6. Raport sporządzono w oparciu o właściwe przepisy i zasady jego sporządzania. Inwentaryzacja przyrodnicza głównie dla terenów Natura 2000 opierała się na najaktualniejszych danych źródłowych otrzymanych od organów zajmujących się środowiskiem w tym od RDOŚ, Ministerstwa Środowiska, Wojewódzkiego Zespołu Specjalistycznego, [...] Parku Narodowego itp. Nie ma podstaw do przyjęcia, że materiały pozyskane z w/w organów są niepełne i nierzetelne. Głównie stanowią one podstawę do wyznaczenia ochrony i cenności obszarów, w tym obszarów Natura 2000 i powinny być w pełni wykorzystywane do innych opracowań bez konfrontowania danych w terenie.

7. Niezależnie od danych źródłowych wykonawcy raportu przeprowadzili inwentaryzację przyrodniczą. Badania terenowe prowadzone były w pełnym okresie wegetacyjnym (2008), co dało możliwość zinwentaryzowania wszystkich możliwych gatunków roślin jak i podania pełnej i charakterystyki zbiorowisk roślinnych. W celu identyfikacji siedlisk przyrodniczych zastosowano kryteria stopnia ich zachowania takie jak: reprezentatywność, względna powierzchnię siedliska w kraju lub regionie (jeżeli jest znana) oraz stan zachowania struktury i funkcji siedliska, w tym wszelkie zniekształcenia siedlisk i możliwości ich regeneracji. Przy inwentaryzacji fauny szczególna uwagę zwrócono na okresy, w których możliwe jest zaobserwowanie ptaków lęgowych, zimujących oraz przelotowych, jak i sezonowych migracji ptaków, Obserwacje i nasłuchy prowadzono od wczesnych godzin rannych do popołudnia. W celu wykrycia gatunków mniej aktywnych za dnia odbyto kontrole wieczorno - nocne. Do obserwacji dziennych używano lornetki o parametrach 10 x 42. Inwentaryzację siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków przeprowadzono w oparciu o Dyrektywę Rady 92/43/EEC (ze zmianami 97/62/EEC) i Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 16 maja 2005r. Do identyfikacji siedlisk przyrodniczych wykorzystano Interpretation manual (1999) i Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 wydane przez Ministerstwo Środowiska. Informacja o metodyce i czasie trwania znajduje się w uzupełnieniu do raportu grudzień 2009r.

8. Analiza oddziaływania na obszary Natura 2000 wykonana została zgodnie z opracowaniem "Ocena planów i przedsięwzięć znacząco oddziałujących na obszary Natura 2000. Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów Artykułu 6(3) i (4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG".

W analizie odniesiono się do wszystkich przedmiotów ochrony w obszarach, informacje zamieszczono w punkcie [...] raportu. Punkt ten zawiera również opisy gatunków występujących w otoczeniu inwestycji oraz odległość poszczególnych gatunków od inwestycji. W charakterystyce zawarto informacje na temat trybu życia, miejsc występowania, zagrożeń oraz ogólne zasady ochrony, tak aby jednoznacznie przedstawić, iż realizacja inwestycji nie stanowi zagrożenia dla poszczególnych gatunków.

9. Analiza oddziaływania na obszar Natura 2000 F. - [...] z którym inwestycja graniczy jest miejscem zimowania nietoperzy - szczegółowa analiza znajduje się na stronie [...] raportu, gdzie jednoznacznie stwierdzono, iż nie przewiduje się ingerencji w obszar i zmniejszenia powierzchni siedlisk, fragmentacji czy redukcji zagęszczenia gatunków lub zakłóceń w ich funkcjonowaniu. Nietoperze do hibernacji potrzebują wilgotnego i cichego miejsca o temperaturze 0-8 °C . W miejscy hibernacji nietoperzy musi panować cisza. Bardzo ważnym elementem zimowiska jest też obecność szczelin, gdzie te ssaki mogą się ukryć. [...] najwyraźniej spełnia te wymagania. Podczas realizacji inwestycji zgodnie z zakresem prac budowlanych nie przewiduje się jakiejkolwiek ingerencji we wnętrze fortu i zburzenia zimowiska. Obszar inwestycji nie stanowi miejsca żerowania nietoperzy. W czasie żerowania nietoperze wykazują związek z terenami zalesionymi lub ze skupiskami drzew, tj. tereny żerowania skierowane są na południe od inwestycji w kierunku K.

10. Projektowane wówczas obszary Natura 2000: K. [...] oraz L. [...] opisane zostały zgodnie z najnowsza i aktualną inwentaryzacja wykonaną przez Wojewódzkie Zespoły Specjalistyczne i pozyskanezestronyinternetowej: [...]

Uwaga odnosząca się do lokalizacji i parametrów przejść dla zwierząt nie powinna dyskwalifikować decyzji środowiskowej. Na etapie wydawania decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej wykonany zostanie powtórnie raport oddziaływania na środowisko i doprecyzowane zostaną, w oparciu o szczegółowość projektu budowlanego, parametry przejść. Ponadto, wszystkie przepusty istniejące wymienione zostaną na przepusty pełniące funkcje przejść dla zwierząt z półką umożliwiającą suche przejście na drugą stronę drogi.

11. Szczegółową inwentaryzację odnośnie wycinki drzew i składu gatunkowego wykonuje się dopiero na etapie przygotowywania projektu budowlanego w formie projektu gospodarowania zielenią, dlatego nie stanowiła ona załącznika do raportu oddziaływania na środowisko.

12. Zarzut dotyczący braku wariantowania w obszarze Natura 2000, w tym w obszarze D., jest nieuzasadniony. Inwestycja polega na rozbudowie już istniejącej drogi krajowej i nie ma możliwości połączenia początku inwestycji tj. w m. C. z końcem inwestycji tj. m. P., nie przekraczające tego obszaru. W raporcie pokazany został wariant przechodzący nowym śladem lecz wykazana została większa ingerencja niż w stanie obecnym: most jedynie zostanie poszerzony bez zmiany konstrukcji i zgodnie z zaleceniami Ogólnopolskiego Towarzystwa O. oraz biorąc pod uwagę przedmiot ochrony czyli ptaki będzie mostem płaskim. W tym przypadku nie ma wariantu alternatywnego racjonalnego omijającego obszar Natura 2000, więc zgodnie z obowiązującym prawem nie wykazywano oddziaływania wariantu równoległy po nowym śladzie, gdyż taki wariant nie jest traktowany jako wariant.

13. Zaproponowany system odwodnienia oparty został na obowiązujących przepisach oraz wieloletnich pomiarach jakie wykonuje GDDKiA na drogach krajowych w całym kraju. Dobór szczegółowy parametrów urządzeń oczyszczających dokonany zostanie dopiero na etapie projektu budowlanego, gdy będzie znana już obowiązująca niweleta drogi.

14. Zarzut odnośnie braku dokładnej lokalizacji i charakteru prac polegających na przebudowie infrastruktury towarzyszącej jest bezzasadny; na tym etapie przygotowania inwestycji, nie znane są szczegółowe plany przebudowy takiej infrastruktury. Takie projekty uzyskuje się dopiero na etapie wykonywania projektu budowlanego. Nieuzasadniony jest zarzut, że autorzy raportu odnoszą się w aspekcie zanieczyszczeń powietrza jedynie do związków azotu. W raporcie w załączniku 2 zawarte są wyniki obliczeń rozprzestrzeniania zanieczyszczeń powietrza dla tlenków azotu, dwutlenku siarki i węglowodorów aromatycznych dla lat 2012, 2022.

Oddziaływania skumulowane znajdują się w tłach potrzebnych do obliczeń zanieczyszczeń powietrza i oddziaływania hałasu a w prognozie ruchu zawarty został cały model jezdny wraz z innymi ciągami komunikacyjnymi. W przedmiotowym raporcie wykazano jedynie miejsca obsługi podróżnych (MOP) jako lokalizacje. Szczegółowe oddziaływania wykonane zostanie przez dzierżawców "MOPów w trakcie uzyskiwania przez nich stosownych decyzji.

15. Nieuzasadniony jest zarzut nieuwzględnienia wniosku w sprawie lokalizacji nowego węzła P.; wniosek został rozpatrzony negatywnie a okoliczności wpływające na wynik to: odległość od węzła S. do wnioskowanego węzła w rejonie P. powinna wynosić dla przebiegu poza terenem zabudowanym 5 km a wynosi [...]m. Droga powiatowa nr [...], na przecięciu z która znajdowałby się przedmiotowy węzeł posiada parametry minimalne dla klasy drogi Z - szerokość jezdni 5,5 m korona zmienna 7,0 - 8,0 m. Droga ekspresowa; powinna mieć powiązania zasadniczo z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas. Byłaby to niezgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu o Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Potwierdzenie o rozpatrzeniu wniosku znalazło się w decyzji środowiskowej w części dotyczącej sposobu wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa.

V. W obszernej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji odwoławczej w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego GDOŚ, orzekający w postępowaniu odwoławczym wykazał w sposób nie budzący zastrzeżeń, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art.138 §2 k.p.a., upoważniające organ odwoławczy do uchylenia orzeczenia piewszoinstancyjnego i zwrotu sprawy organowi I instancji.

VII. Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została już po 11 kwietnia 2011 r., a zatem po wejściu w życie nowelizacji k.p.a., zmieniającej m.in. brzmienie art.138 § 2 k.p.a.

1. W świetle nowego brzmienia art.138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

2. Podkreślenia wymaga, że zarówno orzecznictwo sądowe, jak i doktryna postępowania administracyjnego szczegółowo analizowały zakres zastosowania, skutki i konstrukcję prawną decyzji kasacyjnej. Rozważania te były poczynione pod rządem poprzednio obowiązującego brzmienia przepisu, niemniej zachowują w znacznej mierze aktualność. Najistotniejsze z tych ustaleń przedstawiają się następująco (por. Andrzej Wróbel. Komentarz do art.138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX):

(1) Przepis art. 138 § 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej mogło być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymagało odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 prowadziło do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art.136, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Prowadziło to do dalszego wniosku, że określone w art. 138 § 2 przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji przyjmowano, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.

(2) W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to nie należy do najszczęśliwszych i z pewnością będzie budzić wątpliwości w praktyce. Wydaje się, że chodzi w nim o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W związku z tym, że druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej dotyczyć może ewentualnie także zakresu postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym (art. 136), należy przypomnieć, że w dotychczasowym stanie prawnym organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości występowała w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że czyni to sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art.136. Do takich przypadków należy zaliczyć zaniechanie przeprowadzenia rozprawy przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy przepisy prawa nakazywały jej przeprowadzenie (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Oddzielenie natomiast sytuacji, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w znacznej części" od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136) może być sporne. Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie" (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223-225).

(3) Pogląd ten jest dyskusyjny, bowiem zasadnicza różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym, o którym mowa w art. 136, a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2), nie polega na tym, że w pierwszym przypadku istnieje konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji o nowe dowody i materiały, w drugim zaś - konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W obu bowiem przypadkach mamy do czynienia z uzupełnieniem postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 czyni to organ pierwszej instancji; w tej ostatniej sytuacji nazwanie "uprzedniego postępowania wyjaśniającego" uzupełniającym jest o tyle zasadne, że organ odwoławczy uznaje za prawidłową tę część postępowania wyjaśniającego, która pozostaje po wyłączeniu z całości tego postępowania jego "znacznej części", której przeprowadzenie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i 138 § 2 w interesującym tu aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Wydaje się ponadto, że użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznacza zgodnie z intuicją językową, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych.

(4) Zgodnie z powyższą wykładnią komentowanego przepisu w brzmieniu dotychczasowym dokonano zmiany tego przepisu, co z kolei oznacza, że nie jest to zmiana zasadnicza, lecz jedynie pewna korekta ustawodawcza. Nadal bowiem podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy "zakres postępowania wyjaśniającego", czyli "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sprecyzowanie tej niejasnej przesłanki należeć będzie do sądów i doktryny.

(5) W sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 zdanie pierwsze, jest obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję w całości, nawet wówczas, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

(6) Przepis art. 138 § 2 zdanie drugie w dotychczasowym brzmieniu stanowił, że "przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Znaczenie tego przepisu nie było jasne, jeżeli wziąć pod uwagę, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Należałoby zatem przyjąć, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2, miałyby niewiążący prawnie charakter. Należy jednak przyjąć, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 240, jest zdania, że "poglądy prawne i wskazania co do dalszego postępowania" instancji odwoławczej są dla pierwszej instancji wiążące).

(7) Aktualne brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie.

VIII. Oceniając w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy zebrany przez RDOŚ, organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba powtórzenia postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania wiarygodnych danych mających istotny wpływ na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie GDOŚ dane ujawnione w raporcie nie wystarczają do dokonania tej oceny w sposób prawidłowy. GDOŚ wskazał przy tym, że katalog elementów wymagających uwzględnienia w raporcie, uzupełnienia go, czy też skonkretyzowania jest znaczny.

IX. Istotne znaczenie w sprawie ma zakres i charakter prawny raportu.

1. Przepis art.66 ust.1 pkt 1 – 20 zastosowanej ustawy precyzuje, co powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w tym m.in.:

(1) opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności: charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania, główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych, przewidywane rodzaje i ilości zanieczyszczeń, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia;

(2) opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

(4) opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia;

(5) opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru;

(6) określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko;

(7) uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na: a) ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, b) powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz, c) dobra materialne, d) zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków, e) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-d;

(8) opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: a) istnienia przedsięwzięcia, b) wykorzystywania zasobów środowiska, c) emisji;

(9) opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru;

(14) przedstawienie zagadnień w formie kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych w raporcie zagadnień oraz umożliwiającej kompleksowe przedstawienie przeprowadzonych analiz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

(16) przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji lub użytkowania, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru;

(20) źródła informacji stanowiące podstawę do sporządzenia raportu.

Zgodnie z art.66 ust.2 ustawy informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 4-8, powinny uwzględniać przewidywane oddziaływanie analizowanych wariantów na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru.

Zgodnie z art.66 ust.3 raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania oraz likwidacji.

2. Oceniając charakter prawny raportu należy wziąć pod uwagę kilka kwestii (por. komentarz LEX/el. 2009 Komentarz do art.66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227), [w:] K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko:

(1) "(...) raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Aby opracowanie to w każdym przypadku zawierało informacje niezbędne do zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w art. 66 ustawy określono elementy, które powinien zawierać każdy raport oddziaływania na środowisko".

(2) "Istotne natomiast wydaje się zwrócenie uwagi na kilka ogólniejszych kwestii odnoszących się do zakresu tego opracowania oraz jego charakteru z punktu widzenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Opracowywany jest on bowiem na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, ale oceniany przez organ administracji przeprowadzający ocenę oddziaływania na środowisko. Pod rządami poprzednio normującego to zagadnienie art. 52 prawa ochrony środowiska w orzecznictwie przyjęto, że "Raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzany na użytek postępowania wiążącego się z realizacją inwestycji budowlanych jest dokumentem prywatnym będącym dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji, normowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę" (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 363/06, Nieruchomości 2007, nr 7, s. 15). Mimo zmiany przepisów charakter raportu nie uległ zmianie, a zatem i zaprezentowany pogląd nic nie stracił na aktualności.

(3) "Istotną okolicznością, na którą należy zwrócić uwagę jest brak określenia w obowiązujących przepisach wymagań formalnych, jakie powinien spełniać podmiot opracowujący raport oddziaływania na środowisko. Na gruncie poprzednio obowiązujących rozwiązań prawnych, które również nie normowały tego zagadnienia, w praktyce przyjmowano, że "Autor raportu, aby go sporządzić, musi posiadać wiedzę specjalistyczną z dziedziny, z którą planowane przedsięwzięcie się wiąże. Nie oznacza to jednak, że musi być biegłym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przeszkód prawnych, aby osobą sporządzającą był pracownik podmiotu, w którym jest również zatrudniony pełnomocnik reprezentujący wnioskodawcę (inwestora) w postępowaniu, dla potrzeb którego został sporządzony raport" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., IV SA/Wa 15/07, LEX nr 362515). (...) pogląd ten również obecnie nic nie stracił ze swej aktualności i powinien być brany pod uwagę przy ocenie prawidłowości opracowanych raportów oddziaływania na środowisko. Jeżeli bowiem ustawodawcy zależy na tym, aby dokument był opracowany przez osobę spełniającą określone wymagania formalne, to wprowadza w tym zakresie jednoznaczne rozwiązania (tak jak ma to np. miejsce w art. 174 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), w stosunku do osób sporządzających operaty szacunkowe wartości nieruchomości.".

IX. Ocena stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w świetle poczynionych wcześniej uwag na temat charakteru prawnego decyzji kasacyjnej oraz charakteru prawnego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że zastosowanie przez GDOŚ instytucji kasacji w niniejszej sprawie było uzasadnione.

1. Orzekając w postępowaniu odwoławczym, GDOŚ podniósł, że przedsięwzięcie lokalizowane jest w kompleksie licznych form ochrony przyrody o znaczeniu lokalnym, krajowym i międzynarodowym, takich jak: (-) otulina [...] Parku Narodowego, (-) obszar specjalnej ochrony ptaków "D.", (-) proponowany obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "K.", (-) obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "F.", (-) proponowany obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "L.", (-) obszar Natura 2000 "P.".

2. Na stronach [...] zaskarżonej decyzji odwoławczej GDOŚ wymienił w sposób odpowiednio skonkretyzowany szereg braków i uchybień raportu, szczegółowo uzasadniając charakter tych uchybień, ich wpływ na ocenę stanu faktycznego oraz wskazując sposoby ich usunięcia. Wystąpienie tych uchybień nie pozwala w ocenie organu odwoławczego na dokonanie na podstawie przedmiotowego raportu kompletnej i wyczerpującej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w związku z czym postępowanie wyjaśniające wymaga powtórzenia.

Uchybieniami wskazanymi w decyzji odwoławczej są ( w ujęciu hasłowym):

(-) niezadawalająca jakość badań terenowych odnośnie gatunków ptaków występujących w obszarze specjalnej ochrony ptaków "D.",

(-) brak potwierdzenia badania terenowymi wniosków w zakresie ochrony nietoperzy, ich zimowisk i koloni rozrodczych w obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty "F.",

(-) nieprzedstawienie metodyki badań terenowych oraz ich zakresu, w odniesieniu do inwentaryzacji siedlisk przyrodniczych i gatunków stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 w odniesieniu do proponowanego obszaru Natura 2000 mającego znaczenie dla Wspólnoty "K.",

(-) brak szczegółowych analiz jakościowych i ilościowych dotyczących wrażliwości siedlisk chronionych tj.: starorzecza i naturalnych eutroficznych zbiorników wodnych oraz niżowych i górskich świeżych łąk używanych w odniesieniu do proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "L.",

(-) brak analizy oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 "P.",

(-) nienależna jakoś inwentaryzacji ptaków, zwierząt, jak też roślin i grzybów powodującej mała wiarygodność dokonanych na jej podstawie ustaleń,

(-) mała wiarygodność ustaleń raportu w odniesieniu do herpetofauny,

(-) nieprawidłowości w zakresie rozmieszczenia przejść dla zwierząt małych, średnich i dużych,

(-) niewyszczególnienie i nieokreślenie w opisie założeń realizacji wariantów inwestycyjnych zakresu prac związanych z budową planowanego przedsięwzięcia, w tym niezamieszczenie informacji o ewentualnej ingerencji prac w koryta rzek i innych cieków wodnych.

(-) nieprzedstawienie metodyki prac prowadzonych w ramach monitoringu.

(-) brak szczegółowych ustaleń w zakresie przewidywanej wycinki drzew znajdujących się w przedmiotowym obszarze ,

(-) ograniczony zakres analizy wielokryterialnej,

(-) niekompletność analizy wariantowej,

(-) nieustalenie wpływu na środowisko budowy dodatkowego mostu na W.,

(-) nieustalenie wpływu na środowisko prac związanych z przebudową infrastruktury technicznej,

(-) nieodpowiednia jakość ustaleń raportu w odniesieniu do odwadniana drogi,

(-)nieodpowiednia jakość ustaleń raportu w odniesieniu do stanu powietrza atmosferycznego,

(-) brak analizy oddziaływań skumulowanych przedsięwzięcia,

(-) nieustalenie wpływu na środowisko miejsc obsługi podróżnych.

3. Uchylenie decyzji środowiskowej RDOŚ nastąpiło w związku z naruszeniem przez RDOŚ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 75 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.66 zastosowanej ustawy. Naruszenia te polegały na zaniechaniu przez RDOŚ wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania w prawidłowy sposób materiału dowodowego, co uniemożliwiło organowi dokonanie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Naruszenia te było konsekwencją przyjęcia wadliwej oceny, że raport zawiera wszystkie dane niezbędne do dokonania takiej oceny.

4. Wprawdzie powołane wyżej przepisy k.p.a. nie zostały powołane w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, co uznać należy za uchybienie art.107 § 3 k.p.a., niemniej jest to naruszenie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Obszerne i wnikliwie uzasadnienie orzeczenia nie pozostawia bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy upatrywał wadliwości orzeczenia pierwszoinstancyjengo właśnie w uchybieniu przez organ obowiązków, o których mowa w przywołanych wyżej przepisach k.p.a.

5. Znaczny zakres uchybień w ustaleniu stanu faktycznego uniemożliwiał ich usunięcie w trybie art.136 k.p.a., w związku czym konieczne było uchylenie decyzji RDOŚ i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ.

6. W świetle powyższych okoliczności nie można uznać, że decyzją odwoławczą GDOŚ bezzasadnie uchylił się od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

X. W odniesieniu do stanowiska decyzji odwoławczej w kwestii budowy węzła drogowego w P. należy zauważyć, co następuje:

GDOŚ stanowczo podkreślił, że ani on ani RDOŚ nie posiadają kompetencji do rozstrzygania w zakresie zaproponowanych przez inwestora rozwiązań technicznych i komunikacyjnych, ujętych we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na fakt, że zakres przedsięwzięcia nie uwzględniał realizacji węzła drogowego w P. nie został on poddany analizie w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko.

Stwierdzając powyższe, GDOŚ wskazał jednocześnie, że "(...) z uwagi na duże zainteresowanie społeczne oraz narastający konflikt, wynikający z nieuwzględnienia postulatów w sprawie budowy ww. węzła drogowego, racjonalnym działaniem wydaje się być przeanalizowanie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zasadności oraz celowości realizacji ww. obiektu, zarówno w aspekcie uwarunkowań środowiskowych, jak i społecznych".

Podkreślenia wymaga, że przywołany wyżej fragment uzasadnienia orzeczenia odwoławczego zawiera bardzo ogólnie i niewiążąco sformułowaną sugestię odnośnie ewentualności przeanalizowania przez RDOŚ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zasadności oraz celowości realizacji węzła w aspekcie uwarunkowań środowiskowych, jak i społecznych społecznych, nie przesądzając w najmniejszym zakresie, że taka celowość i zasadność występuje. Brak związania RDOŚ jakimikolwiek daleko idącymi, merytorycznymi wytycznymi w tym zakresie jest oczywisty w zestawieniu z wcześniejszym stwierdzeniem przez GDOŚ, że określanie katalogu elementów składowych przedmiotu inwestycji wykracza poza zakres kompetencji organów środowiskowych. Niemniej rację należy przyznać skarżącemu, że ustalenie praktycznych skutków procesowych rozważań GDOŚ w odniesieniu do budowy węzła nasuwa wątpliwości. Przyjąć należy, że orzekając ponownie w sprawie RDOŚ będzie zobowiązany do dokonania stosownych analiz i ocen, o ile skarżący dokona korekty zakresu przedsięwzięcia, uwzględniając w nim przedmiotowy węzeł.

XI. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.