Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1810/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.3 par. 2 pkt 5 art. 58 par. 1 pkt 5a art. 141 par. 4 art. 166 par. 1 i 3 art. 185 par. 1 art. 200 art. 201 art. 203 art. 204
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W.M., A. M. i J. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 224/17 w sprawie ze skarg J. W., W. M. i A.M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 224/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę J. W., W. M. i A. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy [...].

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r., uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy [...].

W dniu 12 stycznia 2017 r. J. W. i W. M., a w dniu 16 stycznia 2017 r. A.M., wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w dniu 17 lutego 2017 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...].

J. W. uzasadniając skargę podniósł, że przywołaną uchwałę uważa za wadliwą z powodu: niedopuszczalności punktowej zmiany planu z 2013 r., podczas gdy zmiana ta pozostaje w sprzeczności, m.in. z zasadą równości wobec prawa i interesem społeczności; niedopuszczalności zwiększenia powierzchni zabudowy na terenie 1.PU i 2.PU, podczas gdy stanowi to w tym przypadku rażące naruszenie zasad współżycia społecznego, w tym zasady równości obywateli wobec prawa oraz pozostaje w sprzeczności z wyrokami WSA w Łodzi II SA/Łd/544/14 i II SA/Łd/545/14; niedopuszczalności zwiększenia terenu zakładu przemysłowego o teren 1Z oraz bezzasadności objęcia zmianą planu terenu 1Z, podczas gdy teren ten nie był dotychczas terenem zakładu, lecz miał przeznaczenie rekreacyjno-izolacyjne, a rozszerzenie terenu zakładu nie zostało w tym przypadku uzasadnione; niedopuszczalności przekształcenia terenu 1S - składy, magazyny (w planie z 2013r.) w teren 1.PU (produkcja, składy, magazyny), podczas gdy pozostaje to w sprzeczności z interesem społecznym i stanowi dowód nic nierobienia sobie przez radnych z wieloletniego konfliktu społecznego istniejącego w tej okolicy oraz kpinę z mieszkańców wnioskujących m.in. w 2015 r. o zachowanie przeznaczenia terenu 1S bez zmian, tj. jako składy, magazyny; niedopuszczalności przekształcenia działek [...] i [...] (w planie z 2013 r. - MN/U) w teren 2.PU, podczas gdy pozostaje to w sprzeczności w sprzeczności z wyrokami WSA w Łodzi II SA/Łd/544/14 i II SA/Łd/545/14; niedopuszczalności i bezzasadności wyłączenia terenu 1.PU z zakazu realizowania przedsięwzięć zawsze zagrażających środowisku; podczas gdy zakaz ten powinien dotyczyć całego terenu objętego planem, włącznie z 1.PU, gdyż realizowanie takich przedsięwzięć dotychczas było tu niedopuszczalne (por. decyzja środowiskowa z 2008r.), a teren zakładu, w tym 1.PU, znajduje się w zwartej zabudowie wsi; niezdefiniowania pojęć: "zakład'', "urządzenia", "infrastruktura techniczna'', podczas gdy precyzyjne określenie rozumienia tych pojęć jest istotne dla oceny jej zgodności z prawem, gdyż pojęcia te są różnie definiowane przez różne przepisy prawa (Dyrektywa Seveso II/III, Poś i inne), co ma znaczenie w przypadku oceny naruszeń prawa zawartych w skarżonej uchwale; niedopuszczalności i bezzasadności ograniczenia w § 8.3 jedynie do zakładów nowych zakazu lokalizowania na terenie objętym wnioskiem zakładów stwarzających ryzyko awarii przemysłowych, z jednoczesnym pominięciem urządzeń, instalacji, infrastruktury technicznej oraz zakładów istniejących, podczas gdy zakaz ten powinien dotyczyć również zakładów istniejących, a ponadto - w związku z treścią § 6.2.3. i § 6.3.3. - zakaz przedsięwzięć stwarzających ryzyko awarii przemysłowych powinien dotyczyć także urządzeń i infrastruktury technicznej na terenie objętym zmianą planu tj. 1.PU, 2.PU i 1Z, gdyż urządzenia, instalacje i infrastruktura techniczna również mogą stwarzać ryzyko awarii przemysłowych; niewystarczającego wyjaśnienia kwestii istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska i przebiegu procedury uchwalania zmiany plany, w tym: czy plan był opiniowany przez Straż Pożarną i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz czy opiniowanie takie było wymagane, podczas gdy w trakcie procedury powstały istotne wątpliwości w tym zakresie i ma to znaczenie dla sprawy; podjęcia uchwały przedwcześnie, niejako pospiesznie, nagle, podczas gdy organ zobowiązany jest do staranności i wnikliwego badania okoliczności mających związek ze sprawą; podjęcia uchwały przed zajęciem przez organ stanowiska wobec 3 wniosków z dnia 22 grudnia 2016 r. ( w tym wniosku skarżącego) o zawieszenie procedury w sprawie sporządzania zmiany fragmentu planu miejscowego z 2013 r. obejmującego teren między ul. [...], [...], [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnień przez właściwy organ lub sąd, podczas gdy (ewentualne) zawieszenie procedury skutkowałoby odroczeniem podjęcia uchwały w sprawie zmiany planu; podjęcia uchwały [...] w warunkach zaskarżenia uchwały [...] zmienionej uchwałą [...] w sprawie aktualności planów i studium z 2014 r., podczas gdy uchwały te mają związek z uchwałą [...]; pominięcia w procedurze zmiany planu (i mającej z nią związek uchwale w sprawie aktualności studium i planów) faktu złożenia w 2015 r. m.in. przez skarżącego, co najmniej 6 wniosków: w sprawie zmiany planu z 2013 r. oraz o zmianę studium z 2014r., podczas gdy wnioski te nie powinny być pominięte, m.in. dlatego, gdyż złożone były przez sąsiadów terenu objętego zmianą; nieprecyzyjnego informowania o fakcie i terminie XXIV Sesji Rady Gminy, kiedy to podjęto uchwałę [...] oraz niefortunnego wyboru tego terminu, podczas gdy powiadomienie o XXIV Sesji Rady Gminy powinno być dokonane w sposób niebudzący wątpliwości, a termin winien być dobrany z uwzględnieniem możliwości udziału mieszkańców; bezzasadności i rażącego zaniżenia do 10% stawki opłaty planistycznej dla terenu PU, podczas gdy w tym przypadku uzasadniona była stawka 30%; bezzasadności prowadzenia procedury punktowej zmiany planu z 2013 r. narażającej budżet gminy na koszty procedury, podczas gdy było to szkodliwe i nieuzasadnione także dla budżetu gminy; niedoszacowania negatywnych skutków finansowych zmiany fragmentu planu z 2013r. (po raz kolejny - analogicznie, jak w uchwale z [...] maja 2013 r. podjętej w sprawie planu również dla tej części gminy), podczas gdy ustalania te w skrajnym przypadku doprowadzić mogą do wielomilionowych obciążeń dla budżetu gminy z tytułu odszkodowań zarówno dla właściciela terenu zakładu jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich; wykorzystania procedury zmiany planu do celów innych niż planistyczne, co potwierdza dokumentacja dotycząca zakładu między ul. [...], [...], [...] zgromadzona w Urzędzie Gminy [...] przy okazji różnych spraw, skarg, wniosków, postępowań obejmujących ten teren, w tym: w sprawie decyzji środowiskowej w latach 2013-2015 oraz w samej procedurze sporządzania zmiany planu 2015-2016.

W. M. uzasadniając skargę podniósł, iż zaskarżoną uchwałę uważa za wadliwą, gdyż niewystarczająco wyjaśniono kwestie istotne z punktu widzenia ochrony środowiska i przebiegu procedury uchwalania zmiany plany, w tym: czy plan był opiniowany przez Straż Pożarną i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz czy opiniowanie takie było wymagane, podczas gdy w trakcie procedury powstały istotne wątpliwości w tym zakresie. Organ nie wyjaśnił kwestii istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska i przebiegu procedury uchwalania zmiany plany, w tym: dla określenia, jakie organy winny opiniować zmianę planu. Skarżący podkreślił, iż rozstrzygnięcie tej sprawy jest szczególnie istotne, gdyż jak wiadomo, w przypadku zakładów o zwiększonym/dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii przemysłowych i takich, w których są prowadzone przedsięwzięcia zawsze zagrażające środowisku w trakcie procedury planistycznej występuje konieczność zasięgnięcia opinii Staży Pożarnej i WIOŚ. W ocenie skarżącego, uchwałę podjęto przedwcześnie, niejako pospiesznie, nagle, podczas gdy organ zobowiązany jest do staranności i wnikliwego badania okoliczności mających związek ze sprawą. Poza naruszeniami wskazanymi powyżej skarżący zauważył, że bez odpowiedzi pozostawały również inne pisma skierowane do organów Gminy [...] w trakcie procedury sporządzania zmiany planu. Uchwałę [...] podjęto przed zajęciem przez Wójta Gminy [...] stanowiska w sprawach zawieszenia procedury w sprawie sporządzania zmiany fragmentu planu miejscowego z 2013 r. obejmującego teren między ul. [...] , [...], [...]. W dniu 22 grudnia 2016 r. złożono z różnych przyczyn 3 wnioski o zawieszenie procedury w sprawie sporządzania zmiany fragmentu planu miejscowego z 2013 r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnień przez właściwy organ lub sąd (jeden z wniosków złożony przez skarżącego). Podkreślił, że (ewentualne) zawieszenie procedury skutkowałoby odroczeniem podjęcia uchwały w sprawie zmiany planu. Do wniosków o zawieszenie postępowania organ odniósł się dopiero po podjęciu uchwały [...]. Ponadto, uchwałę [...] podjęto po wezwaniu m.in., przez skarżącego Rady Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale [...] z dnia [...]stycznia 2016 r. zmienionej uchwałą [...]z dnia [...] sierpnia 2016 r., przed jakimkolwiek rozstrzygnięciem w tej sprawie, podczas gdy uchwały te mają związek z uchwałą [...]. Nadto skarżący wskazał, iż w procedurze zmiany planu (i mającej z nią związek Uchwale w sprawie aktualności studium i planów) pominięto fakt złożenia w 2015 r. m.in. przez skarżącego, co najmniej 6 wniosków: w sprawie zmiany planu z 2013 r. oraz o zmianę studium z 2014 "r., podczas gdy wnioski te nie powinny być pominięte m.in. dlatego, gdyż złożone były przez sąsiadów terenu objętego zmianą. W ocenie skarżącego nastąpiły także naruszenia ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, podczas gdy mieszkańcy mają zagwarantowane prawo do tej informacji. W. M. wskazał również na inne wady zaskarżonej uchwały, przywołując zarzuty tożsame ze skargą J. W..

A. M. podniosła natomiast, iż zaskarżoną uchwałę uważa za wadliwą, gdyż: uchwała [...] jest tzw. punktową zmianą planu miejscowego uprzywilejowującą właściciela zakładu przemysłowego między ul[...], [...], [...], podczas gdy w 2015 r. właściciele, w tym skarżąca, sąsiednich działek oznaczonych w planie: teren 5RP - dz. [...], [...],[...], [...], [...] oraz części terenu 4RP składali pominięte przez organ wnioski o przeznaczenie ich nieruchomości pod zabudowę mieszkalną i zagrodową, zaś właściciel terenu 8MN/U - [...]wnioskował o wprowadzenie ograniczeń dla zakładu przemysłowego między ul. [...], [...], [...]; dopuszcza zwiększenie powierzchni zabudowy na terenie 1.PU i 2.PU, podczas gdy stanowi to w tym przypadku rażące naruszenie zasad współżycia społecznego; zwiększa teren zakładu przemysłowego, włączając do niego teren 1Z — w planie z 2013 r. 1ZP — zieleń urządzona, podczas gdy teren ten nie był dotychczas terenem zakładu, lecz miał przeznaczenie rekreacyjno-izolacyjne; wprowadza w § 8.2a zakaz realizowania na terenie objętym zmianą planu przedsięwzięć zawsze zagrażających środowisku z wyłączeniem terenu 1.PU, podczas gdy zakaz ten powinien dotyczyć całego terenu objętego planem, włącznie z 1.PU, gdyż realizowanie takich przedsięwzięć dotychczas było tu niedopuszczalne (por. decyzja środowiskowa z 2008 r.), a teren zakładu, w tym 1.PU, znajduje się w zwartej zabudowie wsi, a zatem realizowanie przedsięwzięć zawsze zagrażających środowisku pozostaje wbrew interesowi społecznemu, m. in. składających pominięte wnioski (o których mowa w punkcie 1) i stanowi w tym przypadku również nadużycie władztwa planistycznego; uchwała nie zawiera definicji pojęć: "zakład", "urządzenia", "infrastruktura techniczna", podczas gdy precyzyjne określenie rozumienia tych pojęć jest istotne dla oceny jej zgodności z prawem, a pojęcia te są różnie definiowane przez różne przepisy prawa (Dyrektywa Seveso II/III, Poś i inne), co ma znaczenie w przypadku naruszeń prawa określonych w punkcie x poniżej; wprowadza na terenie objętym zmianą planu. tj. 1.PU, 2.PU i 1Z w § 8.3. zakaz lokalizowania nowych zakładów stwarzających ryzyko awarii przemysłowych, podczas gdy zakaz ten powinien dotyczyć również zakładów określanych jako istniejące, a ponadto - w związku z treścią § 6.2.3. i § 6.3.3. – zakaz przedsięwzięć stwarzających ryzyko awarii przemysłowych powinien dotyczyć także urządzeń i infrastruktury technicznej na terenie objętym zmianą planu tj. 1.PU, 2.PU i 1Z, gdyż urządzenia i infrastruktura techniczna również mogą stwarzać ryzyko awarii przemysłowych; stawkę opłaty planistycznej dla terenu PU przyjęto jako 10%, podczas gdy w tym przypadku uzasadniona była stawka 30%; niewystarczająco wyjaśniono kwestie istotne z punktu widzenia ochrony środowiska i przebiegu procedury uchwalania zmiany plany, w tym: czy plan był opiniowany przez Straż Pożarną i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz czy opiniowanie takie było wymagane, podczas gdy w trakcie procedury powstały wątpliwości w tym zakresie; uchwałę podjęto przed zajęciem przez organ stanowiska wobec 3 wniosków z dnia 22 grudnia 2016 r. o zawieszenie procedury w sprawie sporządzania zmiany fragmentu planu miejscowego z 2013 r. obejmującego teren między ul. [...] , [...], [...]do czasu rozstrzygnięcia zagadnień przez właściwy organ lub sąd, podczas gdy (ewentualne) zawieszenie procedury skutkowałoby odroczeniem podjęcia uchwały w sprawie zmiany planu; w procedurze punktowej zmiany planu dokonanej uchwałą [...] (i wcześniej - podejmując zaskarżoną do WSA uchwałę w sprawie aktualności studium i planów) pominięto fakt złożenia w 2015 r. co najmniej 6 wniosków: o zmianę planu z 2013 r. oraz o zmianę studium z 2014 r. właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem zakładu przemysłowego Funkcjonującego między ul. [...] [...], [...](w tym 2 wniosków skarżącej z 10 lutego 2015 r. i 28 maja 2015r.), podczas gdy interes pominiętych wnioskodawców pozostaje w sprzeczności z interesem właściciela zakładu; nastąpiły naruszenia ustawy o udostępnianiu informacji publicznej - wątpliwość budzi poprawność sposobu powiadomienia o XXIV Sesji Rady Gminy oraz sam termin obrad w sprawie uchwały o zmianie fragmentu planu miejscowego z 2013 r.; procedura zmiany planu została wykorzystana do celów innych niż planistyczne, a liczne dowody na poparcie tego twierdzenia zawarte są w dokumentacji dotyczącej zakładu miedzy ul. [...], [...]zgromadzonej w Urzędzie Gminy [...] przy okazji różnych spraw, skarg, wniosków, postępowań obejmujących ten teren, w tym: w sprawie decyzji środowiskowej w latach 2013-2015 oraz w samej procedurze sporządzania zmiany planu 2015-2016.

W odpowiedzi na skargi Rada Gminy [...] wniosła o ich oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Według organu żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest bezzasadne, gdyż skarżący nie wykazali interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Argumentacja przedstawiona przez skarżących nie pozwala na stwierdzenie, że wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami zaskarżonej uchwały, polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Nie wykazali również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na nich pewnych obowiązków. Skarżącym nie przysługują bowiem żadne prawa do nieruchomości stanowiącej przedmiot skargi, na których mogliby opierać swój sprzeciw wobec planowanej zabudowy na tejże nieruchomości. Rada Gminy w odpowiedzi odniosła się także do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie postanowienia stwierdził, że drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi otwiera stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu, a więc istnienie po jego stronie legitymacji procesowej. Brak legitymacji procesowej nakazuje skargę odrzucić. Następnie Sąd podniósł, że źródłem interesu prawnego J. W., W. M. i A. M. są niewątpliwie normy określające prawo własności nieruchomości. Niemniej jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżących został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie wykazali bowiem, ażeby zaskarżona uchwała zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy [...] aktualnie, realnie i bezpośrednio naruszała ich interes prawny lub uprawnienie. Zdaniem Sądu, bezspornie skarżący J. W. jest właścicielem nieruchomości nr ewid. [...], zabudowanej domem mieszkalnym, znajdującej się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie kwestionuje możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości na skutek zmiany planu, lecz podnosi zarzuty pod adresem zagospodarowania działek zajmowanych przez zakład " [...]", które po pierwsze, nie stanowią jego własności i wreszcie po drugie, nie graniczą bezpośrednio z jego nieruchomością. Skoro więc zmiana planu nie ogranicza prawa własności skarżącego, nie zmienia dotychczasowego kierunku przeznaczenia jego nieruchomości, nie ogranicza również możliwości zagospodarowania działki skarżącego, to nie sposób twierdzić, że realnie i bezpośrednio wpływa na przysługujące J. W. prawo własności, a co za tym idzie narusza przysługujący mu interes prawny. W tej konkretnej sprawie uchwalona zmiana planu nie zmienia również sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości pozostałych skarżących (prawo własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] i [...]). Skoro skarżącym nie przysługiwała legitymacja skargowa, to poza kognicją Sądu pozostawało badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym z przepisami powołanymi w skardze. Sąd dodał, że nie jest wystarczające samo wskazanie np. naruszenia procedury planistycznej bądź szeroko rozumianych przepisów odnoszących się do wymogów ochrony środowiska. Ocena co do podjęcia uchwały niezgodnie z tymi przepisami prawa, tj. niezgodnie z procedurą, może być dokonywana przez sąd dopiero wówczas, gdy skarga wniesiona jest przez osobę uprawnioną, która wykazała w skardze, że uchwała narusza jej interes prawny. Z tych względów Sąd odrzucił skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej W. M., A. M. i J. W. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uznania, iż skarżący posiadają interes prawny w jej zaskarżeniu, a ich skargi winny być merytorycznie rozpoznane;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania przez Sąd wszystkich zgłaszanych przez skarżących zarzutów i twierdzeń, które bez wątpienia wykazały, iż posiadali i posiadają oni interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzestanie na ogólnikowych sformułowaniach, które nie odnoszą się do stanu poszczególnych spraw, ogólnikowe przedstawienie stanu faktycznego dla każdej ze spraw, podczas kiedy każdy ze stanów faktycznych jest odmienny, z racji innego położenia nieruchomości skarżących i wymaga odrębnej analizy, także w zakresie legitymacji skargowej skarżących.

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.) w zw. z art. 140 i 144 k.c. w zw. art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 i 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez:

1) niewłaściwą wykładnię wskazanego przepisu w aspekcie argumentacji podnoszonej przez Sąd, z której wynika wadliwe przyjęcie, że właściciele nieruchomości sąsiednich oraz nieruchomości położonych poza planem nie mogą posiadać legitymacji skargowej w stosunku do tych zapisów planu, które dotyczą obszarów obejmujących inne nieruchomości, gdy tymczasem wskazany przepis nie wyróżnia przesłanki lokalizacji nieruchomości skarżącego właściciela i należy rozumieć go w ten sposób, iż każdy czyjego interes prawny został naruszony, a zatem każdy kto wykaże naruszenie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie jego sfery praw, posiada legitymację skargową, bez względu na położenie jego nieruchomości i bez względu na fakt, czy wskazany zapis planu dotyczy obszaru obejmującego cudze nieruchomości;

2) błędne zastosowanie art. 101 u.s.g. przez uznanie, że interes prawny skarżących wywodzony z prawa własności nie został w przedmiotowym planie naruszony, pomimo że zaskarżony plan:

- powiększył teren przemysłowy o teren 1Z i tym samym zbliżył około 80 m teren przemysłowy w kierunku nieruchomości A. M. i W. M.,

- na terenie oznaczonym symbolem 1Z dopuścił lokalizację urządzeń, sieci infrastruktury technicznej stwarzającej duże/zwiększone ryzyko poważnych awarii przemysłowych, które bez wątpienia wpływać będzie na nieruchomości skarżących,

- na terenie oznaczonym symbolem 1PU i 2PU dopuścił istnienie zakładu stwarzającego ryzyko poważnych awarii przemysłowych, zawsze zagrażających zdrowiu i życiu, których tu do tej pory nie było;

- wpływa w sposób bezpośredni w prawo do bezpiecznego życia i mieszkania skarżących w ich własnych domach - nieruchomościach sąsiadujących bezpośrednio lub blisko z terenem przemysłowym,

- dopuszcza na całym terenie objętym skarżoną zmianą planu w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej lokalizację zakładów stwarzających ryzyko poważnych awarii przemysłowych, a tym samym zezwala na przedsięwzięcia zawsze zagrażające zdrowiu i życiu, co w konsekwencji prowadzi do drastycznego wzrostu zagrożeń dla zdrowia i życia w stosunku do stanu sprzed podjęcia uchwały, który to stan określała decyzja środowiskowa z 2008 r.,

- dopuszcza lokalizację zakładów innych i zakładów sąsiednich stwarzających ryzyko awarii przemysłowych, co w konsekwencji oznacza, iż możliwym jest umieszczenie na małym terenie - pomiędzy halami produkcyjnymi a lakierniami, magazynów do przechowywania materiałów niebezpiecznych, zbiorników na olej opałowy i innych (na terenie objętym zmianą planu miały miejsce w latach 2016 - 2017 pożary i eksplozje),

- dopuszcza zwiększenie powierzchni zabudowy przemysłowej, produkcyjnej do 70% (teren 1PU i 2PU), co oznacza drastyczny wzrost zagrożeń wystąpienia "efektu domina" w stosunku do stanu sprzed podjęcia uchwały, który to stan określały zapisy planu z 2013 r., które wyznaczały powierzchnię zabudowy na 40%,

- dopuszcza, na skutek zniesienia obowiązującego w planie z 2013 r. zakazu zabudowy na terenie 1Z (terenu bezpośrednio sąsiadującym z nieruchomością W. M. zabudowaną domem mieszkalnym), zbliżenie terenów przemysłowych do mieszkalnych, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach o sygn. akt II SA/Łd 544/14 i II SA/Łd 545/14 i w sprawach dotyczących tego samego terenu wyraźnie wskazał, iż nieracjonalne, a nawet niedopuszczalne jest zbliżanie terenów mieszkalnych do przemysłowych [...] co oznacza, iż naruszona została zasada równości podmiotów wobec prawa.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne W. M., A. M. i J. W. zawierają usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zasadne są podniesione w nich zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać należy, że u podstaw legitymacji skargowej, o której stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., leży aktualny interes prawny.

Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. Interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania. Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. lub położonych w bliskiej odległości od ich nieruchomości, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności.

Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że o braku legitymacji skarżącego J. W. przesądza to, że podnosi zarzuty pod adresem zagospodarowania działek zajmowanych przez zakład " [...]", które nie stanowią jego własności i nie graniczą bezpośrednio z jego nieruchomością. Gołosłowne i ogólnikowe jest także twierdzenie Sądu I instancji, że uchwalona zmiana planu nie zmienia również sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości pozostałych skarżących (prawo własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] i [...]).

Zauważyć należy, iż skarżący podnosili okoliczności, które ich zadaniem świadczą o tym, że naruszenie interesu skarżących jest realne i bezpośrednie.Skarżący powołali się na przysługujące im prawo własności nieruchomości i związaną z tym konieczność ochrony przed uciążliwościami terenów przemysłowych. Podnosili m.in., że zmiana planu miejscowego wpływa na sposób wykonywania przez nich prawa własności, a to za sprawą zmiany przeznaczenia terenów położonych w bliskim sąsiedztwie i związanego z tym zwiększonego negatywnego oddziaływania inwestycji przemysłowych (m.in. hałas, ryzyko awarii, wpływ na środowisko, zapach spowodowany prowadzoną produkcją, odpady). Skarżący wskazywali także, że organy gminy kosztem ich uprawnień dają pierwszeństwo zakładowi przemysłowemu, a zignorowali wiele wniosków o przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zabudowę mieszkalną i zagrodową oraz o wprowadzenie ograniczeń dla zakładu przemysłowego między ul. [...], [...], [...]. Podkreślali także, że zaskarżoną uchwałą powiększono teren przemysłowy i tym samym zbliżono o około 80 m teren przemysłowy w kierunku nieruchomości A. M. i W. M..

Przypomnieć należy, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 K.c. ). Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) ( por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001. – komentarz do art. 140 – 144 ).

Podkreślić należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, który określa m.in. przyszłe zagospodarowanie terenów objętych tym planem. W tym stanie rzeczy nie można oczekiwać i wymagać, aby na etapie uchwalania planu i kontroli legalności uchwały skarżący wykazał konkretne, istniejące już naruszenie interesu prawnego. To naruszenie interesu prawnego może bowiem powstać dopiero w przyszłości – w przypadku realizacji inwestycji przewidzianej przez plan. Istotne jest to, że naruszenie interesu prawnego w przyszłości przez realizację zapisów planu jest realne i możliwe. Tak należy rozumieć aktualny interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4334/17; z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; z dnia 17 lutego 2012r., sygn. akt II FSK 1547/10; z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10; z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11). Przy czym podkreślenia wymaga, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określający wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku, na mocy art. 166 p.p.s.a. ma również zastosowanie odpowiednio do postanowień.

W świetle powyższych ustaleń co do zakresu, treści i funkcji uzasadnienia wyroku (postanowienia) sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku (postanowienia) nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T.Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze skarżącymi, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia - pomimo swojej obszerności - nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 166 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, nie podał argumentów dla uzasadnienia swojego stanowiska i nie odniósł się do okoliczności dotyczących poszczególnych skarżących. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji lakonicznie stwierdził, że zmiana planu nie ogranicza prawa własności skarżącego J. W., nie zmienia dotychczasowego kierunku przeznaczenia jego nieruchomości, nie ogranicza możliwości zagospodarowania jego działki, a zatem nie sposób twierdzić, że realnie i bezpośrednio wpływa na przysługujące mu prawo własności, a co za tym idzie narusza przysługujący mu interes prawny. Sąd I instancji całkowicie pominął ocenę legitymacji A. M. i W. M., w tym także w zakresie podnoszonych przez nich okoliczności. Sąd I instancji jednym zdaniem stwierdził, że uchwalona zmiana planu nie zmienia również sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości pozostałych skarżących. W istocie zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia, ani oceny argumentów skarżących mających świadczyć o przysługującej im legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Lakoniczność uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w zakresie tej podstawy i jej wyjaśnienia, jak też brak odniesienia się do kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Odrzucenie w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji skargi J. W. i W. M. i A. M., będących - co istotne -właścicielami różnych działek graniczących lub położonych w bliskim sąsiedztwie z terenem objętym przedmiotową uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy [...], nie zostało poprzedzone analizą podstawowych w sprawie zagadnień. Takimi były kwestie wpływu dokonanych tą uchwałą zmian - w zakresie chociażby przeznaczenia terenu z magazynowego i składowego oznaczonego zgodnie z ustaleniami poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] dnia [...] maja 2013 r. nr [...] symbolem 1S, na teren obiektów produkcyjnych, składowych i magazynów (2PU) czy też zwiększenia maksymalnej powierzchni zabudowy (70 % powierzchni działki budowlanej przy poprzednich 40 %) dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolem 1PU i 2PU (§ 15 pkt 2d ww. uchwały) - na sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności, a więc że doszło do oceny naruszenia ich interesu prawnego. Przy czym podkreślenia wymaga, że skarżący w składanych do Sądu I instancji pismach procesowych wielokrotnie podnosili - w kontekście istnienia po ich stronie interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowej uchwały, umożliwiającej powiększenie istniejącego na terenie nią objętym zakładu przemysłowego - okoliczności związane z uciążliwościami wynikającymi z działalności tego zakładu (hałas, emisja pyłów, lotnych związków organicznych, odorów lakierów, farb i rozpuszczalników), do czego Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł. Skarżący podnosili też, że działki J. W. i W. M., zabudowane domami mieszkalnymi, graniczą z terenem objętym zaskarżoną do Sądu I instancji uchwałą, zaś działka A. M., też zabudowana domem mieszkalnym, położona jest w bliskim sąsiedztwie terenu objętego planem.

Stwierdzenie powyższych uchybień prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej.

Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za uzasadniony, a stopień tego naruszenia za uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie przedmiotowych skarg bez dokonania szczegółowej oceny istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w skarżeniu uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., na co słusznie zwrócono uwagę we wniesionych w niniejszej sprawie skargach kasacyjnych.

Uznanie za zasadne zarzutów naruszenia ww. przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. z uwagi na niedokonanie wyczerpującej oceny istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publ. CBOSA).