Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3473/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 2119/17 w sprawie ze skargi Gminy M. na uchwałę Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] września 2017 r., nr [..] w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Rady Miejskiej w [..] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 2119/17oddalił skargę Gminy M. na uchwałę Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] września 2017 r., nr [..] w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] lipca 2003 r. nr [..], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przekazał Gminie Miasto M. nieodpłatnie na własność nieruchomość położoną w M. przy ul. [..], oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [..], jako działka ewidencyjna nr [..], o pow. [..] m2, stanowiącą część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [..] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [..].

Burmistrz [..] pismem z dnia 3 września 2014 r. zwrócił się z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów Miasta M. polegającej na wykreśleniu wpisu użytkowania Gminy Miasta M. i wpisanie w to miejsce użytkowania Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w [..]. Podniósł on, iż działka nr [..] i część działki ewidencyjnej nr [..] pozostają w jednym ogrodzeniu i użytkowane są wspólnie. Pozostała część działki ewidencyjnej nr [..] stanowi dojazd od ul. [..] do wyżej opisanej części ogrodzonej. Na części pozostającej w ogrodzeniu znajduje się ujęcie wody oraz budynek niemieszkalny. Ujęcie jest eksploatowane przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [..] sp. z o.o.

Starosta G. decyzją z dnia [..] września 2015 r. nr [..], orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów Miasta M. - w obrębie [..] w jednostce rejestrowej nr [..], w której wykazane są działki: nr [..] o pow. [..] ha i nr [..] o pow. [..] ha, dla których jako właściciel przypisany jest Skarb Państwa, zaś jako użytkownik Gmina Miasto M. - zmiany polegającej na wykreśleniu Gminy Miasta M., jako użytkownika ww. działek i wpisanie w to miejsce, jako użytkownika Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w [..].

Jednocześnie, odnosząc się do wniosku Burmistrza Miasta M. dotyczącego wykazania prawa własności co do działek nr [..] i [..] na rzecz Gminy M. na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [..] Starosta wskazał, że orzeczenie to nie zostało wykazane w rejestrze gruntów ze względu na nieistnienie w ewidencji gruntów opisanej w tej decyzji działki nr [..], w obrębie [..], o pow. [..] ha.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [..] z dnia [..] czerwca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2003 r., nr [..].

Organ ten ustalił, że postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby działka nr [..] stanowiła mienie ogólnonarodowe, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., ani na dzień wydania decyzji z dnia [..] lipca 2003 r. Materiał dowodowy potwierdza faktyczne użytkowanie ww. nieruchomości przez Gminę [..], a nie Gminę M., na rzecz której skomunalizowano działkę nr [..]. Omawiana nieruchomość nie jest aktualnie i bezpośrednio związana z realizacją zadań Gminy M.. Minister wskazał również, iż przedmiotem wniosku Burmistrza Miasta M. w przedmiocie komunalizacji była część działki nr [..] o pow. [..] m2, w obrębie [..]. Tymczasem Wojewoda Mazowiecki w decyzji nr [..] skomunalizował działkę nr [..] o pow. [..] m2. Oznacza to, że organ błędnie określił przedmiot żądania wnioskodawcy, co prowadzi do wniosku, iż organ I instancji rażąco naruszył przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Rada Miejska w [..] uchwałą z dnia [..] września 2017 r., nr [..], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wyraziła zgodę na nieodpłatne nabycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w M. obręb nr [..], oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [..], o pow. [..] ha (objęta księgą wieczystą nr [..]) oraz jako działka ewidencyjna nr [..], o pow. [..] ha (objęta księgą wieczystą nr [..]).

W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w M., oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [..] i nr [..], stanowią teren urządzenia wodnego - studni nr [.], użytkowanego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Gminy [..]. Wymienione wyżej nieruchomości są faktycznie bezpośrednio związane z realizacją zadań własnych Gminy [..] w zakresie zaspokajania zbiorowego zaopatrzenia w wodę ludności i innych biorców oraz zbiorowego usuwania, oczyszczania ścieków i wód opadowych. Przy czym zgodnie z art. 5 ust. 4 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 ustawy, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Ponieważ Gmina [..] przy pomocy Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w [..] wykonuje zadanie własne na przedmiotowych nieruchomościach –podjęcie uchwały uznano za uzasadnione.

Gmina M. złożyła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr [..].

W uzasadnieniu skargi Gmina M. stwierdziła, że uchwała narusza jej interes prawny w sposób bezpośredni. Nieruchomości, których dotyczy zaskarżona uchwała, znajdują się w M. i stanowią od 1990 r. własność Gminy M., a nie jak wskazano w uchwale własność Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, własność przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa przeszła na Gminę M.. Zaskarżona uchwała w sposób sprzeczny z prawem ingeruje w tę własność i właśnie w ten sposób narusza interes prawny tej jednostki samorządowej. Gmina M. jest zatem legitymowana do wniesienia skargi.

W ocenie skarżącej, brzmienie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oznacza, iż rada gminy wyraża zgodę jedynie w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Natomiast przedmiot zaskarżonej uchwały nie przekracza czynności zwykłego zarządu. Poza tym Rada Miejska w [..] nie miała kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazana w niej podstawa prawna nie nadaje właściwości organowi stanowiącemu, ponieważ musi być odczytywana łącznie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Podkreślono, że wskazane w uchwale nieruchomości stanowią obecnie własność Gminy M., która nabyła je z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dla powyższego stwierdzenia nie jest istotny fakt, czy została już wydana decyzja komunalizacyjna, gdyż ma ona charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza to, co nastąpiło z mocy prawa. Wykluczona została zatem możliwość nabycia tych nieruchomości przez Gminę [..], na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy [..] wniosła o jej oddalenie w całości, podkreślając przede wszystkim, że w zaskarżonej uchwale nie rozstrzygała kwestii własności nieruchomości, obejmujących działki ewidencyjne nr [..] i [..], lecz wyraziła jedynie - w trybie powszechnie obowiązujących przepisów prawa - zgodę na ich nabycie, uwzględniając domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Zarówno księga wieczysta dla działki ewidencyjnej nr [..] ([..]), jak i księga wieczysta dla działki ewidencyjnej nr [..] ([..]), jako właściciela wskazują Skarb Państwa. Dodatkowo Gmina [..] zauważyła, że strona skarżąca formułuje twierdzenia o rzekomym nabyciu przez nią własności ww. nieruchomości z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 uprzednio powołanej ustawy z 1990 r. Tymczasem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [..] czerwca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego, na mocy której Gminie M. nieodpłatnie przekazano na własność działkę ewidencyjną nr [..]. Wyżej wskazana decyzja Ministra jest ostateczna.

Na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącej na pytanie Sądu, oświadczył, że obecnie Gmina M. nie dysponuje decyzją komunalizacyjną w odniesieniu do działek nr [..] i nr [..]. Dotychczasowa decyzja komunalizacyjna, dotycząca działki nr [..] nie istnieje w obrocie prawnym, gdyż została stwierdzona jej nieważność. Decyzja w tym zakresie jest ostateczna, bowiem Sąd I instancji oddalił skargę na tę decyzję w sprawie o sygn. akt: I SA/Wa 1633/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Gmina M. wywodziła swój interes prawny z faktu komunalizacji objętych uchwałą nieruchomości, na podstawie wskazanej ustawy z 1990 r., co jednak - jak oświadczyła na rozprawie jej pełnomocnik - do tej pory nie nastąpiło stosownym orzeczeniem. W związku z tym, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie naruszyła jakichkolwiek, przysługujących bezpośrednio skarżącej, jej konkretnych uprawnień materialnoprawnych. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, kreujący po jej stronie interes prawny do podważania regulacji w niej przyjętych. Nie istnieje też w obrocie prawnym żadne orzeczenie, które jest źródłem tak rozumianego interesu prawnego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [..] czerwca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2003 r., przekazującej Gminie Miasto M. nieodpłatnie, na własność, nieruchomość położoną w M. przy ul. [..], oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [..], jako działka ewidencyjna nr [..] o pow. [..] m2. Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem tego organu z dnia [..] sierpnia 2017 r., nr [..], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 1633/17 oddalił skargę na to ostatnie orzeczenie.

Sąd I instancji powołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 6/01, w którym stwierdzono, iż nabycie mienia przez gminę, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej, następuje z mocy prawa, jednakże bez decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy, gmina nie ma tytułu do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia objętego komunalizacją. Wobec tego Sąd uznał, że dopiero z chwilą wydania decyzji komunalizacyjnej, która jest wykonalna, gmina może powoływać się na przysługujące jej prawo własności nieruchomości względem podmiotów trzecich. Natomiast bez tego orzeczenia nie może realizować swoich uprawnień, a powoływanie się na nie jest bezskuteczne. Decyzja komunalizacyjna jest więc bezwzględnie konieczna do wykazania w obrocie prawnym faktu przejścia własności nieruchomości na nowego właściciela (gminę) i ma za zadanie potwierdzić ten fakt. Skoro zatem w niniejszej sprawie z obrotu prawnego została wycofana decyzja komunalizacyjna z 2003 r., a w księgach wieczystych jako właściciel przedmiotowego gruntu ujawniony jest Skarb Państwa, to Gmina M. nie ma żadnego prawa powoływania się na fakt komunalizacji tego mienia. Skarżąca posiada tylko interes faktyczny, a zatem jej skarga podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina M. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nabycie mienia z mocy samego prawa w drodze komunalizacji nie stwarza interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej tego mienia, podczas gdy uchwała dotycząca nieruchomości, które zostały nabyte przez inną jednostkę samorządu terytorialnego z mocy samego prawa w drodze komunalizacji, narusza interes prawny takiej jednostki samorządu terytorialnego,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [..] nr [..] z dnia [..] września 2017 r. nie naruszała interesu prawnego Gminy M., podczas gdy Gmina M. z uwagi na art. 5 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych posiadała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwała narusza interes prawny Gminy M., który konkretyzuje się w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Uchwała ta ingeruje we własność Gminy M.. Decyzja komunalizacyjna ma bowiem charakter deklaratywny i potwierdza stan, który nastąpił z mocy prawa, co oznacza, że pomimo niewydania decyzji potwierdzającej własność Gminy M., skarżąca począwszy od dnia 27 maja 1990 r. jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi, że mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w punkcie poprzedzającym pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w punkcie 1 tego przepisu - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym samym Sąd błędnie uznał, że brak decyzji komunalizacyjnej przesądza o braku posiadania przez Gminę tytułu prawnorzeczowego. Nie można bowiem utożsamiać braku dokumentu potwierdzającego istnienie prawa z okolicznością nieistnienia prawa. Brak decyzji komunalizacyjnej ma jedynie ten skutek, że do czasu jej wydania Gmina M. nie może skutecznie wprowadzić jej do obrotu, co nie oznacza, że nie jest właścicielem nieruchomości. Aktualnie przed Wojewodą Mazowieckim toczy się postępowanie komunalizacyjne mające na celu wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę M. przedmiotowej nieruchomości z mocy samego prawa. Przy oczywistym spełnieniu przez Gminę M. przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewoda Mazowiecki wyda decyzję potwierdzającą nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez Gminę M.. Treść tej decyzji zniweczy w całości ustalenia, które odmawiają Gminie M. poczynione przez Sąd I instancji ustalenia tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości tylko wyłącznie z uwagi na tymczasowy brak decyzji komunalizacyjnej. Tymczasem skutek w postaci nabycia nieruchomości nastąpił już z chwilą wejścia ustawy komunalizacyjnej w życie, a to oznacza, że Gmina M. jest właścicielem nieruchomości obecnie i ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie również okoliczność ujawnienia w księdze wieczystej nieruchomości położonej w M. dz. ew. [..] oraz [..] obr. [..] jako właściciela Skarbu Państwa nie wpływa negatywnie na możliwość ustalenia, że Gmina M. miała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały odnoszącej się do tych nieruchomości. Domniemanie zgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym określone w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece bazuje na założeniu, że o ile nic innego nie wynika z przepisów obowiązującego prawa lub nie ma zastosowania rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, to właśnie stan prawny nieruchomości jest taki, jaki jest ujawniony w księdze wieczystej. Jeżeli jednak obowiązujące prawo wskazuje, kto jest właścicielem określonej nieruchomości z mocy samego prawa - tak jest w przypadku art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - to wpis w księdze wieczystej nie może przeczyć temu, co wynika z mocy samego prawa. Ponadto wskazano, że Gmina [..] w wykonaniu zaskarżonej uchwały złożyła konkurencyjny wniosek oparty na art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Ta czynność spowodowała konkretyzację skutków zaskarżonej uchwały i tym samym bezpośrednio narusza interes prawny Gminy M., która wcześniej wniosła o wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę M. mienia ogólnonarodowego z mocy samego prawa. W ten sposób zaskarżona uchwała utraciła swój wymiar wewnętrzny i bezpośrednio wpływa na uprawnienia Gminy M.. Wymienienie wprost w tej uchwale nieruchomości leżących na terenie Gminy M. w sposób oczywisty wpływa na uprawnienia i interes prawny Gminy M., która w pierwszej kolejności jest uprawniona na mocy ustawy komunalizacyjnej do nabycia tych nieruchomości, co zresztą nastąpiło z chwilą wejścia w życie tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [..] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podnosząc, że właścicielem nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa, a ponadto jedynym dowodem na prawdziwość twierdzenia o komunalizacji mienia może być decyzja komunalizacyjna. Faktu tego nie zmieniają wywody strony skarżącej kasacyjnie w przedmiocie deklaratywnego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Powołując stanowisko orzecznictwa (wyrok NSA w sprawie I OSK 1436/12) podniesiono, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, iż dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym - zgodnie z art 20 ust 1 ustawy komunalizacyjnej - ujawniać je w księdze wieczystej. Analogicznie stanowisko zajął Sąd Najwyższy, m.in. w wyroku z dnia 3 czerwca 2011 r.; III CSK 285/10. Zatem dopóki nie ma decyzji komunalizacyjnej, dopóty nie można mówić, że nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa. Za niezasługujące na aprobatę uznano przypuszczenie, że Wojewoda Mazowiecki wyda decyzję potwierdzającą nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez Gminę M.. Ponadto ani zaskarżona uchwała, ani wniosek Gminy [..] oparty na art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie ingerują - i z natury rzeczy ingerować nie mogą - w jakiekolwiek prawo Gminy M.. Rada Miejska w [..] w zaskarżonej uchwale nie rozstrzygała bowiem kwestii własności nieruchomości, obejmujących działki ewidencyjne nr [..] i [..], lecz wyraziła jedynie - w trybie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, zgodę na ich nabycie, uwzględniając domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Co więcej, tak jak sama zaskarżona uchwała nie wpływa na jakiekolwiek prawo Gminy M., tak również jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w żaden sposób nie wpłynęłoby na możliwość żądania komunalizacji przez Gminę [..].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że pełnomocnicy obydwu stron, tj. Gminy M. w piśmie z dnia 10 listopada 2020 r. oraz Rady Miejskiej w [..] w piśmie z dnia 10 listopada 2020 r., wyrazili zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W realiach niniejszej sprawy powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzuty, koncentrujące się na błędnym w ocenie skarżącej kasacyjnie, oddaleniu skargi pomimo podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na istnienie "interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały", mają jednak w realiach niniejszej sprawy charakter następczy wobec zarzutu podniesionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, co uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 – stan z dnia orzekania przez Sąd I instancji) w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) upatrując błędnej wykładni tych przepisów w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "nabycie mienia z mocy samego prawa w drodze komunalizacji nie stwarza interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej tego mienia, podczas gdy uchwała dotycząca nieruchomości, które zostały nabyte przez inną jednostkę samorządu terytorialnego z mocy samego prawa w drodze komunalizacji, narusza interes prawny takiej jednostki samorządu terytorialnego".

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim w z tego względu, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przedstawił zarzucanej mu w skardze kasacyjnej wykładni powyższych przepisów. Sąd I instancji podzielając pogląd wyrażony w postanowieniu składu 7 sędziów z 10 grudnia 2001 r., sygn. akt: OSA 6/01, stwierdził, że "nabycie mienia przez gminę, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej, następuje z mocy prawa, jednakże bez decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy, gmina nie ma tytułu do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia objętego komunalizacją (...); dopiero z chwilą wydania decyzji komunalizacyjnej, która jest wykonalna, gmina może powoływać się na przysługujące jej prawo własności nieruchomości względem podmiotów trzecich. Natomiast bez tego orzeczenia nie może realizować swoich uprawnień, a powoływanie się na nie jest bezskuteczne. Decyzja komunalizacyjna jest więc bezwzględnie konieczna do wykazania w obrocie prawnym faktu przejścia własności nieruchomości na nowego właściciela (gminę) i ma za zadanie potwierdzić ten fakt".

Z powyższego stwierdzenie Sądu I instancji nie wynika, że w ocenie Sądu "nabycie mienia z mocy samego prawa w drodze komunalizacji nie stwarza interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej tego mienia".

Niezależnie jednak od powyższego omawiany zarzut nie mógłby odnieść skutku także wówczas, gdyby w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć, że naruszenia wskazanych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni jako podstawy ich niewłaściwego zastosowania, a istotą zarzutu jest twierdzenie - w opozycji do stanowiska Sądu I instancji, że interes prawny, naruszony zaskarżoną uchwałą wynika wprost z art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w którym to przepisie strona skarżąca kasacyjnie upatruje źródła praw właścicielskich w stosunku do nieruchomości będącej w użytkowaniu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w [..] niezależnie od tego, czy została wydana ostateczna decyzja komunalizacyjna.

Przypomnieć zatem należy, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

W orzecznictwie nie budzi również wątpliwości, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Interes prawny wiąże się z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej, jego istotą jest oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie poprzestając jedynie na oświadczeniu, że wobec niej i w stosunku do wskazanej w skardze kasacyjnej nieruchomości spełniły się przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie wykazała, że przysługiwał jej tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości (objętej zaskarżoną uchwałą), a zatem nie mogła skutecznie zakwestionować zaskarżonej uchwały.

Z art. 18 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że "Wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania - w zakresie unormowanym ustawą". Stwierdzenie nabycia mienia z mocy prawa następuje zatem w formie indywidualnego aktu administracyjnego – decyzji administracyjnej, a nie w formie zwykłego zaświadczenia. Decyzja ta w istocie ma charakter deklaratoryjny. Istotą każdego rozstrzygnięcia deklaratoryjnego jest jednak nie tylko to, że potwierdza ono określony stan wynikający z mocy samego prawa i to z mocą wsteczną, lecz również to, że na to potwierdzenie dokonane rozstrzygnięciem deklaratoryjnym można skutecznie powoływać się dopiero od momentu, gdy rozstrzygnięcie to jako ostateczne (w przypadku decyzji administracyjnej) wchodzi do obrotu prawnego. Orzeczenie (rozstrzygnięcie) deklaratoryjne, czy to sądowe, czy administracyjne, kreuje prawo do korzystania z prawa, które to orzeczenie potwierdza i w tym zakresie zawiera element konstytutywny. Tym też m.in. różni się od zwykłego zaświadczenia. W doktrynie prawa administracyjnego nie ma wątpliwości co do tego, że "każdy akt deklaratoryjny zawiera pewien element konstytutywności, dlatego że dopiero z chwilą wydania takiego aktu jego adresat może się skutecznie powoływać na swoje prawo. Akt taki stwierdza konstytutywnie, że zaszły wszelkie przesłanki warunkujące nabycie jakiegoś prawa. Z tego właśnie powodu nie można automatycznie zaliczać aktów deklaratoryjnych do rzędu tych, na których mocy nie nabywa się prawa. Na podstawie takiego aktu nabywa się prawo do korzystania z innego prawa, wynikającego z samej ustawy" (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, str. 396-397; por. też: M. Stahl (red.): Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, warszawa 2016, str. 483). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się element konstytutywności w deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej wskazując, że dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu administracyjnego, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1436/12; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt: I OSK 1448/16; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 806/16). Dopóki zatem nie ma decyzji komunalizacyjnej, dopóty nie można skutecznie podnosić, że nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa.

Skoro w sprawie nie budzi wątpliwości, że Gmina M. wnosząc skargę do Sądu I instancji nie legitymowała się decyzją komunalizacyjną dotyczącą działek objętych zaskarżoną uchwałą, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ostateczną i prawomocną decyzją nr [..] z dnia [..] czerwca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2003 r., nr [..] o komunalizacji działkę nr [..] położonej w M. przy ul. [..], to nieskuteczne prawnie są twierdzenia Gminy o tym, że jej interes prawny wynika z norm określających prawo własności nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Dodać przy tym ubocznie należy, że Rada Miejska w [..] zaskarżoną uchwałą wyraziła zgodę na nieodpłatne nabycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w M. oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [..] oraz jako działka ewidencyjna nr [..].

Nie legitymując się decyzją komunalizacyjną Gmina M. nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, a w konsekwencji interesu prawnego lub uprawnienia, który ta uchwała miałaby naruszać. Wobec powyższego nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji przyjmując brak podstaw do "merytorycznego badania zaskarżonego aktu", tj. dokonywania jego kontroli zgodności z prawem. Tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzut naruszenia przepisów postępowania miał na uwadze, że zarzut ten może być skuteczny tylko wtedy, jeżeli uchybienie tym przepisom może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd I instancji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., "Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego". Istota normy zawartej w tym przepisie wyraża się w nieuruchamianiu merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu w sytuacji jego zaskarżenia przez podmiot nie mający ku temu legitymacji procesowej. W realiach niniejszej sprawy, w której z motywów zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji nie dokonywał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, a oddalenie skargi jest wynikiem zakwestionowania legitymacji procesowej strony skarżącej, oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro nie prowadziło do oceny co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i nie wywołuje skutków związanych z taką oceną.

Mając powyższe na uwadze, jako nieskuteczne należało uznać zatem również powiązane z art. 151 p.p.s.a. zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prawidłowo bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeszedł, w braku podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy strona ją wnosząca nie była legitymowana do jej wniesienia, do wyrażania oceny co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a tym samym w kwestii stwierdzenia jej nieważności lub wydania z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.