Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 190/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 702/19 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na rzecz A. C. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 października 2019 r., II SA/Po 702/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (PINB) z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], znak: [...], w pkt II. zasądził na rzecz skarżącej kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, [...] września 2015 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie doziemnej kablowej linii energetycznej średniego napięcia na terenie położonym w [...]. W dniu [...] lipca 2017 r. ten sam organ wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę doziemnej kablowej linii energetycznej średniego napięcia (etap 1), nie obejmowała ona działek należących do A. C. W dniu 13 września 2017 r. [...] S.A. Oddział w [...] (Spółka, inwestor) skierowała do Prezydenta [...] zgłoszenie rozbiórki linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV w ramach przebudowy linii SN-15 kV. Zgłoszenie to dotyczyło wyłącznie działek skarżącej.

Dalej wskazano, że decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę linii kablowej SN-15kV (etap 2) w ramach przebudowy linii SN-15kV dla zasilania stacji transformatorowej nr [...] w [...], decyzja ta nie objęła działek A. C.

W wyroku przytoczono następnie, że A. C. zawiadomiła PINB, że przebudowa linii kablowej na jej działkach realizowana jest niezgodnie z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb). Po przeprowadzeniu kontroli organ powiatowy nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy linii napowietrznej SN-15kV na kablową SN-15kV w ramach przebudowy linii SN-15kV dla zasilania stacji transformatorowej nr [...] w [...], rejon ul. [...], obr. [...], działki nr [...] i [...]. Po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożeniu wyjaśnień (art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), PINB decyzją z [...] kwietnia 2019 r., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., przepisów uPb, Prawa wodnego, Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także warunków decyzji z 4 września 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że WWINB utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał na definicję przebudowy określoną w art. 3 ust. 7a uPb, zaznaczając, że linię elektroenergetyczną należy uznać za obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a uPb. Zdaniem WWINB na działkach odwołującej się wykonano roboty budowlane polegające na rozbiórce linii elektroenergetycznej napowietrznej, a następnie założeniu linii kablowej doziemnej, które inwestor potraktował jako przebudowę. WWINB podzielił stanowisko inwestora, a powołując się na poglądy judykatury wskazał, że roboty budowlane polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego (np. całej linii przesyłowej) i zastąpieniu go całkowicie nową substancją należy traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Za przebudowę uznaje się wyłącznie taką zmianę linii napowietrznej na linię doziemną, w wyniku której zmianie nie ulega długość linii. Z akt wynika zaś, że na skutek wykonanych prac nie uległa zmianie długość linii elektroenergetycznej, co oznacza, że dokonano jej przebudowy. W ocenie organu odwoławczego właściwie więc oceniono działania inwestora polegające na dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

WWINB w konsekwencji stwierdził bezprzedmiotowość postępowania, albowiem po jego wszczęciu okazało się, że nie doszło do naruszeń prawa, które skutkować by mogło wydaniem rozstrzygnięcia nakładającego na inwestora określone obowiązki.

A. C. wnosząc do WSA w Poznaniu skargę na powyższą decyzję WWINB zarzuciła jej:

1. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i pominięcie, że doszło do realizacji budowy doziemnej linii energetycznej – nowego obiektu budowlanego, że decyzja lokalizacyjna dotyczy wyłącznie budowy doziemnej linii kablowej, a nie przebudowy linii napowietrznej, że inwestor do pozostałych działek uzyskał pozwolenia na budowę, a tylko wobec działek skarżącej dokonał zgłoszenia robót, a także, że realizacja inwestycji budowy doziemnej linii energetycznej doprowadziła do kolizji na przecięciu z kanałem deszczowym i przykanalikiem, co wpływa na prawo własności skarżącej i jest sprzeczne z decyzją lokalizacyjną,

b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie,

c) art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez pominięcie faktu, że skarżąca została pozbawiona możności obrony swych praw, gdyż w stosunku do inwestycji na jej działkach inwestor dokonał zgłoszenia przebudowy istniejącej linii napowietrznej, choć powinien wystąpić o pozwolenie na budowę,

d) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 pkt 6, 7 i 7a uPb poprzez błędne uznanie, że doszło do przebudowy linii energetycznej, a nie budowy nowej,

b) art. 29 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 1 uPb poprzez błędne uznanie, że inwestor miał prawo dokonać zgłoszenia robót, a nie uzyskać pozwolenie na budowę,

c) art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) poprzez pominięcie okoliczności wydania wiążącej decyzji lokalizacyjnej dla budowy doziemnej kablowej linii energetycznej,

d) art. 50 ust. 2 Upzp poprzez pominięcie okoliczności, że roboty budowlane polegające na przebudowie oraz niewymagające pozwolenia na budowę, nie wymagają uzyskania decyzji lokalizacyjnej,

e) art. 28 ust. 2 uPb poprzez pominięcie okoliczności, że skarżąca nie była stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bowiem nieprawidłowo dopuszczono procedurę zgłoszenia robót.

Wobec tak postawionych zarzutów A. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę.

Sąd nie podzielił oceny organów nadzoru budowlanego, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe albowiem doszło do przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej w doziemną linię kablową. Przyznano rację skarżącej, która wskazywała, że dla prawidłowego zdefiniowania inwestycji na etapie budowlanym znaczenie ma, jak owa inwestycja została zakwalifikowana na etapie wcześniejszym – ustalającym lokalizację inwestycji celu publicznego. Intencją inwestora była budowa doziemnej kablowej linii energetycznej średniego napięcia m. in. na działkach skarżącej, całość inwestycji, jak i jej poszczególne fragmenty, w tym ten obejmujący działki należące do skarżącej, stanowiły budowę doziemnej linii kablowej średniego napięcia. W ocenie WSA w Poznaniu nie można było uznać, zgodnie z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem, że na terenie działek skarżącej doszło do przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia na doziemną linię kablową średniego napięcia.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2588/17, zgodnie z którym budowa linii energetycznej kablowej w miejsce dotychczasowej linii napowietrznej nie może być rozumiana jako przebudowa istniejącej linii. Jest to bowiem budowa (nowe przedsięwzięcie), a nie przebudowa, gdyż tego rodzaju inwestycja nie polega jedynie na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych. O tym, że mamy do czynienia z nowym obiektem liniowym świadczy – zdaniem sądu pierwszej instancji – chociażby fakt, że ma on charakter doziemny, a nie napowietrzny. Inwestor dokonał rozbiórki linii napowietrznej i dopiero po tych działaniach przystąpił do budowy nowego obiektu – budowy doziemnej kablowej linii energetycznej. Zdaniem tegoż sądu niezależnie od tego, czy zmianie uległa sama długość linii w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową nowej doziemnej kablowej linii energetycznej budowanej w innej technologii, aniżeli linia napowietrzna i o innym przebiegu przez działki należące do skarżącej.

W ocenie sądu pierwszej instancji dla przedmiotowej inwestycji wymagane było zatem uzyskanie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 uPb, w rezultacie czego nie sposób uznać, by postępowanie w sprawie legalności budowy tejże linii energetycznej na działkach należących do skarżącej stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Sąd wojewódzki w konsekwencji wywiódł, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego, co do którego inwestor dokonał zgłoszenia, choć wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje procedura naprawcza określona w art. 50-51 uPb. Przyjmując, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 3 pkt 6, 7a, art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 1 uPb, a w konsekwencji art. 105 § 1 K.p.a.) WSA w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] S.A. Oddział w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), zaskarżonemu w całości orzeczeniu Spółka zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 3 pkt 7a "prawa budowalnego" (przyjąć wypadnie, że w istocie jest to omyłka językowa, a w istocie chodzi o odpowiednie przepisy uPb) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przebudowa polegająca na wymianie sieci elektroenergetycznej z napowietrznej na kablową (doziemną) w części na określonym odcinku nie spełnia przesłanki przebudowy w rozumieniu ww. przepisów.

Wobec powyższego Spółka wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie odnośnie zrzeczenia się prawa do przeprowadzenia rozprawy i wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.

Powołując się na dotychczasowe poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie wskazuje, że zmiana części obiektu liniowego w postaci linii elektroenergetycznej z nadziemnej na doziemną kablową stanowić będzie przebudowę. Nie zmieni się bowiem cel budowli, tj. dalej służyć będzie ona do przesyłu energii elektrycznej, nie zmienił się jej główny parametr, tj. pozostanie to linia średniego napięcia i nie zmieniła się jej długość. Swoje wywody strona skarżąca kasacyjnie wspiera poprzez przywoływanie wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, które w przekonaniu autora skargi kasacyjnej mają wzmacniać jej argumentację.

W odpowiedzi A. C. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem skarżącej sąd pierwszej instancji słusznie wskazał na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych sprowadza się do tezy, że budowa linii energetycznej kablowej w miejsce dotychczasowej linii napowietrznej nie może być rozumiana jako przebudowa istniejącej linii (tak m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2588/17). Takie przedsięwzięcie stanowi budowę, a nie przebudowę, gdyż nie polega ono jedynie na zmianie parametrów użytkowych i technicznych. Wskutek posadowienia nowej linii doziemnej w niniejszej sprawie powstał nowy obiekt liniowy. Nie doszło bowiem do jakiejkolwiek przebudowy linii napowietrznej, skoro najpierw uległa całkowitej rozbiórce sama linia napowietrzna, a następnie "od nowa" powstała linia doziemna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Spółka ograniczyła zarzuty kasacyjne do wywodzenia o naruszeniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. art. 3 pkt 7a uPb stwierdzając, że sąd wojewódzki dokonał wadliwej ich wykładni. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

B. Z przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 29 ust. 2 pkt 11) uPb wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających m. in. na przebudowie "sieci elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 19a lit. a", czyli w praktyce obejmujących napięcie znamionowe wyższe niż 1 kV. Przedmiotowa linia elektroenergetyczna to sieć średniego napięcia SN-15 kV. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy WSA w Poznaniu prawidłowo uznał, że wykonane przez Spółkę roboty budowlane spełniały ustawowe kryterium "przebudowy" w rozumieniu art. 3 pkt 7a uPb. Z cyt. przepisu wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie – należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W zaskarżonym wyroku przyjęto, że na działkach skarżącej doszło do budowy sieci elektroenergetycznej doziemnej SN-15 kV, nie zaś do przebudowy istniejącej uprzednio na tych działkach sieci napowietrznej o takim samym napięciu. W ocenie Sądu Naczelnego pogląd sądu pierwszej instancji jest prawidłowy.

C. Strona skarżąca kasacyjnie nie zwalcza stanowiska sądu a quo, wedle którego o tym, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przebudową sieci elektroenergetycznej, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 3 pkt 7a uPb świadczy fakt, że jak wynika z załączonych do protokołu z narady koordynacyjnej map nowa doziemna linia kablowa na działkach nr [...] i [...] w [...] ul. [...] ma mieć inny przebieg (lokalizację) aniżeli dotychczasowa linia energetyczna napowietrzna. Sąd wojewódzki ustalił, iż z owych map wynika, że inwestor przewidział w ramach budowy nowej doziemnej kablowej linii energetycznej konieczność usunięcia drzew. Również z mapy załączonej do zgłoszenia inwestora wynikało, że inna jest trasa dotychczasowej linii napowietrznej (kolor niebieski) i nowej, wówczas projektowanej linii doziemnej (kolor czerwony). W konsekwencji sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że – niezależnie od tego, czy zmianie uległa sama długość linii – w niniejszej sprawie doszło do budowy nowej doziemnej kablowej linii energetycznej, a linia ta została zbudowana w innej technologii, aniżeli linia napowietrzna i o innym przebiegu przez działki należące do skarżącej. Wypadnie także zauważyć, że w definicji przebudowy z art. 3 pkt 7a uPb użyto jako parametru, który w wyniku przedsięwziętych robót budowlanych mających spełniać powyższą definicję nie powinien ulec zmianie – wysokości obiektu budowlanego. Skoro istniejąca uprzednio napowietrzna linia elektroenergetyczna niewątpliwie miała swą oznaczoną wysokość, to dokonanie jej rozbiórki na odcinku działek skarżącej i zrealizowanie przez inwestora w to miejsce linii doziemnej, nie stanowi przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a uPb, gdyż doszło w ten sposób do zmiany jednego z parametrów istniejącego obiektu budowlanego w ramach tak rozumianej przez Spółkę jego "przebudowy". Nie jest to jednak przebudowa w rozumieniu powyższego ujęcia uPb.

D. Co się tyczy przywoływanych w skardze kasacyjnej judykatów, to zapadły one w odmiennych stanach faktycznych i nie mogły one w żadnym stopniu mieć w sprawie znaczenia.

E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa należało oddalić skargę kasacyjną, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.

F. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.