Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 480/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich wydaną w imieniu Prezydenta W. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i ustalającą jego warunki. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] Prezydent W. powołując się na art. 19 ust.5, art.39 ust.3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust.8, ust.13 oraz art.40d ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. nr 204, poz. 2086 dalej zwaną u.d.p.) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004r. nr 140 poz.1481), a także uchwałę Rady W. z dnia [...] maja 2004r. nr [...] w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych zezwolił na zajęcie odcinka drogi powiatowej ul. [...] rejon Al. [...] o powierzchni 10 m2 oraz umieszczenie tam kiosku handlowego w okresie od [...] stycznia 2005r. do [...] czerwca 2005r. Ustalił warunki zajęcia pasa drogowego oraz opłatę w wysokości 948,00 zł za cały okres, przyjmując za podstawę obliczeń stawkę za zajęcie pasa drogi powiatowej tj. po 0,60 zł/m2 dziennie.

Dnia [...] kwietnia 2005r. Z. S. złożyła do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. [...], pod wiaduktem w rejonie Al. [...] i umieszczenie tam kiosku handlowego w okresie od [...] czerwca 2005r. do [...] grudnia 2005r. Do wniosku dołączyła podkład geodezyjny i dwa zdjęcia obiektu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] Prezydent W. powołując się na art. 19 ust.5, art.39 ust.3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust.8, ust.13 oraz art.40d ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. nr 204, poz. 2086 dalej zwaną u.d.p.) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004r. nr 140 poz.1481) a także uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2005r. nr [...] w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych zezwolił na zajęcie odcinka drogi krajowej Al. [...] rejon ul. [...] o powierzchni 10 m2 oraz umieszczenie tam kiosku handlowego w okresie od [...] lipca 2005r. do [...] grudnia 2005r. Ustalił warunki zajęcia pasa drogowego oraz opłatę w wysokości 2576,00 zł za cały okres, przyjmując za podstawę obliczeń stawkę za zajęcie pasa drogi krajowej tj. po 1,40 zł/m2 dziennie. W uzasadnieniu wskazał, że przy poprzednich decyzjach wydanych na podstawie ustawy o drogach publicznych, przed jej zmianą dokonaną ustawą z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. z 2003r. nr 200 poz. 1953/, miejsce postawienia kiosku określane było jako leżące w pasie drogowym drogi powiatowej. Po wskazanej zmianie art. 4 p.1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Art.4 p.9, lit.b u.d.p. daje definicję skrzyżowania wielopoziomowego. Na wielopoziomowym skrzyżowaniu dróg o różnej kategorii przyporządkowuje się pas drogowy do kategorii wyższej. Ponieważ kiosk wnioskodawczyni umieszczony jest w miejscu, gdzie krzyżuje się droga powiatowa - ul. [...] i droga krajowa - Al. [...], organ wydał decyzję o zezwoleniu na dalsze zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Al. [...] pod wiaduktem ul. [...].

Dodać należy, że na k.7 akt znajduje się kolorowa mapa z pieczęcią ZDM z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi Al. [...]. Z mapy tej wynika, że kiosk Z. S. znajduje się w pasie drogowym Al. [...]. W aktach znajduje się też aktualna, pozytywna opinia komunikacyjna oraz 2 opinie dawne wykonane na podkładzie geodezyjnym. Nie wynikają z nich granice pasa drogowego.

Z. S. odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odwołaniu wskazała, że dokonano zmiany klasyfikacji położenia jej kiosku handlowego z drogi powiatowej na krajową. Ustawa nie zawiera uregulowania, że na skrzyżowaniu dróg różnej kategorii przyporządkowuje się pas drogowy do kategorii wyższej. Z mapy wynika, że kiosk położony jest w pasie drogi ul. [...], która jest drogą powiatową. Wniosła o zmianę decyzji i zezwolenie, tak jak w poprzednich decyzjach, na umieszczenie kiosku w pasie drogi powiatowej ul. [...] w rejonie Al. [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] /dalej zwane SKO/ utrzymało w mocy decyzję I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art.138 § 1 p.1 KPA. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że skrzyżowanie ul. [...] z Al. [...] ma charakter wielopoziomowy, a pas drogowy drogi krajowej zgodnie z obecną definicją rozciąga się przestrzennie. Przepis art.25 ust.1 u.d.p. stwierdza, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem skrzyżowania należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Zezwolenie na umieszczenie kiosku należy do organizacji ruchu na skrzyżowaniu. Kiosk znajduje się między obiektami inżynierskimi – schodami prowadzącymi na wyższy poziom skrzyżowania. W sprawie zajęcia tej części pasa drogowego właściwy jest zarząd drogi krajowej.

Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Z. S. Zarzucała, że ustawa o drogach publicznych reguluje tylko kwestię, kto przeprowadza remonty skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie zawiera natomiast postanowień dalej idących. Organ dokonał nadinterpretacji prawa przypisując na podstawie art.25 ust.1 u.d.p. pas drogi powiatowej do drogi krajowej. Art.25 ust.1 u.d.p. nie ma w jej sprawie w ogóle zastosowania. Wniosła o zmianę decyzji i ustalenie, tak jak w decyzjach wcześniejszych, że jej kiosk leży w pasie drogi powiatowej oraz ustalenie opłat za zajęcie pasa drogi powiatowej.

W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona.

W sprawie niniejszej zasadnicze znaczenie ma ustalenie, w którym pasie drogowym znajduje się kiosk skarżącej, a dopiero potem ustalenie jakie stawki opłat należy stosować. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów tj. opinii komunikacyjnych zrobionych na podkładzie geodezyjnym, mapki sporządzonej przez ZDM oraz uprzednio wydawanych decyzji wynika niejasny stan faktyczny. W istocie nie wiadomo, w którym pasie drogowym znajduje się kiosk skarżącej, a granice krzyżujących się pasów drogowych nie zostały ustalone. Dodać należy, że w latach poprzednich w wielu decyzjach miejsce położenia kiosku było kwalifikowane jako należące do pasa drogi powiatowej. Również w decyzji wydanej w styczniu 2005r., a więc już po wejściu w życie zmiany w ustawie o drogach publicznych i wprowadzeniu nowej definicji pasa drogowego, usytuowanie kiosku było kwalifikowane jako leżące w pasie drogi powiatowej. Podkład geodezyjny jest nieczytelny, zaś mapka dołączona do akt nie zawiera żadnych wyjaśnień, co do podstaw określenia granic pasa drogowego. Danych z ewidencji gruntów, co do granic pasa drogowego nie ma. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu należy uznać, że organ, do którego obowiązków należy zgodnie z art.7 KPA dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, obowiązków tych nie wykonał i stanu faktycznego nie wyjaśnił. Organ właściwie w ogóle nie ustosunkował się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. opinii komunikacyjnych, mapki, poprzedniej decyzji i sprzeczności w dawnych i obecnych ustaleniach, czym naruszył dyspozycję art.77§ 1 i art.80 KPA.

Zaskarżone decyzje naruszają także zawartą w art.8 KPA zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z poprzednich decyzji o zgodach na zajęcie pasa drogowego wynika, że organ traktował miejsce położenia kiosku jako należące do pasa drogi powiatowej. Kiosk stoi nadal w tym samym miejscu. W aktach nie ma dokumentacji wskazującej, że obecnie miejsce należy do pasa drogi krajowej. Sama tylko nowa treść art.4 p.1 u.d.p. i art.25 ust.1 u.d.p. nie pozwala na uznanie, że w nowym stanie prawnym skrzyżowanie wielopoziomowe w całości i na wszystkich poziomach leży w pasie drogowym wyższej kategorii. Zatem ustalenie, że obecnie kiosk leży w pasie drogowym drogi krajowej było nieuprawnione, przedwczesne i dokonane z naruszeniem art.7 i 77 KPA i 80 KPA.

Wskazana niejasność i brak kompletnego materiału dowodowego i nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy stwarza konieczność uchylenia zaskarżonych orzeczeń.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ jednoznacznie ustali, do którego pasa drogowego należy położone pod wiaduktem ul. [...] miejsce usytuowania kiosku. Wydając rozstrzygnięcie organ weźmie pod uwagę, że cytowaną wyżej ustawą z 14 listopada 2003r. zmieniony został art.4 p.1 u.d.p. zawierający definicję pasa drogowego. Przepis w nowym brzmieniu włączył do pasa drogowego również przestrzeń nad i pod gruntem. Ta nowa definicja nie rozwiązuje jednak problemu przyporządkowania przestrzeni na skrzyżowaniach wielopoziomowych zdefiniowanych w art.4 p.9 lit.b u.d.p. Z istoty rzeczy na skrzyżowaniach takich przestrzeń nad drogą przebiegającą dołem stanowi jednocześnie przestrzeń pod drogą przebiegającą górą, a ustawa nie zawiera w ogóle uregulowania, do którego pasa ta przestrzeń ma być przypisana. Wskazany przepis nie pozwala na wniosek, że pasy drogowe w obrębie skrzyżowania wielopoziomowego stają się pasami drogowymi wyższej kategorii. Zmiana treści art.4 p.1 u.d.p. nie uzasadnia więc zmiany kategorii drogi w obrębie skrzyżowania wielopoziomowego na kategorię wyższą, tylko dlatego, że nad nią /pod nią/ przebiega droga kategorii wyższej, bowiem powyższa definicja pasa drogowego odnosi się również do pasa niższej kategorii, który także obejmuje przestrzeń nad i pod gruntem. Przestrzenie te w obrębie skrzyżowania wielopoziomowego krzyżują się i nakładają na siebie. Pamiętać należy, że kiosk wnioskodawczyni nie leży w przestrzeni nad ani pod drogą tylko w obrębie samej drogi i rzeczą organu jest ustalić, w którym pasie drogowym on się znajduje.

W ocenie Sądu powołany przez organ art.25 ust.1 u.d.p. również nie uzasadnia wniosku o przyporządkowaniu pasa drogowego w obrębie skrzyżowania dróg różnych kategorii do kategorii wyższej. Powołany przepis reguluje jedynie właściwość zarządcy drogi powołanego do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem skrzyżowania stanowiąc, że jest nim zarządca drogi wyższej kategorii. Oznacza to, że do wymienionych w przepisie działań właściwy jest zarządca drogi wyższej kategorii.

Wśród tych działań nie jest wymienione zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele wymienione w art.39 ust.3 u.d.p. tj. lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz potrzebami ruchu. Jak wynika z powołanej przez organ podstawy prawnej decyzji – art.40 ust.2 p.3 u.d.p.- kiosk wnioskodawczyni został zakwalifikowany, prawidłowo, jako umieszczony w pasie drogowym obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami. Z treści art.25 ust.1 u.d.p. nie wynika, że kompetencje do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami przechodzą na zarządcę drogi wyższej kategorii.

W sprawie niniejszej, ponieważ chodzi o skrzyżowanie dróg publicznych w granicach miasta na prawach powiatu, zgodnie z art.19 ust.5 u.d.p. zarządcą obu dróg jest prezydent miasta. Tak więc zarówno drogą krajową – Al. [...] jak i drogą powiatową - ul. [...] zarządza prezydent W. i on jest właściwy do wydawania stosownego zezwolenia. Ustalenie tej właściwości zarządcy nie ma jednak wpływu na zakwalifikowanie pasa drogowego w obrębie skrzyżowania dróg różnych kategorii do kategorii wyższej, ani też na ustalenie stawki za zajęcie pasa drogowego. Dla wyjaśnienia tej kwestii znaczenie decydujące ma określenie, do którego pasa drogowego należy miejsce położenia kiosku.

Skoro ustawa nie zawiera wyraźnych uregulowań nakazujących traktowanie wszystkich dróg w obrębie skrzyżowania wielopoziomowego jako dróg kategorii wyższej, to gdy chodzi o udzielenie zezwolenia na korzystanie z pasa drogowego, należy każdą z tych dróg traktować zgodnie z jej kategorią i stosownie do tych ustaleń określać właściwą opłatę za zajęcie pasa drogowego.

Jak wskazano wyżej w sprawie niniejszej nie zostały jednoznacznie ustalone, granice pasów drogowych i nie wiadomo, w którym pasie drogowym znajduje się kiosk wnioskodawczyni. Brak tych ustaleń stanowi uchybienie procesowe mające wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. Sąd uchylił obie zaskarżone decyzje i orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd nie orzekł zgodnie z treścią art.210 § 1 p.p.s.a. wobec braku wniosku w tej kwestii.

O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.