Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 552/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 837/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 837/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. (dalej również: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium, organ odwoławczy) z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 stycznia 2021 r. (sygn. akt I OSK 2310/20) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1019/19, zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] października 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej również: Prezydent, organ I instancji) z [...] sierpnia 2019 r. nr [...].

Kolegium ponownie rozpatrując sprawę wspominaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z [...] czerwca 2021 r. nr [...] przyznającą Skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 950,00 zł na dofinansowanie do doładowania energii elektrycznej do licznika przedpłatowego, uzupełnienia butli gazowej, opłacenia rachunku za wodę i ścieki, zakupu rusztu do pieca typu "cyganek" oraz zakupu węgla i drewna opałowego na sezon grzewczy 2019/2020.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 10 lipca 2019 r. Skarżący złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup węgla, drewna opałowego, bieżącej energii elektrycznej, opłacenie rachunku za wodę i ścieki, dopełnienie butli z gazem, rusztu do pieca typu "cyganek".

Organ I instancji ustalił, że Skarżący zamieszkuje sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Zgodnie z Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 11 kwietnia 2018 r. nr [...] Skarżący został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do 30 kwietnia 2023 r. Z tego tytułu ma przyznany zasiłek stały, którego wysokość w 2019 r. wynosiła 604 zł miesięcznie oraz opłacaną składkę na ubezpieczenie zdrowotne od kwoty zasiłku stałego. Dochodem strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. czerwcu 2019 r. był zasiłek stały w pełnej przysługującej przepisami wysokości tj. 604,00 zł.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z [...] maja 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta z [...] marca 2021 r. o przyznaniu Skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 950 zł i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem pełnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Prezydenta ponowną decyzją z [...]czerwca 2021 r., na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa/u.p.s." oraz § 1 pkt 1 lit "a" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 roku poz. 1358) przyznał Skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 950,00 zł na dofinansowanie do doładowania energii elektrycznej do licznika przedpłatowego, uzupełnienia kosztu zakupu butli gazowej, opłacenia rachunku za wodę i ścieki, zakupu rusztu do pieca typu "cyganek" oraz zakupu węgla i drewna opałowego na sezon grzewczy 2019/2020.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 701 zł miesięcznie. Organ przywołał treść przepisów dotyczących zasiłku celowego i kryteriów

jego przyznawania. Prezydent podał szczegółowe wyliczenia uzasadniające przyznanie świadczenia w kwocie 950 zł dotyczące indywidualnej sprawy Skarżącego oraz ograniczonych możliwości finansowych organu. Organ I instancji argumentował, że w świetle zebranej dokumentacji koszt zużycia energii elektrycznej w okresie od miesiąca lutego 2019 r. do czerwca 2019 r. wynosiła 501,51 zł, co w rozliczeniu miesięcznym stanowi kwotę 102,10 zł., zatem kwota dofinansowania do zakupu energii elektrycznej w ocenie organu winna wynosić 70 zł, koszt zakupu rusztu wynosił 50,00 zł, zatem dofinansowanie ustalono na 30,00 zł. Przy ustalaniu kwoty przyznanego zasiłku wzięto pod uwagę koszt zakupu węgla opałowego, a nie brykietu węglowego ponieważ pomoc społeczna służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb, zatem przyznano 700 zł na zakup węgla oraz 100 zł na zakup drewna opałowego, do kosztu zakupu butli gazowej dofinansowanie ustalono na 30 zł, a do rachunku za wodę i ścieki dofinansowanie wyniosło 20 zł. Organ podkreślał, że rolą pomocy społecznej jest pomoc i wsparcie w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, a nie wyręczanie beneficjentów w rozwiązywaniu takich sytuacji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokajania wszystkich nawet niezbędnych potrzeb. W badanym okresie zobowiązany był zapewnić pomoc w formie: zasiłków okresowych, celowych, gorącego posiłku dla dzieci i młodzieży, pokrycia kosztów pogrzebu, zapewnienia schronienia itp. W miesiącu październiku 2019 r. na powyższe cele wydatkowano kwotę ok. 378.170 zł, co znacząco przekroczyło 1/12 budżetu. W tymże miesiącu do Ośrodka wpłynęło 883 wniosków o pomoc między innymi o przyznanie zasiłku celowego na opał na sezon grzewczy 2019/2020. Średnia kwota przyznanej pomocy to 428,28 zł., gdy wnioskodawcy przyznano pomoc w kwocie 950,00 zł, zatem w wysokości o wiele wyższej niż średnia kwota przyznanego zasiłku celowego. Nadto organ wskazał, że ze względu na ograniczoną ilość środków finansowych, którymi dysponował, konieczny był ich taki podział, aby zaspokoić najbardziej pilne i niezbędne potrzeby jak największej liczby osób spełniających kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ośrodek starał się w miarę możliwości udzielać wsparcia finansowego, jednak Skarżący nie może oczekiwać, że pomoc taka zaspokoi wszystkie zgłoszone potrzeby w oczekiwanej wysokości. Udzielane wsparcie stanowiło, zatem dofinansowanie do realizacji zgłoszonych potrzeb. Skarżący regularnie korzystała z pomocy organu pomocy społecznej w różnych formach, a zatem w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2019 r. na zasiłki stałe przyznane stronie przeznaczono kwotę 3.870 zł, na zasiłki celowe przeznaczono kwotę 2.250 zł, na świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przeznaczono kwotę 600 zł. Łącznie w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2019 r. Skarżący środków publicznych otrzymał pomoc w kwocie 6.720 zł, co średnio miesięcznie wynosi 1.120 zł i była to zdaniem organu kwota dość wysoka zważywszy na fakt, że najniższe świadczenie emerytalne i rentowe z ZUS wypłacane było w kwocie 935 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta wniósł Skarżący zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, co miało związek z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2310/20, żądając wypłacenia zasiłku w kwocie 1.115 zł. Skarżący wskazał, że nie dokonano ponownej analizy jego sprawy i przyznano na dofinansowanie każdej części składowej zasiłku celowego taką samą kwotę, jak w decyzji poprzedniej. Dodatkowo zdaniem Skarżącego otrzymywany zasiłek stały nie stanowi źródła przychodu. Niedopuszczalne jest, jego zdaniem, aby łączyć zasiłki celowe z zasiłkami stałymi i porównywać je z świadczeniami emerytalnymi i rentowymi. Zdaniem Skarżącego kłamstwem jest twierdzenie, że w 2019 r. przyznano średnio po 428 zł zasiłku celowego.

Kolegium decyzją z [...] lipca 2021 r. rozpoznając wniesione odwołanie uwzględniło treść wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 30 lipca 2019 r. oraz Orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 11 kwietnia 2018 r.

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej decyzji organ pierwszej instancji ponownie szczegółowo odniósł się do każdego wnioskowanego elementu w ramach zasiłku celowego oraz zawarł rozstrzygnięcie w zakresie dofinansowania do każdej niezbędnej potrzeby bytowej, o jaką wnioskował Skarżący. Kwota 700 zł stanowiła dofinansowanie do zakupu opału na sezon zimowy 2019/2020, kwota 100 zł stanowiła dofinansowanie do zakupu drewna opałowego, kwota 70 zł do doładowania energii elektrycznej, kwota 30 zł na uzupełnienie butli gazowej, kwota 20 zł na dofinansowanie rachunku za wodę i ścieki oraz kwota 30 zł na dofinansowanie do zakupu rusztu do pieca typu "cyganek". Dodatkowo organ podał, że Skarżący systematycznie korzysta z funduszy opieki społecznej w postaci różnych zasiłków i świadczeń - w okresie od stycznia do czerwca 2019 r. otrzymał pomoc ze środków publicznych w łącznej kwocie 6.720 zł (zasiłek stały 3.870 zł, zasiłki celowe 2.250 zł, zakup posiłków lub żywności 600

zł), co miesięcznie daje średnio 1.120 zł.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu Skarżący, zaskarżając ją w całości. Stwierdził, że organy naruszyły art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. uznając, że uczynił on sobie stałe źródło dochodu lub utrzymania otrzymywanych zasiłków i świadczeń, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji organów I i II instancji i przyznanie zasiłku w kwocie 1.115 zł, a także o zwolnienie z kosztów sądowych w całości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem z 2 grudnia 2021 r. pełnomocnik Skarżącego ustanowiony z urzędu uzupełnił skargę i zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powołanej dalej jako "k.p.a.", poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie niezaspokojonych potrzeb Skarżącego i jego możliwości finansowych;

2. art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania.

Dodatkowo wskazano na błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę

wydania decyzji, a mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu założenia, że organ orzekający w pierwszej instancji zna sytuację majątkową Skarżącego i prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyznając zasiłek celowy w wysokości 950 zł, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, że skarżący znajduje się w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy tej kwoty. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazywał, że przy ocenie zasadności zgłaszanego wniosku o przyznanie zasiłku celowego każdorazowo należy badać indywidualne okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, a nadto należy mieć na uwadze cel jaki ma spełnić udzielana pomoc. Okoliczności obciążającej nie może stanowić automatycznie fakt, że osoba zainteresowana była wielokrotnie beneficjentem podobnych świadczeń. Organ dopuścił się więc w tym zakresie naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. pełnomocnik wskazał, że organ nie wyjaśnił Skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Organ nie wyjaśnił dlaczego zdecydował o przyznaniu dofinansowania poszczególnych celów w konkretnej wysokości. Końcowo pełnomocnik wskazał, że błędne było przyjęcie założenia o sytuacji majątkowej Skarżącego, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, że Skarżący znajduje się w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy tej kwoty.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę na decyzję Kolegium z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Podkreślił nadto, że w przedmiotowej sprawie wydany został uprzednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2310/20, który zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." wiąże Sąd, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd Wojewódzki wskazał, że w wyroku tym NSA zauważył, że po pierwsze organ wskazując na konieczność kierowania się interesem innych osób uprawnionych do uzyskiwania pomocy i wskazując na ograniczone możliwości finansowe organu, jedynie generalnie odwołał się do konieczności ograniczenia pomocy do formy dofinansowania, nie wskazując kryteriów, jakimi kierował się w ustalaniu świadczenia w indywidualnej sprawie. Po drugie, ograniczone możliwości pomocowe organu stanowią fakt powszechnie znany, co jednak nie oznacza, że takie lakoniczne stwierdzenie może stanowić rdzeń uznaniowej decyzji organu administracji, która w istocie jest w tym przypadku w części decyzją odmowną. Po trzecie organ nie wykazał ani braku możliwości przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości, ani nie wskazał na obiektywne zasady przyznawania świadczeń. NSA wskazał, że trzeba mieć także na uwadze, że w istocie organ nie uzasadnił odmowy przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości w jakikolwiek inny sposób niż wyłącznie w oparciu o konieczność uwzględniania potrzeb wszystkich uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej oraz wskazując na wysokość wydatkowanych na ten cel kwot, co nie stanowi bezpośredniego wyjaśnienia odmowy uwzględnienia żądania wnioskodawcy w całości na tle realiów tej sprawy. NSA zauważył, że istniały uchybienia w zbieraniu i ocenie materiału dowodowego, skoro faktycznie decyzja została oparta o założenia niezwiązane bezpośrednio z sytuacją skarżącego i bez uwzględnienia braku możliwości ponoszenia kosztów utrzymania z innego źródła niż zasiłek celowy. Organy nie rozważyły zasadności żądanego świadczenia, nie uwzględniły bowiem jakiejkolwiek jednostkowej kwoty składającej się na zasiłek celowy w całości, koncentrując się wyłącznie na obniżeniu każdej z kwot będących podstawą wniosku i uzasadniając to koniecznością dystrybucji posiadanych środków. Niezasadne zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było wyliczenie otrzymywanych przez Skarżącego kwot pieniężnych z uwzględnieniem zasiłków celowych i uzasadnienie prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w oparciu o dotychczas uzyskane przez Skarżącego kwoty pieniężne w ramach pomocy społecznej, bowiem zaliczał się on do osób, które są uprawnione do uzyskania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Otrzymane uprzednio kwoty pozostawały bez bezpośredniego związku z kolejnym rozpoznawanym wnioskiem i kolejną indywidualną sprawą i jako takie nie mogły mieć decydującego wpływu na ocenę decyzji organów administracji. Dopuszczalna jest, zdaniem NSA, jedynie posiłkowa ocena żądania wnioskodawcy na tle całokształtu jest sytuacji prawnej i faktycznej, jednakże nie można uznać, że przesądza to w istocie o traktowaniu jako zasady jedynie zaspokajania niezbędnych potrzeb osób uprawnionych w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej.

Kontrolując po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżone rozstrzygnięcie organów administracji w świetle wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 19 stycznia 2021 r., Sąd I instancji podkreślił, że organy obu instancji szczegółowo uzasadniły rozstrzygnięcie w sposób wystarczający dla zapoznania się z motywami jakimi kierowały się organy administracji publicznej rozpatrujące przedmiotową sprawę z wniosku Skarżącego w przyznanie zasiłku celowego na zakup 1,5 tony węgla - kostka brykiet, drewna opałowego na okres zimowy 2019/2020, zakup bieżącej energii elektrycznej, rachunku za wodę i ścieki, butli gazowej oraz zakup nowego rusztu do pieca.

Sąd I instancji przywołując art. 2, 39 ust. 1 i 2 oraz 8 ust. 1 u.p.s. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wskazał, że bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, jak wskazywały organy pomocy społecznej, że Skarżący spełnia przesłanki do przyznania żądanego świadczenia celowego z pomocy społecznej, jego dochody mieszczą się bowiem w powyżej wskazanym kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej, sporna natomiast jest wysokość żądanego zasiłku. Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że istotne jest, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Zmierza ona do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 505). Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Zdaniem Sądu, orzekając w niniejszej sprawie powinno się zbadać czy w toku postępowania zebrano w wystarczający sposób materiał dowodowy i czy wyjaśniono w sposób dokładny stan faktyczny sprawy oraz czy w kontekście poczynionych ustaleń odpowiednio zastosowano normy prawa materialnego. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności I arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w świetle zebranego materiału dowodowego oraz poczynionych przez organy ustaleń i przy uwzględnieniu wytycznych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., organy oby instancji właściwie odniosły się do indywidualnej sprawy Skarżącego. Uzasadniły konieczność ograniczenia pomocy do formy dofinansowania i wskazały kryteria jakimi się kierowały ustalając dla Skarżącego świadczenie w tej konkretnej sprawie. Prezydent wskazał bowiem, że zgodnie z przepisami u.p.s. rozpatrując wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego jest zobowiązany mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Organy rozstrzygające w sprawach pomocy społecznej działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą ustawowe cele, z uwzględnieniem ilości wniosków i sytuacji życiowej osób ubiegających się o pomoc. Organ dokonał wyliczenia rodzajów świadczeń i zasiłków, których jest obowiązany udzielać w ramach ustawowych zadań pomocy społecznej. Zaliczają się do nich: zasiłki okresowe, zasiłki celowe, pokrycie kosztów pogrzebu, zapewnienie schronienia, pomoc w wypadkach losowych itp. Dlatego też wskazał, że ze względu na ograniczoną ilość środków finansowych, którymi dysponuje konieczny jest ich taki podział, aby zaspokoić najbardziej pilne i niezbędne potrzeby jak największej liczby osób spełniających kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s.

Dalej Sąd Wojewódzki zauważył, że nie poprzestając jedynie na wskazaniu na konieczność kierowania się interesem innych osób uprawnionych do uzyskiwania pomocy organ wyliczył szczegółowo kwoty jednostkowe poszczególnych żądań, a następnie kwoty składające się na przyznany zasiłek celowy w łącznej wysokości 950 zł, nie ograniczając się tym razem tylko do obniżenia każdej z kwot składających się na przyznane świadczenie. W tym miejscu organ podkreślał, że celem było przyznanie zasiłku celowego wnioskodawcy, chociażby w części na każdą żądaną niezbędną potrzebę bytową w ramach środków jakimi organ dysponuje na realizację ustawowych zadań. Przy czym, zgodnie z treścią art. 2 u.p.s. rolą organu jest wspieranie wnioskodawców w pokonywaniu trudności, zatem organy przyjęły formułę dofinansowania do każdej z potrzeb, a nie ich pokrycie w całości, co w istocie mogłoby wiązać się z odmową przyznania którejś z nich z uwagi na ograniczone środki publiczne jakimi dysponował organ pomocy społecznej. Organ uznał za zasadne przyznanie zasiłku celowego w kwocie 950,00 zł, na go którą składa się dofinansowanie do doładowania energii elektrycznej do licznika przed płatowego, uzupełnienia butli gazowej, opłacenia rachunku za wodę i ścieki, zakupu rusztu do pieca typu "cyganek" oraz zakupu węgla i drewna opałowego na sezon grzewczy 2019/2020 roku. W przyznanym Skarżącemu zasiłku celowym kwota 700,00 zł stanowiła dofinansowanie do zakupu 1 tony węgla na sezon zimowy 2019/2020. Prezydent wyjaśnił, że świadczona pomoc w zakresie ogrzewania na sezon zimowy 2019/2020 będzie dla wnioskodawców obejmowała koszt zakupu 1 tony węgla, a nie brykietu węglowego ponieważ pomoc społeczna służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb. Kwota 100,00 zł stanowiła dofinansowanie do zakupu drewna opałowego. Dodatkowo kwota 70,00 zł stanowiła dofinansowanie do zakupu energii elektrycznej, kwota 30,00 zł stanowiła dofinansowanie do uzupełnienia butli gazowej, kwota 20,00 zł stanowiła dofinansowanie do opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki oraz kwota 30,00 zł stanowiła dofinansowanie do zakupu rusztu do pieca typu "cyganek". Kwota dofinansowania do zakupu energii elektrycznej, jak wskazał organ I instancji, wynikała z dokumentacji będącej w jego posiadaniu, a mianowicie faktury VAT [...] z 15 lutego 2019 r. na kwotę 32,02 zł i doładowania energii elektrycznej z 10 lutego 2019 r. na kwotę 149,41 zł i oświadczenia Skarżącego z 6 maja 2019 r. o poniesionych kosztach na kwotę 165,00 zł oraz doładowania energii elektrycznej z 16 maja 2019 r. na kwotę 164,08 zł. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, słusznie organ ustalił, te koszt zużycia energii elektrycznej w okresie od miesiąca lutego 2019 r. do czerwca 2019 r. wynosiła 501,51 zł, co w rozliczeniu miesięcznym stanowi kwotę 102,10 zł. Dofinansowanie organ ustalił na kwotę 70 zł. Organ dokonał również indywidualnych ustaleń dotyczących wymiarów rusztu do pieca będącego w posiadaniu Skarżącego, które wynosiły: długość 32 cm i szerokość 20 cm. Skarżący poinformował, iż koszt rusztu wynosił 50,00 zł, zatem za zasadne uznano dofinansowanie do powyższej potrzeby w wysokości 30,00 zł. Na zasadzie dofinansowania kosztów zakupu butli gazowej (50 zł) oraz dofinansowania do rachunku za wodę i ścieki (25,77 zł) organy ustaliły wysokość zasiłku celowego w tej części na kwoty odpowiednio 30 zł i 20 zł.

W świetle powyższego oraz zebranego materiału dowodowego Sąd I instancji uznał, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący wskazały w jaki sposób przyznana kwota zasiłku celowego stanowi ekwiwalent każdego z poniesionych przez Skarżącego kosztów, ustosunkowując się oddzielnie do każdego z żądań. Sąd podkreślił, że z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy wynika, że celem pomocy społecznej nie jest pełne finansowanie wszystkich potrzeb uprawnionych, ale jedynie ich dofinansowanie, wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb, nawet osób niepełnosprawnych mających problemy z podjęciem pracy. Zasadnie zatem organy przyznały Skarżącemu zasiłek celowego na zasadzie dofinansowania kosztów poniesionych na poszczególne niezbędne potrzeby bytowe wymienione we wniosku. Trafnie w tym zakresie wypowiedział się organ I instancji, przywołując treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1795/11 (źródło CBOSA).

Sąd I instancji podzielił stanowisko, że przepis art. 3 ustawy nie dopuszcza możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Podkreślenia wymaga fakt, że korzystanie z instytucji zasiłku celowego nie może polegać na żądaniu od organów pomocy społecznej zaspakajania potrzeb w sposób ciągły, we wszelkich sferach i żądanej wysokości. Odnosząc się do swojej sytuacji finansowej organ wskazał, że w roku 2019 budżet przeznaczony na zasiłki i pomoc w naturze wynosił 2.843.404 zł, co miesięcznie wynosiło 236.950 zł. Organ musiał zapewnić pomoc w formie: zasiłków okresowych, celowych, gorącego posiłku dla dzieci i młodzieży, pokrycia kosztów pogrzebu, zapewnienia schronienia itp. W miesiącu październiku 2019 r. na powyższe cele wydatkowano kwotę ok. 378.170 zł, co znacząco przekroczyło 1/12 budżetu. W tymże miesiącu do organu wpłynęło 883 wniosków o pomoc, m.in. o przyznanie zasiłku celowego na opał na sezon grzewczy 2019/2020. Średnia kwota przyznanej pomocy to 428,28 zł. W ocenie Sądu, nie sposób zatem odmówić zasadności stanowisku organów, które wskazały, że przyznany Skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 950 zł był o wiele wyższy niż średnia kwota przyznanego zasiłku celowego. Przy czym Skarżący nie wyjaśnił i nie wskazał żadnych argumentów, że powyższe wyliczenie organów jest jego zdaniem niezgodne z prawdą. Zasadnie przyjął organ I instancji, że z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych, którymi dysponował na realizację wszystkich swoich ustawowych zadań, konieczny był ich taki podział, aby zaspokoić najbardziej pilne i niezbędne potrzeby jak największej liczby osób spełniających kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy. Sąd Wojewódzki podkreślił także, że organ w ponownie prowadzonym postępowaniu określił kryteria, jakimi kierował się w ustalaniu świadczenia w indywidualnej sprawie i wykazał brak możliwości przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości i konieczność ograniczenia pomocy jedynie do dofinansowania niezbędnych potrzeb. Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 19 stycznia 2021 r., organ dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia posiłkował się także oceną dotychczasowej pomocy udzielonej wnioskodawcy. Skarżący na bieżąco korzysta ze świadczeń pomocy publicznej, jednak uzyskana pomoc nigdy nie zaspokaja wszystkich zgłoszonych potrzeb w oczekiwanej przez wnioskodawcę wysokości. Udzielane przez organ wsparcie stanowiło jedynie dofinansowanie do realizacji zgłoszonych potrzeb. Organ wskazał, że Skarżący regularnie korzystał z pomocy organu w różnych formach. W okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2019 r. na przyznane mu zasiłki stałe przeznaczono kwotę 3.870 zł, na zasiłki celowe kwotę 2.250 zł, na świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" kwotę 600 zł. Łącznie w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2019 r. Skarżący ze środków publicznych otrzymał pomoc w kwocie 6.720 zł, co średnio miesięcznie wynosiło 1.120 zł i była to w ocenie organu kwota dość wysoka zważywszy na fakt, że najniższe świadczenie emerytalne i rentowe z ZUS wypłacane było w kwocie 935 zł., natomiast średnia wysokość zasiłku celowego wypłacanego w tym okresie beneficjentom wynosiła 428,28 zł, podczas gdy wnioskodawcy przyznano 950 zł. z tego tytułu.

Zdaniem Sądu orzekającego organy obu instancji swoje decyzje oparły na jasnych kryteriach, które przedstawiły, z uwzględnieniem możliwości finansowych jednostki. W ocenie Sądu I instancji, w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia konkretnej i indywidualnej sprawy z wniosku Skarżącego z 10 lipca 2019 r. organy ustaliły jej stan faktyczny i uzasadniły decyzje uznaniowe wydane w niniejszej sprawie. Rozpatrzyły powyższy wniosek w oparciu o indywidualną sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną wnioskodawcy, odnosząc się konkretnie do każdego elementu wniosku oraz szczegółowo wyliczone możliwości finansowe organu. Dodatkowo, zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy wskazały na to, że Skarżący jest beneficjentem wielu ze świadczeń oferowanych przez pomoc społeczną.

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że organy zastosowały się do wiążących je wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2310/20. Sąd podzielił stanowisko organów administracji publicznej, że posiadane środki finansowe pozwalały jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb Skarżącego wskazanych we wniosku z 10 lipca 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 7, 11, 77 i 80 k.p.a., w ocenie Sądu I instancji, jak to wskazano powyżej materiał dowodowy okazał się wystarczający, a rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z dostatecznym wyjaśnieniem i po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Przy czym, co wymaga zaakcentowania, obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. Tylko z tego powodu, że zapadłe rozstrzygnięcie nie jest po myśli Skarżącego, nie można stwierdzić naruszenia wskazanych przepisów. Wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu zarzutów, organy administracyjne wykazały w zgromadzonym materiale dowodowym oraz uzasadnieniach decyzji obu instancji, jakie poczyniły ustalenia i czym się kierowały przyznając zasiłek celowy we wskazanej kwocie. Zasiłek celowy jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego, a zatem organ administracyjny zgodnie z zasadą wynikająca z art. 7 k.p.a. musi wyważać wzajemnie interes indywidualny strony (jej potrzeby) oraz interes publiczny (możliwości finansowe organu w kontekście zaspokojenia potrzeb wszystkich podopiecznych). Tym samym organy zrealizowały również inne zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 8, 9 i 11 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020r., sygn. akt I OSK 959/20, źródło CBOSA).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i dowolną ocenę dowodów w sprawie, co skutkowało przyznaniem zasiłku celowego w zbyt niskiej wysokości;

2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak ustalenia, że zasiłek celowy został przyznany skarżącemu w zbyt niskiej wysokości;

4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przyznany skarżącemu zasiłek celowy nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb i uniemożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Mając powyższe na uwadze, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Jednocześnie Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i dowolną ocenę dowodów w sprawie, co skutkowało przyznaniem zasiłku celowego w zbyt niskiej wysokości.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., wskazano w związku z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem Skarżącego kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powyżej powołanych przepisów. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy administracji podjęły czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1965/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zwięzłe, lecz w sposób wystarczający Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi. Nie doszło więc do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu do, również niezasadnych, zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, co następuje.

Na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter tzw. decyzji uznaniowej. To oznacza, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w żądanej wysokości. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania administracyjnego, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby ona zostać faktycznie zrealizowana. Niewątpliwie organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tym bardziej w żądanej przez nich maksymalnej wysokości.

Jak wyjaśniał już Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie również dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku celowego "nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1323/20, źródło CBOSA). Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak roszczenia prawnego do świadczenia pomocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt I OSK 588/21, źródło CBOSA). Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP (wyrok TK z 20.11.2001 r. SK 15/01 (OTK 2001/8/252). Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004/1/8 i n.). Celem pomocy społecznej nie jest stałe zastępowanie osobistej aktywności osób w zakresie dostarczania rodzinie środków utrzymania. Pomoc społeczna nie może bowiem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2132/12, źródło CBOSA).

Nie naruszono w sprawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przyznany skarżącemu zasiłek celowy nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb i uniemożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zasada udzielania wsparcia potwierdza, że świadczenia pomocy społecznej mogą mieć charakter uzupełniający i pomocniczy, zadania pomocy społecznej nie są realizowane jedynie wówczas, gdy z jej zasobów zaspokojone zostaną w całości potrzeby wnioskodawcy. W sprawie nie doszło do zaprzeczenia tej zasadzie, organy wskazały z jakich powodów uznają zakres udzielonej pomocy za adekwatny. Z jednej strony wzięto pod uwagę zgłaszane przez skarżącego potrzeby, zaś z drugiej strony uwzględniono świadczenia celowe już przyznane.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji Sąd wziął pod uwagę, że Skarżący od dłuższego czasu pozostaje stałym beneficjentem pomocy społecznej, a jego sytuacja (ustalenia faktyczne w sprawie) pozostaje niekwestionowana, jest udokumentowana w aktach sprawy i jest organom znana. Jednak sąd administracyjny kontrolując legalność uznaniowej decyzji administracyjnej ma obowiązek ocenić przede wszystkim to, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe wskazać trzeba, że w zaskarżonej decyzji Kolegium, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zostało ukazane w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości, dlaczego organ uznał, że nie jest w stanie przyznać zasiłku celowego w wysokości odpowiadającej potrzebom wnioskodawcy. Decyzje te szczegółowo odnoszą się do stanu faktycznego sprawy, który nie był kwestionowany przez Skarżącego. Zostały w nich zawarte gruntowne wyliczenia uzasadniające przyznanie świadczenia w kwocie 950 zł dotyczące indywidualnej sprawy Skarżącego oraz ograniczonych możliwości finansowych organu. Ponadto organ wykazał brak możliwości przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości, należycie uzasadniając odmowę uwzględnienia żądania wnioskodawcy w całości, na tle realiów tej sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne warunki prawidłowości aktu o charakterze uznaniowym, zostały w niniejszej sprawie spełnione. W ocenie Sądu orzekające w obydwu instancjach organy w sposób prawidłowy, uzasadniły decyzję, w sprawie przyznania Skarżącemu zasiłku celowego.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.