Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4365/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 70 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 1, § 2 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 46 poz 279
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom  równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie.

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2312/19 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr 4/2019 w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w uzupełniającej kwocie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2312/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr 4/2019 w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w uzupełniającej kwocie, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr 4/2019, na podstawie art. 268a i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), § 1, § 2 ust. 1 i 3 oraz § 3 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. z 2010 r., poz. 279 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] M.P. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 4/2019 w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w uzupełniającej kwocie – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że [...] M.P. pełniący funkcję [...] Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...], pozostający w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], pismem z dnia 8 lutego 2019 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o wypłatę równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w kwocie 883,49 zł, tj. wyrównanie wysokości przyznanego w 2017 r. świadczenia do kwoty 2.120,70 zł, określonej dla policjanta służby prewencyjnej w korpusie aspirantów Policji, która – w jego ocenie – przysługiwała mu na podstawie załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 4/2019, na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 70 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, odmówił [...] M.P. wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w uzupełniającej kwocie 883,49 zł za 2017 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie za rok 2017 w kwocie 1.237,21 zł został wyżej wymienionemu policjantowi prawidłowo naliczony i wypłacony.

Na skutek wniesienia przez stronę od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który powołaną na wstępie decyzją zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zasady wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, wydane na podstawie art. 70 ust. 2 ustawy o Policji.

Zgodnie z § 1 i § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia, policjantowi mianowanemu na stałe, któremu nie wydano przedmiotów umundurowania określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów, wypłaca się w zamian za przedmioty ubioru galowego, wyjściowego i służbowego równoważnik pieniężny w wysokości określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

Przepis § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie jest wypłacany za okres roku zaopatrzeniowego, trwającego od dnia 1 kwietnia danego roku kalendarzowego do dnia 31 marca następnego roku. Dzień 1 kwietnia danego roku kalendarzowego jest dniem nabycia przez policjanta uprawnienia do równoważnika, a wysokość świadczenia ustalona jest według stanu na ten dzień. W świetle przepisów w/w rozporządzenia prawo do równoważnika nie podlega zmianie w trakcie trwania roku zaopatrzeniowego.

Stosownie do treści § 3 ust. 2 omawianego rozporządzenia, sposób ustalenia wysokości równoważnika określają tabele kalkulacyjne, stanowiące załącznik nr 3 do rozporządzenia. Z porównania treści tych tabel wynika, że różnice w wysokości świadczenia przysługującego policjantom mianowanym na stałe są konsekwencją ustalonych na różnym poziomie okresów używalności niektórych przedmiotów umundurowania. W efekcie, w załączniku nr 1 do rozporządzenia, zostały zdefiniowane trzy grupy policjantów mianowanych na stałe, którym przysługuje równoważnik w różnej wysokości.

Przepis § 3 ust. 4 tego rozporządzenia wprowadza zasadę, zgodnie z którą policjantom pełniącym funkcje związkowe wydłuża się okres używalności przedmiotów umundurowania o czas trwania tego zwolnienia.

Komendant Główny Policji podał także, iż w związku z tym, że żądanie wyżej wymienionego policjanta dotyczy roku zaopatrzeniowego 2017/2018, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 kwietnia 2017 r. Przepis § 3 ust. 4 w/w rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 maja 2019 r., stanowi, iż "wysokość równoważnika dla policjanta zwolnionego od obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy (Dz. U. Nr 71, poz. 336) ustala się z uwzględnieniem wydłużenia okresu używalności przedmiotów umundurowania o czas trwania tego zwolnienia.".

Zgodnie z § 21 ust. 2 Statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów kadencja organów Związku trwa 4 lata.

[...] M.P., zajmujący stanowisko etatowe [...], na podstawie art. 37a pkt 2 ustawy o Policji, został zwolniony z obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych i przeniesiony do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (rozkaz personalny z dnia 21 marca 2017 r. nr 1481/2017). Wyżej wymieniony policjant został powołany do pełnienia funkcji [...] Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] na czas trwania obecnej kadencji.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, przy określeniu wysokości równoważnika pieniężnego przysługującego [...] M.P. należy uwzględnić wydłużenie o 4 lata okresu używalności przedmiotów umundurowania wchodzących w skład normy umundurowania należnej wyżej wymienionemu z racji zajmowanego stanowiska przed zwolnieniem od obowiązku wykonywania zadań służbowych, tj. wg tabeli nr 1 w załączniku nr 3 do w/w rozporządzenia – "dla mianowanych na stałe policjantów-mężczyzn służby prewencyjnej, z wyłączeniem policjantów pełniących służbę w komórkach ruchu drogowego, patrolowo-interwencyjnych, konwojowych, w policji sądowej, w pomieszczeniach dla osób zatrzymanych oraz na stanowiskach: dzielnicowych, starszych dzielnicowych, dyżurnych i przewodników psów służbowych" (brzmienie przepisu w okresie, którego dotyczy żądanie). W konsekwencji wydłużenie okresu używalności przedmiotów umundurowania powoduje obniżenie wysokości równoważnika pieniężnego. Jednocześnie w związku z tym, że przedmiotowa kalkulacja dotyczy wysokości równoważnika dla policjantów w korpusie podoficerów Policji i szeregowych Policji, w przypadku policjanta w korpusie aspirantów Policji należy dodatkowo uwzględnić różnicę w wysokości równoważnika pomiędzy tymi korpusami, według tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia. W efekcie kwota należnego stronie świadczenia jest wynikiem sumy rocznych wartości pieniężnych przedmiotów umundurowania, ustalonych według przedstawionej powyżej zasady.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika strony w odwołaniu stwierdził, że organ pierwszej instancji, określając wysokość świadczenia należnego wyżej wymienionemu policjantowi, prawidłowo zastosował przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w brzmieniu obowiązującym w roku zaopatrzeniowym 2017/2018 i zasadnie odmówił wyrównania wypłaconego świadczenia do wysokości żądanej przez policjanta.

Komendant Główny Policji nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, który zakazuje nierównego traktowania w zatrudnianiu osób z powodu przynależności do związku zawodowego w zw. z § 18 ust. 1 Statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów, który stanowi, że członek Związku nie może ponosić ujemnych następstw z powodu przynależności do Związku lub pełnienia w nim funkcji. Organ pierwszej instancji nie był bowiem uprawniony do oceny przepisu rozporządzenia, który stanowił podstawę orzeczenia, lecz był zobowiązany do jego stosowania.

W przedmiotowej sprawie przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym, określonym w art. 70 ust. 2 ustawy o Policji i nie wykracza poza jego zakres. Przepisy omawianego rozporządzenia różnicują stan prawny policjantów w zakresie wysokości świadczenia w zależności od rodzaju wykonywanych przez policjanta zadań służbowych, a także od faktu zwolnienia policjanta z obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych.

Podniesiony w uzasadnieniu odwołania zarzut nierównego traktowania policjantów w zakresie wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, w tym przyjęty sposób wyliczenia tego równoważnika dla policjantów pełniących funkcje w związku zawodowym, który jest dyskryminujący dla tych policjantów, stanowi zarzut, który nie można odnieść do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Jest to zarzut dotyczący niesprawiedliwego – w ocenie policjanta – uregulowania sytuacji prawnej policjantów pełniących funkcje w związku zawodowym, wyrażonego w przepisie § 3 ust. 4 w/w rozporządzenia.

Organ odwoławczy nie podzielił stwierdzenia [...] M.P., że policjant pełniący funkcje w związku zawodowym w rzeczywistości zużywa umundurowanie bardziej niż przeciętny policjant pełniący służbę. Nie negując faktu, że policjant zwolniony od obowiązku wykonywania zadań służbowych podczas większości wydarzeń organizowanych przez związek zawodowy nosi umundurowanie, które ulega zużyciu, to jednak intensywność tego zużycia nie jest tak duża jak w przypadku np. policjanta służby prewencyjnej, wykonującego zadania służbowe związane z przywracaniem porządku publicznego czy policjanta oddziału prewencji Policji.

Komendant Główny Policji nie uwzględnił również zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. Organ pierwszej instancji podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazane przez pełnomocnika odwołującego uchybienia, polegające na nieuwzględnieniu wszelkich okoliczności w sprawie, w tym w szczególności faktu, że odwołujący z racji pełnienia funkcji w związku zawodowym używa swojego umundurowania nawet częściej niż przeciętny policjant wykonujący służbę, są nieuzasadnione, gdyż nie wpływają one na rozstrzygnięcie. Komendant Wojewódzki Policji w [...], rozpoznając sprawę, kierował się normą prawa materialnego, tj. przepisem § 3 ust. 4 w/w rozporządzenia, który jest jasny i w tym zakresie nie wymaga interpretacji, a wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony byłoby sprzeczne z brzmieniem tego przepisu. Rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony nie może naruszać zasady praworządności.

W konsekwencji organ odwoławczy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznał za prawidłowe.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych w zw. z § 18 ust. 1 Statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów;

2. art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji, która dyskryminuje policjanta ze względu na piastowanie przez niego funkcji w związku zawodowym;

3. art. 6 K.p.a., poprzez uznanie, iż literalna wykładnia przepisu prawa jest wartością nadrzędną i wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela;

4. art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez arbitralne działania organów obu instancji, sprzeczne z interesem społecznym oraz zasadami współżycia społecznego;

5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku należącego do organów administracji publicznej, stojących na straży praworządności, które winny przy wydawaniu decyzji rozpatrzeć materiał dowodowy w całości, analizując skrupulatnie materiał dowodowy znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego, co miało skutek w wydaniu niekorzystnej decyzji dla skarżącego, dla którego jest ona niesprawiedliwa z uwagi na fakt, że w rzeczywistości skarżący z racji pełnienia funkcji w związku zawodowym używa swojego umundurowania nawet częściej niż przeciętny policjant wykonujący służbę;

6. art. 8 w zw. z art. 11 oraz art. 15 K.p.a., poprzez arbitralne działania organów;

7. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty na poparcie trafności podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że z art. 70 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjant otrzymuje bezpłatne umundurowanie. Stosownie do treści art. 70 ust. 2, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi w drodze rozporządzenia, wysokość i warunki przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, uwzględniając m.in. sposób ustalania wysokości równoważnika; tryb i przypadki przyznawania, zwrotu i zawieszania wypłaty równoważnika (pkt 2 i pkt 3).

Zasady wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, wydane na podstawie art. 70 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z § 1 i § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, policjantowi mianowanemu na stałe, któremu nie wydano przedmiotów umundurowania określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów, wypłaca się w zamian za przedmioty ubioru galowego, wyjściowego i służbowego równoważnik pieniężny w wysokości określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Równoważnik, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się za okres od dnia 1 kwietnia danego roku kalendarzowego do dnia 31 marca następnego roku (rok zaopatrzeniowy).

W świetle § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia, sposób ustalenia wysokości równoważnika określają tabele kalkulacyjne, stanowiące załącznik nr 3 do rozporządzenia. Z porównania treści tych tabel wynika, że różnice w wysokości świadczenia przysługującego policjantom mianowanym na stałe są konsekwencją ustalonych na różnym poziomie okresów używalności niektórych przedmiotów umundurowania. W efekcie, w załączniku nr 1 do rozporządzenia, zostały zdefiniowane trzy grupy policjantów mianowanych na stałe, którym przysługuje równoważnik w różnej wysokości. Przepis § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia, uchwalony nowelą z dnia 31 marca 2011 r. (Dz. U. Nr 70, poz. 373), wprowadza zasadę, zgodnie z którą policjantom pełniącym funkcje związkowe wydłuża się okres używalności przedmiotów umundurowania o czas trwania zwolnienia od obowiązku wykonywania zadań służbowych.

W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie żądanie wyżej wymienionego policjanta dotyczy roku zaopatrzeniowego 2017/2018 mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 26 marca 2010 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 kwietnia 2017 r. Przepis § 3 ust. 4 w/w rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 25 maja 2019 r., stanowił, iż wysokość równoważnika dla policjanta zwolnionego od obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy (Dz. U. Nr 71, poz. 336) ustala się z uwzględnieniem wydłużenia okresu używalności przedmiotów umundurowania o czas trwania tego zwolnienia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro M.P., zajmujący do dnia 31 marca 2017 r. stanowisko etatowe [...], w związku z powołaniem do pełnienia funkcji [...] Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] na okres kadencji, został zwolniony rozkazem personalnym z dnia 21 marca 2017 r. z obowiązku wykonywania zadań służbowych i przeniesiony do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], to organ prawidłowo ustalił kwotę wypłaconego mu za rok zaopatrzeniowy 2017/2018 równoważnika w zamian za umundurowanie z uwzględnieniem wydłużenia o 4 lata okresu używalności przedmiotów umundurowania wchodzących w skład normy umundurowania należnej z racji zajmowanego stanowiska przed zwolnieniem od obowiązku wykonywania zadań służbowych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uwzględniając charakter świadczenia, jakim jest równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie, który jest świadczeniem celowym, mającym umożliwić policjantom nabycie przedmiotów umundurowania niewydanych w naturze, zróżnicowanie stanu prawnego w zakresie uprawnienia do tego świadczenia policjanta, wykonującego obowiązki służbowe i zwolnionego od obowiązku wykonywania zadań służbowych – jest w pełni uzasadnione i nie może być uznane za niekonstytucyjne. Zasada równości wobec prawa, wynikająca z art. 32 Konstytucji RP, nie stoi na przeszkodzie różnicowaniu części uposażenia funkcjonariuszy służb państwowych, w zależności od ich kwalifikacji, czy też zakresu zadań służbowych (por. W. Muszalski, glosa do wyroku SN z dnia 11 lipca 2002 r., sygn. akt II UKN 429/01, OSP 2004 nr 4, poz. 47).

Ponieważ przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, wydane na podstawie art. 70 ust. 2 ustawy o Policji, w sposób jednoznaczny regulują kwestię wypłaty równoważnika policjantowi zwolnionemu od obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy, organ był zobowiązany zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a., do przestrzegania aktualnie obowiązujących przepisów.

Celem zmiany rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r., wprowadzonej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 70, poz. 373), było zróżnicowanie stanu prawnego w zakresie uprawnienia do tego świadczenia policjantów wykonujących różne zadania służbowe, a co za tym idzie zużywających przedmioty umundurowania w różnym stopniu. Usprawiedliwione i racjonalne zróżnicowanie (dyferencjacja) sytuacji prawnej podmiotów ze względu na różniącą je cechę istotną (relewantną) nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, uznając, że organ orzekający w sprawie wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, nieobarczone przy tym istotnymi wadami procesowymi, które mogłyby mieć wpływ na końcowy wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.P., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

1. § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na podstawie niezgodnej z Konstytucją RP normy prawnej, tj. normie różnicującej sytuację policjantów w zależności od piastowania przez nich odpowiednich funkcji związkowych, względem policjantów, którzy nie pełnią funkcji związkowych i wyłączenia możliwości uzyskiwania przez osoby piastujące funkcje w związkach zawodowych w okresie trwania ich kadencji pełnej kwoty z tytułu równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, które to różnicowanie niezgodne jest z zasadą równości wobec prawa i niedyskryminacji – która to norma powinna zostać pominięta;

2. § 3 ust. 4 w/w rozporządzenia w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na podstawie normy prawnej niezgodnej z zasadą przeciwdziałania nierównemu traktowaniu i dyskryminacji, tj. poprzez nierówne traktowanie osób fizycznych – policjantów w zakresie warunków wykonywania działalności zawodowej, w tym w szczególności w ramach stosunku pracy (służby);

3. art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z § 3 ust. 4 w/w rozporządzenia w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z rażącym naruszeniem zakazu nierównego traktowania w zatrudnieniu osób – policjantów, z powodu wykonywania funkcji związkowej, którego skutkiem jest niekorzystne ukształtowanie wynagrodzenia za pracę zarobkową i innych warunków zatrudnienia oraz przyznawania innych świadczeń związanych z pracą zarobkową, tj. nierówne traktowanie związkowców piastujących funkcje względem pozostałych policjantów niewykonujących funkcji w związkach zawodowych Policji w przyznawaniu składnika uposażenia w postaci równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w niepełnej i niższej wysokości tego świadczenia względem pozostałych funkcjonariuszy, podczas gdy powyższa norma rozporządzenia z uwagi na niezgodność z przepisami ustawy zasadniczej i ustawy o związkach zawodowych powinna zostać pominięta w procesie stosowania prawa przez organy, na co powinien zwrócić uwagę Sąd pierwszej instancji, udzielając stosownych wskazówek (art. 141 § 4 in fine P.p.s.a.);

4. art. 70 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, pomimo, iż prawodawca, korzystając z delegacji ustawowej i wydając akt wykonawczy, w którym w § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia dopuścił się nierównego traktowania funkcjonariuszy Policji, którzy piastują funkcje w związkach zawodowych, względem tych, którzy takich funkcji nie piastują, a co za tym idzie, wydane przepisy niezgodne z ustawą zasadniczą i zasadą równego traktowania powinny spotkać się z odmową zastosowania przez organy administracji publicznej, na co powinien zwrócić uwagę Sąd pierwszej instancji udzielając stosownych wskazówek (art. 141 § 4 in fine P.p.s.a.);

II. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego:

1. art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia przez organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, w szczególności podejmowanie działań niezgodnych z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli – interesem policjantów, którzy pełnią funkcje w związkach zawodowych;

2. art. 8 § 1 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowań zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji:

a) w sposób niebudzący zaufania strony postępowania do władzy publicznej;

b) nie kierując się zasadami proporcjonalności i równego traktowania, bowiem organ, dostrzegając sygnalizowaną przez stronę okoliczność niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których proceduje, powinien uwzględniając w/w zasady odstąpić od ich stosowania i wydać decyzję uwzględniającą zasady równego traktowania w miejscu pracy (służby) i proporcjonalności,

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku należącego do organów administracji publicznej, polegających na rozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, analizując go skrupulatnie i rzetelnie, co miało skutek w wydaniu niekorzystnej dla skarżącego kasacyjnie decyzji, bowiem jako policjant pełniący funkcje w jej związkach zawodowych używa munduru zdecydowanie częściej, aniżeli przeciętny funkcjonariusz pełniący służbę, albowiem reprezentant związku zawodowego używa mundur niemalże codziennie – podczas pełnienia swoich funkcji i reprezentowania związku na uroczystościach, zaś przeciętny policjant nie ma obowiązku codziennego noszenia munduru;

4. art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez:

a) naruszenie zasady przekonywania i brak należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi przy jej załatwieniu kierowały się organy;

b) nienależyte sporządzenie uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji, przejawiające się w braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł;

5. art. 7a § 1 K.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej – jej zgodności z przepisami w zakresie równego traktowania i zakazu dyskryminacji, pomimo, iż strona zgłaszała niezgodność przepisu rozporządzenia z aktami wyższej rangi, a nie jednocześnie nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron;

III. Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i należytego odniesienia się do poczynionych w skardze zarzutów związanych z niekonstytucyjnością przepisu rozporządzenia, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia o możliwości różnicowania sytuacji dwóch podmiotów.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 14 czerwca 2019 r. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr 4/2019, utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 4/2019 w przedmiocie odmowy wypłaty [...] M.P. równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w uzupełniającej kwocie 883,49 zł za 2017 rok stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Według Sądu pierwszej instancji, skoro wyżej wymieniony policjant, zajmujący stanowisko etatowe [...], w związku z powołaniem do pełnienia funkcji [...] Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] na okres kadencji, rozkazem personalnym z dnia 21 marca 2017 r. został zwolniony z obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych i przeniesiony do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], to organ, uwzględniając brzmienie przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie na dzień 1 kwietnia 2017 r., prawidłowo ustalił kwotę wypłaconego mu za rok zaopatrzeniowy 2017/2018 równoważnika w zamian za umundurowanie, z uwzględnieniem wydłużenia o 4 lata okresu używalności przedmiotów umundurowania wchodzących w skład normy umundurowania należnej z racji zajmowanego stanowiska przed zwolnieniem od obowiązku wykonywania zadań służbowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zróżnicowanie stanu prawnego w zakresie uprawnienia do tego świadczenia policjantów wykonujących różne zadania służbowe, a co za tym idzie zużywających przedmioty umundurowania w różnym stopniu, jest uzasadnione. Usprawiedliwione i racjonalne zróżnicowanie (dyferencjacja) sytuacji prawnej podmiotów ze względu na różniącą je cechę istotną (relewantną) nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Sporna w sprawie kwestia rysująca się na tle stanowiska Sądu pierwszej instancji w relacji do podważających jego prawidłowość zarzutów kasacyjnych odnosi się do następujących grup zagadnień. Po pierwsze, materialnoprawnych podstaw podjęcia zaskarżonej decyzji, kwestionowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie, w aspekcie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów określonych w pkt I. 1,2,3,4: tj. § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, powołanego wyżej przepisu rozporządzenia zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z § 3 ust. 4 w/w rozporządzenia i w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 70 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Powyższe zarzuty zmierzają do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien odmówić zastosowania w sprawie § 3 ust. 4 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdyż przepis ten, różnicujący sytuację policjantów w zależności od piastowania przez nich odpowiednich funkcji związkowych, względem policjantów, którzy nie pełnią funkcji związkowych i wyłączający możliwość uzyskiwania przez osoby piastujące funkcje w związkach zawodowych w okresie trwania ich kadencji pełnej kwoty z tytułu równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie – jest niezgodny z zasadą równości wobec prawa i niedyskryminacji. Po drugie, procesowych podstaw podjęcia wydanych w sprawie decyzji w aspekcie określonych w skardze kasacyjnej przepisów zawartych w pkt II. 1,2,3,4 i 5 skargi kasacyjnej, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 3 i art. 7a § 1 K.p.a. Po trzecie, naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nienależytego odniesienia się do zarzutu niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, komplementarny charakter zarzutów opartych na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., uzasadnia aby rozpatrzyć je łącznie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów z pkt I. 1-4 petitum skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, iż z art. 70 § 2 pkt 2 ustawy o Policji wynika, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość i warunki przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, uwzględniając sposób ustalania wysokości równoważnika.

Szczegółowe zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, które w § 3 pkt 4 stanowi, że wysokość równoważnika dla policjanta zwolnionego od obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2018 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego pracownikowi powołanemu do pełnienia z wyboru funkcji związkowej poza zakładem pracy oraz sposobu postępowania w przypadku wygaśnięcia mandatu do pełnienia z wyboru funkcji związkowej przez pracownika korzystającego z urlopu bezpłatnego, ustala się z uwzględnieniem wydłużenia okresu używalności przedmiotów umundurowania o czas trwania tego zwolnienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa powyższego przepisu nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości. Z przepisu tego wynika, że organ przy ustalaniu wysokości równoważnika za umundurowanie policjanta zwolnionego od obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2018 r., uwzględnia wydłużenie okresu używalności przedmiotów umundurowania o czas trwania tego zwolnienia. W konsekwencji może to prowadzić do obniżenia wysokości przedmiotowego równoważnika. Rezultat wykładni językowej powyższego przepisu, kwestionowany w skardze kasacyjnej, jest również zgodny z wynikiem jego wykładni celowościowej. Zauważyć należy, iż obowiązek noszenia przez policjanta munduru wynika z art. 60 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjant w czasie służby jest obowiązany do noszenia przepisowego munduru i wyposażenia. Przedstawiony wyżej obowiązek noszenia munduru jest uzależniony od pełnienia służby przez policjanta. Regulacja zawarta w tym przepisie pozostaje w ścisłym związku z art. 70 ustawy o Policji. Obowiązek noszenia umundurowania wiąże się bowiem z powinnością jego zapewnienia przez Policję albo we własnym zakresie przez policjanta. Wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji równoważnika za umundurowanie miało na celu umożliwienie policjantowi uzupełnienia umundurowania zużytego lub zniszczonego. Intencją ustawodawcy nie było jednak przyznawanie tego rodzaju równoważnika wszystkim policjantom. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że rekompensata za umundurowane może dotyczyć wyłącznie policjantów czynnych w służbie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 798/12). To bowiem ci policjanci, pełniąc służbę, zużywają przysługujące im z mocy obowiązujących przepisów elementy umundurowania. Mundur przeznaczony dla policjantów stanowi nośnik kompetencji oraz odzież ochronną dla policjantów. Odzież ochronna to rodzaj odzieży chroniącej człowieka podczas pracy przed działaniem czynników szkodliwych lub niebezpiecznych dla zdrowia oraz zabezpieczającej przed ewentualnymi urazami ciała (por. Jabłońska B., Liwkowicz J., Odzież ochronna, Wyd. Ministerstwa Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych 1976). Okoliczność, że charakter wykonywanych obowiązków na danym stanowisku służbowym przekłada się na okres używalności poszczególnych elementów umundurowania, znajduje odzwierciedlenie w tabelach kalkulacyjnych, stanowiących załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Z porównania treści tych tabel wynika, że różnice w wysokości świadczenia przysługującego policjantom mianowanym na stałe są konsekwencją ustalonych na różnym poziomie okresów używalności niektórych przedmiotów umundurowania. W załączniku nr 1 do rozporządzenia zostały zdefiniowane trzy grupy policjantów mianowanych na stałe, którym przysługuje równoważnik za umundurowanie w różnej wysokości.

Ustanowienie przez prawodawcę regulacji określonej w § 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia stanowi zatem rezultat wyłączenia z prawa do otrzymania równoważnika za umundurowanie policjantów niewykonujących czynnie obowiązków służbowych, o których mowa w ustawie o Policji. Pozostaje to w zgodzie z celem, dla którego równoważnik za umundurowanie został ustalony.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że [...] M.P., zajmujący do dnia 31 marca 2017 r. stanowisko [...], w związku z powołaniem z dniem 16 listopada 2016 r. do pełnienia funkcji [...] Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] na okres kadencji, rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 21 marca 2017 r. nr 1481/2017 został zwolniony z obowiązku wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych i przeniesiony do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dniem 1 kwietnia 2017 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. Nie można zatem uznać, że w tym okresie wyżej wymieniony policjant czynnie pozostawał w służbie. Okoliczność ta stanowiła zatem wystarczającą przesłankę do uwzględnieniem wydłużenia okresu używalności przedmiotów umundurowania o podany okres.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że dla niniejszej sprawy bez znaczenia pozostawało ustalenie, czy skarżący kasacyjnie w trakcie pełnienia funkcji [...] Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] korzysta z umundurowania i w jakim stopniu. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie niedokonania pełnych ustaleń faktycznych – pkt II 1 i 3 są niezasadne.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał również, że określona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa nie stoi na przeszkodzie różnicowaniu części uposażenia funkcjonariuszy służb państwowych przez przełożonych, w zależności od ich kwalifikacji, czy też zakresu zadań służbowych. Wynikający z tego przepisu zakaz dyskryminacji nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2448/18; 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 588/20; 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 135/18). W przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane zaistnienie jakiejkolwiek ze wskazanych sytuacji. Nie można zatem przyjąć, że [...] M.P., któremu odmówiono wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w uzupełniającej kwocie, był przez organy Policji traktowany nierówno i dyskryminowany w odniesieniu do policjantów znajdujących się w tożsamym stanie faktycznym. Jak już powyżej podano, skarżącego kasacyjnie w trakcie zwolnienia z wykonywania zadań służbowych na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych – nie można uznać za czynnie wykonującego zadania służbowe, o których mowa w ustawie o Policji. Z tego powodu w zakresie przysługującego mu prawa do równoważnika za umundurowanie nie może być on traktowany na równi z policjantami czynnie wykonującymi zadania służbowe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie odmowa wypłaty wyżej wymienionemu policjantowi równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w uzupełniającej kwocie nie stoi także w sprzeczności z zakazem nierównego traktowania w zatrudnieniu osób, z powodu przynależności do związku zawodowego lub pozostawania poza nim albo wykonywania funkcji związkowej, którego skutkiem jest w szczególności niekorzystne ukształtowanie wynagrodzenia za pracę zarobkową lub innych warunków zatrudnienia albo pominięcie przy awansowaniu lub przyznawaniu innych świadczeń związanych z pracą zarobkową (art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy o związkach zawodowych). Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej, brak wypłacenia tego równoważnika w uzupełniającej kwocie nie miał bowiem wpływu na wysokość uposażenia. Równoważnik za umundurowanie nie jest częścią składową uposażenia policjanta.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest również podstaw do uznania, że został naruszony zakaz nierównego traktowania, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej z zakresie równego traktowania, tj. zakaz nierównego traktowania osób fizycznych ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w zakresie warunków podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej lub zawodowej, w tym w szczególności w ramach stosunku pracy albo pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Podstawą odmowy wypłaty skarżącemu kasacyjnie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w uzupełniającej kwocie nie była kwestia przynależności do związku zawodowego czy też pełnienie przez niego funkcji związkowej, lecz fakt niewykonywania przez niego zadań służbowych wynikających z przepisów ustawy o Policji, stanowiących podstawę do jego otrzymania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafne okazały się także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt II 2,4,5 oraz w pkt III.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, naruszenie przez organy art. 8 § 1 K.p.a., poprzez nieodstąpienie od stosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem są niekonstytucyjne, nie nastąpiło. Z treści tego przepisu wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Niewątpliwie kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania jest obowiązkiem proceduralnym organu administracji publicznej. Wskazuje na to brzmienie w/w przepisu, który nakazuje uwzględnienie tych zasad w ramach "prowadzenia" przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego. Przedstawione powyżej zasady mają pełne zastosowanie do oceny zagadnień proceduralnych wyłaniających się w toku postępowania administracyjnego, jednak nie mają one charakteru dyrektyw wykładni i stosowania prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną załatwienia sprawy administracyjnej.

Wyjaśnić należy, iż do kompetencji organów administracji publicznej nie należy kontrola konstytucyjności prawa i ich wykorzystanie w tym charakterze w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne. To jednak ze względu na to, że powyższe zasady oddziałują na treść prawa obowiązującego, nie ma przeszkód, aby po odpowiednich modyfikacjach stanowiły one swoiste dyrektywy interpretacyjne przepisów Kodeksu, tym samym kształtując praktykę stosowania tych przepisów, umacniającą zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej. Brak jest jednak podstaw do uznania, aby na mocy art. 8 K.p.a. stanowiły one kryteria oceny konstytucyjności przepisów prawa materialnego, w szczególności ich wykładni i zastosowania. Nie są to bowiem zasady ogólne prawa administracyjnego, lecz zasady ogólne postępowania administracyjnego (por. Komentarz do art. 8, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego 2020 r.). Skoro zatem kwestia wypłaty równoważnika za umundurowanie jest uregulowana w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 marca 2010 r., wydanego na podstawie art. 70 ust. 2 ustawy o Policji, to organ w oparciu o art. 6 K.p.a. był zobowiązany do przestrzegania aktualnie obowiązujących przepisów.

W przedmiotowej sprawie organy nie naruszyły również art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., jak i art. 7a § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 11 K.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z art. 107 § 3 K.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., a przy jej wydawaniu organy nie naruszyły art. 11 K.p.a. W treści decyzji podano zarówno podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, jak i zajęto stanowisko wobec całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz prawidłowo i należycie uzasadniono wydane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy odniósł się także do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu. Wydane w sprawie decyzje nie naruszają także art. 7a § 1 K.p.a. Zawarta w tym przepisie zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie ma bowiem zastosowania w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem są sprawy osobowe funkcjonariuszy. W sposób jednoznaczny wynika to z § 2 pkt 2 tego przepisu.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (błędnie oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako art. 141 § 3 P.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu upatruje w niewyjaśnieniu przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku odniesienia się do zawartych w skardze zarzutów związanych z niekonstytucyjnością przepisu rozporządzenia. Ogranicza się ono bowiem jedynie do ogólnikowego stwierdzenia o możliwości różnicowania sytuacji dwóch podmiotów.

Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie, w tym zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Zauważyć należy, iż sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych przypadkach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okaże się skuteczny tylko wówczas, gdy pomiędzy określonym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej np. w przypadku, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). W niniejszej sprawie uzasadnienie części prawnej zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób dostateczny wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, nie oznacza faktu naruszenia wymogów co do uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu. Sporządzone prawidłowo uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. W judykaturze przyjmuje się, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Ponadto podać należy, iż sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi zatem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5181/16).

Konfrontując tę część rozważań z treścią zarzutu skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż skarżący w skardze do Sądu pierwszej instancji nie sformułował wprost zarzutu niekonstytucyjności znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów w/w rozporządzenia, co oznacza, że nie można Sądowi zarzucić braku odniesienia się do określonego dopiero w skardze kasacyjnej naruszenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeanalizował natomiast, czy w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zasady niedyskryminacji, gdyż skarżący w skardze podnosił, że wydane w sprawie decyzje dyskryminują go ze względu na pełnioną funkcję.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.