Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1721/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, pkt 1 lit a i c, art. 141 par. 4, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy M. S. po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1141/16 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1141/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2016 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem wywiedzionej skargi była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2016 r. nr ..., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 24 stycznia 2013 r. nr ... Tym ostatnim rozstrzygnięciem organ działając na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane udzielił J. S. , pozwolenia na użytkowanie, zlokalizowanego przy ścianie elewacji południowej inwentarskiego budynku obory, całkowicie zagłębionego w gruncie, betonowego zbiornika na gnojówkę, znajdującego się na nieruchomości, przy ul. S. ... w P. (dz. nr ewid ..., obręb ...), o parametrach: – długość – 4,50 m; – szerokość – 1,50 m; – głębokość –1,50 m; – objętość – 8,00 m3.

Sąd wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), która w sposób odmienny niż poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nie dopuszczała legalizacji samowoli budowlanej. Reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. W ustępie 1 tego artykułu przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ustępie 2 wskazano, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte, a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona (od 14 sierpnia 1996 r. także wówczas, gdy w stosunku do takiego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne). Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą. Skoro przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., jak na przykład istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Za takim rozumieniem przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przemawiają także wywody zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95 (OTK 1996, nr 1, poz. 2) oraz w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/01 (ONSA 2001, z. 4, poz. 143), które Sąd w pełni zaakceptował.

Powyższe rozważania Sądu miały na celu wykazanie, że kwestie objęte dyspozycją art. 49b czy też art. 50 i 51 Prawa budowlanego winny być oceniane przez organ zgodnie z brzmieniem tych przepisów w dacie orzekania.

Zdaniem Sądu, kwestią zasadniczą było ustalenie przez organy kiedy został zrealizowany przedmiotowy betonowy, całkowicie zagłębiony w gruncie betonowy zbiornik na gnojówkę i czy obowiązujący w dacie jego budowy reżim prawny wymagał dla jego wykonania wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem tylko taka sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 24 stycznia 2013 r., który na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Sąd zwrócił uwagę organów prowadzących postępowanie nadzorcze na brzmienie art. 335 ust. 1 pkt d w związku z art. 334 ust. 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zagospodarowaniu osiedli (Dz.U z 1928 r. Nr 23, poz. 200), z którego wynika, iż na wykonanie ustępów i gnojowników-dotyczących zwykłych gospodarskich urządzeń wiejskich wymagane było dokonanie uprzedniego zgłoszenia.

Jednocześnie Sąd wskazał, że inwestycje wybudowane w warunkach samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, podlegają postępowaniu legalizacyjnemu na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. W Prawie budowlanym z 1974 r. brakuje przepisu określającego przepisy, jakie należy stosować do samowoli budowlanych popełnionych przed rokiem 1975. Natomiast w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej budowli zrealizowanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. – stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Żaden z przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywał możliwości stosowania Prawa budowlanego z 1961 r. do zdarzeń stanowiących samowolę budowlaną, które nastąpiły w dacie obowiązywania ustawy z 1961 r. Zdaniem Sądu, oznacza to, że właśnie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które znajdują zastosowanie obecnie z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z 1961 r.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wywiódł, że w okresie od 1966 r. do 1981 r. obowiązywały te same przepisy techniczne dotyczące obiektów budownictwa powszechnego, zawarte w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz. Ministerstwa Budownictwa z 1966 r. Nr 10, poz. 44). Zgodnie z art. 70 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie Prawa budowlanego 1974 r. obowiązywały dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie między innymi ustawy dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, o ile nie były one sprzeczne z Prawem budowlanym z 1974 r. Przepisy dotyczące lokalizowania zbiorników na nieczystości ciekłe zawarte w ww. zarządzeniu nie były sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym, rozpoznaniu sprawy organy w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego ustalą datę powstania samowoli oraz fakt czy na wykonanie przedmiotowego zbiornika obowiązujące w dacie jej powstania przepisy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji rozważą czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 24 stycznia 2013 r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 42 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 42 ust 3 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Skutkiem tego Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wydane w sprawie decyzje.

W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 141 § 4 zd. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 42 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jednoznacznie wskazywał, iż samowola budowlana popełniona została pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., a zatem do jej legalizacji dochodziło na podstawie właśnie art. 42 ust. 3 ustawy, co zgodnie z przepisami ustawy uczynił organ pierwszej instancji.

2. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 141 § 4 zd. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 103 ust. 2 zd. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie znajduje zastosowanie art. 42 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jednoznacznie wskazywał, iż samowola budowlana popełniona została pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

3. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 zd. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 158 § 1 k.p.a., polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie mogło dojść do naruszenia art. 42 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 24 października 1974 r. z uwagi na brak dostarczonych dowodów potwierdzających datę powstania zbiornika, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji oraz drugiej instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe w tym zakresie, które wykazało brak dokumentów potwierdzających datę jego powstania, a w konsekwencji za wiarygodne należało uznać datę wskazaną przez właściciela oraz przez świadków, którzy potwierdzili datę powstania obiektu.

4. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 w zw. z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wyjściu składu orzekającego poza granice sprawy rozpatrywanej, poprzez błędne ustalenie daty powstania obiektu, pominięciu dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, które jednoznacznie określały czas powstania zbiornika na przełomie lat 60 i 70 ubiegłego stulecia.

5. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy poprzez niewłaściwą kontrole działań organów administracji Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, w tym art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym była sprawa odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z 24 stycznia 2013 r. nr ... udzielającej pozwolenia na użytkowanie, zlokalizowanego przy ścianie elewacji południowej inwestorskiego budynku obory, całkowicie zagłębionego w gruncie, betonowego zbiornika na gnojówkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa oparł zastosowany środek prawny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 42 ust. 3 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Takie zastosowanie przepisów prawa do kontroli zgodności z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi o zasadności postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a zatem bez konieczności zastosowania procesu wykładni, wynika ciężar kwalifikowanego przepisu prawa w stanie faktycznym sprawy. Nie można zatem wyprowadzić podstawy do zastosowania środka prawnego do decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z podstawy prawnej wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Zakwalifikowanie naruszenia art. 42 ust. 3 z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane do naruszenia przepisów prawa w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wymagało wyprowadzenia, że stanowi to rażące naruszenie prawa.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest stwierdzenie, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie ograniczenie przedmiotu tego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie jest prowadzone postępowanie dowodowe. Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego jest oparta na ustalonym stanie faktycznym, który został ustalony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do oceny dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie pozwala na ustalenie w jakim zakresie i na jakich podstawach wyprowadza zastosowanie sankcji nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rozważania są na tyle niejasne, że trudno wyprowadzić, czy według oceny Sądu decyzja o użytkowaniu została wydana bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania.