Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 181/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 370/15 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 370/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi E. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania bez pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i zadaszoną wiatą, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżacej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Powiatu Trzebnickiego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) udzielił M. i B. M. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z gabinetem lekarskim wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym oraz budynkiem garażowym. Inwestycja miała zostać zrealizowana na działce nr [...] przy ul. [...] w O. W dniu 14 stycznia 2004 r. dokonano zmian w danych ewidencyjnych gruntów wynikających z połączenia działki nr [...] z działką nr [...]. W wyniku scalenia powstała działka nr [...]. W dniu [...] października 2004 r. decyzją Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (dalej jako PINB w Trzebnicy) udzielił małż. Malikom pozwolenia na użytkowanie wzmiankowanego budynku przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę (przed wykonaniem budynku garażowego) oraz określił warunek użytkowania gabinetu lekarskiego jako zakładu pracy, polegający na obowiązku uzyskania pozytywnego stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie zgodności wykonania budynku z projektem budowlanym.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] lutego 2003 r. o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r., VII SA/Wa 1449/05 oddalił skargę inwestorów na decyzję G.I.N.B. z dnia [...] sierpnia 2005 r.

W piśmie z dnia 19 kwietnia 2006 r. skierowanym PINB w Trzebnicy E. G. wystąpiła o przeprowadzenie oględzin działki nr [...] podnosząc, że na ww. działce został wybudowany bez pozwolenia na budowę dom jednorodzinny wraz z gabinetem lekarskim oraz wiatą zadaszoną w odległości 0,5 m od granicy jej działki (działka nr [...]), jak również zostały wylane fundamenty budynku garażowego w odległości 0,5 m od granicy jej działki. W ocenie E. G. te obiekty budowlane rażąco naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, jakimi są m.in. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z dnia 5 grudnia 2003 r., Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

PINB w Trzebnicy decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego umorzył postępowanie w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Decyzja ta, w wyniku zaskarżenia jej przez E. G., została uchylona przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako DWINB we Wrocławiu) decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, powtórnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał m.in., że roboty budowlane były wykonywane na podstawie decyzji Starosty Powiatu Trzebnickiego z dnia [...] lutego 2003 r. o pozwoleniu na budowę i późniejsze jej wyeliminowanie z obrotu prawnego nie zmienia faktu, że roboty budowlane były prowadzone legalnie. W dalszym ciągu istnieje w obrocie prawnym decyzja PINB w Trzebnicy z dnia [...] października 2004 r., którą udzielono M. i B. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wskazał nadto, że wiata będąca przedmiotem postępowania nie była wymieniona zarówno w decyzji o pozwoleniu na budowę jak i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem nie jest to wymagane przez przepisy prawa. W ocenie organu nie zmienia to jednak faktu, że sporna wiata jest częścią obiektu budowlanego, wybudowanego na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2003 r.

Od decyzji PINB w Trzebnicy z dnia [...] stycznia 2007 r. odwołała się E. G.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], DWINB we Wrocławiu uchylił w całości decyzję PINB w Trzebnicy z dnia [...] stycznia 2007 r. Decyzja DWINB została zaskarżona przez M. i B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 300/07, ją uchylił. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ II instancji przytacza pewne ustalenia faktyczne i powołuje się w swej decyzji na materiał dowodowy, którego brak jest w aktach sprawy. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ aby dołączył do akt niniejszej sprawy akta wszelkich postępowań dotyczących przedmiotowej budowy i oddania do użytkowania (sprawy pozwolenia na budowę, stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie i postępowań nadzwyczajnych w sprawie tego pozwolenia), a następnie dopiero dokonał w oparciu o materiał dowodowy tych spraw samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących podstaw do umorzenia postępowania. Ponadto Sąd wskazał, że w aktach sprawy nie ma żadnego materiału dowodowego w zakresie ustalenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dotyczącej obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, szczególnie do ustalenia, czy wspomnianą decyzją objęta była tzw. wiata. Sąd zgodził się, że brak wskazania wiaty w treści rozstrzygnięć nie miałby znaczenia w przypadku udokumentowanego ustalenia, że jej wybudowanie zostało przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a następnie zrealizowane. Zdaniem Sądu, nie było istotne w jaki sposób traktowana była wiata w odrębnych postępowaniach, przy czym raczej jako część obiektu, nie zaś jako osobny obiekt, lecz organ miał wyjaśnić w oparciu o własne dowody i ustalenia znajdujące oparcie w tych dowodach, czy w odniesieniu do wiaty istnieją w niniejszej sprawie podstawy do wydania merytorycznej decyzji tj. gdyby nie była objęta pozwoleniem na użytkowanie bądź pozwolenie to zostałoby wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd nie zaakceptował poglądu organu, że istnieje podstawa do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania DWINB we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB w Trzebnicy z dnia [...] stycznia 2007 r. umarzającą postępowanie w sprawie.

W wyniku rozpoznania skargi E. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08, uchylił decyzję DWINB we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił, że organ II instancji podejmując zaskarżoną decyzję naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż ten mimo wynikającego z ww. przepisu obowiązku nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2007 r., w którym to orzeczeniu Sąd nakazał uzupełnienie akt sprawy o dokumentację dotyczącą budowy i oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji. W dalszej treści uzasadnienia Sąd zobowiązał ponownie DWINB we Wrocławiu do wypełnienia wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w zapadłych w sprawie orzeczeniach Sądu poprzez uzupełnienie akt sprawy, a następnie dokonanie w oparciu o zebrany materiał dowodowy samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących podstaw do umorzenia postępowania, które powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. G. DWINB we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję PINB w Trzebnicy z dnia [...] stycznia 2007 r. umarzającą postępowanie.

Skargę na powyższą decyzję DWINB we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. G.

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 248/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając skargę E. G. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...].

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2416/2011, oddalił skargę kasacyjną DWINB od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 248/11 podkreślając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie przyjął, iż DWINB naruszył ciążący na nim obowiązek wskazany w art. 153 p.p.s.a., gdyż organ nadzoru związany był zaleceniami zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 300/07 oraz z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08. W wyrokach tych nakazano DWINB uzupełnienie akt sprawy o akta postępowań dotyczących pozwolenia na budowę, stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie i postępowań nadzwyczajnych w sprawie tego pozwolenia, dotyczących kontrolowanego obiektu. Po uzupełnieniu materiału dowodowego nakazano organowi dokonanie na jego podstawie własnych ustaleń i ocen w zakresie legalności prowadzonego przed organami nadzoru postępowania w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i wiatą. Wymagało to zdaniem sądów poprzednio rozpoznających sprawę przede wszystkim ustalenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w szczególności zaś zbadania, czy decyzją tą objęta była także wiata. Tymczasem DWINB ograniczył się do przytoczenia stwierdzeń zawartych w uzasadnieniach wcześniejszych wyroków wydanych w niniejszej sprawie. Takie działanie w żadnym przypadku nie może być uznane za wykonanie zaleceń Sądu i w sposób oczywisty stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. NSA przyznał rację sądowi I instancji, że wyrażane w uzasadnieniach sądów poglądy i stanowiska nie zawierały jednoznacznych ustaleń co do przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, były formułowane w sposób warunkowy. Zawierały zobowiązanie organów do poczynienia samodzielnych czynności w tym względzie, tak co do uzupełnienia materiału dowodowego jak i dokonania na ich podstawie ustaleń. Sąd I instancji w obu wyrokach zawarł wskazania co do konieczności badania przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o dokumentację zawartą w aktach dotyczących sprawy z wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Rozważania organów winny były zatem nawiązywać do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w przedmiocie pozwolenia na użytkowania. Analizy wymagała pełna dokumentacja (w tym rysunki i mapy) celem ustalenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w szczególności zaś, czy objęta nią była kwestionowana wiata. Z rozważań organu winno było w sposób nie budzący wątpliwości wynikać, jakie dokumenty i dlaczego przemawiają za przyjęciem określonych ustaleń. Rozważania w zakresie dowodów, zgromadzonych np. w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, a także w aktach pozostałych postępowań, prowadzonych w odniesieniu do spornego obiektu winny być oceniane w aspekcie przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dotyczy to także akt postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Przy czym o ile w ocenie organu prowadzenie dowodu z akt tego postępowania nie miałoby istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, to z uzasadnienia decyzji winno wynikać wyraźnie co skłoniło organ do takiego rozumowania. Jeśli organ II instancji uzna, że decyzje wydane w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę odwoływały się do akt innych postępowań, które w istocie znajdują się w dokumentacji niniejszej sprawy i możliwe jest przeprowadzenie z nich dowodu, należy to wyraźnie zaznaczyć w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji. Tymczasem tego rodzaju rozważań, z odniesieniem do precyzyjnie wskazanych dokumentów w kontrolowanej przez sąd decyzji brak. NSA przyznał również rację Sądowi I instancji, że organy działające w przedmiotowej sprawie winny wziąć pod uwagę fakt, iż w przypadku, gdy została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a z taką sytuacją mamy tu do czynienia, nie może to pozostać bez wpływu na istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej w oparciu o akt, którego nieważność stwierdzono. NSA wskazał w tym kontekście, iż w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, wywiedziono, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W ocenie Sądu kasacyjnego oznacza to, że w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 lutego 2003 r. może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, wydanej w dniu 26 października 2004 r. Stanowisko to winien wziąć pod uwagę DWINB ponownie rozstrzygając sprawę i to mimo wyrażanego wcześniej stanowiska sądów o przesłankach do wznowienia.

Następnie DWINB we Wrocławiu na wniosek E. G. przeprowadził postępowanie administracyjne, w wyniku którego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], stwierdził nieważność decyzji PINB w Trzebnicy z dnia [...] października 2004 r., nr [...], udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego z gabinetem lekarskim na działce nr [...] przy ul. [...] w O. przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę (przed wykonaniem budynku garażowego) oraz określającej warunek użytkowania gabinetu lekarskiego jako zakładu pracy polegający na obowiązku uzyskania pozytywnego stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie zgodności wykonania budynku z projektem budowlanym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję DWINB z dnia [...] sierpnia 2013 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 336/14, oddalił skargę inwestorów na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r.

Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze DWINB we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], nałożył na PINB w Trzebnicy obowiązek przeprowadzenia dowodu z oględzin celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy. W toku oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 6 lutego 2015 r. stwierdzono, że stan budynku na działce w zakresie kształtu i usytuowania nie zmienił się od czasu wcześniejszych oględzin w dniu 30 maja 2006 r. Sporządzono dodatkowy szkic w zakresie części obiektu usytuowanej przy granicy z działką nr [...] w O., obrazujący parametry techniczne, oraz wykonano materiał zdjęciowy. Stwierdzono również, że szkic stanowiący załącznik do protokołu z dnia 30 maja 2006 r. w zakresie danych technicznych jest nadal aktualny.

Następnie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję PINB w Trzebnicy z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania bez pozwolenia przez inwestorów domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną na działce nr [...] w O. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż na planie zagospodarowania terenu w skali 1:500 będącego integralną częścią projektu budowlanego domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i budynkiem garażowym sporządzonego przez mgr inż. arch. D. S. w październiku 2002 r., zatwierdzonego decyzją Starosty Trzebnickiego z dnia [...] lutego 2003 r., nie uwidoczniono spornej wiaty. Z zapisów planu wynika, że dotyczy on przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego. Na rzucie fundamentów (rys. 2) widoczne są fundamenty pod dwoma słupami w północnej części działki. Na rzucie przyziemia w tym samym miejscu (rys. 3) widoczne są dwa słupy. Na rzucie konstrukcji dachu (rys. 5) uwidoczniona jest więźba dachowa w miejscu fundamentów i słupów ujętych na rzucie nr 2 i 3. Zadaszenie w tym miejscu widoczne jest również na rzucie połaci dachowej (rys. 6). Na rzucie przyziemia nadproża (rys. 7) również widoczne są nadproża w ww. miejscu. Wszystkie wspomniane elementy składają się na wiatę. Ponadto przedmiotowa wiata uwidoczniona jest na przekroju poprzecznym (rys. 9). oraz na rysunkach elewacji północnej, zachodniej i wschodniej, co nakazuje przyjąć, że wiata była ujęta w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Zdaniem organu odwoławczego brak naniesienia spornej wiaty na planie zagospodarowania terenu, dotyczącego zresztą przyłączy, nie stanowi o tym, że wiata jest samowolą budowlaną jeżeli jest ona uwidoczniona na projekcie architektonicznym. Zauważono przy tym, że jednym z powodów stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę były właśnie rozbieżności pomiędzy częścią architektoniczną projektu a planem zagospodarowania terenu. W ocenie DWINB wadliwość rzeczonego projektu, potwierdzona zresztą decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej powyższy projekt budowlany oraz wydanymi w tej sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie ma wpływu na stwierdzenie faktu samowoli budowlanej. Samowolą budowlaną jest wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Późniejsze stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie powoduje, że inwestorowi można zarzucić samowolę budowlaną, a więc przypadek opisany w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w momencie wykonywania budowy inwestor dysponował prawnie skutecznym pozwoleniem na budowę, które uprawniało go do jej wykonywania. Jakkolwiek zatem stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek ex tunc co znaczy, że wada powodująca nieważność istniała w chwili wydania decyzji, to nie zmienia to faktu, że inwestor miał prawo realizować budowę dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W przekonaniu organu II instancji w tej sytuacji stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie ma wpływu na możliwość wydania w tej sprawie decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego, który stanowi materialnoprawną podstawę postępowania. Z tego też powodu dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest też konieczna analiza materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]. Dla oceny wystąpienia faktu samowoli budowlanej niezbędne jest bowiem ustalenie czy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Kwestia późniejszego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego stanowi przesłankę do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy innych przypadków niż opisane w art. 48. Dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 48 Prawa budowlanego dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wraz z wiatą bez pozwolenia na budowę żadnego znaczenia nie może mieć podnoszona w odwołaniu okoliczność podwyższenia zadaszenia wiaty za zgodą organu nadzoru budowanego. Kwestia ta może być rozpatrywana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 obejmującym roboty budowlane wykonane w warunkach innych niż określone w art. 48.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że skoro wiata jest powiązana z budynkiem konstrukcją zadaszenia to jest ona jego integralną częścią. Nie wymienienie wiaty we wniosku inwestorów z dnia 14 października 2004 r. o pozwolenie na użytkowanie domu mieszkalnego z gabinetem lekarskim nie powoduje, że wiata nie była objęta tym wnioskiem. Również nie wymienienie jej w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] października 2004 r. nr [...] nie powoduje, że nie była ona objęta pozwoleniem na użytkowanie. Skoro wiata była konstrukcyjnie powiązana z budynkiem trudno uznać, że pozwolenie na użytkowanie jej nie obejmowało. Nadto została uwidoczniona na inwentaryzacji geodezyjnej (karta 17 w aktach dotyczących pozwolenia na użytkowanie). Sprawa ta zresztą nie ma obecnie istotnego znaczenia wobec wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie w trybie nieważności. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem zakończenia postępowania jest jego umorzenie z powodu bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła E. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 370/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z uwagi na kierunek rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego, nie będzie miał zastosowania przepis art. 190 u.p.p.s.a. mówiący o związaniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, któremu przekazano sprawę po uwzględnieniu skargi kasacyjnej, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zastosowanie znajduje natomiast art. 153 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przywołana regulacja oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte bowiem zostaje przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także ewentualne ponowne postępowanie sądowoadministracyjne, i to zarówno prowadzone przed sądem pierwszoinstancyjnym, jak też sądem kasacyjnym. Tym samym również skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną i wskazaniami wyrażonymi w trzech wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 300/07, z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08, i z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 248/11.

Sąd podkreślił, że w uzasadnieniach ww. wyroków WSA we Wrocławiu jednoznacznie wskazywano, że organ odwoławczy miał obowiązek zgromadzić całą dokumentację dotyczącą budowy i oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji (tj. sprawy pozwolenia na budowę, stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie i postępowań nadzwyczajnych w sprawie tego pozwolenia), a następnie w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonać samodzielnych ustaleń i ocenić istnienie bądź brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. W zawartych wskazaniach konsekwentnie zatem zwracano uwagę na konieczność przede wszystkim ustalenia przedmiotu decyzji z dnia [...] października 2004 r., nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie, a w szczególności zaś zbadania czy wspomniana decyzja obejmowała sporną wiatę.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy uzależnione było od oceny, czy organ II instancji wywiązał się obowiązku nałożonego na niego w ramach stosowania art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie zastosował się do wytycznych zawartych w ww. wyrokach WSA we Wrocławiu jak również NSA, gdyż jedynie w kwestii skuteczności pozwolenia na użytkowanie, która leżała w istocie poza przedmiotem niniejszego postępowania, organ podjął niezbędne czynności zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji PINB w Trzebnicy z dnia [...] października 2004 r. udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego z gabinetem lekarskim na przedmiotowej działce nr [...] przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż DWINB po raz kolejny nie przeanalizował wszystkich dostępnych materiałów dowodowych zebranych w licznych postępowaniach toczących się względem przedmiotowej nieruchomości, gdyż ograniczono się praktycznie jedynie do zbadania dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i jej porównania z aktualnym stanem faktycznym ustalonym na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 6 lutego 2015 r. Wbrew wyraźnym i stanowczym wskazówkom zawartym w omawianych powyżej wyrokach organ odwoławczy nie przeprowadził ponownego badania jaki był przedmiot decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w szczególności czy objęta była nim kwestionowana wiata. Pomimo stwierdzenia nieważności tej decyzji nie było jakichkolwiek przeszkód faktycznoprawnych aby organ nawiązał w swoich rozważaniach do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Uznając nawet za trafną i przekonywującą dokonaną analizę projektu budowlanego, a właściwie projektu architektoniczno-budowlanego, z której wynika, że wiata była objęta tym projektem, to nie może umknąć konstatacja, że we wskazaniach Sądów stanowczo stwierdzono, iż "rozważania w zakresie dowodów, zgromadzonych np. w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, a także w aktach pozostałych postępowań, prowadzonych w odniesieniu do spornego obiektu winny być oceniane w aspekcie przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dotyczy to także akt postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę". Trudno zatem w tym aspekcie uznać za trafne twierdzenia organu II instancji, że kwestia czy pozwolenie na użytkowanie budynku obejmowało sporną wiatę nie ma obecnie istotnego znaczenia wobec wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie w trybie nieważności.

Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko DWINB, oparte na ugruntowanej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że przepis art. 48 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, gdy budowa była realizowana w czasie jej obowiązywania. Sąd podkreślił również, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. wskazano, iż "organ winien pamiętać o możliwości stosowania przepisów Rozdziału 5 Prawa budowlanego wobec części budynku". Ma to związek z wyrażonym w zaskarżonej decyzji poglądem, iż nie może być samowolą budowlaną wykonanie elementu nie ujętego w planie zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy został oznaczony w projekcie architektonicznym-budowlanym. Podzielając co do zasady tą opinię niezbędnym staje się rozstrzygnięcie, czy wiata umieszczona na projekcie architektoniczno-budowlanym, a nie uwidoczniona na projekcie zagospodarowania działki, została wybudowana legalnie. Mimo integralności przedmiotowej wiaty z pozostałą częścią budynku mieszkalnego nic nie stoi na przeszkodzie, aby w sytuacji zaistnienia podstawy z art. 48 Prawa budowlanego wydać stosowne rozstrzygnięcie jedynie w części obejmującej tę wiatę, gdyż nie będzie to miało większego wpływu na funkcjonalność i konstrukcję pozostałej części budynku, który nadal w pełnym zakresie będzie mógł spełniać swoje dotychczasowe przeznaczenie.

W ocenie Sądu, iż już w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2007 r. WSA we Wrocławiu uznał, iż "postępowanie wszczęte z urzędu prowadzone było w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu domu w okresie 2003-2004 r., co wymagało wyjaśnienia zespołu okoliczności faktycznych umożliwiających stosowanie art. 48 ust. 1 albo ust. 2 bądź art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, a raczej jedynie tego ostatniego przepisu, skoro rozpoczęcie budowy na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego nieważność później stwierdzono, stanowi tzw. przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1" Sąd przyznał wówczas racje skarżącej, że "postępowanie dotyczy sprawy ewentualnego stosowania art. 48 lub art. 51 prawa budowlanego i służy wyjaśnieniu podstaw faktycznych ich stosowania". Po drugie wykluczone jest umorzenie postępowania w przypadku gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a są przesłanki do prowadzenia postępowanie naprawczego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił, że kwestia zakresu wniosku strony nie ma znaczenia dla określenia przedmiotu postępowania prowadzonego m.in. w trybach art. 48-51 Prawa budowlanego, skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte i przeprowadzone z urzędu. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania, ma natomiast obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji. Samo zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej przy wydawaniu decyzji nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania, jeżeli istnieje inna podstawa prawna do załatwienia tej sprawy. W sytuacji, gdy przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną, niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle że podlegający innej kwalifikacji prawnej. Jeżeli zatem organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, ale są podstawy do działania organu na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, to należało te przepisy zastosować i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź zastosować art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 k.p.a.

Dlatego też w ocenie Sądu koniecznym stanie się przeanalizowanie w pierwszej kolejności istnienia przesłanek zastosowania art. 48 Prawa budowlanego względem części przedmiotowego budynku mieszkalnego, tj. spornej wiaty integralnie powiązanej z korpusem tego budynku, a w przypadku ich braku kolejnej weryfikacji pod kątem ewentualnego zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a dopiero w ostatniej kolejności możliwości umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na mocy art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2015 r. wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji ponowne błędne uznanie, iż brak jest dowodów potwierdzających prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych i podjętego przez skarżący organ rozstrzygnięcia, tj. na przesłane wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

2. prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do własnych ocen prawnych o wytycznych zawartych w poprzednich orzeczenia zapadłych w niniejszej sprawie, a w szczególności w wyroku z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 300/07, a w konsekwencji bezpodstawne zarzucenie skarżącemu niezastosowanie się do zapadłych w sprawie wyroków sądów administracyjnych I i II instancji, w sytuacji gdy skarżący organ udowodnił w sposób wyczerpujący legalność budowy wiaty, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

3. prawa materialnego, a to art. 48 i 51 Prawa budowlanego poprzez wskazanie na konieczność alternatywnego zastosowania jednego z powyższych przepisów w niniejszej sprawie, pomimo ustalenia, że inwestycja zrealizowana została w sposób legalny, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, chociaż z niektórymi argumentami w niej podniesionymi, a dotyczącymi głównie uzasadnienie wyroku, należy się zgodzić. Z tych też przyczyny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia wyroku (art. po 184 p.p.s.a.). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się w różnych jej aspektach od 2003 r. W tym czasie zapadło już też kilka wyroków prawomocnych sądów administracyjnych, na różnych etapach postępowania i w różnych trybach postępowania, czego jak gdyby nie dostrzega Sąd pierwszej instancji ciągle powracając do wyjaśnienia legalności budowy spornej wiaty.

Tymczasem należy zauważyć, że została stwierdzona nieważność decyzji Starosty Trzebnickiego nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r., VII SA/Wa 1449/05 oddalił skargę inwestorów na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r.

Poza tym została stwierdzona nieważność decyzji PINB nr [...]z dnia [...] października 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie i w tym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r., VII SA/Wa 336/14 również oddalił skargę inwestorów na decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2013 r.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest najdalej idącą sankcją przewidzianą przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z powyżej wymienionych decyzji i prawomocnych wyroków akceptujących stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, sporna wiata nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Pr.bud.

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak wynika z uzasadnień decyzji stwierdzających nieważność i prawomocnych wyroków sądowych kończących te postępowania, jedną z przyczyn takich rozstrzygnięć była m.in. sporna wiata.

Decyzje stwierdzające nieważność pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, kończą pewien etap tego postępowania, lecz jego nie kończą całkowicie, bowiem z faktu, iż uznano, że przedmiotowa wiata nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Pr.bud., nie można wyciągać wniosku o lokalizacji jej zgodnie z prawem.

Jeżeli nawet można uznać, że w świetle powyższych ustaleń bezprzedmiotowe jest dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Pr.bud., to nie można wykluczyć kontynuacji tego postępowania w oparciu o przepisy art. 51 Pr.bud., który przewiduje w ust. 1 pkt 1 również możliwość nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli w inny sposób nie można doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Ustalenie, że sporna wiata była objęta decyzją o pozwoleniu na budowę i decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, których stwierdzono nieważność, oznacza tylko tyle, że w stosunku do tego obiektu budowlanego nie może być prowadzone postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy art. 48 Pr.bud., nie wyklucza to jednak dalszego postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 Pr.bud.

Bezspornym bowiem jest, że sporna wiata integralnie związana z budynkiem mieszkalnym, została usytuowana niezgodnie z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1442 ze zm.). Usytuowanie obiektu budowlanego w takim zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej, nie było dopuszczalne bez uprzedniej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, wydanej po upoważnieniu ministra (art. 9 Pr.bud.).

Uchylenie zaskarżonej decyzji wyrokiem Sądu pierwszej instancji w tym stanie faktycznym i stanie prawnym należy uznać za prawidłowe, bowiem nie można przyjąć poglądu organów nadzoru budowlanego, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe, gdyż nie jest to zgodne z żądaniem E. G. i ustawowo określonymi zadaniami organów nadzoru budowlanego, do których m.in. należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Pr.bud. (art. 84, 84a, 84b Pr.bud.).

Należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że skoro nie ma możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 Pr.bud. to organy nadzoru budowlanego powinny z urzędu wszcząć postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 51 Pr.bud.

Inwestorzy M. i B. M. jak i organy nadzoru budowlanego, powinni mieć świadomość, że obecnie obiekt budowlany, którego część stanowi sporna wiata, pozbawiony jest w całości pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, co świadczy o nieuregulowanym stanie prawnym tych obiektów.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po uchyleniu jego decyzji, powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2007 r. i wskazać Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy na konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania z urzędu w oparciu o przepisy art. 51 Pr.bud., zmierzającego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w zakresie wiaty do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe należy traktować jako ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

Organy nadzoru budowlanego skoro uważają, że wszczynane przez nie postępowania są wszczęte z urzędu, pomimo że wnosi o to strona, co wynika z orzecznictwa, to tym samym powinny wszczynać postępowania na podstawie takich przepisów, które odpowiadają ustaleniom stanu faktycznego sprawy a nie kierować się w tym zakresie żądaniami strony (która nie musi znać przepisów prawa), po to, by po latach wydawać decyzje o umarzaniu postępowania. Taka taktyka prowadzenia postępowań wszczynanych z urzędu, jest sprzeczna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 9 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., gdyż nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W świetle powyższych rozważań pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej także nie zasługują na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.