Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 744/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie: WSA Barbara Rymaszewska (del.) WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Protokolant: referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

W. B. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w [...] 2003 r.

Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] został uznany za osobę bezrobotną od dnia [...] 2003 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] 2003 r. i zasiłek ten pobierał przez 12 miesięcy.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) orzekł o utracie przez W. B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] 2004 r. z powodu wyczerpania maksymalnego ustawowego, dwunastomiesięcznego okresu pobierania tego świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wyraziła niezadowolenie z jej treści i domagała się przyznania zasiłku na dalszy okres. Podkreśliła, iż pozbawienie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest dla niej krzywdzące, bowiem na rynku pracy z uwagi na jej wiek brak jest ofert pracy w zawodzie kierowcy kategorii B, C i E oraz perspektyw na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania strony, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję orzekającą o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] 2004 r. Z ustaleń zawartych w uzasadnieniu tej decyzji wynika, że stronie na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 6, poz. 56 z późn. zmianami) przysługuje okres pobierania zasiłku 12 miesięcy, jako dla bezrobotnego zamieszkałego w okresie pobierania zasiłku na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w B., gdzie stopa bezrobocia na tym obszarze na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia przez stronę prawa do zasiłku przekraczała przeciętną stopę bezrobocia w kraju, bowiem w myśl obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 27 września 2002 r. w sprawie przeciętnej stopy bezrobocia w kraju oraz na obszarze działania rejonowych urzędów pracy (M.P. Nr 46, poz. 688), według stanu na dzień 30 czerwca 2002 r. przeciętna stopa bezrobocia w kraju wynosiła 17,4 %, a w B. – [...] %. Organ odwoławczy stwierdził zatem, iż skoro w tym czasie stopa bezrobocia na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w B. była wyższa od przeciętnej stopy bezrobocia w kraju, to organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że stronie przysługiwał zasiłek jedynie przez 12 miesięcy, a po upływie tego okresu, tj. od dnia [...] 2004 r. utraciła ona prawo do tego świadczenia, bowiem nie spełniła warunków określonych w 25 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Dodatkowo zaakcentował, iż obowiązujące przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie przewidują możliwości uznaniowego przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, w tym z uwagi na złą sytuację materialną bezrobotnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący uznał decyzję organu odwoławczego za krzywdzącą i wniósł o jej uchylenie oraz o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Zaznaczył, iż z uwagi na wiek i stan zdrowia nie może otrzymać żadnej pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że okres pobierania zasiłku ustala się na dzień nabycia prawa do zasiłku i jest on zależny od wysokości stopy bezrobocia na obszarze objętym działaniem Powiatowego Urzędu Pracy w B., a ten uprawnia skarżącego jedynie do pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez maksymalny okres 12 miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej rozstrzygnięć.

Zadaniem tego sądu jest zatem kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydania, a nie orzekanie pod względem merytorycznym. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: ustawa p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wtedy, w zależności od rodzaju naruszenia - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to istotnie miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Przeprowadzona przez Sąd ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, iż ta decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zastosowanych w nich przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, iż z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001). Zgodnie z brzmieniem jej art. 139 zasiłki z tytułu bezrobocia przyznane bezrobotnym przed dniem wejścia w życie tej ustawy są wypłacane na zasadach określonych w dotychczasowych przepisach, czyli w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 514 z późn. zmianami), zwanej dalej w skrócie ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W świetle przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy stanu prawnego, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji podnieść należy, że organ ten prawidłowo stosował stan prawny wynikający z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Stosownie do przepisu art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych wynosi 6 miesięcy - dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze działania powiatowego urzędu pracy, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała przeciętnej stopy bezrobocia w kraju, 12 miesięcy - dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze działania powiatowego urzędu pracy, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała przeciętną stopę bezrobocia w kraju, 18 miesięcy dla bezrobotnych:

a/ zamieszkałych w dniu nabycia prawa do zasiłku oraz w okresie jego pobierania na obszarze działania powiatowego urzędu pracy, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 2-krotnie przeciętną stopę bezrobocia w kraju, oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku lub

b/ którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego.

Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że skarżący zamieszkuje na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w B., a stopa bezrobocia na tym terenie była wyższa niż przeciętna stopa bezrobocia w kraju, ale nie przekraczała jej dwukrotnie. Zatem w dniu nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych tj. dnia [...] 2003 r. skarżący spełniał przesłanki uprawniające go do pobierania tego zasiłku przez okres 12 miesięcy, czyli w wymiarze przewidzianym w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a brak było podstaw do dalszego przedłużenia okresu zasiłkowego zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy. W tym zakresie brak było więc ustawowych podstaw do wydłużenia okresu pobierania zasiłku przez skarżącego ponad 12 miesięcy i zarzut skargi okazał się bezpodstawny. Z uwagi na to, iż sprawa ta została trafnie i dokładnie omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zachodzi potrzeba ponownego jej omawiania w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Kwestią wymagającą jednak wyjaśnienia jest data utraty przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W decyzji organu pierwszej instancji orzeczono bowiem o utracie tego prawa od dnia [...] 2004 r.

Organ odwoławczy natomiast "utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję orzekającą o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] 2004 r.". Jednakże uczynił to w sposób wadliwy, gdyż zmodyfikował rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego i nie wyjaśnił podstaw zastosowanego sposobu liczenia dwunastomiesięcznego terminu pobierania zasiłku dla bezrobotnych.

Stosownie do treści art. 57 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim dniu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było w ostatnim dniu tego miesiąca. Nadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawo do zasiłku, z zastrzeżeniem jej art. 27, przysługuje za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się bezrobotnego we właściwym powiatowym urzędzie pracy.

Zdaniem składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę, przewidziane w art. 25 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu okresy pobierania zasiłku kończą się odpowiednio po upływie 6, 12 lub 18 miesięcy liczonych od dnia wskazanego w art. 23 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli więc w przypadku skarżącego prawo do zasiłku zostało przyznane już w dniu [...] 2003 r., to termin 12 miesięcy mijał [...] 2004 r., o godzinie 2400. Tymczasem organ pierwszej instancji orzekł o utracie prawa do zasiłku od dnia [...] 2004 r., a więc w czasie gdy prawo to przysługiwało jeszcze skarżącemu. Zaprezentowany pogląd przeważa w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. sygn. akt tut. Sądu: II SA/Ka 3066/01, 4 II SA/Ka 3271/01, II SA/Ka 3710/01 i II SA/Ka 4053/01, nie publ.).

Mimo istotnego naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1 pkt 2 i ust. 8 oraz art. 6 ust. 6 pkt b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Wojewoda powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Tym samym naruszył dodatkowo także przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednocześnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 990/02, opubl. Prawo Pracy 2003/5/39, Lex nr 77400) według którego okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych upływa z dniem poprzedzającym dzień, który nazwą lub datą odpowiada dniowi, od którego przyznano zasiłek. Oczywistym jest, że terminy wymienione w art. 25 ust.1 pkt 1-3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu są terminami prawa materialnego. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 57 § 3 K.p.a. odnosi się jedynie do terminów procesowych. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym nie sprowadza się wyłącznie do tego jaki akt prawny je reguluje, lecz sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Terminy materialne nie mogą też być przywracane co oznacza, że nie ma do nich zastosowania regulacja zawarta w art. 58 K.p.a., w przeciwieństwie do terminów procesowych (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. B.Adamiak, J.Borkowski, Wyd. C.H.Beck W-wa 2000 r., str.285-286).

Zaakceptować trzeba to, iż jedynie przepis art. 57 K.p.a. reguluje sposób obliczania terminów, co oznacza, że niedopuszczalne jest stosowanie innych sposobów niż w nim wskazane.

Tymczasem terminy określające okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oznaczyła w miesiącach (6, 12 i 18) nie wskazując innego sposobu ich obliczania niż wynika to z normy zawartej w art. 57 § 3 K.p.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu w przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2003 r. nie można uznać, że w omawianej sytuacji zasady obliczania okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych wynikają wystarczająco z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i decyzji o przyznaniu świadczenia. Z treści art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika nadto, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się, co oznacza w ocenie Sądu tylko tyle, że wskazanie w decyzji administracyjnej początkowego dnia, od którego przysługuje świadczenie, umożliwia ustalenie upływu terminu okresu, określonego w miesiącach, na jaki świadczenie to zostało przyznane. Tym samym pozwala na wyliczenie świadczenia za każdy dzień, gdy prawo to przysługiwało.

Regulacja z art. 57 § 3 K.p.a. oznacza, że terminy oznaczone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia ostatniego miesiąca, który ma tę samą datę co dzień czynności lub zdarzenia rozpoczynający bieg terminu. Jeżeli koniec tego terminu wypada w takim miesiącu, który nie ma odpowiedniej daty, termin kończy się z upływem ostatniego dnia tego miesiąca (por. "Prawo administracyjne" J.Starościak, PWN W-wa 1977, str. 280).

Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych pośrednio przez skarżącego w skardze, dotyczących naruszenia w szczególności zasady równości wobec prawa i prawa do zabezpieczenia społecznego obywateli, to nie mogą one być uwzględnione z uwagi na zaistniały stan faktyczny sprawy i nie spełnienie przez skarżącego omówionych wyżej warunków wynikających wprost z przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia nie ma sytuacja materialna skarżącego, która nie stanowi samoistnej podstawy do podważenia trafności zaskarżonej decyzji. Same zaś przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie przewidują jakichkolwiek możliwości odstępstw od przewidzianych w niej zasad i nie dają organom administracji ani sądowi żadnych uprawnień do uznaniowego wydłużania maksymalnych okresów pobierania zasiłku.

W tym miejscu podnieść też trzeba, iż zawarty w skardze wniosek o przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nie mógł być rozstrzygnięty w niniejszej sprawie, bowiem zadaniem Sądu jest tylko kontrola zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa, a nie orzekanie pod względem merytorycznym w zakresie nie objętym wydanymi przez oba organy orzekające decyzjami.

Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający zobowiązany będzie jedynie do uwzględnienia powyższych wskazań i ostatecznego rozstrzygnięcia z jaką datą skarżący utracił prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzone powyżej istotne uchybienia postępowania organy orzekające obu instancji naruszyły przepis art. 57 § 3 K.p.a., a organ odwoławczy także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i nie zwróciły uwagi na istotne naruszenie przepisów art. 23 ust.1, art. 25 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.