Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 233/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy Miasta P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] (dalej: "Stowarzyszenie") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu - uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. orzekł o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu administracyjnym, w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej w związku z przebudową zbiornika wodnego w [...] Parku Miejskim w P..

Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że pismem z [...] września 2019 r. Stowarzyszenie zwróciło się do PINB o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej w związku z przebudową zbiornika wodnego w [...] Parku Miejskim w P.. PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie postanowieniem Nr [...] z [...] września 2019 r., odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie.

Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie złożyło Stowarzyszenie.

[...] WINB wyjaśnił, że w ocenie organu odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym nie była zasadna. Organ podniósł, że z uwagi na treść art. 31 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu administracji publicznej jest przede wszystkim ustalenie czy zachodzą przesłanki do zastosowania ww. przepisu, w szczególności, czy udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Dodatkowo uznał, że obowiązkiem organu jest zbadanie, czy w tym konkretnym przypadku występują faktyczne i prawne powiązania celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego oraz jednocześnie czy za udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny, przy czym jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić, na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wskazać, że wnioskodawca taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. Zauważył przy tym, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można stawiać go ponad interesem strony.

[...] WINB powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2016r., sygn. akt II SA/Kr 773/16, w którym wskazano, że organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Wskazał również, że cele organizacji społecznej opisane w statucie tej organizacji, muszą być jak najszczegółowiej określone tak, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony.

W niniejszej sprawie, w ocenie organu, udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie jest uzasadniony jej celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. Ze statutu Stowarzyszenia wynika m. in. cel: "2. Prowadzenie działań na rzecz ochrony przyrody i zachowania unikalnego charakteru miast i wsi, w szczególności P., ich kulturowego i przyrodniczego krajobrazu, m. in.: a. zachowanie zabytkowego dziedzictwa architektonicznego, urbanistycznego, przyrodniczego, krajobrazowego, b. działania na rzecz zachowania i rozwoju lokalnej tożsamości, tradycji, obyczajów i dóbr kultury, c. inicjatywy prowadzące do utrzymywania dobrostanu i wzbogacenia bioróżnorodności środowisk przyrodniczych, w szczególności terenów objętych formą ochronności, promowanie działań na rzecz ochrony drzewostanu oraz pomników przyrody (...), d. działania na rzecz monitorowania i przeciwdziałania zanieczyszczeniom powietrza, smogowi świetlnemu, akustycznemu i innych zjawisk szkodliwych dla środowiska. 3. Inicjowanie, podejmowanie i wspieranie inicjatyw społecznych, kulturalnych, edukacyjnych, gospodarczych, proekologicznych, prozdrowotnych, sportowych podejmowanych na rzecz dobra publicznego i polepszenia warunków życia mieszkańców, w szczególności (...) d. inicjatyw społecznych na rzecz: zapewnienia i podniesienia poziomu bezpieczeństwa mieszkańców, (...) ochrony zdrowia". Jednocześnie wskazał, że stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez: "(...) współpracę z instytucjami samorządowymi i państwowymi, organizacjami pozarządowymi oraz sektorem prywatnym w zakresie objętym celami stowarzyszenia".

W ocenie [...] WINB, ww. cele działalności sformułowane zostały w sposób dający możliwość ustalenia, że działalność Stowarzyszenia wiąże się z przedmiotem sprawy z zakresu Prawa budowlanego dotyczącej samowoli budowlanej w związku z przebudową zbiornika wodnego w [...] Parku Miejskim w P.. Zdaniem organu, wskazane cele działania organizacji społecznej, domagającej się dopuszczenia do udziału w postępowaniu zostały odpowiednio skonkretyzowane, na tyle, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi, a prowadzonym postępowaniem, w którym stowarzyszenie chce uczestniczyć na prawach strony.

Obecność innych podmiotów w postępowaniu, które reprezentują interes społeczny, podnoszą ważne dla jego przebiegu kwestie, powinna determinować dopuszczenie do udziału w nim kolejnych podmiotów. Względy interesu społecznego mogą przemawiać także za tym, ażeby kolejne podmioty do toczącego się postępowania nie zostały już dopuszczone, zwłaszcza wtedy, gdy stają się jedynie formalnie kolejnymi uczestnikami na prawach strony, bez merytorycznego wpływu na przebieg postępowania.

W odniesieniu do przesłanki działania w interesie społecznym, organ przyznał, że w doktrynie wskazuje się, że organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego. Dopiero wówczas można przyjąć, że za udziałem takiej organizacji społecznej przemawia interes społeczny. W niniejszej sprawie, według [...] WINB powyższe miało miejsce. Stowarzyszenie umotywowało swój wniosek troską o zabytkowy charakter Parku Miejskiego w P., jako dobra lokalnej społeczności, a także troską o prawidłowość prowadzonych w jego obrębie robót budowlanych związanych z przebudową stawu. Zdaniem organu, za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawiał również interes społeczny przejawiający się w zjawisku samowoli budowlanej w związku z przebudową tegoż zbiornika wodnego, która jest zjawiskiem wysoce szkodliwym społecznie.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na

[...] grudnia 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie:

"a) art. 156 § 1 pkt. 2) kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 31 § 1 kpa, skutkujące dopuszczeniem Stowarzyszenia [...] (dalej Stowarzyszenie) do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 kpa, w sytuacji, gdy brak jest spełnienia przesłanek dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu:

b) art. 31 § 1 pkt. 2) kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez co bezpodstawne przyjęcie, że za udziałem Stowarzyszenia, w sprawie dotyczącej innej osoby, przemawia interes społeczny oraz cele statutowe, co nie zostało wykazane i udowodnione;

c) art. 7, art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 i art. 81, art. 107 § 1 pkt. 6) kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

- oparcie zaskarżonego postanowienia na błędnych ustaleniach faktycznych organu I instancji dotyczących wniosku Stowarzyszenia z dnia [...].09.2019 r. o dopuszczenie go do postępowania w sprawie "samowoli budowlanej w związku z przebudową zbiornika wodnego w [...] Parku Miejski, w P. (...)" podczas gdy organ I instancji wydał postanowienie odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w dniu [...].09.2019 r., w sprawie zgodności realizacji zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa zbiornika wodnego na rzece [...] ([...]) w Parku Miejskim w P.",

- brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji tego, wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych i zinterpretowania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej tj. uznania, że Stowarzyszenie ma prawo zostać dopuszczone do prowadzonego postępowania, odnośnie którego nie składał wniosku,

- brak dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia przesłanek dopuszczenia Stowarzyszenia w uzasadnieniu postanowienia".

Skarżąca wniosła o:

"a) (...) stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego NR [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w całości, jaki i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego NR [...] z dnia [...] września 2019 r. w całości lub też

b) (...) uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego NR [...] z dnia [...] listopada 2019 r., w całości, jaki i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego NR [...] z dnia [...] września 2019 r. w całości".

Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że Stowarzyszenie dopuszczone zostało do udziału w toczącym się postępowaniu, pomimo braku wykazania spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, stowarzyszenie wystąpiło o wszczęcie postępowania "na prośbę mieszkańców K.", nie wskazując konkretnej osoby, w interesie której żąda wszczęcia postępowania, powołując się jedynie na nieograniczony krąg zainteresowanych mieszkańców.

Strona skarżąca zarzuciła [...] WINB niezbadanie wszystkich koniecznych okoliczności związanych z wyjaśnieniem istotnych kwestii niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w jej ocenie, wpłynęło na wydanie decyzji na niekorzyść strony skarżącej.

Według skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu organ odwoławczy przyjął błędny stan faktyczny organu I instancji tj. uznał, że wniosek o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczy postępowania, które wszczęte zostało z urzędu dopiero [...] września 2019 r. Uznała, że organy obu instancji przyjęły, że wniosek złożony przez stowarzyszenie złożony był w sprawie, która nie została jeszcze wszczęta.

Stowarzyszenie w ogóle nie powinno zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu w dniu [...] września 2019 r. Udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony jej celami statutowymi, a zatem sprawa rozpoznawana w postępowaniu, do udziału w którym wnosi organizacja społeczna, powinna mieścić się w granicach celów jakie określone zostały w jej statucie, a która to przesłanka, zdaniem skarżącej, nie została spełniona.

Zdaniem skarżącej organ II instancji, wydając zaskarżone postanowienie dość lakonicznie uzasadnił związek celów statutowych z prowadzonym postępowaniem pisząc, że: "(...) cele działalności sformułowane zostały w sposób dający możliwość ustalenia że działalność stowarzyszenia wiąże się z przedmiotem sprawa z zakresu prawa budowlanego dotyczącej samowoli budowlanej w związku z przebudową zbiornika (...)".

Biorąc pod uwagę, że prowadzone postępowanie nie zostało wszczęte w sprawie samowoli budowlanej, a w sprawie zgodności realizacji zamierzenia inwestycyjnego, to i tak zdaniem skarżącej brak było jakiegokolwiek związku między celami statutowymi Stowarzyszenia, a przedmiotem sprawy, które to przekładałby się na sposób jej załatwienia, w szczególności na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżącej, interes społeczny nie został zbadany przez organ odwoławczy, nie przeprowadzono dogłębnej analizy charakteru interesu łączącego członków stowarzyszenia z przedmiotem postępowania dotyczącego innej osoby, co ujawniłoby, że motywem działania stowarzyszenia jest ochrona bliżej nieokreślonych celów i jednocześnie brak po stronie stowarzyszenia okoliczności świadczących o istnieniu interesu społecznego w danej sprawie.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga w zakresie, w jakim dotyczyła postanowienia [...] WINB była zasadna, aczkolwiek żądanie stwierdzenia nieważności postanowień PINB i [...] WINB nie zasługiwało na uznanie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. jest przepisem o zrozumiałej prawnie dyspozycji. Zgodnie z pkt. 1 i 2 § 1 art. 31 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem zarówno wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przepis ten reguluje więc dopuszczalność inicjatywy procesowej, jak i pozycję procesową organizacji społecznej, dopuszczonej do udziału w postępowaniu.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, obowiązkiem organizacji społecznej domagającej się wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w sprawie jest zarówno wykazanie dopuszczalności samego żądania, jak i zasadności udziału w postępowaniu. Udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 19 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11 (Legalis) stwierdził, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Jak stwierdził wówczas NSA "taka wykładnia art. 31 § 1 KPA byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Poza tym, nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne jego fragmenty okazały się zbędne (by były pominięte przez dokonującego wykładnię)".

Obowiązkiem organu, rozstrzygającego o dopuszczeniu organizacji do postępowania, jest każdorazowo ocena istnienia w sprawie interesu społecznego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2041/13 - Legalis). Nawet gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, to dokonując powyższej oceny, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne.

Postępowanie, które organizacja społeczna chce zainicjować lub do którego chce być dopuszczona jako podmiot na prawach strony, musi dotyczyć innej osoby (względem organizacji społecznej). Ponadto, jak podkreśla się w literaturze, udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony jej celami statutowymi, a zatem dana sprawa powinna mieścić się w granicach celów określonych w statucie tej organizacji. Określone w statucie organizacji społecznej cele muszą być jak najściślej określone, tak by dawały możliwość bezspornego ustalenia, że wiążą się bezpośrednio z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (tak np. w komentarzu do art. 31 k.p.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020 i powołanych tam orzeczeniach).

Organizacja społeczna, ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, nie może poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych, ale powinna również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za udziałem takiej organizacji w postępowaniu przemawia interes społeczny (por. op. cit., jak również wyroki NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, z glosą J. Chmielewskiego, OSP 2011, Nr 6, poz. 70; z 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 501/13, Legalis; z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1409/15, CBOSA).

Jak słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 14 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 628/18 (CBOSA), "obowiązkiem organizacji społecznej występującej z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jest szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego". Przyjmuje się też, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (jak też zainicjowanie jego wszczęcia) musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Stąd nie może służyć partykularnym interesom członków takiej organizacji, ani też wniosek o wszczęcie postępowania nie może być uzasadniony jedynie ogólnie określonymi w statucie celami działalności takiej organizacji" (tak NSA w wyroku z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2324/16 – CBOSA). W każdym takim wypadku jednak, ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w sprawie spoczywa nie na organie, ale na organizacji społecznej.

Ze statutu Stowarzyszenia (rozdz. 11), znajdującego się w aktach sprawy, wynikają enumeratywnie określone cele tej organizacji. Cele te zostały wymienione w rozdziale II statutu Stowarzyszenia i dotyczą następujących grup zagadnień:

1. propagowania postaw prospołecznych i obywatelskich (punkt 1 lit. a – f);

2. prowadzenia działań na rzecz ochrony przyrody i zachowania unikalnego charakteru miast i wsi, w szczególności P., ich kulturowego i przyrodniczego krajobrazu (w tym: zachowania zabytkowego dziedzictwa architektonicznego, urbanistycznego, przyrodniczego, krajobrazowego, działań w zakresie lokalnej tożsamości, zwyczajów itp., inicjatywy w zakresie zachowania dobrostanu przyrody, m.in. na terenach ochronnych i utrzymanie drzewostanu oraz działania obronne przed zanieczyszczeniem powietrza i środowiska);

3. inicjowanie i popieranie inicjatyw społecznych, przykładowo wymienionych w pkt. 3 lit. a – f.

W związku z tym, że przedmiotem postępowania administracyjnego, toczącego się z urzędu jest kwestia odstępstwa od projektu budowlanego, zaś Stowarzyszenie domagało się dopuszczenie go do udziału w sprawie samowoli budowlanej (przebudowy zbiornika wodnego w P.) to wyjaśnić należy, że żaden z celów tego podmiotu nie uzasadnia dopuszczenia go do udziału w postępowaniu.

Słusznie zauważył to organ I instancji, wydając [...] września 2019 r. postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie i słusznie dokonał subsumpcji prawnej, biorąc pod uwagę treść art. 31 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, pismem z [...] września 2019 r. Stowarzyszenie usiłowało zainicjować postępowanie administracyjne w sprawie domniemanej samowoli budowlanej w postaci przebudowy ww. zbiornika wodnego. To, że z treści tego pisma wynika żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie należy bowiem odczytywać, jako żądanie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej – gdyż w dniu podania żadne postępowanie się nie toczyło. Natomiast, wobec wszczęcia przez PINB z urzędu postępowania, prawidłowo prawnie zakwalifikowanego przez ten organ, jako "w sprawie odstępstwa od projektu budowlanego", żądanie Stowarzyszenia objęło – z natury rzeczy – kwestie dopuszczenia go do takiego właśnie postępowania.

Odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oznacza, że inwestor legalnie rozpoczął roboty budowlane przy zamierzeniu inwestycyjnym, ale wykonywał je (lub wykonał) niezgodnie z udzielonym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym. W takim wypadku ustawodawca przewidział tryb postępowania naprawczego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, który zmierza do przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Przedmiotem więc postępowania nadzorczego jest doprowadzenie inwestycji do jej zgodności z prawem (udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym) lub – jeżeli nie jest to możliwe – przywrócenie stanu poprzedniego.

Żaden z punktów rozdziału II statutu Stowarzyszenia, określających jego cele, nie wiąże się więc bezpośrednio z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierzała przystąpić na prawach strony. Co więcej, Stowarzyszenie w żaden sposób nie uprawdopodobniło (oprócz ogólnikowego powołania się na cele statutowe), że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dlatego też nie sposób było przyjąć, że za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu rzeczywiście przemawia interes społeczny.

[...] WINB, uchylając poprawne postanowienie organu I instancji, dodatkowo mylnie określając przedmiot postępowania PINB (jako samowoli budowlanej – sentencja, s. 3 postanowienia), uznał, że "cele działalności sformułowane zostały w sposób dający możliwość ustalenia, że działalność stowarzyszenia wiąże się z przedmiotem sprawy" (s. 4 postanowienia). W tym też zakresie organ odwoławczy przywołał wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1050/16.

W kontekście takiego uzasadnienia postanowienia [...] WINB stwierdzić należy, że po pierwsze [...] WINB nie dostrzegł, że zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że cele organizacji społecznych muszą bezpośrednio dotyczyć przedmiotu sprawy, a nie pośrednio (czyli w sposób "dający możliwość ustalenia"), a po drugie w przywołanym przez organ wyroku NSA znajduje się wyraźnie i jasne stwierdzenie tego Sądu, że przesłanką uzasadniającą przyznanie organizacji społecznej udziału w sprawie na prawach strony jest interes społeczny. Skoro ani cele statutowe Stowarzyszenia nie dotyczą bezpośrednio przedmiotu tej sprawy, ani nie wykazała ono dlaczego udział tego podmiotu jest w interesie społecznym, to [...] WINB naruszył art. 31 § 1 k.p.a. (wadliwie merytorycznie dopuszczając Stowarzyszenie do udziału w sprawie) w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. (który pozwala na uchylenie wyłącznie wadliwego orzeczenia organu I instancji i orzeczenie co do meritum).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził – wbrew żądaniom skargi – aby postanowienia PINB i [...] WINB obarczone były wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a., uzasadniającymi – czego domagała się skarżąca – stwierdzenia ich nieważności. Żadne z tych postanowień nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; nie dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją (postanowieniem) ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie były niewykonalne w dniu wydania, a ich niewykonalność ma charakter trwały; nie wywołałyby czynu zagrożonego karą w razie ich wykonania; nie zawierają wady powodującą ich nieważność z mocy prawa.

Skoro ponadto – w ocenie tut. Sądu – postanowienie PINB w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie było prawidłowe prawnie, to nie powstały przesłanki do jego uchylenia.

Orzekając ponownie, organ II instancji weźmie pod uwagę wyrażoną przez tut. Sąd ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.). [...] WINB zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia uwzględniającego hipotezę art. 31 § 1 k.p.a. i ustalone w tym zakresie zasady zarówno przez orzecznictwo, jak i literaturę; wskazujące, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną - bez ścisłego powiązania żądania z wyraźnymi celami statutowymi i bez badania uprawdopodobnienia, że za żądaniem przemawia interes społeczny.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit, a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.