Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2398/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 12.907 (dwanaście tysięcy dziewięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Skarżącego") od decyzji odszkodowawczej Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z [...] marca 2014 r. nr [...], orzekł w następujący sposób:

- uchylił decyzję Wojewody w zakresie pkt 2 i ustalił odszkodowanie w wysokości 21.900 zł na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., odmawiając jednocześnie ustalenia odszkodowania z tego tytułu na rzecz T. N. i J. N. oraz B. R. i J. R.,

- w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0247 ha (dalej "przejęta/przedmiotowa nieruchomość/działka"), została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...], orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy drogi ekspresowej S8 [...]-[...] wraz z połączeniem z drogą krajową nr 7, zmienioną następnie decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r., nr [...].

2. Decyzją odszkodowawczą z [...] marca 2014 r. Wojewoda orzekł w następujący sposób:

1) ustalił odszkodowanie, w łącznej wysokości 188.762 zł, za przejęcie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, na rzecz następujących osób: S. i J. L. (udział 2/4) w wysokości 94.381 zł, T. L. (udział 1/4) w wysokości 47.190 zł i W. L. (udział 1/4) w wysokości 47.190 zł,

2) ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 21.900 zł za wygaszenie na ww. nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa przejazdu do działek nr [...] i nr [...] i jego podziale na rzecz: 1) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w wysokości 7.300 zł, 2) T. i J. N. w wysokości 7.300 zł i 3) B. i J. R. w wysokości 7.300 zł,

3) odmówił powiększenia ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości,

4) zobowiązał Skarżącego do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

3. Skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody, wskazując na następujące wady operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu I instancji, w oparciu o który ustalono odszkodowanie w sprawie: (-) sposób sporządzenia operatu uniemożliwia dokonanie jego rzetelnej oceny, gdyż autorka dokumentu nie wskazała danych ewidencyjnych nieruchomości przyjętych do porównań, co uniemożliwiło ich jednoznaczną identyfikację oraz weryfikację cech posiadanych przez te nieruchomości i w rezultacie potwierdzenie trafności dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości, (-) biegła bez należytego uzasadnienia wybrała do obliczeń trzy transakcje z najwyższymi cenami jednostkowymi, co spowodowało kilkukrotne zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej, (-) niekonsekwencje w zakresie deklaracji przyjęcia do porównań wyłącznie działek zbliżonych powierzchniowo, podczas gdy działki te zostały wyeliminowane, a także przyjęcia współczynnika określającego odbieganie cech rynkowych gruntu wycenianego od nieruchomości porównawczych ze względu na powierzchnię mniej korzystną od powierzchni działek porównawczych, który nie został jednak ujawniony i uwzględniony w obliczeniu wartości nieruchomości.

III. Jak wskazano na wstępie, decyzją zaskarżoną obecnie Minister rozpatrzył odwołanie Skarżącego od decyzji Wojewody, reformując tę decyzję w zakresie pkt 2, regulującego kwestię odszkodowania należnego z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych, obciążających przejętą nieruchomość, w pozostałym zakresie natomiast utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości, stanowił operat szacunkowy z 28 stycznia 2014 r., sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego E. W.. Oszacowania nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem z 2004 r."), zatem mógł stanowić postawę do ustalenia odszkodowania.

W piśmie z 18 lutego 2015 r. biegła wyjaśniła w szczególności, iż działkę wycenianą oszacowała z uwzględnieniem cech rynkowych działki [...] (działki pierwotnej - przed wydzieleniem działki drogowej). Ponadto wskazała, że działkę wyceniono przez porównanie z trzema najbardziej podobnymi nieruchomościami, wybranymi z tych będących obiektem transakcji wolnorynkowych na rynku lokalnym, które miały bardzo zbliżoną do siebie powierzchnię, tj. ok. 3000 m2. Z kolei działka pierwotna ([...]) miała powierzchnię nieco mniejszą, ok. 2100 m2, zatem w świetle atrybutów cenotwórczych, mniej korzystną. Różniła się zatem od wszystkich działek porównawczych, w tym samym stopniu, tą samą pojedynczą cechą i stąd nastąpiła konieczność dodatkowej korekty współczynnikiem w dopuszczalnej wysokości 90%.

2. Wobec złożenia oświadczeń przez T. i J. N. oraz B. i J. R. o zrzeczeniu się służebności prawa przejazdu do działek nr [...] i nr [...], należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w zakresie pkt 2, orzekając o ustaleniu odszkodowania za wygaszenie na ww. nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa przejazdu do działek nr [...] i nr [...] jedynie na rzecz [...] sp. z o.o., jako jedynego uprawnionego do wykonywania służebności przejazdu.

IV. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Ministra, zarzucając tej decyzji naruszenie art. 7 i art. 80 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwany dalej K.p.a., przepisów rozporządzenia z 2014 r. oraz art. 12 ust. 4f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.; dalej zwanej "specustawą drogową"). W uzasadnieniu Skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu odnoszącą się do sporządzonego operatu szacunkowego, która – jego zdaniem – nie została uwzględniona przez organ odwoławczy.

Dodatkowo Skarżący podniósł, iż w trakcie postępowania biegła skorygowała sporządzony przez siebie operat szacunkowy dwukrotnie, w wyniku czego wycena nieruchomości wzrosła ponad 140%, co zobowiązywało organy obu instancji do szczegółowego wyjaśnienia powodów takiej sytuacji, stosownie do art. 7 K.p.a.

W ocenie Skarżącego organ II instancji naruszył także art. 12 ust. 4f specustawy drogowej uchylając pkt 2 zaskarżonej decyzji Wojewody, bowiem odszkodowanie za wygasłe ograniczone prawo rzeczowe przysługiwało na rzecz wszystkich uprawnionych, tj. T. i J. N., B. i J. R. oraz [...] sp. z o.o. Tym samym uznał, że złożone oświadczenia dotyczyły ograniczonego prawa rzeczowego, które wygasło z mocy prawa, na prawie trzy miesiące wcześniej od daty złożenia oświadczeń.

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, wskazując iż nie powołuje się ona na żadne nowe okoliczności, nie uwzględnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji odwoławczej.

VI. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1723/15, tut. Sąd oddalił skargę na decyzję odwoławczą Ministra.

VII. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1833/16, wydanym po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Skarżącego od w/w wyroku Sądu z dnia 18 lutego 2016 r., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") uchylił ten wyrok i przekazał Sądowi skargę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

Rozpoznawane w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania częściowo okazały się słuszne.

Przede wszystkim motywy zaskarżonego wyroku, jakkolwiek zawierają wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, w tym zwłaszcza ustalenia faktyczne i rozważania prawne, a Sąd meriti przedstawił w nich swe stanowisko pozwalające na ocenę zasadności jego argumentacji, na tle obszernie zaprezentowanego stanu prawnego, zatem zaskarżony wyrok co do zasady podaje się kontroli instancyjnej, to jednak nie są wolne od wad skutkujących wzruszeniem tego orzeczenia. Rozważania tamże zaprezentowane są zbyt ogólne, co prowadzi do konkluzji, że uzasadnienie jest standardowe, niezindywidualizowane, nieodnoszące się szczegółowo do stanu tej sprawy.

Trzeba bowiem zwrócić uwagę na konieczność uzasadnienia stanowiska zarówno co do zarzutów skargi, jak i kwestii branych pod rozwagę z urzędu, a to w sferze faktycznej i prawnej, odniesionej do odpowiednich ustaleń w danej sprawie, czynionych na gruncie właściwych przepisów prawa materialnego. Istotą sporu na tym etapie sprawy jest wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość. Ustalono ją w oparciu o operat szacunkowy, który – jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji - winien być traktowany jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Co do zasady podlega on więc ocenie pod kątem wiarygodności tak, jak każdy inny środek dowodowy. Z tym tylko, iż owa ocena nie może sięgać wiedzy specjalistycznej. Tymczasem zarówno organ, oceniając operat E. W., jak i Sąd meriti, nie dość wnikliwie i dogłębnie zbadali wszystkie aspekty, do których badania są uprawnieni, zwłaszcza w kontekście zarzutów skarżącego. Co prawda zamieszczono szczegółowe motywy w tym zakresie, lecz są one zbyt ogólne, aby można je zaakceptować, a przede wszystkim nie omawiają wszelkich aspektów wyceny i są nieprzekonujące.

Słusznie dowodzi skarżący, że:

W badaniu poprawności operatu pominięto regulację rozporządzenia, w tym zwłaszcza § 56 ust. 1 pkt 7 i 9. Co prawda zarzut w tej materii nie został sformułowany prawidłowo, bo uczyniono to przez wskazanie "§ 55-58 Rozporządzenia", lecz analiza treści uzasadnienia kasacji pozwala na właściwe jego odczytanie. W tej materii trzeba zważyć na konieczność ustalenia ceny rynkowej nieruchomości (art. 134 ust. 1, przy zastosowaniu dalszych ustępów, u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej), która winna poddawać się ocenie pod względem poprawności nie tylko formalnej. Tymczasem Sąd meriti nie zbadał wszystkich zarzutów skargi w tym kierunku sformułowanych, szczególnie dotyczących działek porównawczych, jak też nie rozwiał wątpliwości co do przyjętych cen transakcyjnych dla zastosowanej metody. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że istotnie operat jest wewnętrznie sprzeczny, a to w świetle z jednej strony twierdzeń biegłej dotyczących mało ożywionego rynku, rzadkich transakcji, stabilizacji cen, nieatrakcyjności działek w tym rejonie, zaś z drugiej znacznego podwyższenia wartości nieruchomości w kolejnych opracowaniach – z 87.045 zł w dniu 18 czerwca 2013 r. do 210.662 zł w dniu 28 stycznia 2014 r., przy czym już w grudniu 2013 r, ta wartość wyniosła 198.328 zł. Ta okoliczność nie znajduje uzasadnienia ani w treści operatu, ani nie wynika ze zdarzeń mogących mieć wpływ na wycenę, jak też nie została dostrzeżona i omówiona zarówno przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy. Zastrzeżenia przeto może budzić dobór działek i ich wartości. Tej wewnętrznej sprzeczności operatu nie poddano dotąd przekonującej analizie.

Trzeba wreszcie wskazać na brak wnikliwego rozważenia zagadnienia uprawnienia do odszkodowania za wygaszenie ograniczonego prawa rzeczowego, bo jakkolwiek Sąd I instancji tę kwestię omówił, to jednak nie uczynił tego w świetle zarzutów formułowanych przez skarżącego.

Mimo zatem nieprawidłowo ujętego zarzutu w tej materii (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przywołano jako samodzielną podstawę), musiał i on odnieść skutek. W konsekwencji czego zaskarżony wyrok podlegał wzruszeniu w celu dokonania właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Pozostałe zarzuty procesowe, które zresztą też nie zostały poprawnie wskazane, nie wymagają omówienia, gdyż ich ocena jest wynikiem oceny powyżej opisanej.

Natomiast badanie zasadności wytyków uchybień prawu materialnemu byłoby przedwczesne, skoro ustalenia faktyczne nie pozwalają na ocenę prawidłowości rozumowania Sądu meriti w tym przedmiocie.

Rzeczą Sądu I instancji będzie ponowna ocena legalności zaskarżonej decyzji w kontekście powyższych wywodów. Będzie miał przy tym na uwadze m.in., że jakkolwiek w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia jego wadliwości, w tym również poprzez uzyskanie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to jednak eksponowanie trafnych zarzutów, nawet bez poparcia innego operatu, nie zwalnia organu od dogłębnej oceny tegoż w oparciu o zgłoszone zarzuty, przy czym nie można wykluczyć zlecenia wyceny innemu biegłemu na podstawie samodzielnej konkluzji dokonanej przez organ, zwłaszcza jeśli wyjaśnienia biegłego sporządzającego operat są niewystarczające dla odparcia zarzutów skierowanych przeciwko niemu. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje na taką potrzebę wówczas, gdy w sprawie sporządzono klika operatów różnej treści dotyczących tej samej nieruchomości (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06, LEX nr 329151, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 688/09, LEX nr 552570), albo gdy przyjęta w operacie wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1002/07, LEX nr 518807).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego.

IX. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na podstawie art.12 ust.4a i nast. specustawy drogowej, było ustalenie odszkodowań rekompensujących skutki rzeczowe, które nastąpiły z mocy prawa, z dniem uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, przeznaczającą przedmiotową nieruchomość pod w/w inwestycję. Wspomniane skutki rzeczowe obejmują: 1) utratę przez dotychczasowych właścicieli prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (art.12 ust.4 pkt 2 specustawy), 2) wygaśnięcie ograniczonych praw rzeczowych, obciążających tę nieruchomość (art.12 ust.4c specustawy). Podstawę do ustalenia przez organy w/w odszkodowań stanowiła, stosownie do art.18 specustawy, wartość nieruchomości, oszacowana w stosownym operacie przez rzeczoznawczynię majątkową, działającą na zlecenie organu I instancji.

Stwierdzić należy, że przy rozpatrywaniu odwołania Skarżącego od decyzji Wojewody, Minister nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości, odnoszących się do wiarygodności w/w operatu szacunkowego. Powyższe pociąga za sobą konieczność uchylenia decyzji odwoławczej celem uzupełnienia przez Ministra postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie.

Stwierdzić należy również merytoryczną wadliwość rozstrzygnięcia Ministra w zakresie określenia kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego.

2. Ponownie rozpatrując wniesioną skargę, tut. Sąd miał obowiązek uwzględnienia skutków wynikających z art.190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2244/16, publ. LEX) pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (zmiana stanu faktycznego lub prawnego albo podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75). Sytuacja tego rodzaju nie wystąpiła w sprawie niniejszej.

Wskazać należy, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 696/16, publ. LEX). Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J.P. Tarno, Prawo..., 2004, s. 268; T. Ereciński [w:] T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, K. Weitz, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze, t. 2, Warszawa 2009, s. 338; por. również wyrok NSA z 14.12.2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953, oraz wyrok SN z 21.01.1999 r., I PKN 474/98, OSNAPiUS 2000/5, poz. 177).

Przyjąć należy, iż w wyroku wydanym w niniejszej sprawie NSA dokonał wiążącej Sąd obecnie, generalnej wykładni przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w kontekście oceny przez organy odszkodowawcze wiarygodności operatów szacunkowych z wyceny nieruchomości, wskazując iż podnoszenie przez stronę postępowania trafnych zarzutów w stosunku do danego operatu, nie popartych jednak stosownym kontroperatem czy też opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców, nie zwalnia organu od dogłębnej oceny tegoż operatu w oparciu o zgłoszone zarzuty, przy czym nie można wykluczyć zlecenia wyceny innemu biegłemu na podstawie samodzielnej konkluzji dokonanej przez organ, zwłaszcza jeśli wyjaśnienia biegłego sporządzającego operat są niewystarczające dla odparcia zarzutów skierowanych przeciwko niemu.

W oparciu o w/w wykładnię przepisów postępowania NSA przyjął zatem, że Sąd orzekający poprzednio nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej w kontekście wywiązania się przez Ministra z obowiązku dokonania szczegółowej oceny operatu w kontekście zarzutów Skarżącego w sytuacji, w której wystąpiły okoliczności uprawdopodabniające wadliwość tego dowodu.

Jednocześnie NSA wskazał na konieczność rozpatrzenia zarzutów skargi, kwestionujących prawidłowość ustalenia przez organ odwoławczy kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych, obciążających nieruchomość przejętą.

3. Ponowna kontrola przez tut. Sąd legalności decyzji w odwoławczej w kontekście wywiązania się przez Ministra ze stwierdzonego przez NSA obowiązku szczegółowego rozpatrzenia zarzutów do operatu, formułowanych przez Skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, prowadzi do następujących wniosków:

W toku postępowania odwoławczego (tj. w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 24 marca 2015 r.) Skarżący formułował w stosunku do przedmiotowego operatu następujące zastrzeżenia: (-) w operacie nie wskazano danych ewidencyjnych nieruchomości przyjętych do porównań, co uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości ustaleń rzeczoznawczyni, (-) rzeczoznawczyni wybrała do porównań trzy transakcje z najwyższymi cenami jednostkowymi, nie przedstawiając dostatecznie przekonującego uzasadnienia takiego zabiegu, (-) przy szacowaniu wartości działki pominięto dwie wskazane w operacie działki, posiadające powierzchnię najbardziej zbliżoną do działki przedpodziałowej (powierzchnia działki pierwotnej to 2138 m2, a w/w działek pominiętych to 2200 m2 oraz 2542 m2) – ceny transakcyjne w/w działek były tymczasem trzykrotnie niższe od cen transakcyjnych przyjętych do porównań, (-) zastosowany przez rzeczoznawcę współczynnik 90%, mający rekompensować różnice powierzchniowe pomiędzy działką wycenianą a działkami przyjętymi do porównań, tj. pomiędzy działką mniejszą (która to cecha działała na badanym rynku niekorzyść właścicieli zbywanych nieruchomości w kontekście uzyskiwanych cen transakcyjnych) a działkami większymi nie został ujęty w operacie i nie został uwzględniony przy szacowaniu wartości nieruchomości – jednocześnie zastosowanie w/w wskaźnika byłoby zbędne, gdyby rzeczoznawczyni oparła się na transakcjach dotyczących wskazanych wcześniej działek o powierzchni zbliżonej do działki wycenianej. W skardze natomiast zwrócono uwagę na fakt (dostrzeżony także przez NSA), iż w toku postępowania przed organem I instancji doszło, na przestrzeni ośmiu miesięcy, do podwyższenia przez rzeczoznawczynię szacowanej wartości nieruchomości ostatecznie o 140% (18 czerwca 2013 r., 4 grudnia 2013 r., 28 stycznia 2014 r.).

Stwierdzić należy, że pomimo wezwania rzeczoznawczyni przez Ministra do ustosunkowania się do w/w zastrzeżeń Skarżącego, podniesionych w toku postępowania odwoławczego i następnie przedstawienia przez rzeczoznawczynię stosownego stanowiska w piśmie z dnia 18 lutego 2018 r. (które to stanowisko należy co do zasady uznać za sformułowane w sposób skrótowy), ujawnione wątpliwości nie zostały wyjaśnione. W szczególności stwierdzić należy nieodniesienie się przez rzeczoznawczynię do kwestii ostatecznego nieprzyjęcia do porównań wymienionych przez Skarżącego (a wskazanych w operacie) działek, bezspornie posiadających powierzchnię w większym stopniu zbliżoną do wycenianej działki przedpodziałowej aniżeli działki przyjęte do porównania.

W pełni podzielić należy stanowisko NSA, odnoszące się do oceny wiarygodności przedmiotowego operatu, że w istocie nosi on cechy dowodu wewnętrznie sprzecznego, a to w świetle z jednej strony twierdzeń biegłej dotyczących mało ożywionego rynku, rzadkich transakcji, stabilizacji cen, nieatrakcyjności działek w tym rejonie, zaś z drugiej znacznego podwyższenia wartości nieruchomości w kolejnych opracowaniach – z 87.045 zł w dniu 18 czerwca 2013 r. do 210.662 zł w dniu 28 stycznia 2014 r., przy czym już w grudniu 2013 r, ta wartość wyniosła 198.328 zł. Wraz za NSA przyjąć należy, że okoliczność ta nie znajduje dostatecznego uzasadnienia ani w treści operatu, ani nie wynika ze zdarzeń mogących mieć wpływ na wycenę, jak też nie została dostrzeżona przez organ odwoławczy. Przy ocenie wiarygodności operatu Minister pominął zatem regulację rozporządzenia, w tym zwłaszcza § 56 ust. 1 pkt 7 i 9, pomijając kwestię zasadności doboru przez rzeczoznawczynię działek porównawczych oraz nie wyjaśniając wątpliwości co do przyjętych cen transakcyjnych dla zastosowanej metody.

Powyższe uchybienie uzasadnia konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, w którym organ szczególności rozważy celowość zwrócenia się do rzeczoznawczyni o przedstawienie wyczerpujących wyjaśnień co do powstałych w sprawie wątpliwości (z uwzględnieniem art.156 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ewentualnie stwierdzi bezwzględną konieczność sporządzenia na potrzeby sprawy nowego operatu szacunkowego.

4. Stwierdzić należy, że organ odwoławczy wadliwie zawęził krąg osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania z tytułu obciążających przejętą nieruchomość (przed tym przejęciem) ograniczonych praw rzeczowych (prawo przejazdu do działek 253 i 254 - droga o szerokości 4 metry).

Podczas gdy Wojewoda uznał za uprawnionych w tym zakresie pięć podmiotów, które na dzień uostatecznienia się decyzji zrid (tj. na dzień 18 października 2013 r.) figurowały w takim charakterze w księdze wieczystej nieruchomości, organ odwoławczy przyjął, iż spośród w/w kręgu uprawniony do odszkodowanie jest wyłącznie jeden podmiot, wywodząc iż podmioty pozostałe zrzekły się przysługującego im łącznie ograniczonego prawa rzeczowego poprzez stosowne oświadczenia, złożone po dacie uostatecznienia się decyzji zrid (oświadczenia z dnia 16 stycznia 2014 r.). Stanowiska takiego zaakceptować nie można albowiem w świetle art.12 ust.4c skutek wywłaszczeniowy w postaci ustania bytu prawnego (wygaśnięcia) ograniczonych praw rzeczowych, obciążających nieruchomość przejmowaną pod drogę publiczną następuje ściśle z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z zestawienia w/w przepisu oraz przepisu art.12 ust.4 f wynika zatem, że ze w/w datą (w niniejszej sprawie - z dniem 18 października 2018 r.) osoby, którym przysługiwało dotąd ograniczone prawo rzeczowe prawo to tracą, nabywając jednocześnie uprawnienie do stosownego odszkodowania.

W sytuacji, w której podmioty uprawnione do służebności drogi koniecznej, wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości, nie dokonały zrzeczenia się tych uprawnień do dnia uostatecznienia się decyzji zrid (a dopiero po tym dniu) podobnie jak i nie zaszły w tym czasie jakiekolwiek inne zdarzenia, skutkujące zniesieniem przedmiotowych praw, uznać należy, iż prawa te obciążały przedmiotową nieruchomość aż do dnia uostatecznienia się decyzji zrid, kiedy to z mocy prawa nastąpiło ich wygaśnięcie, rodzące po stronie dotychczasowych służebników stosowne roszczenia odszkodowawcze.

Jednocześnie trafnie przyjął Wojewoda, iż także wpisana do księgi wieczystej nieruchomości służebność osobista wygasła wraz ze śmiercią służebników osobistych (art.299 k.c.).

5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpozna odwołanie Skarżącego od decyzji Wojewody, stosując się do oceny prawnej oraz zaleceń wyżej wskazanych.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.