Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3174/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 5, art. 8, art. 12-15, art. 22-24
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. oraz Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji i stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] października 2016 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K., reprezentującego Gminę Miasta K. oraz wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej (dalej: skarżący), od decyzji Wojewody [...] (dalej: organ I instancji) z [...] lipca 2011 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w b. gminie katastralnej [...] (dalej: b. gm. kat. [...]), oznaczonej jako parcele katastralne I. kat. nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², z całości ozn. jako parcela nr [...] o pow. [...] m², zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność M. M. (pkt 16 decyzji).

W decyzji z [...] października 2016 r. Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

- uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...];

- stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...] została wydana z naruszeniem prawa;

- utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...] w pozostałej części.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Decyzją nr [...] z [...] lipca 1985 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. orzekł na podstawie art. 3, 5, 8, 12-15, 22-24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r., Nr 10. poz. 64 ze zm., dalej: ustawa z 12 marca 1958 r., ustawa, ustawa wywłaszczeniowa) o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w b. gm. kat. [...] celem zagospodarowania ich przez Przedsiębiorstwo [...] do czasu przeznaczenia na cele zgodnie z planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., w tym w punkcie 16 wyżej wymienionej decyzji orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako parcele katastralne: l. kat. [...] o pow. [...] m², 1. kat. [...] o pow. [...] m² , 1. kat. [...] o pow. [...] m² objętej księgą wieczystą Nr [...] stanowiącej własność M. M. i o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości [...] zł na rzecz M. M., zamieszkałej [...]. Decyzja została wydana w trybie art. 5 ustawy z 12 marca 1958 w wyniku złożonego przez właścicieli nieruchomości wywłaszczonych decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. nr [...] z [...] lutego 1985 r. wniosku o wywłaszczenie pozostałych części nieruchomości, zawartego w treści odwołania od wyżej wymienionej decyzji z [...] lutego 1985 r.

Pismem z 27 sierpnia 2008 r. J. M. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...]. Pismem z 18 maja 2009 r., sprecyzowanym pismem z 28 lipca 2009 r. oraz pismem z 31 sierpnia 2009 r. J. M., J. S., J. W. i G. M. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w b. gm. kat. [...], oznaczonej jako parcele katastralne 1. kat. nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² (pkt 16).

Decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w b. gm. kat. [...], oznaczonej jako parcele katastralne 1. kat. nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², z całości ozn. jako parcela nr [...] o pow. [...] m², zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność M. M. (pkt 16).

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., w części dotyczącej pkt 16 została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż brak było wniosku właścicielki o wywłaszczenie całości nieruchomości. Akta wywłaszczeniowe nie zawierają wniosku M. M. o wywłaszczenie wyżej wymienionych nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lutego 1985 r. wywłaszczono wymienioną w punkcie 7 decyzji parcelę katastralną 1. kat. [...] o pow. [...] m², odłączoną z parceli 1. kat. [...] o pow. [...] m², objętej KW Nr [...], która na podstawie umowy darowizny stanowiła własność M. M. z N. córki A. i M. Ponieważ M. M. nie podpisała opisanego wyżej odwołania od decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lutego 1985 r., przedmiotowa decyzja w punkcie 7 stała się ostateczna w I instancji.

Decyzja Urzędu Miasta K. nr [...] z [...] marca 1985r. wydana w wyniku rozpatrzenia odwołań M. B., S. R., D. Z., S. S., M. N., M. N., G. R., S. K., J. K., F. N., J. S., M. Z., W. S., S. R., W. S. i K. A. od decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lutego 1985 r. Nr [...] w punkcie 1 utrzymywała w mocy zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2 zobowiązywała Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. do rozpatrzenia wniosków wyżej wymienionych osób o objęcie wywłaszczeniem pozostałej części gruntu na zasadzie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Wojewoda wskazał, że niezłożenie wniosku o wywłaszczenie pozostałej części nieruchomości przez M. M. potwierdza również uzasadnienie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. nr [...] z [...] lipca 1985 r., w którym organ wywłaszczeniowy stwierdził: "w związku z zaistniałą sytuacją inwestor wniósł o objęcie wywłaszczeniem również pozostałych części gruntu ob. M. S. F. S., J. S., J. K. i M. M. z uwagi na to, że części tych gruntów są usytuowane bądź między terenem wywłaszczonym decyzją z [...] lutego 1985 r., a terenem podlegającym wywłaszczeniu bądź wciśnięte są klinem między grunty o które właściciele wnioskowali i wywłaszczenia. Pozostawienie ich przy właścicielach utrudniałoby prawidłowe zagospodarowanie terenu wywłaszczonego przez [...]".

Wojewoda [...] stwierdził też, biorąc pod uwagę stan prawny działek nr nr: [...] obr. [...], jedn. ewid. [...], których użytkownicy wieczyści nabyli powyższe prawo w drodze umów cywilnoprawnych, że z uwagi na to, że przedmiotowe umowy są skutkiem prawnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...] z [...] stycznia 1994 r., albo decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...] z [...] stycznia 1992 r. – decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. nr [...] orzekająca w punkcie 16 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcele katastralne I. kat. [...]. kat. : [...] o pow. [...] m² , [...] o pow. [...] m² i [...] o pow. [...] m² , b. gm. kat. [...], objętej KW Nr [...], stanowiącą własność M. M. za odszkodowaniem w wysokości [...] zł, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Prezydent Miasta K., reprezentujący Gminę Miasta K. oraz wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej w odwołaniu od wymienionej decyzji zarzucił, że brak jest dowodów wskazujących na niezłożenie wniosku w trybie art. 5 ust 3 ustawy wywłaszczeniowej, w szczególności wniosek mógł być złożony ustnie.

Adwokat M. N., syndyk masy upadłości Przedsiębiorstwa [...] S.A. w K. oraz adwokat P. K., pełnomocnik [...] Sp. z o.o. w K. odwołując się od tej decyzji wskazali, że brak podpisu M. M. nie przesądza o naruszeniu przez organ wywłaszczeniowy art. 5 ustawy z 12 marca 1958 r., a także podnieśli zarzut błędnej oceny kwestii nieodwracalnych skutków prawnych.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] i stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 16, została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej i Gminy Miejskiej K., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w skardze zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów:

- ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 14 marca 1974 r. nr 10 poz. 64 ) w szczególności zaś art. 15;

- ustawy z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 28 maja 1975 r. nr 16 poz. 91) w szczególności zaś art. 37 ust. 1, 4, 5;

- rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie ( Dz. U. z 31 maja 1975 r. nr 17 poz. 94) w szczególności zaś § 2 pkt 15 oraz § 2a poprzez jego pominięcie.

- ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 28 lipca 1983 r. nr 41 poz. 185 ) w szczególności zaś art. 125 poprzez jego pominięcie.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.

Pełnomocnik uczestnika postępowania Przedsiębiorstwa [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w K., na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 24 czerwca 2014 r., wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 1 lipca 2014 r., sygn. I SA/Wa 1524/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013 r.

Pismem z 25 listopada 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił strony o ponownym rozpatrywaniu odwołań od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2016 r. Minister wskazał, że oceniając obecnie decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...] w zaskarżonej części należy mieć na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lipca 2014 r., sygn. I SA/Wa 1524/13.

Organ II instancji powołał się na art. 153 i 170 p.p.s.a. oraz przypomniał stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniu Ministra, Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. był organem właściwym do wydania decyzji z [...] lipca 1985 r. o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność M. M. i o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. M. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Sąd wskazał, że nie można się zgodzić się z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który stwierdził, że właściwy do wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej był wojewoda. Zdaniem Sądu, zasadnie w skardze podniesiono, że przepis § 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 1975 r. w zakresie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie, wskazywał, w jakich przypadkach przepisy § 1 i 2 rozporządzenia, nie mają zastosowania, a którego to przepisu Minister nie wziął pod uwagę. Przepis ten dodany został do rozporządzenia z 30 maja 1975 r., na mocy § 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.), które weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. 7 września 1978 r.

Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak było wniosku M. M. o wywłaszczenie pozostałej części nieruchomości. Jak wskazał Wojewoda [...] w decyzji z [...] lipca 2011 r. w aktach sprawy znajduje się odwołanie z 2 marca 1985 r. grupy właścicieli nieruchomości wywłaszczonych decyzją z [...] lutego 1985 r. zawierające żądania wywłaszczenia całości działek zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. W uzasadnieniu odwołania właściciele wskazali, że sposób podziału działek dokonany w celu wywłaszczenia jest nie do przyjęcia, gdyż prowadzi do pozostawienia części środkowych oraz klinów od strony osiedla [...] i toru kolejowego. Pozostawione działki nie zapewniają racjonalnego wykorzystania jak dotychczas, gdyż dokonany podział spowoduje konieczność zmiany profilu produkcji roślinnej i podniesie koszty. Gospodarowanie na tych terenach stanie się nieopłacalne.

Zdaniem Ministra, istotne w sprawie jest to, że na zbiorowym wniosku o wywłaszczenie w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. miejsce na podpis M. M. pozostało niewypełnione. W aktach archiwalnych sprawy brak jest żądania M. M. co do wywłaszczenia jej pozostałej części nieruchomości. Organ II instancji przypomniał, że decyzją z [...] lipca 1985 r., Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. orzekł w punkcie 16 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w b. gm. kat. [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność M. M. W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 1985 r. wskazano, że w związku z zaistniałą sytuacją (czyli uwzględnieniem wniosków innych właścicieli o wywłaszczenie na podstawie art. 5 ust. 3 pozostałych części nieruchomości), inwestor wniósł o objęcie wywłaszczeniem również pozostałych części gruntu m. in. M. M. z uwagi na to, że część tych gruntów usytuowane są bądź między teren wywłaszczonym decyzją z [...] lutego 1985 r., a terenami podlegającymi wywłaszczeniu bądź wciśnięte są klinem między grunty, o które właściciele wnioskowali do wywłaszczenia.

Według organu II instancji, skoro M. M. nie wystąpiła z żądaniem objęcia wywłaszczeniem pozostałej części nieruchomości to decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...] w części dotyczącej punktu 16 została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r.

Organ II instancji stwierdził również, że jeżeli wywłaszczono nieruchomość z rażącym naruszeniem prawa, to brak było również podstaw do ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. Minister stwierdził, że zaskarżona decyzja, w części dotyczącej przyznania odszkodowania była również wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że z opracowania geodety uprawnionego E. R. z [...] grudnia 2012 r. wynika, że działka nr [...] znajduje się w granicach działki nr [...], działka nr [...] znajduje się w granicach działek nr [...], działka nr [...] znajduje się w granicach działek nr [...]. Z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działki nr [...] (podział działki nr [...] na działki nr [...] nie został ujawniony w księdze wieczystej) stanowią własność Gminy K. Z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działki nr [...] stanowią własność Gminy K.

Z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działki nr [...] stanowią własność Gminy K. i znajdują się w użytkowaniu wieczystym [...] SPÓŁKA JAWNA. Według organu odwoławczego, decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...], w części dotyczącej działek nr [...] stanowiących aktualnie własność Gminy K. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie organu II instancji, w odniesieniu do działek nr [...] ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., gdyż Minister Infrastruktury i Budownictwa, działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, nie ma umocowania do "odwrócenia" tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego przestanie przysługiwać podmiotowi, który to prawo nabył.

W piśmie z 5 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta K. reprezentujący Gminę K. oraz wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej reprezentowany przez r. pr. K. K. wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i stwierdzającą, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...] w pozostałej części, doręczoną Prezydentowi Miasta K. w dniu [...] października 2016 r.

W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny skarżących oraz jest niezgodna z przepisami prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania a to:

- art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

-art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie - poprzez uznanie iż w części decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa gdyż brak było wniosku właściciela o wywłaszczenie całej nieruchomości;

- "art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" (Dz. U. Nr 10 poz. 64) poprzez uznanie, że nie został złożony wniosek co do całej nieruchomości;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (Dz. U. 2015 r. poz. 702) odnośnie części decyzji utrzymanej w mocy, co do której stwierdzono nieważność;

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie.

W skardze wniesiono o:

1. uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu;

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego 240,00 zł.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z decyzją organu II instancji nie można się zgodzić. Skarżący uważa, że w decyzji nie zawarto oznaczenia, w jakiej jednostce ewidencyjnej oraz w jakim obrębie znajduje się przedmiotowa nieruchomość objęta decyzją. Minister nie określił również w stosunku do której części nieruchomości utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. Zatem mimo, że niewątpliwie jedną z podstawowych dla niniejszej sprawy kwestii było określenie przedmiotu postępowania organ nie uczynił tego w sposób właściwy. W skardze wskazano, że argumentem, uzasadniającym sentencję orzeczenia w wyżej opisanej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jest według organu orzekającego brak wniosku byłej właścicielki M. M., w przedmiocie wywłaszczenia pozostałej części nieruchomości. Zdaniem skarżącego, powyższy argument nie ma podstaw prawnych oraz faktycznych.

Według skarżącego, należy założyć, że gdyby była właścicielka – M. M., nie była zadowolona z decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1985 r. to wniosłaby od niej odwołanie. Ponadto skarżący podnosi, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...] skutkowała wypłatą odszkodowania, co jest istotne ze względu na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dotyczącym nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnych.

Jednocześnie skarżący podnosi, że z uwagi na znaczny upływ czasu, jaki minął od wydania decyzji z [...] lipca 1985 r. znak [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w b. gm. kat. [...], oznaczonej jako parcele katastralne [...] kat. nr [...], organ nie powinien utrzymać w mocy decyzji w pozostałej części, w jakiej stwierdzono jej nieważność. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, a to nie służyłoby realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 konstytucji.

Skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym rozważano treść i charakter orzeczeń TK (w tym wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13) dotyczące przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa procesowego wskazać należy, że w ocenie Sądu, Minister w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a.,

Działania organu II instancji nie naruszały zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 k.p.a.

W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji jest skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzji organu II instancji przepisów, które doprowadziły do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Według Sądu, organ II instancji dokonał niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute były są logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ odwoławczy podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego w nim rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty w niniejszej sprawie było efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie Minister w decyzji z [...] października 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżącego zawartego w odwołaniu z 22 lipca 2011 r., a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję z [...] lipca 2011 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej Ministra z [...] października 2016 r.

Odnosząc się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie brak było wniosku M. M. o wywłaszczenie pozostałej części nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Wojewoda [...] w decyzji z [...] lipca 2011 r. wskazał, że w aktach sprawy znajduje się odwołanie z 2 marca 1985 r. grupy właścicieli nieruchomości wywłaszczonych decyzją z [...] lutego 1985 r. zawierające żądania wywłaszczenia całości działek zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. W uzasadnieniu odwołania właściciele wskazali, że sposób podziału dziatek dokonany w celu wywłaszczenia jest nie do przyjęcia, gdyż prowadzi do pozostawienia części środkowych oraz klinów od strony osiedla [...] i toru kolejowego. Pozostawione działki nie zapewniają racjonalnego wykorzystania jak dotychczas, gdyż dokonany podział spowoduje konieczność zmiany profilu produkcji roślinnej i podniesie koszty, a gospodarowanie na tych terenach stanie się nieopłacalne.

W przedmiotowej sprawie organy oceniały decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ustawy z 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Jak wynika z art. 5 ust. 1 i 3 ww. ustawy, wywłaszczeniem mogła być objęta cała nieruchomość lub jej część. Dotyczyło to zarówno części wydzielonej, jak i nie wydzielonej. Wywłaszczenie części nie wydzielonej dopuszczalne było tylko, gdy Państwo było już właścicielem ułamkowej (idealnej) części nieruchomości i potrzebne było jedynie wywłaszczenie reszty nieruchomości (brakujących udziałów). W innych wypadkach "wywłaszczenie nie wydzielonej (ułamkowej) części nie powinno mieć miejsca, gdyż tworzenie nowych współwłasności z Państwem byłoby z gospodarczego punktu widzenia niesłuszne, a nawet niekorzystne" (zob. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Warszawa 1975, s. 44-45). Na żądanie właściciela wywłaszczenie powinno objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Ocena czy pozostająca przy dotychczasowym właścicielu reszta nieruchomości może być racjonalnie użytkowana na cele dotychczasowe, należała do organu orzekającego o wywłaszczeniu. Możliwość dalszego użytkowania pozostałej części nieruchomości na cele dotychczasowe nie mogła stanowić przesłanki negatywnego załatwienia wniosku właściciela o wywłaszczenie reszty nieruchomości, jeżeli użytkowanie tej części nie byłoby już racjonalne pod względem ekonomicznym. Przepis ten dotyczył w zasadzie nieruchomości rolnych (ornych, warzywniczych, sadowniczych), bez względu na to, czy położone były one w granicach administracyjnych gmin lub miast. Obowiązek wywłaszczenia pozostałej reszty gruntów, które nie miały charakteru zorganizowanego gospodarstwa rolnego, a położonych w granicach administracyjnych miast, regulował art. 5 ust. 2 ustawy. Według art. 5 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. Tym samym wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. było zatem dopuszczalne w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: 1) brak możliwości racjonalnego użytkowania pozostałej reszty nieruchomości na cele dotychczasowe, jakkolwiek mogłaby być ona wykorzystana racjonalnie w inny sposób, 2) żądanie właściciela (nie domniemane), aby wywłaszczeniem objąć pozostałą część nieruchomości. Z uwagi na to, że części nieruchomości nabywane przy zastosowaniu art. 5 ust. 2 i 3 nie były przewidziane do nabycia jako niezbędne do realizacji zamierzonej inwestycji, nie były one objęte decyzją lokalizacyjną (decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Nie stanowiło to przeszkody do ich nabycia bądź w drodze umowy, bądź w drodze wywłaszczenia. Wskazane byłoby w takich przypadkach zawiadomienie o nabyciu części nieruchomości, która nie był objęta decyzją lokalizacyjną (decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego) organu, który wydał taką decyzję w celu dokonania odpowiedniej korekty miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić poglądu skarżącego, że M. M. mogła złożyć ustnie żądanie objęcia wywłaszczeniem pozostałej części nieruchomości. Odnosząc się do tego stanowiska skarżącego wskazać należy, że w aktach sprawy nie ma także stosownego oświadczenia M. M. Brak jest także innych dokumentów takich jak choćby - notatka służbowa, z których można by wyprowadzić wniosek, że M. M. wystąpiła z ustnym żądaniem.

Okoliczność, że M. M. nie wniosła odwołania od decyzji nie może również oznaczać jak wywodzi to skarżący, że właścicielka była zadowolona z decyzji. Brak wystąpienia przez M. M. z żądaniem objęcia wywłaszczeniem pozostałej części nieruchomości zdaniem Sądu, oznacza, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...] w części dotyczącej punktu 16 została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego " (...) w przypadku rozstrzygania o wywłaszczeniu części nieruchomości, pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowane, tj. o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (CBOSA), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą; charakter tego naruszenia powoduje, ze iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2523/14, LEX nr 2082562).

W sytuacji, w której wywłaszczono nieruchomość z rażącym naruszeniem prawa, to brak było także podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Prawidłowo zatem uznał organ II instancji, że zaskarżona decyzja, w części dotyczącej przyznania odszkodowania była również wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (tzw. negatywna przesłanka nieważności).

Wskazać należy, że z księgi wieczystej KW nr [...] (stan z dnia [...] sierpnia, 11:21 – w aktach administracyjnych sprawy, k. 47) oraz KW nr [...] (stan z dnia [...] września 2016 r., 13:42 - w aktach administracyjnych sprawy, k. 39) wynika, że [...] SPÓŁKA JAWNA. Zgodzić się należy z organem II instancji, który w uzasadnieniu prawidłowo wyjaśnił, że tym samym w odniesieniu do działek nr [...] ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] lipca 1985 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., gdyż organ II instancji, działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, nie ma prawnych możliwości odwrócenia tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego przestanie przysługiwać podmiotowi, który to prawo nabył. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 790 ze zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może zostać obalone przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można korzystać z wszelkich środków dowodowych, ale jak wskazano wyżej w odpowiednim trybie postępowania przed Sądem wieczystoksięgowym (por. wyrok SN z 5 kwietnia 2006 r. sygn. IV CSK 177/05). Domniemanie to funkcjonuje i musi być respektowane dopóki w postępowaniu sądowym nie zostanie wykazane, iż stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym (zob. art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). W przedmiotowej sprawie nie jest konieczne prowadzenie dowodów przeciwko domniemaniu wiarygodności wpisów ksiąg wieczystych nr: KW nr [...].

Odnosząc się do zarzutu, że organ przy ocenie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji nie uwzględnił faktu, że od wydania ocenianej decyzji minął znaczny upływ czasu, należy wskazać, że nie ma podstaw prawnych pozwalających na przyjęcie takiej oceny. Brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane, że kontrolowana decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W każdym jednak przypadku, przed stwierdzeniem nieważności decyzji, organ musi zbadać, czy nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Po ujawnieniu takich skutków należy odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, podejmując decyzję określoną w art. 158 § 2 k.p.a., tj. stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa, co oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i utrzymanie skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz konsekwencji pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Kwestię tę należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.

W wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz.702) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, tj. nie tylko zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Ma on także charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, co oznacza, że przepis ten nie zostaje usunięty z obrotu prawnego, lecz wymaga on każdorazowo dokonania wykładni na podstawie całokształtu materiału dowodowego w danej sprawie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazuje na niekonstytucyjne zaniechanie legislacyjne w postaci braku unormowania w dostateczny sposób przesłanki negatywnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wynikającej ze znacznego upływu czasu. Trybunał nie przesądził jaki okres ustawodawca winien uznać za "znaczny" pozostawiając mu w tym zakresie swobodę. Wskazać należy jednocześnie, że ww. wyrok nie ma charakteru prawotwórczego.

Wyrok ten nie ingeruje też w treść art. 156 § 2 k.p.a. oraz nie eliminuje z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma podstaw do zmiany praktyki orzeczniczej w odniesieniu do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że wyjątek w którym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, który był oceniany przez organ w przedmiotowym postępowaniu nie był objęty rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego. Do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie miał bowiem podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a., dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., polega na tym, że organ administracji nie ma możliwości w ramach swoich kompetencji zmienić skutku, który nastąpił po wydaniu decyzji. Nieodwracalny skutek prawny to taki zatem, którego organ administracji nie może wyeliminować dostępnymi sobie środkami w procesie administracyjnym.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.