Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 640/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, art. 109 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1414
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 287/15 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 287/15 oddalił skargę P. P. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w [...] rozkazem dziennym nr [...] z [...] października 2014 r. udzielił urlopu bezpłatnego skarżącemu, w terminie od 28 października 2014 r. do 15 listopada 2014 r., w związku z obwieszczeniem Gminnej Komisji Wyborczej w [...] z [...] października 2014 r. o zarejestrowanych kandydatach na Wójta Gminy [...] w wyborach zarządzonych na dzień [...] listopada 2014 r. Rozkaz wydano na podstawie art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414, dalej: "ustawa o służbie wojskowej").

Skarżący w odwołaniu od powyższego rozkazu wniósł o jego uchylenie z uwagi na brak podstaw prawnych do udzielenia mu urlopu bezpłatnego bez jego zgody. Wyjaśnił, że art. 109 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej nie umożliwia udzielenia urlopu bezpłatnego, a co za tym idzie pozbawienia uposażenia, wbrew woli żołnierza. Przepis ten ma na celu umożliwienie żołnierzowi niezakłóconego udziału w kampanii wyborczej, jeżeli żołnierz zamierza prowadzić ją w godzinach pracy. Niedopuszczalne jest natomiast rozumienie tego przepisu w sposób, który skutkuje jednostronnym pozbawieniem wynagrodzenia. Tymczasem Dowódca zwrócił się do niego z żądaniem złożenia wniosku o urlop bezpłatny, a wobec odmowy, wręczono mu rozkaz dzienny. Oświadczył, iż skierowanie go na urlop bezpłatny bez jego zgody i przy wyraźnym sprzeciwie stanowi naruszenie prawa, gdyż ma wolę sprawowania obowiązków i pozostaje do dyspozycji, jednak rozkaz wykona.

Komendant Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. stwierdził, na podstawie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 109 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej, niedopuszczalność odwołania.

W ocenie organu w sprawie brak jest przedmiotu decyzji administracyjnej I instancji. W tej sytuacji odwołanie nie mogło być wniesione skutecznie.

Organ podniósł, że dowódca miał nie tylko podstawę, ale i obowiązek w ramach stosunku służbowego, jako przełożony, wydać dyspozycję do rozkazu dziennego dotyczącą wysłania odwołującego się na urlop bezpłatny w związku z jego udziałem w kampanii wyborczej. Rozkaz taki nie jest decyzją administracyjną. Katalog spraw określonych w art. 8 ustawy o służbie wojskowej jest enumeratywny i ma charakter zamknięty, nie może być interpretowany rozszerzająco. Zawodowa służba wojskowa jest szczególnym rodzajem służby publicznej, podlegającej określonym rygorom i ograniczeniom. Stosunki służbowe żołnierzy zawodowych nie są stosunkami pracy, mają charakter stosunków administracyjnoprawnych powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Stosunek służbowy żołnierzy zawodowych oparty jest na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierzy zawodowych przez te organy. Jednym z podstawowych elementów stosunku służbowego w wojsku jest obowiązek wykonywania rozkazów wydawanych przez przełożonych. Organ zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wielu wyrokach odnosił się do istoty stosunku prawnego jakim jest stosunek służbowy łączący żołnierza zawodowego z organami państwa. Trybunał odróżnił sprawy podległości służbowej, sprawy należące do sfery wewnętrznej administracji wojskowej, od spraw "ze stosunku służbowego", w których żołnierz dochodzący swoich praw występuje jako podmiot praw i obowiązków, które przysługują mu "w ramach stosunku służbowego". W tym znaczeniu sferę wewnętrzną należy łączyć ze sprawami, które powstają "w ramach stosunków służbowych" nie zaś "ze stosunków służbowych". Wyłącznie spory "ze stosunków służbowych" objęte są konstytucyjnym prawem do sądu. Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 665/12 wskazał, że wszelkie sprawy związane z ustalaniem zadań służbowych, ustalaniem czasu pełnienia służby, udzielaniem czasu wolnego, określaniem terminu wykorzystania czasu wolnego, pozostają w wyłącznej gestii przełożonego żołnierza zawodowego, który decyduje jakie zadania i w jakim czasie żołnierz będzie wykonywał oraz kiedy i w jakim rozmiarze skorzysta z czasu wolnego. Oznacza to, że sprawy te należą do spraw wewnętrznych pomiędzy żołnierzem, a jego przełożonym będących w określonej wojskowej strukturze organizacyjnej, wynikających z podległości służbowej.

O udzieleniu urlopu, na podstawie art. 109 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej, decyduje przełożony, kierując się dyrektywą z ustawy pragmatycznej, jak i potrzebą zachowania apolityczności środowiska wojskowego w danej jednostce wojskowej, w której żołnierz pełni służbę. W tym kontekście sprawy dotyczące udzielania urlopów należą do spraw wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi a podwładnymi (które z mocy art. 5 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały wyłączone z kognicji sądów administracyjnych). W sprawach unormowanych ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych co do zasady obowiązują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co nie oznacza, że w każdej sprawie należy korzystać z wynikającego z art. 104 K.p.a. domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Stosunek służbowy żołnierzy zawodowych charakteryzuje się znacznym nasyceniem dyspozycyjności, w którym żołnierz ma obowiązek poddania się jednostronnym aktom przełożonego służbowego wydawanym w sferze wewnętrznej działania administracji. Taki charakter miał rozkaz dzienny którego dotyczy odwołanie. Charakter tej czynności wskazuje na odformalizowaną formę działania dowódcy jednostki wojskowej. Urlopu bezpłatnego na czas kampanii wyborczej dowódca dokonał w drodze "rozkazu dziennego", który nie jest, wbrew twierdzeniom żołnierza, decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a., bo nie kształtuje stosunku służbowego żołnierza zawodowego. Jest to akt kadrowy o charakterze wewnętrznym. Wydanie rozkazu dziennego w przedmiocie udzielenia urlopu bezpłatnego nie następuje w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przełożony służbowy skarżącego, czynnością służbową – wpisem do rozkazu dziennego – wypełnił wyłącznie dyrektywę płynącą z treści art. 109 ust. 2 ustawy pragmatycznej. Organ odwoławczy zauważył, że fakt wyłączenia spraw związanych z udzieleniem urlopu bezpłatnego (i innych urlopów) żołnierzy zawodowych spod kognicji sądów administracyjnych nie oznacza, że sprawa udzielenia (wykorzystania urlopu) w zakresie dni i skutków finansowych z tytułu danych urlopów, w ogóle nie podlega kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 kwietnia 2006 r., OPS 3/2006 stwierdził, że wynikające ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego sprawy o uposażenie i inne należności pieniężne są sprawami, w których żołnierz zawodowy może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o zawodowej służbie żołnierzy zawodowych. Wynikające ze stosunku służbowego sprawy o uposażenie są sprawami, w których żołnierz może wnieść skargę do właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok SN z 15 grudnia 2008 r., II PK 98/08, Lex nr 519970).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia. Organowi zarzucił naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej przez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że udzielenie urlopu bezpłatnego objęte jest zakresem tego przepisu, a w konsekwencji uniemożliwienie wniesienia odwołania od rozkazu dziennego udzielającego urlopu bezpłatnego. W ocenie skarżącego postanowienie narusza też art. 127 K.p.a. poprzez uniemożliwienie mu wniesienia odwołania, a także narusza art. 134 K.p.a. przez uznanie, że brak było substratu zaskarżenia i w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania. Tymczasem rozkaz będący przedmiotem odwołania stanowi prawno-kształtującą formę rozstrzygnięcia o charakterze indywidualnym, będącą sui generis decyzją administracyjną.

Komendant Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie 22 października 2015 r. udział w sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w [...]. Prokurator wniosła o oddalenie skargi oświadczając, że podziela stanowisko organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę skarżącego.

Sąd i instancji wskazał, że z art. 109 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej, ani z żadnego innego przepisu ustawy o służbie wojskowej dotyczących spraw urlopowych tych żołnierzy (art. 61-64) nie wynika podstawa kompetencyjna do wydania przez właściwego dowódcę jednostki wojskowej decyzji administracyjnej w sprawie udzielenia żołnierzowi zawodowemu urlopu bezpłatnego na podstawie art. 109 ust. 2 tej ustawy. Powyższa okoliczność wskazuje na to, że urlop bezpłatny jakiego udziela się żołnierzowi zawodowemu kandydującemu do Sejmu i Senatu, Parlamentu Europejskiego, na kierownicze stanowiska w państwie obsadzane na podstawie wyboru oraz do organów samorządu terytorialnego na podstawie art. 109 ust. 2 ww. ustawy na czas trwania kampanii wyborczej, nie mieści się w kategorii spraw wymagających wydania władczego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. Powyższy wniosek wynika logicznie z faktu zamieszczenia art. 109 w przepisach ustawy dotyczących działalności publicznej żołnierzy zawodowych. Kategoryczne brzmienie tej normy prawnej "udziela się urlopu bezpłatnego" wskazuje na jej wiążący charakter wynikający z podległości służbowej żołnierza zawodowego. Ustawodawca nie przewidział dla załatwiania tego rodzaju sprawy ani formy decyzji (rozkazu personalnego), ani żadnej procedury inicjowanej wnioskiem zainteresowanego żołnierza zawodowego.

Zdaniem Sądu argumentacja skargi związana z zarzutem naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy jest chybiona, gdyż z tego przepisu nie wynika, że we wszystkich sprawach żołnierza zawodowego wydaje się decyzję. Interpretacja tej normy prawnej nie może być dokonywana w oderwaniu od całego tekstu ustawy. Gdyby wolą ustawodawcy było ustanowienie zasady, że we wszystkich regulowanych tą ustawą sprawach żołnierzy zawodowych wydaje się decyzje administracyjne, od których służy odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2, to zbędny byłby ustęp 3 tego artykułu oraz zbędne byłyby w poszczególnych przepisach ustawy normy wskazujące na konieczność wydania decyzji. Tymczasem w art. 8 ust. 3 ustawodawca postanowił, że "wystąpienia w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, z wyjątkiem spraw wymienionych w ust. 1 oraz przypadków określonych w ustawie, żołnierz zawodowy może wnosić tylko droga służbową", co oznacza, że wystąpienia w sprawach wynikających ze stosunków służbowych regulowanych w innej formie niż decyzją administracyjną, żołnierz zawodowy może wnosić tylko drogą służbową.

Taka regulacja koresponduje z określonym w art. 3 § 3 K.p.a. zakresem zastosowania Kodeksu, w którym ustawodawca zastrzegł, że przepisów tego aktu, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z: 1) nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi oraz 2) podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych wyżej w pkt 1.

Sąd podzielił stanowisko organu, który powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazał na konieczność rozróżnienia spraw ze stosunków służbowych załatwianych w drodze rozkazu personalnego, który z mocy art. 6 ustawy stanowi decyzję administracyjna w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych form działania organu wynikających z podległości służbowej żołnierzy zawodowych, takich np. jak przedmiotowy rozkaz dzienny, które nie są decyzjami administracyjnymi.

Skarżący w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł za postępowanie przed sądem I i II instancji.

Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 8 ust. 3 w zw. z art. 104, art. 109 ust. 2 i art. 6 ustawy o służbie wojskowej w zw. z art. 1 pkt 1, art. 3 § 3, art. 104 § 1 i art. 134 K.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie (wykładnię) i uznanie, iż przedmiotowy rozkaz dzienny dowódcy, nie stanowi decyzji podlegającej kontroli w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej, a tym samym uznanie za uzasadnione postanowienia organu z [...] grudnia 2014 r. o niedopuszczalności odwołania za zasadne,

- art 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 104, art. 109 ust. 2 oraz przepisami rozdziału 5 ustawy o służbie wojskowej co do uposażenia w zw. z art. 1 pkt 1, art. 3 § 3, 104 § 1 i art. 127 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) i nie uznanie, iż przedmiotowy rozkaz stanowi decyzję podlegającą kontroli w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej.

Jednocześnie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w zakresie możliwości istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy, gdyż – w jego ocenie - pomiędzy uchybieniami procesowymi a zaskarżonym wyrokiem może zachodzić związek przyczynowy wykazujący realnie istniejącą możliwością innego rozstrzygnięcia, gdyby nie naruszenie przepisów co do art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 3 § 3 i art. 127 K.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną kontrolę legalności działalności organu w zakresie wydanego rozkazu i postanowienia w zakresie oceny odwołania i skargi, nierozpoznanie pełnej argumentacji zarzutów skargi i niewyjaśnienie, w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z powołanej podstawy zaskarżenia, dlaczego Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów prawa co do nie uznania przedmiotowego rozkazu za decyzje w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej, skoro Sąd wbrew doktrynalnej koncepcji budowy uzasadnienia wyroku szczegółowo opisał treść postanowienia organu z przytoczeniem argumentów odwołania skarżącego i zarzutów skargi skarżącego skrótowo z ostatecznym odwołaniem się do skargi skarżącego, czym Sąd odmówił przedstawienia i rozważenia stanowiska skarżącego oraz przedstawienia wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia pod kątem podstawy prawnej zarzutów skargi, w konsekwencji z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze (głęboko i wszechstronnie), konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie z wyjaśnieniem i zinterpretowaniem wszystkich wątpliwości dla odmowy uznania interesu prawnego skarżącego w merytorycznym rozstrzygnięciu jego odwołania i skargi co do bezzasadności udzielenia bezpłatnego urlopu, stosując nadal dowolną i rozszerzającą interpretację zaskarżonych norm prowadzących do uznania formalnego postanowienia organu za zasadne.

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Jednocześnie skarżący stwierdził, że odwołanie się przez Sąd do podzielenia stanowiska organu odwoławczego w zakresie wskazanego orzecznictwa TK, jak i oparcie zaskarżonego wyroku na wyroku NSA z 6 czerwca 2012 r. wskazuje, iż Sąd nie zapoznał się z tymi orzeczeniami bądź naruszył zasady orzekania poprzez próbę wzmocnienia swojej argumentacji argumentacją orzecznictwa nie mającej zastosowania w niniejszej sprawie i całkowicie nieadekwatnej. Podniósł, że powołany przez Sąd wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r. dotyczył wyłącznie kwestii wymiaru czasu służby żołnierzy jako określonego ich zadaniami służbowymi. Taka sytuacja nie wystąpiła natomiast w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd odwołał się do orzecznictwa wskazanego w postanowieniu, które nie odnosi się do kwestii uposażenia jako podstawy do oceny spraw wewnętrznych administracji wojskowej jako nie wchodzącej w sprawy praw i obowiązków w ramach stosunku służbowego. Zdaniem skarżącego, skoro organ dla uzasadnienia swojego stanowiska podparł się nieadekwatnymi orzeczeniami, to rolą Sądu było skontrolowanie tejże kwestii i zwrócenie organowi uwagi na nieadekwatność odwołania się do autorytetu orzeczniczego sądu i trybunału.

Ponadto podniósł, że Sąd nie ustosunkował się do kwestii zawartych w powoływanym, przez skarżącego w odwołaniu, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 733/10, który stricte odnosi się do oceny kwestii uposażenia żołnierza zawodowego w świetle art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej jako podlegających obligatoryjnemu rozstrzyganiu w postaci decyzji administracyjnych. Skarżący powołał jednocześnie kolejne orzeczenia, tj. uchwalę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 3/06, wyrok Sądu Najwyższego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II PK 98/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 335/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 829/14, z których jego zdaniem wynika, iż rozkaz jest decyzją administracyjną niezależnie od nadania jemu charakteru rozkazu dziennego, bowiem nie liczy się forma czy nazwa rozstrzygnięcia, ale jego przedmiot. W ocenie skarżącego przedmiotowe rozstrzygnięcie dotyczy kwestii istnienia indywidualnej sprawy administracyjnej, dotyczącej konkretnego stanu faktycznego, i konkretnej sytuacji życiowej uregulowanej przepisami prawa administracyjnego, podlegającej rozstrzygnięciu przez organ w odniesieniu do zindywidualizowanej strony - skarżącego w drodze jednostronnej, zewnętrznej i władczej prawnej formy, czyli decyzji administracyjnej dotyczącej uposażenia skarżącego (a zatem jego prawa), które jest regulowane całym rozdziałem 5 ustawy o służbie wojskowej, a zatem nie należy do żadnej sfery wewnętrznej administracji wojskowej. Stąd przedmiotowy rozkaz czy przedmiot rozkazu odpowiada wypełnieniu przesłanki sprawy indywidualnej regulowanej decyzją w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., bez wyłączeń z art. 3 § 3 K.p.a., co dopełnia wymogowi dochowania formy z art. 104 § 1 K.p.a. z przyznaniem zatem prawa do odwołania w ramach art. 127 K.p.a. z niedopuszczalnością zastosowania art. 134 K.p.a. Również art. 109 ust. 2 pozostaje w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej, a w żadnym razie nie mieści się w wyłączeniu z art. 8 ust. 3 ww. ustawy, gdyż kwestia urlopu bezpłatnego prowadząc do oczywistej konsekwencji regulacji uposażenia, tj. jego pozbawienia wbrew woli skarżącego, nie należy do "wystąpień w sprawach ze stosunku służbowego", nie podlegających kontroli z art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej. Tak określone normy, w związku z Rozdziałem 5 Ustawy, stanowią pełną normę kompetencyjną do wydania decyzji, nawet pod formalną nazwą rozkazu dziennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komentand Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasową argumjentację. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz pełnomocnika organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych zasadach.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały sformułowane w sposób w pełni poprawny. Zważywszy jednak na uzasadnienie skargi kasacyjnej możliwe było, przynajmniej w zasadniczym zakresie, odniesienie się do nich. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Z uwagi na wymóg wskazania w petitum skargi konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, nie było możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisów rozdziału 5 ustawy pragmatycznej bez ich sprecyzowania, a także do zarzutu naruszenia art. 104 tej ustawy, który składa się z szeregu jednostek redakcyjnych, a skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił na czym miało polegać naruszenie tego przepisu.

Zawodowa służba wojskowa jest szczególnym rodzajem służby publicznej, podlegającej odpowiednim rygorom i ograniczeniom. Stosunki służbowe żołnierzy zawodowych nie są stosunkami pracy, mają natomiast charakter stosunków administracyjnoprawnych powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby (por. wyrok TK z 9 czerwca 1997 r., K 24/96, OTK ZU 1997/2 poz. 20). Stosunek służbowy łączący żołnierza zawodowego z organami państwa oparty jest na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierzy zawodowych przez te organy. Należy jednakże odróżnić sprawy podległości służbowej, należące do sfery wewnętrznej administracji publicznej, od spraw ze stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich praw, występuje jako wyodrębniony podmiot praw i obowiązków, które dotyczą praw jednostki wobec organów państwowych, jakie przysługują jej w ramach stosunku służbowego i określają treść tego stosunku.

Art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej stanowi, że tylko w sprawach określonych w ustawie wydawane są decyzje i tylko od takich decyzji przysługuje tryb odwoławczy przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczenia przy tym wymaga, że z mocy art. 6 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy przez decyzje należy rozumieć również rozkaz personalny. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy dotyczy zatem sytuacji, gdy dla rozstrzygnięcia organu przewidziana została forma decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego. Tylko te rozstrzygnięcia mogą zostać zaskarżone w drodze odwołania do wyższego przełożonego, a następnie do sądu administracyjnego. Katalog spraw określonych w art. 8 ust. 1 ustawy ma charakter zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższe oznacza, że nie każdy akt podejmowany przez właściwego przełożonego w indywidualnej sprawie dotyczącej żołnierza zawodowego w oparciu o przepisy ustawy pragmatycznej stanowi decyzję administracyjną. Jeżeli bowiem brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji lub rozkazu personalnego, a adresatem czynności jest podwładny (chodzi np. o rozkaz czy opinię), wydane w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym, to nie jest to sprawa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego) i art. 8 ust. 1 ww. ustawy nie ma do niej zastosowania (por. postanowienie NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 376/12). Za taką interpretacją art. 8 ust. 1 ustawy pragmatycznej przemawia regulacja art. 8 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym wystąpienia w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, z wyjątkiem spraw wymienionych w ust. 1 oraz przypadków określonych w ustawie, żołnierz zawodowy może wnosić tylko drogą służbową. Przepis ten byłby zbędny, gdyby we wszystkich sprawach dotyczących żołnierza zawodowego wydawane były decyzje, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Przepis art. 109 ust. 2 ustawy pragmatycznej nie jest objęty dyspozycją art 8 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 109 ust. 1 ww. ustawy żołnierz zawodowy może kandydować do Sejmu i Senatu oraz Parlamentu Europejskiego, na kierownicze stanowiska w państwie obsadzane na podstawie wyboru oraz do organów samorządu terytorialnego. Na czas trwania kampanii wyborczej udziela się żołnierzowi zawodowemu urlopu bezpłatnego (ust. 2). Przepis został zamieszczony w rozdziale odnoszącym się do publicznej działalności żołnierzy zawodowych. Przepis ust. 2 ma charakter obligatoryjny, nie przewiduje żadnej procedury inicjowanej wnioskiem żołnierza zawodowego kandydującego do Sejmu i Senatu oraz Parlamentu Europejskiego, na kierownicze stanowiska w państwie obsadzane na podstawie wyboru oraz do organów samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie zastrzegł aby w tego rodzaju sprawach zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, że udzielenie tego rodzaju urlopu bezpłatnego jest formą polecenia służbowego, ogłaszanego w rozkazie dziennym dowódcy jednostki. Wydanie tego rodzaju rozkazu pozostaje bowiem w wyłącznej gestii przełożonego żołnierza zawodowego, który ustala zadania służbowe, czas pełnienia służby i udziela czasu wolnego, w tym z tytułu urlopu. Kategoryczne brzmienie przepisu wskazuje, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, na jego wiążący charakter wynikający z podległości służbowej żołnierza zawodowego. Formę, w jakiej następuje udzielenie urlopu bezpłatnego, o którym stanowi art. 109 ust. 2 ustawy pragmatycznej, można wyprowadzić z przepisów rozporządzenia wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. Z 2014 r poz. 1503). Rozporządzenie nie reguluje wprawdzie instytucji urlopu bezpłatnego udzielanego w związku z kampanią wyborczą, jednakże w przepisie § 6 stanowi, że udzielenie urlopu ogłasza się w rozkazie dziennym dowódcy jednostki. Brak przeszkód ku temu, aby w drodze analogii taką samą formę stosować w przypadku ogłaszania urlopu bezpłatnego. Tego rodzaju rozkaz dzienny nie kształtuje stosunku służbowego żołnierza zawodowego. Jest to akt kadrowy o charakterze wewnętrznym. Wobec powyższego zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, zaaprobowanym przez Sąd I instancji, że skoro rozkaz dzienny o udzieleniu skarżącemu urlopu bezpłatnego nie stanowi decyzji administracyjnej, to nie przysługiwało od niego odwołanie, wobec czego należało stwierdzić jego niedopuszczalność.

W konsekwencji uznać należy, że również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Naruszenie art. 3 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie decyzja nie została wydana, zaś kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie procesowe organu. Sąd I instancji ocenił, że jest ono prawidłowe i znajduje oparcie w powołanych przez Sąd przepisach prawa, wobec czego skargę zasadnie oddalił. W sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w sytuacji prawidłowości poddanego kontroli Sądu rozstrzygnięcia. Nie został również naruszony przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.