Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1973/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3 i 8 oraz ust. 3 pkt 10, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 72, art. 73, art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 101 ust. 2, art. 93 ust. 2a
journal: Dz.U. 2007 nr 120 poz 820
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2007 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego na członków  Krajowej Izby Odwoławczej, sposobu powoływania komisji kwalifikacyjnej, a także szczegółowego zakresu postępowania kwalifikacyjnego
article: art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 79
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kwilcz z dnia 27 marca 2019 r. Nr VI/48/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Kwilcz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 13 ust. 1 pkt 1 lit b; § 13 ust. 1 pkt 2 lit b; § 15 w zakresie słów "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę," oraz § 17 ust. 3 w zakresie słów "tj. gaz, olej opałowy, drewno,"; 2. zasądza od Gminy Kwilcz na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł. (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 27 marca 2019 r. Rada Gminy Kwilcz podjęła uchwałę nr VI/48/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Kwilcz, zwaną dalej: "Uchwałą".

Podstawę prawną podjętej Uchwały stanowiły przepisy art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz podjęta przez Radę Gminy Kwilcz Uchwała nr XLIII/297/2018 z dnia 27 lutego 2018r.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2 kwietnia 2019r., pod pozycją 3388.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą Uchwałę wniósł Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. domagając się stwierdzenie nieważności jej § 13 pkt 1 lit. b, § 13 pkt 2 lit. b, § 15 w zakresie wyrazów: "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" oraz § 17 ust. 3 w zakresie wyrazów: "tj. gaz, olej opałowy, drewno" ze względu na istotne naruszenie prawa oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, co rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności we wskazanej części.

Wojewoda wskazał, że przepisy § 13 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b Uchwały, w odniesieniu do terenów RM są nieuprawnione w związku z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady scalenia i podziału nieruchomości objętych planem. W myśl art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału dotyczącego procedury scalenia i podziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, a zatem zamieszczenie zasad tej procedury w planie miejscowym w odniesieniu do terenów rolnych i leśnych jest nieuprawnione. Należy wskazać, że problematykę scalenia i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 908 ze zm.).

W § 15 Uchwały ustalono, że wszelkie projektowane obiekty o wysokości równej i większej od 50 m n.p.t., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegają zgłoszeniu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.

Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 ze zm.), zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, (z zastrzeżeniem obiektów wymienionych w ust. 1 tego rozporządzenia), podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej, przy czym w myśl §11 w związku z § 10 pkt 8 ww. rozporządzenia informacje, o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu, są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą.

Za niedopuszczalne zatem należy uznać zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktu prawa wyższego rzędu, jakim są rozporządzenia. Stąd też ww. zapisy planu określające inne niż przewidziane w rozporządzeniu w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych terminy zgłoszeń należy uznać za niezgodne z prawem.

W § 17 ust. 3 Uchwały (zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej) w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną dla obszaru objętego planem ustalono zasilanie w ciepło z systemów grzewczych na paliwa charakteryzujące się niskimi wskaźnikami emisji, tj. gaz, olej opałowy, drewno z wykorzystaniem urządzeń o wysokim stopniu sprawności. Skarżący zwraca uwagę, że zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Stosownie do powyższego przepisu Sejmik Województwa Wielkopolskiego przyjął dnia 18 grudnia 2017 r. dla terenu województwa następujące uchwały (zwane dalej uchwałami antysmogowymi):

- Nr XXXIX/941/17 obejmująca obszar województwa wielkopolskiego, z wyłączeniem Miasta Poznania oraz Miasta Kalisza,

- Nr XXXIX/942/l 7 obejmującą obszar Miasta Poznania,

- Nr XXXIX/943/l 7 obejmującą obszar Miasta Kalisza.

Uchwały antysmogowe wprowadziły od dnia 1 maja 2018 r. zakaz stosowania najgorszej jakości paliw stałych, np. bardzo drobnego miału (mułu), węgla brunatnego czy flotokoncentratu węglowego oraz określiły standardy jakościowe węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla.

Skoro zatem na podstawie delegacji ustawowej samorząd województwa podjął stosowne uchwały antysmogowe należy przyjąć, że ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw zostały unormowane w odrębnych od planu miejscowego aktach prawa.

Zatem nieuprawnione jest wprowadzenie do treści uchwały zapisów zawierających ustalenia w kwestii sposobu ogrzewania budynków w zakresie uregulowanym uchwałami antysmogowymi. Tym samym za niedopuszczalne należy uznać ustalenie bezwzględnego zakazu stosowania w nowych budynkach pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kwilcz wniósł o jej uwzględnienie w całości oraz o przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność organy lub jego pełnomocnika, przy czym wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w przypadku skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegania, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 - dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 317) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W świetle art. 91 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Dalej należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2018r., poz. 1945r. ze zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.p.z.p."), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Po drugie, w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08 - CBOSA).

Należy podkreślić, że Wojewoda Wielkopolski w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

Z przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika także, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego.

Sąd stwierdził zasadność skargi odnośnie sprecyzowanych zarzutów. Teren oznaczony symbolem RM w planie miejscowym uchwalonym Uchwałą Rady Gminy z 27 marca 2019r. to teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (§ 7 pkt 2 Uchwały). Ustalenie planu w § 13 ust. 1 pkt 1 lit b i pkt 2 lit b Uchwał przewiduje dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych oznaczonych symbolem RM minimalną powierzchnię dla nowo wydzielonych działek budowlanych 3000 m˛ oraz minimalną szerokość frontu działki dla nowo wydzielonych działek budowlanych w granicach terenów oznaczonych symbolem RM: 25 m. W ocenie Sądu "terenu zabudowy zagrodowej" nie można utożsamiać z "działką budowlaną", przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.). Natomiast terenami zabudowy zagrodowej są grunty rolne pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych, Dz.U. z 2017r. poz. 1161 wersja z daty podjęcia Uchwały). Pojęć tych nie można zatem używać zamiennie, dotyczą bowiem zabudowy podlegającej różnym reżimom prawnym i odmiennym szczególnym wymogom warunkującym wzniesienie określonej zabudowy i zagospodarowanie na takim terenie. W ocenie Sądu już z tego powodu powyżej zakwestionowane przez Wojewodę postanowienie uznać należy za naruszające prawo w sposób istotny.

Nie budzi wątpliwości treść art. 93 ust. 2a u.g.n., zgodnie z którą podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny, ale tylko wtedy, gdy tak wydzielana działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Gmina ustaliła w planie miejscowym minimalną powierzchnię działki na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową na 3.000 m˛, co stanowi wprost naruszenie jednej z zasad tworzenia planów miejscowych dotyczących minimalnych wielkości nieruchomości rolnych. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego stanowiło obligatoryjną przesłankę do unieważnienia takiego planu. W ocenie Sądu zaskarżona przez Wojewodę treść planu miejscowego w tym zakresie stanowi rażące naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Rada Miejska dokonała modyfikacji zapisów ustawowych bez jakiejkolwiek delegacji ustawowej i z pominięciem bezwzględnie obowiązującego przepisu z art. 93 ust. 2a u.g.n. W ocenie Sądu, powołany przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. dotyczy planów miejscowych i w każdym przypadku ustalania zasad podziału nieruchomości rolnych musi być respektowany.

Odnosząc się do dalszych zarzutów i wniosków skargi, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela linię orzeczniczą przedstawioną w jej uzasadnieniu. Umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych, w tym zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, narusza przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne.

W prawomocnym wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. w sprawie II SA/Wr 797/17 (CBOSA) WSA we Wrocławiu podkreślił, że w myśl art. 101 ust. 2 ustawy z u.g.n. przepisy tego rozdziału w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Skoro w przywołanym normatywie wykluczono wprost pewną kategorię terenów tj. rolnych i leśnych niemożliwe było, aby gminny prawodawca w podjętej uchwale wypowiedział się o zasadach scalania i podziału także dla tych nieruchomości. Wskazać przy tym należy, że problematykę scalania i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2018 r., poz. 908 ze zm. w wersji obowiązującej na dzień podjęcia Uchwały).

Ustalenie planu w § 13 ust. 1 pkt 1 lit b i pkt 2 lit b Uchwały w rozdziale dotyczącym szczegółowych zasad i warunków procedury scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym przewiduje minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek dla terenów zabudowy zagrodowej RM – 3.000 m˛ i minimalną szerokość frontu działki dla terenów zabudowy zagrodowej RM – 25 m. narusza prawo w stopniu istotnym. Rada umieszczając w ustaleniach planu miejscowego postanowienia dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych naruszyła przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n. Naruszenie to ocenić także należy jako istotne, bowiem zasad scalenia i podziałów gruntów rolnych przeznaczonych na cele zabudowy zagrodowej nie można ustalać w planie miejscowym.

Stanowisko powyższe szczegółowo i wyraźnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 03 marca 2019r. (sygn. akt IV SA/Po 294/19, dostępny CBOSA) stwierdzając, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) nie mogą być interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanym na ich podstawie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wskazanych w nich kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach – w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych.

Oceniając drugi z zarzutów skargi dotyczący § 15 Uchwały w zakresie wyrażenia "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" należy przypomnieć, że w § 15 zaskarżonej Uchwały ustalono, że wszelkie projektowane obiekty o wysokości równej i wyższej od 50 m n.p.t., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegają zgłoszeniu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.

Ustalono więc nakaz "zgłaszania do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, przed wydaniem pozwolenia na budowę, wszelkich obiektów o wysokości równej i wyższej niż 50 m nad poziomem terenu". Powyższe stanowi nie tylko modyfikację przepisów wyższego rzędu, ale również zostało podjęte bez umocowania prawnego przysługującego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Kwestie związane ze zgłoszeniem do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym obiektów budowlanych uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej. Natomiast w myśl § 11 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia, informacje o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą.

Ugruntowany jest już pogląd, który Sąd orzekający w pełni aprobuje, że niedopuszczalne jest zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakim są rozporządzenia. Zatem zapisy planu określające inne niż przewidziane w rozporządzeniu w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych terminy zgłoszeń należy uznać za niezgodne z prawem.

Kwestionowane postanowienie planu normuje inny termin wskazując, iż przedmiotowe zgłoszenie ma nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę, gdy tymczasem z § 2 ust. 2 w zw. § 11 oraz w zw. z § 10 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych wynika niezbicie, że obowiązek ten dotyczy obiektów już będących w trakcie realizacji, a więc już po wydaniu decyzji pozwolenie na budowę. Dlatego też postanowienie § 15 Uchwały w zaskarżonej części jest sprzeczne z prawem, ponieważ wyznacza inny termin realizacji obowiązku niż określony w akcie wyższego rzędu (tak m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 30 listopada 2019r. o sygn. IV SA/Po 438/19 oraz z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 451/15, dostępne CBOSA).

Przechodząc do zarzutu dotyczącego stwierdzenie nieważności § 17 ust. 3 zaskarżonej Uchwały w zakresie słów: "tj. gaz, olej opałowy, drewno," ze względu na istotne naruszenie prawa, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie spornym pozostaje, czy kompetencja Rady Gminy Kwilcz obejmowała wprowadzenie w zaskarżonym planie miejscowym możliwości stosowania indywidualnych systemów grzewczych z zastosowaniem paliw takich jak: gaz, olej opałowy i drewno.

Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kwilcz nie kwestionuje wadliwości tego zapisu zaskarżonej Uchwały.

Należy wskazać, że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2019, poz. 1396 - zwanej dalej: "u.p.o.ś."), obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.

Podkreślić jednak trzeba, że ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu powinny pozostawać w zgodzie z materią ustawową, a ponadto winny mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do ich ustanowienia.

W rozpoznawanej skardze podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenie to, zdaniem skarżącego, polegało na wprowadzeniu do zamieszczonego w § 17 ust. 3 Uchwały (zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej) w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną dla obszaru objętego planem ustalenia zasilania w ciepło z systemów grzewczych na paliwa charakteryzującego się niskimi wskaźnikami emisji, tj. gaz, olej opałowy, drewno z wykorzystaniem urządzeń o wysokim stopniu sprawności, z naruszeniem delegacji ustawowej Rady do takiej regulacji.

Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 96 u.p.o.ś. Sejmik Województwa Wielkopolskiego przyjął dnia 18 grudnia 2017 r. dla terenu województwa następujące uchwały (zwane dalej uchwałami antysmogowymi) :

- Nr XXXIX/941/17 obejmująca obszar województwa wielkopolskiego, z wyłączeniem Miasta Poznania oraz Miasta Kalisza,

- Nr XXXIX/942/17 obejmującą obszar Miasta Poznania,

- Nr XXXIX/943/17 obejmującą obszar Miasta Kalisza.

Uchwały antysmogowe wprowadziły od dnia 1 maja 2018 r. zakaz stosowania najgorszej jakości paliw stałych, np. bardzo drobnego miału (mułu), węgla brunatnego czy flotokoncentratu węglowego oraz określiły standardy jakościowe węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla.

Skoro zatem na podstawie delegacji ustawowej samorząd województwa podjął stosowne uchwały antysmogowe to zdaniem skarżącego należy przyjąć, że ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw zostały unormowane w odrębnych od planu miejscowego aktach prawa. Nieuprawnione jest więc zdaniem skarżącego wprowadzenie do treści Uchwały postanowień zawierających ustalenia w kwestii sposobu ogrzewania budynków w zakresie uregulowanym uchwałami antysmogowymi. Tym samym za niedopuszczalne należy uznać ustalenie bezwzględnego zakazu stosowania w nowych budynkach pieców i trzonów kuchennych na paliwo stale (w ocenie Sądu stanowi to oczywistą omyłkę pisarską, gdyż niewątpliwie z treści skargi wynika, że winno być "zasilania w ciepło z systemów grzewczych na paliwa charakteryzującego się niskimi wskaźnikami emisji, tj. gaz, olej opałowy, drewno" – przyp. Sądu).

Jak z powyższego wynika, w kontrolowanej sprawie spornym jawi się, czy kompetencja Rady Gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmowała możliwość wprowadzenia w planie miejscowym zaskarżonego ustalenia (zwrotu) wyliczającego przykładowo, z jakich paliw ("takich jak") można korzystać w indywidualnych systemach grzewczych. Ujęte w § 17 ust. 3 Uchwały przykładowe wyliczenie rodzajów paliw zamyka się wyłącznie w wyrażeniu "tj. gaz, olej opałowy, drewno".

Z jednej strony część orzecznictwa sądowego przyjmuje, że brak jest podstawy prawnej do zamieszczania tego rodzaju regulacji w m.p.z.p. Z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy, bowiem do czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3148/17).

Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W szczególności właściwej podstawy prawnej dla wprowadzenia do planu takiego ustalenia nie stanowi art. 15 ust. 2 pkt 3 i 10 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

pkt 3 – zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

pkt 10 – zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Należy bowiem zwrócić uwagę na to, co jest przedmiotem regulacji dopuszczonej w planie miejscowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest nim: ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W ocenie Sądu w tak wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie materii planistycznej nie mieści się fragment postanowienia § 17 ust. 3 Uchwały wyliczający rodzaje paliw, jakie mogą być stosowane w indywidualnych systemach grzewczych. Żadną miarą nie ustala on bowiem przeznaczenia terenu, ani rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Nie dotyczy także sposobu zagospodarowania terenu ani warunków jego zabudowy.

Oceny tej nie zmienia treść § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozp. mpzp."), zgodnie z którym ustalenia planistyczne dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać m.in. nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 u.p.o.ś.

Po pierwsze, w cytowanym przepisie rozp. mpzp. mowa jest o nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach "w zagospodarowaniu terenów", a – jak już wyżej wskazano – skarżona regulacja nie ma takiego charakteru (nie odnosi się do "zagospodarowania terenu").

Po drugie, ww. przepisy u.p.o.ś., do których odsyła § 4 pkt 3 lit. a rozp. mpzp. – w tym zwłaszcza, najbardziej adekwatny w analizowanym tu kontekście art. 72 ust. 1 pkt 6 u.p.o.ś., zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez "uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi" – nie zmieniają generalnej zasady, w myśl której w planie miejscowym uwzględnia się potrzeby ochrony środowiska w zakresie właściwym dla materii planistycznej. A zaskarżone ustalenie Uchwały, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, takiej materii nie stanowi.

Podkreślić należy z całą mocą, że Sąd nie kwestionuje wynikającej z art. 72 ust. 1 pkt 6 u.p.o.ś. kompetencji rad gmin do "uwzględniania innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi". Należy jednak zwrócić uwagę, że kompetencje dotyczące zarówno: stosowanych paliw, jak i dopuszczanych instalacji należą - z wyraźnej woli ustawodawcy - do sejmików województwa (art. 96 u.p.o.ś.).

Sporne zagadnienie było już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnymi wyrokami z dnia 10 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 569/19, z dnia 10 października 2019 r. IV SA/Po 485/19, z dnia 24 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 568/19) wskazał, że z dniem 12 listopada 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. poz. 1593), która m.in. gruntownie zmieniła art. 96 u.p.o.ś. I odtąd – zgodnie z art. 96 ust. 1 u.p.o.ś. – to sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw." W art. 72 i 73 u.p.o.ś. ustawodawca określił wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W kwestii ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane ustawodawca, stosowne kompetencje powierzył wyspecjalizowanemu organowi ochrony środowiska - sejmikowi województwa. W art. 96 ust. 1 u.p.o.ś. ustawodawca przyznał sejmikowi województwa kompetencje do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Projekt tej uchwały podlega zaopiniowaniu przez właściwych miejscowo wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast i starostów (zob. art. 96 ust. 2–4 u.p.o.ś.). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa: (1) granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; (2) rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; (3) rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze (art. 96 ust. 6 u.p.o.ś.). Ponadto może określać: (1) sposób lub cel wykorzystania paliw, który jest objęty ograniczeniami określonymi w uchwale; (2) okres obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku; (3) obowiązki podmiotów objętych uchwałą w zakresie niezbędnym do kontroli realizacji uchwały.

W konsekwencji to nie rada gminy w m.p.z.p., lecz sejmik województwa w uchwale podjętej na podstawie art. 96 ust. 1 u.p.o.ś. jest uprawniony do podjęcia uchwały tego rodzaju, jak zaskarżona Uchwała, ograniczająca w istocie rodzaje paliw, jakie mogą być stosowane w indywidualnych systemach grzewczych (por. wyrok NSA z 26.06.2019 r., II OSK 1229/19; a także wyroki WSA: z 21.04.2016 r., IV SA/Po 98/16; z 08.05.2018 r., II SA/Kr 373/18; z 11.09.2018 r., II SA/Wr 362/18; z 08.05.2019 r., II SA/Wr 154/19 wyroki WSA: z 11.07.2019 r., IV SA/Po 334/19; z 07.08.2019 r., IV SA/Po 351/19; z 10.10.2019 r., IV SA/Po 485/19 i IV SA/Po 569/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Tak też wyroki WSA w Poznaniu z 11 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 334/19; z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 351/19; z 10 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 485/19; z 10 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 569/19; z 6 listopada 2019r. sygn. akt IV SA/Po 841/19; z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 878/19; z 6 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 852/19; z 14 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 876/19; z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1135/19; z 26 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 877/19; z 1 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 553/20; z 16 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 398/20; por. też wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1229/19; a także wyroki WSA w Krakowie z 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 373/18; WSA we Wrocławiu z 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 362/18; z 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 154/19 (wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znany jest także ostatni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach z dnia 16 grudnia 2020r. sygn. akt II OSK 1382/20, II OSK 376/20, II OSK 3494/19, II OSK 3286/19 (CBOSA), w których Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował dotychczasową linię orzeczniczą. W uzasadnieniu w/w wyroku NSA wskazał, że w § 4 rozporządzenia z 2003r. ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, nadto uwzględnił treść art. 72 ust. 1 pkt 6 i art. 73 p.o.ś. Z treści powyższych przepisów NSA wywiódł, że nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym wprowadzenie "zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe" nie mogło być materią unormowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie NSA powyższe przepisy w powiązaniu z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju nakładają wręcz na organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb społeczności, obecnych jak i przyszłych pokoleń, do potrzeb takich należy między innymi ochrona powietrza. Warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i związana z tym ochrona powietrza jest jednym z elementów, które musza znaleźć obligatoryjne odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc postawić organowi planistycznemu zarzutu, że kwestia ta zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów została uwzględniona w planie miejscowym.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, "...że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy powinien w sposób kompleksowy informować właścicieli nieruchomości o stanie prawnym danego terenu i dopuszczalnym sposobie jego zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2365/18 - CBOSA). Uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony środowiska jest obligatoryjne. Ponadto, co istotne, ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych np. w pozwoleniach na budowę bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków, ich parametrów, a także rodzajów instalacji, jakie mogą być w nich zastosowane".

Uzasadniając stanowisko, że organ planistyczny uchwalając treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wkroczył w kompetencje sejmiku województwa, lecz czynił to w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, NSA przytoczył treść art. 96 ust. 1 p.o.ś., który nadaje sejmikowi województwa kompetencję do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Uchwałami antysmogowymi wprowadzono ograniczenia i zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, określone tymi uchwałami. W dalszych przepisach uchwały określono jakiego rodzaju paliw stałych nie należy stosować w instalacjach grzewczych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił dalej, że sejmik województwa nie posiada uprawnień do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie budowy (powstawania) instalacji na paliwa stałe. NSA wskazał, że uchwały antysmogowe są aktem prawa miejscowego ustanawianym przez organ samorządu wojewódzkiego. Natomiast plany miejscowe są aktem prawa miejscowego stanowionym przez samorządy na szczeblu gminnym. Nie ma podstaw do tworzenia wewnętrznej hierarchii aktów prawa miejscowego z uwagi na to, czy stanowią je organy gminy, powiatu czy województwa. Jednostki samorządu terytorialnego są bowiem równorzędne i niezależne od siebie. Tak więc oba te akty prawa miejscowego posiadają niezależną od siebie delegację ustawową do ich wydania i żaden z tych aktów nie ma względem drugiego charakteru nadrzędnego. Ponadto realizowana w formie tzw. "uchwały antysmogowej" kompetencja sejmiku województwa dotyczy określenia rodzaju i jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze danej instalacji, w której następuje spalanie paliw. Natomiast ustalenia planu miejscowego dotyczą nie tyle paliw spalanych w instalacjach lecz dotyczą w ogóle możliwości wykonania takich instalacji w nowych obiektach budowlanych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2020 r. , sygn. akt II SA/Kr 1285/19)". Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował nieważność postanowień planów miejscowych zawierających regulację zakazującą stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe z uwagi na brak delegacji ustawowej.

W niniejszej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tylko części postanowienia § 17 ust. 3 dotyczącego zaopatrzenia w energię cieplną poprzez określenie w Uchwale rodzaju paliw takich jak gaz, olej opałowy, drewno, nie kwestionując regulacji co do zasady.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności § 17 ust. 3 Uchwały w zaskarżonej części jest właśnie wskazanie rodzaju paliw, a przy tym nieprecyzyjność sformułowania i nieuprawniona modyfikacja zagadnienia dotyczącego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Przepis § 17 ust. 3 Uchwały nie formułuje wyraźnego zakazu wykorzystywania określonych rodzajów paliw, ani nie ustanawia zamkniętego katalogu paliw dopuszczonych do eksploatacji, to jednak w istocie ów katalog wyraźnie zawęża. Należy bowiem przyjąć, że użycie w tym przepisie, przed wyliczeniem rodzajów paliw, zwrotu "taki jak" – znamionującego (wprowadzającego) wszak porównanie – oznacza, że uchwałodawca lokalny dopuścił do wykorzystania w indywidualnych systemach grzewczych tylko paliwa wyraźnie w cytowanym przepisie wymienione (gaz, olej opałowy, drewno) lub paliwa z jakichś względów (prawdopodobnie: szkodliwości dla środowiska, acz nie jest to pewne) do wymienionych paliw "podobne" (tj. "takie jak" one, właśnie).

W ocenie Sądu takie sformułowanie jest, przede wszystkim, niedostatecznie określone (nie dość jasne). Na jego podstawie nie sposób bowiem z niezbędną precyzją ustalić, które konkretnie rodzaje paliw "podobnych" do gazu, oleju opałowego lub drewna, zostały przez uchwałodawcę lokalnego dopuszczone do eksploatacji w indywidualnych systemach (instalacjach) grzewczych, a które nie.

W tym zakresie analizowane ustalenie planistyczne nie spełnia, więc istotnego wymogu: określoności przepisów prawa, stanowiącego doniosły komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 17 grudnia 2015 r., IV SA/Po 824/15, CBOSA).

Abstrahując w tym miejscu od sygnalizowanych wyżej trudności z precyzyjnym ustaleniem katalogu rodzajów paliw, których stosowanie w indywidualnych systemach grzewczych dopuścił uchwałodawca lokalny na podstawie art. 17 ust. 3 Uchwały, można jednak z całą pewności stwierdzić, że w tym katalogu nie mieści się, przykładowo węgiel kamienny. Trudno bowiem uznać, aby było to paliwo z jakichś (istotnych) względów "podobne" ("takie jak") do gazu, oleju opałowego lub drewna. To z kolei oznacza, że w świetle skarżonego postanowienia Uchwały wykorzystywanie węgla kamiennego w indywidualnych systemach grzewczych zostało w istocie bezwarunkowo zakazane.

Tak daleko nie idzie zaś obowiązująca uchwała antysmogowa, która wyklucza stosowanie węgla kamiennego jedynie najgorszej jakości, nie spełniającego określonych standardów (por. § 3 pkt 4 uchwały nr XXXIX/941/17 Sejmiku Województwa). Zatem zaskarżony plan w omawianym zakresie w istocie modyfikuje (zaostrza) regulację antysmogową, bez dostatecznej ku temu podstawy prawnej.

W konsekwencji jako trafny należy ocenić zarzut Wojewody, że uchwalenie zaskarżonego fragmentu § 17 ust. 3 Uchwały – w zakresie słów: "tj. gaz, olej opałowy, drewno," – nastąpiło z przekroczeniem ustawowej kompetencji planistycznej Rady Gminy, co z kolei stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością Uchwały także w omawianej części.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części wskazanej w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego Wojewody wynagrodzenia pełnomocnika w kwoce 480 zł równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), jak w punkcie 2 wyroku.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z dnia 13 maja 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 28 akt sąd.). Strony zostały poinformowane o terminie i możliwości złożenia na piśmie ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń (k. 31, 35 akt sąd.).