Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 25/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 57 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K.M. na przewlekłość postępowania administracyjnego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia 16 listopada 2015 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R., przez stronę P.M., na przewlekłe prowadzenie w jego sprawie postępowania w przedmiocie zasiłku celowego – jej autor – wniósł o:

1) stwierdzenie, że organy pierwszej i drugiej instancji dopuściły się przewlekłego prowadzenia postępowania, która nastąpiła od dnia 3 września 2015 r.,

2) zasądzenie od każdego z organów tak pierwszej, jak i drugiej instancji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie po 18 917 zł,

3) zasądzenie solidarnie od organów pierwszej i drugiej instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania na rzecz skarżącego wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę strona skarżąca (dalej także: wnioskodawca) przedstawiła przebieg zdarzeń poprzedzających jej złożenie wraz z ich oceną. W tych ramach – jej autor – stwierdził, że "organ odwoławczy pomylił dowolność z uznaniem administracyjnym". Wyjaśnił przy tym, że uznanie administracyjne, jako uprawnienie organu administracyjnego do wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań prawnych, nie świadczy o nieskrępowanej swobodzie lub dowolności działania administracji. Natomiast – jak kontynuował – swobodne uznanie przysługuje administracji tylko wtedy, jeśli zostało to wyraźnie wskazane w przepisie ustawy. O możliwości zastosowania uznania decyduje zatem upoważnienie ustawowe. Organ odwoławczy, powołując się, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na uznanie administracyjne, nie wskazał przepisu ustawy, który pozwalał organowi pierwszej instancji na zastosowanie zasady uznania administracyjnego.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1981 r. "(...)Uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym". Organ administracyjny jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie, jakie okoliczności skłoniły go do wydania takiej, a nie innej decyzji. Wystarczających wyjaśnień brak w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Nie sposób, jego zdaniem, uznać za wystarczające stwierdzenia, że jednorazowy charakter zasiłku celowego uniemożliwia wypłacanie go przez 6 miesięcy podczas kiedy umożliwia wypłacanie go przez 2 miesiące.

W dalszych motywach stwierdził, że w treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji brak także jakiegokolwiek wyjaśnienia wysokości przyznanego zasiłku celowego. Nie jest bowiem takim wyjaśnieniem "lakoniczne" stwierdzenie, że pomoc dostosowana jest do celów i możliwości pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji ani słowem nie wspomniał o jakichkolwiek celach ani możliwościach pomocy społecznej.

Z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania odwoławczego (pismo Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. [...] z dnia [...] r.) wynika, że przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego organ pierwszej instancji kierował się "(...) Zasadami przyznawania świadczeń w 2015 r." całkowicie dowolnie ustalonymi. Podniósł, że w piśmie Dyrektora MOPS w R. z dnia 15 października 2015 r., które załączono do wezwania SKO, brak jest jakiejkolwiek informacji na temat źródła pochodzenia załączonych do niego "(...)Zasad przyznawania świadczeń w 2015 roku". Dyrektor MOPS nie poinformował organu odwoławczego:

po pierwsze – kto ustalił te zasady,

po drugie – kiedy zasady te zostały ustalone,

po trzecie – na jakiej podstawie prawnej zostały one ustalone, ani

po czwarte – nie wskazał stosownych adresów publikacyjnych.

Podkreślił nadto, że zasady te nie zostały podane do publicznej wiadomości (opublikowane), a – w jego ocenie – "z całą pewnością obowiązek publikacji ciążył na organie pierwszej instancji", skoro przedmiotem "Zasad" jest sposób rozdziału środków publicznych, zwłaszcza, że na gruncie niniejszej sprawy chodzi o środki, które pochodzą nie tylko z budżetu organu pierwszej instancji (Miasta R.lecz także z budżetu państwa.

Argumentując podał także, że w treści uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. nie ma mowy o zasadach przyznawania świadczeń. W załączniku do tej uchwały jest zaś mowa jedynie o zasadach podziału środków budżetu państwa na realizację programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Uchwała ta nie mogła więc być podstawą ustalenia – kwestionowanych przez stronę – zasad przyznawania świadczeń.

Jednocześnie jego zdaniem również uchwała nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania wsparcia w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania'' na lata 2014 - 2020 nie mogła stanowić podstawy prawnej do ustalenia zasad przyznawania świadczeń. Uchwała ta została przywołana w treści tych "Zasad" wraz z ustawą o pomocy społecznej bez wskazania konkretnych przepisów zawartych w tych aktach prawnych. Zaakcentował, że przepisów takich nie można było wskazać ponieważ przywołane akty prawne ich nie zawierają.

Całkowicie niezrozumiałym dla strony jest – jak stwierdził autor skargi – "stanowisko organu odwołującego, który utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję podczas gdy równolegle ten sam organ odwoławczy decyzją [...] z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję [...] tego samego organu pierwszej instancji, wydaną tego s amego dnia ([...] r.) w odniesieniu do tej samej strony, wydaną na podstawie tych samych ustaleń faktycznych, w tym tej samej aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Decyzja [...] uchyliła decyzję, organu pierwszej instancji m.in. z powodu braku rozstrzygnięcia w sentencji decyzji w doniesieniu do całego wniosku strony a także z tego powodu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych w art. 107 k.p.a., w szczególności nie wynika z niego dlaczego organ pierwszej instancji przyznał stronie zasiłek okresowy w takiej a nie innej wysokości".

W ocenie strony skarżącej "decyzja organu pierwszej instancji [...] przyznająca zasiłek celowy obarczona jest dokładnie tymi samymi wadami a jednak została utrzymana, w mocy zaskarżoną decyzją [...] organu odwoławczego z [...] r.".

Kontynuując uzasadnienie skargi wskazał, że decyzje o charakterze uznaniowym podlegają kontroli sądu administracyjnego. Sąd bada, czy organ nie przekroczył granic upoważnienia zawartego w ustawie do wydania tego rodzaju decyzji, czy nie nadużył uznania, działając wbrew celowi uznania. Na gruncie tej sprawy – jak stwierdził – przedmiotem tego badania przez sąd winno być w pierwszej kolejności to czy w ogóle istnieje ustawowa podstawa do zastosowania uznania administracyjnego. Skarżący wskazał, że w decyzji organu pierwszej instancji podano jako podstawę prawną jej wydania art. 7 pkt. 2-ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163, ze zm. dalej także: ustawa lub ups) wskazując tym samym 14 różnych powodów udzielenia pomocy społecznej, w tym tak bardzo oderwane od rzeczywistej sytuacji strony jak:

7. przemoc w rodzinie;

7a). potrzeba ochrony ofiar handlu ludźmi.;

11. trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy

12. trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego;

13. alkoholizm lub narkomania;

14. zdarzenie losowe i sytuacja kryzysowa;

15. klęska żywiołowa lub ekologiczna.

Żadna z przyczyn podanych w decyzji organu pierwszej instancji nie odnosi się do sytuacji strony — z wyjątkiem przyczyny wymienionej w art. 7 pkt 6 (długotrwała lub ciężka choroba).

W decyzji organu pierwszej instancji nie podano natomiast jako podstawy prawnej jej wydania art. 7 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. nie wskazano ubóstwa jako przyczyny udzielenia pomocy społecznej.

Prezentując tok podejmowanych przez stronę czynności przypomniał, że odwołanie wniesione zostało w dniu 3 września 2015 r. Organ pierwszej instancji miał obowiązek przekazać je (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu najpóźniej w dniu 10 września 2015 r. Ponieważ nic takiego się nie wydarzyło, skarżący w dniu 15 września 2015 r. wniósł zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu dopiero w dniu 21 września 2015 r.

Postanowieniem z dnia [...] r. [...] organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie zażalenia na bezczynność wskazując na niedopuszczalność wniesienia takiego zażalenia przy czym jako podstawę prawną umorzenia podano art. 105 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.), wskazując na to, że "w dniu 21 września 2015 r. zapisem Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. nr [...] z dnia [...] r. zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie z dnia 3 września 2015 r.".

Jednocześnie organ odwoławczy pouczył skarżącego, że postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje na nie żaden środek odwoławczy ani skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Pismem z dnia 15 października 2015 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. "uzupełnił dokumentację" sprawy.

Wezwaniem z dnia 16 października 2015 r. (doręczonym stronie w dniu 25 października 2015 r.) organ odwoławczy zobowiązał stronę do ustosunkowania się do pisma Dyrektora MOPS. Pismem z dnia 25 października 2015 r. strona ustosunkowała się do tegoż pisma Dyrektora MOPS.

Wezwaniem z dnia 27 października 2015 r. organ odwoławczy zobowiązał stronę do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia 25 października 2015 r. poprzez złożenie podpisu.

W dalszych motywach skargi podkreślił, że organ odwoławczy – przy okazji, w ostatnim akapicie tegoż wezwania – poinformował stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania do 30 listopada 2015 r. Pismem z dnia 27 października 2015 r. strona wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego zarówno na niezałatwieniu sprawy w terminie jak też na przewlekłym prowadzeniu postępowania. Strona domagała się załatwienia sprawy najpóźniej do dnia 28 października 2015 r.

Na zakończenie podał, że przedłużając termin do załatwienia sprawy, organ administracji publicznej zobowiązany jest, na mocy art. 36 § 1 k.p.a. podać przyczyny zwłoki. Samo zawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wskazanie nowego terminu nie czyni zadość dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. W jego ocenie "pojawienie się pism", o których mowa w informacji o przedłużeniu terminu nie stanowi przyczyny przedłużenia terminu rozpatrzenia odwołania a jest jedynie pretekstem, który został wykorzystany przez organ odwoławczy do ukrycia niezałatwienia w terminie sprawy odwołania z dnia 3 września 2015 r., które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w dniu 21 września 2015 r. Zaakcentował także, iż "istotne znaczenie dla oceny całej sytuacji ma fakt, że informację o przedłużeniu terminu organ wysłał do strony już po upływie miesiąca od wpływu odwołania (wpływ miał miejsce w dniu 21 września 2015 r. informację wysłano w dniu 27 października 2015 r.)".

Równocześnie przypomniał, że na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania — czyli w niniejszej sprawie do dnia 21 października 2015 r. Przedłużając termin do załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.– w jego opinii – naruszyło art. 35 § 3 k.p.a.

Jednocześnie poddał w wątpliwość czy sprawa tocząca się na skutek wniesienia odwołania z dnia 3 września 2015 r. należy do kategorii spraw wymagających postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania odwoławczego. Jego zdaniem "wystosowanie przez organ pisma z dnia 27 października 2015 r. (...) miało jedynie na celu stworzenie pozoru, iż załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego, aby organ mógł się uchylić przed zarzutem niezałatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (niezwłocznie), o czym jest mowa w art. 35 § 1 i 2 k.p.a.".

W odpowiedzi na skargę organ pierwszoinstancyjny – posługując się, metodą historyczno metodologiczną, notabene podobnież jak strona skarżąca przypomniał przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego, uwypuklając jego tok – w pierwszej kolejności podnosząc jednakże zarzut niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania musi być mocą art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.) poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Oznacza to, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zatem wniesienie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania jest możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., ponieważ zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. – tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2655/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt. II SAB/Kr 67/11 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Toteż jak wyeksponował – skarżący winien przed złożeniem skargi, złożyć zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o zasiłek celowy przez Dyrektora MOPS, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Tymczasem – jak wskazał organ – "skarżący tego jednak nie uczynił. Złożył on jedynie, w dniu 15 września 2015 r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie przekazania jego odwołania od decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego do organu odwoławczego". Wniesienie tego zażalenia, w ocenie organu, nie może być uznane za wyczerpanie kryterium środka zaskarżenia w niniejszej sprawie o przewlekłość postępowania, gdyż dotyczy zupełnie innej materii. Skoro więc wniesienie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy skarżący wyczerpie przed jej wniesieniem tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., co jednakże, w jego opinii, nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, to skarga jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., winna zostać odrzucona.

Jednocześnie z ostrożności procesowej organ pierwszoinstancyjny – wnioskując o oddalenie skargi – podał, że jest ona również nieuzasadniona merytorycznie. Uzasadniając wyrażone stanowisko przedstawił tok postępowania od momentu złożenia przez skarżącego wniosku w dniu 01 sierpnia 2015 r., co skutkowało wszczęciem postępowanie o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności na 6 miesięcy, począwszy od sierpnia 2015 r. Następnie podał, że już w dniu 5 sierpnia 2015 r. skarżący otrzymał od pracownika socjalnego informację o zamiarze przeprowadzenia w dniu 11 sierpnia 2015 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania. Skarżący potwierdził dnia 8 sierpnia 2015 r., że będzie w tym dniu obecny w domu. W trakcie przeprowadzonej w zaplanowanej na dzień 11 sierpnia 2015 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że zamieszkuje on i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną B. M. oraz synami P; i A. M;. Strona nie pracuje zawodowo, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, choruje przewlekle i jest w trakcie ubiegania się o świadczenie rentowe z ZUS. Żona pracuje zawodowo. Dochód rodziny strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 1007,94 zł. Na dochód rodziny strony w kwocie 1007,94 zł składało się wynagrodzenie za pracę żony w kwocie 550,33 zł, premia żony w kwocie 236,61 zł oraz zasiłki rodzinne w wysokości 221 zł. Kryterium dochodowe uprawniające do bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej wynosiło dla rodziny, od dnia 01 października 2012 r. – 1824 zł. Tym samym organ ten stwierdził, że rodzina spełnia kryterium dochodowe uprawniające ją do bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej i jednocześnie występuje jeden z przypadków określony w art. 7 ust. 2-15 ustawy o pomocy społecznej czyli długotrwała choroba. Zaznaczył, że decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności w wysokości 400 zł, którego realizacja nastąpiła w częściach. Wypłatę pierwszej części w kwocie 200 zł ustalono na dzień 25 sierpnia 2015 r., termin wypłaty drugiej części zasiłku w kwocie 200 zł ustalono zaś na dzień 8 września 2015 r. Równocześnie, na co zwrócił uwagę organ, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że zasiłek celowy jest świadczeniem jednorazowym, choć możliwa jest jego realizacja w częściach. Dlatego też prawo do tego świadczenia konsumuje się wraz z jednorazowym przyznaniem kwoty pieniężnej świadczenia zainteresowanemu. Z tego powodu – jak argumentował – nie było możliwe przyznanie tego świadczenia na okres 6 miesięcy, o co wnosił skarżący. Wysokość zaś przyznanej pomocy została dostosowana do celów i możliwości pomocy społecznej. W dniu 3 września 2015 r. skarżący wniósł od tej decyzji w przedmiocie zasiłku celowego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W wyniku jego rozpatrzenia organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu pierwszoinstancyjnego sprawa z wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego jest sprawą załatwioną w terminie ustawowym. Zdaniem organu, jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i wyżej opisanego stanu faktycznego, po otrzymaniu wniosku wszczęto postępowanie, w toku którego terminowo i prawidłowo podejmowano czynności procesowe mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Organ – jak uznał – wnikliwie i z należytą starannością podejmował czynności w celu ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej i finansowej rodziny przeprowadzając aktualizację wywiadu środowiskowego. Odwołując się do orzecznictwa z przedmiotu objętego skargą na przewlekłość czy bezczynność podał, że przyjmuje się w nim, iż z przewlekle prowadzonym postępowaniem przez organ mamy do czynienia wówczas gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie albo prowadzeniu czynności nie mających znaczenia dla sprawy. Na poparcie wyrażonego poglądu przywołał: wyroki NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, WSA we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2015 r. , sygn. akt III SAB/Wr 9/14.

Następnie zacytował stanowisko wyrażone w ostatnim z nich podając, że "z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to było konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy". W ocenie organu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż przeprowadził on postępowanie wyjaśniające i wydał decyzję rozstrzygając co do istoty sprawę oraz doręczając ją stronie w terminie 18 dni od otrzymania wniosku. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uznania sprawy przyznania mu zasiłku celowego za sprawę nie cierpiącą zwłoki, wymagającą natychmiastowego działania, to zdaniem organu także jest on nieuzasadniony. Sytuacja rodziny jest mu – jak argumentował – znana. Nie jest ona pozbawiona dochodu, uprzednio była objęta pomocą, wypłacono jej zasiłek okresowy i świadczenia rodzinne. A nadto w treści wniosku – jak zauważył – skarżący sam przyznał, że od ostatniego wywiadu nie zaszły nadzwyczajne okoliczności i sytuacja rodzinna, osobista, majątkowa oraz dochodowa nie uległa zmianie. Co do wyrażonego w treści skargi wniosku przyznania na rzecz skarżącego kwoty 18.917 zł organ wskazał, że jego zdaniem, żądanie jest nieusprawiedliwione; przewyższa nawet kwotę, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący nie doznał bowiem jakiejś dolegliwości, która uzasadniałaby przyznanie świadczenia o odszkodowawczym w istocie charakterze. Z kolei co do pozostałych wniosków, to – w ocenie odpowiadającego na skargę organu – także nie zasługują one na uwzględnienie są bowiem gołosłowne i nie mają odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Dlatego też organ wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, a w drugiej o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż ww. określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 ww. przepisu, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu.

Przed przystąpieniem do analizy merytorycznej zasadności skargi powinnością Sądu było jeszcze zbadanie skargi pod kątem spełnienia pozostałych wymogów formalnych.

Jednocześnie z uwagi na zarzutu zawarte w skardze i argumenty organu podniesione w odpowiedzi na nią Sąd wskazuje, na postępowania dotyczące strony skarżącej, znane stronie i organowi z urzędu, a zawisłe przez tut. Sądem za sygn. akt IV SAB/Gl 48/16 i sygn. akt IV SAB/Gl 49/16 – w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę strony, a także za sygn. akt IV SAB/Gl 153/15 – w której Sąd wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. skargę oddalił oraz za sygn. akt IV SAB/Gl 1141/15.

Przechodząc natomiast na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. skargę, w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponieważ obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku instancji w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych i szeroko rozumianej pomocy społecznej przewidują organ wyższego stopnia nad organem pierwszej instancji – w postaci Samorządowego Kolegium Odwoławczego – to skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania drugoinstancyjnego powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – co w przedmiotowej sprawie zaistniało. Nadto skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczona terminem trzydziestodniowym określonym w art. 53 P.p.s.a. Wynika to wprost z treści tej normy prawnej, która w odniesieniu do poszczególnych aktów i czynności wskazuje datę, od której należy liczyć bieg terminu do wniesienia skargi. Niewątpliwie jednak korzystanie ze środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi do sądu administracyjnego stosownie do art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., jednakże doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być bowiem skutecznie wniesiona aż do chwili ustania tych stanów, to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności.

Jak wynika z akt administracyjnych i sądowych tak kontrolowanej sprawy, jak i spraw sądowych znanych organom, stronie i Sądowi, a przytocznych powyżej , czyli IV SAB/Gl 48/16 i sygn. akt IV SAB/Gl 49/16, a także za sygn. akt IV SAB/Gl 153/15, strona skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tok zaskarżenia. Zarówno z piśmie zatytułowanym zażalenie, odwołanie czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa konsekwentnie wskazywała niezadowolenia z czasu jego trwania, terminowości podejmowanych w nich czynności. Wobec tego, że w sprawach skarg na bezczynność czy przewlekłość postępowania nie ma znaczenia, jaki dokładnie okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego to należy uznać dopuszczalność drogi sądowej w tejże sprawie. Bez znaczenia przy tym, jest też to, czy przed wniesieniem skargi organ odwoławczy rozpoznał zażalenie. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego zażalenia, a już nie jego rozpatrzenie przez właściwy organ (por.: postanowienie NSA z 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 01 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 206/12 i tam przywołane orzecznictwo). Jednocześnie należy jednak podkreślić, że z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. wynika, iż złożenie środków zaskarżenia musi chronologicznie poprzedzać wniesienie skargi.

Przystępując z kolei do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd podkreśla, że badaniem objęto działanie organów, tryb i terminowość podejmowanych czy braku podejmowanych czynności w sprawie wniosku strony z dnia 01 sierpnia 2015 r. W tym ramach Sąd ustalił – w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych aktach administracyjnych oraz w aktach sądowych – następujące okoliczności faktyczne istotne, w ocenie Sądu, dla jej rozstrzygnięcia:

po pierwsze – pismem z dnia 01 sierpnia 2015 r. strona złożyła wniosek "o przedłużenie świadczeń z pomocy społecznej",

po drugie – decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszoinstancyjny przyznał stronie świadczenie "pieniężne w formie zasiłku celowego", którą strony skarży odwołaniem z dnia 03 września 2015 r. skierowanym drogą elektroniczną za pośrednictwem MOPS w R.(k.4), a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymuje ją w mocy,

po trzecie – pomiędzy wydaniem decyzji przez organ odwoławczy a przesłaniem akt wraz odwołaniem – co istotne dla przedmiotowej sprawy – strona składa dwa pisma:

pierwsze – z dnia 15 września 2015 r. zatytułowane "zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta R.", w którym strona kwestionuje zarówno prawidłowość i terminowość przesłania organowi odwoławczemu przez organ pierwszej instancji akt sprawy wraz z odwołaniem, jak i niezałatwienie jej sprawy w terminie, co wyartykułował expressis verbis podając, że na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. wnosi o wyznaczenie Prezydentowi Miasta R. dodatkowego, trzydniowego terminu na przesłanie akt sprawy, oraz "wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych "niezałatwienia sprawy w terminie",

drugie – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 października 2015 r., w którym kwestionuje de facto "niezałatwienie sprawy w terminie, jak też przewlekłe prowadzenie postępowania".

Tym samym jak wskazano powyżej strona konsekwentnie wyrażała i podnosiła w kierowanych pismach tak niezadowolenia z czasu jego trwania jak i terminowości podejmowanych w jego całym toku czynności.

Do okoliczności podnoszonych w zażaleniu z dnia 15 września 2015 r. organ odwoławczy odniósł się zarówno w decyzji z dnia [...] r. nr [...], mocą której utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nr [...] przyznającej stronie świadczenie "pieniężne w formie zasiłku celowego", jak i w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...], mocą którego umorzono postępowanie w sprawie zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie przekazania odwołania.

Organ odwoławczy – co wymaga podkreślenia – w wyniku wniesienia przez stronę odwołania, jak i przytoczonego powyżej zażalenia oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w których to środkach kwestionowała zarówno istotę rozstrzygnięcia, jak i tryb, sposób i terminowość podejmowanych przez organy pierwszej i drugiej instancji czynności w ramach postępowania w przedmiocie załatwienia jej wniosku z dnia 01 sierpnia 2015 r. odniósł się do wszystkich zarzutów strony. Organ odwoławczy, ale i organ pierwszoinstancyjny ustosunkowały się do zarzutów strony terminowości prowadzenia de facto jednego postępowania zainicjowanego wnioskiem strony z dnia 01 sierpnia 2015 r., prowadzonego przez każdy z tych organów na etapie ich ustawowej kognicji.

W skardze wniesionej w tych okolicznościach strona skarżąca zarzuciła organom tak pierwszej, jak i drugiej instancji bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 01 sierpnia 2015 r.

W związku z tym – w pierwszej kolejności – należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (§ 2), tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 roku o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 roku o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Dodać także należy, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, a obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji (art. 104 k.p.a.). Dotyczy to również postępowania w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w tym prawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak już zaznaczono, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy również postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale działa opieszale, niesprawne i nieskuteczne w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym.

Jednocześnie – w tym miejscu – należy zauważyć, że nawet jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga, wyda akt lub podejmie czynność, to mimo pozostawania w zwłoce, przestaje prowadzić w sposób przewlekły postępowanie, co jednakże nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż organy załatwiły sprawę strony, jednakże wymaga li tylko zauważenia z uwagi na argumenty zawarte w skardze – tak też uchwała NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Uchwała ta ma moc wiążącą dla Sądu.

Wynikająca z akt sprawy okoliczność przesłania stronie skarżącej rozstrzygnięcia jeszcze przed złożeniem skargi na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania organu uczyniła jednakże bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia sprawy strony. Obecne brzmienie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada bowiem na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 r. zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo. Stąd mimo, iż w zasadniczej części orzekanie o bezczynności organu, po usunięciu stanu bezczynności, staje się rzeczywiście bezprzedmiotowe, to bezprzedmiotowym nie stanie się kwestia oceny charakteru zaistniałej bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wypowiedział się w kwestii takiej wykładni art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która nie prowadzi do pozbawiania strony możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę, której źródłem jest nie wydanie orzeczenia lub decyzji a tym samym wykładni, która nie wypacza sensu zmian wprowadzonych do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższą wypowiedź ujął w tezie wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12 stwierdzającej wprost, iż "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Przytoczona wyżej teza wyroku NSA znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania rozumianego jako jeden ciąg niezależnie od jego faz czy etapów. W postępowaniu przed sądem administracyjnym taka skarga podlega bowiem rozpoznaniu przy stosowaniu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając to na uwadze Sąd zobowiązany jest do wypowiedzenia się w sprawie merytorycznie w części objętej wyrokowaniem. Bezprzedmiotowe w sprawie stało się bowiem jedynie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony o załatwienie jej sprawy skoro ta została wszak załatwiona wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia, notabene także zaskarżonego do tut. Sądu.

Należy także dodać, że Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość czy bezczynność organu, nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu. Jednakże, jak wskazano powyżej, wydanie decyzji nawet przed wniesieniem skargi nie zwalnia Sądu w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy też miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Powtórzenia wymaga, że przepis art. 149 § 1 (zdanie drugie) p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w art. 149 § 1 p.p.s.a. sformułowania "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie – tak też NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 17/13. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania.

Na tej podstawie skład orzekający uznał, że skoro wniosek strony datowany jest na dzień 01 sierpnia 2015 r., a decyzja organu pierwszej instancji datowana jest na dzień [...] r. zaś po wniesieniu odwołania strony od tej decyzji z dnia [...] r., organ odwoławczy załatwia ostatecznie sprawę strony decyzją z dnia [...] r., to brak jest podstaw do uznania przewlekłości w załatwieniu wniosku strony. Postępowania trwało bowiem niespełna trzy miesiące. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji załatwił sprawę strony w terminie krótszym niż jeden miesiąc, w tym czasie podejmował czynności z udziałem strony, czego ta zresztą nie kwestionuje, następnie organ ten przesłał odwołanie strony wskazując, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. Tym samym nastąpił drugi etap postępowania – przed organem odwoławczym.

Z uwagi na zarysowany w sprawie spór, w tym mając na uwadze uruchomione wywiedzionymi przez stronę środkami zaskarżenia postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne Sąd podnosi, że w przedmiotowym postępowaniu poddano kontroli całość postępowania w zakresie terminowego załatwienia wniosku strony z dnia 01 sierpnia 2015 r.

Tym samym uwzględniając powyższej przytoczone okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza terminy oraz niezbędność podejmowanych przez organy pierwszej i drugiej instancji czynności, stwierdzić należało, że bezpodstawny jest zarzut przewlekłego prowadzenia przez organy postępowania. Ponownego wskazania wymaga, że Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. decyzją z dnia [...] r. nr. [...] przyznał stronie – z jej wniosku z dnia 01 sierpnia 2015 r. – świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności w wysokości 400 zł, które będzie wypłacone :

a) w wysokości 200 zł termin wypłaty 25 sierpnia 2015 r.

b) wysokości 200 zł termin wypłaty 08 września 2015 r.

Określił przy tym sposób wypłaty, wskazując: gotówka (kasa MOPS). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem datowanym na dzień 03 września 2015 r. strona od tej decyzji wniosła odwołanie, w części, w której nie przyznano wnioskodawcy zasiłku celowego w kwocie 800 zł (ponad przyznane 400 zł).

Organ pierwszoinstancyjny za pismem z dnia 21 września 2015 r. (wpływ do Kolegium 21 września 2015 r.) przekazał odwołanie do SKO w K. wraz z aktami sprawy, w którym wskazał, że podtrzymuje dotychczas prezentowane stanowisko nie znajdując przy tym podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W trakcie trwania postępowania odwoławczego przed Kolegium, organ pierwszej instancji pismem z dnia 15 października 2015 r. poinformował o wysokości środków znajdujących się w budżecie MOPS w R. przeznaczonych na realizację zadań wynikających z wieloletniego programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, oraz o zasadach przyznawania świadczeń w 2015 r. Następnie Kolegium drogą elektroniczną za pomocą identyfikatora adresata ePUAP-ID, pismem z dnia 16 października 2015 r. powołując się na art. 10 k.p.a. przesłało stronie pouczenie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Pismem z dnia 25 października 2015 r. strona wniosła o wyznaczenie jej 14 dniowego terminu na zajęcie stanowiska. Ponadto wniosła o stwierdzenie przez Kolegium, że zasady przyznawania świadczeń przez MOPS w R. nie stanowią podstawy do przyznawania świadczeń. Pismem z dnia 27 października 2015 r. Kolegium poinformowało stronę, że pod pismem z dnia 25 października 2015 r. zatytułowanym "o podstawę prawną i inne", przesłanym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, system wygenerował informację, o treści "podpis nieprawidłowy". W związku z tym Kolegium wezwało stronę, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braku formalnego jej pisma z dnia 25 października 2015 r. poprzez złożenie pod nim podpisu. Strona uzupełniła brak formalny przesyłając tożsamej treści pismo opatrzone podpisem. Pismem z dnia 27 października 2015 r., powołując się na art. 37 § 1 k.p.a. strona wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa domagając się załatwienia sprawy najpóźniej do dnia 28 października 2015 r. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) organ odwoławczy ostatecznie rozstrzygnał w przedmiocie wniosku strony. Strona złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego w tejże sprawie, co zostało poddane kontroli WSA w Gliwicach w granicach postępowania zarejestrowanego za sygn. akt IV SAB/Gl 153/13.

Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza terminy oraz niezbędność podejmowanych przez organ tak pierwszej jak i drugiej instancji czynności, które zostały wymienione wyżej, stwierdzić należało, że bezpodstawny jest zarzut przewlekłego prowadzenia przez te organy postępowania w przedmiocie załatwienia wniosku strony z dnia 01 sierpnia 2015 r.

W zakresie tej oceny podkreślenia bowiem wymagało, że – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa – przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności, nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Nie sposób przypisać organowi ani pierwszej instancji ani drugiej przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmowały one wszelkie możliwe, a konieczne dla jego zakończenia działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od nich, nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie koncentrowało się ono wokół wysokości środków przyznanych stronie z pomocy społecznej, zatem zasadnym było ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy a następnie pozyskanie wiedzy przez organ odwoławczy odnoście stanu środków będących w ogóle w posiadaniu organu pierwszej instancji i ich sklasyfikowanie budżetowe. W ocenie Sądu organy pierwszej i drugiej instancji działały w sprawie prawidłowo nie naruszając zasady ekonomiki i szybkości postępowania.

Na zakończenie podkreślenia wymaga, że sam fakt niezadowolenia czy to z treści decyzji organu czy okresu jego prowadzenia nie daje w przedmiotowej sprawie podstaw do uznania, że organy nie wykonały czegoś do czego były zobowiązane, albo wykonały to pozostając w zwłoce czy bezczynności.

Uwzględniając powyższe okoliczności, sąd – na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi, jako nieuzasadnionej.