Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 392/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6534 Zamówienia publiczne
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Jan Bała, Janusz Drachal (spr.), Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.L.U. "Z." w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1905/05 w sprawie ze skargi C.L.U. "Z." w O. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 grudnia 2004 Nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1905/05 oddalił skargę C.L.U. "Z." na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia 31 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

A. J. i K. J. prowadzący zakład opieki zdrowotnej pod nazwą C.L.U. "Z." spółka cywilna pismem z dnia 13 grudnia 2004 r. złożyli odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, dotyczące ogłoszonego w dniu 8 grudnia 2004 r. rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia psychiatrycznego i uzależnień. Konkurs przeprowadzony został przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, dalej u.ś.o.z.).

Decyzją z dnia 31 grudnia 2004 r. Prezes NFZ, na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z., nie uwzględnił powyższego odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że komisja konkursowa do przeprowadzenia negocjacji w ramach konkursu ofert wybrała jedynie oferty przedstawiające najkorzystniejszy bilans przyjętych kryteriów, w wysokości minimum 45 pkt. Minimum przyjęte przez komisję było niezbędne dla zagwarantowania wysokiego poziomu świadczonych usług w zakresie: ośrodek terapii uzależnienia. Skarżący uzyskali na 100 punktów możliwych łącznie 37 punktów i w konsekwencji ich oferta nie została wybrana. Zdaniem Prezesa NFZ, w postępowaniu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców biorących udział w konkursie, a sposób jego prowadzenia gwarantował zachowanie uczciwej konkurencji.

Pismem z dnia 7 lutego 2005 r. skarżący wnieśli skargę na decyzję Prezesa NFZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia tej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia konkursu ofert oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że C.L.U. "Z." spełnia wszystkie wymagane kryteria w zakresie kompleksowości świadczeń, ciągłości ich udzielania, dostępności, a także oferowanej ceny, która nie była wiążąca i mogła jeszcze podlegać negocjacjom, tak jak propozycje innych oferentów.

Odpowiadając na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ jest w zakresie podlegającym kontroli sądowej prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia. Skarżący podkreślili, że w trakcie postępowania naruszono art. 134 u.ś.o.z., tj. zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, gdyż naruszono kryteria oceny ofert i nie przeprowadzono ze skarżącymi negocjacji odnośnie propozycji cen wskazanych w ofercie. Zdaniem Sądu, formułując te zarzuty strona pominęła jednak okoliczność, że w stosunku do wszystkich oferentów zastosowano te same kryteria ocen, które - podobnie jak warunki wymagane od świadczeniodawców - w postępowaniu nie mogą podlegać zmianie (art. 147 u.ś.o.z.). W myśl art. 142 u.ś.o.z. w toku postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert komisja może, ale nie jest do tego zobowiązana, przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami tylko wtedy, gdy w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent, a więc nie musi negocjować ze wszystkimi.

Opierając się na powyższych ustaleniach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Sąd podkreślił, że w toku postępowania wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Zdaniem Sądu I instancji, wydając rozstrzygnięcie Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przyczyny niewybrania oferty skarżących. Ocena zaś pozaprawnych elementów poszczególnych ofert, takich jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementów o charakterze ekonomicznym i medycznym, nie jest poddana kontroli sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej A. J. i K. J. prowadzący zakład opieki zdrowotnej pod nazwą C.L.U. "Z." spółka cywilna wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 134 ust. 1 i art. 147 u.ś.o.z., polegającą na przyjęciu, że w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także p.p.s.a.).

Zdaniem strony skarżącej, w trakcie postępowania konkursowego naruszono postanowienia art. 147 u.ś.o.z. poprzez zmianę warunków wymaganych od świadczeniodawców. W sytuacji gdy niemożliwe okazało się jednoczesne spełnienie dwóch niezbędnych warunków do tego, aby oferta była ważna, ponieważ warunki te wzajemnie się wykluczają (nakaz respektowania szczegółowych materiałów zawierających błędnie nowe, jeszcze nie obowiązujące kody przy jednoczesnym wymogu dostarczenia wypisu z rejestru, który powinien w zakresie prowadzonej działalności zgadzać się ze złożoną ofertą) komisja konkursowa wyraziła zgodę na to, aby oferenci, którzy wpisali w ofertach kody jeszcze nieobowiązujące, ale zgodne ze szczegółowymi materiałami złożyli zamiast wypisu z rejestru jedynie zapewnienie, że dostarczą go w terminie późniejszym. Ta zasada dotyczyła jedynie niektórych świadczeniodawców. Skarżący podnieśli, że pomimo niedostarczenia przez niektórych oferentów aktualnych wypisów z rejestru zakładów opieki zdrowotnej z nowymi kodami umowy z tymi podmiotami podpisano. Poprzez zmianę pierwotnych warunków, i to w odniesieniu tylko do niektórych uczestników konkursu, został naruszony ustawowy nakaz zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Konsekwencją dodatkową wskazanych wyżej naruszeń prawa była niska ocena oferty złożonej przez skarżącego.

W ocenie skarżących z faktu, że w toku postępowania wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem, nie można wyciągać wniosku, iż nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ani naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Zdaniem strony skarżącej, kontroli sądu podlega również sposób oceniania oferentów przez komisję konkursową. Aby móc stwierdzić, że nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców Sąd musi mieć możliwość porównania postępowania konkursowego w odniesieniu do różnych oferentów. Zgodnie z załącznikiem do zarządzenia Nr 26/2004 z dnia 13 października 2004 r. Prezesa NFZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, szczegółowa ocena ofert według kryterium ceny powinna zostać dokonana zgodnie z jednolitym algorytmem. Skarżący w trakcie rozprawy przed Sądem I instancji chcieli przedłożyć dokumenty świadczące o poważnym naruszeniu tej zasady oceniania, a przez to naruszeniu zakazu nierównego traktowania świadczeniodawców, jednak Sąd tych dokumentów nie przyjął twierdząc, że sprawa dotyczy jedynie strony skarżącej i dane dotyczące innej placówki nie mogą być brane pod uwagę. Równocześnie Prezes NFZ w swojej odpowiedzi na skargę podał oceny punktowe wszystkich placówek i był to jego główny argument na to, że konkurs został przeprowadzony zgodnie z prawem. Skarżący zarzucili, że w ich sprawie takiej kontroli Sąd nie przeprowadził i bezkrytycznie podzielił pogląd Prezesa NFZ wyrażony zarówno w decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę.

Zdaniem strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez niewłaściwą ich wykładnię, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że ten sam Sąd w identycznej sprawie o sygn. III SA/Wa 1893/05 wydał zupełnie odmienny wyrok.

Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zarzutów7 zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący odniósł się do podnoszonych przez stronę skarżącą kwestii, wynikających z uzasadnienia skargi na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Wskazał na odrębności postępowania konkursowego, wynikające z zasad uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oraz wyjaśnił, że zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była ocena prawidłowości postępowania organu, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, a nie ocena złożonej przez skarżących oferty. Sąd ten rozpatrując sprawę nie znalazł uchybień organu w trakcie postępowania konkursowego ani odwoławczego i stanowisko takie wyczerpująco uzasadnił w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W obecnym modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego obowiązuje zasada, że granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza podmiot wnoszący skargę kasacyjną. Sąd drugiej instancji działa więc w ramach zakreślonych skargą kasacyjną, biorąc jednak pod uwagę z urzędu ewentualne przesłanki nieważności postępowania. Omawiana zasada powoduje, że wnoszący skargę kasacyjną powinien przedstawić zarzuty pod adresem kwestionowanego rozstrzygnięcia sądowego poprzez wskazanie naruszonych norm prawnych i jednocześnie wykazać na czym polega owo naruszenie prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wskazano na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 134 ust. 1 i art. 147 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135). Z przepisów tych wynika, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1), oraz że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Innymi słowy wnoszący skargę kasacyjną A. J. i K. J., prowadzący zakład opieki zdrowotnej pod nazwą C.L.U. "Z." spółka cywilna, zarzucili naruszenie zasad: równego traktowania wobec prawa, uczciwej konkurencji oraz stabilności warunków konkursu ofert.

Uzasadniając wspomniane naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną podnieśli przede wszystkim, że przygotowując ofertę nie posłużyli się kodem "4750" odnoszącym się do leczenia długoterminowego, ponieważ taki kod w momencie składania oferty jeszcze nie istniał i nie można było żądać aby był on zamieszczony w wypisie z rejestru zakładu opieki zdrowotnej. Na tej podstawie wyprowadzili wniosek, że ich oferta została potraktowana jako oferta na "leczenie krótkoterminowe" zamiast "długoterminowe" i dlatego właśnie oceniono ją gorzej od innych ofert.

Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli również, że komisja konkursowa wyraziła zgodę by oferenci, którzy wpisali w ofertach kody jeszcze nieobowiązujące, ale zgodne ze szczegółowymi materiałami, złożyli zamiast wypisu z rejestru jedynie zapewnienie, że dostarczą go w terminie późniejszym. Dotyczyło to tylko niektórych świadczeniodawców i w tym wnoszący skargę kasacyjną upatrują naruszenia zasady zarówno równego traktowania, jak i stabilności warunków konkursu ofert. Podnieśli ponadto, że pomimo niedostarczenia przez innych oferentów aktualnych wypisów z rejestru zakładów opieki zdrowotnej z nowymi kodami, umowy z tymi podmiotami podpisano. Poprzez zmianę pierwotnych warunków, i to w odniesieniu tylko do niektórych uczestników konkursu, został naruszony ustawowy nakaz zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.), a konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń prawa była niska ocena oferty złożonej przez stronę skarżącą.

Trzeba zatem podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione zarzuty oraz ich argumentacja są bezzasadne. Twierdzenie strony skarżącej, że podanie kodu "4750" jako wówczas aktualnego przesądziło sprawę konkursu ofert, bowiem przyjęto ofertę jako dotyczącą leczenia krótkoterminowego jest gołosłowne. Wnoszący skargę kasacyjną ani tej kwestii bliżej nie wyjaśniają ani też nie wskazują na podstawie jakich okoliczności upatrują prawdziwości tak sformułowanego wniosku. Tym bardziej, że w skardze kasacyjnej czynią z tego powodu zarzuty prowadzące do podważenia wyroku sądu pierwszej instancji, innymi słowy czynią temu orzeczeniu zarzut istotnego naruszenia prawa.

To samo dotyczy zarzutu zmiany pierwotnych warunków konkursu ofert w stosunku do niektórych tylko uczestników tego konkursu. Naruszenie to ma polegać na wspomnianej zgodzie komisji by ci oferenci, którzy wpisali w ofertach kody jeszcze nieobowiązujące, ale zgodne ze szczegółowymi materiałami, złożyli zamiast wypisu z rejestru jedynie zapewnienie, że dostarczą go w terminie późniejszym. Strona skarżąca na podstawie takiego stanu rzeczy zakłada - i to bez żadnego uzasadnienia - że podnoszona okoliczność miała wpływ na rozumienie treści i jakości oferty i tym samym mogła przesądzić o wyniku konkursu. Nie wykazała zatem, że podnoszone przez nią zarzuty są uzasadnione w świetle postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, co jest - jak wspomniano - konieczne w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji.

Trzeba więc podkreślić, że przedstawionych wniosków strony skarżącej nie potwierdza analiza akt sprawy. Otóż powodem nieuwzględnienia oferty A. J. i K. J. -prowadzących zakład opieki zdrowotnej pod nazwą C.L.U. "Z." spółka cywilna - nie są okoliczności związane z powoływanym kodem, lecz zbyt niska ocena merytorycznych możliwości placówki medycznej. W konkursie przyjęto jako maksymalną liczbę 100 punktów możliwych do uzyskania, lecz do ubiegania się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wystarczyło 45 punktów. Te kryteria były jasne, niezmienne w czasie konkursu i równe dla wszystkich. C.L.U. "Z." na wymagane 45 uzyskało jedynie 37 punktów - tj. 20 za jakość, 12 za kompleksowość, 0 za dostępność, 5 za ciągłość i 0 za cenę. Nie przekroczyło zatem wymaganego progu punktowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także poglądów odnoszących się do zakresu sądowej kontroli administracji. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, kontroli sądu podlegać powinien również sposób oceniania oferentów przez komisję konkursową. Aby móc stwierdzić, że nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców Sąd musi mieć - zdaniem strony skarżącej - możliwość porównania postępowania konkursowego w odniesieniu do różnych oferentów. Zgodnie z załącznikiem do zarządzenia Nr 26 /2004 z dnia 13 października 2004 r. Prezesa NFZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, szczegółowa ocena ofert według kryterium ceny powinna zostać dokonana zostanie zgodnie z jednolitym algorytmem.

Gdyby przyjąć ten sposób rozumowania za słuszny, to sąd administracyjny musiałby badać merytorycznie sprawy konkursów ofert w zakresie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Taka zaś działalność sądu administracyjnego - być może obiektywnie pożądana - nie mieści się w obecnym modelu sądowej kontroli administracji, która jest sprawowana na podstawie kryterium legalności. Dlatego sądy administracyjne badając postępowania administracyjne, w ramach których organy orzekające oceniają wiedzę, poziom techniki, jakość posiadanych urządzeń itp. badają w istocie zgodność z prawem procedury poprzedzającej tę ocenę, nie rozstrzygają natomiast - niejako we własnym zakresie - o obiektywnej trafności oceny organu. Trzeba przy tym podkreślić, że omawiany problem nie dotyczy jedynie konkursów w zakresie świadczeń opieki zdrowotnej, ale w zasadzie wszystkich procedur konkursowych poddanych przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).