Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 173/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta I. decyzją z dnia [...], nr [....] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. prowadzącemu Przedsiębiorstwo P. w J. pozwolenia na roboty budowlane dla inwestycji: ,,zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych na pomieszczenia do recyklingu tworzyw sztucznych w J., gmina I., działka nr [...]". Decyzja ta została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z decyzją Wojewody K. z dnia [...], znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdził:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7;

a także przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia stron na etapie ponownego wszczęcia postępowania.

Organ I instancji skazał, że stosownie do dyspozycji art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn.zm.), jako przepis szczególny w stosunku do cytowanego wyżej art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach o pozwolenie na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W tym konkretnym przypadku zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych nie stanowi ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek oraz nie oddziałuje negatywnie na działki sąsiadów.

Starosta ustalił, że inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wójt Gminy I. potwierdził zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fakt prowadzenia już takiej działalności w budynkach gospodarczych na działce nr [...], co wynika z charakterystyki przedsięwzięcia punkt 2. Lokalizacja i zakres przedsięwzięcia, zdanie drugie.

Od decyzji Starosty I. z dnia [...] odwołanie złożyli K. i E. W. zarzucając organowi rażące naruszenie prawa polegające na istotnych uchybieniach procesowych mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności naruszenie art.: 7, 8, 9, 10, 28, 73 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 81 i 86 Kpa, poprzez bezpodstawne pozbawienie skarżących praw strony postępowania, a w konsekwencji niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Odwołujący wskazali też na naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, jak też na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne ustalenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakłada na przedmiotowym terenie zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi i ściśle określoną kategorią budynków. Ponadto odwołujący zarzucili brak uwzględnienia w postępowaniu interesu prawnego skarżących i słusznych skarg właścicieli nieruchomości sąsiednich i okolicznych mieszkańców - właścicieli domów jednorodzinnych, na które planowana inwestycja będzie znacząco oddziaływać. Jednocześnie odwołujący wnieśli o powołanie z urzędu, względnie na ich wniosek, biegłego z dziedziny budownictwa w celu ustalenia zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i skarżących w rozumieniu art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego oraz czy uzasadnione interesy tych osób nie zostaną naruszone poprzez realizację kwestionowanego recyklingu tworzyw sztucznych.

Pismem z dnia [...] strony poinformowały organ odwoławczy o wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. decyzji z dnia [..], nr [...], znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Okoliczność tę potwierdził Starosta I.

Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewoda K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda uznał za bezsporny fakt, że K. i E. W., jako właściciele działki nr [...] położonej w J., gmina I. posiadają przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Przypomniał jednocześnie, że w swej decyzji z dnia [..], znak: [...] dokonał analizy sytuacji odwołujących w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym obowiązujących norm techniczno-budowlanych i wykazał, że odwołującym przymiot stron przedmiotowego postępowania przysługuje. Organ odwoławczy wskazał wyraźnie, iż zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Następnie organ odwoławczy wskazał też, że w myśli § 12 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Z dołączonego do akt sprawy projektu budowlanego wynika, iż zabudowa objęta przedmiotową inwestycją usytuowana jest w najbliższej odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką o nr ewid. [...], której właścicielami są E. i K. W. Posiadanie przez odwołujących przymiotu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w niniejszym postępowaniu było zatem bezsporne od dnia wydania wymienionej decyzji organu odwoławczego i nie budziło żadnych wątpliwości.

Organ II instancji uznał działanie organu I instancji w stosunku do stron postępowania w toku ponownego rozpoznania sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji za ewidentnie naruszające prawo, skoro zamiast dokonać prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, Starosta zupełnie pozbawił E. i K. W. udziału w tym postępowaniu.

W świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych Wojewoda stwierdził, że Starosta I. ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę i wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył przepisy prawa zarówno procesowego (art. 10 § 1 Kpa), jak i materialnego (art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane), ewidentnie pozbawiając w nim udziału i pomijając K. i E. W., jak też W. i A. S., uznanych za strony postępowania w sprawie wniosku inwestora w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Uznał, że bezsporną okolicznością faktyczną również jest, że organ pierwszej instancji doręczył skutecznie zaskarżoną decyzję odwołującym drogą pocztową. W myśl art. 110 Kpa jako decyzja administracyjna z chwilą jej doręczenia związała ten organ, a dla stron stworzyła uprawnienia o charakterze procesowym.

W ocenie organu odwoławczego, jeśli organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę uznał, że odwołujący nie mają przymiotu strony postępowania w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ale doręczył jednak osobom tym decyzję, to z chwilą jej doręczenia dał tym samym stronom legitymację do wniesienia odwołania, jako osobom mającym interes prawny w obaleniu tej decyzji. Skuteczne doręczenie decyzji stronom odwołującym spowodowało, że strony te nabyły uprawnienie do kwestionowania w drodze odwołania decyzji tej w takim zakresie, w jakim koliduje ona z ich prawnie chronionym interesem.

Organ odwoławczy za zasadne uznał zarzuty podniesione w odwołaniu polegające na naruszeniu art. 7, 8, 9, 73 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 81 i 86 Kpa zgadzając się przy tym z odwołującymi, że konsekwencją pozbawienia ich praw strony postępowania było niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona, co mogło mieć istotny i zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Strony we wniosku z dnia [...] wniosły do organu I instancji między innymi także o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem innego organu oraz o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność prowadzenia przez inwestora w istniejących budynkach gospodarczych w latach 2006-2009 działalności gospodarczej polegającej na recyklingu tworzyw sztucznych. Organ powołane przez strony okoliczności zupełnie pominął i zaniechał podjęcia wszelkich czynności wyjaśniających w tym względzie. Poza tym organ II instancji podał, że Starosta Inowrocławski zlekceważył wskazówki organu odwoławczego co do konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego wyjaśniającego w tym zakresie, jako decydującego o rozstrzygnięciu sprawy oraz powołane w decyzji dowody z akt sprawy i fakty z nich wynikające. Brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący na podstawie całokształtu materiału dowodowego wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym powoływanych przez strony, mógł mieć w ocenie Wojewody decydujący wpływ na jej wynik, co świadczy o naruszeniu także art. 107 § 3 Kpa. Wojewoda wskazał, że organ I instancji w ogóle nie zbadał i nie dokonał samodzielnej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem obowiązujący na terenie inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr XVII/211/2000 Rady Gminy w I. z dnia 17 lipca 2000 r. ustalił w § 4 pkt 1 dla terenu wsi J. przeznaczenie terenu na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług o charakterze nieuciążliwym. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), przez recykling rozumie się taki odzysk, który polega na powtórnym przetwarzaniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, w tym też recykling organiczny, z wyjątkiem odzysku energii. Budynki gospodarcze po zmianie ich sposobu użytkowania na pomieszczenia mające służyć do przetwarzania w procesie produkcyjnym materiałów czy substancji w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, nie stanowią budynków usług w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Ustawodawca wyraźnie bowiem określił, iż obiekty kategorii XVII to budynki handlu, gastronomii i usług jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk i budynki dworcowe. Ustawodawca nie wymienił zatem budynków przeznaczonych do recyklingu czy jakiegokolwiek innego procesu produkcyjnego. Obiekty gospodarcze po zmianie sposobu ich użytkowania na pomieszczenia do recyklingu tworzyw sztucznych to w świetle cytowanej ustawy obiekty o kategorii XVIII. Do obiektów tych należą bowiem między innymi budynki produkcyjne, wytwórnie oraz obiekty magazynowe. Nie można dokonać zmiany określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu postanowieniem wydanym w trybie art. 113 § 1 Kpa, jak to uczynił organ pierwszej instancji. Kategoria obiektu budowlanego, na którego pozwolenia udzielono, stanowi cechę kwalifikującą ten obiekt i nie może być traktowana jako oczywista omyłka taka jak oczywisty błąd rachunkowy czy też pisarski, lecz jak błąd merytoryczny.

W ocenie organu II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, jakich organ I instancji w rozpatrywanej sprawie się dopuścił, nie dają jednak podstaw do merytorycznego orzeczenia w tej sprawie przez organ odwoławczy, ponieważ przeszkodą dla takiego orzeczenia i rozpoznania są nowe okoliczności faktyczne, jakie w niniejszej sprawie zaistniały, a mianowicie dokonanie będącej przedmiotem tej sprawy i objętej wnioskiem inwestora zmiany sposobu użytkowania obiektów gospodarczych na pomieszczenia do recyklingu tworzyw sztucznych i planowanych w jej ramach robót budowlanych oraz użytkowanie obiektów zgodnie z tą zmianą. Fakt ten potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...], znak: [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr [...] w J., jako pomieszczeń do recyklingu tworzyw sztucznych. Zaistnienie tych okoliczności musi skutkować przyjęciem bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygającego o zmianie sposobu użytkowania obiektów. Bezprzedmiotowość tą ma bowiem charakter przedmiotowy, gdyż w chwili orzekania przez organ odwoławczy brak jest warunków do ustalenia zakresu możliwych do realizacji robót budowlanych, o których rozstrzyga pozwolenie na budowę. Z jego istoty wynika, że na podstawie takiej decyzji inwestor uzyskuje zezwolenie na realizację robót w pozwoleniu tym określonych, a zatem robót, które nie są jeszcze rozpoczęte, prowadzone, a tym bardziej zrealizowane. Wniosek taki wprost wynika z art. 28 ust. 1 Ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a który znajdował zastosowanie w rozpatrywanej sprawie w związku z art. 71 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy. Decyzja o pozwoleniu na budowę może bowiem dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, bowiem przedmiotem pozwolenia na budowę jest uzyskanie przez inwestora zgody na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych na warunkach określonych przez organ architektoniczno-budowlany. Zasada ta została wyraźnie wyartykułowana w art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskutek rozpoczęcia, realizacji czy zakończenia robót budowlanych przez inwestora, postępowanie w sprawie pozwolenia na te roboty stało się bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość ta obligowała organ do umorzenia postępowania w tej sprawie, stosownie do art. 105 § 1 Kpa.

Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę także na inny aspekt działania, a raczej zaniechania działań, do podjęcia których organ I instancji był zobowiązany na podstawie przepisów prawa, a co w konsekwencji doprowadziło do wykonania inwestycji w warunkach wniesionego przez strony odwołania. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia bezwzględnie suspensywnym, bo skutkiem prawnym jego wniesienia jest wstrzymanie z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji, do czasu jego rozpatrzenia i oceny przez organ odwoławczy. W razie zatem jeśli inwestor podjął wykonywanie zaskarżonej decyzji wskutek błędnej, ale niemniej informacji pochodzącej od organu, iż decyzja ta jest ostateczna, organ zobowiązany był czuwać z urzędu nad tym, aby z chwilą złożenia odwołania skarżących inwestor przerwał jej wykonywanie do czasu dokonania stosownej oceny dopuszczalności i skuteczności odwołania przez organ odwoławczy. Tymczasem Starosta I. w ogóle nie zawiadomił inwestora o wniesieniu przedmiotowego odwołania, zgodnie z obowiązkiem ustanowionym w art. 131 Kpa, jak też nie zawiadomił o fakcie tym również organu nadzoru budowlanego. Informacji takiej nie skierował przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w trybie art. 133 Kpa. Organ odwoławczy uznał, iż zaniechaniem tym organ I instancji doprowadził także do zrealizowania inwestycji, jej zakończenia i wydania pozwolenia na jej użytkowanie w warunkach wniesienia odwołania od decyzji udzielającej na inwestycję tę pozwolenia. Niemniej z materiału dowodowego wynika też, że strony odwołanie z dnia [...] skierowały również do wiadomości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. Decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji została zaś wydana przez ten organ dopiero dnia [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych na pomieszczenia do recyklingu tworzyw sztucznych na działce nr [...] w J. oraz planowane w ramach tej zmiany roboty budowlane zostały zrealizowane, co potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [..], znak: [...], zatem postępowanie w tej sprawie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej stało się bezprzedmiotowe i wobec tego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, zaś postępowanie pierwszej instancji -umorzeniu w całości.

Skargę do tutejszego Sądu na decyzje organu II instancji złożył skarżący M. M. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyznaniu K. i E. W. przymiot strony postępowania, art. 134 Kpa poprzez jego niezastosowanie i niewydajnie postanowienia o niedopuszczalności wniesienia ,,odwołania" przez K. i E. W. wynikające z przyjęcia, że doręczenie kopii decyzji nadaje im przymiot strony, art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamierzona inwestycja na terenie działki nr [...] w M. jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 6, 7, 8, 11, 12, 77 Kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowanie pierwszej instancji w całości.

Skarżący podkreślił, że odwołanie K. i E. W. do Wojewody K. za pośrednictwem organu I instancji zostało złożone po terminie. W jego ocenie tym samym doręczenie decyzji ww należy potraktować jako udzielenie informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego usługi planowane przez skarżącego pozostaną bez szkodliwego wpływu na środowisko (będą nieuciążliwe), tym bardziej, że zrezygnował on już na etapie przygotowania do planowanego przedsięwzięcia z obróbki tworzyw PCV.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na istotne i rażące naruszenie przepisów postępowania, które Sąd dostrzegł w ramach kontroli legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Objętą skargą decyzją, po rozpoznaniu odwołania K. i E. W. od wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji Starosty I. z dnia [...], Wojewoda K. orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji oraz o umorzeniu postępowania pierwszej instancji z uwagi na okoliczność, że zostały zrealizowane roboty budowlane planowane w ramach przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych, co wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...], udzielającej skarżącemu pozwolenia na użytkowanie wymienionych obiektów po zmianie ich użytkowania.

Ocena legalności wskazanego rozstrzygnięcia Wojewody K. z punktu wiedzenia zasadności uznania prowadzonego postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej za bezprzedmiotowe poprzedzona musi być stwierdzeniem braku przeszkód formalnych do wydania decyzji przez organ II instancji, albowiem organ może wydać zgodne z prawem rozstrzygnięcie tylko w sytuacji zachowania wymogów formalnych, w ramach których organ uprawniony jest do władczego i jednostronnego rozstrzygania o prawach i obowiązkach strony stosunku administracyjnego, w tym więc i tych dotyczących dopuszczalności i terminu wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji i tym samym kompetencji organu odwoławczego do jego rozpatrzenia.

W przedmiotowej sprawie warunki te, zdaniem Sądu, nie zostały zachowane. Z akt sprawy wynika bowiem, że Starosta I., w wyniku kolejnego rozpatrywania sprawy, wydał w dniu [..] decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenie na roboty budowlane dla ww. inwestycji. Decyzję tę organ I instancji doręczył M. M. i E. M. w tym samym dniu tj. [...], co potwierdzili własnoręcznym podpisami - M. M. na oryginale decyzji oraz E. M. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma. W dniu [...] K. i E. W., właściciele sąsiedniej nieruchomości wnieśli do organu pismo nazwane odwołaniem od ww. decyzji oraz wniosek, złożony w trybie art. 73 kpa, o doręczenie im odpisu decyzji z dnia [...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy tj. w szczególności z zawiadomienia Starosty I. z dnia [...] o wszczęciu postępowania (o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych sporną inwestycją), z pisma z dnia [...] o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z pisma organu I instancji z dnia [...] informującego K. i E. W. o nie przyznaniu im przymioty strony postępowania oraz z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] w którym organ I instancji stwierdził, iż stronami postępowania są wyłącznie właściciele nieruchomości objętej sporną inwestycją wynika, iż Starosta I. w ponownie prowadzonym postępowaniu w spawie nie uznał K. i E. W. za strony przedmiotowego postępowania, pomimo że podmioty te we wcześniejszych etapach prowadzonego postępowania były uznawane zarówno przez organ I instancji, jaki i organ II instancji za jego strony i pomimo że wnosiły one skuteczne środki zaskarżania. Wskazać należy również, że Starosta I. w związku z ww. wnioskiem K. i E. W. z dnia [...] o przesłanie odpisu decyzji z dnia [...], doręczył im uwierzytelnioną kopię tej decyzji w dniu [...]. Z decyzji organu II instancji wynika natomiast, że Wojewoda K. uznał, iż Starosta I. skutecznie doręczył K. i E. W. decyzję z dnia [...] drogą pocztową oraz, że doręczenie to, pomimo rażącego - zdaniem organu odwoławczego - naruszenia prawa przez organ I instancji na skutek pominięcia i pozbawienia K. i E. W. udziału w prowadzonym postępowaniu, z jednej strony związało organ I instancji, a z drugiej stworzyło K. i E. W. uprawnienie o charakterze procesowym do wniesiona odwołania, dając im legitymację do wniesienia tego środka zaskarżania i skutecznego kwestionowania stanowiska organu I instancji wyrażonego w decyzji z dnia [...]. W związku z tym organ II instancji, uznając K. i E. W. za strony prowadzonego postępowania, które zostały w sposób niezgodny z prawem pominięte przez organ I instancji w ponownie prowadzonym przez niego postępowaniu w sprawie i którym to skutecznie zostało doręczona decyzja przez organ I instancji, uznał odwołanie ww. za dopuszczalne i na skutek jego rozpatrzenie uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji ze względu na stwierdzone w oparciu o ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...] dokonanie będącej przedmiotem tej sprawy i objętej wnioskiem inwestora zmiany sposobu użytkowania obiektów gospodarczych na pomieszczenie do recyklingu tworzyw sztucznych i planowanych w jej ramach robót budowlanych oraz użytkowanie obiektów zgodnie z tą zmianą.

W ocenie Sądu w przytoczonych okolicznościach faktycznych nie było podstaw prawnych do rozpatrzenia odwołania K. i E. W. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 kpa termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni i liczy się go od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stornie. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 ust. 3 kpa). Artykuł 134 kpa stawowi zaś, że w organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania i, że postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z przytoczonych przepisów wynika, że odwołanie dla swoje skuteczności musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 kpa) oraz, że w przypadku czternastodniowego terminu z art. 129 § 2 kpa, bieg jego rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji stronie (ewentualnie ogłoszenia decyzji – gdy decyzja była ogłaszana). Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie, w sytuacji braku równoczesnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jest obowiązek organu wydania aktu o którym mowa w art. 134 kpa, a wiec postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga bowiem, w świetle art. 129 ust. 2 i 3 w zw. z art. 134 kpa, zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania i stwierdzenie tej okoliczności przez organ, nie zależy od uznania organu odwoławczego i jest okolicznością obiektywną, w związku z tym w takiej sytuacji organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 kpa (Komentarz Lex do art. 134, Andrzej Wróbel; wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., syng akt. SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004; wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060). Zatem jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa. Wymaga także podkreślenia, że realizacja przez stronę prawa odwołania nie podlega ograniczeniu formalnemu w postacie konieczności udziału tej strony w postępowaniu. Prawo wniesienia odwołania ma bowiem nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała w nim udziału, ale jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28 kpa. W takim wypadku termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (jeśli doręczenie następowało w różnych datach termin ten liczy się od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji jednej ze stron). Storna pominięta ma więc prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu przysługuje jej jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy zobligowany był przepisami art. 129 § 2 i art. 134 kpa do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a nie do przeprowadzenia postępowania odwoławczego i wydania w jego następstwie decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem inwestora, jak to nieprawidłowo uczynił w niniejszej sprawie. Nawet bowiem w sytuacji przyjęcia stanowiska organu odwoławczego, że decyzja organ I instancji z dnia [...] została doręczona K. i E. W. jako obiektywnie stronom postępowania, i że sama ta okoliczność dała tym podmiotom legitymację do wniesienia odwołania, to i tak termin z art. 129 § 2 kpa do skutecznego wniesienia odwołania nie został w sprawie zachowany, albowiem organ I instancji doręczył K. i E. W. wskazaną decyzję w dniu [...], a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczynał swój bieg dopiero od dnia następnego tj. [...] (art. 57 § 1 kpa), natomiast podmioty te wniosły odwołanie już w dniu [....], a więc przed doręczeniem im kwestionowanej przez nich decyzji, co w sposób oczywisty jest niezgodne z treścią art. 129 § 2 kpa. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony (wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 748/12, Lex nr 1270458; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07, Lex nr 523914). Uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma również miejsce w sprawie w przypadku uznania, jak chce tego skarżący, że organ I instancji w ogóle nie doręczył K. i E. W. jako stronom postępowania decyzji z dnia [...]. W takiej bowiem sytuacji termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej liczy się, jak wskazano powyżej, od daty doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania. To ostanie miało zaś miejsce w dniu [...] (data doręczenia decyzji M. M. i E. M.). Zatem ostateczny termin do wniesienia odwołania upływał z dniem [...], K. i E. W. wnieśli zaś odwołanie w dniu [...], a wiec dwa dni po upływnie ustawowego i zawitego terminu. W tym stanie rzeczy, wobec zaistnienia w sprawie obiektywnych okoliczności świadczących o nie zachowaniu przez K. i E. W. terminu do wniesienia odwołania oraz faktu prawnego, że uchybienia terminu (w sytuacji braku wniosku o przywrócenie terminu) nie jest objęte uznaniem administracyjnym i nie jest warunkowane okolicznościami konkretnej sprawy (np. zawinionym czy naruszającym prawo działaniem organu administracyjnego), stwierdzić należy, że nie było podstaw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy wniesionego w sprawie z uchybieniem terminu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...]. Stosownie do dyrektywy wynikającej z treści art. 134 kpa, organ II instancji powinien był wydać w sprawie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, albowiem uchybienie organu drugiej instancji polegające na rozpatrzeniu odwołania wniesionego z niezachowaniem terminu z art. 129 § 2 kpa stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, i jako takie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obligowało Sąd do wydanie takiego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego bezprzedmiotowym było odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy, a kosztach postępowania w oparciu o art. 200 tej ustawy.