Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2334/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151, art. 46 § 1 i art. 47 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 7 oraz art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 159 § 1 i § 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1156/17 w sprawie ze skargi D.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D.F. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1156/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, dalej również jako "WSA", oddalił skargę D.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z [...] kwietnia 1994 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] w oparciu o art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127), dalej jako "u.g.g.w.n.", zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi A. gmina [...], składającej się z działek nr [...] i [...]o ogólnej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność T.T., zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Podział ten polegał na wydzieleniu działki nr [...] o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem do przeniesienia prawa własności, pod poszerzenie istniejącej drogi, przy czym wydzielona działka nr [...] o powierzchni [...] ha wraz z pozostałą częścią nieruchomości pozostała u dotychczasowego właściciela.

O stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła D.F. tj. obecna właścicielka działki nr [...] (na podstawie umowy dożywocia).

Zaskarżoną do WSA decyzją z [...] września 2017 r., Kolegium stwierdziło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., jednocześnie odmówiło stwierdzenia jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Sąd pierwszej uznał, że złożona w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem stanął na stanowisku, że w istocie wywołała ona nieodwracalne skutki prawne - z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...], która została wydzielona na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. z przeznaczeniem do przeniesienia prawa własności, pod poszerzenie istniejącej drogi, stanowi obecnie fragment drogi powiatowej nr [...]. Zdaniem WSA stwierdzenie nieważności takiej decyzji skutkowałoby tym, że nieruchomość (działka nr [...]) nadal byłaby własnością jej byłego właściciela lub jego spadkobierców, będącymi osobami fizycznych, co jest sprzeczne z porządkiem prawnym, wprowadzonym przez ustawę o drogach publicznych.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania tj.:

1. przepisów art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia;

2, przepisów art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu błędnej oceny kontroli legalności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja naruszała zasadę prawdy obiektywnej, zasadę praworządności i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa wyrażające się w powoływaniu się na to, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną podczas gdy nigdy nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, a nadto poprzez dokonanie zmian w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów wbrew postanowieniu SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji;

3. przepisów art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że włączenie działki nr [...] w skład istniejącej drogi - obecnie drogi powiatowej nr [...] relacji [...] spowodowało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., podczas gdy nieruchomość ta nie została wywłaszczona, a nadto wątpliwości budzi to czy stanowi ona fragment drogi powiatowej bowiem nie prowadzono postępowania dowodowego w tym zakresie;

4. przepisów art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 46 § 1 i art. 47 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na

wynik sprawy, poprzez przeprowadzenie dowodu z pism Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. wraz z załącznikami oraz z pisma tegoż organu z [...] lutego 2018 r. podczas gdy pisma te nie spełniały wymogów formalnych z art. 46 § 1 i 47 § 1 p.p.s.a. gdyż wpłynęły do WSA w Gorzowie Wielkopolskim przed rozpoznaniem sprawy w formie faksu, zaś oryginały wpłynęły do WSA dopiero po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, a nadto odpisy ww. pism nie zostały w ogóle doręczone skarżącej;

5. przepisów art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ, na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że działka nr [...], która została wydzielona na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z przeznaczeniem do przeniesienia prawa własności (pod poszerzenie istniejącej drogi) stanowi obecnie fragment drogi powiatowej nr [...] relacji [...], podczas gdy nieruchomość ta nigdy nie została wywłaszczona i brak jest aktu administracyjnego potwierdzającego takie zdarzenie - co zgodnie z uzasadnieniem Sądu Wojewódzkiego sygn. akt [...] dotyczącym wpisu do księgi wieczystej podziału nieruchomości wydanym wobec poprzedniego właściciela T.T. wymagało wydania kolejnej decyzji administracyjnej - która nie została wydana, a nadto oparcie się przez WSA w Gorzowie WIkp. na dokumentach, w których wpisów dokonano pomimo postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i pomimo tego, iż nie stanowiły one podstawy do zmiany właściciela i przeznaczenia nieruchomości;

6. przepisów art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu choć przeznaczonymi do powszechnego użytku oraz że wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny podczas gdy z aktualnych ogłoszeń Gminy [...] wynika, iż obecnie nieruchomość stanowiąca drogę jest sprzedawana;

7. przepisów art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu choć przeznaczonymi do powszechnego użytku oraz że wyłączenie nieruchomości z obrotu

ma charakter bezwzględny, podczas gdy nieruchomość ta nigdy nie została wywłaszczona i tym samym nie może stanowić drogi publicznej przez wpisanie jej jako takiej do ksiąg wieczystych oraz dokonanie zmian wpisów w ewidencji gruntów wbrew postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji wydanym przez SKO, podczas gdy brak jest dokumentu wskazującego, iż doszło do wywłaszczenia spornej nieruchomości i tym samym, aby stała się ona drogą publiczną, a nadto z aktu notarialnego umowy dożywocia wynika, iż własność tej nieruchomości została przeniesiona na skarżącą w lipcu 2015 r. i to ona ponosiła ciężary związane z prawem własności zaś wcześniej ponosili je poprzedni właściciele pomimo decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...];

8. przepisów art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu choć przeznaczonymi do powszechnego użytku oraz że wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny, podczas gdy twierdzenie to jest błędne, a powołane przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyroki sądów nie przystają do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, gdyż dotyczą niemożności zasiedzenia nieruchomości będącej drogą publiczna przez osobę fizyczną, natomiast sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż nieruchomość ta nie była nigdy drogą publiczna, gdyż nie została wywłaszczona, natomiast odmienne zapisy w księdze wieczystej i ewidencji gruntów pojawiły się dopiero w toku niniejszego postępowania wbrew postanowieniu SKO w [...] z [...] czerwca 2016 r., o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...] kwietnia 1994 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...];

9. przepisów art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1994 r., wydana na podstawie art. 10 u.g.g.w.n. wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.) bowiem stwierdzenie nieważności takiej decyzji skutkowało by tym że nieruchomość(działka [...]) nadal byłaby własnością jej byłego właściciela lub jego spadkobierców, będącymi osobami fizycznymi podczas gdy ani skarżąca ani uprzedni właściciele nigdy na podstawie żadnego z aktów administracyjnych nie przestali być właścicielami w wyniku wywłaszczenia nieruchomości, dlatego też jeszcze w lipcu 2015 r. skarżąca nabyła aktem notarialnym - umową dożywocia działkę [...] a tym samym nadal jest właścicielką bowiem brak jest dokumentu pozbawiającego Skarżącą prawa własności;

10. przepisów art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie ma związku z przesłanką uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji określonej w art. 156 § 2 k.p.a. tj. gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy zmiany wpisu w księdze wieczystej oraz dokonanie zmian danych ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków nastąpiły w czasie obowiązywania ww. postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, co następnie spowodowało późniejsze powoływanie się przez SKO w [...] oraz przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim, na to, że z dokumentów znajdujących się w aktach wynika jednoznacznie, że działka [...] stanowi obecnie fragment drogi publicznej, a tym samym niesłuszne przyjęcie, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne;

11. przepisów art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny dowodów przeprowadzonych na rozprawie tj. dowód z pisma Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wraz z załącznikami oraz z pisma tegoż organu z dnia [...] lutego 2018 r., co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania WSA w Gorzowie WIkp., a nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, bez wskazania konkretnego materiału dowodowego sprawy, co pozwoliłoby ocenić motywy przyjęcia danego stanowiska (np. poprzez nie wskazanie z jakich dokumentów jednoznacznie wynika, że działka nr [...] stanowi obecnie fragment drogi powiatowej przy uwzględnieniu że wpisy w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów zostały dokonane wbrew postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji);

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. przepisów art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" i przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1994 r. wywołała nieodwracalne skutki

prawne, podczas gdy stwierdzenie nieważności takiej decyzji skutkowałoby tym, że nieruchomość nadal byłaby własnością jej dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców będącymi osobami fizycznymi, co w konsekwencji spowodowało niesłuszne zastosowanie przepisu art. 156 § 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez uwzględnienie skargi w całości. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew twierdzeniu WSA, w jej ocenie brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja wydana na podstawie art. 10 u.g.g.w.n. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca podkreśliła przy tym, że znaczenie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych zostało ukształtowane przez judykaturę, przy czym za właściwe uznała stanowisko zgodnie z którym do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji, bowiem przepis wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. W związku z powyższym "nie ma znaczenia do oceny nieodwracalnych skutków prawnych fakt, iż działka [...] stanowi część składową drogi powiatowej, co do czego skarżąca ma wątpliwości czy w rzeczywistości tak jest bowiem w tym zakresie nie było nigdy prowadzone żadne postępowanie". Według niej zagadnienie odwracalności skutków prawnych w przedmiotowej sprawie sprowadzać się może jedynie do oceny skutku podziału nieruchomości, który nie jest sam w sobie nieodwracalny, zatem SKO winno stwierdzić nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. Skarżąca podkreśla także, że do wydania decyzji wywłaszczeniowej nigdy nie doszło, a wobec czego brak jest podstaw do twierdzenia, że działka [...] stanowi fragment drogi powiatowej. Podniosła też, że pisma z których Sąd orzekający przeprowadził dowód na rozprawie w 7 lutego 2018 r., nie spełniały wymogów formalnych z art. 46 § 1 i 47 § 1 p.p.s.a., gdyż wpłynęły do WSA przed rozpoznaniem sprawy w formie faksu, zaś oryginały wpłynęły do WSA dopiero po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, a nadto odpisy ww. pism nie zostały jej doręczone Wskazała też, że jak wynika z wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży stanowiących własność gminy [...] za marzec-kwiecień 2018 r., działka stanowiąca drogę jest sprzedawana przez Gminę oraz wskazała na fakt nierespektowania przez organy postanowienia SKO w [...], z [...] czerwca 2016 r., w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1994 r. Zaakcentowała, że w uzasadnieniu WSA zabrakło oceny dowodów przeprowadzonych na rozprawie, jak też nie wynika z niego, by sąd ten dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kilku kwestii. W celu osiągnięcia przejrzystości wywodu uzasadnione jest pogrupowanie tych zarzutów według kryterium problemów do których one się odnoszą. Przed przeprowadzeniem oceny poszczególnych zarzutów odnieść się jednak należy do prawidłowości ich konstrukcji. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej polegający na wskazywaniu szeregu przepisów, które miał naruszyć Sąd I instancji aprobując rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej ze wskazanych jednostek redakcyjnych, jest wadliwy. Wymienione w zarzutach skargi jednostki redakcyjne dotyczą różnej materii, zatem jeśli podmiot skarżący kasacyjnie z przytoczonych przepisów rekonstruuje normę prawną, to powinien określić jej znacznie i wskazać na czym naruszenie tej normy polegało. Tym samym, analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane, ale wysoce nieprecyzyjne, bowiem wskazują one szereg przepisów bez precyzyjnego określenia naruszonej normy. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie takiej niespójnej zbitki przepisów jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził NSA, por.m.in. wyroki NSA z 12 stycznia 2012 r., I OSK 1057/11 i 15 grudnia 2011 r., II FSK 1053/10). Jednakże zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Zarzut pierwszy skargi podnoszący naruszenie przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem nie sprecyzowano w nim na czym miało polegać dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Zarzuty drugi, trzeci, piąty, siódmy i ósmy są częściowo trafne. Nie ulega wątpliwości, że na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Kierownika Urzędu Rejonowej w [...], wydanej na podstawie art. 10 u.g.g.w.n. doszło do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, na mocy którego wydzielono działkę o numerze [...] o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Rację należy przyznać Skarżącej kasacyjnie, że w sprawie nie ustalono kwestii kluczowej, a mianowicie, czy wydzielona działka o numerze [...] została zajęta pod drogę publiczną. Z akt administracyjnych nie wynika to jednoznacznie. Wprawdzie w wielu pismach Starosty [...] wskazuje się, że owa działka została zajęta pod drogę publiczną, to jednak poza takim stwierdzeniem nie ma dowodów potwierdzających zajęcie. Nie mógł być uznany za wystarczający dowód na tę okoliczność, protokół z wizji lokalnej, z którego w istocie nic nie wynika (karta 77 akt administracyjnych). Brak ustaleń w tej mierze, jak się wydaje, chciał naprawić Sąd I instancji dopuszczając na rozprawie dowody z dokumentów, jednakże z dopuszczonych środków dowodowych nie wynika okoliczność zajęcia działki pod drogę. Sam fakt wydzielenia działki pod drogę, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie przesądza o tym, że została ona zajęta pod drogę publiczną. Na podstawie lektury akt administracyjnych można odnieść wrażenie, że o istnieniu działki numer [...] jako elemencie drogi powiatowej, zarządca drogi dowiedział się dopiero po zainicjowaniu procedur administracyjnych przez Skarżącą. O zajęciu gruntu pod publiczną może świadczyć infrastruktura drogowa na działce lub czynności zarządcze właściciela drogi podejmowane na drodze (działce). W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym te okoliczności należy ustalić.

Jeśli chodzi o przytoczone w zarzucie piątym stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w sprawie [...], w kwestii skutków prawnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., to wskazać należy, że jest to pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia, który został wyrażony w tamtej sprawie.

Nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut czwarty skargi kasacyjnej. Jest niewątpliwe, że Sąd I instancji tuż przed rozprawą, w celu potwierdzenia pewnych okoliczności uzyskał informacje z dokumentów przesłanych faksem do Sądu. Kopie dokumentów przesłanych faksem zostały później potwierdzone uwierzytelnionymi kopiami. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co w sprawie uczyniono (karta 62 akt sądowych). Skoro w dacie wyrokowania sąd dysponował kopiami dokumentów, następnie potwierdzonymi to nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 ab initio p.p.s.a., w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.

Chybiony jest również zarzut szósty skargi kasacyjnej. Niezależnie od jego niedoskonałości formalnej, bo w istocie chodzi o naruszenie prawa materialnego, a nie procesowego, nie zasługiwał on na uwzględnienie. Niewątpliwie w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że grunty zajęte pod drogi publiczne jako części res extra comercium, nie podlegają zwrotowi w procedurach zwrotowych. Skarżąca podnosi, że z aktualnych ogłoszeń Gminy [...] wynika, iż obecnie nieruchomość stanowiąca drogę jest sprzedawana. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że w powołanym ogłoszeniu jest mowa o drodze, a nie drodze publicznej. Takie rozróżnienie jest kluczowe, bowiem nie wszystkie drogi są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Pojęcie drogi jest pojęciem szerszym od pojęcia drogi publicznej w rozumieniu powołanej ustawy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut dziesiąty skargi kasacyjnej. Odnosi się on do skutków wstrzymania decyzji w powiązaniu z przesłanką wywołania nieodwracalnych skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W sprawie niewątpliwe jest, że na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. SKO wydało postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Według art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wiąże nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (T. Kiełkowski [w:] Komentarz, 2019 r, s. 1116). Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji posiada charakter tymczasowy. Wiąże ono nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem, w świetle przedstawionych wywodów z momentem wejścia do obrotu ostatecznej decyzji SKO ustała ochrona wynikająca z powołanego postanowienia.

Zasadny jest zarzut jedenasty podnoszący braki w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Powołany w zarzucie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W rozpoznawanej istotnie nie ma rozważań ani oceny prawnej w kwestii zajęcia gruntu pod drogę publiczną. Trzeba też zauważyć, że takowych rozważań nie ma również w decyzji SKO. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego a także zarzut dziewiąty, określony w skardze jako zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 676/10 nieodwracalny skutek prawny ma miejsce wówczas, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Taki powrót do stanu pierwotnego nie byłby możliwy, gdyby organ administracji publicznej, działając w ramach swojej kompetencji, nie miał możliwości zniweczenia skutków decyzji lub czynności i zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Taki brak możliwości zniweczenia skutków przez organ administracji występuje między innymi w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Zatem grunty zajęte pod te drogi nie mogą stać się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego. Według Sądu Najwyższego "działki stanowiące przedmiot roszczenia, jako drogi publiczne, są wyłączone z obrotu prawnego. W myśl szerszej definicji, do wyłączonych z obrotu należą m.in. rzeczy publiczne extra commercium, które wprawdzie mogą być przedmiotem prawa własności, ale zastrzeżonego tylko dla podmiotów własności publicznej. Są one wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza, że wprawdzie państwo lub gmina są właścicielami rzeczy, lecz prawem tym nie mogą rozporządzać na rzecz innych podmiotów (por. uchwałę SN z 13.10.2006 r. III CZP 72/06, OSNC 2007, Nr 6, poz. 85). Rzecz wyłączona z obrotu nie może być więc przedmiotem czynności prawnych powodujących odjęcie prawa własności tych rzeczy podmiotowi publicznemu. Działka gruntu stanowiąca część drogi publicznej nie może zatem stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego wymieniony w art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Nieodwracalność skutku prawnego decyzji podziałowej z 1994 r., w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., może wynikać z okoliczności jej zajęcia pod drogę publiczną, o ile zostanie to wykazane. Zakaz obrotu gruntami zajętymi pod drogi publiczne powoduje, że z momentem kiedy grunt zostaje zajęty pod taką drogę, nie ma możliwości jego zwrotu. Nieodwracalny skutek prawny wywołuje zajęcie gruntu przez upoważniony podmiot pod drogę publiczną.

Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.