Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 614/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 1 ust. 3, par. 9 ust. 1 pkt 4, par. 12 ust. 1, par. 84 pkt 1-6
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 1 i 2, art. 11b ust. 1, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f, art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 75 par. 1, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 745/15 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 745/15, oddalił skargi W. K. i R. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Wielicki stosownie do postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] wyznaczającego go do przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: Rozbudowa ulicy łączącej ul. P. z ul. K. w K. wraz z infrastrukturą techniczną, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej, pn.: Budowa ulicy łączącej ul P. z ul. K. w K. wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą swoim zakresem budowę ulicy łączącej ul. P. z ul. K. kategorii drogi gminnej od km [...] do km [...], rozbudowę ul. K. (kategoria drogi powiatowej) od km [...] do km [...] o pas wyłączenia do projektowanej ulicy łączącej ul. P. z ul. K., przebudowę sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacji ogólnospławnej, elektroenergetycznej, kabli trakcyjnych, kabli sygnalizacyjnych oraz budowę i przebudowę sieci oświetlenia ulicznego i sieci teletechnicznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. K., będący właścicielem nieruchomości objętych projektowaną inwestycją (działki nr [...],[...] i [...]) wskazał, że jego zdaniem planowana droga ma charakter wyłącznie prywatny i służyć będzie celom komercyjnym związanym z funkcjonowaniem budynku biurowo -usługowo - handlowego "O.", który w ten sposób uzyska połączenie z drogami publicznymi. Połączenie tego budynku z drogami publicznymi powinno być uzyskane w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla ww. budynku. Ponadto podniósł, że planowana inwestycja utrudni ruch na ulicy P., która ma już zapewnione połączenie z ul. K. (estakada drogowa im. J. oraz ulice D. i K.). Zauważył, że Prezydent Miasta Krakowa, jako wnioskodawca nadużywa prawa, gdyż rzeczywisty inwestor (spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w K.) może zapewnić sobie drogę wewnętrzną we własnym zakresie np. poprzez ustanowienie drogi koniecznej. Formułując zarzuty naruszenia prawa wskazał na wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie postępowania dowodowego (nie przeprowadzono dowodu z oględzin z udziałem biegłego geodety i architekta, nieuwzględniono wniosków dowodowych) oraz inne uchybienia procesowe (brak przeprowadzenia rozprawy, nieprzesłuchanie stron, brak możliwości wypowiedzenia się strony po zebraniu materiału dowodowego).

Odwołanie było pięciokrotnie uzupełniane przez skarżącego. W kolejnych uzupełnieniach z dnia [...] maja 2014 r., [...] maja 2014 r., [...] czerwca 2014 r., [...] czerwca 2014 r. i [...] lutego 2015 r. W. K. dodatkowo sformułował szereg zastrzeżeń do zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego. Miedzy innymi zgłoszony został wówczas zarzut naruszenia § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430) ponieważ zaprojektowane skrzyżowanie w miejscu zjazdu indywidualnego na ul. P. jest niezgodne z ww. rozporządzeniem w zakresie odległości między skrzyżowaniami (w projekcie brakuje informacji na temat uzyskanego odstępstwa od ww. przepisu), a także zarzut, że projekt organizacji ruchu, który został zatwierdzony przez zarządzającego ruchem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, posiada braki formalne, które uniemożliwiają zatwierdzenie przedmiotowego projektu.

Uzupełniając odwołania skarżący przedłożył szereg pism świadczących o podejmowanych w sprawie czynnościach o charakterze dowodowym. Wśród nich znajdowała się opinia z zakresu inżynierii ruchu i bezpieczeństwa ruchu drogowego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] podpisana przez M. H., eksperta ds. inżynierii ruchu i bezpieczeństwa ruchu drogowego, opinia autorstwa tej osoby, jako audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z [...] maja 2014 r., nr [...], w której M. H. przedstawił swoje stanowisko w odniesieniu do planowanej inwestycji, kserokopia opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z [...] maja 2014 r., znak: [...] do koncepcji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji na działkach przy ulicy K. i P. w K.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej jako K.p.a.) i art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.) uchylił poszczególne zapisy w sentencji zaskarżonej decyzji i nadał im inne brzmienie (wskazane w sentencji swojej decyzji od pkt I do III) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymała w mocy (pkt IV sentencji).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku licznymi zastrzeżeniami co do przyjętych rozwiązań projektowych planowanej drogi wezwaniem z [...] lipca 2014 r., znak: [...], zobowiązał G. G. - pełnomocnika inwestora - do szczegółowego odniesienia się do tych uwag i zastrzeżeń oraz uzasadnienia tych rozwiązań w świetle obowiązujących przepisów prawa. Pełnomocnik inwestora przedstawił swoje stanowisko w piśmie z [...] lipca 2014 r. w którym odniósł się do zarzutów skarżącego. W dalszym postępowaniu odwołujący się jeszcze kilkukrotnie przedstawiał swoje stanowisko (pismami z dnia [...] i [...] sierpnia 2014 r., [...] i [...] września 2014 r., [...] października 2014 r., [...] grudnia 2014 r.). Stanowisko w sprawie zajął również Prokurator, który przystąpił do sprawy oraz Dyrektor ZIKIT. Do wszystkich zastrzeżeń odnosił się pełnomocnik inwestora w pismach z dnia [...] września 2014 r., [...] listopada 2014 r. oraz [...] lutego 2015 r.

Organ odwoławczy przywołał obszerne wyjaśnienia pełnomocnika inwestora zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. uzasadniające rozwiązania przyjęte w projekcie przedmiotowej inwestycji a także wskazujące ich umocowanie w przepisach prawa. Pełnomocnik inwestora stwierdził m.in., że węzeł ul. P. i ul. K./K. jest węzłem częściowo bezkolizyjnym typu WB, bowiem spełnia wymogi określone w § 84 pkt 1-6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dla węzła tego typu. Odnosząc treść ww. przepisów do rozwiązań przyjętych w projekcie pełnomocnik inwestora wskazał, że ulica P., jako droga wyższej klasy, prowadzona jest bez zakłóceń estakadą nad skrzyżowaniem. Wyjazdy z jezdni drogi bezkolizyjnej (ul. P.) zlokalizowane są przed wjazdami na nią. Wyjazdy i wjazdy na ww. jezdnię usytuowane są po prawej stronie jezdni. Droga wyższej klasy prowadzona bezkolizyjnie nie jest drogą klasy A, S i GP, zatem w myśl § 94 i 96 ww. rozporządzenia, wyjazd i wjazd, o których mowa powyżej nie muszą być wyposażone w pasy wyłączania i włączania. Połączenie łącznicy z drogą niższej klasy (ul. K./K.) odbywa się na skrzyżowaniu w poziomie rozrządu ruchu ww. ulic, a wjazd na jednojezdniową drogę niższej klasy realizowany jest za pomocą skrzyżowania. Tym samym w istocie jest to węzeł częściowo bezkolizyjny typu WB.

Pełnomocnik inwestora zwrócił także uwagę, że w § 84 ww. rozporządzenia pojawia się pojęcie łącznicy węzła, która stanowi łącznik między drogą wyższej klasy (w przedmiotowym przypadku ul. P. - drogi klasy G) ze skrzyżowaniem lub zespołem skrzyżowań na drodze niższej klasy (ul. K./ K. - drogi klasy Z). W ocenie pełnomocnika inwestora taką funkcję pełni jezdnia, do której za pomocą skrzyżowania włącza się projektowana droga. Zatem projektowana w ramach planowanej inwestycji droga włączona jest do łącznicy węzła WB za pomocą skrzyżowania na prawe skręty, a nie bezpośrednio do drogi klasy G jaką jest ul. P.. Skrzyżowanie łącznicy z projektowaną ulicą stanowi element węzła, nienaruszający jego funkcjonalności, określonej w cytowanym powyżej § 84 pkt 1-6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i nie wymaga zachowania odległości między skrzyżowaniami jak dla drogi klasy G. Ww. rozporządzenie nie określa minimalnych odległości pomiędzy skrzyżowaniami na łącznicach węzłów. Ponadto zauważył, że w § 86 ww. rozporządzenia graniczna prędkość projektowa łącznicy bezpośredniej na węzłach typu WB wynosi Vp = 40-60 km/h, co stanowi wartość niższą niż prędkość projektowa drogi klasy G na terenie zabudowy, która zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia wynosi Vp = 50-60 km/h oraz jest taka sama jak prędkość projektowa drogi klasy Z Vp = 40-60 km/h.

Dalej pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że łącznicy bezpośredniej węzła WB nie można przypisać klasy drogi G, ponieważ jej funkcja i parametry odpowiadają drodze klasy Z. Dla drogi klasy Z odległości między skrzyżowaniami i węzłami określone w § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia są zachowane. Tym samym nietrafne są zarzuty odwołującego się, jakoby projektowana inwestycja drogowa miała naruszać ten przepis i tym samym wymagać uzyskania stosownego odstępstwa.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy po analizie dokumentacji sprawy pod kątem spełnienia warunków formalnych wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 b ust. 1, art. 11 d ust. 1 - 5, art. 20 ust. 4 specustawy) stwierdził, że wniosek ten zawierał wszelkie wymagane przepisami dokumenty i opinie.

Dalej Wojewoda opisał poszczególne czynności podejmowane przez organ I instancji oraz strony postępowania, które doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji. W następnej kolejności Wojewoda Małopolski poddał zaskarżoną decyzję ocenie formalnoprawnej, skutkiem czego była korekta błędnego orzeczenia Starosty dokonana w sentencji decyzji organu odwoławczego.

Organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu odwoławczym organ jest upoważniony jedynie do zbadania prawidłowości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast nie ma uprawnień do oceny odrębnych decyzji wydanych przez inne organy. Podkreślono kilkukrotnie, że kwestia nienależytego dostępu dla budynku biurowo-usługowo-handlowego "O." do drogi publicznej nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bowiem była przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W kontekście uprawnień zarządcy drogi, który składa wniosek o realizację inwestycji drogowej, określa kategorię planowanej drogi i wskazuje potrzebę jej realizacji organ odwoławczy wskazał, że organ prowadzący postępowanie nie ma żadnych podstaw do podważania zasadności złożonego wniosku, natomiast ma obowiązek ocenić czy droga została zaprojektowana zgodnie z przepisami prawa, w tym m.in.: ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ zauważył, że projektowana droga gminna posiada powiązanie z miejską siecią dróg poprzez drogę powiatową - ulicę K. oraz drogę wojewódzką - ulicę P. i będzie przenosić ruch lokalny związany z istniejącym zagospodarowaniem w tym rejonie, a to oznacza, że niewątpliwie droga ta stanowi cześć systemu komunikacyjnego. Projektowana droga spełnia też warunki techniczne określone dla klasy ulicy dojazdowej wynikające z rozporządzenia (§ 7 i § 15) bowiem szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynosi od 10 do 11 m, a szerokość pasa ruchu wynosi 3 m. Nie było więc podstaw do kwestionowania projektowanych rozwiązań w świetle ww. przepisów prawa.

W kontekście zarzutu, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie mogą mieć zastosowania w sytuacji, gdy planowana inwestycja drogowa jest inwestycją, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - organ odwoławczy wyjaśnił, że żaden przepis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyjątków w zakresie budowy dróg publicznych lub zakazu budowy drogi publicznej z jakiegokolwiek powodu, np. z tego względu, że służy obsłudze inwestycji niedrogowej. Wręcz przeciwnie, celem projektowanych systemów komunikacyjnych jest prawidłowa obsługa i skomunikowanie terenów przeznaczonych na różne inne cele oczywiście niedrogowe. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Z regulacji tej wynika wręcz obowiązek dla takiego podmiotu uczestniczenia w wymaganym zakresie, zgodnym z przepisem prawa, w realizacji inwestycji drogowej, przy czym udział ten konkretyzuje się w umowie zawartej z zarządcą drogi. Taka partycypacja w budowie drogi publicznej w żadnym razie nie powoduje, że droga traci charakter drogi publicznej (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1227/12). Podlega więc przepisom ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, natomiast inwestor inwestycji niedrogowej nie może wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, ponieważ zgodnie z art. 11a ustawy do złożenia takiego wniosku uprawniony jest jedynie właściwy zarządca drogi. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli wniosek dotyczy budowy lub rozbudowy drogi publicznej, został złożony przez właściwego zarządcę drogi i jest kompletny - nie ma podstaw do jego kwestionowania.

W zakresie argumentów skarżącego odnoszących się do utrudnienia ruchu spowodowanego planowaną inwestycją wyjaśniono, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz organ odwoławczy nie oceniają celowości i zasadności zamierzenia inwestycyjnego, nie są też upoważnione do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań projektowych przyjętych w projekcie budowlanym. Organ dokonuje oceny, czy wnioskowane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi (w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji), lub uchylenia decyzji naruszającej przepisy prawa (w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji).

Organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodziła konieczność przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów (dowodu z akt sprawy i decyzji w sprawie pozwolenia na budowę dla budynku biurowo-usługowo-handlowego "O.", na okoliczność ustalenia, czy i jaki dostęp do drogi publicznej był objęty pozwoleniem na budowę dla ww. budynku, dowodu z oględzin oraz dowodu z opinii biegłego) w celu wykazania tez prezentowanych przez skarżącego, gdyż nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Weryfikacja tych tez nie wymagała wiadomości specjalnych zatem niezasadne było występowanie o opinię biegłego czy dokonywanie oględzin.

Organ przytoczył argumenty przemawiające za odmową wiarygodności prywatnej opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z oględzin planowanej inwestycji. Stwierdził także, że wobec niewykazania zasadności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez skarżącego, nieistnienia potrzeby uzgodnienia interesów stron oraz braku konieczności wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin - biorąc pod uwagę charakter przedmiotowego postępowania, rozprawa administracyjna nie przyczyniłaby się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania przeprowadzonego na etapie I instancji. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i analizie akt sprawy, wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione i nie było podstaw, by przeprowadzać przesłuchanie stron.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w zakresie zaprojektowania skrzyżowania w miejscu zjazdu indywidualnego na ul. P. bez zachowania odległości między skrzyżowaniami - organ II instancji, po przeanalizowaniu materiału dowodowego w ww. zakresie ustalił, że projektowane skrzyżowanie ulicy P. (droga klasy G) i drogi będącej przedmiotem planowanej inwestycji (klasy L) zlokalizowane jest w odległości ok. 170 m od istniejącego skrzyżowania z ul. K. i w odległości ok. 150 m od istniejącego skrzyżowania z ul. K.. Niezachowanie wymogów odległości pomiędzy skrzyżowaniami z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia miałoby miejsce gdyby przedmiotem skrzyżowania była droga klasy technicznej "G", jednakże skrzyżowanie ul. K./K. z ul. P. jest węzłem drogowym częściowo bezkolizyjnym WB, na którym przecinanie się torów jazdy niektórych relacji ma miejsce na jednej z dróg - na skrzyżowaniu w poziomie rozrządu ruchu ul. K./ K.. Relacja o dominujących natężeniach - relacja na wprost ul. P. prowadzona jest bezkolizyjnie. Połączenie prowadzonej bezkolizyjnie relacji o dominujących natężeniach ze skrzyżowaniem z drogą niższej klasy realizowane jest za pomocą łącznicy, do której za pomocą skrzyżowania zaprojektowano włączenie projektowanej drogi. Organ wskazał, że skrzyżowanie projektowanej drogi z drogą wojewódzką - ul. P. faktycznie odbywa się z drogą niżej klasy, bowiem, tzw. "łącznicy bezpośredniej węzła WB" (którą niewątpliwie jest część drogi P. prowadzona na poziomie terenu równolegle do głównego, bezkolizyjnego przebiegu tej drogi) nie można przypisać klasy drogi G, z uwagi na fakt, iż jej funkcja i parametry odpowiadają drodze klasy Z lub niższej - odległości pomiędzy skrzyżowaniami określone w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie są zachowane, a zarzut naruszenia ww. przepisu prawa nie znajduje uzasadnienia.

Organ wskazując na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem wyjaśnił, że projekt organizacji ruchu nie jest dokumentem wymaganym w trakcie postępowania administracyjnego I i II instancji i ma stanowić część dokumentacji budowy, natomiast zatwierdza go organ zarządzający ruchem. Oznacza to, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie mają uprawnień do oceny tej dokumentacji, bowiem zatwierdzenie projektu organizacji ruchu następuje poza właściwością działania tych organów. Zarzuty braków formalnych i błędów projektowych zawartych w projekcie docelowej organizacji ruchu powinny być kierowane bezpośrednio do organu zatwierdzającego ten projekt, który przed zatwierdzeniem dokonuje oceny, czy projekt ten jest prawidłowo sporządzony.

W kwestii bezpieczeństwa ruchu organ przedstawił argumenty wskazujące, że realizacja planowanej inwestycji zgodnie z jej projektem spowoduje, iż bezpieczeństwo ruchu ulegnie poprawie.

Organ wskazał, że powoływanie biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego w przedmiotowym postępowaniu nie jest wymagane w świetle obowiązujących przepisów prawa.

W. K. (sygn. akt II SA/Kr 745/15) oraz R. K. (sygn. akt II SA/Kr 830/15) wnieśli skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W swoich odrębnie złożonych skargach ww. skarżący podnieśli podobne zarzuty i argumentację na ich potwierdzenie. W. K. zarzucił powyższej decyzji naruszenie:

1) art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych poprzez bezzasadne uznanie, iż projektowana droga ("łącznik" ulicy P. i K. w K.) stanowi drogę publiczną zgodnie z art. 1 UDP, a nie drogę wewnętrzną, w sytuacji, gdy żaden przepis prawa miejscowego - PZT albo Uchwała RMK, nie określa tego "łącznika" jako drogi publicznej i nie nadaje mu żadnej z kategorii dróg publicznych, i jest w istocie projektowaną drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych,

2) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 Nr 43 póz. 430,) poprzez niezachowanie odległości określonych w tych przepisach,

3) art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 11i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez dodatkowe skomunikowanie przyległych terenów za pomocą "łącznika" w formie nowoprojektowanej drogi publicznej, które pogorszy bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego w obrębie projektowanych nowych skrzyżowań,

4) art. 24j ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieprzeprowadzenie audytu bezpieczeństwa projektowanej inwestycji przez uprawnionego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego w rozumieniu art. 24k ustawy o drogach publicznych,

5) art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewodę Małopolskiego dowodu z oględzin z udziałem biegłego geodety i architekta - celem ustalenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z parametrami przewidzianymi dla drogi publicznej,

6) art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 80 i art. 123 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego inżyniera - audytora bezpieczeństwa ruchu celem ustalenia, czy planowana inwestycja jest bezpieczna dla ruchu drogowego,

7) naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. poprzez dopuszczenie, jako dowodu w sprawie zdjęć satelitarnych z Geoportalu, pomimo że w serwisie tym widnieją zastrzeżenia co do możliwości traktowania zawartych tam danych jako podstawę czynności urzędowych,

8) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

R. K. podniósł zarzuty w części zbieżne z powyższymi, a ponadto stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na tym terenie żadnej drogi. Zarzucił, iż na podstawie zaskarżonej decyzji odebrano własność nieruchomości dotychczasowym właścicielom, pomimo że droga, pod którą je wywłaszczono ma służyć wyłącznie prywatnemu właścicielowi biurowca.

W uzupełnieniu skargi W. K. w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. powołał się na art. 11a specustawy drogowej, zgodnie z którym decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje wojewoda - w odniesieniu do dróg krajowych albo wojewódzkich albo starosta - w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Przedmiotowa inwestycja z jednej strony łączy się z drogą wojewódzką nr [...] (ul. P.), a z drugiej strony z drogą powiatową - ul. K.. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji decyzję powinien w I instancji wydawać organ wyższego stopnia czyli Wojewoda Małopolski.

W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 745/15, oddalił obie skargi bowiem uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa a nadto brak było podstaw do uznania za uzasadnione postawionych w skardze zarzutów.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm. zwana dalej specustawą drogową) i stwierdził, że ze względu na fakt, iż decyzji wydanej w sprawie nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, przepis ten nie będzie miał zastosowania.

Sąd podzielając obszerne rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji odniósł się do postawionych zarzutów w skardze W. K.

Skarżący stwierdził, że skoro projektowana droga gminna obejmuje połączenie z drogą wojewódzką (ul. P.), skutkiem czego będzie istniała konieczność wykonania części robót na działkach wchodzących w skład tej drogi, to organem właściwym do orzekania w sprawie w I Instancji nie jest starosta, ale wojewoda. Sąd uznał zarzut naruszenia właściwości organów w zakresie wydania decyzji w niniejszej sprawie za nieusprawiedliwiony.

Sąd wskazał, że właściwość wojewody i starosty w zakresie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika z treści art. 11 a ust. 1 specustawy drogowej. Według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydawali decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi (ust. 1). W przypadku inwestycji drogowej realizowanej na obszarze dwóch lub więcej województw, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawał wojewoda, na którego obszarze właściwości znajdowała się największa część nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej (ust. 2).

Sąd przywołał też art. 11f ust. 1 pkt 8 lit f ww. ustawy, z którego treści wynikało, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera, w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy dróg innych kategorii.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że niewątpliwie projektowana inwestycja będzie stanowić drogę gminną, zatem organem właściwym do jej wydania jest starosta. Kategorii projektowanej drogi nie zmienia fakt, że wymaga ona dokonania robót budowlanych także w obrębie działek wchodzących w skład drogi innej (wyższej) kategorii. W przediotowej sprawie dotyczy to konieczności wykonania robót budowlanych w obrębie działek wchodzących w skład drogi wojewódzkiej (ul. P. z jednej strony); oraz w skład drogi powiatowej (ul. K. z drugiej strony). Gdyby było inaczej, to starosta byłby organem właściwym wyłącznie w takim przypadku, gdy projektowana inwestycja dotyczyłaby drogi gminnej łączącej się wyłącznie z inną drogą lub drogami gminnymi, względnie w mieście na prawach powiatu - z drogami powiatowymi. Przywołany przepis nie mówi o drogach "niższej kategorii" tylko "innej kategorii", co zdaniem Sądu oznacza, że zapis ten odnosi się do wszystkich kategorii dróg publicznych.

Przytaczając treść art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 poz.460) Sąd wskazał, że sprawa nie dotyczy ani budowy skrzyżowania samego w sobie, ani też budowy drogi wojewódzkiej. Decyzja dotyczy budowy drogi gminnej, która zostanie połączona z drogą wojewódzką za pomocą skrzyżowania. Sąd zaznaczył, że zasadność tej argumentacji potwierdza dodany ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 poz.1590) do art. 11a specustawy ust. 2a.

W zakresie zarzutu, iż inwestycja nie ma charakteru drogi publicznej, gdyż stanowi w istocie drogę wewnętrzną realizowaną wyłącznie dla potrzeb inwestycji niedrogowej a także zarzutu, że inwestycja niedrogowa (budynek biurowo – usługowo- handlowy) na etapie wydawania dla niej decyzji o pozwoleniu na budowę nie miała zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, co obecnie "naprawia się" poprzez planowaną inwestycję drogową, Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 91/10, że złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie musi być poprzedzone formalnym zaliczeniem planowanej drogi do jednej z czterech kategorii dróg publicznych, a w szczególności podjęciem stosownej uchwały przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego. Niewątpliwie w niniejszej sprawie wnioskiem objęta została realizacja drogi gminnej, jednak jej formalne zaliczenie do dróg publicznych kategorii gminnej, może nastąpić dopiero po jej zrealizowaniu.

Sąd mając na uwadze treść art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz okoliczność, że planowana inwestycja drogowa jest w całości finansowana przez spółkę E. spółka z o.o. (oświadczenie prokurenta na rozprawie), w kontekście zarzutu bezpodstawnego zastosowania specustawy w niniejszej sprawie, bowiem ustawa ta dotyczy budowy (rozbudowy) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, że w sprawie chodzi o realizację inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej, stanowiącej część określonego układu drogowego k. dzielnicy Z. a szerzej – całego miasta K., jako że poszczególne drogi o różnych kategoriach, dopiero łącznie tworzą sieć drogową. Droga ta w szczególności nie jest drogą prowadzącą z innej drogi publicznej wprost do inwestycji uczestnika, ale drogą łączącą drogę powiatową (ul. K.) z drogą wojewódzką (ul. P.), a sam fakt, że projektowana inwestycja poprawi warunki i jakość komunikacji z inwestycją niedrogową nie czyni z niej drogi wewnętrznej, natomiast okoliczność ta stanowi podstawę do jej realizacji ze środków nie pochodzących ze środków publicznych.

Dalej Sąd wskazał, że nie jest także możliwe uwzględnienie zarzutu dotyczącego konieczności czy nawet możliwości badania projektu budowlanego dla inwestycji nie drogowej w zakresie jego obsługi komunikacyjnej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia § 9 ust. 4 Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 nr 43 poz.430), poprzez zaprojektowanie skrzyżowania planowanej drogi (włączającego ją do ul. P.) w odległości 150 metrów od skrzyżowania ulicy P. z ulicą K..

Sąd uznał za prawidłowe wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika inwestora w piśmie z dnia 12 lutego 2015 r.

Ponadto w oparciu o treść § 9 określającego warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz w oparciu o § 4 ww. rozporządzenia wskazującego klasy dróg oraz ich hierarchię w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych tych dróg, a także definicję skrzyżowania i węzła zgodną z § 3 pkt 9 i 10 tego rozporządzenia, Sąd I instancji stwierdził, że § 9 jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca określając dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami dla poszczególnych kategorii dróg, jednoznacznie rozróżnił skrzyżowanie od węzła. I tak dla dróg klasy A (autostrady) określa odstępy między węzłami; dla dróg klasy S (drogi ekspresowe) określa odstępy między węzłami (skrzyżowaniami); dla dróg klasy GP odstępy między skrzyżowaniami (węzłami); dla dróg klasy G odstępy między skrzyżowaniami; dla dróg klasy Z odstępy między skrzyżowaniami.

W przedmiotowej sprawie projektowana droga gminna (droga klasy L) łączy ul. P. (droga klasy G) z ul. K. (droga klasy Z). Węzeł łączący ul. P. z ul. K. to węzeł częściowo bezkolizyjny typu WB (na którym występuje przecinanie torów jazdy niektórych relacji na jednej z dróg; w ramach węzła funkcjonuje wówczas na tej drodze skrzyżowanie lub zespół skrzyżowań, jednak relacje o dominujących natężeniach są prowadzone bezkolizyjnie - § 80 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia).

Tym samym dla dróg klasy G rozporządzenie reguluje tylko odstępy między skrzyżowaniami, nie zaś między skrzyżowaniami a węzłami, zatem zaprojektowanie wlotu nowoprojektowanej ulicy do ul. P. (skrzyżowania) w odległości 150 metrów do węzła typu WB (ul. K. z ul. P.) nie narusza § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 24j ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieprzeprowadzenie audytu bezpieczeństwa projektowanej inwestycji przez uprawnionego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego w rozumieniu art. 24k ustawy o drogach publicznych i związanego z nim zarzutu naruszenia art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 80 i art. 123 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego inżyniera - audytora bezpieczeństwa ruchu celem ustalenia, czy planowana inwestycja jest bezpieczna dla ruchu drogowego.

Sąd zauważył, że uwagi skarżącego umknął fakt, że przepis art. 24j ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych znajduje się w rozdziale 2b ustawy o drogach publicznych zatytułowanym "Zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej" (art. 24h – art. 24m). Zgodnie z art. 24h pkt. 1 lit. a i b, zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej polega na przeprowadzeniu oceny wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Po myśli art. 4 pkt 26 ustawy o drogach publicznych, transeuropejska sieć drogowa to sieć drogowa określona w decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 661/2010/UE z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (wersja przekształcona) (Dz. Urz. UE L 204 z 05.08.2010, str. 1). Projektowana inwestycja - budowa drogi gminnej - nie została wspomniana w przywołanej wyżej decyzji, dlatego przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i jako taki nie mógł zostać naruszony.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną, co wynika z art. 11e specustawy drogowej, zgodnie z którym nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zgodnie natomiast z art. 11d ust. 1 pkt. 7a lit. a specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej zawiera wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Oznacza to, że w przypadku niniejszej inwestycji organy nie miały nie tylko obowiązku, ale nawet prawa żądać od wnioskodawcy takiego opracowania, ani też uzależnić wydania tej decyzji od treści prywatnej opinii (audytu) złożonej przez skarżącego w trakcie postępowania czy też prowadzić w tym zakresie oczekiwanego przez skarżącego postępowania dowodowego.

Sąd zakwestionował zarzut naruszenia art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewodę Małopolskiego dowodu z oględzin z udziałem biegłego geodety i architekta w celu ustalenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z parametrami przewidzianymi dla drogi publicznej. Parametry drogi wynikają z projektu budowlanego będącego częścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i sprawdzenie tej okoliczności w projekcie (czego organ dokonał – str. 39 decyzji) jest wystarczające do ustalenia tej okoliczności, bez potrzeby dowodu z oględzin z udziałem biegłego geodety i architekta.

Zdaniem Sądu, organ II Instancji dopełnił swoich obowiązków związanych zarówno z wnikliwym wyjaśnieniem zarzutów złożonych w odwołaniu (jak i składanych w trakcie całego postępowania prowadzonego przed tym organem), wszystkie zastrzeżenia skarżącego wnikliwie wyjaśniał, jak również zgodnie z zasadą dwuinstancyjności przeprowadził ponownie postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Okoliczności te zostały wyczerpująco odzwierciedlone w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. ustawy z dnia 11 marca 2013 roku Dz. U. z 2013 roku, poz. 687) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. ustawy z dnia 27 lutego 2015 roku - Dz. U. z 2015 roku, poz. 460, dalej jako UDP) poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż projektowana droga łącząca ulicę P. i ulicę K. w K. stanowi drogę publiczną zgodnie z art. 1 UDP, a nie drogę wewnętrzną, w sytuacji, gdy projektowany łącznik (droga) jest w istocie projektowaną drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 in principio UDP, stworzoną tylko na prywatny użytek inwestora E. sp. z o. o. w K., (E.),

2. rażące naruszenie art. 21 Konstytucji w związku z art. 64 Konstytucji RP waz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez wywłaszczenie nieruchomości należącej do skarżącego na cele inwestycji, która będzie służyć li tylko celom prywatnym pod pozorem użytku publicznego,

3. naruszenie prawa materialnego, a to § 9 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 3 ust. 2 i 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim opowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 nr 43 poz. 430) poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zarówno organ I jak i II instancji poprawnie przyjęły, że pomiędzy skrzyżowaniem ul. P. z ul. K. i skrzyżowaniem nowoprojektowanej drogi z ul. P. zachowane zostały wymagane prawem odległości (minimum 400 m), podczas gdy odległości te nie zostały zachowane bo wynoszą:

• między ul. K. a nowoprojektowaną drogą - 150 m

• między nowoprojektowaną drogą a K. - 150 m

• między skrzyżowaniem K./P. z zjazdem na stację paliw 60 m,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 9 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. 1999 nr 43 poz. 430) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez dodatkowe skomunikowanie przyległych terenów za pomocą nowoprojektowanej drogi publicznej, które znacznie pogorszy bezpieczeństwo użytkowania ul. P. przez wszystkich uczestników ruchu drogowego w obrębie projektowanych nowych skrzyżowań, a więc nie zapewni bezpieczeństwa użytkowania,

5. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 19 K.p.a. w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, iż organem właściwym do rozpoznania sprawy projektowanej drogi łączącej ulicę P. i ulicę K. w K. jest starosta, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wyraźnie wynika, że w związku z przedmiotową inwestycją drogową znacznej przebudowie ulegnie droga wojewódzka ([...]), a więc organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (ZRID) był w I instancji Wojewoda Małopolski, a w konsekwencji nieuznanie zarzutu nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) oraz pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw przed właściwym organem administracji publicznej,

6. naruszenie przepisów postępowania, a to art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez to, iż WSA w Krakowie oddalił skargę w sytuacji, gdy winien był uchylić decyzję Wojewody Małopolskiego, bo ten naruszył rażąco art. 8 1 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 80 i art. 123 § 1 i 2 K.p.a. w ten sposób, iż nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego inżyniera i audytora bezpieczeństwa ruchu, celem ustalenia, czy planowana inwestycja jest bezpieczna dla uczestników ruchu drogowego, a to w związku z 8 opiniami eksperckimi audytora bezpieczeństwa drogowego mgr inż. M. H., który działając na zlecenie strony skarżącej wydał opinie, iż planowana inwestycja drogowa stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu lądowym; organ odwoławczy całkowicie zignorował wniosek dowodowy strony postępowania z dnia [...] marca 2015 roku, w którym strona skarżąca wnosiła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego ds. inżynierii i bezpieczeństwa ruchu drogowego; organ odwoławczy w sprawie tej nie wydał postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu do czego był zobowiązany zgodnie z art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 123 § 1 i 2 K.p.a.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 3 w zw. z art. 193 zd.1 P.p.s.a. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., gdyby Sąd uznał za zasadny zarzut nr 6 niniejszej skargi kasacyjnej. Ponadto skarżący wystąpił o stwierdzenie wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa na wypadek gdyby w momencie rozpoznawania przedmiotowej skargi kasacyjnej decyzja Wojewody Małopolskiego została już wykonana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zauważyć należy, że skargę kasacyjną wniósł tylko W. K. i wobec tego sprawa została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie oddalenia jego skargi na decyzję organu administracji.

Zdaniem NSA, żaden z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mógł być podstawą uwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej.

Odnośnie do zarzutu skarżącego o braku możliwości stosowania przepisów specustawy w niniejszej sprawie, gdyż projektowana droga łącząca ul. P. i ul. K. w K. w istocie stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, stworzoną tylko na prywatny użytek inwestora E. Sp. z o.o. w K., NSA stwierdził, że jest on bezpodstawny.

W myśl art. 1 ust. 1 specustawy ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Natomiast drogą publiczną w rozumieniu tej ostatniej ustawy jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1).

Na definicję drogi publicznej składają się zatem cztery zasadnicze elementy, a mianowicie:

1) pojęcie drogi,

2) nieograniczony dostęp do drogi - otwarty katalog podmiotów korzystających z drogi,

3) zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm., dalej jako u.d.p. - ze względu na funkcje w sieci drogowej wyróżnia się drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne),

4) ograniczenia i wyjątki dotyczące korzystania z tej drogi, wynikające z przepisów u.d.p. lub innych przepisów szczególnych.

Dodatkowo ze względów funkcjonalno-technicznych drogi publiczne dzielą się na klasy określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie), a mianowicie:

1) autostrady ("A");

2) drogi ekspresowe ("S");

3) drogi główne ruchu przyspieszonego ("GP");

4) drogi główne ("G");

5) drogi zbiorcze ("Z");

6) drogi lokalne ("L");

7) drogi dojazdowe ("D") (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 3 u.d.p.).

Od dróg publicznych należy odróżnić drogi wewnętrzne, tj. drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 u.d.p.), gdzie przez pas drogowy rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.).

Drogi publiczne i drogi wewnętrzne należą do zbiorczej kategorii dróg, tj. budowli, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącymi całości techniczno-użytkowe przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowane w pasach drogowych (art. 4 pkt 2 u.d.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, w myśl którego decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. Musi zatem nastąpić określenie, jaką funkcję w sieci drogowej dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Podkreślić należy, że złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie musi być poprzedzone formalnym zaliczeniem planowanej drogi do jednej z czterech kategorii dróg publicznych, tj. w szczególności podjęciem stosownej uchwały przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi, jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że określenie przez zarządcę drogi Prezydenta Miasta Krakowa we wniosku o zgodę na realizację projektowanej drogi, jako drogi kategorii gminnej o parametrach technicznych drogi klasy L, przy spełnieniu parametrów technicznych określonych przepisami ww. rozporządzenia, stanowi wystarczający i jedyny konieczny argument by zaliczyć projektowaną drogę do kategorii drogi publicznej. Tym samym możliwe było stosowanie w niniejszej sprawie regulacji szczególnych ze specustawy. Ponadto zasadnie Sąd I instancji zauważył, że projektowana droga wpisuje się w układ komunikacyjny ulic miasta K. Nie jest drogą prowadzącą z innej drogi publicznej wprost do inwestycji uczestnika postępowania, ale drogą łączącą drogę powiatową (ul. K.) z drogą wojewódzką (ul. P.). NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że okoliczność poprawy warunków i jakości komunikacji z inwestycją niedrogową nie prowadzi do uznania tej inwestycji drogowej za drogę wewnętrzną. Publicznego charakteru projektowanej drogi nie pozbawia fakt realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej w całości ze środków finansowych inwestora, który dzięki temu połączeniu drogowemu uzyska lepszy dojazd do swojej nieruchomości niedrogowej. Z regulacji art. 16 ust. 1 u.d.p. wynika, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Zatem inwestor ten ma obowiązek w niej uczestniczyć i jego udział nie powoduje, że droga ma charakter drogi wewnętrznej. Inwestor działa wówczas w oparciu o zawartą z zarządcą drogi umowę (art. 16 ust. 2 u.d.p.) ale z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w ramach spec ustawy uprawniony był wystąpić wyłącznie zarządca drogi o czym stanowi art. 11b ust. 1 specustawy. Współdziałania Prezydenta Miasta Krakowa z E. Sp. z o.o. w K. nie należy postrzegać w kategoriach wyręczania inwestora w zakresie zapewnienia jego nieruchomości dostępu do drogi publicznej, ponieważ wynika to z realizacji art. 11b ust. 1 specustawy w zw. z obowiązkiem wynikającym z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze, jako chybiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wywłaszczenie jakie będzie związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3) bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) i następuje w oparciu o ustawę bowiem stanowi o nim art. 12 ust. 4 specustawy. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego specustawy a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kwestionowanie przez skarżącego stanowiska WSA w Krakowie, który za organami administracyjnymi uznał, że nie nastąpiło naruszenie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zdaniem NSA, uznać należy za nieuzasadnione.

Kwestia zachowania odległości istniejących skrzyżowań (węzłów) i zjazdów od nowoprojektowanych dróg w zależności od klasy tych dróg została uregulowana w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określono następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach:

1) droga klasy A powinna mieć powiązania z drogami klasy G i drogami wyższych klas, odstępy między węzłami nie powinny być mniejsze niż 15 km, a w granicach lub sąsiedztwie dużego miasta lub zespołu miast - nie mniejsze niż 5 km; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy nie mniejsze niż 5 km, a w granicach lub sąsiedztwie dużego miasta lub zespołu miast - nie mniejsze niż 3 km, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy A zjazdów jest zabronione;

2) droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas, odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 5 km, a na terenie zabudowy w granicach lub sąsiedztwie dużego oraz średniego miasta - nie mniejsze niż 3 km; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) nie mniejsze niż 3 km poza terenem zabudowy, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 1,5 km, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione;

3) droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości;

4) droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę;

5) droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Z akt sprawy a w szczególności z projektu planowanej inwestycji drogowej wynika, że planowana droga będzie łączyć się z ul. P. i ul. K./K.. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika inwestora G. G. z dnia [...] lutego 2015 r. węzeł ul. P. i ul. K./K. odpowiada wymaganiom z § 84 pkt 1 -6 rozporządzenia a zatem uznać go należy za węzeł bezkolizyjny typu WB. Świadczy o tym to, że ulica P., jako droga wyższej klasy, prowadzona jest bez zakłóceń estakadą nad skrzyżowaniem. Wyjazdy z jezdni drogi bezkolizyjnej (ul. P.) zlokalizowane są przed wjazdami na nią. Wyjazdy i wjazdy na ww. jezdnię usytuowane są po prawej stronie jezdni. Droga wyższej klasy prowadzona bezkolizyjnie nie jest drogą klasy A, S i GP, zatem w myśl § 94 i 96 ww. rozporządzenia, wyjazd i wjazd, o których mowa powyżej nie muszą być wyposażone w pasy wyłączania i włączania. Połączenie łącznicy z drogą niższej klasy (ul. K./K.) odbywa się na skrzyżowaniu w poziomie rozrządu ruchu ww. ulic, a wjazd na jednojezdniową drogę niższej klasy realizowany jest za pomocą skrzyżowania. Wskazano wówczas, że jezdnia, do której za pomocą skrzyżowania włącza się projektowana droga odpowiada pojęciu łącznicy węzła z § 84 rozporządzenia. Łącznica ta stanowi połączenie drogi wyższej klasy (ul. P. droga klasy G) ze skrzyżowaniem na drodze niższej klasy (ul. K./K. droga klasy Z).

W ocenie NSA, jest to istotne bowiem funkcja i parametry techniczne łącznicy węzła wskazują, że nie można jej utożsamiać z drogą główną, tj. ul. P. – drogą klasy G. Inwestor przekonująco wyjaśnił, że łącznica jest pewnym elementem składowym węzła typu WB i jak wynika z § 86 rozporządzenia przewiduje się dla niej np. odmienne prędkości projektowe. Tytułem przykładu graniczna prędkość projektowa łącznicy bezpośredniej na węzłach typu WB wynosi Vp=40-60 km/h co stanowi wartość niższą od prędkości projektowej drogi klasy G na terenie zabudowy, która zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia wynosi Vp=50-60 km/h co odpowiada prędkości projektowej drogi klasy Z. Przyjmując zatem, że projektowana droga ma połączenie z ul. P. (klasa G) nie bezpośrednio a za pośrednictwem łącznika węzła o parametrach drogi typu Z, to stosownie do § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia odległości między skrzyżowaniami w terenie zabudowanym powinny wynosić nie mniej niż 150 m.

Skarżący podaje właśnie takie odległości pomiędzy ul. K. a drogą projektowaną oraz między tą drogą a ul. K.. Zatem projektowana droga spełnia wymogi § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miały zastosowania odległości pomiędzy skrzyżowaniami określone dla drogi klasy G i organy administracji, zdaniem NSA, słusznie przyjęły, że projektowana droga odpowiada wymaganiom technicznym przewidzianym dla tego typu drogi publicznej.

W tym miejscu należy odnieść się do argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, gdzie Sąd I instancji wywiódł, że § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie będzie miał zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, bowiem w przepisie tym mowa jest o wymaganiach co do odległości między skrzyżowaniami a nie między węzłem a skrzyżowaniem. Tym samym Sąd uznał, że zlokalizowanie skrzyżowania nowoprojektowanej drogi w odległości 150 m od węzła nie narusza uregulowań ww. przepisu. Rozumowanie to jest o tyle niewłaściwe, że nie uwzględnia sytuacji zlokalizowania nowej drogi w odległości 150 m od ul. K.. Ulica K. nie jest węzłem a zatem § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia miałby zastosowanie.

Wobec powyższego NSA stwierdza, że argumentacja przyjęta przez Sąd I instancji była nieprawidłowa. To jednak wobec zgoła odmiennej argumentacji przyjętej przez organy administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, w ocenie NSA, prowadzi to do wniosku o błędnym uzasadnieniu wyroku w tym zakresie, co przy wykazanej wyżej prawidłowości stanowiska organu w wydanej decyzji nie stanowi podstawy uwzględnienie skargi kasacyjnej (art. 184 in fine P.p.s.a.).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego pogorszenia bezpieczeństwa ruchu NSA stwierdza, że jest on pozbawiony podstaw. Twierdzenia skarżącego, że nowoprojektowana droga poprzez dodatkowe skomunikowanie przyległych terenów pogorszy bezpieczeństwo użytkowania ul. P. przez wszystkich uczestników ruchu drogowego w obrębie nowo projektowanych skrzyżowań są gołosłowne. Wskazać należy, że w myśl § 1 ust. 3 rozporządzenia warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, przy zachowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają w szczególności:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:

a) bezpieczeństwa użytkowania,

b) nośności i stateczności konstrukcji,

c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia,

d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Jak wcześniej wykazano projekt przedmiotowej inwestycji drogowej odpowiada warunkom technicznym zatem nie sposób twierdzić, że ów projekt zgodny z przepisami, które warunkują zachowanie bezpieczeństwa dla projektowanej drogi będzie zarazem stwarzał niebezpieczeństwo dla użytkowników tejże drogi. Spełnienie wymogów technicznych stanowi niejako gwarancję, że projektowana droga będzie spełniała swoją funkcję a zatem przede wszystkim będzie bezpieczna dla jej użytkowników.

Potwierdzenie tego stanu rzeczy stanowią przekonujące wyjaśnienia i analiza wpływu przyjętych rozwiązań przedstawione przez projektanta. Jego zdaniem, kwestia bezpieczeństwa nie tylko nie pogorszy się, ale ulegnie poprawie, ponieważ nowa lokalizacja skrzyżowania to jego lepsza dostrzegalność oraz poprawa widoczności na wlocie podporządkowanym przy dojeździe do skrzyżowania. Jednocześnie budowa skrzyżowań projektowanej łącznicy z ul. K. i z ul. P. spowoduje likwidację zjazdów do obiektów usługowych w tym do myjni samochodowej oraz zespołu biurowo-usługowo-handlowego "O.", a zastąpienie ww. zjazdów (generujących ruch i posiadających punkty kolizji z istniejącym układem drogowym), dwoma oznakowanymi skrzyżowaniami na prawe skręty, spowoduje zmniejszenie liczby punktów kolizji na analizowanym obszarze, co realnie wpłynie na poprawę bezpieczeństwa. Również zapewnienie dojazdów do wszystkich posesji sąsiadujących z ulicami: N., K. czy N., nie bezpośrednio z prowadzących duży ruch ulic: K. czy P., tylko jedną wspólną drogą stanowiącą łącznicę między tymi właśnie ulicami, zwiększy bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym rejonie, poprzez zastąpienie chaotycznych, bezpośrednich zjazdów na poszczególne posesje - skrzyżowaniami w mniejszej ilości. Tym samym, zdaniem NSA, zarzut pogorszenia bezpieczeństwa użytkowania ul. P. w ruchu drogowym w obrębie nowoprojektowanych skrzyżowań należy uznać za bezzasadny.

Zdaniem NSA, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu braku właściwości Starosty Wielickiego do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta Krakowa jako zarządcy projektowanej drogi do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ulicy łączącej ul. P. z ul. K. w K. wraz z infrastruktura techniczną. W tym zakresie należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, który słusznie wskazał powołując się na treść art. 11a ust. 1 i 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy, że skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w razie potrzeby zawiera ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, to dopuszczalne jest by decyzja taka wydana została przez organ, który zasadniczo nie jest właściwy dla przebudowy tych innych kategorii dróg. Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji projektowana inwestycja będzie stanowić drogę gminną, zatem organem właściwym do jej wydania jest starosta (art. 11a ust. 1 specustawy). Kategorii projektowanej drogi nie zmienia fakt, że wymaga ona dokonania robót budowlanych także w obrębie działek wchodzących w skład drogi innej (wyższej) kategorii.

W realiach sprawy konieczność wykonania robót budowlanych w obrębie działek wchodzących w skład drogi wojewódzkiej (ul. P. z jednej strony) oraz w skład drogi powiatowej (ul. K. z drugiej strony) nie powoduje, że sprawa dotycząca budowy drogi gminnej powinna zostać przekazana Wojewodzie. Skoro przywołany przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy nie mówi o drogach "niższej kategorii" tylko "innej kategorii", to przyjąć należy, jak uczynił to Sąd I instancji, że zapis ten odnosi się do wszystkich kategorii dróg publicznych.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że rozpatrywanie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w niniejszej sprawie drogi gminnej - zakończone wydaniem tejże decyzji przez Starostę Wielickiego było zgodne z jego właściwością określoną w art. 11a ust. 1 i 2 specustawy a zatem zarzut nieważności postępowania w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. był nietrafny.

W kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej skarżący twierdzi, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 80 i art. 123 § 1 i 2 K.p.a., co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., czego jednak Sąd nie uczynił, a tym samym dopuścił się naruszenia tego ostatniego przepisu. W ocenie NSA również ten zarzut jest pozbawiony podstaw.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosownie do art. 84 § 1 K.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Z powyższego wynika, że o ile zakres środków dowodowych służących wyjaśnieniu sprawy przez organ jest bardzo szeroki, to dowód z opinii biegłego dopuszczalny jest wówczas, gdy dla wyjaśnienia sprawy konieczne są wiadomości specjalne. Skarżący domagał się przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego inżyniera - audytora bezpieczeństwa ruchu, w celu ustalenia, czy planowana inwestycja jest bezpieczna dla uczestników ruchu drogowego. Przedstawił na tę okoliczność 8 opinii eksperckich autorstwa audytora bezpieczeństwa drogowego mgr inż. M. H., z których wynikało, że planowana inwestycja drogowa stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Jak wynika z akt sprawy ustalenia świadczące o bezpieczeństwie przyjętych w projekcie rozwiązań komunikacyjnych organ poczynił w oparciu o wyjaśnienia inwestora G. G., który odpowiadając na liczne kierowane przez skarżącego do projektu zastrzeżenia i uwagi w pismach z dnia [...] września 2014 r., z dnia [...] listopada 2014 r. oraz z dnia [...] lutego 2015 r., wyjaśnił, że przyjęte rozwiązania projektowe są zasadne a ponadto zgodne z prawem. Tym samym organ stosownie do art. 80 K.p.a. ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (opinie negatywne przedłożone przez skarżącego oraz wyjaśnienia projektanta) i doszedł do wniosku, że przyjęte rozwiązania projektowe planowanej drogi wbrew temu co starał się wykazać skarżący zapewniają bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego. Należało zatem uznać, że okoliczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego dla projektowanej drogi została wykazana i jest to okoliczność odpowiednio udowodniona i wyjaśniona. Tym samym należy stwierdzić, że organy zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. przeprowadziły postępowanie dowodowe. Przeprowadzone dowody były wystarczające by uznać, że sprawa została wyjaśniona a zatem dokonywanie ustaleń w oparciu o inne dowody było zbyteczne. Organ po analizie dostarczonych przez skarżącego opinii oraz odpowiedzi pełnomocnika inwestora był w stanie bez przeprowadzania dodatkowej opinii biegłego we własnym zakresie ocenić, czy bezpieczeństwo ruchu drogowego przy przyjętych rozwiązaniach projektowych zostanie zachowane. Wobec tego organ posiadając konkretne dane świadczące o bezpieczeństwie przyjętych rozwiązań nie musiał korzystać z wiadomości specjalnych biegłego. Art. 84 § 1 K.p.a. mówi o uprawnieniu organu do skorzystania z opinii biegłego w celu wyjaśnienia sprawy (pozyskania istotnych dla sprawy wiadomości specjalnych) a nie o obowiązku wystąpienia o taką opinię. Zaznaczyć należy, że organ stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. w treści uzasadnienia wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyjaśnił także podstawę prawną decyzji przytaczając stosowne przepisy prawa.

W ocenie NSA, mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji pod względem procesowym nie mógł uznać, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym i z tej przyczyny orzec o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.