Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1393/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. L. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. D. D. i B. R. - współwłaścicielki firmy "[...]" s.c. wystąpiły do Wójta Gminy R. (zwanego dalej "Wójtem") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa stacji paliw płynnych i gazu płynnego w S. , dz. nr [...], gm. R., polegająca na wymianie istniejącego podziemnego zbiornika jednopłaszczyznowego paliw płynnych o poj. 50 mł na zbiornik podziemny, dwupłaszczyznowy o poj. ok. 15 mł wraz z lokalizacją dystrybutora ON/Pb i powiększeniem istniejącej wiaty".

P. z dnia [...] września 2015 r. skarżący G. L. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu uprawomocnienia się decyzji Wójta z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. P. z dnia [...] września 2015 r. Wójt poinformował skarżącego, że decyzja ta jest ostateczna, zaś wniesienie na nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Wójt ustalił warunki zabudowy oraz wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez skarżącego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po uzupełnieniu wniosku przez wnioskodawczynie oraz uzgodnieniu projektu decyzji przez Starostę R. i Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. Rejon Dróg Wojewódzkich w W. – Wójt decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy oraz wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej na wstępie inwestycji.

Wójt stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p."), ponieważ:

a) warunek 1 "Dobre sąsiedztwo" - zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – spełniony, gdyż istnieje możliwość stwierdzenia kontynuacji funkcji i formy zabudowy tj. spełnienie wymogu aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy,

b) warunek 2 "Dostęp do drogi publicznej" - zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony, gdyż teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej kategorii wojewódzkiej (istniejące zjazdy - wjazd i wyjazd)

c) warunek 3 "Wystarczające uzbrojenie terenu" zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest spełniony, gdyż działka uzbrojona jest w podstawowe media infrastruktury technicznej wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego,

d) warunek 4 "Odrolnienie lub odlesienie" zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. jest spełniony zgodnie z art. 7 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.,

e) warunek 5 "Zgodność z przepisami odrębnymi" - zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest spełniony, gdyż teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie leży w granicach obszarów ograniczonego użytkowania, osuwania mas ziemnych oraz obszarów podlegających ochronie z tytułu obowiązujących przepisów o ochronie przyrody, ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zasobów wodnych, kopalin i terenów zamkniętych.

We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie należy najpierw wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, co wynikać ma z faktu, że znaczna część mieszkańców wsi S. nie godzi się na planowaną inwestycję, która doprowadzi do zanieczyszczenia środowiska.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że wniosek spełnia wymogi ustawowe określone w art. 52 u.p.z.p., gdyż określono granice terenu objętego wnioskiem, które przedstawiono na kopii mapy i wskazano charakterystykę inwestycji. Odnośnie potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej określono wielkości zapotrzebowania na energię elektryczną i wodę, dołączono umowy z poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi (gestorami) na dowód wystarczającego uzbrojenia terenu, określono sposób odprowadzania ścieków. Ponadto określono planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Określono charakterystyczne parametry techniczne inwestycji a ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Tym samym zdaniem Kolegium uznać należy, że wniosek spełnia wymogi formalne w zakresie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie została prawidłowo sporządzona przez uprawnionego urbanistę "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" stanowiąca załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji: obszar analizowany wyznaczono prawidłowo w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od granic terenu inwestycji (szerokość frontu działki od strony drogi wojewódzkiej (główny wjazd na działkę) wynosi 82 m, przyjęto granicę obszaru analizy w odległości 246 m (czyli 3 x 82) od każdej z linii granicy przedmiotowej działki), stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem"). Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej kategorii wojewódzkiej dz. nr ewid.[...] (istniejące zjazdy publiczne - wjazd i wyjazd).

Wskazano również, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się biorąc pod uwagę w większości przypadków zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a z punktu 1.4) analizy wynika, że do analizy przyjęto działki zabudowane położone co najmniej w 50% obszarze analizy o numerach: 255/2, 254/8, 254/2, 142/12, 142/11, 205/2, 205/1, 251/5, 251/4, 251/7, 209, 105/4, 105/10, 36/2, 36/1, 35/1, co oznacza, że przy dokonywaniu analizy przyjęto określoną zasadę, która nie podlega kwestionowaniu przez skład orzekający Kolegium. Wzięto pod uwagę, że wskazana analiza wykonana została przez wykwalifikowanego urbanistę posiadającego doświadczenie przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W sporządzonych dwóch tabelach podano szerokość elewacji frontowej, powierzchnię działki, powierzchnię budynków, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, rodzaj zabudowy, liczbę kondygnacji i rodzaj dachu (dwuspadowy, płaski, wielospadowy), układ połaci dachowych, kąt nachylenia połaci dachowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, wysokość głównej kalenicy oraz kierunek głównej kalenicy dachów budynków w stosunku do frontu działki.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji zwrócił uwagę, że po przeprowadzeniu analizy zakończonej sformułowaniem stosownych wniosków ustalono kontynuację funkcji, linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu.

Powyższych ustaleń dokonano zgodnie z regulacjami powołanego rozporządzenia, gdyż na mocy jego § 5 ust. 1, co do zasady wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (wszystkich działek). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Następnie w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku, gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (nie jest regularna), wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji w treści decyzji w punkcie 2.3) lit. c i d konkretnie ustalił parametry nowej zabudowy lub określił je w uzasadnionych ramach, a ponadto warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jak określono w decyzji warunek 4 "Odrolnienie lub odlesienie" został spełniony z uwagi na to, że działka o numerze ewidencyjnym [...], zgodnie z zawartą w aktach informacją o działce, stanowi tereny przemysłowe oznaczone symbolem Ba. Zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 z późn. zm.), tereny przemysłowe oznaczone symbolem - Ba, zaliczane są do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m. in. gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustaw, o której mowa w art. 88 ust. 1. W myśl zaś art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 65), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren objęty wnioskiem nie wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie dokonano także analizy spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a mianowicie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Tym samym Kolegium stwierdziło, że inwestycja objęta wnioskiem spełnia łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ponieważ nieruchomość objęta wnioskiem stanowi tereny przemysłowe Ba o powierzchni 0,2740 ha, planowana inwestycja realizowana będzie w ramach istniejącej już zabudowy usługowej - stacji paliw, a tym samym stanowi kontynuację funkcji istniejącej na działce objętej wnioskiem. Ponadto teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a jego istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla funkcjonowania planowanej rozbudowy, przy czym przedmiotowa inwestycja nie narusza również wymogów wynikających z przepisów odrębnych, a organy uzgadniające - Starosta R. i Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. - uzgodniły w zakresie swojej właściwości projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Odnośnie podniesionego w odwołaniu zarzutu, że w niniejszej sprawie należy najpierw wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] Wójt stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wnioskowanego przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja Kolegium jest decyzją ostateczną a tym samym zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy została poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Z informacji posiadanych przez organ odwoławczy z urzędu wynika, że powołana decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia [...] lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1288/15 oddalił skargę, a w sprawie tej została wniesiona skarga kasacyjna.

W skardze do sądu G. L. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji wydanych w tej sprawie zarzucając:

1. naruszenie art. 61 ust 1 u.p.z.p. wraz z przepisami wykonawczymi do tej ustawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie naruszono art. 61 ust 1 u.p.z.p. wobec nieuwzględnienia, że warunki, o których mowa w tym przepisie, mają charakter obligatoryjny i łączny.

Ponadto skarżący podkreślił, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Wydanie w sposób zgodny z prawem warunków zabudowy uzależnione jest od dokonania analizy architektoniczno - urbanistycznej obejmującej sprawdzenie czy i jakie istnieją w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób, w jaki konkretnie należy zbadać i ustalić w decyzji o warunkach zabudowy wskazane cechy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analizę architektoniczno - urbanistyczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej decyzji. Analiza architektoniczno-urbanistyczna podlega ocenie organu rozpoznającego jako część materiału dowodowego sprawy, zgodnie m.in. z art. 77 § 1 k.p.a.

W kontrolowanym postępowaniu w tym właśnie zakresie doszło do naruszenia prawa.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Określenie tego parametru powinno być zatem konkretne i stanowcze, wyrażone jedną konkretną wartością liczbową ("średnią"). Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, przewidujących odstąpienie od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego.

W kontrolowanej sprawie w części tekstowej analizy średni wskaźnik został określony raz na 7,4 % (w tabeli str. 10 analizy), a w innym miejscu jako 7,8 % (str. 11 analizy), natomiast w decyzji zaskarżonej decyzji wskaźnik ten określono "od 7,3 % do 9,2 %". Niewątpliwie zatem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki określony w decyzji jest inny niż wynika to z wyliczonej średniej, nawet jeżeli przyjąć, że wartość 7,8 % jest wynikiem omyłki pisarskiej (wskazana w tabeli wartość średniej 7,4 odpowiada wyliczeniu średniej arytmetycznej z danych ujętych w tabeli).

W treści analizy architektoniczno - urbanistycznej wskazano, że planowana inwestycja będzie realizowana na działce o powierzchni 0,2740 ha w ramach istniejącej już na działce inwestorów zabudowy handlowo – usługowej (powierzchnia zabudowy 200 m2), dla której już teraz wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi ok. 7,3 %. Autor analizy wskazał, że za zasadne uznano dla planowanej inwestycji zastosowanie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia i dopuszczenie wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Z analizy wyłączono mianowicie działki zabudowane zabudową zagrodową "z uwagi na ich specyfikę (niski wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszący od 1,2 % do 4,9 %), ponieważ nie mogą być one wyznacznikiem dla planowanej zabudowy. Kilka takich działek w obszarze analizowanym zniekształca średni wskaźnik". Średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym po wyłączeniu zabudowy zagrodowej wynosi 9,74 %. Jak wskazano w analizie - po rozbudowie wiaty istniejącej na działce wnioskodawców o 50 m2 wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wzrośnie do ok. 9,12 % i jest to wskaźnik porównywalny do średniego wskaźnika w obszarze analizy po wyłączeniu zabudowy zagrodowej. W oparciu o powyższe w analizie wskazano, że wielkość wskaźnika zabudowy do powierzchni działki po zaokrągleniu należy ustalić od 7,3 % do 9,2 %.

Należy zauważyć, że ani organ odwoławczy ani organ I instancji nie wskazały z jakich konkretnych zapisów analizy urbanistycznej wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, niż ustalona w analizie średnia tj. 7,4 %. Organy poprzestały jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu treści analizy, w której autor uznał, że przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki należy pominąć działki zabudowane zabudową zagrodową. Organy nie zwróciły przy tym uwagi, że działek, które można uznać za te, które autor analizy zalicza do zabudowy zagrodowej (tj. posiadających wskaźnik powierzchni zabudowy od 1,2 % do 4,9 % - autor analizy w żaden inny sposób nie wskazał, które z analizowanych działek są działkami z zabudową zagrodową) jest 8 spośród 16 ujętych w analizie (tak wynika z tabeli nr 1 str. 9 - 10 analizy). Te "kilka" działek z zabudową zagrodową stanowi zatem połowę analizowanych działek, co logicznie prowadzi do wniosku, że nie stanowią one jakiegoś marginesowego ("specyficznego"), pomijalnego zjawiska na analizowanym terenie, ale wręcz przeciwnie – są wyznacznikiem pewnej prawidłowości w zakresie zagospodarowania terenu jeżeli chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki. W takiej sytuacji trudno przyjąć, bez żadnego dokładniejszego zbadania obszaru analizowanego i uzasadnienia, że owe działki "zniekształcają" średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki. W szczególności analiza nie wskazuje, czy na badanym terenie istnieją np. dające się jasno wyodrębnić strefy specyficznej zabudowy zagrodowej oraz zabudowy usługowo – handlowej (tak jak na obszarach miejskich można w pewnych przypadkach wskazać wyraźne granice pomiędzy kwartałami zabudowy wielorodzinnej, zabudowy jednorodzinnej czy zabudowy handlowo – usługowej), czy też zabudowa jest przemieszana.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ uchybił wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy poprzez brak dokładnych ustaleń co do charakteru zabudowy analizowanych działek, w szczególności ustalenia które z nich posiadają zabudowę zagrodową, w jakiej proporcji pozostaje zabudowa zagrodowa do zabudowy innego rodzaju w obszarze analizowanym i czy istnieją jakiekolwiek okoliczności przemawiające za przyjęciem innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki niż ten, który został wyliczony z uwzględnieniem istniejącej zabudowy zagrodowej. W sytuacji kiedy w analizie ustalono jedynie pewną charakterystyczną cechę działek z zabudową zagrodową (niski wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek ustaleń odnośnie wpływu zabudowy zagrodowej na zastany ład architektoniczno – urbanistyczny, o możliwości wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki niż ustalony średni wskaźnik dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 2 rozporządzenia) nie może przesądzić sam fakt, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa zagrodowa.

W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy w treści decyzji lub w treści dołączonej do niej analizy w istocie nie są ustalane "prawidłowości" urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno - urbanistyczny, a zamiast tego tak przedstawia się i interpretuje pozyskane informacje o zabudowie i zagospodarowaniu analizowanego terenu, aby "dopasować" je do przewidywanej inwestycji i umożliwić jej realizację.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ma być przedłużeniem tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (§ 7 ust. 4).

Analiza powinna zatem przede wszystkim dać odpowiedź na pytanie na jakiej wysokości ma być usytuowana górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego obiektu, aby można było ją uznać za przedłużenie tego elementu występującego w sąsiedniej zabudowie. Dopiero w przypadku, jeżeli nie jest możliwe wyznaczenie wysokości pozwalającej na osiągnięcie efektu "przedłużenia", prawodawca dopuszcza wyznaczenie ww. parametru jako średnią wielkość na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), a nawet – o ile to wynika z analizy – dopuszcza wyznaczenie innej wysokości.

W przedmiotowej sprawie brak jakichkolwiek ustaleń odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich. Analiza stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych ustaleń w powyższej kwestii. W analizie stwierdzono jedynie, że możliwe jest wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, a następnie zwraca się uwagę na znaczne oddalenie (ok. 100 m i 140 m) najbliższej zabudowy od planowanej inwestycji i nawiązuje do wysokości już istniejącej wiaty na działce inwestora, a nie do wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Tak przeprowadzona analiza nie odpowiada treści ww. § 7 rozporządzenia, który wymaga ustalenia istniejącego stanu faktycznego odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich.

Kolegium uszło także uwadze, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zaakceptowało rozstrzygnięcie budzące wątpliwości do zgodności z wynikami dołączonej do decyzji analizy w zakresie geometrii dachu. Odnośnie ustalenia geometrii dachu analiza architektoniczno – urbanistyczna wskazuje, że ład przestrzenny będzie zachowany w przypadku ustalenia dla planowanej inwestycji wymogu dachu jednospadowego o nachyleni połaci 10-15 stopni (zgodnie z wnioskiem inwestora); brak jest ustaleń odnośnie wysokości kalenicy. W decyzji Wójta wymóg ten został zawarty, jednakże jednocześnie w decyzji wskazano na inny wymóg tj, że zarówno kalenica dachu (tj. najwyższy punkt dachu) jak też górna krawędź elewacji frontowej (wyznaczająca zazwyczaj dolną krawędź dachu) ma mieć wysokość 6 metrów. W takim przypadku proste połączenie kalenicy i górnej krawędzi elewacji frontowej dałoby zatem dach płaski a nie jednospadowy. W tej sytuacji sformułowanie w decyzji warunków zabudowy w kwestii geometrii dachu należy uznać za niespełniające wymogów § 8 rozporządzenia, który wymaga, aby geometria ta była ustalona odpowiednio do geometrii dachów występującej w obszarze analizowanym.

Opisane wyżej uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć po uzupełnieniu analizy architeknoniczno – urbanistycznej, stosownie do powyższych wskazań Sądu.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekła jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wniesionego przez skarżącego wpisu.