Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1166/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 417 § 1 i  3
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 130/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie warunków rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu na rzecz [...] S.A. z siedzibą w P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 130/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. (dalej również [...] S.A.) na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej również RDOŚ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie warunków rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego: 1. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w P. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] S.A. z siedzibą w P. w dniu 31 maja 2013 r. (data pisma – 29 maja 2013 r.) złożył do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Poznaniu wniosek o uzgodnienie warunków rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego zanieczyszczonego substancjami ropopochodnymi na terenie stacji paliw [...] S.A. nr 22 w Gnieźnie przy ul. P.

Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. RDOŚ wezwał [...] S.A. do przedstawienia aktualnych wyników badań środowiska gruntowo-wodnego oraz szczegółowego określenia aktualnego obszaru zanieczyszczenia w gruntach i wodach podziemnych poprzez podanie powierzchni, głębokości i kubatury zanieczyszczenia. Organ administracji wezwał również do odniesienia się do kwestii dotyczącej daty powstania zanieczyszczeń i jej wpływu na ustalenie, które przepisy są właściwe do rozpatrzenia wniosku, do jednoznacznego określenia obszaru rekultywacji, z uwzględnieniem, że obszar ten powinien być określony na podstawie aktualnych wyników badań, a także do określenia jaka jest wodoprzepuszczalność gruntów na przedmiotowym terenie. RDOŚ poinformował, że nieusunięcie wskazanych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

W piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. [...] S.A. udzielił odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 24 czerwca 2013 r., informując m.in., że nie dysponuje nowszymi wynikami badań niż te, na których oparto przygotowany wniosek, oraz że wyniki badań z 2004 r. wskazują, że zanieczyszczenie powstało przed 30 kwietnia 2007 r.

Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. organ administracji pozostawił wniosek bez rozpoznania w związku z nieusunięciem braków formalnych. Z informacji organu z dnia 22 lipca 2013 r. przedstawionej na zapytanie strony o powody pozostawienia podania bez rozpoznania wynika, że w związku z tym, iż [...] S.A. nie dysponował nowszymi wynikami badań, co wynika z pisma z dnia 1 lipca 2013 r., RDOŚ uznał, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 106 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, w zakresie określenia obszaru wymagającego rekultywacji, który to obszar powinien być określony na podstawie wiarygodnych, aktualnych badań środowiska gruntowo-wodnego, a nie jak w przedmiotowej sprawie, na badaniach co najmniej sprzed czterech lat.

W dniu 26 sierpnia 2013 r. [...] S.A. złożył do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie uzgodnienia warunków rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego zanieczyszczonego substancjami ropopochodnymi.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdził brak bezczynności organu pierwszej instancji.

W dniu 30 października 2013 r. [...] S.A. złożył ponowny wniosek o uzgodnienie warunków rekultywacji środowiska.

W dniu 25 listopada 2013 r. [...] S.A. złożył natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność RDOŚ, zarzucając naruszenie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również K.p.a.) i art. 35 § 3 K.p.a. poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania pomimo usunięcia braków formalnych, naruszenie art. 106 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób, który nie budzi zaufania do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu [...] grudnia 2013 r. została wydana decyzja nr [...] uzgadniająca warunki rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego przedmiotowego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A., wydał powołany na wstępie wyrok z dnia 26 lutego 2014 r.

Uzasadniając powody umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na dzień wniesienia skargi wniosek [...] S.A. nie został merytorycznie rozpatrzony, dlatego też należało stwierdzić, że organ administracji pozostawał w stanie bezczynności.

W dniu [...] grudnia 2013 r. RDOŚ wydał jednak decyzję nr [...] uzgadniającą warunki rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego terenu działek nr 1 i 2 położonych przy ul. P. w Gnieźnie na podstawie złożonego wniosku.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej również p.p.s.a.), jako bezprzedmiotowe.

Dalej Sąd wywiódł, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Jak Sąd wskazał, użycie w zdaniu drugim art. 149 §1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Odnosząc się zatem do kwestii, czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter rażący. Sąd wywiódł, że wniosek skarżącego pochodził z dnia 31 maja 2013 r., a decyzja organu z [...] grudnia 2013 r. i to wydana została po ponownym złożeniu wniosku przez skarżącego w dniu 30 października 2013r., który w niczym nie różnił się od poprzedniego. Sąd wskazał, że wniosek powinien zostać rozpatrzony nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Bezczynność organu wynikała zdaniem Sądu z jego złej woli, bowiem wniosek o uzgodnienie powinien zawierać: obszar wymagający rekultywacji, funkcje pełnione przez wymagającą rekultywacji powierzchnię ziemi, planowany zakres i sposób rekultywacji oraz termin jej zakończenia, i te wszystkie wymogi wniosek z dnia 31 maja 2013 r. spełniał. W ocenie Sądu, w tej sytuacji organ nie miał prawa wzywać skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, a następnie pozostawić go bez rozpoznania.

Sąd podkreślił dalej, że władający powierzchnią ziemi nie jest formalnie zobowiązany do prowadzenia badań jakości gruntów, chyba że zostanie wydana w tym zakresie specjalna decyzja administracyjna. Ponadto, w ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie doszło do zanieczyszczenia gruntu substancjami ropopochodnymi, które powstało przed 2004 r. Do tego rodzaju szkód ma zastosowanie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, zgodnie z którym do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zgodnie zaś z art.102 ust. 1 powołanej ustawy (w brzemieniu dotychczasowym), obowiązek rekultywacji obciąża władającego powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi.

Sąd pierwszej instancji skonstatował, że art. 36 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Tego natomiast organ w przedmiotowej sprawie nie uczynił.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył powołany wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dokonanie błędnej wykładni art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (ówczesny tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 210), poprzez uznanie, że we wniosku o uzgodnienie warunków rekultywacji wnioskodawca, który jest zobowiązany wskazać obszar wymagający rekultywacji, nie jest obowiązany określić go na podstawie wyników badań laboratoryjnych środowiska gruntowo-wodnego, które pozwalają na dokładne wyznaczenie tegoż obszaru; uznanie, że nieprzedstawienie obszaru wymagającego rekultywacji we wniosku o uzgodnienie warunków rekultywacji nie stanowi braku formalnego wniosku, który uniemożliwia prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, co spowodowało błędne założenie, że na dzień wniesienia skargi Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu pozostawał w bezczynności.

2. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez badanie kwestii rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy postępowanie zostało umorzone.

Wskazując na powyższe naruszenia, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi [...] S.A., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

[...] S.A. w piśmie z dnia 16 kwietnia 2014 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną odniósł się do wskazanego pisma [...] S.A. w piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2014 r., kwestionując powołaną w nim argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wnoszący skargę kasacyjną postawił zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia prawa procesowego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania, to jest art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powołane unormowanie wyklucza możliwość orzeczenia przez Sąd o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania w określonym terminie aktu.

Stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną jest błędne i niezgodne z wykładnią powołanego przepisu powszechnie akceptowaną obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Otóż, obowiązek orzeczenia przez sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenia postępowania), o tym, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest rozwiązaniem prawnym wprowadzonym do porządku prawnego na mocy art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Ratio legis tej zmiany było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, jak również umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa.

Interpretacja art. 149 § 1 p.p.s.a. powinna odbywać się z uwzględnieniem dyrektyw wykładni celowościowej, z poszanowaniem wskazanej powyżej istoty wprowadzonej zmiany tego przepisu.

Zgodnie z art. 5 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek: 1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa; 2) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego; 3) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6. Stosownie natomiast do treści art. 6 pkt 8 tej samej ustawy przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy w szczególności rozumieć prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z kolei wedle art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Orzeczenie Sądu stwierdzające, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest więc warunkiem sine qua non ubiegania się o odszkodowanie od Skarbu Państwa. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa uniemożliwia stronie, która poniosła szkodę dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu. W dalszej zaś perspektywie wyklucza zastosowanie właściwych uregulowań dotyczących odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych.

Rozumienie art. 149 § 1 p.p.s.a. wykluczające możliwość stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy organ administracji po wniesieniu skargi na bezczynność wydał "spóźnione" rozstrzygnięcie, w związku z czym bezprzedmiotowe stało się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie, w jakim miałoby zmierzać do przymuszenia organu do podjęcia działania, skutkowałoby więc brakiem możliwości uzyskania stosownego odszkodowania, a w dalszej kolejności – brekiem możliwości pociągnięcia funkcjonariusza publicznego do odpowiedzialności majątkowej. Rozumienie takie wypaczałoby więc sens wprowadzenia powyższej regulacji do ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnymi.

Należy w tym miejscu dodać, że wprowadzone do krajowego porządku prawnego środki prawne dyscyplinujące sprawność postępowania oraz dochodzenia odszkodowania za przewlekłe prowadzenie spraw są wynikiem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który niejednokrotnie wskazywał, że do realizacji zasady załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki niezbędne są efektywne środki do walki z ową przewlekłością, a także możliwość dochodzenia naprawienia szkody płynącej z przewlekłego prowadzenia postępowania (por. orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: Kudła przeciwko Polsce, skarga nr 30210/96, LEX nr 42805; Majkrzyk przeciwko Polsce, skarga nr 52168/99, LEX nr 76830; Humen przeciwko Polsce, skarga nr 26614/95, LEX nr 40788; Podbielski przeciwko Polsce, skarga nr 27916/95, LEX nr 40787).

Biorąc zatem pod uwagę rozważone w kontekście systemowym cel i funkcję wprowadzenia do art. 149 p.p.s.a. obowiązku orzeczenia przez sąd administracyjny o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy podzielić stanowisko zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1360/12, (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7), że użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Przeciwnie, analiza art. 149 § 1 w kontekście normatywnym art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego i powołanych wyżej przepisów ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, prowadzi do wniosku, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Należy zatem uznać, że przepis art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie p.p.s.a. ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębne podstawy orzekania i wykluczające sekwencyjność ustaleń procesowych. Stwierdzenie, że bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do wydania aktu (art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.).

Z powyższych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez badanie kwestii rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy postępowanie zostało umorzone, należało ocenić jako niezasadny.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy przypomnieć, że wnoszący skargę kasacyjną dopatruje się w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzemieniu obowiązującym do 30 kwietnia 2007 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm. - dalej powoływanej również jako P.o.ś.) w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W ocenie organu administracji prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do konstatacji, że we wniosku o uzgodnienie warunków rekultywacji wnioskodawca, wskazując obszar wymagający rekultywacji, jest zobowiązany określić go na podstawie wyników badań laboratoryjnych środowiska gruntowego, które pozwalają na dokładne wyznaczenie tegoż obszaru.

Przepis art. 106 ust. 3 P.o.ś. został uchylony mocą art. 32 pkt 6 z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2007 r. Nr 75, poz. 493). Jednakże mocą art. 35 ust. 2 tej ustawy do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32 (ustawy Prawo ochrony środowiska - przyp. Sądu), w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 106 ust. 1 P.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do 30 kwietnia 2007 r. obowiązany do rekultywacji powinien, z zastrzeżeniem art. 108, uzgodnić jej warunki z organem ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 106 ust. 2 P.o.ś. uzgodnienie następuje w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji. Wedle natomiast art. 106 ust. 3 P.o.ś. we wniosku o uzgodnienie należy wskazać: 1) obszar wymagający rekultywacji; 2) funkcje pełnione przez wymagającą rekultywacji powierzchnię ziemi; 3) planowany zakres i sposób rekultywacji oraz termin jej zakończenia.

Sąd pierwszej instancji, dokonując na potrzeby rozpoznawanej sprawy interpretacji ostatniego z przywołanych przepisów, określającego konieczne elementy wniosku o uzgodnienie warunków rekultywacji, przytoczył jego treść, aby następnie stwierdzić, że wniosek [...] S.A. z dnia 31 maja 2013 r. (data wpływu do organu; data pisma - 29 maja 2013 r.) spełniał wszystkie wskazane w tym przepisie wymogi. W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji nie miał prawa zwracać się do skarżącego o uzupełnienie braków wniosku i z tego powodu pozostawiać wniosek bez rozpoznania. Sąd podkreślił, że "władający powierzchnią ziemi nie jest formalnie zobowiązany do prowadzenia badań jakości gruntów, chyba że zostanie wydana w tym zakresie specjalna decyzja administracyjna".

Przywołane stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 64 § 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej K.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Stosownie z kolei do treści art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Do innych wymagań, o których mowa w art. 64 § 2 K.p.a. należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 K.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 K.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3 K.p.a.), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych. Do przepisów szczególnych należy zaś zaliczyć art. 106 ust. 3 P.o.ś.

Jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego, wniosek [...] S.A. z dnia 29 maja 2013 r. zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 106 ust. 3 P.o.ś.: 1) obszar wymagający rekultywacji, 2) funkcję terenu, a także 3) planowany zakres i sposób prowadzenie rekultywacji oraz planowany termin jej rozpoczęcia i zakończenia.

W takiej sytuacji wezwanie strony do uzupełnienia tego wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania - było niedopuszczalne. Skierowanym do [...] S.A. wezwaniem z dnia 24 czerwca 2014 r. objęto w szczególności przedstawienie aktualnych wyników badań środowiska gruntowo-wodnego, podanie głębokości i kubatury zanieczyszczenia, czy też odniesienie się przez stronę do kwestii przepisów właściwych w sprawie w zależności od czasu powstania zanieczyszczenia. Wezwanie to obejmuje więc nie elementy stanowiące formalne wymogi pisma (wniosku o ustalenie warunków rekultywacji), a kwestie podlegające ustaleniu na etapie merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje zasadności zobowiązania strony do uzupełnienia wniosku poprzez odniesienie się do istotnych w ocenie organu kwestii, uszczegółowienie przestawionych w nim informacji, czy też poparcie przedstawionych danych stosowną dokumentacją. Sąd nie akceptuje jednak sytuacji, gdy strona zobowiązywana jest do uzupełnienia wniosku w zakresie wymaganym w wezwaniu z dnia 24 czerwca 2013 r. w zawitym terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. O ile więc pozyskanie od strony dodatkowych informacji lub dokumentów konieczne jest do uwzględnienia jej wniosku, to wezwanie do przedstawienia takich informacji lub dokumentów dokonywane jest w ramach postępowania dowodowego, z poszanowaniem obowiązków organu administracji płynących z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Niewywiązanie się przez stronę z nałożonych na nią przez organ administracji obowiązków w zakresie wyjaśniania okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem skutkować może w takiej sytuacji włącznie wydaniem decyzji odmownej (w przedmiotowej sprawie odmową uzgodnienia warunków rekultywacji), a nie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Jeżeli bowiem organ administracji nie będzie mógł w ramach posiadanych kompetencji samodzielnie ustalić okoliczności koniecznych dla uwzględnienia wniosku, to skutki nieudowodnienia tych okoliczności wynikające z zaniechania strony prawidłowo zobowiązanej do ich wyjaśnienia, obciążą właśnie te stronę i przyjmą prawną formę decyzji negatywnej (odmawiającej uzgodnienia warunków rekultywacji), która to decyzja będzie podlegać kontroli w administracyjnym toku instancji, a następnie ocenie sądu administracyjnego.

Należy podkreślić, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego instytucja wezwania do usunięcia braków podania przewidziana w art. 64 K.p.a. służy wyłącznie uzupełnieniu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 719/10. Lex nr 1083377, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1892/07. Lex nr 515993, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 1999 r. sygn. akt I SAB 89/99. Lex nr 48727, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94. ONSA1997/3/114. Lex nr 30043). W demokratycznym państwie prawnym nie sposób bowiem zaakceptować sytuacji, w której wymogi formalne wniosku będą się różnić w zależności od koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, a organ administracji ustalać będzie zakres wymogów formalnych, odnosząc się do kwestii merytorycznych, które w jego ocenie wymagają wyjaśnienia.

W realiach natomiast przedmiotowej sprawy, wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków rekultywacji, których wypełnienie podlega ocenie na wstępnym etapie badania takiego wniosku przez organ administracji, wynikają wyłącznie z właściwych przepisów K.p.a. oraz z art. 106 § 3 P.o.ś. Obowiązki nałożone na [...] S.A. w wezwaniu z dnia 24 czerwca 2013 r. wykraczają zaś poza dopuszczalny zakres wezwania kierowanego w trybie art. 64 § 3 K.p.a., dotyczą bowiem kwestii, będących przedmiotem ustaleń organu na dalszym etapie postępowania, podczas, gdy ustala on niezbędny do załatwienia sprawy zakres materiału dowodowego, dokonuje analizy całokształtu zebranych dowodów i konfrontuje ustalony na ich podstawie stan faktyczny sprawy z właściwymi przepisami prawa materialnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także, że zobowiązanie nałożone na stronę postępowania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. musi dotyczyć braków, które mogą być z łatwością usunięte (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2001 r. sygn. akt II SA 2177/00. Lex nr 157803; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 1993 r. sygn. akt III SA 488/93). Zakres obowiązków nałożonych na [...] S.A. w wezwaniu z dnia 24 czerwca 2013 r., obejmujący m.in. przedstawienie wyników aktualnych badań środowiska gruntowo-wodnego, czy też zajęcie stanowiska w kwestii przepisów właściwych do rozpatrzenia sprawy, niewątpliwie nie spełnia tego wymogu. Powyższe twierdzenie staje się tym bardzie aktualne, gdy weźmie się pod uwagę, że odpowiadając na rzeczone wezwanie w piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. strona stwierdziła, że nie dysponuje nowszymi wynikami badań niż te, na których oparto przygotowany wniosek. Wezwanie wystosowane przez organ administracji do uzupełnienia tego typu braków w nieprzekraczalnym terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania narusza akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której nikt nie może być zobowiązany do rzeczy niemożliwych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 719/10. Lex nr 1083377).

W świetle powyższych rozważań, postawiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut błędnej wykładni art. 106 ust. 3 P.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, należało ocenić jako niezasadny. Wbrew stanowisku organu administracji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw, aby zwracać się do skarżącego o uzupełnienie braków wniosku i z tego powodu pozostawiać wniosek bez rozpoznania, jest w pełni prawidłowe. Sąd nie stwierdził natomiast w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że nieprzedstawienie obszaru wymagającego rekultywacji we wniosku o uzgodnienie warunków rekultywacji nie jest warunkiem formalnym takiego wniosku. Sąd stwierdził tylko, że wniosek [...] S.A. z dnia 21 maja 2014 r. spełnia m.in. ten wymóg.

Wnoszący skargę kasacyjną trafnie wprawdzie wskazuje, że Sąd pierwszej instancji mylenie stwierdził, iż wniosek [...] S.A. z dnia 30 października 2013 r. niczym się nie różnił od wniosku z dnia 29 maja 2013 r., jednakże uchybienie to nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Bezsprzecznie bowiem, w skutek wadliwego pozostawienia wniosku z dnia 29 maja 2013 r. bez rozpoznania, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu pozostawał w bezczynności.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.