Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 633/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6h, art. 6c ust. 1, art. 6a, art. 6m ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy w Imielnie z dnia 28 grudnia 2020 r. nr XVIII.141.2020 w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odpadów komunalnych I. stwierdza nieważność § 7 ust. 1 zd. 3 i 4 oraz § 7 ust. 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy Imielno na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Imielnie 28 grudnia 2020 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2020 r. poz. 713 ze zm.) oraz art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r poz. 1439) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podjęła uchwałę NR XVIII.141.2020 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej uchwała).

W § 7 ust. 1 uchwalono, że punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK-u) zlokalizowany jest w miejscowości Imielno, ul. Cmentarna 8 i czynny jest od poniedziałku do piątku w godzinach od 7 do 15. Przyjęcie odpadów do PSZOK-u następuje po wcześniejszym uzgodnieniu z pracownikiem Urzędu Gminy. Przyjęcie odpadów do PSZOKU następuje po okazaniu dokumentu potwierdzającego tożsamość (na podstawie dowodu osobistego lub innego dokumentu) z imieniem nazwiskiem oraz dokumentu potwierdzającego uiszczanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ostatni kwartał. Odmowa podania danych jest równoznaczna z brakiem możliwości przekazania odpadów.

W § 3 pkt 5 uchwały znalazł się zapis: Pracownik obsługujący PSZOK może odmówić przyjęcia odpadów w przypadku, gdy nie okazano dokumentu tożsamości jak również potwierdzenia uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ostatni kwartał.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 7 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 uchwały, Wojewoda Świętokrzyski zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego w postaci:

a). art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888), zwanej dalej: "u.u.c.p.g.", poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nałożeniem na właścicieli nieruchomości obowiązku okazania dokumentu tożsamości oraz dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako czynności warunkujących możliwość przekazania odpadów do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych,

b). art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), zwane dalej: rozporządzenie RODO, w zw. z art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do wadliwej konkluzji o istnieniu podstawy prawnej do przetwarzania danych osobowych właścicieli nieruchomości przez Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych zlokalizowany w gminie Imielno, podczas gdy podstawa prawna do takiego przetwarzania nie istnieje, a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do przetwarzania danych osobowych właścicieli nieruchomości przez Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych.

W uzasadnieniu skargi jej autor zacytował art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. i stwierdził, że przepis ten nie upoważnia Rady Gminy do uniemożliwienia właścicielom nieruchomości przekazania odpadów komunalnych do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych w sytuacji nieuiszczenia opłaty. Brak uregulowania opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi może stanowić jedynie podstawę wszczęcia działań egzekucyjnych. Omawiany przepis, ani żaden inny przepis tej ustawy nie określa podstawy prawnej dla odmowy przyjęcia odpadów komunalnych przez Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych z powodu brak uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący także zwrócił uwagę, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Realizacja tego celu ma znaczenie nie tylko dla właściciela danej nieruchomości, ale jest istotne dla całej lokalnej społeczności gminnej której władze gminy mają obowiązek zapewnić czystość i porządek na terenie gminy nawet w sytuacji braku uregulowania opłaty przez poszczególnych właścicieli nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 września 2017 r., II SA/Go 515/17).

Wojewoda podniósł, że Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych w Imielnie nie jest uprawniony ani do legitymowania właścicieli nieruchomości przekazujących odpady komunalne, ani do przetwarzania ich danych osobowych zawartych w dokumencie tożsamości. Podkreślił, że art. 6 ust. 1 rozporządzenia RODO reguluje podstawy prawne przetwarzania tzw. danych osobowych zwykłych i wyraźnie określa, jakie warunki muszą być spełnione, aby przetwarzanie było zgodne z prawem. Jak wyjaśniają odnośnie tego przepisu A. Nerka, M. Sakowska-Baryła [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz, red. dr Marlena Sakowska-Baryła 2018, wyd. 1, Legalis: "Rolą komentowanego przepisu jest sformułowanie podstaw prawnych przetwarzania danych osobowych, czyli wskazanie sytuacji, w których dokonywanie operacji na danych osobowych będzie dopuszczalne. W konsekwencji art. 6 ust. 1 obejmuje enumeratywne wyszczególnienie materialnych przesłanek pozwalających na przetwarzanie wszystkich danych osobowych, również dotyczących karalności (obejmujących informacje dotyczące wyroków skazujących, czynów zabronionych i powiązanych środków bezpieczeństwa określonych w art. 10, oczywiście z uwzględnieniem uwarunkowań określonych w tym przepisie), z wyłączeniem danych osobowych określonych w art. 9 ust. 1 (czyli danych podlegających szczególnej ochronie prawnej) ".

Zdaniem autora skargi art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. nie zawiera podstawy prawnej ani do legitymowania właścicieli nieruchomości przekazujących odpady komunalne, ani do przetwarzania ich danych osobowych zawartych w dokumencie tożsamości przez Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych. Nie zawiera on także normy kompetencyjnej dla Rady Gminy upoważniającej ten organ do przyznania prawa przetwarzania danych osobowych przez Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych.

Skarżący dodał, że wykładnia systemowa rozporządzenia RODO prowadzi do konkluzji, że przetwarzanie danych osobowych w oparciu o którąkolwiek podstawę określoną w art. 6 ust. 1 rozporządzenia RODO powinno odbywać się zgodzie z art. 5 rozporządzenia RODO, w tym w zgodzie z zasadami, że: dane osobowe muszą być przetwarzane zgodnie z prawem, rzetelnie i w sposób przejrzysty dla osoby, której dane dotyczą ("zgodność z prawem, rzetelność i przejrzystość") oraz, że dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane.

Wnoszący skargę zaznaczył, że gdyby nawet właściciele nieruchomości wyrazili dobrowolną zgodę na przetwarzanie ich danych osobowych przez Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych, to przetwarzanie danych osobowych, które jest zbędne i niecelowe - a za takie należy uznać ich przetwarzanie przez Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych w niniejszej sprawie - nie tylko narusza art. 5 ust. 1 pkt a rozporządzenia RODO, ale także art. 5 ust. 1 pkt c rozporządzenia RODO, a zatem zasadę minimalizacji danych. Przepis ten, choć określa zasadę "minimalizacji danych", a zatem zasadę jak najmniejszego zakresu ich przetwarzania, to na zasadzie wnioskowania argumentum a minori ad maius prowadzi do konkluzji o zakazie przetwarzania danych w ogóle, gdy jest to zbędne i niecelowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Cytując treść art. 2 rozporządzenia RODO stwierdził, że akt ten stosuje się do przetwarzania danych osobowych stanowiących, bądź mających stanowić część zbioru. Z danymi osobowymi ściśle łączy się pojęcie ich przetwarzania. Artykuł 4 pkt 2 rozporządzenia RODO nakazuje uważać za przetwarzanie operację lub zestaw operacji wykonywanych na danych osobowych lub zestawach danych osobowych w sposób zautomatyzowany lub niezautomatyzowany, takich jak: zbieranie, utrwalanie, organizowanie, porządkowanie, przechowywanie, adaptowanie lub modyfikowanie, pobieranie, przeglądanie, wykorzystywanie, ujawnianie poprzez przesyłanie, rozpowszechnianie lub innego rodzaju udostępnianie, dopasowywanie lub łączenie, ograniczanie, usuwanie lub niszczenie.

Zdaniem organu, zaskarżone regulacje nie naruszają art. 6 ust. 1 rozporządzenia RODO, ponieważ okazanie dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ostatni kwartał nie jest w żaden sposób rejestrowane, a wskazane czynności nie mają na celu wprowadzenia danych do zbioru. Dane osobowe z okazanego dokumentu tożsamości i dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty nie są rejestrowane przez pracownika Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych, zatem w ogóle nie dochodzi do przetwarzania danych osobowych. Okazanie dokumentu tożsamości i dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty ma jedynie na celu potwierdzenie, że osoba dostarczająca odpady do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych w Imielnie jest wytwórcą tych odpadów i jest mieszkańcem gminy Imielno. Czynności te mają jedynie identyfikować osobę dostarczającą odpady, a nie zbierać jej dane osobowe i podejmować jakąkolwiek z operacji mieszczących się w definicji "przetwarzanie" danych osobowych. Zaskarżone postanowienia uchwały nie naruszają również art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g., bowiem przepis ten nakłada na gminę obowiązek odbioru odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości, a okazanie ww. dowodów ma służyć wyłącznie identyfikacji czy osoba dostarczająca odpady do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych jest mieszkańcem gminy Imielno.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2021.1372 t.j. ze zm.), dalej u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). Organ nadzoru, po upływie terminu ma prawo wnieść skargę na uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. lub art. 94 ust. 1 u.s.g. (jeżeli od chwili wydania aktu minął ponad rok).

Przedmiotem skargi Wojewody Świętokrzyskiego są dwa przepisy uchwały Rady Gminy w Imielnie w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Pierwszy z nich, tj. § 7 ust. 1 tej uchwały składa się z czterech zdań, z których tylko dwa ostatnie mieszczą się w treści i zakresie merytorycznych zarzutów sformułowanych w skardze, sprowadzających się do twierdzenia, że sprzeczne z prawem było nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku okazania dokumentu tożsamości i dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako czynności warunkujących możliwość przekazania odpadów do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych zlokalizowanego Imielnie, ul. Cmentarna 8 (dalej PSZOK). Pierwsze dwa zdania § 7 ust. 1 uchwały określają bowiem lokalizację i czas funkcjonowania PSZOK w miejscowości Imielno oraz jeden z elementów określających sposób świadczenia usług przez PSZOK dotyczący konieczności wcześniejszego uzgadniania przyjęcia odpadów z pracownikiem Urzędu Gminy w Imielnie. Brak w skardze zarzutów co do regulacji mieszczących się w dwóch pierwszych zdaniach § 7 ust. 1 uchwały, mieszczenie się ich hipotez i dyspozycji w zakresie delegacji ustawowej z art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. upoważniającej radę gminy do określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz to, że przepisy § 7 ust. 1 zd. 1 i 2 uchwały mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym również w przypadku stwierdzenia nieważności pozostałej części § 7 ust. 1 uchwały (o czym będzie niżej mowa) powoduje, że niezasadne było żądanie skargi stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 uchwały w części dotyczącej zdania 1 i 2 tego przepisu.

Dlatego w tej części skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadna.

Na taką ocenę Sądu nie mogła wpłynąć niezręczność gramatyczno-stylistyczna dająca się dostrzec w przepisie § 7 ust. 1 zd. 1 i 2 uchwały, polegająca na określeniu skrótu nazwy " Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych jako "PSZOK-u", zamiast bardziej poprawnego skrótu "PSZOK". Niezręczność ta nie powinna bowiem stwarzać wątpliwości interpretacyjnych co do prawidłowej wykładni tych przepisów uchwały, w których skrót ten został użyty i to również mimo niekonsekwencji w jego powoływaniu (por. § 7 ust. 1 zd. 3 uchwały – skrót "PSZOKU", § 7 ust. 3 – skrót "PSZOK").

Drugi z zaskarżonych przepisów, tj. § 7 ust. 3 pkt 5 uchwały przewiduje, że pracownik obsługujący PSZOK może odmówić przyjęcia odpadów w przypadku, gdy nie okazano dokumentu tożsamości jak również potwierdzenia uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ostatni kwartał.

Zestawienie obu zaskarżonych przepisów uchwały może budzić wątpliwości co do spójności określonych w nich konsekwencji nieokazania przez osobę przekazującą odpady do PSZOK wskazanych w tych przepisach dokumentów. O ile bowiem w § 7 ust. 1 zd. 3 uchwały wskazano, że przyjęcie odpadów następuje po okazaniu dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz uiszczanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ostatni kwartał, a konsekwencją odmowy podania tych danych jest brak możliwości przekazania odpadów, to w § 7 ust. 3 pkt 5 uchwały określono, że w przypadku nieokazania dokumentu tożsamości jak również potwierdzenia uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ostatni kwartał, pracownik obsługujący PSZOK może odmówić przyjęcia odpadów. Odnosząc się do takiej treści tych przepisów należy zauważyć, że jeżeli intencją uchwałodawcy gminnego było odróżnienie w nich "podania danych" od "okazania dokumentów" potwierdzających te dane, to niezrozumiałe jest stanowcze stwierdzenie zawarte w § 7 ust. 1 zdanie 3uchwały w brzmieniu: "Przyjęcie odpadów do PSZOKU następuje po okazaniu dokumentu potwierdzającego tożsamość (na podstawie dowodu osobistego lub innego dokumentu). Taki zapis sugeruje bowiem, że nieokazanie tych dokumentów wyklucza możliwość przekazania odpadów. W takiej sytuacji natomiast zapis zdania 4 § 7 ust. 1 uchwały dotyczący obligatoryjnej konsekwencji odmowy podania danych, a nie okazania dokumentów je potwierdzających, polegającej na braku możliwości przekazania odpadów, świadczyłby o niekonsekwencji terminologicznej w ramach § 7 ust. 1 zd. 3 i 4 uchwały. Bez względu jednak na sposób wykładni zaskarżonych przepisów § 7 ust. 1 zd. 3 i 4 i § 7 ust. 3 pkt 5 uchwały, zasygnalizowane wątpliwości co do ich spójności i konsekwencji pozwalają na stwierdzenie ich sprzeczności z prawem, czego konsekwencją wynikającą z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. jest konieczność stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów.

Takie rozstrzygnięcie jest jednak również uzasadnione dalszymi jeszcze i znacznie poważniejszymi sprzecznościami zaskarżonych regulacji z prawem.

Ma rację Wojewoda Świętokrzyski wywodząc w skardze, że przepis art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. nie upoważnia Rady Gminy do uniemożliwienia właścicielom nieruchomości przekazania odpadów komunalnych do PSZOK w sytuacji nieuiszczenia opłaty. Brak uregulowania opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi może stanowić bowiem jedynie podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 6q ust. 1 i art. 6qa ust. 1 u.u.c.p.g., wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 września 2017 r., II SA/Go 515/17), a nie do odmowy spełnienia obowiązku odbioru odpadów.

Uzasadniając taki pogląd należy zauważyć, że u.u.c.p.g. przewiduje sytuacje, w których właściciele nieruchomości pozbywający się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych są obowiązani do udokumentowania takich faktów w formie umowy dotyczącej korzystania z usług wykonywanych przez odpowiednie gminne jednostki posiadające stosowne zezwolenia lub wpisy do właściwych rejestrów, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Obowiązek taki został wprowadzony wprost w ustawie, w art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g. i dotyczy między innymi właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, tj. właścicieli nieruchomości innych niż te, na których zamieszkują mieszkańcy. Ci ostatni bowiem, tj. właściciele nieruchomości, na których mieszkańcy zamieszkują, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosownie do treści art. 6h w zw. z art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. W art. 6 ust. 1a u.u.c.p.g. znalazła się delegacja ustawowa dla rad gmin do określenia w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, innych sposobów udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b, niż przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Takie regulacje oraz brak analogicznych przepisów rangi ustawowej, jak również ustawowej delegacji dla rad gmin dotyczących podobnych obowiązków właścicieli nieruchomości, na których mieszkańcy gminy zamieszkują, wskazują na świadomy zamysł ustawodawcy dotyczący braku możliwości żądania okazywania umów i dowodów uiszczenia opłat za usługi w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy danej gminy, nawet wówczas, gdy przekazują oni odpady komunalne bezpośrednio do PSZOK.

Osobnym zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest legalność zaskarżonych regulacji przewidujących obowiązek okazywania przez właścicieli nieruchomości przekazujących odpady komunalne do PSZOK w Imielnie, dokumentu potwierdzającego tożsamość, w szczególności dowodu osobistego lub innego dokumentu, pod rygorem odmowy przyjęcia odpadów do PSZOK.

W tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby.

W przepisie tym chodzi o informacje, które pozwalają na ustalenie tożsamości danej osoby i w tym sensie są informacjami jej dotyczącymi (por. Monika Florczak-Wątor [w:] Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II. Opublikowano: LEX/el. 2021. Komentarz do art. 51 Konstytucji).

Również art. 31 ust. 3 Konstytucji przewiduje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z przytoczonych przepisów ustawy zasadniczej wynika, że bez ustawowego upoważnienia, nakładanie na właścicieli nieruchomości obowiązku ujawniania informacji, które pozwalają na ustalenie ich tożsamości, w tym również poprzez nałożenie obowiązku okazywania dokumentu potwierdzającego tożsamość, a zwłaszcza dowodu osobistego, który zawiera również tzw. dane wrażliwe podlegające kwalifikowanej ochronie – nie jest dopuszczalne. Ponieważ w u.u.c.p.g., jak również w innych regulacjach rangi ustawowej brak jest takiego upoważnienia w wypadku właścicieli nieruchomości przekazujących odpady komunalne do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należy rozważyć, czy może ono wynikać z przepisu rangi aktu prawa miejscowego. W tym zakresie Sąd podziela poglądy wyrażane w niektórych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka, zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem możliwości (...) przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi" (wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97; podobnie wyroki z 11 maja 1999 r. P 9/98; z 6 marca 2000 r., P 10/99 i z 5 marca 2001 r., P 11/00 – raczej aprobująco D. Dudek, Konstytucyjna wolność..., s. 106; krytycznie – K. Wojtyczek, Granice ingerencji..., s. 110). Jeżeli by jednak nawet dopuszczać odnoszenie wymogu regulacji na podstawie ustawy, o jakim mowa w art. 31 ust. 3 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP do regulacji podstawowych, to należy pamiętać, że w innych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wymaga "umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej" (tak np. wyrok z 25 maja 1998 r., U 19/97). Oznacza to, że ustawa "musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia" (wyrok z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; zob. też wyroki z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z 20 lutego 2001 r., P 2/00 – i to w odniesieniu do regulacji karnej; z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; wyroki dotyczące regulacji podatkowych: z 3 kwietnia 2001 r., K 32/99 i z 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; wyroki z 19 lutego 2002 r., U 3/01; z 8 lipca 2003 r., P 10/02; z 16 marca 2004 r., K 22/03; z 29 listopada 2007 r., SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., K 36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10 – por. Garlicki Leszek [w:], Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II. Opublikowano: Wyd. Sejmowe 2016. Komentarz do art. 31 Konstytucji, teza 30.

Ponieważ na mocy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP dopuszczalne jest delegowanie pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych, a na podstawie art. 94 Konstytucji do aktów prawa miejscowego, powyższe uwagi dotyczące możliwości odstępowania w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka, od zasady wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń, można, w ocenie Sądu, mutatis mutandis odnosić również do takich regulacji podustawowych, jak akty prawa miejscowego. Należy przy tym pamiętać, że podział materii pomiędzy ustawę i regulacje podstawowe, w tym akty prawa miejscowego nie jest jednolity. Zależy on przede wszystkim od charakteru danego prawa konstytucyjnego, zakresu i sposobu wprowadzanych ograniczeń oraz brzmienia przepisu wyrażającego daną wolność lub prawo.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że mieszcząca się w art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. delegacja ustawowa, w oparciu o którą doszło do wydania uchwały będącej przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, jak również inne regulacje tej ustawy nie zawierają wszystkich zasadniczych elementów takiej regulacji prawnej ograniczającej konstytucyjnie chronione prawo ochrony danych osobowych, jaka znalazła się w zaskarżonych przepisach § 7 ust. 1 zd. 3 i 4 oraz § 7 ust. 3 pkt 5 uchwały. Jedyna regulacja zawarta w u.u.c.p.g. odnosząca się do ograniczenia konstytucyjnego prawa ochrony danych osobowych znalazła się w art. 6m ust. 1b u.u.c.p.g. i dotyczy upoważnienia rady gminy do określenia wzoru tzw. deklaracji śmieciowej, w której można wymagać podania między innymi imienia i nazwiska oraz innych danych identyfikujących osobę właściciela nieruchomości. Ograniczenie zakresu tamtej delegacji jedynie do określenia wzoru deklaracji śmieciowej, tj. deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, którą właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g.), nie pozwala jednak na wniosek, że wynikające z art. 6m ust. 1b u.u.c.p.g. ustawowe ograniczenie konstytucyjnego prawa ochrony danych osobowych odnosi się również do zaskarżonej w niniejszej sprawie możliwości żądania okazywania przez właścicieli nieruchomości przekazujących odpady komunalne do PSZOK w Imielnie, dokumentu potwierdzającego tożsamość, w szczególności dowodu osobistego lub innego dokumentu, pod rygorem odmowy przyjęcia odpadów do PSZOK. Należy dodatkowo zauważyć, że również delegacja ustawowa z art. 6m ust. 1b u.u.c.p.g. nie upoważnia uchwałodawcy gminnego do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku okazywania dokumentu potwierdzającego tożsamość, w tym zwłaszcza dowodu osobistego. Takie upoważnienie znalazło się przykładowo w art. 102 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2021.779 ze zm.) i dotyczy szczególnej sytuacji prowadzących punkty zbierania odpadów metali przy przyjmowaniu tych odpadów od osób fizycznych, którzy obowiązani są odmówić przyjęcia odpadów metali w przypadku, gdy osoba przekazująca te odpady odmawia okazania dowodu osobistego lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby przekazującej odpady. Przytoczone przepisy dodatkowo wskazują na wyjątkowość tego typu regulacji i konieczność jej wyraźnego i niepodlegającego wykładni rozszerzającej istnienia w regulacji rangi ustawowej będącej podstawą uchwalenia danego aktu prawa miejscowego. Tym bardziej więc nie można dopatrywać się takiego upoważnienia w delegacji z art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. będącej przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, gdzie nie wspomniano ani słowem o możliwości nakładania na właścicieli nieruchomości przekazujących odpady komunalne do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obowiązku okazywania dokumentu potwierdzającego tożsamość.

Na koniec tej części rozważań należy wyjaśnić, że Sąd ma świadomość racjonalności i potrzeby regulacji, która umożliwiałaby gminom skuteczne egzekwowanie ograniczeń ilości niektórych szczególnych rodzajów odpadów komunalnych (zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych), odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które to ograniczenia rada gminy może wprowadzić w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, o której mowa w art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g., stosownie do treści art. 6r ust. 3a tej ustawy. Ponieważ ograniczenia takie Rada Gminy w Imielnie rzeczywiście wprowadziła w § 4 uchwały z dnia 28 grudnia 2020 r. NR XVIII.141.2020 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, potrzeba skutecznego zapewnienia przestrzegania wspomnianych ograniczeń ilości poszczególnych rodzajów odpadów odbieranych lub przyjmowanych przez PSZOK w Imielnie, ma istotny praktyczny wymiar w niniejszej sprawie. Wymaga to jednak, w ocenie Sądu, zmian ustawodawczych, co leży poza kompetencjami wojewódzkich sądów administracyjnych.

Powyższe rozważania i wynikająca z nich sprzeczność z prawem, w tym z normami rangi konstytucyjnej, zaskarżonych przepisów § 7 ust. 1 zd. 3 i 4 oraz § 7 ust. 3 pkt 5 uchwały powodują, że nie miały dla rozstrzygnięcia sprawy przesądzającego znaczenia rozważania skargi dotyczące zarzucanego naruszenia przepisów rozporządzenia RODO. W tym zakresie wystarczy więc tylko stwierdzić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 tego rozporządzenia, przetwarzanie, w którym mieści się również przeglądanie i wykorzystywanie danych osobowych, jest zgodne z prawem między innymi wtedy, gdy jest niezbędne do wykonywania zadania realizowanego w interesie publicznym, co wydaje się mieć miejsce w przypadku realizacji zadań gminy w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że istotnie naruszają prawo zaskarżone przepisy § 7 ust. 1 zd. 3 i 4 oraz § 7 ust. 3 pkt 5 uchwały i dlatego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tym zakresie (pkt I wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a (pkt II wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na ich wysokość złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł obliczone na podstawie § 15 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j. ze zm.).