Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 887/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. Ż., G. N. i J. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. Ż., G. N. i J. F. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Starosta P. udzielił [...] sp. z o. o. w W. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, położonej przy ul. [...] w S., gm. D., na działce nr [...], obręb S.

W dniu 14 sierpnia 2020 r. do Wojewody Z. (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") wpłynął wniosek skarżących oraz A. F. i J. W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty. W niosek został oparty na przesłance rażącego naruszenia prawa i nieważności decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.). Wnioskodawcy podnieśli, że przy wydawaniu decyzji Starosta rażąco naruszył art. 28 i 29 k.p.a. poprzez wadliwe określenie kręgu stron postępowania. Ponadto decyzja Starosty została wydana na podstawie nieaktualnych map geodezyjnych, bez uwzględnienia stanu działki inwestycyjnej. W ich ocenie, przy wydawaniu decyzji Starosta nie uwzględnił ustanowionego prawa przechodu i przejazdu o szerokości 5 m, ustalonego dla właścicieli działek sąsiednich. Inwestor nie zmienił lokalizacji projektowanej stacji bazowej, na skutek propozycji innej jej lokalizacji zgłaszanej przez wnioskodawców.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...], Wojewoda Z., na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2020 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ I instancji w pierwszej kolejności przedstawił specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyjaśniając, że stwierdzenie nieważności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że w ramach spornej inwestycji zostaną zainstalowane trzy anteny sektorowe stacji bazowej telefonii komórkowej, które zostaną umieszczone na wieży stalowej kratownicowej. Anteny zostaną zainstalowane na różnych azymutach. Antena A1 – azymut 325o, Antena B1 – azymut 90o, Antena C1 – azymut 200o. Wysokość zawieszenia anten to 49,7 m.

Odnosząc się do przesłanki rażącego naruszenia prawa Wojewoda podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy elementy: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Uznając, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, należy przede wszystkim wykazać, iż wydana ona została z naruszeniem konkretnego przepisu prawa, a naruszenie to ma charakter rażący. Ponadto rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe i o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wojewoda przedstawił, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Następnie Wojewoda stwierdził, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji przytoczył art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), i wskazał, że stronami w postepowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zaś odrębną sprawą procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że analiza projektu budowlanego wykazała, iż główne wiązki promieniowania poszczególnych anten sektorowych znajdują się w obszarze nieruchomości wnioskodawców. Odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, czyli od miejsca będącego układem współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania, wyznacza się jako odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anten. Wiązka promieniowania anteny sektorowej A1, przy maksymalnym pochyleniu 6o, przebiega na wysokości 32,3 m n.p.t.; anteny B1, przy tym samym pochyleniu na wysokości 33,2 m n.p.t.; anteny C1, przy maksymalnym pochyleniu, przebiega na wysokości 33,2 m n.p.t.. Wojewoda wskazał, że wiązka A1 przebiega na działkami nr [...],[...],[...] i [...]. Oś promieniowania anteny sektorowej A1 przebiega nad działkami [...] i [...]. Natomiast wiązka promieniowania anteny sektorowej C1 nad działkami [...] oraz [...] i [...].

W oparciu o przedstawioną kwalifikację przedsięwzięcia Wojewoda uznał, że ze względu na potencjalną możliwość oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki, w tym będące własnością wnioskodawców, Starosta P. nieprawidłowo określił krąg stron postępowania. Dodatkowo, jak wynika z rysunku projektu budowlanego, jedna z osi głównej wiązki promieniowania anteny sektorowej C1 przebiega nad budynkiem mieszkalnym położonym na działce nr [...]. Wiązka ta przebiega na znacznej wysokości ponad budynkiem, wynoszącej 33,2 m n.p.t., przy uwzględnieniu maksymalnego pochylenia anteny wynoszącego 6o. Na rysunku projektu budowlanego zaznaczono zabudowę o wysokości 12 m na linii przebiegu tej wiązki. Pod pozostałymi wiązkami przebiegającymi m. in. przez działki wnioskodawców, w zasięgu 70 m od osi wieży anteny, brak jest zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo, w ocenie organu I instancji, został naruszony art. 10 § 1 k.p.a. Wojewoda zaznaczył jednak, że brak udziału strony w postępowaniu może stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Następnie Wojewoda stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nieważnościowe nie wykazało, by przedłożony projekt budowlany naruszał przepisy techniczno-budowlane, mające zastosowanie w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Na podstawie akt sprawy organ I instancji stwierdził, że pochodzące od anten sektorowych pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych lub równych określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), nie wystąpią w obszarach dostępnych dla ludności.

Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Kwestionowana inwestycja, w ocenie Wojewody, nie narusza przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 jak również § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia.

Wojewoda zaznaczył, że decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2020 r. nie zawiera również wady powodującej nieważność z mocy prawa - art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany został sporządzony przez uprawnionego projektanta, zawiera analizę oraz kwalifikację przedsięwzięcia i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przed wystąpieniem o udzielenie pozwolenia na budowę uzyskał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wskazał również, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. Inwestycja nie została również zlokalizowana w pasie służebności drogowej.

W konsekwencji Wojewoda ocenił, że decyzja Starosty nie jest obarczona żadną z wad, stanowiących przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

W odwołaniu od decyzji Wojewody podniesiono, że doszło do oczywistego naruszenia jednoznacznego przepisu prawa, nie uznając skarżących za strony postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Starosty P. co kwalifikuje się do wznowienia całego postępowania administracyjnego. Skarżący wskazali, że Wojewoda uznał decyzję Starosty za wydaną z naruszeniem przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto, w ocenie skarżących, został naruszony art. 100 § 1 k.p.a.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r.

Wskazał, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...]. Przedsięwzięcie polega na instalacji 3 anten sektorowych oraz 2 anten radiolinii na jednej wieży typu Monobot H-51 (o wysokości całkowitej 52,3 m). Nadawczo-odbiorcze systemy antenowe będą połączone z urządzeniami sterowania ekranowanymi kablami współosiowymi (feederami) i dalej podłączone do szaf sterowniczych drogą światłowodową. Na wyżej wymienionej działce planuje się budowę bezobsługowej stacji telefonii komórkowej, będącej obiektem infrastruktury technicznej. Projektowana jest typowa wieża typu Monobot H-51 o wysokości trzonu 51,0 m oraz wysokości całkowitej 52,3 m n.p.t. (włącznie z betonowym cokołem i kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikiem). Wieża stanowi konstrukcję nośną dla anten sektorowych i radiolinii wraz z urządzeniami pomocniczymi. W skład analizowanej stacji bazowej wejdą urządzenia zasilające, startujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych posadowionych u podstawy wieży oraz anteny sektorowe (ATR4518R13 o azymutach 90o, 200o, 325o oraz mocy EIRP 1825 W) i anteny paraboliczne (radiolinie) zawieszone na wieży.

W następnej kolejności GINB przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji wskazując, że inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] obręb S., gm. D.) na cele budowlane. Inwestor uzyskał również decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] r., ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W konsekwencji GINB ocenił, że sporna inwestycja nie narusza rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Po przytoczeniu treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego GINB stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do rodzaju inwestycji; lokalizacji planowanej inwestycji określonej na załączniku graficznym; wysokości wieży – do 53 m n.p.t. (projektowana 52,3 m n.p.t., włącznie z betonowym cokołem i kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikiem); umieszczenia zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych – w szafach systemowych posadowionych u podstawy wieży (projektowane – zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych zamontowany w szafach systemowych posadowionych u podstawy wieży); ilości anten umieszczonych na wieży – 3 anteny sektorowe oraz anteny radiolinii (projektowane – 3 anteny sektorowe oraz 2 anteny radiolinii); czy też zasilania w energię elektryczną planowanych urządzeń.

GINB zaznaczył, odnosząc się do licznych zarzutów skarżących wobec decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – że w niniejszym postępowaniu kontroli poddawana jest wyłącznie decyzja o pozwoleniu na budowę, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności rozstrzygnięcia. Podkreślił, że projektowana inwestycja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto lokalizację inwestycji zaakceptował Szef Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.

GINB stwierdził, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, a w aktach sprawy znajduje się oświadczenie, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Dalej, GINB przytoczył treść przepisu art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), a także § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) i stwierdził, że z załączonej do akt sprawy "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wynika, że w ramach spornej inwestycji przewiduje się instalację: 1. anteny sektorowej A1 (ATR4518R13) nadającej w paśmie/systemie: U900, skierowanej na azymut 325o, o mocy EIRP 1825 W; 2. anteny sektorowej B1 (ATR4518R13) nadającej w paśmie/systemie: U900, skierowanej na azymut 90o, o mocy EIRP 1825 W; 3. anteny sektorowej C1 (ATR4518R13) nadającej w paśmie/systemie: U900, skierowanej na azymut 200o o mocy EIRP 1825 W.

Organ odwoławczy zaznaczył, że parametrem charakteryzującym przedsięwzięcie w rodzaju stacji bazowej telefonii komórkowej, z punktu widzenia przepisów ww. rozporządzenia, jest moc pojedynczych anten, nie zaś gęstość pola elektromagnetycznego przez nie emitowane. Z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie charakterystyki przedsięwzięcia przy pomocy parametru odnoszącego się do poziomu gęstości pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny. Parametr ten jest bowiem irrelewantny dla kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r.

GINB wskazał, powołując się na "Kwalifikację przedsięwzięcia (...)", że przy ukierunkowaniu anteny sektorowej A1 na azymut 325o i jej maksymalnym pochyleniu – tilt 6o,oś główna wiązki promieniowania w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 43,0 m. Natomiast przy ukierunkowaniu anteny sektorowej B1 na azymut 90o i jej maksymalnym pochyleniu – tilt 6o, oś główna wiązki promieniowania w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 41,3 m. Z kolei przy ukierunkowaniu anteny sektorowej C1 na azymut 200o i jej maksymalnym pochyleniu – tilt 6o, oś główna wiązki promieniowania w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 42,3 m. Ponadto, z powoływanej kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że osie główne wiązek promieniowania na całej długości nie będą przebiegać przez miejsca dostępne dla ludności, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Tym samym, za całkowicie nieuzasadniony GINB uznał pogląd skarżących, że wiązki promieniowania przebiegają przez miejsca dostępne dla ludności. W ocenie organu przebiegają one zdecydowanie powyżej zabudowań mieszkalnych i gospodarczych usytuowanych wzdłuż tych osi.

Powołując się na judykaturę sądów administracyjnych GINB wskazał, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć przestrzeń, w której z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego ludzie mogą stale przebywać. Organ przytoczył również definicję legalną miejsc dostępnych dla ludności, określoną w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2019 r., poz. 1396 ze zm.). W oparciu o powyższe organ stwierdził, że sporna inwestycja – w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę – nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem nie należała do kategorii przedsięwzięć, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.

GINB zaznaczył, w odniesieniu do zarzutów, że projekt spornego zamierzenia oraz Kwalifikacja przedsięwzięcia uwzględnia maksymalne pochylenia (tilt) projektowanych anten sektorowych. Ponadto uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej ograniczają się wyłącznie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki.

Ponadto, jak zaznaczył organ odwoławczy, kontrolowana decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2020 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2021 r.

W uzasadnieniu skargi podkreślili, że dla spornej inwestycji w dniu 11 lutego 2021 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 556/20, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skarżący zanegowali twierdzenia organu odwoławczego wskazujące, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego.

W ocenie skarżących decyzja GINB nie wyjaśnia okoliczności zawartych w uzupełnieniu do odwołania od decyzji organu I instancji, które to uzupełnienie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 3 lutego 2021 r. Skarżący przywołali treść odwołania i uzupełnienia odwołania, w których powołali się na orzeczenia sądów administracyjnych.

Skarżący podnieśli, że GINB wydał zaskarżoną decyzję nie dopełniając obowiązków, wynikających z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 84 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wskazującym na konieczność jej uchylenia.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga, że w tym trybie organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Cbosa).

Wniosek o stwierdzenie nieważności w tej sprawie został oparty przede wszystkim na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W istocie bowiem w ocenie skarżących organy nie ustaliły, czy przedmiotowa inwestycja może być kwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Natomiast zgodnie z unormowaniem § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 10 września 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Organ ustalił na podstawie projektu budowlanego oraz znajdującego się w aktach sprawy dokumentu pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 poz. 1839) Instalacja Radiokomunikacyjna [...] SZC1190A" sporządzonego w marcu 2020 r., że w ramach spornej inwestycji przewiduje się instalację anteny sektorowej A1 (ATR4518R13) nadającej w paśmie/systemie: U900, skierowanej na azymut 325°, o mocy EiRP 1825 W; anteny sektorowej B1 (ATR4518R13) nadającej w paśmie/systemie: U900, skierowanej na azymut 90°, o mocy EIRP 1825 W; anteny sektorowej C1 (ATR4518R13) nadającej w paśmie/systemie: U900, skierowanej na azymut 200°, o mocy EIRP 1825 W.

Są to zatem trzy pojedyncze anteny sektorowe na azymutach 90°, 200° i 325°.

Z ww. "Kwalifikacji (...)" [Rys. 3], wynika że przy ukierunkowaniu anteny sektorowej A1 na azymut 325° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 6° oś główna wiązki promieniowania w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 43,0 m. Natomiast przy ukierunkowaniu anteny sektorowej B1 na azymut 90° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 6° oś główna wiązki promieniowania w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 41,3 m. Z kolei przy ukierunkowaniu anteny sektorowej C1 na azymut 200° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 6° oś główna wiązki promieniowania w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 42,2 m.

Jednocześnie, jak słusznie zauważył GINB z "Kwalifikacji (...)" [Rys. 3] wynika, że osie główne wiązek promieniowania na całej długości nie będą przebiegać przez miejsca dostępne dla ludności ustalane według istniejącego (na datę sporządzenia opracowania) stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Prawidłowo w tej sytuacji organ uznał za niezasadny pogląd skarżących, że wiązki promieniowania przebiegają przez miejsca dostępne dla ludności, w sytuacji w której wiązki promieniowania projektowanych w ramach spornej inwestycji anten sektorowych przebiegają zdecydowanie powyżej zabudowań mieszkalnych i gospodarczych usytuowanych wzdłuż tych osi.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że w związku z nowelizacją ustawy z dnia Prawo ochrony środowiska mocą ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. (Dz.U. z 2019r., poz. 1815), która weszła w życie w dniu 25 października 2019 r., zmieniona została definicja pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności". Obecnie miejscami dostępnymi dla ludności są wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (art. 124 ust. 2). Wskazana zmiana definicji miejsc dostępnych dla ludności powoduje, że przy kwalifikacji danego przedsięwzięcia pod względem oceny, czy może zawsze, bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, mogą być brane pod uwagę tylko już istniejące, legalnie wzniesione zabudowania.

Mając zatem na uwadze charakterystykę emisji pól elektromagnetycznych, zgodzić się należało z organem, że sporna inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu z 10 września 2019 r., innymi słowy nie osiąga progów wskazanych w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 7; § 3 ust. 1 pkt 8).

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących kumulowania się mocy kilku anten skierowanych na jeden kierunek głównej wiązki promieniowania, wskazać należy, że w okolicznościach tej sprawy kwestia ta nie występuje, gdyż na każdy z trzech azymutów skierowana jest tylko pojedyncza antena o mocy EIRP 1825 W. Zarzuty te nie mogły więc prowadzić do uwzględnienia skargi w tej sprawie.

Dodać należy, że w kwestii kumulowania się mocy poszczególnych anten istnieje obecnie rozbieżność w orzecznictwie. W wyroku z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 247/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w tym zakresie pogląd odmienny od poglądów przywoływanych przez skarżących w toku postępowania, a także w skardze stwierdzając, że w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyraźnie wskazano, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Prawodawca nie znajduje innej możliwości wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, aniżeli odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny, chociażby te znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Wobec powyższego NSA stwierdził, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji nakazujące organom prowadzenie ustaleń stanu faktycznego odnośnie do kumulowania się mocy wszystkich anten tej stacji bazowej w kontekście ustaleń, czy przedsięwzięcie to zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacząco. oddziaływać na środowisko.

Zatem zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy prawidłowo, zdaniem Sądu ocenił również kwestię ewentualnego naruszenia przez Starostę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie zgodności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z przedłożonym projektem budowlanym. GINB wskazał w uzasadnieniu decyzji, że inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy D. z [...] listopada 2019 r. (utrzymaną w mocy decyzją SKO w S. z [...] marca 2020 r.) ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. w tym: realizacja wieży o wysokości do 53 m n.p.t., montaż zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych umiejscowionych w szafach systemowych posadowionych u podstawy wieży, montaż anten sektorowych pracujących na wys. 49,7 m w azymutach 325°, 90°, 200°, montaż anten linii radiowych, montaż elementów torów antenowych, zasilanie w energię elektryczną planowanych urządzeń, na terenie działki nr ew. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S., gm. D. (woj. Z.). GINB prawidłowo zdaniem Sądu ocenił, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do rodzaju inwestycji; lokalizacji planowanej inwestycji; wysokości wieży - do 53 m n.p.t. (projektowana - 52,3 m n.p.t.; umieszczenia zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych - w szafach systemowych posadowionych u podstawy wieży; ilości anten umieszczonych na wieży - 3 anteny sektorowe oraz anteny radiolinii; czy też zasilania w energię elektryczną planowanych urządzeń.

W treści skargi skarżący podnieśli, że ww. decyzja SKO w S. z [...] marca 2020 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, została uchylona wyrokiem WSA w Szczecinie z 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 556/20, tym niemniej wyrok ten jest nieprawomocny, a jako taki nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. Nie mógł zatem stanowić podstawy orzekania przez GINB w dniu [...] lutego 2020 r. Dodać należy, że w wyroku tym Sąd nie przesądził o kwalifikacji planowanej inwestycji w kontekście uznania jej za mogącą zawsze znacząco lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a jedynie dla oceny realnego wpływu na środowisko spornej inwestycji, nakazał organowi odwoławczemu poddać analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację.

Wyjaśnić również należy, w kontekście treści skargi, że organ nie bada projektu budowlanego, ale wyłącznie jego kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Za projekt i jego zgodność z prawem odpowiada bowiem wyłącznie projektant, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/18 – publ. Cbosa). Z załączonego do akt projektu budowlanego wynika, że uwzględnia on maksymalne pochylenia (tilt) projektowanych anten sektorowych.

W ocenie Sądu, nieuzasadnione są zarzuty (których skarżący w żaden sposób nie uzasadniają) naruszenia przez organ art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnić zatem należy, że w postepowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania dowodowego, co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną co do ważności decyzją, jak w postępowaniu zwykłym. Nie to jest bowiem celem tego postępowania, organ bada bowiem wyłącznie to, czy kwestionowana ostateczna decyzja administracyjna wydana została wadliwie i do tego w sposób enumeratywnie określony w pkt 1 – 7 § 1 art. 156 k.p.a. Organ w postepowaniu nadzwyczajnym nie pełni roli organu III instancji; jego zadaniem jest natomiast ustalenie, czy kwestionowana co do ważności decyzja wydana w postępowaniu zwykłym powinna korzystać z ochrony przewidzianej w art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a., czy też zachodzą przesłanki opisane w zd. 2 art. 16 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie organy obu instancji przeprowadziły jednak postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia, czy decyzji Starosty można skutecznie zarzucić, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Tym samym organy te zastosowały się do dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokonując oceny zgodnej z art. 80 k.p.a., co prawidłowo zostało wykazane zwłaszcza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ową "daną okolicznością" w sprawie niniejszej było tylko i wyłącznie zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 -7 k.p.a. Zarówno Wojewoda, jak i GINB, na podstawie zebranych dowodów, oceniły brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, tym samym nie naruszyły art. 80 k.p.a.

Również zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. należy uznać za niezasadny. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Analiza uzasadnień decyzji obu organów prowadzi do wniosku, że sprostały one temu nakazowi. Przepis ten nie odnosi się natomiast do konieczności ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, na co wskazują skarżący.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.