Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 905/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na rozbudowę budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...]Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania P. W. od decyzji Prezydenta [...]nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. [...], odmawiającej pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. [...] w [...], działka nr [...], zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Budynek przy ul. [...] w [...] znajduje się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej : [...]", wpisanej do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r., pod numerem [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że zabudowa [...] wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów wówczas działających. Budynek wzniesiony w latach 30. XX w., jest elementem zabudowy strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" o charakterze zabytkowym. Jest skrajnym segmentem zespołu budynków przy ul. [...] (poszczególne segmenty mają nadane osobne numery [...]).

Jednocześnie teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...]Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

W § 17 ust. 1 planu wskazano, iż przedmiotowy budynek znajduje się w ewidencji właściwych służb ochrony zabytków, a na objętym ochroną konserwatorską terenie dopuszcza się ograniczoną dobudowę, rozbudowę – części mieszkalnej od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki oraz budowę garaży, przy preferencji garaży zagłębionych do poziomu piwnic istniejącego budynku z wykorzystaniem stropu garaży jako posadzki tarasu pod warunkiem zachowania: pierwotnego stylu obiektów oraz zastosowanych zasad i proporcji bryły obiektu; kompozycji elewacji i jej podziałów; typu oraz pochylenia dachu; detalu architektonicznego; typu użytych materiałów etc; pierwotnego charakteru i stylu towarzyszących obiektowi małych form architektonicznych; wartościowej zieleni wysokiej towarzyszącej obiektowi oraz zachowania ustalonego minimalnego procentowego udziału terenu czynnego na gruncie rodzimym biologicznie na działce określonego w dalszych przepisach szczegółowych (§ 17 ust. 2 pkt 3 planu).

Zgodnie z treścią § 17 ust. 2 pkt 2 planu dopuszcza się także remonty kapitalne i modernizacyjne w/w obiektów pod warunkiem zachowania: pierwotnego stylu obiektu oraz proporcji bryły, podziałów i kompozycji elewacji, typu oraz pochylenia i pokrycia dachu; detalu architektonicznego; typu użytych materiałów etc., rodzaju faktury, kolorystyki etc.; pierwotnego charakteru i stylu towarzyszących obiektowi małych form architektonicznych oraz wartościowej zieleni wysokiej oraz ogrodzeń (od strony ulicy) towarzyszących obiektowi. W przypadku braku dokumentacji architektoniczno-budowlanej przed przystąpieniem do projektu należy wykonać inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wraz z częścią opisową fotograficzną całości obiektu jak i detali architektonicznych w odpowiednich skalach.

Przytaczając zapisy planu miejscowego organ podkreślił, że stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie analizując przedłożony wraz z wnioskiem o pozwolenie na wykonanie robót, projekt budowlany pn. "Rozbudowa budynku mieszalnego", Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, podzielając tym samym stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, że planowana rozbudowa budynku przy ul. [...] jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony wartości zabytkowych strefy [...], jako obszaru wpisanego do rejestru zabytków, a także sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony konserwatorskiej tego budynku.

Podkreślił, że zgodnie z projektem budowlanym inwestycja obejmuje w poziomie piwnic (rys. A 01) wyburzenie wszystkich obwodowych i wewnętrznych ścian budynku (oprócz ściany szczytowej od strony sąsiedniego budynku nr [...] na działce nr [...], której fundamenty zostaną podbite – podział własności przebiega w osi tej ściany), a następnie wykonanie nowych, z których odtworzona w miejscu istniejącej zostanie ściana frontowa, natomiast ściana od strony elewacji tylnej, łącznie z partią garażową zostanie przesunięta w głąb działki, w związku z planowaną rozbudową budynku.

W poziomie parteru (rys. A 02) planuje się wyburzenie wszystkich stropów i ścian, poza ścianą elewacji frontowej, która podlegać będzie przebudowie w partii otworów. Część garażu (na projekcie zagospodarowania terenu wykonanym na mapie zasadniczej oznaczonego symbolem t1) zajmie rozbudowa budynku mieszkalnego. Zabudowana zostanie również istniejąca wnęka pomiędzy budynkiem mieszkalnym i garażem. W poziomie I piętra (rys. A_03) planuje się wyburzenie wszystkich ścian, poza ścianą elewacji frontowej, a na II i III piętrze (rys. A_04, A_05) także częścią elewacji wschodniej. Przebieg ściany elewacji wschodniej budynku mieszkalnego zostanie zmieniony w części południowej, w miejscu projektowanej nowej klatki schodowej.

W ramach planowej rozbudowy przewiduje się zmianę bryły budynku przez dostawienie od strony południowej klatki schodowej, o gabarytach równych obecnej wysokości budynku. Jednocześnie zmianie ulegnie głębokość zabudowy. Linia elewacji tylnej budynku, zgodnie z dokumentacją rysunkową zostanie przesunięta o 1,93 m w kierunku ogrodu, przy czym organ zauważył, że w części opisowej projektu wskazanego na przesunięcie ścian zewnętrznych od strony ogrodu o 3,0 m w poziomie parteru i o 1,5 m na piętrach +2 i +3. Ściana wschodnia budynku mieszkalnego w poziomie parteru zostanie natomiast przesunięta w kierunku wschodnim o ok. 2,20 m (kosztem szerokości budynku garażu) i o ok. 1,45 m powyżej parteru.

W elewacji frontowej zmieniona zostanie lokalizacji oraz kształt otworu wejściowego i jednego z otworów okiennych. Drugi otwór zostanie zlikwidowany. Poszerzony zostanie otwór garażowy. W ostatniej kondygnacji w miejscu blendy zaprojektowano dodatkowy otwór okienny. Projektowane jest docieplenie od zewnątrz ścian elewacji frontowej i wschodniej budynku (rys. A_07) oraz wymiana stolarki okiennej ze zmianą podziałów. Od strony ul. [...], wg części opisowej projektu, zasadniczo zostanie zachowany układ płyt piaskowca, przy czym w części rysunkowej nadto płytom odmienny kształt na części garażowej i mieszkalnej.

Organ jednocześnie wskazał, że zakres inwestycji według w/w dokumentacji (rzuty kondygnacji), odbiega od zakresu wynikającego z przekrojów (rys. A_07). Zgodnie z przekrojami A-A i B-B wszystkie ściany budynku, oprócz ściany zachodniej, zgodnie z legendą oznaczono jako "projektowane", również ścianę frontową w poziomie parteru, I, II, i III piętra oraz całą ścianę elewacji bocznej (wschodniej). Zakres inwestycji został sprecyzowany przez stronę w ten sposób, że przedstawiono zamienny rys. A_07, zgodnie z którym na przekroju B-B ścianę zachodnią w poziomie +2 i poziomie +3 oznaczono, tak jak na rzutach jako ściany istniejące. Pozostała natomiast rozbieżność dotycząca ściany frontowej na rzutach od parteru do poziomu +3 oznaczonej na zgodnie z legendą jako istniejące z obrysami w linii otworów okiennych jako istniejące do wyburzenia, natomiast na przekroju A-A oznaczona jako projektowane.

Rozbieżność ta, zauważona już przez organ I instancji pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie zmienia oceny wpływu planowania inwestycji na przedmiot ochrony.

Dalej organ wyjaśnił, że ustalona w powyższym zakresie ochrona konserwatorska budynku przy ul. [...] ma na celu między innymi powstrzymanie działań zmierzających do wymiany tego budynku na nową zabudowę, planowana inwestycja stoi natomiast w sprzeczności z celami w/w ochrony. Za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, zatem ze względów konserwatorskich należy dążyć do zachowania wszelkich jego cech i parametrów architektonicznych i oryginalnej substancji obiektu. Przedmiotowy budynek, stanowi oryginalny fragment przedwojennej zabudowy miejskiej "[...]", który pomimo dokonanych przekształceń elewacji budowli i jej wystroju zachował znaczną część walorów architektonicznych stanu pierwotnego.

Tymczasem planowana rozbudowa w zakresie określonym w dokumentacji, zakłada niemal całkowitą wymianę struktury istniejącego budynku mieszkalnego na nową, rozbudowę bryły w kierunku wschodnim (w poziomie parteru kosztem budynku garażu oraz poprzez dostawienie klatki schodowej) oraz północnym, zasadniczą zmianę charakteru elewacji budynku od strony ogrodowej, przebudowę otworów elewacji frontowej i wymianę oryginalnej kamiennej okładziny.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że organy ochrony konserwatorskiej już raz wypowiedziały się odnośnie możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na omawianym obszarze, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...]. Zatem ocena możliwości realizacji planowanych prac przy przedmiotowym budynku w kontekście ochrony wartości strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgodnienia prawa miejscowego. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są wiążące, również dla organu ochrony zabytków.

Bezsporną okolicznością w sprawie jest, że organ I instancji uzgodnił ustalenia z § 17ust. 2 pkt 3 w/w planu, które dopuszczają realizację ograniczonej dobudowy, rozbudowy – części mieszkalnej od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki, pod określonymi w planie warunkami.

Powyższe ustalenia znalazły odbicie w wytycznych konserwatorskich z dnia [...] września 2011 r. wydanych przez Prezydenta [...]w sprawie prowadzenia robót budowlanych na terenie nieruchomości ul. [...], w związku z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z nimi nie została wykluczona możliwość rozbudowy budynku od strony ogrodu, ocenie poddano konkretne rozwiązanie, którym zarzucono zbyt radykalną zmianę kompozycji oraz podziałów elewacji północnej.

Podsumowując Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonał oceny planowanych prac w aspekcie regulacji art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zgodnie z którym przyjąć należy, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków i uznał, iż zamierzona inwestycja stoi w kolizji z chronionym przez organ konserwatora interesem społecznym, wpłynie bowiem negatywnie na wartości zabytkowe strefy ochrony konserwatorskiej "[...]". której nieruchomość przy ul. [...]stanowi historyczny element.

Planowana rozbudowa obejmuje bowiem zarówno budynek mieszkalny przy ul. [...] jak i garaż. Poza rozbudową budynku mieszkalnego i garażu od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki, przewidywana jest także rozbudowa budynku mieszkalnego od strony sąsiedniej działki przy ul. [...] (zlikwidowanie w linii elewacji frontowej części garażu oraz dostawienie klatki schodowej wysuniętej poza linię elewacji wschodniej).

Z uwagi na planowany kierunek rozbudowy od strony sąsiedniej działki i rozbudowę garażu planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...]z dnia [...] października 2006 r. Stoi w sprzeczności z przywołaną wcześniej ustaloną zasadą dopuszczenia ograniczonej dobudowy, rozbudowy: - części mieszkalnej jedynie od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki oraz zachowania pierwotnego stylu obiektu oraz proporcji bryły, podziałów i kompozycji elewacji.

Dodatkowo wskazał, że w aktach sprawy znajdują się opinie: prof. dr hab. A. K. O. z dnia 6 lutego 2012 r., dr T. D. z dnia 6 lutego 2012 r., oraz dr hab. J. L. z dnia 31 października 2012 r., w których negatywnie oceniono objęte wnioskiem prace oraz opinia prof. dr hab. L. K. z 17 sierpnia 2012 r., w której między innymi pozytywnie oceniono powiększenie powierzchni podpiwniczenia i pogłębienia piwnic, wydłużenie garażu w głąb działki oraz pełne przeszklenie elewacji od strony południowej. Wyrażono ponadto brak kategorycznego sprzeciwu wobec dodania schodów w narożniku południowo wschodnim z racji komfortu i bezpieczeństwa.

Opinie te stosownie do art. 80 kpa zostały ocenione w toku postępowania w aspekcie całokształtu materiału dowodowego.

Na zakończenie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawił swoje stanowisko dotyczące stron niniejszego postępowania uwzględniające ocenę w tym przedmiocie dokonaną przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2013 r., Sygn. akt VII SA/Wa 1109/13.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r., wniósł P. W. reprezentowany przez adw. M. S..

Decyzji zarzucono naruszenie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa):

1. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej ppsa) w zw. z art. 170 ppsa w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 15 kpa, na skutek nienależytego wykonania przez organ II instancji obowiązku kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, w zakresie wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2013 roku, wydanym w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1109/13, a w szczególności:

a. niedostateczne rozważenie, czy możliwość ograniczonej dobudowy i rozbudowy, przewidziane w § 17 uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] jest dopuszczalna w odniesieniu do budynku położonego w [...] przy ulicy [...];

b. niedokonanie oceny realnego wpływu konkretnych, określonych żądaniem skarżącego prac na wartości zabytkowe strefy [...], której elementem jest budynek przy ulicy [...] w [...], a w szczególności niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji uznając, w ślad za organem I instancji, niedopuszczalność planowanej rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...], z punktu widzenia ochrony wartości zabytkowych strefy [...] oraz jej sprzeczność z ustaleniami MPZP w zakresie ochrony konserwatorskiej tego budynku;

c. niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji stwierdzając, w ślad za organem I instancji, rozbieżność zakresu planowanej inwestycji wskazanego w części graficznej z zakresem tej inwestycji przedstawionym w przekrojach, a w dalszej kolejności niewyjaśnienie znaczenia stwierdzonych rozbieżności dla treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji;

2. art. 80 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, polegającą na przyjęciu, że:

a. z analizy całości akt przedmiotowej sprawy wynika, że zamierzona przez skarżącego inwestycja stoi w kolizji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym i wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe strefy ochrony konserwatorskiej [...], której nieruchomość przy ulicy [...] w [...] stanowi historyczny element;

b. budynek położony przy ulicy [...] w [...] stanowi niemal lustrzane odbicie formy budynku skrajnego o nr [...] przy ulicy [...] w [...];

c. planowana przez skarżącego rozbudowa zakłada niemal całkowitą wymianę struktury istniejącego budynku mieszkalnego na nową;

3. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 17 ust. 1 i ust. 2 MPZP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez organ II instancji, w ślad za organem I instancji, że rozbudowa budynku przy ul. [...] w [...], zgodnie z przedstawionym przez skarżącego projektem budowlanym, jest niedopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów prawa;

4. art. 7 pkt 4 i art. 27 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 Kpa, poprzez pominięcie, iż jedną z form ochrony zabytków są ustalenia MPZP, który to akt prawa miejscowego stanowi źródło prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, zaś decyzja w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków z dnia [...] kwietnia 1979 roku, Nr Rejestru Ks. [...] oraz wytyczne konserwatorskie z dnia [...] września 2011 roku, wydane przez Prezydenta [...]w sprawie prowadzenia robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...], nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na rozbudowę budynku przy ulicy [...]w [...].

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesione, iż organ drugiej instancji w sposób niedostateczny rozważył, czy możliwość ograniczonej dobudowy i rozbudowy, które zostały wskazane w § 17 MPZP jest dopuszczalna w odniesieniu do budynku położonego w [...] przy ulicy [...], a w konsekwencji tego – bezrefleksyjnie i bezzasadnie przyjął, że projektowana inwestycja w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie może zostać zakwalifikowana jako ograniczona dobudowa i rozbudowa, przewidziane we wspomnianym akcie prawa miejscowego.

W ocenie skarżącego spełnione zostały przesłanki do uznania, że planowana inwestycja ma charakter dopuszczalnej ograniczonej dobudowy i rozbudowy. Co prawda ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "dobudowy" nie budzi jednak wątpliwości w orzecznictwie, iż oznacza ono wzniesienie nowych obiektów lub nowych elementów obiektu.

Natomiast przez "rozbudowę" należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość.

Przytaczając powyższe skarżący wywodził, iż jego budynek, zgodnie z obowiązującymi przepisami może podlegać rozbudowie co oznacza, że mogą ulec zmianie jego charakterystyczne parametry, w tym kubatura budynku, jak też mogą zostać do niego dobudowane nowe obiekty budowlane. W zakresie części mieszkalnej jedyne ograniczenie zawiera w § 17 ust. 2 pkt 3 tiret 1 MPZP, zgodnie z którym dobudowa lub rozbudowa mogą zostać wykonane "od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki".

Ponieważ budynek mieszkalny posadowiony jest w północnej narażonej części działki ew. nr [...], zaś część ogrodowa okala ten budynek z dwóch stron, tworząc literę "L", od strony południowej i od strony wschodniej, dobudowa i rozbudowa możliwa jest zarówno od strony elewacji południowej, jak i od strony elewacji wschodniej, przy czym winna ona dążyć w kierunku "wnętrza działki", to jest środka działki ew. nr [...]. Te wymogi spełnia planowana rozbudowa, w szczególności klatka schodowa dobudowana jest od strony ogrodu w jego części północno-wschodniej i dobudowa ta zostanie dokonana w kierunku "wnętrza działki", patrząc od strony istniejącej elewacji.

Organ II instancji nie rozważył powyższych kwestii, jak również nie dokonał również oceny realnego wpływu konkretnych, określonych żądaniem skarżącego prac na wartości zabytkowe strefy [...], której elementem jest budynek przy ulicy [...]w [...]. Dalej cytując orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podkreślił, że wpisane do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu, które mogą być wpisane do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej (wyroki NSA z 27. 03. 2011 r., II OSK 216/11; 16. 06. 2010 r., II OSK 1599/10; WSA z 27. 03. 2009 r. I SA/Wa 1283/08).

W niniejszej sprawie budynek przy ul. [...] nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków.

Podsumowując powyższe skarżący wskazał, że nawet w przypadku uznania, że decyzja o wpisie wprowadza ochronę historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego, to ochronie podlega wówczas wyłącznie rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych. Wbrew twierdzeniom organu II instancji w zakresie ochrony nie znajdują się układy wewnętrzne budynków, elewacje budynków i wszelkie ich elementy, w tym otwory okienne. Na takich obszarach nie są zakazane roboty budowlane, albowiem żaden przepis prawa ograniczenia takiego nie wprowadza. Istniejące obiekty mogą zatem podlegać rozbudowie z zachowaniem zasadniczych gabarytów zabudowy i proporcji wysokościowych wyznaczonych przez otoczenie. W piśmie z dnia 2 grudnia 2014 r., stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne. Organ II instancji był zatem zobowiązany oprzeć swoje rozstrzygnięcie o ustalenia MPZP, nie zaś o decyzję o wpisie czy wytyczne konserwatorskie z dnia [...] września 2011 r., bowiem – nie stanowią one źródła prawa powszechnie obowiązującego i ich treść nie może skutkować odmową udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usytuowanego przy ulicy [...]w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...], którą wojewódzki konserwator zabytków odmówił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] zlokalizowanego na działce nr [...].

Sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia była już kontrolowana przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1104/13 oddalił skargę M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r., którą uchylono decyzję odmawiającą pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd między innymi wskazał, iż organ konserwatorski nie odniósł się do przewidzianej w § 17 planu miejscowego możliwości ograniczonej dobudowy i rozbudowy i nie rozważył czy takie działania są dopuszczalne w odniesieniu do budynku przy ul. [...] w [...], w szczególności poprzez odniesienie postanowień planu do złożonego przez inwestora projektu budowanego.

Powyższe wskazania mają charakter wiążący zarówno dla organu administracji, który ponownie rozpoznaje sprawę, jak i dla sądu (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270), a ich wykonanie będzie przedmiotem analizy i oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że działka nr [...], na której posadowiony jest budynek przy ul. [...] stanowi fragment strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...], na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...] kwietnia 1979 r.

Z racji wpisania [...] do rejestru zabytków prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków) – w tym wypadku [...] Konserwatora Zabytków, na mocy odpowiedniego porozumienia.

Jednocześnie teren dzielnicy [...]objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady [...]z dnia [...] października 2006 r.

Oznacza to zbieg prawnych form ochrony zabytku nieruchomego za jaki została uznana [...] – art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w postaci wpisu do rejestru zabytków oraz ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 1 i 4 cyt. ustawy).

Stosownie do art. 9 ust. 3 cyt. ustawy wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydanie decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną.

Objęcie ochroną układu urbanistycznego – art. 6 ust. 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej polegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. W decyzji o wpisie układu do rejestru nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu.

Art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odpowiada treści art. 14 i 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (DZ. U. z 1999 r., Nr 98, poz. 1150 ze. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał wykładni tych przepisów między innymi w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r. sygn. akt SA/GD 2823/95, w którym przyjął, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków. Podobny pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 1993 r. sygn. SA/Po 3224/92 (OSP 1995 z. 5, poz. 121). NSA w wyroku z 8 stycznia 1998 r. sygn. I SA 730/97 (ONSA 2000, z. 1, poz. 24) przyjął, że istniejący wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie podważa celowości wpisania również (indywidualnie) budynku do rejestru zabytków.

Wprawdzie przywołane wyżej stanowiska odnoszą się do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, lecz zbliżona treść poprzednich i aktualnych regulacji w tym zakresie pozwala przyjąć, że są one nadal aktualne. Sąd w tym składzie w pełni podziela przedstawione poglądy.

Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. II OSK 1823/10 (LEX nr 746816) wypowiedział tezę, zgodnie z którą "Skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy."

Jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po takich wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 t., poz. 647) wiąże również organy ochrony konserwatorskiej.

Uwzględniony z konserwatorem zabytków plan miejscowy musi dawać potencjalnemu inwestorowi pewność, co do warunków i możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada tytuł prawny.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powyższych uwarunkowań nie kwestionuje także Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dostrzegając zbieg prawnych form ochrony [...], jako zabytku nieruchomego.

Przytaczając obszerne fragmenty miejscowego planu (§17) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odniósł ich jednak do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem P. W.. Za organem pierwszej instancji powtórzył argumentację dotyczącą szczegółowych rozwiązań konstrukcyjnych i architektonicznych przedstawionych w projekcie budowlanym pn. "Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" autorstwa arch. I. L. i arch. Z. T. uznając je za niedopuszczalne z punktu widzenia ochrony walorów zabytkowych układu urbanistycznego i zespołu budowlanego strefy [...].

Pominął przy tym całkowicie fakt, którego zresztą nie neguje, że budynek przy ul. [...] w [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków, tym samym nie ma cech zabytku, mimo że znajduje się na terenie układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską. W stanie faktycznym niniejszej sprawy niesporne jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...]uzgodniony został z konserwatorem zabytków i jako prawo miejscowe, wiąże również organy ochrony konserwatorskiej i przesądza o sposobie ochrony zabytków.

Zatem, jeżeli istnieje plan miejscowy, konserwator zabytków swoje stanowisko co do możliwości rozwiązań architektonicznych może oprzeć wyłącznie na treści planu, który wcześniej uzgodnił.

Przewidziana w § 17 miejscowego plany ograniczona dobudowa i rozbudowa części mieszkalnej od strony ogrodu w kierunku wnętrza działki, a także remonty kapitalne i modernizacje obiektów budowlanych z zachowaniem określonych w planie warunków stanowią wiążące ustalenia dla organu konserwatorskiego, który musi je uwzględnić analizując przedłożony przez inwestora projekt budowlany. Tak więc, jeżeli plan miejscowy jako jedno z prawnych form ochrony zabytku nieruchomego nie wyklucza rozbudowy i dobudowy budynku przy ul. [...], to organy ochrony konserwatorskiej nie mogą takiej zabudowy wykluczyć, powołując się na wpis do rejestru zabytków.

Samo stwierdzenie, iż rozwiązania projektowe są niedopuszczalne z punktu widzenia ochrony walorów zabytkowych jest daleko niewystarczające, gdyż nie wskazuje na tak rozumowania organu, a tym samym narusza art. 107 § 3 kpa. Tym samym organ odwoławczy z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 4 października 2013 r., VII SA/Wa 1109/13.

Wskazać nadto należy, iż nie do końca ustalono stan faktyczny sprawy.

Organ odwoławczy zauważając pewne rozbieżności w przedłożonym projekcie budowlanym uznał je za nieistotne, gdy tymczasem wyjaśnienie w tym zakresie dotyczące rozwiązania projektowego ściany frontowej może mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego – art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków oraz przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania Sądu, mając przede wszystkim na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady [...]z dnia [...] października 2006 r., nr [...].

Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.