Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 1755/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2004-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 6 ust. 4 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. c i g i pkt 9, art. 24 ust. 1 - 3, art. 25, art. 33, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 33 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 147 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: ref.staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność przedmiotowej uchwały, 2. określa, że przedmiotowa uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza na rzecz skarżącej M. P. od Rady Miasta [...] kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

SA/Rz 1755/03

Uzasadnienie

M. P. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dn. [...].09.2003r. w sprawie rozstrzygnięcia zarzutów wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. - ul. Z., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale postawiono zarzut naruszenia art.6 ust.4 pkt 3 i art.33, art.18 ust.2 pkt 9, art.24 ust.3 ustawy z dn.7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz.139 ze zm. zwana dalej uzp), art.140 kodeksu cywilnego, art.2 i 21 Konstytucji RP. Skarżąca wskazuje, że zakupiła działkę o nr ewid.1763 w K. przy ul. Z., na która uzyskała pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego oraz gospodarczego w 1997r., zaś w roku 1999 rozpoczęła na tej działce roboty budowlane. Plan zagospodarowania tej działki uwzględniał w jej zachodniej części zlokalizowanie sadu owocowego. W 2001r. skarżąca uzyskała informację o wyłożeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na części jej działki, przewidywał wybudowanie drogi. M. P. wniosła zarzut do tego planu, a następnie wobec jego nieuwzględnienia skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie. Sąd ten wyrokiem z dn.29.05.2002r. SA/Rz 157/02 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta odrzucającej zarzut. Ponieważ wykładany ponownie projekt planu nie uwzględniał postulatów skarżącej, ponownie złożono w dn.16.12.2002r. i 2.07.2003r. zarzuty. M. P. wywodzi, że złożone przez nią zarzuty Rada Miasta odrzuciła uchwałą z dn. [...].09.2003r. w sposób szablonowy, nadto naruszając w ten sposób przepisy prawa oraz interes prawny skarżącej. Wskazuje w skardze, że jej działka cała przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe, a planowany pas drogi 17 KZ zajmuje aż 18% całości działki, niwecząc zaprojektowany na niej sad. Uchwała odrzucająca zarzuty zawiera błędne ustalenia faktyczne, bowiem skarżąca przystąpiła do realizacji pozwolenia na budowę. Projektując budynki na działce skarżąca uwzględniła już istnienie z jednej strony ruchliwej ul. Z., w ten sposób, by ograniczyć negatywne oddziaływanie istniejącej drogi. Zarzut naruszenia art.18 ust.2 uzp polegać ma na tym, że organy planistyczne nie zadały sobie trudu, by wnikliwie i merytorycznie rozpoznać składane zarzuty i poszukiwać innego, kompromisowego rozwiązania, Zdaniem skarżącej z góry przesądzono o braku uwzględnienia składanych przez nią propozycji, a uzasadnienia uchwał odrzucających zarzuty zawsze są lapidarne i szablonowe. Naruszenie art.24 ust.3 uzp skarżąca upatruje w wadliwości odnośnie uzasadnienia uchwały odrzucającej zarzuty. Powołując się na orzeczenia sądowe M. P. twierdzi, że uzasadnienie uchwały nie odpowiada wymogom prawa, a ponadto powoływanie się w uchwale przez Radę Miasta na ustalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta K." jest wątpliwe, skoro skarżącej udzielono uprzednio pozwolenia na budowę, wobec czego Studium to jest sprzeczne z udzielonym jej pozwoleniem na budowę. Naruszenie art.33 uzp skarżąca upatruje w tym, że zaskarżony projekt planu narusza bez żadnego uzasadnienia jej prawo własności, a Rada Miasta nie podała w uchwale żadnego powodu, z którego wynikałaby konieczność prowadzenia przez jej działkę drogi. Naruszenia art.6 ust.4 pkt 4 uzp skarżąca dopatruje się w nadużyciu władztwa planistycznego przez organ Miasta, wobec nieuwzględnienia prawa własności gruntów objętych planem. Obowiązek taki, wedle M. P., Rada Miasta miała także przy okazji uchwalaniu Studium i winna liczyć się z istniejącymi stosunkami własnościowymi. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dn.17.04.1997r. III RN 12/97 (OSNAPiUS 21/97, poz.411) skarżąca wskazuje na zwiększoną ochronę podmiotu, który uzyskał pozwolenie na budowę. Konkludując, M. P. wskazuje, iż w jej ocenie brak jest interesu społecznego, który uzasadniać miałby przeprowadzenie drogi 17 KZ, a ponadto istniejąca droga zbiorcza, oznaczona symbolem 16 KZ zaspokaja potrzeby komunikacyjne. Skarżąca uważa, że istnieje także możliwość przeprowadzenia drogi przez nieużytki. Wskazuje także na naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz regułę gwarancji pewności prawa.

Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że nie zakwestionował jej organ nadzoru, a następnie szczegółowo ustosunkowano się do zarzutów przywołanych w skardze. Wskazano, że przystąpienie do opracowywania projektu planu nastąpiło na podstawie uchwały Rady Miasta z dn. [...].12.1999r., a celami głównymi było zaprojektowanie układu komunikacyjnego w sposób pozwalający na nie wyburzanie istniejących budynków, z uwzględnieniem poszerzenia istniejącej ul. Z. oraz poprowadzenia nowej drogi zbiorczej KZ, poszerzenie terenów przeznaczonych pod budownictwo oraz uporządkowanie i ujednolicenie warunków zabudowy dla budownictwa mieszkaniowego, a także wyznaczenie terenów dla działalności gospodarczej i usługowej. Rada Miasta wywodzi, że stan faktyczny został podany w uchwale prawidłowo, czego dowodem ma być to, że w ramach prac przedprojektowych przeanalizowano także wydane w tym terenie pozwolenia na budowę, a sama skarżąca dopiero przystąpiła do robót budowlanych, przeto działka nie jest jeszcze zabudowana. Projekt planu uwzględnia fakt zlokalizowania budynków na działce skarżącej wg udzielonego jej pozwolenia w ten sposób, że trasa drogi nie koliduje z budynkami. Zajęcie pod drogę obszaru 0,103 ha z działki nr 1763 może zostać zrekompensowane w trybie art.36 uzp, co możliwym jest dopiero po uchwaleniu planu. Zdaniem Rady obowiązkiem władz gminy było uwzględnienie racjonalnych zasad obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod budownictwo. Uwzględniono także oddziaływanie drogi i dlatego, zgodnie z "Prognozą oddziaływania na środowisko" zaprojektowano linię zabudowy od tej drogi tak, aby poza nią znalazły się realizowane budynki skarżącej. Rada odrzuca zarzut naruszenia art.6 uzp wskazując, że projekt planu jest spójny z ustaleniami "Studium", zaś uwzględnianie uwarunkowań wynikających z prawa własności oznaczać ma obowiązek gminy przeznaczania na cele publiczne w pierwszej kolejności gruntów jednostki samorządu terytorialnego, a dopiero gdyby to nie było możliwe, także gruntów do niej nie należących. Zdaniem Rady skarga zawiera także sprzeczności odnośnie zarzutu naruszenia art.6 ust.4 pkt 4 uzp. Odnośnie zarzutu naruszenia art.33 uzp częściowo zgodzono się ze skarżącą, ale cyt. przepis oznacza, iż ustalenia planu także kształtują sposób wykonywania prawa własności. Rada wskazuje, że art.18 ust.2 pkt 5 uzp daje jej prawo do przeznaczenia terenu części działki skarżącej na inne cele, niż planuje właścicielka, w ramach istniejącego władztwa planistycznego gminy. Nie zgodzono się, że uchwała nie zawiera wskazania celu publicznego, jest nim budowa drogi zbiorczej, uwzględniająca konieczne jej parametry techniczne. O celu tym informowano właścicieli działek podczas kolejnych wyłożeń projektu planu oraz w trakcie spotkań z nimi. Co do zarzutu naruszenia art.18 ust.2 pkt 9 uzp to strona przeciwna wywodzi, powołując się na kolejno podejmowane czynności, iż nie naruszono tego przepisu. Odnośnie zarzutu naruszenia procedury planistycznej przywołano czynności, jakie były podejmowane w związku z pracami planistycznymi, wskazując w szczególności, że uzyskano dodatkowe uzgodnienie Wydziału Inwestycji i Drogownictwa Urzędu Miasta K. Podniesiono, iż po tzw. drugim wyłożeniu projektu planu z programu sesji Rady Miasta wycofano punkt odnoszący się do rozpatrywania zarzutów, a to celem uwzględnienia dodatkowych postulatów mieszkańców, o czym mieszkańcy dzielnicy zostali powiadomieni. Nie naruszono także, zdaniem organu, art.24 ust.3 uzp odnośnie obowiązku elementów i formy uchwały odrzucającej zarzuty do planu. Brak jest także, zdaniem Rady, podstaw do twierdzenia o naruszeniu art.140 kodeksu cywilnego, skoro ustalając inne przeznaczenie części działki skarżąca może do czasu realizacji planowanej inwestycji korzystać z działki w sposób dotychczasowy. Zarzut naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony własności odpierano w ten sposób, że przepisy dotyczące planowania przestrzennego mają charakter szczególny, wskazując iż ta sama Konstytucja RP dopuszcza wywłaszczenie na cele publiczne, a budowa drogi niewątpliwie takim celem jest. Do czasu realizacji inwestycji możliwe jest dotychczasowe korzystanie z nieruchomości, a ponadto wobec części nieruchomości przewidywanej pod drogę będzie miał zastosowanie art.36 uzp, przewidujący odszkodowanie, wykup lub zamianę nieruchomości.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), zaś podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej (a taki charakter ma uchwała w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego), stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art.147 § 1 Ppsa). Wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały uznać należy za uzasadniony, niemniej nie wszystkie zarzuty zawarte w skardze uznać można za trafne.

Przedmiotowa uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym:

Uchwałą z dn. [...].12.1999r. Nr [...] Rada Miasta przystąpiła do opracowania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. ul. Z. § 3 cyt. uchwały określił obszar opracowania projektu planu. Zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania tegoż planu ogłoszono w prasie lokalnej w dn.17.12.2000r. informując o prawie do składania wniosków przez zainteresowanych. Zarząd Miasta pismem z dn.15.01.2001r. zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu, występując o przedstawienie opinii, uwag i wniosków. W następstwie tej czynności złożono szereg wniosków (k.14 część I dokumentów formalno-prawnych). Zarząd Miasta uznał następnie, że zachodzi spójność rozwiązań przyjętych w projekcie planu z polityką przestrzenną określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. Sporządzono także prognozę oddziaływania na środowisko przez ustalenia projektu planu. Wojewoda [...] decyzją z dn. [...].08.2001r. wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze obszaru 16,58 ha gruntów rolnych objętych planem, a przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego oraz infrastrukturę. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 2.07.2001r. do 23.07.2001r.. W następstwie tego wyłożenia wpłynęło szereg zarzutów i protest. Rada Miasta na sesji w dn.30.11.2001r. rozpatrywała zarzuty, których nie uwzględnił zarząd miasta. Część uchwał podjętych w przedmiocie odrzucenia zarzutów do planu została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie. Wyrokami z dn.29.02.2002r. SA/Rz 134 - 135/02, SA/Rz 120/02, SA/Rz 157/02, SA/Rz 154/02, SA/Rz 105/02, SA/Rz 133/02, SA/Rz 127/02 oraz z dn.3.07.2002r. SA/Rz 824/02 sąd stwierdził nieważność uchwał odrzucających zarzuty do planu. Jedną ze skarżących była wówczas M. P., której skargę sąd uwzględnił. W wyrokach sąd wskazywał na fakt, iż uzasadnienia uchwał odrzucających zarzuty nie spełniają wymogów ustawowych.

Zarząd Miasta ponowił uzgodnienia projektu planu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej oraz Wydziałem Dróg i Zieleni Urzędu Miejskiego, a następnie dokonał wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w dniach od 15.11. do 6.12.2002r. ogłaszając o tym w prasie lokalnej (ogłoszenie z dn.6.11.2002r.) oraz w drodze obwieszczeń, a także zawiadamiając o tym zainteresowanych. W czasie tego wyłożenia rysunek planu zawierał kontur 17 KL, oznaczający według legendy drogę lokalną, przecinającą skraj działki o nr 1763, stanowiącej własność M. P. (k. IV tomu akt). Akta w tym miejscu nie zawierają tekstu owego projektu planu, innymi słowy z akt sprawy wynika, że pozostawiając w aktach pierwotny tekst projektu (z 2001r.) sporządzono rysunek planu, nie uzupełniając go stosownym tekstem.

W następstwie wyłożenia projektu planu zarzut złożyła M. P., sprzeciwiając się zaprojektowaniu drogi 17 KL, jako kolidującej z rozpoczętymi przez nią robotami budowlanymi i planem zagospodarowania działki. Wskazała, że droga tak zaplanowana wymusi likwidację części sadu i ogrodu, a w konsekwencji doprowadzi do utraty wartości nieruchomości. Wnosząca zarzut wskazała, że uwzględniając położenie działki przy istniejącej i ruchliwej drogi umyślnie przeniesiono część rekreacyjną z drugiej strony działki, gdzie teraz zaplanowano drogę. M. P. powołując się na orzecznictwo sądowe wywodziła, że władztwa planistycznego gmina nie może nadużywać, a winna z kolei uwzględniać ochronę własności. Wnosząca zarzut wskazywała, że jej zdaniem brak jest interesu lokalnej społeczności do zaprojektowania drogi 17 KL, a ruch drogowy obsługuje w dostatecznym stopniu ulica 16 KZ, wskazując ponadto istniejące w okolicy nieużytki jako miejsce, gdzie można by zlokalizować drogę.

Prezydent Miasta ogłosił publicznie o terminie sesji Rady Miasta, wyznaczonej na dzień 26.02.2003r., której przedmiotem miałyby być zarzuty zgłoszone do projektu planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K. w drodze ogłoszenia prasowego (w dn.6.02.2003r. - k.26 części IV dokumentów formalnoprawnych) oraz w drodze obwieszczeń. Prezydent Miasta nie uwzględnił wniesionych zarzutów, w części zaś postanowił przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające odnośnie przebiegu drogi dojazdowej (Protokół z dn.20.01.2003r. - k.27 akt IV części). Sprawę rozpatrzenia zarzutów na wniosek Prezydenta Miasta zdjęto z obrad sesji Rady Miasta w dn.26.02.2003r. informując, iż projekt zostanie "przepracowany" i powtórnie wyłożony do publicznego wglądu. Zmiany projektu planu miały polegać na zmianie linii zabudowy wzdłuż ul. Z., zmianie klasy drogi z "G" na "Z", czyli z głównej na zbiorczą, przywrócenia klasy drogi nowoprojektowanej drogi lokalnej o symbolu 17 KL na drogę zbiorczą Z, z zachowaniem parametrów jak dla drogi zbiorczej.

Prezydent Miasta, działając w trybie art.18 ust.2 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomił o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 29.05. do 18.06.2003r. (ogłoszenie prasowe z dn.21.05.2003r) oraz ponowił zawiadomienia imienne. W aktach sprawy zalega rysunek projektu planu, ale także bez stosownego tekstu projektu (k.7 V tomu akt). Na rysunku tym działkę skarżącej przecina droga oznaczona konturem 17 KZ, jako droga zbiorcza według legendy rysunku planu.

Ponownie zarzut w przedmiocie projektu planu w terminie złożyła M. P., częściowo ponawiając uprzednio zajmowane stanowisko. Dodatkowo wskazała, że zaprojektowanie drogi 17 KZ nawiązuje do koncepcji tzw. trasy okrężnej, która to koncepcja powstała w latach dziewięćdziesiątych i zakładała dynamiczny rozwój miasta. Wnosząca zarzut podniosła, że w sytuacji gdy ilość mieszkańców maleje droga ta nie doczeka się realizacji, a tylko skutecznie zablokuje prawo swobodnego dysponowania nieruchomościami. Ponowiła propozycję przebiegu drogi przez niezagospodarowane w okolicy nieużytki.

Prezydent Miasta pismem z dn.29.08.2003r. zawiadomił zainteresowanych o terminie sesji Rady Miasta w dn. [...].09.2003r., podczas której miano rozpatrywać protesty i zarzuty złożone do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" ul. Z. w K. Informacja w tej sprawie została także podana do publicznej wiadomości w drodze obwieszczeń i ogłoszenia w prasie (z dn.3.09.2003r. - k.16 cz.V. akt).

Rada Miasta uchwałą Nr [...] odrzuciła zarzuty do projektu planu wniesione przez M. P. W uzasadnieniu faktycznym rada powołała się na: procedurę wykładania projektu planu, fakt złożenia zarzutów przy drugim i trzecim wyłożeniu projektu planu, zmianę kategorii drogi z drugiego wyłożenia (17 KL) na drogę 17 KZ, przy jednoczesnym zwiększeniu szerokości pasa projektowanej drogi stanowiącej fragment drogi obwodowej miasta K. z 18m na 30m, fakt niezabudowania działki 1763, przeznaczenie części działki pod budownictwo mieszkaniowe, w części zaś pod drogę 17 KZ stanowiącą 18% powierzchni działki o nr 1763, istnienie zgodności przyjętej trasy projektowanej drogi 17 KZ z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." uchwalonego uchwałą z dn. 15.06.1998r. (Nr [...]). W uzasadnieniu prawnym powołano się na przepis art.18 ust.2 pkt 2 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wywodzono o spójności przeznaczenia działki skarżącej na cele określone w powyższym "Studium" oraz uwzględnienie kierunków rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej. Powołano także przepis art.35 ust.1 ustawy z dn.21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 71 z 2000r., poz.838 ze zm.) w zakresie, w jakim nakazuje on rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pasy terenu przyległego, a ponadto fakt uwzględnienia warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dla klasy drogi "Z" o przekroju dwujezdniowym. Przywołano ponadto przepis art.36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie skutków uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie odszkodowania, wykupu lub zamiany działki.

Uchwała Rady Miasta Nr [...] narusza prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości.

Sprawę uchwały odrzucającej zarzuty w sprawie projektu planu zagospodarowania przestrzennego oceniać należy w świetle ustawy z dn.7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedno. Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz.139 ze zm., zwana dalej uzp). Ustawa ta miała zastosowanie w przedmiotowej sprawie, albowiem z mocy art.85 ust.2 ustawy z dn.27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów przestrzennych województw w stosunku, do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". W myśl art.24 ust.1 uzp zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zarzut należy wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (art.24 ust.2 uzp), zaś o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art.24 ust.3 uzp). Art.27 ust.1 uzp stanowi ponadto, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art.18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Niespornym jest, iż M. P. wniosła zarzuty spełniające wymogi z art.24 ust.1 i 2 uzp.

Zauważyć należy, że w sprawie projektu planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" ul. Z. w K. wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wcześniej wyrokach. W wyrokach tych Sąd zwracał uwagę Radzie na konieczność prawidłowego uzasadniania uchwał o odrzuceniu zarzutów do planu. Wskazywano wówczas, że w sytuacji gdy kwestionowany w zarzucie projekt planu prowadzi do naruszenia prawa własności, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne. W uzasadnieniu takim winny być wskazane wszystkie okoliczności i przesłanki, które przemawiały za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego ograniczenia uprawnień właścicielskich indywidualnych obywateli. Sąd wskazywał ponadto, że zasadniczą funkcją każdego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy polega na dążeniu do przekonania strony, że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło niekorzystne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody (por. uzasadnienie wyroku SA/Rz 157/02 z dn.29.05.2002r.). W piśmiennictwie dotyczącym zagospodarowania przestrzennego wskazywano, że lapidarne uzasadnienie uchwały w przedmiocie odrzucenia zarzutów do planu nie czyni zadość obowiązującym w tej mierze przepisom prawnym, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący przedkłada propozycje innych rozwiązań, i nawet jeśli te rozwiązania są nie do przyjęcia, to trzeba się do nich odnieść i uzasadnić rozwiązania odmienne (por. Z.Niewiadomski: Zagospodarowanie przestrzenne, Prawo i praktyka, Municipium, Warszawa 1999, s.153.) Kwestionowana uchwała takiego wymogu prawidłowego uzasadnienia faktycznego nie zawiera. W treści uchwały nie znalazły miejsca żadne aspekty, w szczególności odnoszące się do zaprojektowania drogi o zakładanych parametrach, w innym miejscu, niż zaplanowano, a więc w takim, które proponowała wnosząca zarzuty. Powoływanie się w tym względzie na ustalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta K." nie jest wystarczającym, skoro nie jest ono aktem prawa powszechnie obowiązującego, a w przedmiotowej sprawie rozważane są nawet możliwości jego zmiany (por. s.10 kopii protokołu z sesji Rady Miasta w dn. [...].09.2003r. i wypowiedź J. K.). Rację ma w tym względzie skarżąca, że odnoszenie uzasadnienia przebiegu drogi 17 KZ jedynie do ustaleń "Studium uwarunkowań..." bez uwzględniania konstytucyjnej potrzeby ochrony własności stanowi o wadliwości uchwały. Z uchwały nie wynika ponadto, dlaczego między drugim a trzecim wyłożeniem projektowana droga zmieniała oznaczenie z 17 KL na 17 KZ oraz znacząco zmieniono parametry tej drogi na rysunku projektu planu. W orzecznictwie sądowym wypowiedziano tezę, wedle której rada gminy rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie (por. wyrok NSA z dn.3.11.1999r., IV SA 1638/98, baza orzecz., LEX Nr 48261). Rada gminy może ponadto przyjmować rozwiązania w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, kierując się takimi wartościami jak interes ogółu mieszkańców, względy celowościowe i racjonalne, a więc działać w warunkach uznaniowego władztwa planistycznego, jeśli tylko uznania takiego nie nadużywa. Musi więc uwzględniać także potrzebę ochrony własności oraz walory ekonomiczne przestrzeni (art.1 ust.2 pkt 5 uzp). Przedmiotowa uchwała nie odnosząc się faktycznie do propozycji umiejscowienia drogi w innym miejscu, eksponująca ustalenia "Studium uwarunkowań ... Miasta K.", wydana została z naruszeniem art.24 ust.3 uzp. M. P. w swoich zarzutach podnosiła aspekt posiadania pozwolenia na budowę i odpowiedniego zaprojektowania zagospodarowania swej nieruchomości. Rada do tego zarzutu nie odniosła się. Skarżąca w zarzucie po tzw. trzecim wyłożeniu projektu (a w zasadzie rysunku planu) wskazała na bezprzedmiotowość zlokalizowania trasy obwodowej w postaci drogi 17 KZ i wskazała, w czym upatruje taką tezę. Odrzucając zarzut nie odniesiono się do tej argumentacji.

Zaskarżona uchwała narusza także dyspozycję art.25 uzp, stanowiącego iż "jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art.18 ust.2 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". Przepis powyższy adresowany jest do rady gminy, niemniej jednak winien być także zastosowany, jeśli w wyniku orzeczeń sądu administracyjnego stwierdzono nieważność uchwał odrzucających zarzuty do planu. Prezydent Miasta dokonując zmian projektu planu, wprowadzając nowe oznaczenia graficzne na rysunku planu nie dokonał jednak korekty treści tego planu, albowiem akta sprawy nie dają dowodu, by takie czynności miały miejsce. W aktach zalega jedynie pierwotna wersja tekstu planu, nie zaś treść, która korelowałaby ze zmienionymi oznaczeniami graficznymi na rysunku planu. Nie dokonano także uzgodnienia z wójtem gminy C., skoro zmieniono ustalenia dotyczące ul. Z. oraz drogi zbiorczej przecinającej działkę 1763 (w czasie tzw. I wyłożenia droga ta stanowiła kontur 24 KZ) Wymogu dokonania takiego uzgodnienia nie sanuje uzgodnienie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania tej gminy, albowiem nastąpiło ono poza postępowaniem w sprawie. Uchwała narusza zatem dyspozycję art.18 ust.2 pkt 4 lit. c uzp w zw. z art.25 uzp.

Sąd zwraca ponadto uwagę na bezprzedmiotowość uzgadniania projektu planu z Wydziałem Inwestycji i Drogownictwa Urzędu Miasta (por. k.43 i 45 IV t. akt). W myśl art.18 ust.2 pkt 4 lit. g uzp projekt planu podlega uzgodnieniu m.in. z właściwym zarządem drogi. Z kolei określenie właściwości organu do pełnienia funkcji zarządu drogi zawiera ustawa z dn.21.03.1985r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz.U. Nr 71 z 2000r., poz.838 ze zm.), stanowiąca w art.21 ust.1, że zarządca drogi, o którym mowa w art.19 ust.2 pkt 2-4 i ust.5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarządcą dróg gminnych jest Prezydent Miasta, natomiast wydział urzędu miasta nie może stanowić zarządcy drogi, albowiem nie jest jednostką organizacyjną, o jakiej mowa w art.21 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Jest to element urzędu miejskiego (gminnego) istniejącego z mocy prawa, a to z mocy art.33 ust.1 i 2 ustawy z dn.8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm.). Paradoksem byłoby przy tym, że prezydent miasta uzgadnia projekt planu z jednostką, która takie uzgodnienia wydaje także z upoważnienia tego samego prezydenta miasta.

Zarzut naruszenia art.6 ust.4 pkt 3 uzp nie jest trafny. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z prawa własności gruntów. "Uwzględnienie uwarunkowań" nie oznacza jednak konieczność takiego skonstruowania ustaleń studium, które nie naruszałyby żadnej własności gruntów, ale uwzględniania konieczności niejako "rozsądnego" korzystania z władztwa planistycznego przez gminę. Stawiany przy tej okazji zarzut naruszenia art.33 uzp o tyle jest uzasadniony, jeśli rozumieć go jako tłumaczenie przez Radę Miasta ustaleń zawartych w projekcie planu (a konkretnie w jego rysunku) wcześniejszymi ustaleniami, zawartymi w Studium. Takiej "metodologii" przyjętej w zaskarżonej uchwale, jak uzasadnienie odrzucenia zarzutów w istocie wyłącznie ustaleniami przyjętymi w Studium, Sąd w tym składzie nie akceptuje. Zresztą w treści samej uchwały nie wskazano, jakie to ustalenia owego Studium narzucać miałyby konkretny przebieg drogi 17 KZ. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie rekompensuje niedostatków zaskarżonej uchwały.

Nietrafnym jest natomiast zarzut naruszenia art.18 ust.2 pkt 9 uzp, zresztą nie wyartykułowany w uzasadnieniu skargi. Prezydent Miasta zgodnie z w/w przepisem ogłaszał prawidłowo o terminach sesji Rady Miasta, na których miano rozpatrywać nieuwzględnione protesty i zarzuty oraz zawiadamiał o tym fakcie skarżącą (k.34 IV tomu akt i k.13 V tomu akt). Nietrafnym jest także zarzut naruszenia art.140 kodeksu cywilnego dotyczącego zakresu rozporządzania rzeczą przez właściciela. Zarzutu tego skarżąca nie sprecyzowała.

M. P. postawiła także zarzut naruszenia art.2 i 21 Konstytucji RP, ale skarga nie zawiera precyzyjnego w tym aspekcie uzasadnienia. Zgodzić należy się w tym aspekcie sprawy ze skarżącą, że w trakcie prac planistycznych kwestie ochrony własności winny stanowić jeden z istotnych aspektów postępowania, ale własność nieruchomości nie jest kategorią absolutną. O ile gmina wykaże, że istnieje rzeczywiste uzasadnienie zaprojektowania np. określonego układu komunikacyjnego wobec braku innej, bardziej racjonalnej koncepcji, to ochrona własności nie będzie mogła stanowić przeszkody do uchwalenia planu takiej treści.

Reasumując: prowadząc ponowne postępowanie Prezydent Miasta winien sporządzić tekst projektu planu po zmianach, uzgodnić taki projekt z właściwymi podmiotami, o jakich mowa w art.18 ust.2 pkt 4 uzp, a następnie powtórzyć czynności związane z wyłożeniem projektu obejmującego łącznie tekst i rysunek planu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art.147 § 1 pkt 1 Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art.97 § 2 Pwsa.