Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1715/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 51 ust 7 w zw z art 51 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 186/10 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 186/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w punkcie drugim uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni (dalej: PINB) z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w punkcie trzecim określił, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym i drugim wyroku nie mogą być wykonane oraz w punkcie czwartym zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej K. J. zwrot kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni nałożył na K.J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy domu jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. [...], uzgodnionego z rzeczoznawcami ds. BHP, higieniczno-sanitarnymi i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w terminie do dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, że z oświadczenia kierownika budowy, jak i ze złożonego tzw. "projektu zamiennego przyziemia" wynika, że w miejscu pierwotnie zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych piwnicy urządzono lokal usługowy (gabinet solarium i odnowy biologicznej). Wprowadzenie podczas budowy zmian związanych z wykonaniem nowego układu funkcjonalnego pomieszczeń wymagało uprzedniego uzgodnienia i zaopiniowania z rzeczoznawcami w branży higieniczno-sanitarnej i bhp. Wskazano również, że organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw prawnych do przyjęcia w dniu [...] marca 2009 r. do wiadomości zawiadomienia o zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na gabinet solarium i odnowy biologicznej, bowiem decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2008 r. o wniesieniu sprzeciwu z uwagi na dokonane odstępstwa, została przesłana do wiadomości do tego organu, a ponadto od dnia [...] lutego 2009 r. w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja nr [...] Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, utrzymująca sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części domu jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. [...] w G., którą również przesłano do właściwego organu architektoniczno-budowlanego.

Decyzja powyższa zaskarżona odwołaniem przez inwestora została utrzymana w mocy decyzją nr [...] Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w dniu [...] lipca 2009 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji podkreślając, iż zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i dopuszczalna jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na prawach powiatu w Gdyni nałożył na K.J. obowiązek doprowadzenia rozbudowy domu jednorodzinnego do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie zmiany sposobu użytkowania części budynku stanowiących gabinet solarium i odnowy biologicznej do funkcji pierwotnie zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych w piwnicy. Decyzja została wydana w oparciu o art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt. 1, art. 84 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. został nałożony na inwestora obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] września 2009 r., a dnia orzekania przez organ inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K.J. kwestionując ustalenie, że w przyziemiu budynku został urządzony lokal usługowy oraz zarzucając, że bezpodstawnie przyjęto, że inwestor nie spełnił wymogów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołująca podniosła, że w dacie zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy domu w budynku nie prowadzono żadnej działalności gospodarczej, ani też nie zmieniono funkcji piwnicy w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykonane prace "adaptacyjne" polegające na m.in. montaży kabiny prysznicowej, montażu rolety w klatce schodowej, wykonanie otworu drzwiowego, wentylacji i oświetlenia nie były istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Odwołująca przedstawiła opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni z dnia [...] lutego 2009 r. na temat pomieszczeń przyziemia, w której nie zostało stwierdzone, że w przyziemiu funkcjonuje solarium i gabinet odnowy biologicznej. Odwołująca stwierdziła, że planowała zmienić funkcję przyziemia, ale dopiero po spełnieniu wszelkich wymogów w tym zakresie. Ponadto zakwestionowała uznanie przez organ, że nie wykonała obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, gdyż przedłożyła taki dokument. Trudność polegała jednak na niemożności jednoznacznego określenia przez organ nadzoru budowlanego wymogów, jakie spełnić powinien nowo opracowany projekt.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponieważ strona zobowiązana nie wykonała obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, mającego na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, wykonanych z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji był obligowany do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie tego obiektu do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy stwierdził też, że na gruncie art. 51 ust.1 pkt 3 ww. ustawy, nie można uznać za projekt budowlany zamienny rysunku "rzutu pomieszczeń lokalu usługowego - adaptacja pomieszczeń na gabinet solarium i odnowy biologicznej", załączonego do pisma z [...] czerwca 2009 r.

K. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja opiera się na stwierdzeniu, że inwestor wykonał w miejscu pierwotnie zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych w piwnicy lokal usługowy – gabinet solarium i odnowy biologicznej. Powyższe twierdzenie organy oparły na domniemaniu, a nie stanie faktycznym, gdyż nie dokonano wizji lokalnej. Projekt koncepcji zagospodarowania przyziemia budynku przyjęto jako fakt prowadzenia działalności gospodarczej w lokalu usługowym, który to nie istniał fizycznie, a jedynie "na papierze" i nigdy nie powstał. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zmiana funkcji przyziemia budynku mogła nastąpić wyłącznie poprzez prowadzenie w nim działalności gospodarczej, co nie nastąpiło.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odpierając zarzut dowolnego ustalenia stanu faktycznego wskazano, że inwestor do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych załączył oświadczenie kierownika budowy i "projekt zamienny przyziemia" z których wynika, że w miejsce pierwotnie zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych w piwnicy urządzono lokal usługowy. Dokumenty te, jako pochodzące od strony, uznaje się za tzw. "mocne dowody" w sprawie, a organ nie musi przeprowadzać dowodu w postaci oględzin przeciwko treści tych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], jak też, decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że bezsporne jest, że skarżąca K.J. dokonała rozbudowy domu jednorodzinnego przy ul. [...] w G. na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz że w dniu [...] października 2008 r. inwestorka złożyła zawiadomienie o zakończeniu rozbudowy domu. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w konsekwencji uprzednio wydanych przez te organy decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, art. 51 ust. 7 stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Oznacza to, że brak jest podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz następnie art. 51 ust. 4 i 5 w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji gdy roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego, do użytkowania którego można przystąpić po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, zostały zakończone. W niniejszej sprawie organ nie mógł więc nałożyć na skarżącą obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stąd też nie było podstaw do orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 tejże ustawy.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W toku niniejszego postępowania poddano kontroli oprócz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącą obowiązek przywrócenia zmiany sposobu użytkowania części budynku stanowiących gabinet solarium i odnowy biologicznej do funkcji pierwotnie zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych w piwnicy, także ostateczną wadliwą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] czerwca 2009 r. nakładającą na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz utrzymującą tę decyzję w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w dniu [...] lipca 2009 r. Wszystkie wymienione decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, skutkiem którego błędnie zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Nadto Sąd podkreślił, że prawidłowe zastosowanie przez organ administracji normy prawa materialnego wymaga przede wszystkim dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W tym zakresie wystąpiło szereg uchybień organów obu instancji, które nie pozwalają na przyjęcie, że podjęte decyzje opierają się na ustaleniach poczynionych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającej z przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a.

Organy rozpoznając sprawę powinny przede wszystkim dokładnie wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy. W niniejszej sprawie nie zostało natomiast przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające w zakresie dokonanych przez skarżącą odstępstw od udzielonego jej pozwolenia na budowę. Rozstrzygając sprawę organy odwołały się do ustaleń dokonanych w innym postępowaniu - dotyczącym sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przez K.J. rozbudowanej części domu jednorodzinnego. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest oświadczenia kierownika budowy, jak i przywołanego w decyzji tzw. "projektu zamiennego przyziemia". Skarżąca zakwestionowała dokonane przez organ ustalenia. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że dysponował dowodami pochodzącymi od strony, które uznaje się za tzw. "mocne dowody" w sprawie. W takiej sytuacji organ nie musi przeprowadzać dowodu w postaci oględzin przeciwko treści tych dokumentów.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane bez należytego ustalenia stanu faktycznego, w sposób zgodny z powołanymi przepisami k.p.a. To samo dotyczy wydanych w granicach niniejszej sprawy administracyjnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2009 r. Z powyższych względów Sąd uchylił wszystkie wydane w granicach niniejszej sprawy decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku działający przez pełnomocnika zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną ich wykładnię tj. (1) przepisów art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: prawo budowlane) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że art. 51 ust. 7 prawa budowlanego wyklucza stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego do robót budowlanych przeprowadzonych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę w sytuacji gdy roboty budowlane zostały zakończone przed wszczęciem postępowania oraz (2) przepisów art. 51 ust. 7 prawa budowlanego w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez zajęcie stanowiska skutkującego nieuzasadnionym różnicowaniem sytuacji prawnej inwestorów uzależniając dopuszczalność stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego do legalizacji robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę wyłącznie od tego czy postępowanie dotyczące odstępstw zostało wszczęte przed zakończeniem robót budowlanych czy też po ich ukończeniu, a więc różnicowanie sytuacji prawnej inwestorów w oparciu o niezależną od nich przesłankę, jaką jest moment wszczęcia postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 51 ust. 7 prawa budowlanego jest zbyt rygorystyczna i skutkuje rażącą dyskryminacją tych inwestorów, którzy roboty budowlane realizowane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę zakończyli. Inwestorzy ci zostają, na skutek przyjętej przez Sąd I instancji wykładni, efektywnie pozbawieni prawa do legalizacji wzniesionego obiektu budowlanego, co oznacza zmuszenie ich do częściowej (art. 51 ust. 1 pkt 2) lub nawet całkowitej (art. 51 ust. 1 pkt 1) rozbiórki wzniesionego obiektu budowlanego. W ocenie organu brak jest podstaw po temu, ażeby tak rygorystyczne skutki miały się wiązać wyłącznie z chwilą wszczęcia postępowania, a więc częstokroć sytuacji niezależnej nie tylko od inwestora, ale i od organów nadzoru budowlanego. Nie sposób także przejść do porządku dziennego nad faktem, że wśród najwybitniejszych przedstawicieli doktryny panuje pełna zgoda co do dopuszczalności i konieczności stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego do zakończenia robót budowlanych, które zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Stanowisko tożsame z prezentowanym przez doktrynę zajął też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, bezpośrednio zaangażowany w prace nad nowelizacjami prawa budowlanego i redakcję wprowadzanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. J. działająca przez pełnomocnika wniosła o jej odrzucenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego, przy czym odnoszą się do błędnej wykładni wskazanych w nich przepisów. Dotyczy to zwłaszcza art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), który stał się przedmiotem zarzutu zarówno w powyższym związku normatywnym, jak też w zw. z art. 32 Konstytucji RP, odnośnie do zróżnicowania sytuacji prawnej inwestorów w zależności od momentu wszczęcia postępowania dotyczącego odstępstw od pozwolenia na budowę.

Sformułowanie powyższych zarzutów opiera się na założeniu, że zarówno zaskarżony wyrok jak i uchylone tym wyrokiem decyzje podjęte zostały w warunkach należytego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, odnoszącego się do rodzaju i zakresu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz udzielonego pozwolenia na budowę obiektu. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz odwzorowanie na jego podstawie rozumowań Sądu I instancji w tym kontekście wskazują jednak na zasadność stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż miały miejsce istotne uchybienia w ramach postępowania dowodowego, które prowadzą do uchylenia zarówno obu decyzji, przedmiotem których jest nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia rozbudowy domu jednorodzinnego do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie zmiany sposobu użytkowania części budynku stanowiących gabinet solarium i odnowy biologicznej do funkcji pierwotnie zaprojektowanych jako pomieszczeń gospodarczych (decyzja Pomorskiego WINB w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r. i poprzedzająca ją decyzja PINB dla miasta na prawach powiatu Gdyni z dnia [...] listopada 2009 r.) jak też obu decyzji powyższe decyzje poprzedzających, przedmiotem których było nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy przedmiotowego domu jednorodzinnego (decyzja Pomorskiego WINB w Gdańsku z dnia [...] lipca 2009 r. i poprzedzająca ją decyzja PINB dla miasta na prawach powiatu Gdyni z dnia [...] czerwca 2009 r.).

Sąd I instancji trafnie zauważył, że wskazane w powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisach k.p.a. wymagania dotyczące dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie zostały spełnione. Dotyczy to, co stanowi uchybienie najistotniejsze, nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie do ustalenia zakresu dokonanych przez inwestorkę robót w przyziemiu budynku mieszkalnego w kontekście stwierdzenia odstępstw (oraz ich zakresu jako odstępstw istotnych) od udzielonego jej pozwolenia na budowę. Ponadto, dotyczy to także faktu niedokonania oględzin obiektu w ramach kontrolowanego postępowania, oparcia się w zakresie ustaleń faktycznych na wcześniejszych ustaleniach dotyczących sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania oraz uznania, że wystarcza w zakresie powyższych ustaleń oparcie się na "dowodach pochodzących od strony", które dodatkowo zostały przez organ potraktowane jako dowody "mocne", uzasadniające brak obowiązku przeprowadzenia oględzin. Uchybienia powyższe nabierają dodatkowego znaczenia, jeśli weźmie się pod uwagę, iż z analizy uzasadnienia faktycznego zaskarżonego wyroku wynika, że nie jest pewne, czy miało miejsce jedynie zaplanowanie (jak to podnosiła inwestorka w odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2009 r. oraz w skardze do WSA w Gdańsku), czy też już zrealizowanie zmiany funkcji przyziemia. Nie może ponadto nie być istotnym dla ustalenia roli stwierdzonych przez Sąd I instancji uchybień fakt, iż w aktach administracyjnych brak jest oświadczenia kierownika budowy oraz przywołanego w decyzji "projektu zamiennego przyziemia".

Skala uchybień w zakresie ustalenia oraz oceny stanu faktycznego wyklucza więc możliwość oparcia się w ramach sądowej kontroli administracji na składnikach tego stanu, które wyznaczałyby zakres zastosowania przepisów prawa budowlanego, w tym także art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 czy ust. 4 i ust. 5, odnośnie do których Sąd przeprowadził abstrakcyjną argumentację interpretacyjną. Tym samym Sąd nie mógł w pełni związać tej wykładni z ustalonymi składnikami stanu faktycznego, które nadawałyby jej cech operatywności, wskazującej na skoncentrowanie się na takiej rekonstrukcji zawartych w tych przepisach norm prawnych, które pozwalałyby na ocenę prawną zbudowanej w ten sposób normatywnej podstawy decyzji zaskarżonych do Sądu I instancji.

Jak to wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się właśnie do tej interpretacji. Analiza przedstawionych zarzutów kasacyjnych wskazuje, że generalne stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie niemożności stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do już zakończonych robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę nie jest co do istoty zasadne.

Trafnie zatem wnoszący skargę kasacyjną wskazuje, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone. Należy bowiem przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane. Natomiast z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika już nie odpowiednio lecz wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. A zatem przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy oraz, w konsekwencji, ewentualnego nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego. Tym samym odmienna wykładnia art. 51 Prawa budowlanego, oparta jedynie na brzmieniu ust. 7 tego artykułu, zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji, z powodu wskazania bezpośredniego trybu zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jest nieprawidłowa, a Skład Orzekający NSA akceptuje w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. (II OSK 1173/10).

Ogólny charakter ustosunkowania się do powyższej wykładni Sądu I instancji przez Skład Orzekający NSA wynika z tego, że to dopiero poprawnie ustalony stan faktyczny będzie przesądzał o tym, które przepisy i jakim znaczeniu normatywnym mogą znaleźć zastosowanie do kwalifikacji tego stanu faktycznego, zwłaszcza w kontekście istotnej dla zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy przesłanki istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Z tego względu bardziej szczegółowa wypowiedź co do poszczególnych składników argumentacji Sądu I instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej nie tylko byłaby "logicznie" przedwczesna, ale wręcz mogłaby bardziej dezorientować niż ukierunkowywać organ na właściwy tok interpretacyjny. Wątpliwości bowiem nie tylko co do wskazanych wyżej oświadczenia kierownika budowy i obecności projektu zamiennego w aktach, ale także zwłaszcza uchybienia co do braku oględzin obiektu budowlanego w zakresie precyzyjnego ustalenia odstępstwa od projektu budowlanego nie pozwalają na wiązanie rozstrzygnięć z jakimś zakresem tego odstępstwa, a także z samym zaistnieniem odstępstwa, dopóki nie zostanie ono stwierdzone. Aby orzec o skutkach potencjalnych odstępstw, wyeliminowane muszą zostać także wątpliwości co do zamierzonej lub realizowanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń czy przystąpienia do użytkowania.

W podstawach kasacyjnych oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie przytoczył żadnego zarzutu naruszenia przepisu prawa, który dotyczyłby głównej przyczyny uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji organów obu instancji oraz decyzji je poprzedzających. W ocenie Składu orzekającego związek wszystkich uchylonych decyzji jest niewątpliwy z uwagi na wadliwe ustalenia stanu faktycznego, które swe źródło miały w istocie w treści decyzji uchylonych w pkt 2 wyroku. Nie było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, zwłaszcza że wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionował stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżony wyrok, mimo nieprawidłowej argumentacji interpretacyjnej odnoszącej się do art. 51 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo podnoszący stwierdzone uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego, odpowiada prawu. Prowadzi to do oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.