Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 323/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 151 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145  par 1 pkt 1a, 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 22
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 1-2, art. 63
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 269 poz 34 art. 1
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku C. Sp. z o.o., al. [...],[...]-[...] W. (dalej: Spółka) z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], w związku z wydaniem tej decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania C. Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przebieg postępowania administracyjnego GIOŚ wskazał w szczególności, co następuje. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] GIOŚ stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji GIOŚ z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję GIOŚ z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], określającą wysokość zobowiązania C. Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., w wysokości 7 433 000 zł (słownie: siedem milionów czterysta trzydzieści trzy tysiące złotych) z naruszeniem prawa, tj. wydania decyzji przez pracownika - Pana R.J. - Zastępcę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz odmówił uchylenia decyzji GIOŚ z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W dniu [...] lipca 2013 r. do GIOŚ wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyżej wymienionym wniosku Spółka wskazała, iż decyzja GIOŚ została wydana z uchybieniem następujących przepisów prawa materialnego i procesowego:

- art. 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że przepis art. l ustawy zmieniającej, tj. nadający nowe brzmienie art. 14 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie stosuje się do opłat za brak sieci za 2006 r.,

- art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/537WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tymi przepisami, tj. oparcie się na prawie krajowym, pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi,

- art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 22 w zw. z art. 64 Konstytucji RP a także art. 5 ust. 1, 3 i 4 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 11 ust. l ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji pomimo, iż jest on sprzeczny z krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej,

- art. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 14 ustawy o recyklingu (w brzmieniu obowiązującym w ciągu 2006 r.) pomimo, iż jest on sprzeczny z wynikającymi ze wskazanego przepisu zasadami konstytucyjnymi, tj. zasadą zaufania do prawa oraz zasadą poprawnej legislacji,

- art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez wliczenie do okresu niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone.

W związku z powyższym Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w wyniku tego uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji GIOŚ z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji GIOŚ z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] oraz umorzenie postępowania w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. w związku z art. 17 ust. l ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji GIOŚ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2011 r., określającą wysokość zobowiązania C. Sp. z o.o. za 2006 r. Decyzja ta została podpisana przez zastępcę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Pana R.J.

W postępowaniu w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki C. Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., zarówno w wydaniu decyzji z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], jak i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], brał udział Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Decyzja II instancji została zatem wydana z naruszeniem art. 24 § l pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polegało na wydaniu tej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji ją poprzedzającej - decyzji I instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę GIOŚ na podstawie art. 145 § l pkt 3 w związku z art. 150 § 1 i 3 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] wznowił postępowanie w sprawie określenia wysokości Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.

Spółka C. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GIOŚ z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...].

W odpowiedzi na skargę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] maja 2012 r. GIOŚ wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania skarżącej z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 rok zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...].

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania skarżącej z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 rok.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska analizując ponownie sprawę stwierdził, iż z przeprowadzonej analizy zapewnienia sieci wynikało, że nawet przy wzięciu pod uwagę wszystkich zgłoszonych stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów (w tym stacji demontażu, które miały podpisane umowy z S. Sp. z o. o.). Spółka C. Sp. z o.o. w 2006 r. nie zapewniła przez 365 dni sieci zbierania pojazdów zgodnej z wymogami art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Na podstawie rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci za 2006 r. ustalono też, że Spółka w 2006 r. wprowadziła 14 866 pojazdów. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż wobec Spółki nie można zastosować zwolnienia, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zdaniem organu, Spółka nie zapewniła bowiem sieci przez cały 2006 r. w związku z czym wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. wynosi w 7 433 000 zł (słownie: siedem, milionów czterysta trzydzieści trzy tysiące złotych).

Ponownie analizując sprawę pod względem prawnym, GIOŚ przyjął, iż również zarzuty dotyczące nieprawidłowej wykładni ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji lub niezgodności tej ustawy z Konstytucją RP oraz z dyrektywą 2000/53/WE nie znajdowały uzasadnionej podstawy.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska po przeprowadzeniu jeszcze raz postępowania w zakresie określenia wysokości zobowiązania Spółki C. Sp. z o. o. stwierdził więc, że decyzja z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję GIOŚ z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], określającą wysokość zobowiązania C. Sp. z o.o., z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., w wysokości 7 433 000 zł została wydana co prawda z naruszeniem prawa, ale nie miało to wpływu na wysokość zobowiązania Spółki C. Sp. z o. o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., gdyż zobowiązanie to powstało na koniec 2006 r. i w wysokości określonej w decyzji z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...].

W wyniku ponownie przeprowadzonej analizy zapewnienia przez C. Sp. z o.o. sieci zbierania pojazdów GIOŚ ustalił, iż przy wzięciu pod uwagę wszystkich stacji demontażu, z którymi Spółka zawarła bezpośrednio umowy, jak i umowy zawarte pomiędzy S. Sp. z o.o., a innymi stacjami demontażu, (łącznie 126 stacji demontażu) i punktami zbierania pojazdów (łącznie 61 punktów zbierania pojazdów), Spółka nie zapewniła przez cały rok 2006 sieci zbierania pojazdów zgodnej z wymogami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, tj. sieci obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Przez cały rok 2006 poza siecią utworzoną przez Spółkę zdaniem organu, znajdowały się takie miejscowości jak np.: T., K., J., R. (woj. [...]). Brak utworzenia sieci został stwierdzony przez GIOŚ na podstawie analizy zapewnienia sieci zbierania pojazdów przez wprowadzających pojazdy przy wykorzystaniu programu informatycznego "Rejestr podmiotów wprowadzających pojazdy RWPinfo".

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. wyjaśnił również przyczyny nieuwzględnienia w sporządzonej przez organ analizie zapewnienia sieci umów z 5 podmiotami wskazanymi przez Spółkę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Ponadto mając na uwadze zarzut Spółki, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. przekazała GIOŚ informacje o datach zawarcia umów z dwoma stacjami demontażu, które zostały w pełni zaakceptowane przez organ w analizie z dnia [...] sierpnia 2011 r., GIOŚ przed wydaniem decyzji, w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji oraz weryfikacji stanu faktycznego w sprawie wprowadził do programu RWPinfo daty wskazane przez Spółkę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., co potwierdziło, iż Spółka przez cały 2006 r. nie zapewniła sieci zbierania pojazdów.

Na podstawie rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci GIOŚ ustalił, iż C. Sp. z o. o. w 2006 r. wprowadziła 14 866 pojazdów. Z przeprowadzonej analizy zapewnienia sieci zbierania pojazdów przez C. Sp. z o. o. wynikało, że Spółka ta w 2006 r. nie zapewniła sieci przez 365 dni (tj. od dnia podjęcia działalności w dniu 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r.), ponieważ na terytorium kraju znajdowały się takie miejsca nieobjęte siecią, w których zlokalizowane są miejscowości, a więc zamieszkują tam właściciele pojazdów, zatem wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. dla C. Sp. z o. o. wyniosła 7 433 000 zł. Wobec tego zasadnym stało się w ocenie organu utrzymanie w mocy decyzji GIOŚ z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...].

W skardze z dnia [...] stycznia 2014 r., C. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji GIOŚ z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji GIOŚ z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Spółka w swej skardze zarzuciła decyzji GIOŚ z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że przepis art. l ustawy zmieniającej, tj. nadający nowe brzmienie art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie stosuje się do opłat za brak sieci za 2006 r.,

- art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tymi przepisami, tj. oparcie się na prawie krajowym, pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi,

- art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 22 w zw. z art. 64 Konstytucji RP a także art. 5 ust. 1, 3 i 4 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 11 ust. l o recyklingu pomimo, iż jest on sprzeczny z krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej,

- art. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 14 ustawy o recyklingu (w brzmieniu obowiązującym w ciągu 2006 r.) pomimo, iż jest on sprzeczny z wynikającymi ze wskazanego przepisu zasadami konstytucyjnymi, tj. zasadą zaufania do prawa oraz zasadą poprawnej legislacji,

- art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez wliczenie do okresu niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości ze względu na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

Na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] kwietnia 2014 r., w imieniu uczestnika postępowania Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej stawiła się radca prawny Pani E.B., składając do akt sprawy pełnomocnictwo. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o wyłączenie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z uczestnictwa w sprawie jako uczestnika na prawach strony z uwagi na brak interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zdaniem Sądu, zapadły z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. nr 176, poz. 1236).

Oceniając prawidłowość wydanych w sprawie decyzji administracyjnych należy uznać, iż zasadnicze znaczenie ma wykładnia wymienionego wyżej przepisu. Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ogłoszona została w Dzienniku Ustaw z dnia 11 lutego 2005 r., nr 25, poz. 202. Zgodnie z treścią art. 63 tej ustawy weszła ona w życie po upływie 30 dniu od jej ogłoszenia, jednakże art. 11-17, art. 28, art. 47, art. 55, art. 56, art. 57 pkt 3, art. 58 pkt 1 i 3 w zakresie dotyczącym art. 401 ust. 11 i 12 i art. 415 ust. 5a i 5b i art. 60 weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.

W myśl art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nałożony został na wprowadzającego pojazd obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Sieci zbierania pojazdów nie musi zapewniać wprowadzający pojazd, który wprowadza na terytorium kraju nie więcej niż 1000 pojazdów w roku kalendarzowym (art. 12 ust. 1). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 (w brzmieniu tego przepisu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r.) wprowadzający pojazd, który był obowiązany do zapewnienia sieci i nie spełnił tego obowiązku, był obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci. Obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego. Zdaniem Sądu, nie można uznać, iż ustawodawca stworzył podmiotom sprowadzającym pojazdy możliwość bądź stworzenia sieci zbierania pojazdów bądź uiszczenia opłaty za brak takiej sieci. Zasadniczym celem ustawy było stworzenie kompleksowego systemu zbierania wycofanych z eksploatacji pojazdów w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Koncepcja tej zasady opiera się na założeniu polegającym na zapewnieniu właściwych form gospodarowania zasobami środowiska, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju. Zrównoważony rozwój nadaje procesom rozwoju gospodarczego i społecznego cechę trwałości. Powinien on także zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia ludzi. Dzięki obowiązywaniu tej zasady następuje otwarcie systemu prawnego na pozaprawne wartości (etyczne, społeczne, ekonomiczne i ekologiczne). Obowiązek uwzględniania wymagań zrównoważonego rozwoju w postępowaniu z pojazdami wycofanymi z eksploatacji jest generalną dyrektywą interpretacyjną, mającą postać zasady prawa.

Opłata za brak sieci ma charakter sankcji administracyjnej, istnienie której ma wymuszać na podmiotach sprowadzających pojazdy tworzenie sieci zbierania pojazdów. W doktrynie zwraca się uwagę, iż "Niekiedy dolegliwość sankcji administracyjnych może być odczuwana jako większa, bardziej represyjna niż sankcji karnych, co wynika nie tylko np. z wysokości kar pieniężnych, ale także z braku ogólnych zasad ich nakładania, szerokiego czasem uznania administracyjnego oraz szczególnych cech samych sankcji i procedur ich nakładania (m.in. obiektywizacji nakładania, niestopniowalności winy i odpowiedzialności oraz braku przedawnienia, częstego zbiegu sankcji)".(M. Stahl, Sankcje administracyjne – problemy węzłowe, [w:] M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, Warszawa 2011, s. 29.).

Przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wdrażają postanowienia dyrektywy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21 października 2000, ze zm.). W preambule do tej dyrektywy wskazuje się m.in., że Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby ostatni posiadacz i/lub właściciel mógł bez żadnych opłat dostarczyć pojazd wycofany z eksploatacji do uprawnionego zakładu przetwarzania w sytuacji, gdy pojazd nie ma już wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby producenci pokryli wszystkie lub znaczną część kosztów wprowadzenia tych środków. Wskazuje się również, że w celu zapewnienia, aby pozbywanie się pojazdów wycofanych z eksploatacji nie stanowiło zagrożenia dla środowiska naturalnego, należy stworzyć odpowiedni system ich zbierania. Przepis art. 1 tej dyrektywy stwierdza, że określa ona środki, których celem jest przede wszystkim zapobieganie powstawaniu odpadów z pojazdów, a ponadto ponowne użycie i recykling lub inne formy odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji i ich części, aby zmniejszyć ilość odpadów do unieszkodliwienia i polepszyć wyniki działań związanych z ochroną środowiska, podejmowanych przez wszystkie podmioty gospodarcze zaangażowane w pełny cykl życia pojazdu, a szczególnie bezpośrednio zaangażowane w przetwarzanie pojazdów wycofanych z eksploatacji. Przepisy krajowe i wspólnotowe dotyczące recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji realizują przede wszystkim funkcję prewencyjną. Funkcja ta wywodzi się z celów prewencyjnych działań podejmowanych na rzecz ochrony poszczególnych elementów środowiska, a także środowiska w ujęciu kompleksowym, zgodnie z zasadą zapobiegania powstawaniu odpadów. Zagadnienie funkcji prewencyjnej przepisów dotyczących recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest nierozdzielnie związane z obowiązkami ustawowymi podmiotów wprowadzających pojazdy.

Nie można, zdaniem Sądu, uznać, iż polski ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do prawa krajowego wymogów wymienionej wyżej dyrektywy poprzez stworzenie podmiotom wprowadzającym pojazdy możliwości uiszczenia określonej kwoty pieniężnej zamiast obowiązku tworzenia sieci zbierania pojazdów. To właśnie obowiązek utworzenia takiej sieci jest pierwszoplanowym celem dyrektywy. Możliwość rezygnacji z wykonania tego obowiązku poprzez uiszczenie określonej sumy pieniężnej byłaby iluzorycznym spełnieniem tego celu. Zdaniem Sądu, norma prawna ustanawia dla danego podmiotu obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób zachowania w danych okolicznościach. Oznacza to brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku. Obowiązek zawsze musi wynikać z prawa w znaczeniu przedmiotowym. Nie występuje zatem obowiązek bez normy. W przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania podmiotu, ciąży na organie żądającym wykonania tego obowiązku.

Z pierwotnego brzemienia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. wynikał dla podmiotów wprowadzających pojazdy obowiązek stworzenia sieci pojazdów obejmującej 100% powierzchni Polski. Niezależnie od tego czy sprowadzający pojazdy nie stworzył w ogóle sieci zbierania pojazdów, czy też stworzył sieć pokrywającą np. 99% powierzchni kraju był taktowany jak podmiot, który w ogóle nie stworzył sieci zbierania pojazdów. W konsekwencji podmiot wprowadzający pojazdy, który stworzył sieć zbierania pojazdów pokrywającą jedynie część terytorium kraju, miał obowiązek naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci. Takie częściowe wykonanie obowiązku ustawowego nie różnicowało sytuacji prawnej podmiotu, który podjął działania nie zakończone oczekiwanym przez ustawodawcę skutkiem w postaci pełnego pokrycia kraju siecią.

Taka treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji budziła wątpliwość, co do możliwości jego wykonalności. Okoliczność ta stała się z kolei impulsem do podjęcia prac ustawodawczych nad zmianą treści wskazanego przepisu.

W stanowisku Rządu wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (druk nr 1626) zawarte jest stwierdzenie: "Zgodnie z art. 16 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji opłaty za brak sieci w roku 2006 powinny być wniesione do dnia 31 marca 2007 r., co oznacza, że termin te już upłynął. Poselski projekt ustawy przewiduje zatem w gruncie rzeczy swego rodzaju częściową abolicje podatkową, co niewątpliwie wywoła skutki finansowe dla sektora publicznego". Gdyby jednak przepis przejściowy art. 2 projektu ustawy miał pozostać w jego dotychczasowym brzmieniu, to wydaje się, że poselski projekt ustawy winien być uzupełniony o system rozliczenia dla opłat już uiszczonych".

Ostatecznie przyjęty został projekt ustawy w brzmieniu, który był następnie uchwalony i opublikowany w Dz. U. z 2007 r. nr 176, poz. 1236).

Ustawodawca, zmieniając art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zawarł w ustawie zmieniającej przepis przejściowy. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (to jest ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. weszła w życie z dniem 10 października 2007 r. (art. 3). Ponieważ przepis ustawy nie wspomina o zasadach obliczania opłaty za brak sieci za 2006 r. stosując wykładnię a contrario można byłoby uznać, tak jak uczynił to organ administracji, iż do obliczania opłat za brak sieci za 2006 r. stosować należy przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r.

Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w analogicznych do niniejszej sprawach, który stanął na stanowisku, że GIOŚ wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty za brak sieci za 2006 r. winien zastosować zasady obliczania tej opłaty określone w art. 14 ustawy w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 225/09, IV SA/Wa 192/09, IV SA/Wa 103/09, IV SA/Wa 1185/09). Koncepcja przyjęta w wymienionych wyrokach została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki w sprawach II OSK 2374/12, II OSK 2372/12, II OSK 2373/12 i II OSK 2377/12).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli ustawodawca zasad obliczania opłat za brak sieci w 2006 r. nie uregulował w sposób jasny, to wykładnia art. 2 powinna uwzględniać zasady utrwalone w orzecznictwie sądowym. Taką utrwaloną już zasadą jest uznawanie, że w sytuacji braku odmiennych postanowień ustawy zmieniającej lub ustawy nowej, do orzekania w sprawach dotyczących zdarzeń wcześniejszych i do spraw będących w toku mają zastosowanie przepisy ustawy nowej. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w przypadkach, gdy przemawia za tym interes publiczny i gdy nowa regulacja ustawowa zawiera postanowienia korzystniejsze dla podmiotów zobowiązanych do dokonania określonych czynności. W takich sytuacjach za bezpośrednim stosowaniem ustawy zmieniającej przemawia konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw i wartości. Ponadto, tego rodzaju wykładnia nie oznacza też naruszenia zakazu wstecznego działania prawa, który nie jest dyrektywą obowiązującą bezwzględnie. Z takim wstecznym działaniem nie mamy bowiem do czynienia, gdy następstwa czynów lub skutki zdarzeń mających miejsce w przeszłości są kwalifikowane według nowych norm, jednak dopiero od dnia wejścia tych nowych norm w życie. Zakaz lex retro non agit ma na celu ochronę jednostek, może w związku z tym być uchylony w szczególnych sytuacjach, jeśli retroakcja nie pogarsza jej sytuacji prawnej.

Dalej wskazano, że opłata za brak sieci nosi znamiona sankcji administracyjnej. Sankcje te mają zazwyczaj charakter represyjny, ale często spełniają także rolę bodźców ekonomicznych.

Sąd zwraca uwagę, iż opłata za brak sieci jest jednym z instrumentów realizacji zasady ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami. Zgodnie z treścią tej zasady wyrażonej w art. 22 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), koszty gospodarowania odpadami są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego posiadacza odpadów. W przypadkach określonych w przepisach odrębnych koszty gospodarowania odpadami ponosi producent produktu lub podmiot wprowadzający produkt na terytorium kraju, określony w tych przepisach. Zasada ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami stanowi rozwinięcie zasady "zanieczyszczający płaci" uregulowanej w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) oraz zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta.

Zgodnie z zasadą rozszerzonej odpowiedzialności producenta, podmiot ten ponosi odpowiedzialność za całkowity wpływ produktu na środowisko. Odpowiedzialność ta obejmuje fazy: 1) projektowania, 2) wytwarzania, 3) używania i 4) pozbywania się produktu. Cele szczegółowe zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta obejmują: 1) kompleksowego zapobieganie odpadom, 2) stosowanie nieszkodliwych materiałów wykorzystywanych do produkcji wyrobów, 3) rozwijanie zamkniętych sposobów produkcji, 4) stosowanie wyrobów o zwiększonej trwałości, 5) rozwijanie metod recyklingu i przetwarzania odpadów oraz 6) stosowanie systemu opłat produktowych i depozytowych.

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy w art. 8 reguluje wprost zasadę rozszerzonej odpowiedzialność producenta. Obowiązywanie tej zasady ma przyczyniać sie do wzmocnienia działań w zakresie ponownego wykorzystania odpadów i zapobiegania ich powstawaniu, recyklingu oraz stosowania innych form odzysku. Państwa członkowskie mogą podejmować w tym celu środki prawodawcze lub inne niż prawodawcze w celu zapewnienia, aby każda osoba fizyczna lub prawna, która zawodowo opracowuje, wytwarza, przetwarza, obrabia, sprzedaje lub wwozi produkty (producent produktu) ponosiła rozszerzoną odpowiedzialność producenta. Środki takie mogą obejmować przyjmowanie zwracanych produktów i odpadów pozostających po wykorzystaniu tych produktów, a także późniejsze gospodarowanie tymi odpadami i odpowiedzialność finansową za te działania.

Przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym (Dz. U. Nr 161, poz. 1682), zaliczają do nich opłaty określone w art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (§ 1 pkt 9).

W nawiązaniu do charakteru sankcji NSA zwrócił uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące kar administracyjnych. Mianowicie Trybunał w Strasburgu opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy karnej" i dąży do szerokiego stosowania gwarancji procesowych zawartych w art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. W konsekwencji sprawy rozpatrywane na tle art. 6 EKPC Trybunał traktuje jako sprawy karne, niezależnie od tego jak są kwalifikowane w prawie krajowym. Z utrwalonego orzecznictwa tego Trybunału wynika natomiast, że nakładane na przedsiębiorców dolegliwe kary pieniężne mają charakter sankcji karnych w świetle przepisów EKPC (decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 367/06/97 Ioannis Haralambidis, Y.Haralambidis-Liberpa Ltd p.Grecji, Lex nr 520369). Dlatego też sądowa weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej taką karę powinna odpowiadać wymogom zbliżonym do tych, jakie obowiązują w sprawie karnej (wyrok SN z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SK 1/2010, publ. OSNP 2011, nr 21-22, poz. 288; uchwały SN: z dnia 10 kwietnia 1992 r., sygn. akt I PZP 9/92, publ. OSNCP 1992, Nr 12, poz. 210, z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt III SPZP 1/07, publ. OSNP 2008, nr 13-14, poz. 205). Uznanie "sankcyjnego" charakteru opłaty za brak sieci powoduje, że zobowiązywanie do ich uiszczenia powinno spełniać, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, standardy określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R (91)1, w tym m.in. zasadę, że wejście w życie, po dokonaniu czynu sprzecznego z obowiązującymi normami, mniej represyjnych nowych postanowień powinno działać na korzyść podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji.

W funkcjonującym modelu prawnym gospodarki odpadami realizowanym na gruncie ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, opłata za brak sieci zajmuje szczególne miejsce wynikające z zasadniczych celów i funkcji tych norm prawnych wchodzących w skład systemu prawa ochrony środowiska.

Mając na uwadze jednolitą wykładnię zastosowanych przepisów przedstawioną w powołanych wyżej wyrokach NSA, choć proceduralnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest nią związany, nie mniej jednak przekonująca argumentacja prawna tamże została przedstawiona - Sąd doszedł do przekonania, że analogiczny stan faktyczny pozwala na zastosowanie takiej interpretacji przepisu prawa przy orzekaniu ze skargi C. Sp. z o.o.

Dodatkowo należy podnieść, że powodem, dla którego nie uregulowano wyraźnie w ustawie z 2007 r. zasad obliczania opłaty za 2006 r. był fakt, iż wprowadzający pojazdy mieli obowiązek samodzielnie je obliczyć i uiścić do dnia 30 marca 2007 r. Ustawodawca założył zatem, że w chwili nowelizacji ustawy o recyklingu pojazdów opłaty te zostały już obliczone i uiszczone. W tej sytuacji podmioty zobowiązane do uiszczenia tych opłat nie mogłyby naliczać ich ponownie na nowych zasadach. Stworzenie możliwości naliczenia opłat na nowych zasadach pociągałoby za sobą konieczność stworzenia w ustawie procedury ponownego ich naliczania oraz ewentualnego zwrotu opłat już uiszczonych.

Celem ustawodawcy było wprowadzenie w życie rozwiązań ustawowych normujących zasady tworzenia sieci zbierania pojazdów, które byłyby wykonalne oraz rozwiązań, które uwzględniałyby przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci zasadę proporcjonalności.

Wszystkie te argumenty przemawiają za odejściem od literalnej wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji na rzecz jego wykładni celowościowej. Wykładnia celowościowa przemawia zaś za tym, by przepis ten, w zakresie w jakim nakazuje stosować poprzednie rozwiązania ustawowe dotyczące tworzenia sieci zbierania pojazdów i zasad obliczania opłat za brak takiej sieci, był rozumiany w sposób zawężający. Nowe uregulowania prawne winny obejmować jak najszerszy zakres przypadków. W konsekwencji przepis ten winien odnosić się jedynie do sytuacji, w której podmiot wprowadzający dokonał samodzielnie obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę tę uiścił oraz do sytuacji gdy organ administracji wydał ostateczną decyzję o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r.

Prezentowana wyżej wykładnia nie prowadzi również do naruszenia zasady równości podmiotów. Zasada równości obowiązuje w odniesieniu do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą. Podmioty, które zrezygnowały z budowy sieci i uiściły opłatę za rok 2006 i te podmioty, które budowę sieci zrealizowały w bardzo szerokim zakresie nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i stosowania do nich zasad wprowadzonych znowelizowana ustawa nie oznacza ich faworyzowania. Warto również dodać, że w prawie polskim wielokrotnie występowały sytuacje, w których surowa, wręcz represyjna sankcja była następnie łagodzona kolejnymi nowelami. Brak przepisów przejściowych prowadził do konieczności stosowania ustawy w nowym brzmieniu do spraw nie zakończonych ostateczną decyzją przed jej wejściem w życie. Często powodowało to, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej pozornie znajdowały się w nierównej sytuacji prawnej li tylko z tego powodu, że w datach wydawania w stosunku nich decyzji ustawa w sposób odmienny kształtowała ich prawa i obowiązki (np. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 156 z późn. zm.) – (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2370/12.

Gdy podmiot wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, to zdaniem Sądu, przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci organ administracji winien stosować zasady wynikające z art. 14 ust. 1-6 w jego znowelizowanej powołaną wyżej ustawą wersji. Za stosowaniem przepisów nowej ustawy przemawia bowiem interes publiczny. Jak bowiem sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wskazał, nowe uregulowania prawne miały na celu wprowadzenie zasad określania wysokości opłat za brak sieci, które uwzględniałyby zasadę proporcjonalności.

W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu [...] maja 2011 r., to jest już po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Określając wysokość opłaty za brak sieci zbierania pojazdów organ administracji winien więc stosować zasady ustalania wysokości opłaty wynikające z brzmienia art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w jego znowelizowanej wersji.

Obliczenie wysokości opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w oparciu o pierwotne brzmienie art. 14 powołanej wyżej ustawy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z materiału dowodowego, biorąc pod uwagę nowe brzmienie tego przepisu skarżąca spółka mogłaby nie ponosić opłaty za brak sieci lub ponieść opłatę obniżoną.

Z tego względu w niniejszej sprawie zasadniczego znaczenia nabiera kwestia sposobu zapewnienia przez skarżącego obowiązku zapewnienia sieci. Od tego zależy bowiem w jakim zakresie nastąpiło pokrycie kraju tą siecią, co znajduje bezpośrednie przełożenie na zarówno wymóg uiszczenia opłaty, jak i na jej ewentualną wysokość. Może się bowiem zdarzyć, że stopień pokrycia kraju tą siecią jest tak intensywny tj. 95% i powyżej, że zgodnie ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 i 6 wprowadzający pojazd nie będzie zobowiązany do uiszczenia opłaty za brak sieci. Dalej - w przypadku zapewnienia sieci obejmującej: 1) poniżej 95%, ale nie mniej niż 90% terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 75%; 2) poniżej 90%, ale nie mniej niż 85% terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 50%.

Stąd też należy dokonać wykładni przepisu art. 11 ust. 2 ustawy. Pierwotnie przepis art. 11 ust. 2 ustawy brzmiał: "Wprowadzający pojazd może zapewnić sieć na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu". Ustawodawca zatem przewidział możliwość zapewnienia takiej sieci poprzez potencjał podmiotów zewnętrznych, a jedynym kryterium było, aby przedsiębiorcy tacy prowadzili stacje demontażu. Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) z dniem 12 marca 2010 r. wprowadziła nową regulację. Mianowicie art. 11 ust. 2 otrzymał brzmienie: "Wprowadzający pojazd zapewnia sieć wyłącznie przez własne stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów lub na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu". Jednocześnie powołana ustawa nie zawiera żadnego przepisu międzyczasowego, który regulowałby przedmiotową sytuację tj. postępowanie prowadzone jest pod rządami znowelizowanego przepisu, ale odnosi się do okresu kiedy obowiązywał przepis przed zmianą.

Zatem kiedy na wprowadzającym pojazdy ciążył ustawowy obowiązek zapewnienia sieci tj. w 2006 r. bowiem opłata dotyczy okresu 1 stycznia - 31 grudnia 2006 r., obowiązek zrealizowania tej sieci bezspornie mógł nastąpić poprzez zawarcie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu. Przyjęcie innej koncepcji powodowałoby ocenę stanu faktycznego poprzez pryzmat przepisu prawa materialnego, który zaczął obowiązywać po tym, jak obowiązek ciążący na przedsiębiorcy miał być wykonany. Nie sposób takiej wykładni obronić na gruncie zasady praworządnego państwa. Wobec tego, jeśli na skarżącym ciążył obowiązek wykonania obowiązku mającego swoje bezpośrednie źródło w przepisie ustawy, mało tego - w ustawie został zakreślony termin na jego wykonanie, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego, a uiszczenia opłaty do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy - obowiązek ten miał wykonać wedle tych regulacji, które obowiązywały w chwili kiedy ten obowiązek miał realizować.

Data 31 grudnia 2006 r. decyduje o tym, czy podmiot wykonał obowiązek zapewnienia sieci za 2006 r., czy też nie. W jaki sposób ten obowiązek powinien być wykonany wynika z przepisów obowiązujących 31 grudnia 2006 r., natomiast skutki niewykonania tego obowiązku ocenić należy na gruncie znowelizowanego art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów. W doktrynie zwraca się uwagę, iż obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danej grupy adresatów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Według Z. Ziembińskiego możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (zob. Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.).

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji, że obowiązek zapewnienia sieci skarżący powinien realizować bezpośrednio poprzez utworzenie punktów zbierania pojazdów lub stacji demontażu. Sąd także nie podziela stanowiska, że tworzenie sieci na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu wymaga podpisywania ich bezpośrednio z już funkcjonującymi stacjami demontażu, ewentualnie korzystając z instytucji przewidzianej przez Kodeks cywilny tj. za pośrednictwem pełnomocnika.

Na możliwość tzw. kaskadowego zawierania umów wskazywał WSA w Warszawie choćby w wyroku z dnia 23 października 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1295/09). Przede wszystkim z regulacji ustawowej nie wynika zakaz dalszego zawierania takich umów. Celem natomiast omawianych przepisów było stworzenie systemu zbierania wycofanych z eksploatacji pojazdów w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Jeżeli zatem cel ten może zostać zrealizowany przy jednoczesnym poszanowaniu prawa nie ma przeszkód do szerokiej wykładni przepisu, który ma zapewnić osiągnięcie tego celu. Takim przepisem był art. 11 ust. 2 przed nowelizacją.

Należy jednak podkreślić, że na skarżącym ciążył obowiązek zapewnienia sieci. Zatem - w razie wątpliwości - na nim ciąży wykazanie, że obowiązek taki zrealizował zgodnie z przepisami prawa. Jeżeli zatem skorzystał z możliwości zawierania dalszych umów przez przedsiębiorcę, z którym podpisał bezpośrednio umowę, na skarżącym ciąży wykazanie, że przedsiębiorca finalny spełnia wymogi, jakie ustawa przewiduje dla stacji demontażu. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa wprowadziła legalną definicję stacji demontażu (art. 3 pkt 10), a uszczegółowienie praw i obowiązków przedsiębiorców prowadzących stacje demontażu znalazło uregulowanie w art. 21 i nast. ustawy. Celem powyższych regulacji było sprecyzowanie zadań, jakie mają stacje demontażu. Zgodnie z art. 21 ustawy przedsiębiorca prowadzący stację demontażu powinien zapewniać bezpieczne dla środowiska i zdrowia ludzi przetwarzanie pojazdów wycofanych z eksploatacji i powstających z nich odpadów. Jeżeli zatem skarżący zawrze umowę z przedsiębiorcą prowadzącym stację demontażu, który z różnych powodów zleca wykonanie zadań innemu przedsiębiorcy spełniającemu kryteria stacji demontażu dochodzi do utworzenia sieci, w której ostatecznie ten "finalny" przedsiębiorca prowadzący stację demontażu tworzy punkt odniesienia dla osób, które chciałby wycofać pojazd z eksploatacji.

Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej NFOŚ), odnośnie braku przesłanek do uczestnictwa tego podmiotu w niniejszej sprawie, jako uczestnika na prawach strony, albowiem w ocenie Sądu NFOŚ posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji powyższych wywodów przyjąć należy, że GIOŚ orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją GIOŚ z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję GIOŚ z dnia [...] października 2011 r., określającą wysokość zobowiązania C. Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., wadliwie uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z wystąpieniem okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. W konsekwencji powyższego zaskarżoną obecnie decyzję GIOŚ z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2013 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska oceniając kwestię wysokości zobowiązania C. Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. winien zastosować zasady obliczania tej opłaty określone w art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), przy uwzględnieniu wykładni art. 11 ust. 2 wymienionej ustawy przedstawionej w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.