Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 260/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 8, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonej decyzji, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzję nr [...] mocą której odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy w zakresie dotyczącym dokumentów:

1. umowy ramowej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich z dnia [...] lutego 2011 r, zawartej pomiędzy ministrem właściwym do spraw transportu a spółką [...] S.A. w następującym zakresie:

- treść umowy oraz załączniki nr 1, 2, 3, 4, 4.1,4.2, 6, 7, 9,10 do ww. umowy,

- aneks nr 1 - w całości,

- aneks nr 2 - treść aneksu oraz załączniki nr 1, 2, 6, 7, 9 do ww. aneksu,

- aneks nr 3 - w całości,

- aneks nr 4 - treść aneksu oraz załączniki nr 1, 2, 4, 5, 7, 8 do ww. aneksu,

- aneks nr 6 - treść aneksu oraz załączniki nr 3, 5, 6, do ww. aneksu,

- aneks nr 7 - w całości,

- aneks nr 8 - treść aneksu oraz załącznik nr 1 do ww. aneksu,

2. umowy rocznej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich w okresie [...] stycznia 2017 r. – [...] grudnia 2017 r. zawartej pomiędzy ministrem właściwym do spraw transportu a spółką [...] S.A. w następującym zakresie:

- treść umowy oraz załączniki nr 4, 5, 9,10 do ww. umowy,

- aneks nr 1 do ww. umowy oraz załączniki nr 3, 5, 9 do ww. aneksu,

- aneks nr 2 do ww. umowy oraz załączniki nr 3 do ww. aneksu.

3. umowy rocznej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich w okresie [...] stycznia 2017 r. – [...] grudnia 2017 r. zawartej pomiędzy ministrem właściwym do spraw transportu a spółką [...] S.A. w następującym zakresie:

- treść umowy oraz załącznik nr 2 do ww. umowy,

- aneks nr 1 do ww. umowy oraz załącznik nr 3 do ww. aneksu.

Wskazana decyzja została wydana na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.), zwanej dalej u.o.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku P. K. z dnia [...] grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] grudnia 2017 r. wpłynął wniosek P. K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci następujących dokumentów:

1. kopii umów i aneksów obowiązujących w nowym [...] lub w roku 2018 na dzierżawę, wynajem, udostępnienie lub inną formę korzystania przez operatorów kolejowych ze wszystkich kolejowych pojazdów szynowych będących własnością lub w dyspozycji organizatora transportu,

2. kopii podpisanych umów, obowiązujących w nowym [...] lub w roku 2018 wraz ze wszystkimi wzorami załączników oraz wypełnionymi załącznikami i aneksami zawartymi między organizatorem transportu a operatorem na świadczenie kolejowych przewozów pasażerskich o charakterze służby publicznej w obecnym RJ i roku 2018,

Z uwagi na fakt, iż treść wniosku dotyczy informacji, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.) i w związku z tym [...] S.A. nie wyraża zgody na ich ujawnienie, organ podjął decyzję o odmowie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej wobec ustalenia, iż stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy.

Po dokonaniu analizy wniosku Minister zważył, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.o.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast art. 5 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Tajemnica przedsiębiorcy nie posiada w systemie prawa polskiego definicji legalnej i nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa, które zostało uregulowana w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., poz. 1503 z późn. zm.). Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Przez tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Umowy, których dotyczył wniosek, zawarte z ministrem właściwym do spraw transportu przez spółkę [...] S.A. zostały opatrzone w częściach wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa [...] S.A.".

Jak wynika z nałożonej klauzuli, dokumenty te zostały uznane przez [...] SA za prawnie chronione (objęte tajemnicą przedsiębiorstwa). Taki sposób działania wskazuje, że zawarte w nich informacje są traktowane jako poufne, tj. nie podlegające udostępnieniu osobom trzecim. W ocenie organu [...] S.A. podjęła niezbędne działania w celu zachowania w poufności wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji dokumentów.

Poczynione przez Spółkę kroki miały na celu ochronę jej interesów gospodarczych. Ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa mogłoby negatywnie wpłynąć na rynkową pozycję [...] S.A. Spółka wykonuje zadania o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu publicznego. Zadania te są dotowane z budżetu państwa. Jednocześnie podmiot ten, jako spółka prawa handlowego, działa na rynku kolejowym, na którym funkcjonują również inne podmioty prowadzące działalność wobec niego konkurencyjną. Udostępnienie informacji z zakresu funkcjonowania tego przewoźnika kolejowego zagraża jego prawidłowemu funkcjonowaniu.

[...] S.A. działa na rynku przewozu osób, w tym podlega silnej konkurencji ze strony przewoźników kolejowych, drogowych I lotniczych. Złożony wniosek dotyczy danych szczególnie wrażliwych. Dane te dotyczą organizacji pracy przewozowej, popytu na poszczególne usługi, natężenia ruchu w zależności od terminu wykonania przejazdów, (z chronionymi przez każdy podmiot) wskaźnikami ekonomiczno-eksploatacyjnymi, w tym kosztów i przychodów z usług oraz planów finansowych pociągów w konkretnych okresach kursowania jak również metodologii badań marketingowych. Takie dane są chronione przez każdego przewoźnika.

Powyższe informacje stanowią dla [...] S.A. istotną wartość gospodarczą. Obejmują one całokształt doświadczeń i wiedzy przydatnej do prowadzenia przedsiębiorstwa przewozowego. Tego typu dane nie są upubliczniane przez żadnych przewoźników, w tym kolejowych, a ich ujawnienie mogłoby spowodować wykorzystanie danych przez konkurujących ze Spółką przewoźników zarówno kolejowych, drogowych, jak i lotniczych. W konsekwencji naruszony zostałby ważny interes [...] S.A. Brak wiedzy po stronie [...] S.A. w zakresie tego typu danych dotyczących innych przewoźników, przy jednoczesnym udostępnieniu takich danych do wiadomości publicznej przez [...] S.A., stanowiłoby dla konkurentów [...] S.A. źródło przewagi konkurencyjnej, w tym dałoby im korzyść przez zaoszczędzenie wydatków na pozyskanie danych rynkowych lub zwiększenie zysków i umożliwiłoby im dostosowanie swoich strategii do działalności [...] S.A.

Organ stwierdził, że Spółka ma prawo i obowiązek zabezpieczać własne interesy, nie tylko majątkowe, ale również gospodarcze.

Dokumenty, o udostępnienie których wystąpił P. K. niewątpliwie stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje mające wartość gospodarczą, co do których [...] S.A. podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Odnoszą się one ściśle do sfery finansowej oraz organizacyjnej przedsiębiorcy i zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji [...] S.A. ma prawo utrzymać je w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami. Mając na uwadze powyższe, uzasadniona jest ochrona wskazanych dokumentów, stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, przed ich udostępnieniem.

Ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Zauważyć należy, iż na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. (...) Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa), informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich, Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Organ nadmienił, że podmiotem, ze względu na którego dobra określone w art. 5 ust. 2 ustawy wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest spółka [...] S.A.

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]

Skarżący stwierdził, że decyzja narusza art. 61 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a także ustawę o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o uchylenie ww. decyzji oraz zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r.

Zdaniem skarżącego informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu.

Minister Infrastruktury jest prawnym następcą Ministra Infrastruktury i Budownictwa, i jako organ władzy publicznej jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Infrastruktury i Budownictwa zgodnie z art. 4 ust 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, był organizatorem publicznego transportu zbiorowego zapewniającym funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego w zakresie międzywojewódzkich przewozów pasażerskich, jest także "właściwym organem", o którym mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.

Zdaniem strony wnioskowane dane dotyczą przekazania kopii dokumentów wytworzonych w ramach ustawowego obowiązku organizatora publicznego transportu zbiorowego, jakim jest Ministerstwo Infrastruktury, wyłącznie w zakresie rozkładu jazdy [...], który wszedł w życie 10 grudnia 2017 r. oraz kolejowych przewozów pasażerskich o charakterze użyteczności publicznej, tj. dotyczących powszechnie dostępnej usługi w zakresie publicznego transportu zbiorowego wykonywanego przez operatorów publicznego transportu zbiorowego w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb przewozowych społeczności na danym obszarze.

Zgodnie z art. 2. ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 915). Przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Nie można zatem mówić, iż jakakolwiek część rozkładu jazdy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, w tym tajemnicę handlową, lub może ją stanowić w którymkolwiek momencie, gdyż są usługi zamawiane przez organizatora transportu publicznego jakim jest obecne Ministerstwo Infrastruktury. Tym samym rozkład jazdy pociągów międzywojewódzkich, dla których organizatorem jest właściwy minister ds. transportu, nie jest przedmiotem gry rynkowej lub handlowej, ale wypełnieniem zobowiązań wynikających z obowiązków ustawowych organizatora transportu.

Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. poz. 451) w art. 3 określa, iż rozkład jazdy powinien zawierać co najmniej: imię i nazwisko lub nazwę przewoźnika oraz jego adres zamieszkania, o ile jest on tożsamy z miejscem wykonywania przez niego działalności gospodarczej, albo siedzibę i adres; nazwę linii komunikacyjnej; przystanki komunikacyjne i dworce, na których będzie się zatrzymywał środek transportowy na danej linii komunikacyjnej; dzień, od którego rozkład jazdy obowiązuje oraz termin jego ważności; drogę przejazdu z uwzględnieniem; odległości w kilometrach pomiędzy przystankami komunikacyjnymi, długości poszczególnych odcinków drogi przejazdu na obszarze każdego z województw, przez których obszar przebiega linia komunikacyjna – w przypadku międzywojewódzkich przewozów pasażerskich w transporcie drogowym, kategorii dróg na poszczególnych odcinkach linii komunikacyjnej; dni tygodnia lub okresy, w których komunikacja kursuje; godziny przyjazdu lub odjazdu środka transportowego z przystanku komunikacyjnego lub dworca albo określoną w minutach częstotliwość jego kursowania; oznaczenie linii komunikacyjnej, na której ma być wykonywany przewóz o charakterze użyteczności publicznej. Rozkład jazdy w transporcie kolejowym powinien zawierać także oznaczenie pociągu osobowego, pospiesznego lub ekspresowego oraz nazwę handlową pociągu, o ile istnieje, usługi przewozowej wykonywanej w komunikacji międzynarodowej, środka transportowego objętego częściową lub całkowitą rezerwacją miejsc – o ile dotyczy; oznaczenie linii komunikacyjnej, na której wszystkie kursy są wykonywane środkami transportowymi przystosowanymi do przewozu osób niepełnosprawnych lub osób o ograniczonej zdolności ruchowej, albo odpowiednie oznaczenie poszczególnych kursów, a w transporcie kolejowym – kursu wykonywanego środkiem transportowym przystosowanym do przewozu osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. Nie można więc takich danych traktować jako tajemnicy, gdyż zgodnie z prawem ich udostępnienie i upublicznienie jest obowiązkiem przewoźnika realizującego przewozy regularne, a takimi są kolejowe przewozy pasażerskie o charakterze służby publicznej zamawiane przez organizatora transportu, jakim jest Ministerstwo Infrastruktury.

W przypadku gdy wykonujący regularne przewozy osób, a więc operator kolejowych przewozów pasażerskich, nie udostępnia w terminie rozkładu jazdy lub nie zgłosił na piśmie właściwemu organizatorowi zmiany dotyczącej rozkładu jazdy w terminach określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe, podlega karze zgodnie z art. 64 ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1867).

W ocenie skarżącego Ministerstwo Infrastruktury błędnie zakwalifikowało żądane informacje jako tajemnicę przedsiębiorcy chronioną prawem, gdyż w żadnym wypadku dane te nie mogą być traktowane jako tajemnica, gdyż stanowią integralną część realizacji usługi publicznej.

Realizacja kolejowych przewozów pasażerskich o charakterze użyteczności publicznej w ramach umowy między operatorem a organizatorem publicznego transportu zbiorowego co do zasady powinna następować w ramach otwartych postępowań przetargowych, o czym mówi art. 19 ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. W chwili obecnej umowa między operatorem międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich o charakterze służby publicznej a organizatorem (Ml) jest zawarta z wolnej ręki, gdyż nastąpiło to przed wejściem w życie przedmiotowej ustawy. Z tego też względu w sposób szczególny zasługuje ona na społeczną kontrolę i monitoring, zwłaszcza w zakresie prawidłowości jej realizacji i zgodności działań zarówno operatora, jak i organizatora z postanowieniami planu transportowego, o czym mowa w art. 15 tejże ustawy, istnieje bowiem uzasadniona przesłanka, iż organizator w sposób niewłaściwy kontroluje realizację umowy przez operatora i nie nakłada na niego stosownych kar za brak realizacji parametrów jakościowych zgodnie z umową.

Brak jest podstaw, aby zgodzić się z interpretacją Ministerstwa Infrastruktury o konieczności zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa zastrzeżonej przez operatora, skoro rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 315, str. 1 ze zm.) jednoznacznie w art. 7 określa, iż każdy właściwy organ, podaje raz w roku do publicznej wiadomości sprawozdanie zbiorcze na temat zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, za które jest odpowiedzialny, wybranych podmiotów świadczących usługi publiczne, jak również rekompensat i wyłącznych praw, które wspomniane podmioty świadczące usługi publiczne otrzymują w zamian. Sprawozdanie to wprowadza rozróżnienie między transportem autobusowym i transportem szynowym, pozwala na monitorowanie i ocenę wyników funkcjonowania, jakości i finansowania sieci transportu publicznego oraz w stosownych przypadkach informuje o rodzaju i zakresie wszelkich udzielonych praw wyłącznych. Nie można zatem objąć ochroną danych, które ustawowo mają być publicznie jawne i dostępne, nawet jeśli byłyby zawarte we wnioskowanej korespondencji.

Skarżący z podobnym wnioskiem zwrócił się do 16 wojewódzkich organizatorów transportu publicznego, którzy nie zakwestionowali prawa do dostępu do wnioskowanych materiałów i udzielili odpowiedzi w ustawowym terminie. Wielu z nich publikuje pełne umowy na swych stronach internetowych.

Wnioskowana informacja, zdaniem skarżącego, dotyczyła obszaru służby publicznej, która na mocy umowy zawartej w trybie bezprzetargowym powierzona została do obsługi operatorowi przez organizatora transportu, jakim jest Ml. Dane dotyczące terminu kursowania, zestawienia, podaży i popytu powinny, co do zasady, pochodzić od organizatora transportu, co wprost wynika z obowiązków, jakie nakłada na organizatora ustawa o publicznym transporcie zbiorowym. Potwierdza to art. 8 oraz art. 15 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Gdyby informacje te stanowiły dane operatora, oznaczałoby to, iż organizator nie realizuje swojego ustawowego obowiązku, co dałoby podstawę skierowania odpowiednich wniosków o niedopełnienie obowiązków służbowych przez odpowiednich urzędników Ministerstwa Infrastruktury i ich odpowiedzialność karną (art. 231 Kodeksu karnego).

Skarżący nie zgadza się również z podnoszonym przez organ argumentem dotyczącym konkurencji, gdyż na krajowym rynku przewozów kolejowych taka konkurencja nie występuje. Przedmiot wniosku dotyczył obszaru usług o charakterze służby publicznej, czyli takich których podmiot świadczący usługi – ze względu na swój interes gospodarczy (bez rekompensaty) – nie podjąłby się w takim zakresie lub na takich warunkach.

Zgodnie z art. 7 Rozporządzenia (We) Nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 to na organie spoczywa obowiązek zapewnienia jawności takich danych. Przedmiotowy wniosek ma na celu wyegzekwowanie od organu realizacji tego obowiązku.

Należy też stwierdzić, iż wniosek dotyczył także udostępnienia wzoru załączników, a więc pustych, niewypełnionych tabel i dokumentów, które co do zasady nie posiadają żadnej wartości handlowej, gdyż powinny być przygotowane przez urzędników organizatora a nie operatora. Organ także w tym zakresie nie udzielił stosownej odpowiedzi na wniosek, co także utrudnia weryfikację, czy zastrzeżone przez operatora dane i informacje są rzeczywiście zasadne i czy przedstawiają rzeczywiście, choćby teoretycznie, jakiekolwiek informacje mogące mieć jakąś wartość handlową lub gospodarczą.

Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne.

W ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna), zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności

Wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust, 1 ustawy, stanowi informację publiczną. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne.

Umowy mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, jeśli były zawierane z podmiotami prywatnymi, które do ich zawarcia nie muszą stosować ustawy – Prawo zamówień publicznych. Jeśli zaś umowa została zawarta w wyniku procedury, zgodnej z przepisami p.z.p., która jest jawna, przy czym bez znaczenia dla jawności postępowania pozostaje fakt zawarcia umowy w trybie z wolnej ręki, to również umowa, zawarta po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest jawna i podlega udostępnianiu.

Jawna powinna być cała umowa wraz z jej wszystkimi załącznikami i aneksami – stanowiącymi integralną część tej umowy zarówno w zakresie wzoru dokumentów, jak i ich wersji wypełnionych.

Niedopuszczalne jest powoływanie się na jakąkolwiek tajemnicę handlową operatora, w sytuacji gdy kontrakt został podpisany bez przetargu.

Obszar realizacji kolejowych przewozów międzywojewódzkich jest pozbawiony jakiejkolwiek konkurencji, a dodatkowo chroniony przez brak wydawania przez krajowego regulatora decyzji o przyznaniu otwartego dostępu do torów dla innych przewoźników kolejowych, co uniemożliwia im uruchomienie ewentualnych konkurencyjnych pociągów na sieci objętej umową miedzy operatorem a organizatorem.

Skarżący podkreślił, że wniosek o informację publiczną ma na celu weryfikację rzeczywistych efektów z corocznego wydatkowania ponad 550 min zł na finasowanie działania organizatora w zakresie realizacji zadań wynikających z przyjętego planu rozwoju publicznego transportu zbiorowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga P. K. analizowana według podanych kryteriów częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Powyższe kwestie są bezsporne, ponieważ Minister Infrastruktury jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje mają charakter informacji publicznych.

W świetle postanowień art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i pkt 4 lit. b) i c) ustawy o informacji publicznej, za informację publiczną uznaje się informację o zasadach funkcjonowania podmiotów obowiązanych do udostępnia takowej informacji, w szczególności o sposobach załatwiania spraw, stanowiskach w sprawach publicznych, zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, jak też treści wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Zatem żądanie przez skarżącego udostępnienia umowy ramowej z [...] lutego 2011 r., o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich oraz umów rocznych dotyczących międzynarodowych i międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. zawartych pomiędzy ministrem właściwym do spraw transportu a spółką [...] S.A. stanowi informację publiczną.

Przechodząc do oceny zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, należy wskazać, iż w myśl art. 5 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury, odmawiając udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 11 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz.1503 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego powyżej przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ust 4 ustawy – stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności; informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, takiej kontroli nie ma, ergo informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. (por wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, pub LEX nr 1368966).

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Informację poufną można zatem uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów, wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne) (...). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesadzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (tamże).

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Minister nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do zbadania sprawy. O ile bowiem organ prawidłowo ocenił kwestię poufności w odniesieniu do powyżej opisywanych dwóch umów rocznych, to prawidłowość i trafność oceny poufności umowy ramowej z dnia [...] lutego 2011 r. budzi poważne wątpliwości.

W odniesieniu do umowy ramowej z dnia [...] lutego 2011 r. wątpliwości te dotyczą już samego formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy. Dokument przesłany przez organ do Sądu, w odróżnieniu od dwóch ww. umów rocznych, nie został zaopatrzony w klauzulę zawierającą informację o woli skorzystania z tajemnicy przedsiębiorcy. W klauzulę poufności zaopatrzone są natomiast aneksy do tej umowy wraz z załącznikami.

Gdyby jednak nawet przyjąć, że treść umowy ramowej wraz z załącznikami wymienionymi w zaskarżonej decyzji objęta została – poprzez czynności konkludentne – wolą objęcia tajemnicą przedsiębiorcy, to i tak konieczne stałoby się przeanalizowanie przez organ skuteczności takich działań w kontekście art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych. Z preambuły bowiem badanej umowy ramowej wynika, iż zawarta została na podstawie ustawy – Prawo zamówień publicznych, w trybie bezprzetargowym.

Na gruncie ustawy Prawo zamówień publicznych Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, (dostępny w CBOSA) wyraził pogląd, iż "Zgodnie z art. 139 ust. 3 cyt. ustawy umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. A zatem do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne".

Dodać należy, iż ustawa – Prawo zamówień publicznych reguluje w Dziale III "Przepisy szczególne" Rozdziale 1 – kwestię umów ramowych (art. 99 i następne).

Powyżej opisany problem nie był w ogóle przedmiotem rozważań organu, a w odpowiedzi na skargę organ powołał się jedynie na przepis art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który stanowi o prawie bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego wykonywanego w transporcie kolejowym.

W ocenie Sądu ten ostatni przepis ma zastosowanie do dwóch umów rocznych o świadczeniu usług publicznych w zakresie międzynarodowych i międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich w roku 2017. W przypadku tych umów i załączników do umów, jako że zaopatrzone zostały w klauzulę poufności, której aspekt formalny i materialny nie budzi wątpliwości Sądu, i nie są objęte ustawą o zamówieniach publicznych (co wynika z treści umów, a także regulacji zawartej w art. 19 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym) odmowa ich udostępnienia jest prawidłowa.

Słusznie też Minister Infrastruktury wskazuje, iż brak jest podstaw do rozciągnięcia istniejących obowiązków w zakresie publikacji rozkładów jazdy (art. 33e ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym; t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1727 ze zm.) na informacje związane z ich tworzeniem, w tym na zawarte pomiędzy ministrem właściwym do spraw transportu a spółką [...] S.A. umowy o świadczeniu usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich.

Odnosząc się wreszcie do kwestii materialnego aspektu nadanej ww. umowom na świadczenie usług klauzuli poufności, stwierdzić należy, iż w tym zakresie Minister Infrastruktury prawidłowo wskazał, że żądane informacje dotyczą interesów gospodarczych Spółki, a ich wyjawienie mogłoby negatywnie wpłynąć na jej pozycję rynkową. Spółka działa na rynku kolejowym, na którym funkcjonują również inne podmioty prowadzące wobec Spółki działalność konkurencyjną. Ponadto [...] S.A. działa na rynku przewozu osób i w tym obszarze podlega silnej konkurencji ze strony nie tylko przewoźników kolejowych lecz także drogowych i samolotowych. Dane objęte klauzulą poufności dotyczą organizacji pracy przewozowej, popytu na poszczególne usługi, natężenia ruchu w zależności od terminu, wykonania przejazdów, z chronionymi przez podmiot wskaźnikami ekonomiczno-eksploatacyjnymi, w tym kosztów i przychodów z usług oraz planów finansowych pociągów oraz metodologii badań marketingowych. Ustalenia organu i ich ocena jest, zdaniem Sądu, w tym zakresie prawidłowa. Powyższe dane stanowią dla [...] S.A. istotną wartość gospodarczą.

Reasumując, Sąd uznał za wadliwe, z naruszeniem art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., rozstrzygnięcie podjęte w zakresie punktu 1 zaskarżonej decyzji dotyczącego umowy ramowej z dnia [...] lutego 2011 r. wraz z wymienionymi tam załącznikami do umowy i aneksami wraz z załącznikami. Rozstrzygnięcia zawarte w punktach 2 i 3 zaskarżonej decyzji są natomiast, zdaniem Sądu, zgodne z obowiązującym prawem i w tym zakresie skarga podlega oddaleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dokona oceny żądania zawartego we wniosku w zakresie udostępnienia przedmiotowej umowy ramowej z uwzględnieniem wskazań i poglądów prawnych przedstawionych w niniejszym orzeczeniu.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte zostało na przepisie art. 151 P.p.s.a.