Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 789/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 2, art. 59
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.145 par 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi A.F. i M.F. na decyzję Wojewody [....] z dnia 27 kwietnia 2016 r., znak: [....] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania A.F. i M. F. od decyzji Starosty z dnia 22 października 2015 r. (znak: [...]),

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 22 października 2015 r. (znak: [...]), na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35,0 m2 na działce nr [...] w miejscowości K.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja może stanowić zagrożenie dla przyrody [...] Parku Narodowego, jako że działka nr [...] znajduje się w wąskim, ok. 50 m szerokości pasie użytków zielonych, rozdzielającym dwa kompleksy leśne i znajduje się w obszarze [...] Korytarza Ekologicznego łączącego pasma górskie B. G., G., T., P., B. S., B. N. i B. Starosta wskazał także, że obszar ten jest bardzo ważnym korytarzem łączącym specjalne obszary ochrony siedlisk Natura 2000: O., P., G., zaś lokalizacja inwestycji w obszarze korytarza ekologicznego stwarza bariery w przemieszczaniu się zwierząt, a w powiązaniu z innymi działaniami grozi utratą jego drożności. Organ I instancji podał również, że planowana inwestycja jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., zgodnie z którym działka leży na terenach oznaczonych symbolem R– oznaczającym tereny rolnicze, w których za generalną zasadę przyjęto zakaz wprowadzania nowej zabudowy.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli inwestorzy – A. F. i M. F., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Skarżący zarzucili, że argumenty Starosty nie stanowią podstawy do wydania sprzeciwu w sprawie, a nadto, że żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia organu do wystąpienia i uzgadniania swojego sprzeciwu z innymi organami władzy publicznej. Dlatego też w ocenie skarżących, organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa występując o opinię i podejmując współdziałania z [...] Parkiem Narodowym.

Wojewoda, ponownie rozpoznając sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, dokonał analizy przekazanych akt sprawy (znak: [...]) i – utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję – stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że w związku z planowaną lokalizacją projektowanego budynku gospodarczego w terenie nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy planowana inwestycja może być realizowana na wskazanym przez inwestora obszarze, m.in. zwrócił się do [...] Parku Narodowego z pytaniem, czy wnioskowane zamierzenie budowlane na działce nr [...] w K., może stanowić zagrożenie dla przyrody Parku.

Wojewoda podał, że w piśmie z dnia 14 października 2015 r. (znak: [....]), Dyrektor Parku wskazał m.in., że działka nr [...] usytuowana jest w wąskim, ok. 50 m szerokości pasie użytków zielonych, rozdzielających dwa kompleksy leśne. Dlatego też lokalizacja inwestycji w obszarze korytarza ekologicznego stwarza bariery w przemieszczaniu się zwierząt, a w powiązaniu z innymi działaniami grozi utratą jego drożności. Ponadto, powołując się na treść art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody podał, że zdaniem Dyrektora Parku, tworzenie i utrzymanie korytarzy ekologicznych jest jednym ze sposobów ochrony zwierząt określonym w art. 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2014, poz. 1348), zaś zachowanie różnorodności biologicznej zasobów przyrodniczych parku narodowego, które jest jednym z celów jego utworzenia (art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), zależy w dużej mierze od utrzymania drożności korytarzy ekologicznych umożliwiających zwierzętom zamieszkującym Park swobodne przemieszczanie się i krzyżowanie się z osobnikami pochodzącymi z innych populacji. Dyrektor Parku wskazał także, że przedmiotowe przedsięwzięcie można zakwalifikować, jako zachowanie określone w art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

Wojewoda dodał, że w ramach prowadzonego postępowania ustalił, że działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, jest ona oznaczona symbolem RV (użytek – grunty orne). Tym samym zdaniem organu, realizacja inwestycji na ww. działce związana będzie ze zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.) i stosownie do tego przepisu zmiana taka wymaga ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonego przez inwestorów pisma wynika, że żaden ze współwłaścicieli działki nr [...] w miejscowości K., nie występował nigdy z wnioskiem o uzyskanie dla tej nieruchomości decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wojewoda podał również, że w toku postępowania odwoławczego, inwestorzy przedłożyli zaświadczenie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia 14 grudnia 2015 r. (znak: [...]), z którego wynika, że ww. działka znajduje się w całości w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W związku z nowo zgromadzonym materiałem dowodowym, organ odwoławczy, zwrócił się także do Dyrektora [...] Parku Narodowego z prośbą o wyjaśnienie treści opinii wyrażonej w piśmie z dnia 14 października.2015 r. (znak: [...]), przesyłając jednocześnie kserokopię ww. pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

W piśmie z dnia 2 lutego 2016 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego wyjaśnił, że działka nr [...] znajduje się poza otuliną [...] Parku Narodowego, jednakże realizacja planowanej inwestycji, w terenie dotychczas niezabudowanym i oddalonym od najbliższej zabudowy (domostw), o ok. 400-500 m, w znaczący sposób przyczyni się do ograniczenia drożności korytarza ekologicznego łączącego park z otoczeniem, a to stwarza zagrożenie dla różnorodności biologicznej Parku. Dyrektor [...] Parku Narodowego powołał się przy tym na treść art. 5 pkt 29, art. 6 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Dodał także, że działka nr [...] i tereny wokół niej spełniają wszystkie określone ww. przepisami kryteria, tj. działka ta położona jest w obszarze o wybitnych walorach krajobrazowych, z cennymi zbiorowiskami łąkowymi i leśnymi, podkreślił jednak, że z punktu widzenia Parku najważniejsza jest funkcja korytarza ekologicznego. Jednocześnie podniósł, że uchwała nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wprowadza ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów nieleśnych polegające, m.in. na zachowaniu i odtwarzaniu korytarzy ekologicznych (art. 2 ust. 3 pkt 7), zaś planowana inwestycja narusza te ustalenia. Dyrektor dodał także, że stopniowa urbanizacja przedmiotowego terenu, w tym również ewentualna budowa dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] (w tym wnioskowanego równoległym zgłoszeniem drugiego budynku gospodarczego na tej samej działce) doprowadziłaby do stopniowego ograniczenia migracji zwierząt, co spowodowałoby zahamowanie przepływu genów, zmniejszenie zmienności genetycznej populacji wielu gatunków i nieodwracalne zubożenie różnorodności biologicznej w skali regionalnej i krajowej.

Ponadto Wojewoda wskazał, że w toku postępowania inwestorzy wnieśli uwagi do sprawy, zarzucając organom prowadzącym postępowanie, że żaden z obowiązujących przepisów, cytowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowi skonkretyzowanej podstawy prawnej do podjętych przez Starostę i Wojewodę działań i prowadzenia postępowania administracyjnego-wyjaśniającego, a w szczególności podejmowania i inicjowania współdziałania z [...] Parkiem Narodowym, jak również, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować per analogiom, procedury przewidzianej przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy podał przy tym, że zdaniem inwestorów nieruchomość nie leży na terenie, ani w otulinie [...] Parku Narodowego i nie ma podstawy normatywnej do zakwalifikowania jej, jako obszar szczególnie chroniony, korytarz ekologiczny, czy też objęcia jej w innej formie szczególnym reżimem prawnym. Zaznaczył również, że w ocenie inwestorów w przedmiotowej sprawie należało zastosować wyłącznie art. 30 u.p.b. i to wyłącznie pod warunkiem, że organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, wykaże w niewątpliwy sposób, że inwestycja jest sprzeczna z konkretnymi normami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku zasadności wystąpienia przez organ I instancji do Dyrektora [...] Parku Narodowego i uznania, w toku postępowania, opinii wyrażonej w piśmie [...] Parku Narodowego, Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku wątpliwości co do zgodności wnioskowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami, organ ma prawo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, w związku z lokalizacją nieruchomości w strefie chronionego krajobrazu, a także w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, organ I instancji zobowiązany był do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, czy planowane zamierzenie budowlane może być zlokalizowane we wskazanym przez inwestora obszarze. W ocenie organu odwoławczego, celem wyjaśnienia niejasnych kwestii, możliwe było zwrócenie się do właściwych, kompetentnych w sprawie organów lub instytucji. Odnosząc się zatem dalej do zarzutów dotyczących uwzględnienia i ponowienia zapytania do Dyrektora [...] Parku Narodowego również przez organ odwoławczy, Wojewoda wyjaśnił, że działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, podejmowane zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a., stanowią element postępowania wyjaśniającego i odgrywają istotną rolę w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, co w konsekwencji rzutuje na prawidłowość podjętego przez organ administracyjny rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił, że czynności podejmowane w oparciu o zasady wyrażone w ww. przepisie mają zmierzać do ustalenia niezbędnych faktów celem dokładnego, pewnego i trafnego wyjaśnienia istotnych elementów dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał przy tym, że postępowanie wyjaśniające może przybierać różne formy i przebieg, nie jest ono także zabronione w procedurze uproszczonej, jaką jest postępowanie prowadzone w trybie zgłoszenia.

Wojewoda przyznał również, że tryb zgłoszenia jest postępowaniem uproszczonym, w porównaniu do postępowania prowadzonego z wniosku o pozwolenie na budowę, bowiem do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., niemniej jednak zastosowanie mają przepisy u.p.b. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma zatem obowiązku, dokonywania czynności typowych dla postępowania wyjaśniającego, a jest on każdorazowo zobligowany do sprawdzenia złożonego przez stronę wniosku (zgłoszenia) wraz z dokumentacją projektową i oceny przedłożonego do zatwierdzenia materiału dowodowego.

Organ odwoławczy – powołując się na treść art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. – stwierdził, że zaskarżona decyzja w świetle przepisów u.p.b. i przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie budzi zastrzeżeń, ponieważ wskazane ustalenia organu I instancji, w tym zebrane dokumenty w toku postępowania odwoławczego, potwierdzają – w ocenie Wojewody – zasadność zastosowania ww. przepisu. W ocenie organu odwoławczego, Starosta zasadnie powołał się na przepisy ustawy o ochronie przyrody w związku z lokalizacją ww. działki w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Jednocześnie Wojewoda zgodził się ze skarżącymi, że brak jest jednoznacznego przepisu, w oparciu, o który organ I instancji uznał, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie może być realizowane. Organ odwoławczy wyjaśnił zatem, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie przyrody (w szczególności art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 1). Zdaniem Wojewody najistotniejszą okolicznością pozostaje jednak fakt, że realizacja projektowanego zamierzenia budowlanego, niewątpliwie wiąże się ze zmianą zagospodarowania terenu, a w takim przypadku, wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu, inwestorzy winni uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, w której zostanie określony ewentualny, możliwy sposób zagospodarowania nieruchomości będącej terenem inwestycji, który będzie wiążący dla organów prowadzących postępowanie w sprawie zgłoszenia (lub pozwolenia na budowę).

Ponadto Wojewoda dodał, że podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia była sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania, analiza funkcji oraz cech zabudowy i możliwości zagospodarowania terenu, pozwalająca ustalić, czy planowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – A. F. i M. F., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 u.p.b., art. 59 u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 i art. 10 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że ich zastrzeżenia budzą przede wszystkim podstawy prawne prowadzonego postępowania wyjaśniającego (tj. przed wydaniem decyzji w sprawie sprzeciwu), w szczególności zaś czynności podejmowane przez organ I instancji w zakresie obejmującym współdziałanie z Dyrektorem [...] Parku Narodowego, jak również znaczenie dla oceny legalności proponowanej inwestycji postanowień uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, istota i wpływ na treść podjętych decyzji powołanych norm prawnych (w tym Konstytucji RP oraz ustawy o ochronie przyrody) i wreszcie ustalenia, czy zamierzona inwestycja prowadzi w istocie do zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący wskazali również, że przedmiotowa nieruchomość – wbrew twierdzeniom organu – nie znajduje się na terenie [...] Parku Narodowego, ani w jego otulinie. Nie może być także – na podstawie obowiązujących przepisów – zakwalifikowana, jako obszar szczególnie chroniony, korytarz ekologiczny czy też być objęta w innej formie szczególnym reżimem prawnym, także obszarem chronionym Natura 2000. Ponadto skarżący dodali, że żaden z przepisów powołanych w podjętych decyzjach, jak i przez organ współdziałający – Dyrektora [...] Parku Narodowego – nie zakazuje wprost budowy zaproponowanego przez nich obiektu budowlanego, ani nie stwarza w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Tym samym, zdaniem skarżących, w powołanych przepisach nie został sformułowany jakikolwiek zakaz lub ograniczenie obejmujące prawo właściciela do korzystania z własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podkreślili, że powoływanie się na ochronę pośrednią, czy korytarze ekologiczne albo na ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu, nie jest warunkiem wystarczającym do ustanowienia zakazu budowy na tej nieruchomości albo wyprowadzania z takich ogólnych zapisów ograniczeń, co do korzystania z nieruchomości. Dlatego też zdaniem skarżących, w tej konkretnej sytuacji należało zastosować wyłącznie przepisy art. 30 u.p.b. oraz przepisy, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt. 2 u.p.b. i to wyłącznie pod warunkiem, że organy prowadzące postępowanie wykażą w sposób niewątpliwy, że planowana inwestycja jest z tymi konkretnymi normami sprzeczna, a – w ocenie skarżących – okoliczność ta nie została wykazana. Zdaniem skarżących powołane w obu decyzjach przepisy Konstytucji RP, ustaw szczególnych oraz prawa miejscowego nie są tymi przepisami, w kontekście których należałoby dokonywać oceny legalności zamierzonej inwestycji i o których mowa w art. 30 u.p.b.

Skarżący podnieśli także, że to Starosta, jako jedyny organ uprawniony w trybie określonym w art. 30 u.p.b. do podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji, był zobowiązany i uprawniony do samodzielnego ustalenia czy w tej konkretnej sprawie zachodzi sprzeczność zamierzonej i planowanej inwestycji z przepisami i żaden przepis prawa nie upoważniał go do angażowania, w proces oceny legalności zamiaru budowy obiektu budowlanego, jakiegokolwiek innego podmiotu. Zdaniem skarżących, podjęcie przez organ I instancji współdziałania z Dyrektorem [...] Parku Narodowego przed wydaniem decyzji w sprawie sprzeciwu uniemożliwiło skarżącym wzięcie czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym.

Ponadto skarżący podkreślili, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem powszechnie obowiązującym, a zatem do jego przestrzegania zobowiązane są wyłącznie organy gminy przy procedurze uchwalania planu miejscowego.

Zdaniem skarżących – wbrew twierdzeniom organu – planowana inwestycja nie spowoduje również zmiany charakteru i zagospodarowania terenu.

Skarżący – powołując się na treść § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 2 pkt 5 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz art. 461 k.c. – wskazali, że organy obu instancji uznały, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, przedmiotowa nieruchomość stanowi grunty orne, a tym samym – w ich ocenie – pozwala to na zakwalifikowanie tych gruntów jako nieruchomości rolnej. Zdaniem skarżących ww. przepisy wykazują zasadność tezy, że nie każda zabudowa nieruchomości prowadzi bezpośrednio do zmiany jej charakteru i sposobu użytkowania, co potwierdzają również inne przywołane przez skarżących przepisy, w tym m.in. § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 2 ust. 1 ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem skarżących – uwzględniając przywołane przez nich regulacje prawne – nieruchomość rolna (użytek rolny, grunt rolny) nie traci swojego charakteru wskutek posadowienia na takim gruncie budynku, pod tym jednak warunkiem, że charakter tego obiektu budowlanego i jego funkcja nie stoi w opozycji do przeznaczenia i charakteru nieruchomości (kryterium funkcjonalne). Skarżący wskazali, że projektowany budynek gospodarczy ma pełnić funkcję użytkową dla nieruchomości rolnej, a w związku z tym jego realizacja na działce siedliskowej nie spowoduje zmiany charakteru i oznaczenia takiej działki, tym bardziej, że w art. 59 u.p.z.p. nie wskazano, jakie elementy decydują o zmianie dotychczasowego charakteru i przeznaczeniu nieruchomości. Inna interpretacja tego przepisu, zdaniem skarżących, prowadzi do sytuacji, w której idea uproszczonej procedury uzyskania prawa do budowy ściśle określonego obiektu budowlanego traci sens.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 75a.

Natomiast uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że przy jej podjęciu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającymi jej uchylenie.

W postępowaniu zgłoszeniowym, o którym mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej Prawo budowlane) nie występuje klasyczny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie zgłoszenie zamiaru realizacji obiektów i robót budowlanych wskazanych w ust. 1 tegoż artykułu. Dokonanie zgłoszenia aktualizuje po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej kompetencję do przeprowadzenia swoistego wstępnego postępowania sprawdzającego, w następstwie którego organ może nie podejmować żadnych działań, albo wnieść sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie toczy się klasyczne postępowanie administracyjne według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wymienione w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 ustawy prawo budowlane, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach.

Jako podstawę zgłoszenia sprzeciwu w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organ ma obowiązek wydać decyzję o sprzeciwie, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Organ, posiłkując się opinią Dyrektora [...] Parku Narodowego uznał, że realizacja zgłoszonej inwestycji będzie niezgodna z zasadami ochrony przyrody, pomimo, że teren zamierzonej budowy znajduje się poza obszarem i poza otuliną [...] Parku Narodowego. Organ II instancji ustalenia i wywody organu I instancji co do zasady zaakceptował, stwierdził jednak, że "brak jest jednoznacznie wskazanego przepisu, w oparciu o który Starosta uznał, że realizacja zmierzenia budowlanego nie jest możliwa".

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że organ odwoławczy bezpodstawnie zastosował w sprawie przywołane przez niego przepisy ustawy o ochronie przyrody, wywodząc z nich negatywne skutki prawne dla skarżących.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że sam przy tym w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji stwierdził, że w jego ocenie, Starosta zasadnie powołał się na przepisy ustawy o ochronie przyrody w związku z lokalizacją ww. działki w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, pomimo tego, że jednocześnie zgodził się ze skarżącymi, że brak jest jednoznacznego przepisu z zakresu ochrony przyrody, w oparciu, o który organ I instancji uznał, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie może być realizowane.

W przekonaniu Sądu, dla wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przywołanego art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest wystarczające odwołanie się do ogólnych przepisów, zasad i postanowień ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2015, 1651). Takimi zaś przepisami są wskazane przez organy: art. 2 ust. 2 wskazujący cele ochrony przyrody, art. 5 pkt 2 stanowiący definicję pojęcia "korytarz ekologiczny", art. 5 pkt 16 definiujący pojęcie "różnorodność biologiczna", art. 6 art. ust. 1 pkt 4 wymieniający obszar chronionego krajobrazu jako formę ochrony przyrody, art. 8 ust. 2 dotyczący tworzenia parków narodowych, art. 23 ust. 1 określający cechy obszaru chronionego krajobrazu. Z żadnego z ww. przepisów nie da się wywieść zakazu lokalizowania planowanego obiektu w obszarze będącym korytarzem ekologicznym. W tym przypadku trafny i zgodny z zasadą praworządności działania organów administracji publicznej jest pogląd skarżących, podnoszący że sprzeciw, prowadzący do ograniczenia ich podmiotowych praw właścicielskich, w tym wolności budowlanej, musi znajdować podstawę w jednoznacznej wypowiedzi normy prawnej.

Idąc dalej, Sąd nie podziela także stanowiska organu odwoławczego i dokonanej przez niego wykładni prawa, który jako kolejną podstawę zgłoszonego sprzeciwu wskazał konieczność uzyskania przez zgłaszających decyzji o warunkach zabudowy, wynikającą z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższy pogląd, zdaniem Sądu nie jest uzasadniony, bowiem jak to zostało powyżej zasygnalizowane, a poniżej będzie wykazane, przyjęta przez organ wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest błędna. Skład obecnie rozstrzygający sprawę, w pełni podziela stanowisko WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 790/16.

Trzeba wyjść od tego, że w myśl art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 tej samej ustawy. Sąd przy tym podkreśla, że wśród przepisów do odpowiedniego stosowania, do których odsyła art. 64 ust. 1 u.p.z.p. brak jest wskazania przepisu art. 50 tej samej ustawy, co nie oznacza jednak, zdaniem składu orzekającego, że przepis ten nie ma w sprawie znaczenia. Dla rozstrzygnięcia bowiem problemu sprowadzającego się do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy inwestycja w postaci wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2 wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zasadnicze znaczenie ma treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowiąca, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Zgodnie z mającym odpowiednie zastosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Nie można zgodzić się zatem z przedstawioną przez Wojewodę wykładnią art. 50 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą przepis ten dotyczy robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, które zostały wyliczone w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie budów ujętych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedstawiona przez Wojewodę wykładnia zakłada bowiem, że zakresy znaczeniowe pojęć roboty budowlane i budowa są całkowicie rozdzielne. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którą na gruncie tej ustawy przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Definicję legalną pojęcia budowy zawiera zaś art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W świetle wskazanych powyżej definicji legalnych oczywistym jest, iż pojęcie budowy zawiera się w pojęciu robót budowlanych.

W związku powyższym art. 29 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że w ust. 1 wskazuje on na roboty budowlane polegające na budowie (a więc wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego) niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a w ust. 2 na pozostałe (inne niż budowa) roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W tym też kontekście brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ograniczania stosowania regulacji zawartej w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. jedynie do robót budowlanych niebędących budową.

W przepisie art. 59 u.p.z.p. konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy została unormowana przez użycie pojęcia niedookreślonego - zmiany zagospodarowania terenu. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zatem generalnie zmiany zagospodarowania terenu, która stanowi wykonanie robót budowlanych. Jednoczesne jednak odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 tej samej ustawy oznacza ograniczenie tego obowiązku poprzez wyłączenie z niego niektórych rodzajów robót budowlanych, analogicznie jak w przypadku robót budowlanych wykonywanych w ramach realizacji inwestycji celu publicznego.

Istotne znaczenie w sprawie ma ustalenie zakresu tego wyłączenia, zwłaszcza wobec treści art. 59 ust. 2, zgodnie, z którym ust. 1 stosuje się do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Tylko językowa wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest także dla robót budowalnych podlegających zgłoszeniu, nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a więc poglądu przyjętego w rozpatrywanej sprawie przez organ. Wykładnia taka, w kontekście pozostałych przepisów ustawy, nie jest jednak prawidłowa. Nie można przyjąć, że przepis art. 59 ust. 1 odsyłający do odpowiedniego stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy, jest normą pustą. W art. 50 ust. 2 ustawy wymieniono inwestycje niewymagające wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a także inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę. Z katalogu tego tylko inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę mieszczą się w hipotezie normy z art. 59 ust. 1, ponieważ pozostałe nie powodują zmiany zagospodarowania terenu. To zaś prowadzi do wniosku, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia.

Tylko przy tak przyjętym znaczeniu omawianych przepisów można mówić o spójności regulacji prawa budowlanego, zwłaszcza w kontekście zmiany jego norm polegających na zwolnieniu niektórych obiektów (domu jednorodzinnego) z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, z jednoczesnym jednak wprowadzeniem do art. 59 ustępu 2a, zgodnie z którym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa tychże obiektów budowlanych, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprowadzenie takiego postanowienia przy założeniu, że i tak każda zmiana zagospodarowania terenu (także polegająca na wykonaniu robót podlegających tylko zgłoszeniu) wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, byłoby zupełnie zbędne. Dodać też trzeba, że w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie wymieniono, jako wymaganego przy zgłoszeniu dokumentu, decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja ta nie mieści się w kategorii przedkładanych w zależności od potrzeb odpowiednich pozwoleń, uzgodnień i opinii. Decyzję taką wymieniono zaś wyraźnie w przepisie art. art. 33 ust. 2 pkt 3 jako niezbędny załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę.

Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego polegającym na wadliwym zastosowaniu przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowalnego w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na obecnym etapie sprawy, Sąd nie może zarazem jednoznacznie ocenić, bez wcześniejszych działań właściwych organów, bo sam by zaczął wtedy administrować, zamiast dokonywać kontroli działalności administracji publicznej, czy z innych względów/przesłanek wniesienie w sprawie sprzeciwu nie było uzasadnione. Dla jednoznacznego stwierdzenia, że w sprawie nie jest zasadne wniesienie sprzeciwu, nie są bowiem wystarczające ustalenia poczynione przez organy. Nie zostały bowiem zbadane inne materialne przesłanki skutecznego wniesienia zgłoszenia i sprzeciwu w celu ustalenia, w tym czy zgłaszany budynek odpowiada temu, o którym jest mowa w normie upewniającej do zgłoszenia. Koncentrując się bowiem na kwestii decyzji o warunkach zabudowy jako wymogu skutecznego zgłoszenia, jak wynika ze stanowiska Sądu niezasadnie w świetle prawa, a to z uwagi na błędną wykładnię prawa - organ nie przeprowadził z kolei dostatecznej analizy odnoszącej się m.in. do istoty i rodzaju zgłoszonego obiektu, pod kątem, czy spełnia on hipotezę normy uprawniającej do zgłoszenia.

W zgłoszeniu zamierzona inwestycja została określona jako budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, a także budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Organy nie wyjaśniły, czy w ogóle i dlaczego zgłoszony obiekt mieści się w jednej z w/w kategorii obiektów zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę. Dokładne ustalenia w tej mierze są zaś konieczne, skoro zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniesienie sprzeciwu jest konieczne w sytuacji, kiedy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Miarodajnej oceny w tej mierze może dokonać organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Trzeba przy tym dodać, że ewentualne wskazanie innej podstawy prawnej słusznego, opartego na prawie sprzeciwu, mieści się w kompetencjach organu rozpoznającego sprawę na nowo w ramach postępowania odwoławczego.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że zgłoszony sprzeciw został oparty, na błędnej podstawie prawnej, a dla stwierdzenia jego zgodności z innym przepisem niezbędne jest poczynienie przez organ właściwych ustaleń i ocen.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.