Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1207/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 196
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. j. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 134/18 w sprawie ze skargi A. sp. j. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. j. z siedzibą w N. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 listopada 2017 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 12 maja 2017 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, za naruszenie warunków decyzji Starosty Kazimierskiego z 2 września 2015 r. w zakresie magazynowania odpadów zbieranych na terenie działki [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 196 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987, ze zm. – dalej: ustawa o odpadach).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z 3 listopada 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z 12 maja 2017 r.

Organ odwoławczy wskazał, że od 22 do 24 marca 2017 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę interwencyjną (bez wcześniejszego powiadomienia podmiotu) w miejscu prowadzenia działalności przez spółkę. Kontrola została przeprowadzona w zakresie przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. O przyczynach przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego powiadomienia, prawidłowo poinformowano jednego ze wspólników spółki. W trakcie kontroli stwierdzono, że odpady pochodzące z selektywnej zbiórki odpadów zgromadzone są na jednej, dużej i nieregularnej pryzmie, częściowo przemieszane z odpadami remontowymi. Stłuczka szklana zgromadzona została w boksach pod amboną sortowniczą, a odpady wielkogabarytowe w hali z częściowo uszkodzonym dachem. W ocenie organu, taki sposób zbierania odpadów uniemożliwia prawidłowe określenie masy odpadów przekazywanych kolejnemu posiadaczowi. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu oględzin, stanowiąca załącznik do protokołu kontroli. Ponadto stwierdzono, że spółka prowadzi ewidencję odpadów w sposób nierzetelny. Powoduje to, że kolejni posiadacze odpadów potwierdzają przyjęcie odpadów o kodzie nie zawsze odpowiadającym "rzeczywistości". Protokół kontroli został podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego 3 marca 2017 r. Następnie 10 marca 2017 r. spółka odniosła się do ustaleń zawartych w protokole. Wyjaśniła, że odpady podczas załadunku są rozdzielane na poszczególne frakcje selektywnie i przekazywane zgodnie z kartą przekazania odpadów.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola została przeprowadzona bez powiadomienia spółki z uwagi na liczne interwencje okolicznych mieszkańców dotyczące przyjmowania odpadów na składowisko po terminie jego zamknięcia oraz z uwagi na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Skalbmierz.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że spółka posiada decyzję Starosty Kazimierskiego z 2 września 2015 r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Spółka jest uprawniona do zbierania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne i ich selektywnego magazynowania w sposób uniemożliwiający negatywne oddziaływanie na środowisko i zdrowie ludzi, zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Każdy odpad w zależności od rodzaju ma być magazynowany w hali magazynowej lub na utwardzonym placu magazynowym, w kontenerach, w "big bagach" lub w przeznaczonych do tego boksach. Po zgromadzeniu odpowiedniej ilości, odpady mają być przekazywane uprawnionym podmiotom, w celu ich dalszego odzysku lub unieszkodliwiania.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wymierzył administracyjną karę pieniężną ustalając jej wysokość mieszczącą się w dolnym przedziale ustawowo przewidzianego limitu. Wymierzając administracyjną karę pieniężną organ I instancji uwzględnił przesłanki wynikające z art. 199 ustawy o odpadach. Według danych uzyskanych w trakcie kontroli na podstawie kart ewidencji odpadów, na terenie działki na koniec lutego 2017 r. zostało zebrane około 1070 Mg odpadów z selektywnej zbiórki. Na załączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej widoczne są usypane w pryzmę odpady, które nie są oznaczone odpowiadającym kodem i nie da się tym samym wykluczyć obecności w magazynowanej masie odpadów niebezpiecznych. Odpady te stanowią bezpośrednie zagrożenie dla środowiska z uwagi na ryzyko odcieków po obfitych opadach atmosferycznych, jak również i pośrednie przez trudności z przetworzeniem zupełnie do tego nieprzygotowanej masy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że kwota administracyjnej kary pieniężnej jest rażąco nieadekwatna.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że już nieselektywne magazynowanie odpadów, jak i magazynowanie odpadów wielkogabarytowych na terenie utwardzonym i niezadaszonym stanowi naruszenie warunków określonych w decyzji Starosty Kazimierskiego z 2 września 2015 r., co uzasadniało zastosowanie art. 194 ustawy o odpadach. Ponadto organy w sposób wystarczający uzasadniły zasadność wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, mając na uwadze art. 199 ustawy o odpadach. Kwota 10.000 zł mieści się w dolnej granicy limitu wynoszącego 1.000.000 zł (art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach).

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że spółka ma możliwość selektywnego magazynowania odpadów niebezpiecznych, co z uwagi na zgromadzenie odpadów w nieregularnej pryzmie o wysokości około 5m na powierzchni około 1,5 tyś. m2, nie wyklucza przedostania się odpadów niebezpiecznych do masy odpadów innych niż niebezpieczne, a w związku z tym stanowi ryzyko negatywnego wpływu na zdrowie i życie ludzi.

W ocenie Sądu I instancji, organy nie naruszyły także przepisów postępowania. Materiał dowodowy został zgromadzony w sprawie w sposób wystarczający. Organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, na którym magazynowane były odpady i na ich podstawie sporządził protokół kontroli wraz z załącznikiem w postaci dokumentacji fotograficznej. Protokół został podpisany przez przedstawiciela spółki bez uwag. Ponadto spółka nie zakwestionowała w swoim oświadczeniu sposobu magazynowana odpadów, a jedynie odniosła się do kwestii ilości odpadów, ich rozdzielania i selektywnego przekazywania. Sąd I instancji podkreślił, że organy inspekcji ochrony środowiska są organami wyspecjalizowanymi, powołanymi do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Organ ten posiada zatem zakres wiedzy specjalistycznej niezbędny do dokonania oceny materiału dowodowego w tej sprawie. Organy nie naruszyły również art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 194 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 196 ustawy o odpadach i wymierzenie spółce administracyjnej kary pieniężnej.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach w związku z art. 199 tej ustawy przez zaniechanie przez organ ustawowego obowiązku uwzględnienia rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności. Ponadto organ nie wziął pod uwagę skutków naruszeń i wielkości zagrożenia, co spowodowało "nieadekwatne" wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, "art. 145 § 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 oraz w związku z art. 80 k.p.a. Polegało to na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. W szczególności doszło do dowolnego ustalenia, jedynie w oparciu o wykonaną dokumentację fotograficzną, że sposób gromadzenia odpadów selektywnych uniemożliwia prawidłowe określenie masy odpadów i kodu odpadów przekazywanych kolejnemu posiadaczowi odpadów. Ponadto doszło do nieuprawnionego przyjęcia, że wśród opadów znajdujących się na działce mogą znajdować się odpady niebezpieczne, a także nieuprawnionego przyjęcia, że spółka prowadzi ewidencję odpadów w sposób nierzetelny. W ocenie spółki, wadliwy był również brak ustalenia wpływu tych działań na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia, które mają bezpośredni wpływ na wymiar kary. Dodatkowo zupełnie dowolne i niepoparte żadnymi dowodami czy dostępną techniką, było przyjęcie stanowiska, że spółka nie jest w stanie dokonać fizycznego rozdzielenia odpadów na poszczególne frakcje selektywne i przekazać odpady w sposób zgodny z kartą przekazania odpadów.

Po drugie, "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. przez brak skorzystania z wiadomości specjalnych w celu ustalenia czy istnieją dostępne techniki pozwalające na sortowanie odpadów segregowanych na poszczególne frakcje przed dalszym przekazaniem innemu posiadaczowi w tym konkretnym stanie faktycznym.

Po trzecie, "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne zostały częściowo błędnie sformułowane, ponieważ w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania spółka powiązała naruszenie stosownych przepisów k.p.a. w powiązaniu z "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a., natomiast przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie ma takiej jednostki redakcyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego wskazania przepisów stanowiących podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uchybień formalnych i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wyspecjalizowane organy inspekcji ochrony środowiska tj. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jak i Główny Inspektor Ochrony Środowiska, nie oparły tylko swoich rozstrzygnięć na jednym środku dowodowym, jakim była dokumentacja fotograficzna. Podstawowym środkiem dowodowym w tej sprawie były ustalenia kontroli interwencyjnej przeprowadzonej od 22 do 24 marca 2017 r., utrwalone w formie protokołu kontroli. Natomiast dokumentacja fotograficzna stanowiła wyłącznie załącznik do tego protokołu, potwierdzający ustalenia kontroli. W trakcie kontroli stwierdzono, że odpady pochodzące z selektywnej zbiórki odpadów zgromadzone są na jednej, dużej i nieregularnej pryzmie. Odpady są częściowo przemieszane z odpadami remontowymi, a stłuczka szklana zgromadzona została w boksach pod amboną sortowniczą, natomiast odpady wielkogabarytowe w hali z częściowo uszkodzonym dachem. Na terenie działki na koniec lutego 2017 r. zostało zebrane około 1070 Mg odpadów z selektywnej zbiórki. Usypane w pryzmę odpady nie zostały oznaczone odpowiadającym kodem i nie da się wykluczyć obecności w magazynowanej masie odpadów niebezpiecznych. Wbrew zatem stanowisku spółki, organ nie przesądził, że wśród zgromadzonych odpadów znajdują się odpady niebezpieczne, a jedynie, że nie da się ich wykluczyć, uwzględniając, że spółka ma możliwość przyjmowania tego rodzaju odpadów. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że już tylko powyższa okoliczność stanowiła wystarczającą podstawę do nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej. Tym samym, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że administracyjna kara pieniężna została w tej sprawie wymierzona na podstawie naruszeń stwierdzonych w trakcie kontroli, zgodnie z art. 197 pkt 1 ustawy o odpadach, który został powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale nie został nawet wskazany jako jeden z zarzutów kasacyjnych.

Nie doszło do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz w związku z art. 80 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy w sposób wyczerpujący, rzetelny i wszechstronny zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy sprawy. W szczególności nie doszło do dowolnego ustalenia, jedynie w oparciu o wykonaną dokumentację fotograficzną, że sposób gromadzenia odpadów selektywnych uniemożliwia prawidłowe określenie masy odpadów i kodu odpadów przekazywanych kolejnemu posiadaczowi odpadów. Nie ulega wątpliwości, że spółka gromadziła odpady niezgodnie z wydanym na jej rzecz zezwoleniem. Natomiast obowiązek udowodnienia, że spółka jest w stanie dokonać fizycznego rozdzielenia odpadów na poszczególne frakcje selektywne i przekazać odpady w sposób zgodny z kartą przekazania odpadów, spoczywał na spółce, ponieważ to z tej okoliczności spółka wywodziła korzystne dla siebie skutki prawne. Z kolei na organie spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego, co nie oznacza jednak, że obowiązek ten ma charakter absolutny i obciąża organ powinnością poszukiwania okoliczności korzystnych dla strony. Ponadto przedstawiciel spółki podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń, a następnie spółka poprzestała wyłącznie na gołosłownych wyjaśnieniach, z których nie wynika, że możliwe jest rozdzielenie odpadów na poszczególne frakcje. Z kolei, nie kwestionując braku technicznych możliwości dokonania selekcji odpadów u źródła w przypadku, gdy nie są one prawidłowo rozdzielane przez ich wytwórców, nie może to jednak uzasadniać zbierania przez spółkę odpadów w sposób nieselektywny przez nieokreślony czas, ponieważ takiej możliwości nie dopuszcza udzielone spółce zezwolenie. Spółka została zobowiązana do gromadzenia odpadów w określony sposób, a nie do gromadzenia ich łącznie i ewentualnego, późniejszego rozdzielenia poszczególnych frakcji na etapie przekazywania odpadów.

Z powyższych względów nie doszło również do naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. przez brak skorzystania z wiadomości specjalnych w celu ustalenia czy istnieją dostępne techniki pozwalające na sortowanie odpadów segregowanych na poszczególne frakcje przed dalszym przekazaniem innemu posiadaczowi w tym konkretnym stanie faktycznym. Wynika to z tego, że jak już wyżej wskazano wyspecjalizowane organy inspekcji ochrony środowiska nie miały obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność, na której to spółka opiera korzystne dla siebie skutki prawne. Ponadto, istotne jest również, że ewentualna możliwość rozdzielenia frakcji odpadów była bez znaczenia dla ustalenia, że w dacie kontroli były one zbierane w sposób niezgodny z zezwoleniem.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., ponieważ wydanie decyzji na niekorzyść spółki nie oznacza naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej. Ponadto, jak prawidłowo wskazała spółka w skardze kasacyjnej, w tym postępowaniu zastosowania nie miał art. 81a § 1 k.p.a. i w związku z tym nie mógł on stanowić podstawy do "wskazywania kierunku wykładni" innych przepisów tej ustawy. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że w tej sprawie brak było wątpliwości, które mogłyby być interpretowane na korzyść strony, ponieważ prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy dawał podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Oznacza to jednocześnie, że zarzut naruszenia tego przepisu również nie zasługiwał na uwzględnienie. Z kolei zarzut naruszenia art. 196 ustawy o odpadach nie został szerzej uzasadniony, a właściwość miejscowa organów uregulowana w tym przepisie nie była w tej sprawie kwestionowana.

Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy nie naruszyły art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach w związku z art. 199 tej ustawy. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów I i II instancji, organy uwzględniły rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiar prowadzonej działalności. Na podstawie tak ustalonych przesłanek uznały za zasadne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.