Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1322/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 § 4 , art. 104 , art. 156 § 1 pkt 2 , art. 138 § 1 pkt 1 w związki z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 163
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9, art. 12 , art. 16 i art. 17 ust. 2 , art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 123 poz 600
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.
article: art. 5 , art. 6 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw
article: art. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 117 poz 1228
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Krystyna Anna Stec Sędzia NSA: Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA: Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej A. (...)S. A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2074/17 w sprawie ze skargi A. (...)S. A. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. (...)S. A. z siedzibą w T. na rzecz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 stycznia 2018 r., sygn. VI SA/Wa 2074/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. S.A. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

(...) października 1999 r. Minister Gospodarki udzielił Zezwolenia nr (...) na prowadzenie przez A. Spółkę z o.o. w T. działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej: KSSE), rozumianej jako działalność produkcyjna, handlowa i usługowa, w zakresie wyrobów wytworzonych na terenie strefy. W punkcie I Zezwolenia wskazano, że udziela się go do dnia 8 sierpnia 2016 r. W dalszej części Zezwolenia wskazano warunki prowadzenia działalności gospodarczej na terenie KSSE. Zezwolenie zostało wydane m.in. na podstawie art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123 poz. 600 ze zm.; dalej: ustawa o sse).

Decyzją z (...) października 2004 r. nr (...) (dalej też jako: decyzja zmieniająca lub decyzja konwertująca) wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 4 ustawy o sse, w zw. z art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1840 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.) Minister Gospodarki i Pracy zmienił przedmiotowe Zezwolenie poprzez zmianę w oznaczeniu przedsiębiorcy, rozszerzenie przedmiotu działalności gospodarczej określonego w zezwoleniu, wykreślenie punktu dotyczącego wyrobu wytworzonego na terenie strefy oraz zmianę dotyczącą poniesienia wydatków inwestycyjnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji, gdyż uwzględnia ona w całości żądanie strony zawarte we wniosku o zmianę przedmiotowego zezwolenia.

Pismem z 5 sierpnia 2016 r. strona skarżąca na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z (...) października 2004 r. w części, w jakiej Minister nie potwierdził, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona K. Specjalna Strefa Ekonomiczna (...)" wskazując, że w tym zakresie decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z (...) stycznia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z (...) października 2004 r. w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I Zezwolenia Ministra Gospodarki z dnia (...) października 1999 r. nr (...) na prowadzenie przez stronę skarżącą działalności gospodarczej na terenie K.Specjalnej Strefy Ekonomicznej do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania.

Organ stwierdził, że wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka braku podstawy prawnej. W dniu (...) października 2004 r., tj. w dniu wydania decyzji zmieniającej istniała podstawa prawna wyrażona w przepisach rangi ustawowej pozwalająca na wydanie przedmiotowej decyzji. Takim przepisem był art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do niego przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy w miejsce przepisów art. 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Przedsiębiorca mógł także wnioskować o zmianę warunków zezwolenia. Termin złożenia wniosku ograniczono do 31 grudnia 2007 r. Skarżąca 20 września 2004 r. skorzystała z możliwości złożenia wniosku o zmianę warunków zezwolenia. (...) października 2004 r., na podstawie jej wniosku w trybie ww. przepisu ustawy zmieniającej z 2003 r. Minister Gospodarki i Pracy wydał decyzję Nr (...), którą zmienił zezwolenie we wnioskowanym zakresie.

Ponadto organ podniósł, że bezzasadne jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z powodu rażącego naruszenia prawa, albowiem brak było przepisu, który nakazywałby organowi, aby decyzje wydawane na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. "dostosowywały zezwolenia" do nowych zasad funkcjonowania stref wynikających z ustawy z 2000 r., w tym nowego brzmienia art. 19 ust. 1 ustawy o sse. Stwierdził ponadto, że postępowanie w trybie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse było postępowaniem wszczętym na wniosek przedsiębiorcy, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zmieniającej było zgodne z żądaniem przedsiębiorcy.

Zdaniem organu stanowisko strony, zgodnie z którym w wyniku uzyskania decyzji zmieniającej do skarżącej znajduje zastosowanie przepis określający termin wygaśnięcia zezwolenia strefowego określony w art. 19 ust. 1 ustawy o sse, który stanowi, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa, również jest bezpodstawne. Analiza treści przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń.

Minister Rozwoju i Finansów, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z 29 maja 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związki z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z 3 stycznia 2017 r., podtrzymując dotychczasową argumentację.

A. (...)S.A. z siedzibą w T.h wniosła skargę na tę decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Odwołując się do judykatury Sąd podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W przepisach procedury administracyjnej nie znajduje też oparcia oczekiwanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją zostanie po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest pogląd, iż zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej lub zmiany aktu i wynikającej z niego normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią (zob. T. Woś: Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 116 i n. oraz powołana tam literatura). Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może zatem poprzestać na uchyleniu lub zmianie wcześniejszej ustawy, lecz musi odnieść się również do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kolejne zmiany ustawy oraz przepisy przejściowe nie zawierają normy prawnej mocą której ex lege zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie strefy wydane na czas oznaczony przekształciłyby się w zezwolenia na czas nieoznaczony.

Zezwolenie zostało udzielone na czas oznaczony, stosownie do obowiązującego w tym czasie przepisu art. 16 ust. 9 ustawy o sse. Mocą ustawy zmieniającej z 2000 r. przepis art. 16 ust. 9 został uchylony z dniem 1 stycznia 2001 r. Od tego dnia nie istniała już podstawa prawna do wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności na terenie strefy na czas oznaczony. Wszystkie zezwolenia wydane od tej daty poczynając winny być zezwoleniami wydanymi na czas nieoznaczony. Zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej. Ani ustawy zmieniające ani żaden inny przepis w systemie prawa nie dokonał ex lege zmiany dotychczasowych zezwoleń wydanych na czas oznaczony na zezwolenia wydane na czas nieoznaczony. Wskazana zmiana stanu prawnego nie miała wpływu na zezwolenie, którym dysponowała skarżąca, nie spowodowała jego przekształcenia w zezwolenie na czas nieoznaczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że bezsporne jest, iż wniosek o zmianę zezwolenia nie obejmował czasu, na jaki zostało udzielone zezwolenie.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej związanej ze skutkami konwersji zezwolenia Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana ta nie była zmianą ex lege, lecz dokonywała się w trybie art. 163 k.p.a. w związku z art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. Była to więc zmiana inicjowana wnioskiem uprawnionego, który poza wyborem reżimu prawnego w zakresie wynikającym z art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. mógł dodatkowo wnosić o zmianę warunków zezwolenia. Katalog zmian warunków zezwolenia, o które można było wnosić na podstawie art. 6 ust. 2 miał charakter otwarty. W tym postępowaniu w przedmiocie zmiany zezwolenia nie stosowało się restrykcyjnych warunków określonych w art. 19 ust. 4 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w 2003 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodził, że wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej, tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 ustawy w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej. Natomiast zmiana warunków zezwolenia nie wchodzących w ten zakres wymagała wskazania we wniosku, o jakie dodatkowe zmiany wnosi przedsiębiorca. Wnioskiem złożonym również na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. mogło zostać objęte żądanie zmiany warunku zezwolenia dotyczącego czasu jego obowiązywania, polegającej na uchyleniu postanowienia określającego czas obowiązywania tego zezwolenia. Dopuszczalność i zasadność zmiany tego warunku zezwolenia podlegałaby ocenie właściwego organu.

W sprawie doszło do zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., ale zmiana ta nie obejmowała czasu obowiązywania zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasady zmiany (konwersji) zezwolenia, które mogły mieć różny zakres (zależnie od treści złożonego wniosku), były dokonywane w procesie stosowania prawa, którego wynikiem była decyzja zmieniająca. Treść tej decyzji przesądzała o zakresie zmian. Ustawodawca zdecydował, że zmiana (konwersja) nie będzie się dokonywała automatycznie w wyniku uzewnętrznienia przez przedsiębiorcę woli zmiany reżimu prawnego. Mając na względzie zasady pewności prawa i trwałości decyzji administracyjnej, przyjął tryb zmiany zezwolenia w procesie administracyjnym, ponieważ wynik procesu stosowania prawa uzewnętrzniony w decyzji zmieniającej jednoznacznie formułuje warunki zezwolenia, uwzględniając zakres dokonanej zmiany. Dlatego bezpodstawne jest twierdzenie, że zmiana zezwolenia na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. spowodowała zmianę czasu obowiązywania zezwolenia w sposób, który nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w decyzji zmieniającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zezwolenie skonwertowane nie jest nowym zezwoleniem wydanym po 31 grudnia 2000 r., lecz zezwoleniem sprzed tej daty, które zostało zmienione. W braku przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie nowych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń również do zezwoleń zmienianych, niezasadne jest twierdzenie o przekształceniu się zezwolenia w zezwolenie wydane na czas nieoznaczony.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że art. 19 ust. 1 ustawy o sse znajduje zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń. Sąd podzielił stanowisko organu, że wprowadzenie tego przepisu było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawnego, ponieważ brak takiej regulacji w sytuacji zakończenia bytu prawnego specjalnych stref ekonomicznych mógłby rodzić wątpliwości w zakresie dalszego obowiązywania zezwoleń bezterminowych. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony i nie stanowi podstawy zmiany ex lege zezwoleń terminowych na bezterminowe.

Ostatecznie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z (...) października 2004 r. podlegająca ocenie w postępowaniu wszczętym wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności została wydana bez rażącego naruszenia prawa oraz prawidłowo zastosowano w niej obowiązujące przepisy, a zatem zaskarżona decyzja Ministera Rozwoju i Finansów nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła A. P. S.A. z siedzibą w T. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz obu decyzji wydanych w sprawie, a także o zasadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż orzekające w sprawie organy administracji publicznej nieprawidłowo przyjęły, że w sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki i Pracy Nr (...)z (...) października 2004 r. w zakresie w jakim nie dostosowuje ona pkt I Zezwolenia, do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania;

b) art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że po nowelizacjach ustawy o sse z lat 2000-2004 brak było normy prawnej, mocą której stare zezwolenia strefowe wydane na czas oznaczony przekształcałyby się w zezwolenia na czas nieoznaczony, jak również wskutek błędnego przyjęcia, że wnioskiem złożonym na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. można było objąć zmianę warunku zezwolenia strefowego w zakresie okresu jego obowiązywania;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r., jak również w związku z art. 12 ust 5 i ust 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 ustawy o sse poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że jednym z "warunków zezwolenia", o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. jest końcowa data obowiązywania tzw. "starego" zezwolenia strefowego, podczas gdy data obowiązywania zezwolenia strefowego nie jest "warunkiem zezwolenia";

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż, gdyby Sąd rozpoznał sprawę co do istoty, jak również gdyby Sąd prawidłowo przyjął, że w sprawie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności konwersji zezwolenia oraz gdyby prawidłowo przyjął, że końcowa data obowiązywania zezwolenia strefowego nie jest "warunkiem zezwolenia", nie oddaliłby skargi spółki.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o sse (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r.), jak również w związku z art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w zakresie, w jakim konwersja zezwolenia nie dostosowała pkt I Zezwolenia do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania, wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa skutkującym obowiązkiem stwierdzenia nieważności;

b) art. 19 ust 1 ustawy o sse (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001. r.) w związku z art. 3 i art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. oraz w związku z art 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. jego niezastosowanie, w sytuacji gdy od dnia 1 maja 2004 r. przepis ten miał zastosowanie ex lege zarówno do tzw. "starych", jak i "nowych zezwoleń strefowych;

c) art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., jak również w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 ustawy o sse w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj jego niezastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, że organ dokonujący konwersji zezwolenia nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż w zakresie daty obowiązywania Zezwolenia nie mógł działać z urzędu, a jedynie na wniosek, podczas gdy w sprawie art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. miał zastosowanie ex lege, a przedsiębiorca nie mógł wnioskować w trybie art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. o zmianę zezwolenia z zakresie daty jego obowiązywania;

d) art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 ustawy o sse w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jednym z "warunków zezwolenia", o których mowa w tym przepisie, o którego zmianę mógł wnosić przedsiębiorca na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. jest końcowa data obowiązywania zezwolenia strefowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu (literalna, systemowa i celowościowa) prowadzi do konkluzji, że końcowa data obowiązywania zezwolenia nie jest warunkiem zezwolenia, a w konsekwencji, że przedsiębiorca nie był uprawniony do występowania o zmianę okresu obowiązywania tzw. "starego" zezwolenia strefowego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 28 kwietnia 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 oraz z 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności niezbędne jest odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem uprzednie ustalenie treści mających w sprawie zastosowanie norm prawa materialnego jest konieczne dla oceny naruszenia przepisów postępowania. Wynika to z charakteru sprawy, która była rozstrzygana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie to dotyczyło decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z (...) października 2004 r. i wszczęte zostało w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na żądanie strony, która podnosiła nieważność tej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W zakresie tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej przemiennie kwalifikuje naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarówno do wad o charakterze procesowym, jak i naruszenia prawa materialnego. Nie budzi jednak wątpliwości, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera normę prawa materialnego, czego skarga kasacyjna nie uwzględniła w prawidłowym zakresie, jednakże wada ta nie uniemożliwia rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż w ocenie NSA wystarczające dla zrekonstruowania wskazanego przez stronę wzorca kontroli kasacyjnej okazało się powiązanie zarzutu zawartego w punkcie 2. a) petitum skargi kasacyjnej z zarzutem z punktu 1. a), identyfikowanych łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej.

W tym miejscu należy zauważyć, że problemy prawne objęte tymi zarzutami były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 20 kwietnia 2021 r. (sygn. II GSK 1006/18). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wyrażone we wskazanym orzeczeniu, uznając że są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem samodzielnym (odrębnym) w tym sensie, iż jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w której uprzednio wydano decyzję administracyjną co do istoty, lecz zbadanie, czy w sprawie zakończonej tą decyzją nie wystąpiły przesłanki nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zasada ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż w jej kontekście należy oceniać skuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wymagało wykazania przez stronę, że decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z (...)października 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa.

Oceniając – w tak zakreślonych granicach sprawy – prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej przed 31 grudnia 2000 r. (zezwolenie Nr (...) z (...) października 1999 r.), to wobec zmiany stanu prawnego po tej dacie, spółka mogła wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, polegającą na zastosowaniu do niej przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy zmieniającej z 2003 r. , w miejsce zwolnienia określonego na podstawie art. 12 ustawy o sse, w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. Jest bezsporne, że spółka wystąpiła z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o zmianę opisanego zezwolenia. Minister Gospodarki i Pracy, działając na podstawie art. 6 ust.1 , 2 i 4 ustawy zmieniającej z 2003 r., wydał decyzję z (...) października 2004 r. zmieniając zezwolenie zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy. Zmiana dotyczyła oznaczenia przedsiębiorcy, przedmiotu działalności określonego w zezwoleniu, poniesienia wydatków inwestycyjnych oraz skreślenia wyrobu wytwarzanego na terenie strefy.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie została spełniona przesłanka wydania decyzji zmieniającej bez podstawy prawnej, skoro art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej podstawę tę określał wprost. Zupełnie inną kwestią było, czy organ wydając decyzję z (...)października 2004 r. – działając w granicach wskazanej podstawy prawnej – rażąco naruszył prawo, na co powołuje się autor skargi kasacyjnej, a czego Sąd pierwszej instancji również nie stwierdził. W skardze kasacyjnej zakwestionowano ocenę WSA w tym zakresie, wskazując na błędną wykładnię art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., której miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. – co jest oczywiste, a zostało pominięte w skardze kasacyjnej – należy interpretować przy uwzględnieniu treści normatywnej całej jednostki redakcyjnej, w której przepis ten został zamieszczony. Podstawowe znaczenie dla interpretacji zawartych w tym przepisie norm prawnych ma ustęp 1 art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r., bowiem to ten przepis jest źródłem uprawnienia przedsiębiorcy w znaczeniu materialnym.

Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, który uzyskał stosowne zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę, polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5, w miejsce zwolnień określonych w art. 12 ustawy o sse, w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. W myśl zaś ust. 2 art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. we wniosku, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych.

Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 i 2 cyt. ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, że zawarte tam normy prawne mają zarówno charakter materialny (zmiana warunków zezwolenia), jak i procesowy – przewidując wszczęcie postępowania o zmianę zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, żadna ze wskazanych przez jej autora metod wykładni art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., jak i pozostałych przepisów wskazanych jako normy związane, nie prowadzi do zakładanego w skardze kasacyjnej rezultatu, jakoby "w trybie" art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej (w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 ustawy o sse w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji) przedsiębiorca nie był uprawniony do występowania o zmianę okresu obowiązywania tzw. "starego" zezwolenia strefowego". Teza ta nie wynika w szczególności z założenia, że "prawidłowa wykładnia (...) prowadzi do konkluzji, że końcowa data obowiązywania zezwolenia nie jest warunkiem zezwolenia."

Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten uznaje za oczywiście błędny, akceptując w tym zakresie tezę przeciwną, zawartą w wyroku NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II GSK 3851/16, gdzie NSA stwierdził, że uzyskanie przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. nie uniemożliwia składania przez ("starych") przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia, w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o sse NSA przyjął w tym rozstrzygnięciu, że w związku z uchyleniem art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228 ze zm.) oraz wobec nieustanowienia przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej z 2003 r., brak jest podstaw do ograniczenia zakresu pomocy publicznej przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności na terenie specjalnych stref przed 1 stycznia 2001 r., poprzez wykluczenie możliwości zmiany czasowego ograniczenia prowadzenia tej działalności określonego w zezwoleniu.

Powyżej przedstawiona wykładnia prawa materialnego prowadzi w konsekwencji do jednoznacznego wniosku, że okres obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia zawartego w zezwoleniu, podlega zmianie na zasadach ogólnych, a więc w postępowaniu zwyczajnym, w trybie przewidzianym dla wniosku o zmianę zezwolenia, o którym mowa w cyt. ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych (zob. wyroki NSA z: 8 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2238/16; 14 lutego 2017 r., sygn. II GSK 3851/16; 22 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 873/11).

Za całkowicie bezzasadny uznać należało więc zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, a w konsekwencji także powiązane z tym zarzutem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do wadliwego zaakceptowania przez WSA dokonanej przez organ błędnej wykładni i zastosowania art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o ses i z art. 3 ustawy nowelizującej z 2003 r. (poprzez niezastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy o sse), jak też w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 ustawy o sse w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że rezultatem prawidłowej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. jest uznanie, iż przepisy te nie przewidywały (w postępowaniu prowadzonym na ich podstawie) obowiązku rozstrzygania przez organ administracji z mocy samego prawa o zmianie warunku wyznaczającego okres na jaki udzielono przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, który pierwotnie określony został zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie udzielenia zezwolenia, a więc w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2001 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej. Trafnie bowiem WSA uznał, że z uwagi na brak przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie nowych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń do zezwoleń zmienianych w trybie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, nieuzasadnione jest twierdzenie o błędzie popełnionym przez organ, a tym bardziej rażącym naruszeniu prawa, które mogłoby być "podstawą do zastosowania 156 § 1 pkt 2 k.p.a.", jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Za nieprawidłowe należy uznać powiązanie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wprawdzie przepisy te są wymienione w tym samym akcie prawnym, jednak regulują one inne kwestie proceduralne. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wyznacza uprawnienia Sądu pierwszej instancji w zakresie orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje i postanowienia organów administracji.

WSA nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, jakim warunkom odpowiadać ma uzasadnienie wyroku, przy założeniu, że uzasadnienie winno służyć wyjaśnieniu powodów wydania określonego rozstrzygnięcia, umożliwiając stronom postępowania oraz NSA – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę argumentacji Sądu pierwszej instancji. Istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma więc miejsce tylko wtedy, gdy zawarta w uzasadnieniu wyroku relacja Sądu jest niepełna, niejasna, niespójna, czy też obarczona innego rodzaju wadą, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. I GSK 191/13, z 13 stycznia 2012 r., sygn. I FSK 1696/11), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09). Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skuteczny, gdy sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w tym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli prawidłowości wyroku. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wyjaśnił, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wskazując przy tym, że w jego ocenie organ nie naruszył prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego została wszechstronnie i trafnie uzasadniona.

W świetle tych ustaleń, zarzuty naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikających z tych norm zasad demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości i zakazu dyskryminacji, uznać należało za bezzasadne, bowiem oparte na całkowicie błędnym założeniu o bezpodstawnym pozbawieniu spółki ustawowo określonych uprawnień, co nie znalazło potwierdzenia w okolicznościach rozstrzyganej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz organu kwotę 360 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował wcześniej w sprawie, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.