Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 407/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 21, art. 32, art. 64 par. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 17 pkt 5, art. 36 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 6, art. 3 ust. 1, art. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7-8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 14  ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

M. K. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy K. nr [...] z [...] czerwca 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. w gminie K., domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej nieruchomość ew. nr [...], położoną przy drodze wojewódzkiej nr [...] w W. Zarzucili podjęcie uchwały z naruszeniem:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych;

2) art. 3 § 2 pkt 5, art. 52 § 2, art. 134 § 1 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

3) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym;

4) art. 7 Konstytucji RP przez złamanie konstytucyjnej zasady, że organy władzy

publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

5) art. 21 i 64 pkt 3 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnej zasady

poszanowania własności;

6) art. 32 pkt 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości obywateli wobec

prawa;

7) art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym przez zatwierdzenie miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego miejscowości W. w sytuacji, gdy nie została

sporządzona przez Wójta Gminy K. prognoza skutków finansowych

uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem ww art. 36;

8) art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, iż są właścicielami nieruchomości nr [...] o szerokość 20 metrów i długości 500 metrów, położonej przy drodze wojewódzkiej nr [...], w obrębie ulic W. i T. w W., gminie K. W trakcie procedury planistycznej składali uwaga do planu, w szczególności dotyczące zajęcia 4 metrów, z ich nieruchomości na całej jej długości, na poszerzenie ulicy T. jako "drogi gminnej" o symbolu [...], których nie uwzględniono, nie zważając na fakt, że ustalenia planu rażąco naruszają ich interes prawny jako właścicieli ww nieruchomości. W wyniku ustaleń zawartych w projekcie planu na poszerzenie ulicy T. zajęto z nieruchomości nr [...] - 1/5 jej

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

powierzchni, tj. 2 000 m2, na co nie mogą wyrazić zgody, bowiem powierzchnia całej nieruchomości wynosi 10 000 m2. Korzystanie w przyszłości z pozostałej części działki nr [...] stanie się w istotny sposób ograniczone, a nawet niemożliwe, bowiem w wyniku zapisów w projekcie planu do dyspozycji skarżących pozostaje wąski, bezużyteczny pas działki o szerokości 16 m i długości 500 m, czyli 8 000 m2. Przez taki zapis w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczono możliwość realizacji na nieruchomości nr [...] zabudowy mieszkaniowej, mimo że w planie zagospodarowania przestrzennego działka ta jest przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Skarżąca podniosła, iż wraz z rodzeństwem zaplanowali wytyczenie wspólnej drogi z drugiej strony działki nr [...], po nieruchomości nr [...], którą odziedziczyła wspólnie z rodzeństwem po matce C. D. W ten sposób działka nr [...] o szerokości tylko 20 m pozostałaby nienaruszona. Drogę tę - zdaniem skarżącej - uwzględniono już przy budowie chodnika w W., albowiem doszło do wybudowania zjazdu z drogi wojewódzkiej [...]. O fakcie braku zainteresowania wspólną drogą przy dzielonej nieruchomości [...], z wyżej opisanego powodu, wielokrotnie informowała Wójta. Proponowanym rozwiązaniem Wójt Gminy K. próbuje usunąć nieprawidłowości jakie powstały 10 lat temu przy podziale nieruchomości sąsiedniej (o szerokości powyżej 40 m), kiedy to powinna być wyznaczona droga gminna o odpowiedniej szerokości.

Dalej skarżący wskazali, iż przy drodze wojewódzkiej nr [...] (ul. W.) istnieją inne ulice o szerokości podobnej jak ulica T. przed zamierzonym poszerzeniem (m. in. [...]) i ulice te nie zostały przeznaczone do poszerzenia. W ten sposób naruszono konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa.

Organ podejmując zaskarżoną uchwałę - zdanie skarżących - również zlekceważył fakt, iż Wójt Gminy K. w procesie przygotowywania projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządził prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p., czym naruszył art. 17 pkt 5 u.p.z.p.

Rada Gminy w K. - w odpowiedzi na skargę - wniosła o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

stwierdził, wskazując na ich treść, brak możliwości ich naruszenia, w konsekwencji brak podstaw do uznania, że Rada naruszyła powyższe przepisy.

Bezpodstawnym jest również zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem Wójt Gminy K. sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36 wyżej powołanej ustawy. Prognoza ta stanowiła jeden z elementów dokumentacji planistycznej, która była przestawiana wraz z projektem planu Radzie Gminy. Organ powołał się przy tym na wyrok z 1 lutego 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 2064/06), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie jest załącznikiem do planu".

W ocenie organu wskazywanie na naruszenie art. 7 Konstytucji RP przy jednoczesnym braku wskazania na czym to "złamanie prawa" ma polegać jest krzywdzące i zasługuje na oddalenie. Także zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP jest zdaniem organu bezpodstawny, albowiem ww przepis dotyczy ochrony własności i prawa do jej dziedziczenia, nie oznacza to jednak iż prawo to jest nienaruszalne, bowiem wskazuje możliwość wywłaszczenia szczególnie na cele publiczne i za odszkodowaniem. Wytyczenie drogi gminnej oznaczonej w planie symbolem [...] o wskazanych parametrach jest zgodne z interesem publicznym i Konstytucją RP.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP Rada wskazała, iż skarżący winni wskazać w jaki sposób i na jakim tle organ dopuścił się dyskryminacji. Brak równego traktowania winien być poparty przykładem. Stwierdzenie bowiem jedynie, iż skarżona uchwała narusza zasady równości obywateli wobec prawa jest bezpodstawne. Uznanie zaś za naruszenie zasady równości faktu, iż istnieją w miejscowości W. inne drogi gminne o szerokości zbliżonej do ulicy T. sprzed uchwalenia planu jest błędną interpretacją tej zasady. Organ wyjaśnił, że ciągi pieszo - jezdne [...] pełnią zupełnie inną funkcję komunikacyjną. Stanowią krótsze odcinki i łączą drogę wojewódzką z lokalną drogą dojazdową dla posesji. Długość tych ciągów pieszo - jezdnych nie przekracza 200 m, a tereny wokół przedmiotowych ciągów są już zagospodarowane w przeciwieństwie do terenów wokół ciągu [...].

Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 64 pkt 3 Konstytucji RP prawo własności może być ograniczone w drodze ustawy, m. in. ustawy o planowaniu i

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

zagospodarowaniu przestrzennym, tylko ze względu na ważną wartość mocniej chronioną (art. 21 Konstytucji RP), a jest nią niewątpliwie interes publiczny. Rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale zostały podjęte przez organ z poszanowaniem prawa własności. Ciąg pieszo - jezdny [...] w ocenie organu jest jedynie słusznym rozwiązaniem komunikacyjnym tej części miejscowości, który pozwoli na kompleksowe umieszczenie urządzeń infrastruktury i optymalne skomunikowanie już zabudowanych terenów i nowo projektowanych do zabudowy.

Zdaniem Rady skarżący nie wykazali także na czym polegało naruszenie art. 7 i 8 K.p.a.

W odniesieniu do planów skarżących na przyszłość, braku możliwości korzystania z działki nr [...], a także braku możliwości zabudowy, Rada wskazała, iż uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia roszczenia skarżących. I tak ul. T. powstała w wyniku kolejnych podziałów działki nr [...] położonej w W. począwszy od 1995r., a zatem ul. T. przed uchwaleniem planu była wydzielona jedynie z działki nr [...]. Organ podał, iż zasadą przyjętą w gminie K. jest wydzielanie ciągów komunikacyjnych przez podział dwóch działek sąsiednich, z których zazwyczaj każda strona w równej części przeznacza działkę na drogę. Z nieruchomości nr [...] wydzielono w wyniku podziału pas drogi o szerokości 5 m, zaś z działki skarżących w wyniku planu pas o szerokości 4 m.

Rada uznała za bezpodstawny zarzut skarżących co do bezużyteczności działki, która pozostanie po uchwaleniu planu z uwagi na jej parametry. Działka o szerokości 16 m pozwala bowiem na zagospodarowanie terenu w sposób zgodny z przeznaczeniem, bowiem nawet na działkach o mniejszych parametrach jest możliwe usytuowanie domu jednorodzinnego.

Nadto bezzasadne jest twierdzenie skarżących, iż przy budowie chodnika w W. uwzględniono drogę, która rzekomo ma powstać w wyniku podziału działki nr [...]. Przy budowie chodnika zapewniono dostęp do drogi publicznej przez wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej [...] na działkę [...]. Niewykonanie przedmiotowego zjazdu pozbawiłoby działkę nr [...] dostępu do drogi wojewódzkiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji oznacza to, iż zarzuty sformułowane w skardze okazały się niezasadne.

Procedura planistyczna poprzedzająca zaskarżoną uchwałę toczyła się według przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej od dnia 11 lipca 2003r., jako że Rada Gminy w K. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w gminie K. podjęła [...] lutego 2006r.

Z kolei uprawnienie dla skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminy (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591, ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego było nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Skarżący bez wątpienia wymienione przesłanki spełnili. Po pierwsze jako będący właścicielami działki nr [...] objętej ustaleniami planu posiadają interes prawny, po wtóre ów interes prawny został naruszony ustaleniami planu, jako że część ich własności przeznaczono pod ciąg pieszo -jezdny oznaczony symbolem [...] (ul. T.).

Nietrafne są podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia przez organ przepisów konstytucyjnych (art. 7, art. 21, art. 32 i art. 64 § 3 Konstytucji RP), jak i art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.), art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 i 8 K.p.a., art. 1

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnymi oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 52 § 2, art. 134 §1 i art. 147 §1 P.p.s.a.

Na wstępie powtórzyć należy za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z 22 lutego 2008r. (sygn. akt II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008r. (sygn. akt II OSK 135/08, niepubl.), "iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Innymi słowy prawo własności choć jest prawem konstytucyjne chronionym to nie oznacza, że jest prawem bezwzględnym. Prawo to doznaje ograniczeń na przykład na gruncie ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.), a ich przejawem jest plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy -stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Pojęcie władztwa planistycznego jest pojęciem doktrynalnym. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych. Tak więc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, wręcz przeciwnie stanowią one ograniczenie prawa własności. Mieszczą się we wspomnianym już wyżej pojęciu władztwa planistycznego. Oczywistym też jest, iż powołanego władztwa nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnym i poglądami doktryny gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

planistycznemu (np. wyrok NSA z 9.06.1995r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). W tej sytuacji zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień i będzie związana wyłącznie żądaniami właścicieli z obrębu objętego planem. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 p.z.p., w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie ww wezwania nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 71). Rada gminy ma brać pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Oznacza to, iż prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych.

Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13.11.1999r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263). Inaczej mówiąc procedurę planistyczną można określić mianem płaszczyzny, na której ścierają się interesy indywidualne z interesem społecznym, reprezentowanym przez radę gminy.

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

Procedura ta wymaga pogodzenia szeregu interesów, które są rozważane przez organy gminy w jej toku, a sytuacje konfliktowe powinny być rozstrzygane zgodnie z obowiązującym prawem, jako że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia udział czynnika społecznego.

Powyższe dowodzi, iż na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Skoro zaś uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie, to w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, prawo własności, jak i potrzeby interesu publicznego (pkt 1, 5, 7 i 9 art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Oznacza to, iż prawu własności nie można nadawać zdecydowanego prymatu nad innymi równorzędnie wymienionymi wartościami przez ustawodawcę (wyrok NSA z 13.12.2006r., sygn. akt II OSK 1487/06, niepubl.; wyrok NSA z 4.09.2008r., sygn. akt II OSK 135/08, niepubl.).

Przekładając powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy w K. w części dotyczącej przebiegu ciągu pieszo - jezdnego oznaczonego symbolem [...], na odcinku wzdłuż nieruchomości skarżących oznaczonej nr [...], jakkolwiek narusza interes prawny skarżących, to jednak nie narusza prawa. Zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały, które miałyby świadczyć o przekroczeniu przez organy gminy granic władztwa planistycznego - w ocenie Sądu - nie znajdują oparcia zarówno w stanie faktycznym sprawy, jaki i przepisach prawa, których naruszenie zarzucili skarżący.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod szlak

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

komunikacyjny mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Zauważenia też wymaga, iż do zadań własnych gminy, oprócz wskazanego już uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do normy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminy (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591) - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej.

Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych dopuszcza się - stosownie do § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, ze zm.) -zastosowanie dojścia i dojazdu w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

Z treści zaskarżonego planu wynika, iż tereny oznaczone symbolem przeznaczenia [...] to tereny ciągów pieszo - jezdnych (§ 8 pkt 2. 19) planu). Dla tych terenów ustalono warunki, zasady i standardy zagospodarowania -dopuszczając zachowanie ich obecnych parametrów zgodnie z rysunkiem planu (§ 85 planu) i według ustaleń planu, § 8 pkt 2. 19 i rozdziału 20, nie zakwalifikowano ich do dróg publicznych. Z rysunku planu wynika, iż ciąg pieszo - jezdny o symbolu [...], będący przedmiotem sporu w sprawie, zaplanowano na szerokości 9 m i wchodzi on w skład układu komunikacyjnego W.

Skarżący są właścicielami działki nr [...] o szerokości 20 m oraz długości 500 m i nie wyrażają zgody na poszerzenie opisanego wyżej ciągu pieszo - jezdnego [...] 5 metrów na 9 metrów (ul. T.), jako że planowane poszerzenie o 4 metry ma odbyć się kosztem wskazanej działki. Jednocześnie nie przeczą, iż ul. T. powstała w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej - działki nr [....]. Brak zgody argumentują późniejszą nieprzydatnością działki nr [...] z racji wymiarów w jakich miałaby pozostać po odjęciu z jej szerokości 4 m oraz planami wytyczenia wspólnie z rodzeństwem drogi z drugiej strony działki nr [...], czyli po przeciwnej do ciągu wyznaczonego przez organ po działce nr [...] i droga ta miałaby służyć jako dojazd do działki skarżących nr [...] i rodzeństwa, skutkiem czego szerokość działki nr [...] pozostałaby nienaruszona. Droga, którą zaplanowali z rodzeństwem -

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

zgodnie z oświadczeniem złożonym do protokołu rozprawy - miałaby stanowić wariant alternatywny zaplanowanego przez organ ciągu pieszo - jezdnego. W konsekwencji skarżący uważają, iż ustalenia planu rażąco naruszają ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości nr [...], ograniczając prawo własności.

Z akt sprawy wynika, iż ciąg pieszo - jezdny będący ul. T., obecnie oznaczony w planie symbolem [...], został w dotychczasowej szerokości 5 m wydzielony z działki nr [...]. Stanowi on wraz z ciągiem pieszo - jezdnym oznaczonym symbolem [...] połączenie drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. W.) i drogi powiatowej nr [...]. Funkcjonuje jako dojście i dojazd do kilkunastu usytuowanych wzdłuż niego nieruchomości. Zaś docelowo ma służył do obsługi komunikacyjnej znacznie większej liczby działek, albowiem zatwierdzony plan przewiduje powiększenie terenów budowlanych. Zainwestowanie działek przylegających do planowanego poszerzenia ciągu [...] patrząc na lewo od ul. W. do ciągu [...], czyli na podzieloną działkę [...], jest znacznie bardziej zawansowane, albowiem działki nr [...],[...],[...],[....],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] są zabudowane, natomiast do zainwestowania pozostają tylko dwie działki, tj. [...] i [...]. Z kolei po przeciwnej stronie podzielonej działki [...], czyli drugiej stronie ciągu [...], na całej opisanej wyżej długości, znajduje się niezainwestowana działka nr [...], stanowiąca własność skarżących.

Przedstawione powyżej przeznaczenie terenu jest możliwe do oceny jedynie przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, z uwagi na brak normatywnych standardów w zakresie zasad przeznaczania terenów i miejsc lokalizacji ciągów pieszo - jezdnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie określono ich mianem celu publicznego. Według art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. za podstawę postępowania w sprawach przeznaczania terenów przyjmuje się ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ład przestrzenny - stosownie do brzmienia art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Z kolei przez zrównoważony rozwój według art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627, ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Nadto w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się - jak już wyżej wskazywano powołując się na treść art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 i 9 u.p.z.p. - m. in. wymagania ładu przestrzennego, wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych oraz potrzeby interesu publicznego. I jakkolwiek w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych również prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ład przestrzenny, bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz interes publiczny w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Założenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozbudowy ciągu pieszo -jezdnego będzie stanowiło nie tylko zapewnienie ładu przestrzennego, ale i bezpieczeństwa mieszkańców i ich mienia, z jednej strony przez poprawienie warunków ruchu mieszkańców tej ulicy, jak i innych osób poruszających się tym ciągiem komunikacyjnym (w tym również osób niepełnosprawnych), a z drugiej strony zagwarantuje swobodny i bezpieczny dojazd pojazdom pogotowia, straży pożarnej, policji, czy służb komunalnych. Działania te zatem należy utożsamiać z dążeniem organu do zapewnienia porządku publicznego, tym samym spełnienia przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przesłanki ograniczenia korzystania z prawa własności. Z tego względu, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację (poszerzenie) ciągu pieszo - jezdnego kosztem nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 5 oraz 9 u.p.z.p., skoro służy to zapewnieniu ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia na tym terenie, uwzględniając potrzeby społeczności lokalnej (gminnej). Ponadto nie sposób nie podzielić twierdzeń organu, iż uporządkowanie sieci komunikacyjnej w W. pozwoli na optymalne skomunikowanie zabudowanych terenów z terenami projektowanymi pod zabudowę. Brak wskazania rezerw terenowych na potrzeby sieci komunikacyjnej (co oznaczałoby możliwość realizacji innej zabudowy) doprowadziłoby do nieodwracalnych skutków dla przyszłej zabudowy i braku możliwość zapewnienia do niej dojazdu. Racjonalnym jest także -

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

w ocenie Sądu - przyjęte rozwiązanie poszerzenia ciągu tylko kosztem działki [...], po pierwsze dlatego, że ów ciąg powstał już kosztem działki nr [...], po wtóre zainwestowanie działek powstałych z podziału działki nr [...] nie pozwala na przeznaczenie części tych działek pod poszerzenie ciągu [...], bowiem rozwiązanie to wiązałoby się z większym kosztem społecznym niż odjęcie 4 metrów z własności skarżących. Nie istnieje zatem żadne inne alternatywne rozwiązanie. Takiego alternatywnego rozwiązania na pewno nie może stanowić wariant proponowany przez skarżących, mianowicie usytuowanie drogi po przeciwnej stronie działki [...], jako że rozwiązanie to służyłoby jedynie skarżącym i ich rodzeństwu, czyli nie ogółowi społeczności gminnej. Z kolei pozostawienie ciągu pieszo -jezdnego [...] w liniach rozgraniczających o szerokości 5 metrów byłoby także rozwiązaniem nie tylko nieracjonalnym, nieperspektywicznym, ale i niekorzystnym dla samych skarżących, bowiem gdyby w przyszłości zdecydowali się na podział działki nr [...], wówczas posiadacze jeszcze większej liczny działek budowlanych byliby zmuszeni korzystać z bardzo wąskiego ciągu pieszo - jezdnego, który nie gwarantowałby płynnej przejezdności, bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych, jak i rozmieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej.

Oczywiście słusznym jest twierdzenie skarżących, iż na skutek uchwalenia planu doszło do ograniczenia ich dotychczasowego prawa własności. W żadnej jednak mierze nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż rozwiązanie przyjęte w planie w postaci poszerzenia ciągu [...] kosztem ich działki, uniemożliwia zagospodarowanie pozostałej jej części pod budownictwo mieszkaniowe zgodne z przeznaczeniem planu, z uwagi na 16 metrową szerokość. W ocenie Sądu działka skarżących, nawet po odjęciu z jej szerokości 4 metrów, będzie mogła być przeznaczona jak to dopuszcza plan na terenie położenia działki oznaczonym symbolem przeznaczenia [...], pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, realizowaną jako wolnostojącą lub bliźniaczą, z jednoczesnym brakiem przeciwwskazań do jej podziału. Zatem niesłusznym jest stwierdzenie skarżących, jakoby plan uniemożliwiał im realizację w przyszłości konstytucyjnego prawa do ich własności.

Niesłusznym jest twierdzenie skarżących, iż przy budowie chodnika w W., przez wybudowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], uwzględniono ustaloną z ich rodzeństwem drogę. Rację ma w tym względzie organ wskazując, iż opisany wyżej fakt miał na celu jedynie zapewnienie

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

posiadaczom nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Za prawidłowe należy też przyjąć tłumaczenie organu, iż ciągi pieszo - jezdne [...], [...] i [...] pełnią inną funkcję komunikacyjną niż ciąg [...], stanowią krótsze odcinki i łączą drogę wojewódzką z lokalną drogą dojazdową dla posesji. Długość tych ciągów pieszo -jezdnych nie przekracza 200 m, a tereny wokół przedmiotowych ciągów są już zagospodarowane w przeciwieństwie do terenów wokół ciągu [...]. Sąd zaś nie może oceniać zgodności z prawem co do ustaleń innych ciągów niż ciąg będący przedmiotem skargi, albowiem wyszedłby poza granice sprawy.

Odparcia wymaga także zarzut naruszenia procedury planistycznej, tj. art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wobec niesporządzenia przez Wójta Gminy K. prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p. Otóż z akt sprawy, jak i odpowiedzi na skargę Rady Gminy K., wynika iż stosownie do dyspozycji art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Wójt Gminy K. sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości m. in. W. w gminie K. z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p.

Ponadto w skardze nietrafnie zarzucono organowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w postaci zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), bowiem procedura planistyczna rządzi się własnymi regułami procesowymi określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem w tym zakresie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 120; wyrok NSA z 10.04.2008r., sygn. akt II OSK 1687/07, niepubl.).

Trafności należy odmówić ostatniemu zarzutowi dotyczącemu naruszenia przepisu ustawy o ustroju sądów administracyjnych i przepisów ustawy Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że są to przepisy stosowane wyłącznie przez sądy administracyjne. Z racji niemożności więc stosowania tych regulacji przez organy gminy, nie można skutecznie wobec Rady Gminy formułować zarzutu ich naruszenia. Podobna sytuacja dotyczy zarzutu naruszenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, którego również nie stosuje organ gminy, jako że jest to przepis dający możliwość zaskarżenia uchwały lub zarządzenia podjętych przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu

Sygn. akt IV SA/Wa 407/09

administracyjnego przez każdy podmiot, który uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ww aktami. Z tego też przepisu zostało wyprowadzone uprawnienie dla skarżących do zaskarżenia kontrolowanej uchwały Rady Gminy w K.

W świetle powyższego w pełni zasadnym jest stwierdzenie, że ustalenia planu w zaskarżonej części, choć naruszają interes prawny skarżących, to nie naruszają powołanych przez skarżących przepisów prawa, ani nie są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień wynikających z władztwa planistycznego. Przedstawiona ingerencja w sposób wykonywania prawa własności niewątpliwie ograniczy skarżącym korzystanie z działki nr [...] na warunkach dotychczasowych, niemniej jednak mieści się w granicach wyznaczonych słusznym interesem ogółu społeczności gminnej, jakim jest zapewnienie nie tylko dogodnego, ale i bezpiecznego dojścia i dojazdu do szeregu działek usytuowanych wzdłuż spornego ciągu pieszo -jezdnego, służącego nie tylko celom prywatnym posiadaczy tych nieruchomości sprowadzającym się do zaspokojenia potrzeb wynikających z codziennej egzystencji, ale i służb użyteczności publicznej (np. ratowniczych), czyli ogólnemu bezpieczeństwu. I chociaż ustalenie rozbudowy przez poszerzenie ciągu pieszo - jezdnego oznaczonego w planie symbolem [...] nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jako że ciąg ten nie jest klasyfikowany w normatywnym ujęciu jako droga publiczna, to jednak bez wątpienia jego rozbudowa leży w interesie publicznym w rozumieniu art. 2 pkt. 4 u.p.z.p.. Proponowane poszerzenie ciągu pieszo - jezdnego nie narusza w sposób oczywisty przesłanek racjonalnego kształtowania ładu przestrzennego, a więc wobec braku normatywnych zasad planowania sieci komunikacyjnej nie narusza prawa.

W kontekście powyższego należy oczywiście zgodzić się z organem, że prawo własności nie jest prawem nienaruszalnym, bowiem Konstytucja RP wskazuje na możliwość wywłaszczenia, ale szczególnie na cele publiczne i za odszkodowaniem.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.