Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1429/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 27,art.94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust 2 pkt 26, 7, 8
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: § 143 załącznika
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność: § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 1 pkt 6, § 4 ust. 2, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2, § 6 ust. 4, § 9 ust. 3, § 9 ust. 12, § 12, § 17 ust. 1, § 18 oraz § 19 ust.1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy [...] w W., wniósł w dniu 1 czerwca 2020 r. skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2017 r., dotyczącej zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy C. (zwaną dalej Regulaminem).

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa, tj. § 6, w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, z późn. zm.), w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nałożenie na zarządców terenów publicznych w § 1 Regulaminu obowiązku zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, podczas gdy pojęcie "zarządcy terenów publicznych" jest niejasne i niezdefiniowane;

2. istotne naruszenie prawa, tj. § 6, w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, z późn. zm.), w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości i zarządców terenów publicznych w § 1 ust. 1 Regulaminu obowiązku wyznaczenia miejsc do gromadzenia odpadów oraz wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki, służące do zbierania odpadów komunalnych, przy jednoczesnym braku wskazania terminów i sposobu wykonania tego obowiązku;

3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, ze zm. zwanej dalej ustawą), w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, jako konsekwencja wprowadzenia w § 2 Regulaminu nakazu mycia i przeprowadzania napraw pojazdów w określonych miejscach, tj. w myjniach i warsztatach, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 1 Regulaminu obowiązku ograniczenia mycia pojazdów wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu i tylko na terenie "własnej posesji", co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 2 ust. 2 Regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do "drobnych napraw" oraz jedynie do naprawy "własnych samochodów", podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia takich ograniczeń;

6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, w zw. § 118, w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez zawarcie w § 2 ust. 2 lit. a Regulaminu zakazu powodowania przez naprawy uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co stanowi powtórzenie norm zawartych w innych aktach prawnych rangi ustawowej, stanowiąc jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej;

7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 3 ust. 1, że usuwanie błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika powinno odbywać się w miarę potrzeb, podczas gdy w ustawie zawarto upoważnienie do określenia wymagań, w zakresie utrzymania w czystości części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś wyłącznie chodnika, a ponadto poprzez użycie nieostrego określenia co do wymogów czystości chodnika w postaci sformułowania "w miarę potrzeb", co stanowi niekompletne wypełnienie ustawowej delegacji;

8. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 3 ust. 2 Regulaminu, ze uprzątnięte zanieczyszczenia "należy złożyć na skraj chodnika, tak aby po ich nadmiernym nagromadzeniu mógł je sprzątnąć zarządca drogi", podczas gdy wskazanie sposobu postępowania z uprzątniętymi zanieczyszczeniami stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

9. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, w wyniku określenia w § 4 ust. 1 pkt 1 objętości koszy ulicznych od 35 do 70 litrów, § 4 ust. 1 pkt 2 objętości pojemników 1201, 2401 i 11001, w § 4 ust. 1 pkt 3 worków pojemności od 60 do 1201, w § 4 ust. 1 pkt 5 pojemników siatkowych i z tworzywa sztucznego o pojemności 1,5 m³ do 3m³, w § 4 ust. 1 pkt 6 kontenerów o pojemności od 5 m do 10 m oraz w § 6 ust. 2 pojemności worków od 60 do 1201, podczas gdy w ustawie przewidziano jedynie możliwość ustalenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, nie zaś przedziału możliwych pojemności;

10. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, w zw. z § 6, w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki prawodawczej, wskutek wskazania w § 4 ust. 2 Regulaminu, że pojemniki i worki do zbierania odpadów komunalnych powinny odpowiadać Polskim Normom, podczas gdy pojęcie Polskich Norm w odniesieniu do materii regulowanej w zaskarżonym akcie prawa miejscowego jest niejasne i niezdefiniowane;

11. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, wskutek określenia w § 4 ust. 3 Regulaminu, że pojemniki na odpady suche i mokre powinny być oznakowane napisami, które określają rodzaj odpadów, na jakie są przeznaczone oraz sposób ich użytkowania oraz powinny być oznaczone logo, adresem i telefonem przedsiębiorcy, podczas gdy w ustawie nie zawarto upoważnienia do ustanowienia takich wymogów;

12. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez wskazanie w § 6 ust. 1 Regulaminu minimalnej ilości pojemników w zależności od liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, podczas gdy w ustawie nie zawarto upoważnienia do ustanowienia takich wymogów;

13. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, w wyniku przesądzenia w § 6 ust. 4 Regulaminu, że odpady zbierane w sposób selektywny powinny być oczyszczone z resztek substancji, podczas gdy ustawa nie zawiera upoważnienia do nałożenia takiego obowiązku;

14. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, w wyniku określenia w § 9 ust. 3 Regulaminu, że selektywna zbiórka odpadów komunalnych polega na segregowaniu ich "u źródła", co stanowi określenie niejasne i niezdefiniowane;

15. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ograniczenie w § 9 ust. 12 Regulaminu obowiązku odebrania przez przedsiębiorcę w ramach opłaty zryczałtowanej odpadów budowlanych do wyłącznie tych, które powstały w wyniku samodzielnego prowadzenia drobnych robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych do starosty, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

16. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 12 Regulaminu, że osoby gromadzące odpady są zobowiązane wyposażyć nieruchomości w odpowiednią liczbę koszy, podczas gdy ustawa posługuje się jedynie pojęciem pojemników i worków, nie zaś koszy, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

17. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 17 ust. 1 Regulaminu obowiązków "właścicieli", utrzymujących zwierzęta domowe i tym samym zawężenie kręgu podmiotów wskazanych w ustawie do posiadających przymiot właścicieli, podczas gdy w delegacji ustawowej zobowiązano organ do unormowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie zaś wyłącznie ich właścicieli, co stanowi niekompletne wypełnienie delegacji ustawowej;

18. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, na skutek przekroczenia delegacji ustawowej i unormowania obowiązków właścicieli psów w § 17 ust. 1 lit. c Regulaminu, tj. zobowiązanie do prowadzenia każdego psa w miejscu publicznym na uwięzi i z nałożonym kagańcem;

19. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, w efekcie przekroczenia delegacji ustawowej i unormowanie w § 17 ust. 1 lit. f obowiązków wobec osób utrzymujących gady, ptaki i owady, podczas gdy nie są to zwierzęta domowe, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

20. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, co jest wynikiem brzmienia § 18 Regulaminu, w którym określono obszary lub poszczególne nieruchomości, na których ma obowiązywać zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, co stanowi niespełnienie w całości delegacji ustawowej;

21. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137, w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w konsekwencji nałożenia w § 18 ust. 3 Regulaminu na prowadzącego chów zwierząt gospodarskich obowiązku składowania obornika w odpowiedniej odległości od drogi publicznej i na terenie płaskim, co stanowi powtórzenie regulacji zawartych w innych ustawach;

22. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy, w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, w wyniku przekroczenia delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 18 ust. 5 Regulaminu osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, jako bezprawnie ingerujące w stosunki sąsiednie;

23. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy, w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, na skutek przekroczenia delegacji ustawowej i wskazanie w § 19 ust. 1 Regulaminu w sposób ogólny obszaru podlegającego deratyzacji, jako Gminy C., podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy obliguje radę gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a." Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy C. oraz na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Wywodziła, że skarżony Regulamin przyjęty był przez Radę Gminy C. na 2017 r. i jest aktem który utracił swoją moc.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej "Przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy." Nie sposób uznać aby stwierdzenie "zarządcy terenów publicznych" było pojęciem niezrozumiałym dla odbiorców. Oczywistym jest w odbiorze społecznym, iż za miejsca publiczne uważa się powszechnie: 1) place i ulice, 2) stałe szlaki turystyczne pomiędzy liniami rozgraniczającymi te szlaki od innych nieruchomości, 3) obszary kolejowe, 4) pasy drogowe dróg publicznych, 5) drogi wodne z brzegami oraz dostępne dla ogółu tereny portów i przystani, 6) tereny lotnisk cywilnych, 7) tereny zieleni użytku publicznego, jak parki, skwery itp. urządzenia, oraz cmentarze i inne obiekty związane z upamiętnieniem walki i męczeństwa narodu polskiego, 8) wnętrza obiektów budowlanych użytku publicznego oraz przynależne do tych obiektów ogrody i dziedzińce dostępne dla ogółu. Tak też ówcześnie stanowił § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki oraz Ministra Budownictwa i przemysłu materiałów budowlanych z dnia 8 października 1970 r. w sprawie zatwierdzenia pod względem artystycznym niektórych projektów budowlanych - na który obecnie powołuje się wielokrotnie orzecznictwo sądowe oraz doktryna. Jako przykład Gmina wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2015 r., wydany w sprawie o sygnaturze akt: K 28/13, który penalizuje pojęcie "miejsca publicznego". Gmina podkresliła, iż pojęciami typu "miejsce publiczne" "teren publiczny", "tereny przeznaczone do użytku publicznego" posługuje się już sama ustawa, chociażby w art. 3 ust. 2 pkt 13, czy art. 4 ust. 2 pkt 3.

W ocenie Gminy nie sposób ponadto zgodzić się z zarzutem Skarżącego, iż istotnym naruszeniem prawa jest nałożenie na właścicieli nieruchomości i zarządców terenów publicznych w § 1 ust. 1 Regulaminu obowiązku wyznaczenia miejsc do gromadzenia odpadów oraz wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki, służące do zbierania odpadów komunalnych, przy jednoczesnym braku wskazania terminów i sposobu wykonania tego obowiązku. Prokurator nie podał przepisu prawa, który według niego miałby wskazywać, iż powyższe informacje winny znaleźć się w Regulaminie. Powołuje się on jedynie na ogólne przepisy Konstytucji RP oraz rozporządzenia, które nie odnoszą się wprost do skarżonej materii.

Zarzut, odnoszący się do stwierdzenia, iż organ naruszył art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. "d" ustawy z dnia 13 września 1996 r., o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zawarcie w § 2 Regulaminu jako zasady nakazu mycia i przeprowadzenia napraw pojazdów w określonych miejscach, tj. w myjniach i warsztatach, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej - również należy uznać za chybiony. Jak wskazał ustawodawca w w/w przepisie: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie: mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi." Organ dokonując zapisu w regulaminie wskazującego, iż "Mycie pojazdów samochodowych powinno odbywać się w myjniach samochodowych, a ich naprawa w warsztatach naprawczych (..)" dokonał jedynie podkreślenia adekwatnych zapisów ustawowych. Poza tym w dalszej części w/w zapisów Regulaminu w sposób jednoznaczny - zgodnie z posiadaną delegacją ustawową - wskazane zostały wymagania w zakresie mycia pojazdów i ich naprawy poza w/w miejscami.

Gmina nie zaaprobowała kolejnego zarzutu Prokuratora, negującego możliwość uregulowania w zakresie ograniczenia mycia pojazdów wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu i tylko na terenie "własnej posesji". Po pierwsze art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "d" ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprost określa kompetencję Rady Gminy do ustalenia warunków utrzymania czystości pojazdów. Ponadto zauważyła, iż zwrot "na terenie własnej posesji" w żadnym wypadku nie ogranicza możliwości naprawy pojazdów jedynie do tych, których właścicielem jest naprawiający, z uwagi na fakt, iż § 2 ust. 1 Regulaminu zawierając zwrot "własnej posesji" nie zawiera adekwatnego zwrotu "własnego pojazdu". Zapis ten zawiera dopiero ust. 2 ww. regulacji. Gmina nie zgodziła się również z kolejnym zarzutem, odnoszącym się do braku delegacji ustawowej dla Rady Gminy w zakresie możliwości dokonania ustaleń, iż naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem będą stanowiły "drobne naprawy" oraz aby Rada Gminy ograniczała ich naprawy jedynie do "własnych samochodów".

Odnosząc się do zarzutu, że Gmina C. przekroczyła delegację ustawową, powielając w § 2 ust. 2 lit. "a" Regulaminu zapis ustawowy, zawarty w innych normach prawnych, odnoszący się do "zakazu powodowania przez naprawy uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich" Gmina wskazała, iż Prokurator nie podał, jaka treść ustawowa miałaby być w ten sposób powielona. Ograniczył się do wskazania przepisów Konstytucji RP oraz rozporządzenia. W ocenie Gminy nie sposób uznać, iż powieleniem art. 144 K.c. są zapisy aktu prawa miejscowego.

Zdaniem Gminy nie jest naruszeniem prawa § 3 ust. 1 Regulaminu. Skarżący wskazał, iż "w ustawie zawarto upoważnienie do określenia wymagań, w zakresie utrzymania czystości nieruchomości, służących do użytku publicznego, nie zaś wyłącznie chodnika". W ocenie Gminy, dokonując szczegółowej wykładni art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. "c" ustawy, nie sposób nie zauważyć, iż ustawodawca odnosi się nie tyle do "całości nieruchomości" co powoduje, iż w regulaminie utrzymania czystości określa się wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego. Częścią takiej nieruchomości jest niewątpliwie chodnik. Gmina odwołała się do wyroku WSA w K. z dnia 11 grudnia 2019 r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 719/19, w którym stwierdzono, że celem delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy jest utrzymanie porządku, rozumianego jako zabezpieczenie możliwości bezpiecznego poruszania się po chodnikach. Określenie metod usuwania śliskości z chodników, a także sposobu postępowania z użytym do tego piaskiem, stanowi logiczne dopełnienie omawianej regulacji, mieszczące się przy tym już w oczywisty sposób w delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy (uprzątanie innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego).

Za niezasadny Gmina uznała również poczyniony przez Skarżącego zarzut dotyczący użycia w Regulaminie nieostrego określenia co do wymogów czystości chodnika w postaci sformułowania "w miarę potrzeb". Wyjaśniła, że zwrot ten użyty został do określenia częstotliwości obowiązku usuwania m. in. błota, śniegu i lodu. Gmina argumentowała, że mając na uwadze zmienność warunków atmosferycznych oraz ich nieprzewidywalny charakter, nie sposób uznać, aby w tej materii użycie ww. zwrotu cechowało się nieostrością. Nie zgodziła się z kolejnym zarzutem prokuratora, podnoszącym, iż przekroczeniem delegacji ustawowej jest wskazanie sposobu postępowania z uprzątniętymi zanieczyszczeniami, tj. wskazanie, że "należy złożyć na skraj chodnika, tak aby po ich nadmiernym nagromadzeniu mógł je sprzątnąć zarządca drogi". Zauważyć trzeba, iż częściowe "zagospodarowanie" zanieczyszczeń, w postaci uprzątnięcia nie powoduje, iż zostały one sprzątnięte z nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego. Uprzątnięcie błota, śniegu i lodu a następnie ich złożenie na skraju chodnika jest jednym z etapów szeroko rozumianego utrzymania czystości danego terenu. Po dokonaniu uprzątnięcia, nadal dany materiał znajduje się na terenie nieruchomości i musi podlegać ostatecznemu usunięciu. W tym zakresie nie sposób zatem dopatrzeć się przekroczenia delegacji.

Gmina polemizowała ponadto z zarzutem, iż zawartym w § 4 ust. 2 Regulaminu zapis, iż "pojemniki i worki do zbierania odpadów komunalnych powinny odpowiadać Polskim Normom" jest niejasny i niezdefiniowany z uwagi na posługiwanie się pojęciem "Polskich Norm". Zauważyć należy, iż w żadnym wypadku nie sposób się zgodzić, aby zapis taki był w jakikolwiek sposób mylący i niezrozumiały. Oczywistym jest bowiem, iż w zależności od użytego pojemnika lub worka, ich parametry bezpieczeństwa, wytrzymałości itp. mogą być w różny sposób definiowane w polskim prawie. Wyliczenie norm w tym zakresie jest wręcz niewskazane w treści regulaminu, bo czyniłoby go bardziej niejasnym.

Za niezasadny Gmina uznała również zarzut, odnoszący się do braku delegacji ustawowej, w zakresie wskazania w § 6 ust. 1 Regulaminu minimalnej ilości pojemników, w zależności od liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 2 ppkt "b" ustawy każe przyjmować jako wyznacznik m. in. liczbę osób korzystających z pojemników lub worków.

Gmina kwestionowała zarzut Skarżącego, że w zakresie naruszenia norm prawnych przez Gminę C. poprzez zawarcie w § 9 ust. 3 Regulaminu zasady, iż selektywna zbiórka odpadów komunalnych polega na segregowaniu ich "u źródła" - co miałoby stanowić określenie niejasne i niezdefiniowane. Przedmiotowy zwrot jest wielokrotnie powielany i penalizowany przez ustawodawcę.

Gmina jako niezasadny uznała ponadto zarzut wskazujący, iż Rada Gminy C. przekroczyła delegację ustawową w zakresie unormowania obowiązków właścicieli psów w § 17 ust. 1 lit. "c" Regulaminu poprzez zobowiązanie ich do prowadzenia psa w miejscu publicznym na uwięzi i z nałożonym kagańcem. Jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - Rada Gminy określa wymagania w zakresie "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Dokonanie zapisów o prowadzeniu zwierzęcia na uwięzi i z nałożonym kagańcem nie stanowi jakiekolwiek przekroczenia tych zapisów.

Gmina nie przychyliła się ponadto do twierdzeń Prokuratora, odnoszących się do ingerencji w stosunku sąsiedzkie poprzez uczynienie zapisu w Regulaminie zobowiązującego do trzymania pszczół u ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 metrów od granicy nieruchomości oraz wskazania w sposób zbyt ogólny obszaru deratyzacji. W zakresie pierwszego zarzutu podniosła, iż wymogi umiejscowienia uli dotyczą ich właścicieli, a Regulamin nie nakłada adekwatnego obowiązku na właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której te ule się znajdują. Wobec tego nie sposób uznać, aby poprzez przedmiotowy zapis nastąpiła ściśle rozumiana ingerencja w stosunki sąsiedzkie. Co do kwestii drugiego z wymienionych Gmina zarzutów zauważyła, iż w ustawie brak jest dookreślenia, iż obszar deratyzacji winien być szczegółowo sprecyzowany (wyliczony).

Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje:

I. Skarga jest zasadna.

II. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można wnieść w każdym czasie, wobec tego prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 P.p.s.a.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Uchwała podlega ocenie, nawet jeżeli została uchylona, z uwagi na wywoływanie przez nią skutków prawnych.

III. Skarżący Prokurator słusznie uwzględnił dwie podstawowe dyrektywy, którymi powinien kierować się organ przy kreowaniu przepisów prawa miejscowego: zasadę praworządności oraz jasności przepisów prawa, jako pochodną zasady pewności prawa i poprawnej legislacji. Konstytucyjna zasada określoności regulacji prawnych, wywodzona jest z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75)

III. 1. Określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował.

Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany regulamin utrzymania czystości i porządku, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa, wynikających z zasady praworządności jest niewątpliwie reguła, wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa, wynikająca z art. 118, w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku niezachowania zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, CBOSA).

III. 2. Tekst uchwały powinien posługiwać się językiem dostatecznie jasnym i takim, ażeby intencje prawodawcze były dla adresatów norm zrozumiałe.

Niedookreślenia w aktach prawa miejscowego oraz przyjęcie wyrażeń bez ich dookreślenia lub precyzyjnego recypowania z aktów prawnych wyższego rzędu, może wprowadzać nieścisłości interpretacyjne. Tymczasem z wymogu zachowania zasady dobrej legislacji, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji jako zasady pochodnej, wprowadza do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązanie, którego możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną - w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277; W. Sokolewicz, uwaga 36 in fine do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 48). Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności (zob. np. wyrok z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny oraz komunikatywny oraz z poszanowaniem praw nabytych (por. wyrok pełnego składu z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51).

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat tej zasady (zob. np. wyroki z: 15 września 1999 r., sygn. K. 11/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 116; 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21 marca 2001 r., sygn. K. 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 30 października 2001 r., sygn. K. 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90; 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83), konsekwentnie reprezentując stanowisko, że jest ona związana funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w możliwości wykonania przyznanych już praw. Stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań, TK kwalifikuje jako naruszenie Konstytucji (por. wyroki o sygn. K 6/02 i K 41/02).

Lokalnemu prawodawstwu, mimo stosunkowo dużej swobody nie przypisuje się samoistnego charakteru. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 87). Nie ulega wątpliwości, że akty prawa miejscowego nie mogą samodzielnie regulować materii ustawowych, a ingerencja administracji w sprawach objętych materią ustawową jest dopuszczalna tylko w wypadku wyraźnego upoważnienia przez ustawę i to na tyle szczegółowego, że rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii.

W związku z powyższym w procedurze uchwalania miejscowego planu należy zwrócić szczególną uwagę na rolę definicji ustawowych. Rola ta, wyznaczona przez hierarchię aktów prawnych, wiąże się z koniecznością uwzględnienia obowiązywania definicji prawnej, oddziałującej na prawa i obowiązki adresatów tej normy. Każda dziedzina systemu prawa posługuje się własnym zbiorem pojęć. Musi on spełniać jeden podstawowy warunek. Jest on związany ze ścisłością terminologiczną. Od niej w dużej mierze zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego. W ocenie Z. Ziembińskiego, "Aparatura pojęciowa, przy użyciu, której formułuje się teksty prawne oraz rekonstruowane na ich podstawie normy prawne, a także aparatura, za pomocą której opisuje się treść norm prawnych, nie są jedynie narzędziem porozumiewania się, które można dowolnie kształtować, lecz względnie stabilnym składnikiem kultury prawnej" (zob. Z. Ziembiński, Szkice z metodologii szczegółowych nauk prawnych, Warszawa–Poznań 1983, s. 78.). Z powyższego wynika kwalifikacja naruszeń w tym zakresie jako istotnych. Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu. Wyrażenia języka prawnego nie powinny służyć tylko do informowania o treści norm prawnych, ale ich celem jest także wyznaczanie zakresu regulacji prawnej oraz jej celów i funkcji. Pojęcia budują treść aktu prawa miejscowego. Z tego powodu wszystkie słowa zastosowane w uchwale powinny łączyć w logiczną i spójną całość jej przedmiot i odpowiadać materii prawnie wykreowanej.

Pojęcia odzwierciedlają istotne cechy i konieczne normy prawne oraz stosunki prawne, występujące w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W strukturze wewnętrznej pojęcia prawnego występują dwa elementy: 1) zakres i 2) treść. Zakres pojęcia tworzy zbiór norm prawnych, do których odnosi się pojęcie. Treścią pojęcia jest natomiast zbiór cech norm prawnych rozszerzających ten zakres. Zakres pojęcia wskazuje, do jakich poszczególnych norm prawnych odnoszą się cechy, które wynikają z zakresu pojęcia. Zakres posiadają zarówno pojęcia prawne ogólne i jednostkowe. Treścią pojęcia jest wiedza o zespole cech właściwych w pewnej klasie przedmiotów regulowanych np. w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu. W literaturze podnosi się, że analiza tekstów prawnych wskazuje, że definicje formułowane w ustawodawstwie polskim, jeśli nie są definicjami nowo utworzonych słów lub wprowadzającymi zasadniczo nowe znaczenie jakiegoś zwrotu, co jest, zjawiskiem stosunkowo rzadkim, są definicjami doprecyzowującymi znaczenie zwrotów występujących w języku potocznym (zob. Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 164).

Brak zastosowania właściwej nomenklatury, poprzez konieczność "domyślania się" adresatów aktu może stanowić naruszenie, dające podstawę do stwierdzenia nieważności. Organ tworzący akt prawa miejscowego winien w tym zakresie odwołać się do regulacji ustawowych, nie może natomiast tworzyć własnej definicji, czy też modyfikować istniejącej definicji, zawierając w niej elementy odmienne od tych zawartych w definicji legalnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rada gminy nie została uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, niepubl.). Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie definicje legalne mają zasadniczo bezpośrednie zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do aktów normatywnych, w jakich są formułowane (por. § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. nr 100, poz. 908), ale nie wyklucza to posługiwania się taką definicją poza bezpośrednim zakresem danego aktu, jeśli wynika to z powiązań przedmiotowych, a przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że należałoby powtarzać takie definicje w każdym akcie normatywnym (którym jest także plan miejscowy), co byłoby nie tylko legislacyjnie nieekonomiczne, ale także mogłoby powodować błędy technicznoprawne.

IV. Odnosząc się do szczegółowych zakwestionowanych unormować zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że zasadnie Prokurator wskazał, że część zapisów pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż została uregulowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia bądź w sposób niepełny realizuje delegację ustawową.

IV.1. Słusznie Skarżący wywodził, że w § 1 Regulaminu posłużono się pojęciem zarządcy terenów publicznych, które nie jest jasne, a jednocześnie nie zostało zdefiniowane w ustawie. Wystąpiła tutaj podwójna niejasność – co do podmiotu, który faktycznie włada i zarządza oraz niedookreślenie przedmiotowe – tereny publiczne. Nie jest zrozumiałe, czy jest to pojęcie tożsame z miejscem publicznym, przy czym przepisy prawa w zasadzie nie definiują, tego czym są podobne do obiektów użyteczności publicznej: miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Na potrzeby prawa budowlanego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.), definiuje budynek użyteczności publicznej, jako budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej. Podobną uwagę należy odnieść do nałożonego w § 1 ust. 1 obowiązku wyznaczenia miejsc do gromadzenia odpadów oraz wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki, służące do zbierania odpadów komunalnych, który bez wskazania sposobu i terminu jego wykonania. Taka konstrukcja nie cechuje się dostatecznym stopniem konkretności i narusza zasadę dobrej legislacji, z uwagi na nadmierną ogólnikowość. Przez precyzyjność regulacji prawnej należy rozumieć możliwość dekodowania z przepisów jednoznacznych norm prawnych (a także ich konsekwencji), za pomocą reguł interpretacji przyjmowanych na gruncie określonej kultury prawnej. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania precyzyjnych norm prawnych.

Uzasadniony jest zarzut, że ograniczenie dozwolonych napraw pozawarsztatowych do niezdefiniowanych "drobnych napraw" stanowi istotne naruszenie prawa. Jak wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 124/19, CBOSA, takie normy w sposób nieuprawniony ograniczają zakres dozwolonych zachowań, ingerując też w prawa podmiotowe jednostki. Zgodzić się należy z Prokuratorem, że sformułowania: "drobne naprawy" podobnie jak "doraźne czynności" są na tyle nieostre, że przepis ten narusza § 6 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Użycie tak nieostrych wyrażeń nie pozwala na rekonstrukcje normy w sposób, który pozwoliłby na wskazanie jakie konkretnie prace naprawcze i regulacyjne zawierają się w desygnacie tych pojęć. Niezależnie od powyższego kwestionowana regulacja uchwały ingeruje w prawo do korzystania z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a więc wstępuje w materię zastrzeżoną dla uregulowań rangi ustawowej (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający wyrażony został w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2020 r., SA/Wr 248/20, CBOSA). Należy także podzielić wyrażane w judykaturze stanowisko, że zawarcie w przepisie prawa miejscowego zapisu, wprowadzającego wymóg nieuciążliwości napraw dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, stanowi istotne uchybienie, bowiem wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego z art. 144 Kodeksu cywilnego (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 160/13, CBOSA).

Na uwzględnienie zasługuje ponadto zarzut, że z przekroczeniem upoważnienia ustawowego ustanowiono zasadę mycia pojazdów w myjniach, a naprawiania w warsztatach, podczas gdy ustawa upoważnia organ jedynie do ustanowienia wymogów, związanych z tymi czynnościami, kiedy są one przeprowadzane poza myjniami i warsztatami. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Chodzi tu przede wszystkim o warunki, zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości, powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, Lex nr 587205). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami, stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Za przyczynę do stwierdzenia nieważności zostało to uznane w licznych wyrokach, gwoli przykładu wspomnieć można: wyroki WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r., II SA/Gd 422/20, oraz z dnia 4 listopada 2020 r., II SA/Gd 187/20 wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 124/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 770/20,

CBOSA. Za przekroczenie delegacji zakwalifikować należy również ograniczenie możliwości naprawy pojazdów jedynie do tych, których właścicielem jest naprawiający, co stanowi nieuprawnione rozróżnienie. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wprowadzono w § 2 ust. 1 Regulaminu obowiązek ograniczenia mycia pojazdu samochodowego wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu. Zgodnie z poglądem, wyrażonym przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 740/15, CBOSA ograniczenie mycia pojazdów samochodowych tylko do nadwozia jest nieuprawnioną modyfikacją delegacji ustawowej (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 14/18; wyroki WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 69/19 oraz z dnia 27 października 2020 r., II SA/Gd 207/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 20202 r., IV SA/Po 278/20, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 512/20, CBOSA).

Słusznie dostrzegł Prokurator, że wadliwością cechują się ponadto przepisy uchwały, odnoszące się do utrzymania czystości na części nieruchomości, służącej do użytku publicznego. W art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy zobowiązano organ gminy do określenia w uchwale wymagań, w zakresie tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego, nie zaś wyłącznie chodnika. Tymczasem w § 3 ust. 1 Regulaminu, unormowano wyłącznie obowiązki w tym zakresie odnoszące się do obszaru chodnika. Słusznie Prokurator wywodził, że delegacja ustawowa winna być wypełniona w sposób kompletny, zatem w uchwale nie powinno się znaleźć unormowanie wykraczające poza upoważnienie ustawowe, ale jednocześnie uchwała powinna wyczerpywać cały zakres materii przekazanej w delegacji ustawowej. W drugiej kolejności należy zauważyć, że zapis "w miarę potrzeb" nie cechuje się dostateczną określonością. Jest to pojęcie ogólnikowe, niesprecyzowane, dające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać. Użycie takich sformułowań w akcie prawnym jest niedopuszczalne. Wskazanie na obowiązki związane z utrzymaniem w czystości chodnika mogą nasuwać wątpliwości, czy treść Regulaminu nie odnosi się do chodnika, położonego wzdłuż nieruchomości ale stanowiącego część drogi publicznej, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. W takim wypadku uchybienie polega na przekroczeniu delegacji ustawowej. Zdaniem skarżącego regulacje art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy są całkowicie rozłączne. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c upoważnia radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań, w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Art. 5 ust. 1 pkt 4 nie reguluje zatem kwestii, powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która odpowiednio do kategorii drogi stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 ustawy (w szczególności pkt 2 ustępu 4) (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 812/17 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 69/19, CBOSA).

Dodatkowo w § 3 ust. 2 Regulaminu wskazano, że uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia winny być gromadzone na skraju chodnika. Regulacja ta również wykracza poza delegację ustawową. Rada gminy ma za zadanie szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, co ma miejsce w analizowanej normie. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, które w swoich wyrokach konsekwentnie podkreślały, że "przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie upoważnia do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń" (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, w Łodzi z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15, CBOSA).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy rada gminy w regulaminie zobowiązana jest do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych. Przepis ten nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek (a zarazem uprawnienie) określenia minimalnej pojemności ww. pojemników lub worków, bez możliwości określenia ich maksymalnej pojemności. Tymczasem w § 4 i § 6 Regulaminu ustalono nie tylko minimalną, ale również maksymalną pojemność urządzeń do zbierania odpadów na terenie Gminy C. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istotne naruszenie prawa stanowi wprowadzenie regulacji, określającej przedmiotową pojemność w zakresie od - do, tj. przy wskazaniu także pojemności maksymalnej (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 783/19, CBOSA). Dodatkowo w § 6 ust. 1 Regulaminu ustalono minimalną ilość pojemników zaś ustawa nakazuje jedynie określenie minimalnej pojemności pojemników. W § 4 ust. 2 Regulaminu wskazano, że pojemniki i worki do zbierania odpadów powinny odpowiadać Polskim Normom. Obowiązek ten określony w taki sposób może powodować zasadnicze wątpliwości interpretacyjne u jego adresata. W § 6 Zasad techniki prawodawczej sformułowano generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38).

Z przekroczeniem ustawowym nałożono także na adresatów norm w § 4 ust. 3 Regulaminu obowiązek oznakowania napisami odpadów suchych i mokrych, w tym także oznaczenia ich logo, adresem i telefonem przedsiębiorcy. Za nieprawidłowe należy uznać zawartą w § 6 ust. 4 Regulaminu powinność oczyszczania z resztek substancji odpadów zbieranych w sposób selektywny. Ustawa nie zawiera upoważnienia do nałożenia takiego obowiązku. Wskazać należy, że NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 443/16, CBOSA stwierdził, że niedopuszczalne jest uregulowanie zabraniające umieszczania w workach odpadów zabrudzonych. W świetle powyższego "per analogiam" niedopuszczalne jest nakazanie zbierania odpadów po ich oczyszczeniu z resztek substancji, podobnie – WSA w Kielcach w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 704/17, CBOSA.

Ponadto należy zauważyć, że zawarte w § 9 ust. 3 Regulaminu zobowiązanie do segregowania odpadów "u źródła" jest niezrozumiałe i niejasne. Wadliwym jest także przepis § 9 ust. 12 Regulaminu, w którym przewidziano obowiązek odbioru odpadów budowlano - rozbiórkowych tylko w przypadku ich powstania w wyniku prowadzenia drobnych robót nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty. Delegacja ustawowa w żaden sposób nie przewiduje możliwości uzależnienia odbioru odpadów od wykazania ich pochodzenia z określonych zdarzeń. W art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 4 ust. 2 pkt 3 Ustawy przewidziano jedynie, że organ określa wymogi dotyczące selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Ponadto  należy także podnieść, że wykonanie takiego przepisu nastręczałoby nieusuwalnych wręcz problemów związanych z potrzebą weryfikacji pochodzenia odpadów. Zwrócić należy uwagę także i na to, że ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i w art. 5 ust. 1 pkt 1 nakazuje właścicielom nieruchomości wyposażyć nieruchomości w worki lub pojemniki. W ustawie brak jest sformułowania "kosz", tym samym nakaz wyposażenia nieruchomości w odpowiednią liczbę "koszy", zawarty w § 12 Regulaminu stoi w sprzeczności z delegacją ustawową.

Zdaniem skarżącego dopuszczono się także uchybień związanych z regulacjami dotyczącymi zwierząt domowych.

W § 17 ust. 1 pkt c Regulaminu, będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały nałożono na właścicieli utrzymujących psy nakaz ich prowadzenia w miejscu publicznym na uwięzi z nałożonym kagańcem. W orzecznictwie NSA zarysowały się dwa stanowiska dotyczące kwestii uregulowania przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe podczas ich wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku tj. kwestii sposobu realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jedno stanowisko dopuszcza regulacje regulaminowe zakładające konieczność trzymania zwierzęcia na smyczy a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 618/14 i II OSK 2950/19). Drugie uznaje bezwzględny obowiązek trzymania zwierzęcia na smyczy lub w kagańcu, nieprzewidujący wyjątków uwzględniających wiek zwierzęcia, stan psychofizyczny zwierzęcia, czy inne ograniczenia zwierzęcia, za niehumanitarny, naruszający zasadę proporcjonalności (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 1492/12, II OSK 2541/19, II OSK 921/20, CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej opowiada się za stanowiskiem drugim. Przede wszystkim zauważa, że kwestie dotyczące sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122, ze zm.) Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Określony kwestionowanym zapisem bezwzględny obowiązek wyprowadzania psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, jak również narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r., II SA/Bk 467/20, CBOSA). W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 27 października 2020 r., II SA/Ol 577/20, CBOSA).

Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 61/16, CBOSA). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (tamże).

Powyższa regulacja narusza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Istotą tego upoważnienia jest bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach publicznych tylko na smyczy i w kagańcu, słusznie zdaniem Skarżącego zostało sformułowane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122) oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019, sygn. akt II SA/Kr 727/19).

Warto ponadto zauważyć, że w § 17 ust. 1 w sposób nieuprawniony ograniczono regulację do właścicieli, podczas gdy ustawa przewiduje konieczność określenia wymogów w odniesieniu do wszystkich osób utrzymujących zwierzęta domowe (vide wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Gd 176/19, CBOSA). Z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy, wydany został zapis § 17 ust. 1 pkt f Regulaminu. Rada Gminy C. zobowiązała bowiem osoby utrzymujące w pomieszczeniach mieszkalnych lub użytkowych gady, ptaki i owady do ich zabezpieczenia przed wydostaniem się z tych pomieszczeń. Omawiana delegacja ustawowa odnosi się do zwierząt domowych, a nie zwierząt nieudomowionych, jakimi są wskazane w Regulaminie gady, ptaki i owady nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Przez zwierzęta domowe rozumie się bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt). Dlatego fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka (vide wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2019, sygn. akt II SA/Gd 392/19, CBOSA).

Z niespełnieniem w całości delegacji art. 4 ust 2 pkt 7 ustawy nie wskazano w § 18 Regulaminu konkretnych obszarów lub poszczególnych nieruchomości na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których ma obowiązywać zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Powyższe oznacza, że w § 18 Regulaminu brak jest wymaganej realizacji delegacji ustawowej (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 1594/17, CBOSA).

Z przekroczeniem delegacji ustawowej uregulowano także w § 18 ust.3 zasady składowania przez prowadzącego chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Powyżej wskazana kwestia stanowi wkroczenie w materię ustawową bowiem objęta jest regulacją kodeksu cywilnego oraz kodeksu wykroczeń (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 981/17, CBOSA).

Kolejnym uchybieniem jest wskazanie w § 18 ust 5 Regulaminu zobowiązania osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do trzymania pszczół w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. nr 133, poz. 921 ze zm.), pszczoła miodna (Apis mellifera) należy do zwierząt gospodarskich. W konsekwencji dopuszczalne było, w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowanie kwestii trzymania tych owadów. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione: "w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich", bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiednie. Trzeba mieć na uwadze, że w zależności od odległości ustawienia uli od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane "bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Ocena w tym względzie zależy od konkretnego przypadku" (J. Buczek, Cywilnoprawna problematyka hodowli pszczół "Przegląd Sądowy" 2003 r. Nr 2, s. 33). Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego (tak NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, CBOSA). Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym, określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych, dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2014 r. w sprawie II SA/Go 784/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r. w sprawie II SA/Łd 434/15; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie II SA/Ol 136/13, CBOSA). W § 19 ust 1 Regulaminu wprowadzono obowiązek deratyzacji na obszarze gminy C. Zakres regulacji uchwalonego Regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 pkt 8, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów, podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem objęcie obowiązkiem deratyzacji na obszarze całej gminy jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, który zobowiązuje do wyznaczania obszarów, podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do kazuistycznego wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18; WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/BD 1280/17; czy w wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 89/18, CBOSA). Pogląd ten jest konsekwentnie wyrażany w najnowszym orzecznictwie, czego przykładem mogą być następujące wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 770/20, WSA w Gdańsku z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 212/20 WSA w Warszawie z dnia 27 października 2020 r., IV SA/Wa 565/20, CBOSA.

V. Reasumując, zaskarżona uchwała w części wskazanej w zarzutach, jako wykraczająca poza zakres delegacji ustawowej lub nieprecyzyjna i z tych powodów istotnie naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. Przedstawione względy zadecydowały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325) o stwierdzeniu nieważności odnośnych przepisów uchwały.