Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3138/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 78,  art. 15
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister) decyzją z 25 października 2021 r. nr DO.1.7614.347.2021.MW, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...] (Skarżący), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (Wojewoda) z 6 lipca 2021 r. nr WS-IV.7533.1.89.2017.JZ, odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako część działki nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] (stary nr [...]), ulicę [...] w [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wojewoda, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października

1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 13 października 1998 r.", decyzją z 6 lipca 2021 r., odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako część działki nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] (stary nr [...]), ulicę [...] w [...].

Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie.

Rozpoznając odwołanie Minister podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu

terytorialnego;

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną;

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek Minister wskazał, że pierwotnie właścicielami działek nr [...] byli [...] na podstawie aktu własności ziemi z 1 grudnia 1975 r. nr [...]. Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2005 r., sygn. akt [...] wynika, że [...] zmarł 28 października 1984 r., a spadek po nim nabyły [...]. [...] zmarła 1 sierpnia 2003 r., a spadek po niej nabyła [...]. Umową przeniesienia prawa własności z 30 kwietnia 2007 r. Rep. A nr [...] w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży z 19 września 2007 r. Rep. A nr [...] [...] zbyła przedmiotowe działki na rzecz [...]. Obecnie właścicielami przedmiotowych działek są [...] na podstawie umowy sprzedaży oraz przedwstępnej umowy sprzedaży z 4 lutego 2015 r. Rep. A nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Tak więc, w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do drugiej przesłanki wymienionej w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., tj. zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. - Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w [...] stanowiła drogę publiczną lokalną miejską nr [...], na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się drogami gminnymi, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wskazał, że w uzasadnieniu Wojewoda uznał, że przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. - nie została spełniona. Analiza materiału dowodowego wskazuje bowiem, że organ I instancji podjął działania mające na celu wyjaśnienie, czy na dzień 31 grudnia 1998 r., przedmiotowe działki nr [...] były zajęte pod drogę publiczną, czy też nie. Jak wynika z akt sprawy, organ wojewódzki wezwał Skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację geodezyjną wskazującą na zajętość działek nr [...] pod drogę publiczną. W aktach sprawy znajduje się ortofotomapa, z której nie wynika, jaka część działek nr [...] została zajęta pod drogę. Dowodu na zajęcie nie może stanowić również oświadczenie Skarżącego z 27 kwietnia 2020 r., bowiem z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący dysponował uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), jak również aby wiedzę, co do zakresu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę posiadał z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. W ocenie Ministra, Wojewoda w toku postępowania zrealizował obowiązki wynikające z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., gdyż podjął działania mające na celu wyjaśnienie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Mimo kierowanych przez organ I instancji - do Skarżącego pism o możliwości pisemnych wyjaśnień (dowodów) potwierdzających, że przedmiotowe działki znajdowały się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r, zauważyć należy, iż takie dokumenty nie zostały przedłożone do sprawy. Tym bardziej, że we wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości pod drogę nie określił nawet przedmiotu postępowania, wskazał jedynie, iż wnosi o stwierdzenie nabycia części działki nr [...], nie wskazując ich powierzchni. Mając na uwadze powyższe, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, zawartą w art. 80 K.p.a., Minister uznał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż ustalenia organu I instancji w zakresie braku zajętości nieruchomości pod drogę publiczną są zasadne i prawidłowe. Zaznaczył przy tym, że to strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem nie jest zwolniona z jakiejkolwiek aktywności dowodowej. Wskazał, że właściwym (choć nie jedynym) dowodem na potwierdzenie, bądź też nie, zajętości działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ww. ustawy jest mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego. dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Zdaniem Ministra, skoro Skarżący, jako zainteresowany nabyciem przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie nie wykazał, że jakakolwiek część działek nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, odpowiednią dokumentacją geodezyjną, to nie można stwierdzić, iż przesłanka zajętości została spełniona.

Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ww. ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że Skarżący przedłożył wykaz stanu drogi - ul. [...], sporządzony w 1991 r., z którego wynika tylko w jaki sposób była urządzona droga. Nie wynika z niego natomiast, aby na drodze były prowadzone jakiekolwiek remonty i naprawy. W ocenie Ministra, Skarżący nie wykazał władztwa publicznoprawnego oraz nie wskazał żadnych innych dowodów na potwierdzenie władztwa, to nie można stwierdzić, że przesłanka władztwa została spełniona. Uzupełniająco Minister zaznaczył, że rozstrzygnięcia wydane w innych sprawach, nie są dla organu odwoławczego wiążące. Każda sprawa jest indywidualna i rozpatrywana na podstawie zebranego materiału dowodowego.

Od decyzji Ministra z 25 października 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie

1) art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r.;

2) art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 75 § 1 i 2. art. 77 § 1. art. 78 § 1 K.p.a.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazał, że żądanie przedłożenia dokumentacji geodezyjno-prawnej, stwierdzającej zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przez jedną ze stron postępowania, jest w ocenie Skarżącego nadinterpretacją przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że swoje stanowisko w tej sprawie zajął w pismach z 27 kwietnia 2020 r. oraz z 22 marca 2021 r., w których wnosił o sporządzenie takiej dokumentacji przez organ prowadzący postępowanie. Skarżący wskazał, że w przeciwieństwie do innych ustaw, jak np. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych czy wielu innych ustaw o charakterze regulacji szczególnych (tzw. specustaw), ustawa z dnia 13 października 1998 r., będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie precyzuje w art. 73 i w kolejnych, jakie załączniki winien zawierać wniosek, ani tym bardziej nie obliguje do ich przedłożenia wnioskodawcy (którym może być zarówno Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jak i osoba fizyczna - właściciel nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. lub jej następca prawny). W powołanych powyżej specustawach wprost wskazano jakie załączniki winien zawierać wniosek składany przez stronę. Artykuł 73 ust. 3 ww. ustawy wskazuje natomiast wyłącznie, że organem prowadzącym postępowanie jest wojewoda, który wydaje decyzje o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości pozostających w ich władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r., zajętych pod drogi publiczne, a nie stanowiących ich własności. Gmina oraz dotychczasowi właściciele nieruchomości są zaś tylko stronami postępowania administracyjnego. W ocenie Skarżącej, podejmowanie więc wszelkich działań zmierzających do prawidłowego realizowania wyrażonej w konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (art. 21) normy, zgodnie, z którą chroni się własność i prawa dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji a nie stron postępowania. Wskazał, że art. 73 ust. 3a ww. ustawy stanowi, iż w przypadku konieczności określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Projekt podziału nieruchomości jest zatem integralną częścią wydawanej przez organ decyzji. Zlecenie sporządzenia dokumentacji geodezyjnej jest zatem częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji. Koszty przeprowadzenia dowodu w postaci ww. dokumentacji ciążą zatem na organie. Ewentualny obowiązek poniesienia kosztów przez strony postępowania musiałby wynikać z przepisów prawa, tak jak np. ma to miejsce w postępowaniu rozgraniczeniowym. Stąd też, jeżeli w ocenie organu sporządzenie mapy, przez geodetę uprawnionego dla potrzeb prowadzonego postępowania, jest niezbędne dla wykonania jego ustawowego obowiązku, którym niewątpliwie jest wydanie decyzji w oparciu o cytowane wyżej przepisy, do czego otrzymał legitymację prawną, winien on skorzystać z przysługującego mu prawa wynikającego z art. 84 § 1 K.p.a. - tj. zlecić sporządzenie opinii przez biegłego, w tym przypadku przez geodetę uprawnionego. Skarżący wskazał, że zlecenie sporządzenia podziału geodezyjnego nieruchomości przez strony postępowania - czego oczekiwał organ I Instancji - budzi zatem wątpliwości natury prawnej i może stanowić zarzewie konfliktu w tak trudnych sprawach dotyczących odjęcia prawa własności nieruchomości. Wskazał, że dotychczas zleceniodawcą czynności geodezyjnych był organ prowadzący, który udzielał zamówień publicznych na wykonanie dokumentacji geodezyjno-prawnej. Przepisy prawa w omawianej sprawie nie uległy zmianie zatem wykonanie podziału przedmiotowej nieruchomości winno zostać zlecone przez organ prowadzący, gdyż mając na względzie art. 8 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie Skarżącego, ustawodawca nie mógł oczekiwać, że którakolwiek ze stron postępowania będzie w stanie ponosić koszty prac geodezyjnych niezbędnych dla wykazania zajętości nieruchomości pod drogę.

Odnosząc się do kwestii oświadczenia o zajętości działek Skarżący wskazała, że zarzut Ministra o braku legitymacji prawnej do wydania takiego oświadczenia należy uznać za nietrafiony. Skarżący wskazał, że istotnie nie legitymuje się stosownymi uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji, ja również nie dysponował dokumentacją geodezyjną wskazującą w jakim zakresie nieruchomość pozostawała zajęta pod drogę. Jednak zauważyć należy, w jego ocenie, że analiza dostępnych map ewidencyjnych i zasadniczych oraz ogólnodostępnych zdjęć lotniczych, ortofotomapa w obecnych czasach nie nastręcza trudności osobom nawet niezwiązanym zawodowo z geodezją, tym bardziej zatem Skarżący który zarządza w imieniu Gminy drogami gminnymi posiada szeroki zakres wiedzy o posiadanym terenie. Zakwestionowanie dowodu w postaci złożonego oświadczenia jest zatem, w ocenie Skarżącego, rażącym naruszeniem art. 75 § 1 i 2 K.p.a. Ponadto Skarżący wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ww. ustawy dotyczy nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., czyli sprzed prawie 23 lat. Wymaga zatem wyjaśnienia, że wszelka dokumentacja umożliwiająca, w ocenie organu, na potwierdzenie władztwa taka jak: umowy dotyczące wykonania, modernizacji nawierzchni czy ubezpieczenia drogi mieszcząca się w kategorii bieżącego utrzymania dróg przechowywana jest przez okres 5 lat, a zatem brak jest obecnie możliwości wykazania żądanego materiału dowodowego. Skarżący prowadzi natomiast wykazy stanu dróg (tzw. metryki, sporządzone w roku 1991 oraz w latach 2000-2002), w których jest odnotowywany szereg informacji (np. o poszerzeniu pasa drogowego, budowie chodników, zmianie nawierzchni jezdni) mogących posłużyć jako materiał dowodowy potwierdzający, że Skarżący faktycznie władała i bieżąco zarządza drogami gminnymi.

W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 73 ust. ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.

Powołana ustawa z 13 października 1998 r. - nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazać ponadto należy, że droga – ul. [...] w [...], w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość stanowiła drogę publiczną lokalną miejską nr [...], na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się drogami gminnymi, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Zaznaczyć należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, a ustaleń tych nie kwestionuje Skarżący, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. - nie była własnością ani Skarbu Państwa ani też jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza spełnienie pierwszej z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 1998 r.

Kwestią sporną w sprawie jest natomiast, czy przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną, a w konsekwencji, czy jednostka samorządu terytorialnego władała nią.

W ocenie Sądu, słusznie Wojewoda, a za nim Minister odmówił Skarżącemu stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako część działki nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] (stary nr [...]), ulicę [...] w [...], z uwagi na niewykazanie, czy przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną (druga przesłanka) oraz z uwagi na brak wykazania władztwa publicznego Skarżącej nad nią (trzecia przesłanka). Wojewoda, a następnie Minister w odniesieniu do zajętości działki pod drogę publiczną uznali, że w aktach sprawy znajduje się jedynie ortofotomapa, z której nie wynika, jaka część działek nr [...] została zajęta pod drogę. Dowodu na zajęcie - nie może stanowić ich zdaniem również oświadczenie Skarżącego z 27 kwietnia 2020 r., bowiem z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący dysponował uprawnieniami zawodowymi z zakresu geodezji, jak również aby wiedzę, co do zakresu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę posiadał z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Natomiast w odniesieniu do trzeciej przesłanki organy wskazały, że Skarżący przedłożył jedynie do akt sprawy wykaz stanu drogi - ul. [...], sporządzony w 1991 r., z którego wynika tylko w jaki sposób była urządzona droga. Nie wynika z niego natomiast, aby na drodze były prowadzone jakiekolwiek remonty i naprawy. W ocenie Ministra i Wojewody - Skarżący nie wykazał władztwa publicznoprawnego oraz nie wskazał żadnych innych dowodów na potwierdzenie władztwa, to nie można stwierdzić, że przesłanka władztwa została spełniona. Tym bardziej, że nie można prawidłowo ocenić, czy także na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji, gdy Skarżący nie wykazał obszaru faktycznie zajętego pod drogę publiczną.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się w zasadzie do kwestii, czy to Skarżący jako wnioskujący i wszczynający postępowanie w sprawie o stwierdzenie nabycia nieruchomości pod drogę, czy też Wojewoda jako organ prowadzący postępowanie - winni zlecić sporządzenie dokumentacji geodezyjno-prawnej w trybie art. 73 ww. ustawy, która potwierdziłaby bądź też nie stwierdzenie zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na 31 grudnia 1998 r. oraz w związku z powyższym, czy było na niej sprawowane władztwo publiczne. W ocenie Skarżącego, żądanie przedłożenia dokumentacji geodezyjno-prawnej przez jedną ze stron postępowania, jest nadinterpretacją przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W jego ocenie, sporządzenie takiej dokumentacji należy do organu prowadzącego postępowanie. Natomiast, w ocenie organów orzekających w sprawie, Skarżący jako zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem nie jest zwolniony z jakiejkolwiek aktywności dowodowej. Tym bardziej, że Wojewoda po otrzymaniu wniosku wzywał Skarżącego do jego uzupełnienia o dokumentację geodezyjno-prawną oraz do przedstawienia materiału dowodowego na zajętość i władanie przedmiotowej nieruchomości. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Skarżący słusznie wskazał, że art. 73 i kolejne ustawy z 13 października 1998 r., w przeciwieństwie do innych ustaw - nie precyzują, jakie załączniki winien zawierać wniosek, ani nie wynika z nich żeby do ich przedłożenia zobowiązany był tylko wnioskodawca. W ocenie Sądu, jednak nie można zgodzić się z twierdzeniami Skarżącego, że cały ciężar przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub powołanych przez stronę) spoczywa jedynie na organach orzekających w sprawie. Podjęcie czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i w konsekwencji rozpatrzenie tego materiału dowodowego jest bez wątpienia obowiązkiem organu. Nie oznacza to jednak, iż strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Trzeba podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 K.p.a., zwłaszcza w sytuacji gdy tylko strona postępowania ma wiedzę o istotnych dla sprawy okolicznościach i dowodach na ich poparcie.

Strona zatem także powinna czynić starania zmierzające do udowodnienia faktów stanowiących podstawę jej twierdzeń. Na uwadze należy też mieć, że wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie jest Skarżący, który jest jednostką samorządu terytorialnego, a więc posiada kompetencje oraz możliwości i środki większe niż inne strony postępowania w tego rodzaju sprawach (np. osoby fizyczne). Poza tym to Skarżący, jako zarządca drogi, jak i wnioskodawca stwierdzenia nabycia nieruchomości posiada najrozleglejszą wiedzę nad zarządzanymi przed siebie drogami. Sam Skarżący w skardze zauważa, że Skarżący który zarządza w imieniu Gminy drogami gminnymi posiada szeroki zakres wiedzy o posiadanym terenie. Zauważyć należy, że na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki, po pierwsze określenie z urzędu, jakie dowody z punktu widzenia prawa materialnego – są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, a po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów. Z przepisów nakładających na organy wspomniane powinności nie da się natomiast wyprowadzić konkluzji, że wyłącznie organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, szczególnie w sytuacji, gdy ona sama takich środków nie przedstawiła. Nie można zatem, w ocenie Sądu, w takich przypadkach zakładać, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów istotnych dla sprawy spoczywa na organach administracji. Inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organy ale przede wszystkim przez stronę postępowania, która jak już wspomniano w niniejszej sprawie jest jednostką samorządu terytorialnego. A zatem od takiej strony postępowania należałoby oczekiwać aktywnego uczestnictwa w postępowaniu. W niniejszej sprawie natomiast Skarżący stanął na stanowisku, że nie musi współpracować z Wojewodą i to do niego należy ustalenie przebiegu granic pasa drogowego lub też organ wojewódzki powinien poprzestać na przedłożonych do akt sprawy dokumentach, z których nie wynika nawet o jaką części działki nr [...], stwierdzenia nabycia Skarżący wnioskuje (nie wskazując ich powierzchni). Zdaniem Sądu, jeśli w ustawie z 13 października 1998 r., będącej podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie wypunktowano jakie załączniki winien zawierać wniosek, ani nie wynika z niej kto do ich przedłożenia jest zobowiązany – nie można wywieść wniosku, jak to czyni Skarżący, że to tylko na organach orzekających w sprawie spoczywa jedynie ciężar przeprowadzenia dowodów, a strony postępowania mogą pozostawać bierne i oczekiwać załatwienia sprawy bez jakiejkolwiek z ich strony inicjatywy dowodowej. To, że organem prowadzącym w niniejszej sprawie jest Wojewoda oraz, jak to wskazał Skarżący, że dotychczas zleceniodawcą czynności geodezyjnych był organ prowadzący, który udzielał zamówień publicznych na wykonanie dokumentacji geodezyjno-prawnej dla postepowań administracyjnych niczego jeszcze nie oznacza.

W ocenie Sądu, słusznie zatem Wojewoda, a za nim Minister uznali, że brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia przez Skarżącego, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako część działki nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] (stary nr [...]), ulicę [...] w [...]. Analiza akt sprawy potwierdza, że organy podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uprawniające do wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji Skarżącego. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). W tej sytuacji brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, co wskazuje na bezzasadność skargi.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.