Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2073/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 815/18 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 października 2018 r., nr 406.662/E-12/25/18 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 815/18 uwzględnił skargę W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 października 2018 r. nr 406.662/E-12/25/18 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza D. z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr MOPS.PS.5026.3.2016.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Ryszard E.K. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "dps") na podstawie decyzji z dnia 4 lipca 2016 r. i zgodnie z tą decyzją wnosi odpłatność za pobyt w dps w wysokości 70% posiadanego miesięcznie dochodu.

Decyzją z dnia 12 lipca 2018 r. W.K. został zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca E.K. w dps w wysokości [...] zł w okresie od [...] stycznia do [...] stycznia 2018 r. oraz od [...] lutego 2018 r. w kwocie po [...] zł miesięcznie. Od decyzji tej nie złożono odwołania.

W dniu [...] marca 2018 r. W.K. złożył wniosek o całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia przedmiotowej odpłatności. We wniosku wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, długotrwałe chorą o pogarszającym się stanie zdrowia i wymagającą opieki osób trzecich.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr MOPS.PS.5026.3.2016 Burmistrz D. odmówił zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności. W uzasadnieniu wskazano, że z informacji zgromadzonych w trakcie wywiadu środowiskowego wynika, iż W.K. jest osobą czasowo (do [...] marca 2022 r.) niezdolną do samodzielnej egzystencji (kopia orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2017 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r.). Z zaświadczenia specjalisty neurologii Przychodni Neurologicznej SPZOZ w [...] wynika, że strona leczy się długotrwale od 2012 r. z uwagi na stan po [...], [...] ([...]) i [...] [...] oraz [...] (zaświadczenie z dnia [...] marca 2018 r.). Do wywiadu dołączono także kopię karty informacyjnej z hospitalizacji z dnia [...] stycznia 2015 r. z Oddziału Neurologii SPZOZ w [...]. Wskazano, że z kopii dokumentu opatrzonego sygnaturą akt [...], w treści powołującego się na postanowienie Sądu Okręgowego V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...], wynika, że W.K. cierpi na zanik nerwów wzrokowych obu oczu. W wywiadzie środowiskowym w zakresie sytuacji zdrowotnej, pracownik socjalny odnotował także informacje dotyczące problemów związanych ze spowolnioną mową, trudnościami w poruszaniu się (poruszanie się tylko w obecności osób trzecich), dolegliwości bólowych głowy oraz otępienia umysłowego. Z wywiadu wynika także, że z uwagi na stan zdrowia, w czasie nieobecności żony, stroną opiekuje się nieodpłatnie siostra żony w zamian za prezenty - jak to określiła rodzina. Kwotę stałych miesięcznych wydatków rodzina określiła na [...] zł. Należą do nich: wydatki na leki i leczenie - [...] zł, podatek od nieruchomości (dom wolnostojący odziedziczony przez żonę) - [...] zł, czynsz za własnościowe mieszkanie trzyizbowe zajmowane przez rodzinę - [...] zł, energia elektryczna - [...] zł, gaz - [...] zł, woda, ścieki - [...] zł, internet i telefon - [...] zł, ubezpieczenie - [...] zł, pomoc pieniężna synowi w opłaceniu stancji w [...] - [...] zł.

Organ pierwszej instancji po dokonaniu analizy sytuacji strony pod kątem treści art. 64 i 64a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1057 ze zm.; dalej "u.p.s.") stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym z wywiadu środowiskowego, nie wynika informacja co do tego aby strona wnosiła odpłatność za innych członków rodziny przebywających w dps, ośrodku wsparcia czy innej placówce. W sytuacji strony, zdaniem organu pierwszej instancji, nie zachodzi także sytuacja uregulowana w art. 64a i art. 64 pkt 3-4. Niepełnosprawność, długotrwała choroba strony jest potwierdzona dokumentacyjnie i nie rodzi wątpliwości, jednak z przedstawionych dowodów związanych z ponoszonymi wydatkami z tym związanymi, organ stwierdził, że nie może uznać za uzasadnione okoliczności do zwolnienia strony z ustalonej odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Niepełnosprawność jest jedną z przesłanek wskazanych przez ustawodawcę, jako okoliczność uzasadniająca zwolnienie częściowe lub całkowite osoby zobowiązanej do wnoszenia odpłatności za pobyt w dps. Okoliczność ta jednak powinna mieć ścisły związek ze szczególnie trudną, wyjątkową sytuacją osoby ubiegającej się o zwolnienie. Z informacji przekazanych przez rodzinę wynika, że miesięczne koszty finansowe ponoszone w związku z chorobą i niepełnosprawnością strony wynoszą [...] zł. W stosunku do osiąganego dochodu koszty te stanowią 7,11%, w stosunku do dochodu pozostającego po wniesieniu odpłatności za pobyt ojca w dps - 8,74%. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wydatki ponoszone przez stronę w związku z niepełnosprawnością i chorobą długotrwałą w stosunku do dochodu pozostającego do dyspozycji rodzinie po wniesieniu odpłatności nie powodują niemożności jej wnoszenia oraz nie powodują ubóstwa rodziny.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji złożonego przez Wiesława Kirejczyka, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 22 października 2018 r. nr 406.662/E-12/25/18 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że z treści art. 64 u.p.s. wynika zasada uznaniowości. Oznacza to, że nawet jeśli wystąpią okoliczności wymienione w powyższym przepisie, organ może ale nie musi zastosować zwolnienie. Każdorazowo jednak organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne a decyzję rozstrzygającą w sprawie takiego wniosku organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Ponadto wskazano, że przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo, istotne będzie zatem zbadanie sytuacji materialnej i rodzinnej osoby zobowiązanej do opłat. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie naruszył wyżej opisanych zasad a z treści decyzji wynika, jakimi kryteriami kierowano się przy odmowie uwzględnienia zastosowania zwolnienia.

Skargę od decyzji organu II instancji złożył W.K., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił w powołanym na wstępie wyroku. W ocenie Sądu I instancji nie można zgodzić się z organami, że w sprawie nie zachodziły uzasadnione okoliczności, warunkujące zwolnienie skarżącego z opłaty za pobyt ojca w dps.

W ocenie Sądu okoliczności sprawy niniejszej są na tyle szczególne, że organy nie powinny jako głównego argumentu przemawiającego za odmową zwolnienia skarżącego od partycypowania w opłacie za pobyt ojca w dps traktować jego sytuacji dochodowej. Ograniczenie badania przesłanek zwolnienia z opłaty wyłącznie do sfery materialnego statusu osób zobowiązanych jest, zdaniem sądu, niezasadne na gruncie katalogu otwartego ustanowionego przedmiotowym przepisem.

W ocenie Sądu I instancji, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy priorytetowe znaczenie powinien mieć stan zdrowia skarżącego. Skarżący nie tylko jest długotrwale chory, ale na skutek choroby jest osobą niepełnosprawną wymagającą opieki osób trzecich. Spełnione są zatem, jak słusznie wywodzi skarżący, łącznie dwie okoliczności szczególne o których mowa w pkt 2 art. 64 u.p.s. Taki stan zdrowia skarżącego ma dalsze konsekwencje. A mianowicie nie pracuje on zawodowo i jego źródłem dochodu jest renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości [...] zł. Przy łącznym dochodzie rodziny w wysokości [...] zł oznacza to, że dochód osiągany przez skarżącego to około tylko 1/5 całego dochodu rodziny. Bez wątpienia stan zdrowia skarżącego generuje znaczne koszty. Istotnie skarżący faktycznie wydatki na leczenie określił jedynie na kwotę [...] zł i pomimo wezwania organu do ewentualnego wykazania wyższych wydatków, skarżący tego nie uczynił. Na rozprawie wskazał, że nie zbierał rachunków i dlatego nie jest w stanie ich przedłożyć. W ocenie Sądu, doświadczenie życiowe, nakazuje przyjąć że koszty te są znacznie wyższe. Należałoby bowiem uwzględnić chociażby koszty sprawowania opieki nad skarżącym przez osoby trzecie pod nieobecność żony. To, że skarżący takiej opieki wymaga jest okolicznością bezsporną wynikającą z dokumentacji medycznej. W tym wypadku skarżący również nie generuje "sztucznie" wydatków stwierdzając, że opiekę tę sprawuje siostra żony w zamian za prezenty, które przecież kosztują. Nie można, w ocenie Sądu, w sprawie niniejszej pominąć także okoliczności, że główną osobą partycypującą w ponoszeniu opłaty za dps będzie faktycznie żona skarżącego. To jej dochód stanowi właściwie 4/5 ustalonego dochodu rodziny i to ona odziedziczyła po swoich rodzicach dom, stanowiący majątek rodziny. Prowadzi to do sytuacji w której to na żonie skarżącego spoczywałby nie tylko ciężar opieki nad długotrwale chorym i niepełnosprawnym mężem oraz zapewnienia dochodu rodzinie ale także ciężar ponoszenia kosztów utrzymania teścia. Również i ta okoliczność nie powinna być w sprawie obojętna, albowiem koszty utrzymania ojca skarżącego faktycznie ponosiłaby jego synowa a więc powinowata a nie jego zstępna w sytuacji, w której skarżący ma jeszcze trzech braci. Wreszcie w sprawie niniejszej nie powinny także pozostawać obojętne więzi rodzinne a właściwie ich brak. Co prawda ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie niemniej jednak, zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na otwarty charakter katalogu zwartego w art. 64 u.p.s. okoliczności takie nie powinny być pominięte. W szczególności jeżeli istotnie skarżący nie uzyskał żadnej pomocy od swojej rodziny w związku ze swoją chorobą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2425 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") - zarzuciło mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 u.p.s. poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, wbrew treści tego przepisu, że jeżeli zachodzi jedna lub dwie przesłanki wymienione w tym przepisie, to okoliczności sprawy są na tyle szczególne, że obligują organ do zastosowania zwolnienia (przynajmniej częściowego);

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe zbadanie legalności zaskarżonego aktu w sposób wskazujący, że sąd pominął treść podstawy prawnej do wydania decyzji i prawo organu do zastosowania uznania administracyjnego, w konsekwencji sąd wkroczył w kompetencje organów administracyjnych, zastąpił organy i dokonał oceny sytuacji skarżącego, a nie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym sąd dokonując tej oceny pominął istotne cechy świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz sporządzenie wadliwego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, tj. dokonanie stwierdzenia, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i kompletny, a następnie bez zarzucenia organom naruszenia konkretnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bez wskazania, że doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego - uchylenie decyzji oraz zamieszczenie wskazówek, że rolą organu będzie ponowne sprawdzenie sytuacji materialnej i życiowej skarżącego i rozważenie przynajmniej częściowego zwolnienia od opłaty.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi jak również oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one częściowo uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Również zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. Otóż zasadą jest, iż wojewódzkie sądy administracyjne uzasadnienie wyroku sporządzają z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku, o czym stanowi art. 141 § 1 P.p.s.a. Określony w tym przepisie termin instrukcyjny dla sądu nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej również w sytuacji, kiedy doszłoby do jego naruszenia przez sąd (zob. np. wyrok NSA z 22 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 573/07). Być może podniesiony zarzut został błędnie sformułowany, lecz Naczelny Sąd Administracyjny nie może poprawiać ani modyfikować podstaw kasacyjnych.

Natomiast w pełni podzielić należy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 u.p.s. poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, wbrew treści tego przepisu, że jeżeli zachodzi jedna lub dwie przesłanki wymienione w tym przepisie, to okoliczności sprawy są na tyle szczególne, że obligują organ do zastosowania zwolnienia (przynajmniej częściowego).

Przepis art. 64 pkt 2 u.p.s. wskazuje na możliwość wydania decyzji zwalniającej z opłat jeżeli występują "uzasadnione okoliczności". Pojęcie tych uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane, a jedynie ustawodawca wskazał w nim kilka przykładowych okoliczności uzasadniających zwolnienie z opłat. Wskazują one, że zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem zastosowania tego przepisu zdarzeń związanych z sytuacją rodzinną, zdrowotną i majątkową zobowiązanego lub członków jego rodziny. Przede wszystkim podkreślić należy, że instytucja zwolnienia osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej uregulowana w art. 64 u.p.s. ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie, że organ administracyjny "może" ją zastosować. Tym samym decyzja w sprawie zwolnienia z opłat oparta jest na uznaniu administracyjnym i nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 64 u.p.s. nie gwarantuje zastosowania zwolnienia, gdyż organ ma prawo na wniosek zobowiązanego zwolnić go z odpłatności za pobyt w placówce, ale nie ma takiego obowiązku. Ponadto okoliczności wymienione w komentowanym artykule podano jedynie przykładowo, nie stanowią one katalogu zamkniętego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce. Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocniczości pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Dlatego też rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat, organ powinien mieć na uwadze nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, ale także interes społeczny. Nie można doprowadzać do sytuacji, w której obowiązki członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jej członka byłyby w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa. Wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest bowiem de facto wnioskiem o udzielenie pomocy ze środków publicznych. Tak więc pomimo długotrwałej choroby wnioskodawcy organ może odmówić zwolnienia albo zastosować jedynie częściowe zwolnienie z opłaty. Swoboda organu dotyczy zarówno zastosowania zwolnienia, jak i określenia jego zakresu (może zwolnić z części lub całości opłaty) - zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Warszawa 2014r., s.331-332. Działanie organu administracyjnego w sferze uznania administracyjnego oznacza możliwość wyboru przez organ administracyjny sposobu rozstrzygnięcia sprawy, które uznaje za najwłaściwsze, co oczywiście nie oznacza jego dowolności w tym zakresie. Kontrola sądowa aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego polega na tym, by sprawdzić czy wydanie takiej decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej (w szczególności, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym prowadzącym do pełnego zebrania materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a.), wyrażonych w niej zasad oraz czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne przyznające organowi dyskrecjonalne uprawnienie w ramach rozstrzygnięcia sprawy. O ile decyzja o charakterze uznaniowym powinna wyważać interesy przeciwstawnych stron - interesu obywatela z interesem społecznym (publicznym) art.7 K.p.a., to jednocześnie brak jest podstaw do uwzględniania przez organy administracyjne przy jej wydawaniu zasady słuszności, sprawiedliwości społecznej lub współżycia społecznego. Zatem kontrola sądowa w zasadzie nie dotyczy samej treści podjętego przez organ rozstrzygnięcia (poza ewentualną analizą legalności celu), albowiem stanowiłoby to ingerencję w powierzony organowi luz decyzyjny.

Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnie, że WSA w Białystoku pomimo stwierdzenia, iż materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i kompletny, to jednocześnie bez zarzucenia organom naruszenia konkretnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czy też bez wskazania naruszenia granic uznania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie to Sąd I instancji oparł na stanie zdrowia zobowiązanego (co było przedmiotem analizy organów administracyjnych), braku więzi rodzinnych, a przede wszystkim na fakcie, że główną osobą partycypującą w ponoszeniu opłaty za dps będzie faktycznie żona zobowiązanego, gdyż jej dochody stanowią właściwie 4/5 ustalonego dochodu rodziny, a w konsekwencji to na niej spoczywałby ciężar ponoszenia kosztów utrzymania teścia. Niewątpliwie wskazane przez Sąd I instancji lepiej opisują sytuację administracyjną zobowiązanego, jednak mają niewielkie znaczenie dla oceny stosunku administracyjnego sprecyzowanego w kontrolowanej decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Zwrócić nadto należy uwagę, że ostatnie nowelizacje art.64 (ustawą z 19 lipca 2019r., Dz.U. 2019, poz.1690) wzmacniają prezentowany w orzecznictwie pogląd (np. wyrok NSA z 27 listopada 1919r., sygn. I OSK 1861/19), że na samo zwolnienie od ponoszenia opłat za pobyt osoby w dps oraz jego zakres nie wpływa osobisty stosunek osoby zobowiązanej względem mieszkańca dps, czy też względem innych osób zobowiązanych lub potencjalnie zobowiązanych do ponoszenia takich opłat za tę samą osobę. Organ administracyjny I instancji jest zobowiązany do stałego i systematycznego monitorowania wysokości dochodów uzyskiwanych przez inne potencjalnie zobowiązane do ponoszenia opłat za pobyt ojca w dps osoby w kontekście nałożenia na nie takiego obowiązku. Nieistotny z punktu analizy wniosku W.K. o całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w dps jest fakt, że znaczącą część dochodu w gospodarstwie domowym wnioskodawcy osiąga jego żona. Nie sposób przyjąć, że jedną z przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w dps w świetle art.64 u.p.s. jest okoliczność osiągania przez współmałżonka wyższych dochodów niż dochody osiągane przez małżonka zobowiązanego do ponoszenia takiej opłaty i co może potencjalnie prowadzić do jej pokrywania w całości lub w części z dochodów powinowatego, a nie krewnego. Nawet w przypadku zawarcia umowy o rozdzielności majątkowej okoliczność taka nie musi implikować zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w dps. Osoba pozostająca z małżonkiem w ustroju ustanowionym taką umową jest wprawdzie uprawniona do samodzielnego dysponowania swoimi dochodami, które wchodzą do jej (a nie wspólnego) majątku, jednak równocześnie prowadząc wspólne gospodarstwo domowe przeznaczać będzie faktycznie na ten cel również swoje dochody. Jeden z małżonków traci tu wprawdzie prawo do współdecydowania o dochodzie drugiego, co jednak nie wyklucza faktycznego korzystania przezeń z tego dochodu.

Ponownie rozpatrując skargę Sąd I instancji odniesie się do jej zarzutów oraz dokona analizy i oceny zaskarżonej decyzji w kontekście jej uznaniowego charakteru (czy np. organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego), przesłanek wynikających z art.64 u.p.s. oraz ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego.

W konsekwencji uznając skargę za uzasadnioną należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.