Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1267/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2016r. II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] marca 2017 roku, znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku, znak: [...], odmawiające uzgodnienia, w zakresie ochrony przyrody, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej w skład której wchodzi budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący z garażem oraz budynek inwentarski (gospodarczy), na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Pismem z dnia 25 listopada 2016 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Powołanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 roku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji wskazując, iż jej realizacja stoi w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 22 Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...] i okolice" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.) a stanowiącym, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 3, tj. zakazem uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Ponadto wskazał, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od ww. zakazów.

Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zażalenie wniosła M. M., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego – E. M.. Skarżąca zarzuciła Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] naruszenie:

- art. 43 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 22 Wojewody [...] w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...] i okolice", poprzez błędną wykładnię zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, która stanowi, iż jest nią każda zmiana formy i rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie występujących formacji roślinnych, użytkowanych lub rosnących na danym terenie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy zgodnie z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zabudowa zagrodowa nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i tym samym uznać należy, iż mimo realizacji inwestycji nie zostanie naruszony cel ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego;

- § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby powodującą de facto wprowadzenie zakazu jakiejkolwiek zabudowy na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy ww. rozporządzenie takiego zakazu nie przewiduje, a ponadto błędne uznanie, iż realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do uszkodzenia gleby lub nawet jej zniszczenia;

- prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 art. 10 i art. 81 Kpa.

Organ II instancji rozpoznając wniesione zażalenie uznał jego bezzasadność. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...] i okolice", Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz częściowo w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...][...] . Zgodnie z art. 43 ustawy o ochronie przyrody zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...] i okolice" ustanowiono w celu zachowania ekosystemu Jeziora [...] oraz walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro. W celu realizacji ww. celów ochrony przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wprowadzono zakazy określone w § 3 ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...]. Analizując powyższy projekt, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ostatecznie stwierdził, iż planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], zakazującym zmiany sposobu użytkowania ziemi. W tym kontekście wskazał na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2124/12, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania ziemi, m.in. należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian, a podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1046/13. Organ wskazał, że praktycznie realizacja każdego rodzaju zabudowy na gruncie rolnym niezabudowanym powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Wobec powyższego doszedł do wniosku, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Zatem przez zmianę sposobu użytkowania ziemi rozumieć należy zmianę rodzaju użytkowania, tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu czy nawet nieużytku na zabudowę usługową, mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wskazał, iż orzecznictwo dotyczące pojęcia zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest jednorodne a ponadto samo pojęcie zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest tożsame z pojęciem zmiany przeznaczenia gruntu, dlatego nie można nadać tym przepisom identycznej treści normatywnej (zakaz wykładni synonimicznej). Ponadto inne cele zostały przewidziane przez ustawodawcę w ustawie o ochronie przyrody, a inne w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z mapy dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż grunty na przedmiotowej działce stanowią wolny od zabudowy grunt orny III i IV klasy bonitacyjnej oraz częściowo nieużytek. Przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz budynek inwentarski (gospodarczy). Wobec powyższego, należało stwierdzić, iż planowana zabudowa na przedmiotowej działce stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi a sama realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia, naruszy również § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Wojewody [...], (zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby). Jak bowiem wskazał, realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego i innych, stanowiąca ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów, w sposób oczywisty doprowadzi do uszkodzenia gleby na terenie działki inwestycyjnej. Jednocześnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazów. Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia zakazy obowiązujące w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wymienione w § 3 ust. 1 nie dotyczą bowiem jedynie: 1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 2) realizacji inwestycji celu publicznego, 3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa, 4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych .

Nie zgadzając się z ww rozstrzygnięciem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 roku M. M., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. E. M., wystąpiła do tut. Sądu ze skargą zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 43 i art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zw. z § 2 i § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...] i okolice" w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakazy wskazane w art. 45 Ustawy o Ochronie Przyrody i § 3 ust. 1 Rozporządzenia, dają możliwość ograniczenia właściciela gruntu w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy obiektów budowlanych, a nadto błędne uznanie, iż zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowi realizacja inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej, w skład której wchodzi budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący z garażem i budynek inwentarski (gospodarczy), na działce nr [...], obręb [...], gm. [...], podczas gdy realizacja przedmiotowej inwestycji nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziem;

- prawa materialnego, tj. art. 43 Ustawy o Ochronie Przyrody poprzez błędną wykładnię pojęcia "zespół przyrodniczo - krajobrazowy" i przyjęcie, iż zespół przyrodniczo - krajobrazowy jest wyznaczany w celu ochrony fragmentów krajobrazu z punktu widzenia takich walorów jak wartości ekologiczne, estetyczne, kulturowe, oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka, podczas gdy zgodnie z ustawową definicją zespół przyrodniczo - krajobrazowy jest fragmentem krajobrazu zasługującym na ochronę ze względu na walory widokowe lub estetyczne;

- prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię pojęcia "uszkadzania i zanieczyszczania gleby" polegającą na zastosowaniu wykładni rozszerzającej i przyjęciu, iż na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego istnieje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, a realizacja inwestycji doprowadzi do uszkodzenia gleby na terenie działki inwestycyjnej, podczas gdy realizacja Inwestycji nie spowoduje uszkodzenia ani zanieczyszczenia gleby;

- prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ("Ustawa o Ochronie Gruntów Rolnych i Leśnych") poprzez błędne uznanie, iż przepisy te nie mogą mieć zastosowania przy dokonywaniu wykładni pojęcia zmiany sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy system prawny powinien być traktowany w sposób spójny i pojęcia powinny być stosowane w sposób uzupełniający oraz błędne przyjęcie, iż realizacja praktycznie każdego rodzaju zabudowy na gruncie rolnym niezabudowanym powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wyniki sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym niewyjaśnienie, czy planowana Inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz czy inne działki leżące w obszarze ustanowionego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...] i okolice" są zabudowane lub mają wydane decyzje na pozwolenie na budowę, podczas gdy Organ II instancji uznał, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność ta nie ma znaczenia;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wyniki sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku, na podstawie błędnego przekonania, iż realizacja opisanej w sprawie inwestycji spowoduje zmianie sposobu użytkowania ziemi i doprowadzi do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w oparciu o art. 135 ppsa o uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku. Jednocześnie na podstawie art. 200 ppsa wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi min. podniosła, że przepis art. 45 ustawy o ochronie przyrody wprowadza katalog zakazów, które mogą być wprowadzone w odniesieniu do formy ochrony przyrody jakim jest zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Bezsprzecznie wśród wymienionych zakazów brak jest wprowadzenia zakazu zabudowy, występują natomiast inne, m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 45 ust. 1 pkt 7), zakaz uszkadzania lub zanieczyszczania gleby (art. 45 ust.l pkt 3). W ocenie skarżącej nie było wolą ustawodawcy wprowadzenie ograniczenia w postaci zakazu zabudowy na obszarze obejmującym zespół przyrodniczo - krajobrazowy skoro wola taka nie została przez niego wyrażona wprost w ustawie, tym bardziej mając na uwadze, że cyt. ustawa innymi przepisami zakaz taki bezpośrednio wprowadziła (art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust 2 pkt 1 i 5). Organ nie może zatem przyjmować, iż zakaz zabudowy wynika także z art. 45, podczas gdy zakaz ten nie został w powołanym przepisie sformułowany. Organ nie może dokonywać wykładni rozszerzającej w zakresie wprowadzonych zakazów.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 7 ww rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...] i okolice" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.).

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala zdaniem Sądu stwierdzić, że odmowa uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji opiera się na jednoznacznym stwierdzeniu, iż roboty ziemne, zdaniem GDOŚ, spowodują trwałe zniekształcenie terenu, zaś sama realizacja inwestycji, zdaniem organu, spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu. Powyższe stanowisko zdaniem Sądu nie może stanowić podstawy odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Z powołanej regulacji § 3 ust. 1 pkt 7 ww rozporządzenia wynika zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi natomiast z treści § 3 ust. 1 pkt 3, tj. zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Zdaniem Sądu zakazy te nie mogą być utożsamiane z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. O uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru bądź o zniekształcaniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu. Nie można natomiast kwalifikować jako uszkodzenia lub przekształcenia obszaru oraz zniekształcenia terenu z prac służących do realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty. Zatem za nieuzasadniony uznać należy pogląd GDOŚ, iż realizacja inwestycji, spowoduje uszkodzenie i zanieczyszczanie gleby jak i zmianę sposobu użytkowania ziemi.

Mając na uwadze ustalone okoliczności rozpoznawanej sprawy należy za skarżącą przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2010 roku wydany w sprawie II OSK 169/09, odnoszący się do analogicznego stanu faktycznego, zgodnie z którym: "art. 45 ust. 1 u.o.p. stanowi - mogą być wprowadzone następujące zakazy - co ma tę konsekwencję prawną, że wyliczone rodzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. Powoduje to obowiązek organu współdziałającego wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obiektu lub obszaru. Nie jest dopuszczalne powołanie się ogólnikowo na zakaz bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu."

Powołać także należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2016 r., wydany w sprawie II OSK 784/15, w myśl którego: "jeżeli ustawodawca w niektórych przepisach u.o.p. wyraźnie zastrzegł o istnieniu zakazów zabudowy, to nie było żadnych przeszkód aby również tak postanowił w art. 45 ust. 1 tej ustawy, tym bardziej też nie można wyprowadzać takiego wniosku bezkrytycznie z brzmienia przepisu aktu podstawowego, wydanego na podstawie art. 44 u.o.p. Art. 45 ust. 1 u.o.p. stanowi katalog zamknięty zakazów, które mogą być wprowadzane na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W przepisach tych nie zamieszczono zakazu zabudowy. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2012 roku wydanym w sprawie II OSK 471/11 z kolei wskazano, iż "z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty.". Powyższe znajduje odzwierciedlenie w szerokim orzecznictwie sądowoadminiatracyjnym jak np: wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 września 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 952/08, wyroku NSA z dnia 12 maja 2011 roku, sygn. akt II OSK 815/10, wyroku NSA z dnia 21 listopada 2014 roku, sygn. akt II OSK 1087/13, wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2015 roku, sygn. akt II OSK 993/14, wyroku NSA z dnia 31 maja 2016 roku, sygn. akt II OSK 2308/14.

Aprobując w całości wyrażone wyżej stanowisko należy podkreślić, iż przepis art. 45 § 1 ww ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wskazuje jakie zakazy mogą być ustanowione w odniesieniu do zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty, w którym, co oczywiste, w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie zamieszczono zakazu zabudowy. Dlatego też z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1239/08).

Dodatkowo podkreślić należy, zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, iż samo pojęcie "zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o ochronie przyrody, ani w powołanym rozporządzeniu. Niemniej jednak zwrot ten nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, powinien być rozumiany w kontekście istniejących norm prawnych. Zbyt szeroka interpretacja pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" doprowadziłaby de facto do zrównania form ochrony przyrody jaką jest zespół przyrodniczo - krajobrazowy, z formą w postaci rezerwat, czy park narodowy. Nie to było jednak zamierzeniem ustawodawcy, który przewidział kilka form ochrony przyrody i ustanowił dla nich odrębne zakazy i ograniczenia. Wykładnia przedmiotowego pojęcia przyjęta przez organy została dokonana w sposób rozszerzający i tym samym nieprawidłowy. Powyższe zatem potwierdza, iż w sprawie doszło do naruszenia ww przepisów ustawy i rozporządzenia.

Reasumując należy stwierdzić, iż organy obu instancji błędnie uznały, iż realizacja Inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa doprowadzi do uszkodzenia gleby na terenie działki inwestycyjnej. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego zabronione jest uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby a nie zabudowa tego terenu. Wbrew stanowisku organów, prace ziemne związane z posadowieniem obiektu budowlanego nie doprowadzą do zniszczenia gleby. Zdaniem Sądu zakazy te nie mogą być utożsamiane z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. Dokonana przez organy wykładnia pojęcia "uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby", skutkuje wprowadzeniem zakazu zabudowy na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego i jest niezgodna z przepisami prawa.

Nie można także odmówić skarżącej słuszności, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 wyżej wskazanej ustawy, gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Za nieprawidłowe uznać należy stanowisko organu II instancji, według którego, do interpretacji wyrażenia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie można stosować przepisów ww ustawy. Podkreślić bowiem należy, iż system prawny stanowi określoną całość i w ramach dokonywania wykładni pojęć zawartych w jednym akcie prawnym, można posiłkować się definicją pojęcia zawartą w innym akcie prawnym. Skoro w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce skarżącej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zakres określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 ww rozporządzenia zakazu dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ww ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy RDOŚ winien mieć zatem na uwadze, że realizacja obiektów budowlanych na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...] i okolice" jest możliwa oraz dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych, otaczających jezioro [...].

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia do Sądu przedmiotowej skargi, Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.

Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał na uwadze art. 200 p.p.s.a.