Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 244/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 83, 84
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 19 października 2016 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek B.S. o podjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie, czy prace budowlane przeprowadzone na działkach nr [...] nie naruszają przepisów prawa. Zdaniem wnioskodawcy właściciele ww. działek poprzez podniesienie poziomu gruntu spowodowali zmianę kierunku spływu wody, a także zmienili ukształtowanie ulicy [...] kierując wody opadowe w kierunku jego działki, tj. działki nr ew. [...].

W dniu [...] listopada 2016 r. odbyły się oględziny przedmiotowych działek, w trakcie których ustalono, że nieruchomość obejmująca działki o nr ew. [...] posiada ogrodzenie na cokole betonowym wyniesionym na ok. 30 cm ponad poziom ulicy [...]. Wjazd na teren działki nr ew. [...] wykonany jest z kostki betonowej. Za bramą wjazdową wykonane jest odwodnienie liniowe przechwytujące wody opadowe, które według oświadczenia L.Z. - właściciela ww. działek, wprowadzone są do ziemi. Obecny podczas oględzin B.S. wniósł do protokołu, że odwodnienie liniowe na działce nr ew. [...] nie znajduje się na całej szerokości wjazdu, a południowa część ulicy [...] przy skrzyżowaniu z ulicą [...] została podniesiona i ukształtowana w taki sposób, że wody opadowe zbierają się przy południowo - zachodniej granicy działki nr ew. [...]. L.Z. wniósł do protokołu, że wody opadowe z działki nr ewid. [...] nie powodują zalewania działki nr ewid. [...].

Na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:5000, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy działek nr ewid. [...], przedstawiającej stan analizowanego terenu przed zabudową działek, organ I instancji ustalił, że zabudowa działek nr ewid. [...] spowodowała zmianę ukształtowania tego terenu, jednakże ogólny kierunek spływu wód opadowych został zachowany. Zabudowa ww. terenu i jego odwodnienie do studni chłonnych ograniczyło ilość wód opadowych spływających dotychczas z tego terenu w kierunku działki nr [...]. W związku z powyższym Prezydent Miasta wydał w dniu [...] października 2017 r. decyzję odmawiającą nałożenia na właścicieli działek nr ewid. [...] oraz działki nr ew. [...] stanowiącej ulicę [...], obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, tj. przywrócenia na działkach nr ewid. [...] stanu poprzedniego lub wykonania na nich urządzeń zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że w sprawie konieczne jest powołanie biegłego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ I instancji orzekł o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego mgr inż. R.F. wskazując, że przedmiotem opinii jest ustalenie, czy na działkach nr [...] miała miejsce zmiana stanu wody na gruncie, w wyniku której odprowadzane wody opadowe mogłyby spowodować szkody na terenie działki nr [...]. R.F. posiada kwalifikacje do wykonywania dokumentacji hydrologicznych poświadczone świadectwem Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] oraz uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności wodno-melioracyjnej w zakresie pełnym (uprawnienia nr [...]).

Biegły ocenił i stwierdził aktualny stan ukształtowania terenu dla poszczególnych działek i dokonał następującej analizy:

1. Przed zabudową, działki nr [...] przejmowały wody opadowe "obce" z terenu spoza wymienionych działek oraz wody opadowe "własne". Skłon działek w kierunku ulicy [...] a dalej w kierunku działki nr [...] określał naturalny kierunek spływu wód. Istniejące nachylenie terenu determinowało określone natężenie ich spływu. Zmiana ukształtowania terenu powodująca niwelację spadku na przeważającej ich części, zabudowa budynkiem z odprowadzeniem wody z dachu drenażem do gruntu oraz wykonanie cokołu zatrzymującego spływ wód, zmienia stan wód na gruncie analizowanych działek. Zmiana stanu wody na gruncie polega na przejęciu i pozostawieniu części wód "obcych" i "własnych" na działkach [...] z odprowadzeniem ich do gruntu. Pozostała część tych wód między innymi z terenów pokrytych kostką brukową winna być przejęta przez drenaż umieszczony w poprzek bramy wyjazdowej. Załączone w opinii obliczenia hydrologiczne zakładają 15 minutowy opad ekstremalny przy braku skuteczności drenażu na przestrzeni bramy wjazdowej. Kierunek spadku wjazdu nie zmienia dotychczasowego naturalnego kierunku spływu wód deszczowych. Zatrzymanie wód na działkach oraz zmiana gradientu nachylenia terenu działek zmienia ilość i natężenie spływu ich wód. Są to zmiany zmniejszające ilość i natężenie spływu z korzyścią dla działki nr [...]. Wskazują na to załączone obliczenia hydrologiczne i hydrauliczne. Natężenie spływu wód zostało zmniejszone z 0,011 m3/s do 0,009 m3/s tj. blisko 18 %.

2. Odmienną sytuację wywołuje wyodrębnienie i usytuowanie działki jako terenu ulicy [...]. Na odcinku 45 m ulica o szerokości działki 7,5 m jest wyniesiona średnio 10 cm ponad teren działki [...] i posiada spadek w kierunku ulicy [...]. W tym kierunku prowadzi wody "własne" i "obce" tj. z działki [...] w całości bez ograniczeń skierowane na ulicę. Warunki usytuowania działki [...] wobec ulicy [...] powodują przedostawanie się na nią ok. 1/3 ich wielkości.

Podsumowując biegły stwierdził, że została dokonana zmiana w ukształtowaniu terenu na działkach [...], w wyniku której nie nastąpiła zmiana kierunku spływu wód opadowych ze szkodą dla działki nr [...], natomiast nastąpiło zmniejszenie natężenia spływu wód z tych działek z korzyścią dla działki nr [...].

Do treści opinii biegłego odniosła się B.S., będąca jedną ze stron postępowania. W piśmie dostarczonym do organu w dniu 2 sierpnia 2018 r. zarzuciła ona opinii pominięcie istotnych faktów i niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ zwrócił się do biegłego o ustosunkowanie się do treści pisma B.S.. Biegły w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. podtrzymał treść konkluzji zawartej w swojej opinii. Potwierdził, że nastąpiła zmiana zagospodarowania działki nr [...] stanowiącej ulicę [...] poprzez uzbrojenie jej po jednej stronie w sanitarną sieć kanalizacyjną i wodociągową, natomiast po drugiej stronie w kable energetyczne i telekomunikacyjne. Pomimo wykonania wymienionego uzbrojenia terenu biegły nie stwierdził faktu zamierzonego ukształtowania terenu działki nr [...] w celu odprowadzenia wód na działki nr [...]. W dniu oględzin całość wód z działki nr [...] była odprowadzana na ulicę [...]. Wykonanie ogrodzenia z cokołem, zdaniem biegłego, utrudniło, lecz nie powstrzymało odprowadzenia całości wód z połaci dachowych oraz terenów utwardzonych na ulicę [...]. Zdaniem biegłego działka obok wód "własnych" przejmuje wody z działki nr [...], a nie przejmuje wód z żadnych innych działek.

Biegły odniósł się również do zarzutu, że niezgodne ze stanem faktycznym jest stwierdzenie, że "całość wód przejętych przez część niezabudowaną działki nr [...] pozostaje na jej terenie". Wyjaśnił, że opinia ta dotyczy działki nr [...] i nie ma związku z jej ogrodzeniem. Zarzucił również B.S., że pomija ona fakt, że wspomniane ogrodzenie działki nr [...] w sąsiedztwie ulicy [...] posiada "quasi" cokół z folii oraz obrzeża trawnikowe wyniesione ponad teren działki, które nie pozwalają na swobodny ani inny przepływ wody deszczowej na ulicę [...]. Ulica [...] w sąsiedztwie działki nr [...] usytuowana jest poniżej jej poziomu i nie może być zalewana wodami z działki nr [...]. Gdyby było inaczej, działka nr [...] musiałaby być również narażona zalewaniem wodami opadowymi ulicy [...], co zdaniem biegłego nie ma miejsca. Biegły podtrzymał opinię, że część ogrodzenia działki nr [...] nie posiada cokołu i jest otwarta na przyjęcie wody z ulicy [...]. Dotyczy to furtki i bramy wjazdowej. Nie znalazł również podstaw do kwestionowania parametrów drenażu na działce nr [...] ustalonych w ramach projektu budowlanego. Biegły podtrzymał swoje stanowisko, że zmiana ukształtowania terenu opiniowanych działek nie wywarła wpływu na zmianę kierunku spływu wód i zaprzeczył, aby jego opinia hydrologiczna w jakimkolwiek punkcie jasno wskazywała, że zmiany ukształtowania terenu działek [...] są przyczyną występujących szkód na działce nr [...]. Podtrzymał także stanowisko, że było i pozostaje niekorzystne położenie wysokościowe działki [...] wobec działek sąsiadujących, a szczególnie ulicy [...]. Poziom tej ulicy i jej ukształtowanie determinują parametry uzbrojenia. Na to wskazują rzędne studni i węzłów infrastruktury uzbrojenia działki uwidocznione na aktualnych mapach załączonych do opinii hydrologicznej.

Do ww. pisma biegłego odniósł się pismem z dnia [...] września 2018 r. B.S. - współwłaściciel działki nr ewid. [...], który nie zgodził się z ustaleniami biegłego i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie przesłanym do organu w dniu 2 sierpnia 2018 r. przez B.S..

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], Prezydent Miasta orzekł o odmowie nałożenia na właścicieli działek nr ew. [...] położonych przy ul. [...] oraz działki nr ew. [...] stanowiącej ulicę [...], obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, tj. przywrócenia na działkach nr ewid. [...] stanu poprzedniego lub wykonania na nich urządzeń zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo omówił przeprowadzone przez siebie postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie stwierdził, że opinia sporządzona przez biegłego mgr inż. R.F. jest spójna i odpowiada na wszystkie pytania organu. Organ stwierdził, że zmiana stosunków wodnych na nieruchomościach [...] niewątpliwie miała miejsce, a związana była z budową budynku jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem i ogrodzeniem terenu, jednakże nie jest możliwe, aby zmiana ta była przyczyną szkód na działce nr [...]. Wykonanie ww. robót, a w szczególności ogrodzenia, stworzyło sztuczną barierę w drodze swobodnego odpływu wody z terenów przylegających do działki nr [...] w kierunku tych działek i dalej nieruchomości nr [...]. Wykonane przez właścicieli działek nr ewid. [...] odwodnienie liniowe wzdłuż bramy wjazdowej na teren tej posesji o długości ok. 3,6 m przy całkowitej szerokości wjazdu wynoszącym 4,0 m ogranicza zdecydowanie przedostawanie się wód opadowych na teren ulicy [...]. Zagospodarowanie ww. działek, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie zmieniło kierunku odpływu znajdującej się na tym gruncie wody opadowej, a wręcz ograniczyło spływ wody w kierunku ulicy [...]. Ewentualne szkody na działce nr [...] nie mogły zatem zostać spowodowane dokonanym przekształceniem działek nr [...]. Teren działki nr ewid. [...] jest naturalnym miejscem spływu wód z kilku kierunków i dokonane przekształcenia terenu tego kierunku nie zmieniły (także przekształcenie terenu ulicy [...] w wyniku budowy kanalizacji sanitarnej, wodociągu oraz linii energetycznych i telekomunikacyjnych).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył B.S., w którym wniósł o jej uchylenie w całości i nakazanie przywrócenie poprzedniego stanu na działce nr [...] wzdłuż działek [...] oraz nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających spływaniu wody z działek [...] oraz przywrócenie na nich stanu poprzedniego, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Ponadto, wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem została wydana na podstawie opinii biegłego, która jest niespójna, nie opiera się na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością, jak również w zupełności pomija fakt, że zalewanie działki [...] nastąpiło dopiero po modyfikacji terenu wykonanej przez właściciela działek [...]. Skarżący zarzucił, że organ przyznaje, iż nastąpiła zmiana stosunków wodnych na działkach [...], jednak w całości pomija istnienie szkody na działce [...] spowodowanej ww. zmianą. W jego ocenie, biegły nie ustalił poprawnie stanu faktycznego, który winien być podstawą jego opinii. W szczególności nie zrekonstruował poprawnie sposobu przepływu wody przed ingerencją w ukształtowanie terenu na działkach [...] oraz wpływu dokonanych zmian na działkę nr [...]. W jego ocenie, organ nie odniósł się do jego argumentacji, a wykazaną szkodę traktuje wręcz jako nieistniejącą. Decyzja organu koncentruje się na wykazaniu, w oparciu o opinię biegłego, że sytuacja działki [...] uległa, dzięki działaniom na działkach [...] poprawie, pomijając przy tym fakt, że w rzeczywistości sytuacja uległa pogorszeniu.

Skarżący podniósł, że organ pomija również brak cokołu na ww. działkach od strony ulicy [...], opierając się na odpowiedzi biegłego na uwagi do opinii - biegły dostrzega na działce [...] od strony ul. [...] quasi cokół z folią, który wraz z obrzeżami chodnikowymi nie pozwala na swobodny ani inny przepływ wody na ul. [...]. Organ nie dostrzegł, że ów quasi cokół jest w istocie geowłókniną wyłożoną pod "iglakami", a więc materiałem z definicji przepuszczającym wodę. Tak więc, w ocenie skarżącego nie istnieje żaden cokół ograniczający napływ wody z działki [...], a co za tym idzie na ul. [...].

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dnia [...] stycznia 2019 r. decyzję nr [...], którą utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ w pierwszej kolejności podał, że w dniu 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.). Zgodnie z art. 545 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uwagi na powyższe, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm,). Następnie organ przytoczył treść art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego i podkreślił, że w świetle regulacji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie, a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Powołując się na orzecznictwo administracyjne organ odwoławczy podniósł, że samo stwierdzenie wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim nie wystarczy dla zastosowania sankcji z art. 29 ust. 3 ustawy. Konieczne jest ponadto stwierdzenie istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą na gruncie sąsiednim a zachowaniem właściciela nieruchomości zmieniającym stosunki wodne na gruncie. Należy zatem ustalić, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, a jeśli tak, na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Szkoda, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego musi być realna, a więc objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym jest użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Inaczej mówiąc, szkodą w drugim znaczeniu jest także doprowadzenie do takich zmian stosunków wodnych, w następstwie którego następuje okresowe zalanie części sąsiedniej działki i w ten sposób uniemożliwienie użytkowania w sposób zgodny z przeznaczeniem. Nie jest więc wymagane wystąpienie szkody majątkowej w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce sąsiedniej, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego na gruncie sąsiednim. W każdym przypadku konieczną przesłanką zastosowania ww. przepisu jest jednoznaczne wykazanie, że stwierdzona zmiana stanu wód na gruncie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie.

Organ podał, że zgodnie ze stanowiskiem L.Z., właściciel działki nr ew. [...], wybudował dom poniżej wysokości zabudowy, co było błędem geodety lub kierownika budowy. Dom ten jest zniżony w stosunku do innych budynków, co zagraża budynkowi w czasie obfitych opadów. Nadto, na działce tej, brak jest odprowadzania wód opadowych, przez co zalewany jest budynek.

Następnie organ odwoławczy omówił wyniki przeprowadzonych dnia [...] listopada 2016 r. oględzin, a dalej wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. B.S. został wezwany do sprecyzowania jakiego rodzaju szkody na działce nr [...] są powodowane przez wody spływające z działek nr [...]. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wyjaśnił, że zmiana stanu wody na działkach nr [...] oraz na działce [...] prowadzi do gromadzenia się wody opadowej przy granicy działki [...]. Gromadząca się woda negatywnie wpływa na wegetację roślin na działce [...], poprzez znaczącą zmianę wilgotności gruntu. Ma to miejsce pomimo tego, że działka nr [...] jest oddzielona od działki nr [...] ogrodzeniem na betonowej ławie osadzonej w gruncie. Skarżący wskazał też, że od czasu podniesienia gruntu na działkach nr [...] oraz zmiany ukształtowania działki nr [...] u styku z ulicą [...], na jego działce zaczęła pojawiać się woda w miejscach, w których poprzednio nie występowała nawet w okresie bardzo intensywnych opadów. Ponadto, na działce pojawiły się duże ilości mchu negatywnie wpływające na trawnik i ogród, co również nie miało miejsca wcześniej. Zmiana wilgotności gruntu spowodowała straty w roślinności na działce nr [...].

Kolegium omówiło również ustalenia biegłego mgr inż. R.F. zawarte w opinii hydrologicznej z dnia [...] lipca 2018 r., w której sformułowane zostały zalecenia wskazujące, że istnieją techniczne i celowe możliwości wykonania urządzeń zapobiegających niewątpliwym szkodom wywoływanym przedostawaniem się wody z ulicy [...] na działkę nr [...]. Organ przytoczył również treść pisma B.S. z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym zawarła zastrzeżenia co do opinii, odpowiedź biegłego zawartą w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., jak również pismo skarżącego z [...] września 2019 r., w którym skarżący odpowiedział na pismo biegłego uzupełniające opinię hydrologiczną, nie zgadzając się z nią.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, bowiem brak w opinii biegłych fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia prawidłową ocenę jej mocy dowodowej (vide: wyrok SN z 7.12.1994 r., II URN 43/94, OSNAPiUS 1995/8, poz. 102). Powołując się na orzecznictwo organ podniósł, że wydana w sprawie prawidłowa opinia biegłego powinna wskazywać i wyjaśniać przesłanki, które doprowadziły do przedstawionej nią konkluzji, umożliwiając organowi dokonania oceny jej motywów bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Oznacza to więc, że jeżeli wydana opinia nie spełnia wymogu jasności, kompletności i nie odpowiada na postawione pytania, organ prowadzący postępowanie winien zażądać uzupełnienia jej, szczególnie gdy i strony postępowania stawiają pod jej adresem konkretne zarzuty. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej.

W ocenie Kolegium sporządzona w sprawie opinia biegłego wraz z pismem uzupełniającym pozwala na przyjęcie, że stanowi ona logiczną i spójną całość, zaś stanowisko biegło zostało należycie uzasadnione. Opinia została sporządzona przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę fachową z zakresu hydrologii, zaś wnioski w niej zawarte są umotywowane i poparte obliczeniami. Kolegium dodało, że biegły odniósł się do również do zastrzeżeń przedstawionych przez stronę – B.S., a uwagi te, jak i uwagi formułowane przez skarżącego dążą do podważenia zasadności opinii, przy czym opierają się przede wszystkim na polemice ze stwierdzeniami biegłego, która nie jest poparta żadnym rzetelnym dowodem. Kolegium przyjęło za zasadne twierdzenia i wnioski zawarte w opinii biegłego, który dokonał opracowania na podstawie licznych materiałów źródłowych, w tym map, a także na podstawie przeprowadzonej w trakcie sporządzania opinii wizji lokalnej i dokumentacji fotograficznej. Wnioski przedstawione przez biegłego wskazują jednoznacznie, że zmiana stanu wody na działce nr [...] skutkowała zmniejszeniem natężenia spływu wód z tych działek z korzyścią dla działki nr [...], co potwierdzone zostało również stosownymi obliczeniami. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że działka nr [...] jest najniżej i niekorzystnie położona wobec działek sąsiadujących, w szczególności ulicy [...], co ma bezpośredni wpływ na jej zalewanie. Podsumowując organ wskazał, że z oceny hydrologicznej wynika, że właściciele działki nr [...] nie dokonali zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiany na gruncie działek [...] nie wpłynęły negatywnie na grunt działki [...], a wręcz powstrzymały przedostawanie się wód na tę działkę, co zostało potwierdzone przez biegłego w wyczerpującej opinii hydrologicznej.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. B.S., działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także dowolną ocenę dowodów;

2. art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że sporządzona w sprawie opinia biegłego, wraz z pismem uzupełniającym, jest logiczna i spójna, zaś stanowisko biegłego jest w pełni uzasadnione, podczas gdy istnieje szereg wątpliwości, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które zgłaszał skarżący, a które nie zostały uwzględnione przez biegłego;

3. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania innego biegłego, w szczególności biegłego z dziedziny geodezji, w celu kompleksowego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania w wyniku nie rozpoznania istoty sprawy, pomimo ewidentnych naruszeń prawa procesowego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym;

5. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (w brzmieniu starej ustawy) poprzez przyjęcie, że nie występują przesłanki do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce, w sytuacji gdy wydanie takiej decyzji jawi się jako konieczne.

Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją Prezydenta Miasta, w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Pełnomocnik zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, pomimo sporządzenia go na 12 stronach, sprowadza się wyłącznie do powtórzenia stanowiska organu I instancji zarówno w części dotyczącej stanu faktycznego sprawy jak i w części, w której zawarte winny być rozważania organu II instancji. Pomimo wyraźnego wyartykułowania zarzutów w odwołaniu, SKO w istocie nie odniosło się do nich, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta.

Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku błędnej oceny materiału dowodowego sprawy. Organy obu instancji, pomimo licznych wątpliwości zgłaszanych przez skarżącego, nie nadały im odpowiedniego znaczenia, uznając za w pełni wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy twierdzenia biegłego. Pełnomocnik zaznaczył, że opinia biegłego skupia się wyłącznie na przepływie wody opadowej niejako po powierzchni gruntu. Biegły wielokrotnie podaje, że dochodzi do wsiąkania wody w grunt, zaprzestając analizy dalszego przepływu. Zupełnie natomiast pominięta jest kwestia tego, co dzieje się z wodą, pod powierzchnią gruntu. Biegły nie wypowiedział się w zakresie tego, czy woda, która "znika" pod gruntem nie przemieszcza się choćby tuż pod jego powierzchnią na tereny sąsiednie. Biegły nie dokonał żadnych spostrzeżeń w tym zakresie, pomimo, że skarżący zgłaszał, że teren (powierzchnia) nieruchomości - działek nr [...] była modyfikowana w wyniku prac prowadzonych przez ich właścicieli. Biegły nie stwierdził, czy woda, która wsiąka w grunt nie spływa na działki sąsiednie, a przecież ma to kluczowe znaczenia dla ustalenia zmiany poziomu wód, o którym stanowi art. 29 dawnego Prawa wodnego. Biegły nie wykazał również, w jaki sposób wybudowanie obiektów na działkach [...] wpłynęło na działkę [...]. Twierdzenia, że dokonanie zmiany poprawiły sytuację działki skarżącego, podczas gdy działka ta jest stale zalewana, a nie było tak w przeszłości, jest irracjonalne. Biegły, a za nim również organy administracji, błędnie przyjęły również, że nie doszło do ingerencji w nieruchomość [...] (droga), która w sposób niekorzystny wpływa na poziom wód na nieruchomości skarżącego. Skarżący wielokrotnie wskazywał, że w wyniku prac przy drodze woda nie spływa nią równomiernie, jak miało miejsce to w przeszłości, a płynie po stronie, z którą sąsiaduje jego nieruchomość. Ponadto pełnomocnik uznał, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych dowodów i powołanie nowego biegłego lub biegłych. Opinia jaką dysponowały organy administracji jest niewystarczająca dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Strona skarżąca podniosła też, że nałożenie obowiązków o jakich mowa

w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wymaga zaistnienia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie oraz istnienia związku przyczynowo-skutkowego między dokonanymi zmianami, a szkodą wynikłą z tego tytułu na gruncie sąsiednim, które to okoliczności organ musi ustalić i wykazać. Jednak dla zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie jest konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła. Wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany sposobu zagospodarowana nieruchomości będzie zmiana kierunku spływu wody z tej i innych nieruchomości powodująca powstawanie szkód. Dowodzi to, że organy administracji, choć nie zastosowały ww. przepisu głównie ze względu na błędnie ustalony stan faktyczny, dopuściły się również naruszenia ww. normy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wniesiona przez B.S. skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie była moc dowodowa przedstawionej przez biegłego R.F. opinii hydrologicznej, sporządzonej w zakresie zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] ze szkodą dla działki nr [...]. Opinia ta została przygotowana na zlecenie Prezydenta Miasta, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., wydanym m.in. na podstawie art. 83 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako k.p.a.), orzekł o konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany stanu wody na nieruchomości obejmującej działki o nr ewid. gr. [...] położonej przy ul. [...] oraz na działce nr ewid. gr. [...], stanowiącej ulicę [...], co może szkodliwie wpływać na działkę nr ewid. gr. [...], położoną przy ul. [...]. Przedmiotem opinii miało być ustalenie, czy na działkach nr [...] miała miejsce zmiana stanu wody, w wyniku której odprowadzane wody opadowe mogłyby spowodować szkody na terenie działki nr [...].

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Dowód z opinii biegłego powinien zostać dopuszczony przez organ, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne. Wiadomości te dotyczą okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji nie jest możliwe (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 581/16, Lex nr 2120603; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3363/18, Lex nr 2622851). W swojej opinii biegły powinien wyjaśnić i naświetlić przyjęte za obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie lub jedynie odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega 27/2019).

Rolą biegłego w sprawie dotyczącej zakazu zmiany stanu wody i odprowadzania wody jest wyjaśnienie okoliczności, z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, w zakresie stanu wody na gruncie i jego zmiany ze szkodą dla gruntów sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 832/18, baza orzeczeń CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 669/18, Lex nr 530466).

W przedmiotowej sprawie organy prowadzące postępowanie jako podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji wskazały art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), który to przepis obowiązywał do dnia 1 stycznia 2018 r., tj. do dnia wejścia w życie nowej ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268). Zgodnie z treścią art. 545 ust. 4 zd. pierwsze ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 1 stycznia 2018 r. , a zatem zasadnie organy uznały, że zastosowanie w niej znajdzie wskazany art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 roku. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest jednakże wykazanie związku przyczynowo-skutkowego, jaki musi zaistnieć pomiędzy zmianą na gruncie związaną z naruszeniem stosunków wodnych a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Nie ulega wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszym składzie, że ustalenie takiego związku przekracza zakres wiadomości ogólnych i wymaga przeprowadzenia stosownych analiz, badań i obliczeń, a więc wymaga wiadomości specjalnych. Tym samym należy uznać, że słusznie organy uznały za konieczne przeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii biegłego. Opinia hydrologiczna, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia podjętego przez organy, została sporządzona przez R.F. – biegłego posiadającego stosowne kwalifikacje do wykonywania dokumentacji hydrologicznych, potwierdzone Świadectwem wystawionym w dniu [...] kwietnia 2007 r. przez Ministra Środowiska. Nie ulega zatem wątpliwości, że została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną.

Opinia biegłego podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie tak jak każdy inny dowód w sprawie; organ nie jest nią związany, ponieważ na mocy art. 80 k.p.a. ciąży na nim obowiązek oceny na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną treść opinii, ponieważ nie dysponuje niezbędnymi wiadomościami specjalnymi. Jednak jego zadaniem jest dokonanie oceny tego dowodu pod względem formalnym, m.in. ma obowiązek zbadać, czy dowód ten zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy biegły dostatecznie wyczerpująco odpowiedział na zadane mu pytania, czy zawarta w opinii konkluzja została wystarczająco uzasadniona, czy wywód biegłego nie zawiera niejasności czy pomyłek (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 295/18, Lex nr 2555706). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, które zostały wydane w oparciu o ustalenia zawarte w opinii biegłego również nie może obejmować wiadomości specjalnych przedstawionych w tej opinii. Ocena jej wartości dowodowej jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy prosta analiza treści opinii budzi wątpliwości co do spójności, logiczności czy też zupełności.

W opinii hydrologicznej sporządzonej na potrzeby przedmiotowej sprawy biegły stwierdził, że rzeczywiście została dokonana zmiana ukształtowania terenu na działkach [...], jednakże w jej wyniku nie nastąpiła zmiana kierunku spływu wód opadowych ze szkodą dla działki nr [...]. Po przeprowadzeniu analizy opinii Sąd stwierdził, że jest ona spójna, stanowi logiczną całość, a wnioski w niej zawarte poparte zostały przeprowadzoną uprzednio analizą dokumentacji (w tym map sytuacyjno-wysokościowych), oględzinami w terenie i sporządzoną dokumentacją fotograficzną, a także stosowanymi wyliczeniami matematycznymi. Nie ma zatem podstaw do tego, aby przedłożonej opinii hydrologicznej odmówić mocy dowodowej.

Wniesiona przez B.S. do Sądu skarga na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2019 r. stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w powyższej opinii biegłego, co na obecnym etapie postępowania jest niedopuszczalne. Jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego skarżący nie zgadzał się z twierdzeniami biegłego, miał możliwość przedstawienia kontropinii, sporządzonej przez osobę uprawnioną, bądź też innych dowodów, które podważyłyby stanowisko biegłego. Jeżeli bowiem w sprawie zostaną przedstawione rozbieżne opnie biegłych, rolą organu jest wyjaśnienie przyczyn tych różnić i rozważenie, która z opinii jest bardziej miarodajna (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1993 r., sygn. akt III SA 2069/92, Lex nr 61845). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ słusznie uznał za wiarygodną przedstawioną przez biegłego R.F. opinię, a wobec braku przeciwdowodów nie miał podstaw do podważenia zawartych w niej twierdzeń.

Odnosząc się do – niezasadnego zdaniem Sądu – zarzutu skargi dotyczącego nieprzeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego należy wskazać, że zgodnie z art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1), jednakże organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Żądania przeprowadzenia dowodu przez stronę podlega ograniczeniu pod względem celowości i konieczności zapewniania szybkości postępowania, skoro zatem organ uzna, że okoliczności faktyczne, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione dowodami przez niego przeprowadzonymi, to nie ma podstaw do uwzględnienia żądania strony postępowania przeprowadzenia dowodów dodatkowych, które – jej zdaniem – mogłyby podważyć dotychczasowe ustalenia organu.

Na koniec należy jeszcze raz podkreślić, że dla zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek łącznie: zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 192/2019, Lex nr 2675481). Zatem, jeśli w toku prowadzonego postępowania organ ustali, że co prawda nastąpiła zmiana naturalnych stosunków wodnych, jednakże zmiana ta nie wyrządziła szkody gruntom sąsiednim (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), a ustaleń tych dokona w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, to nie ma podstaw do nałożenia na właściciela gruntu, na którym zmiana została dokonana, obowiązków wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 roku.

Podsumowując należy wskazać, że z dotychczas zgromadzonego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że prace wykonane na działkach o nr ewid. gr. [...] spowodowały zmniejszenie napływu wody na działkę nr [...], stanowiącej własność skarżącego, co przeczy zawartym w skardze twierdzeniom, że działka ta jest wskutek wykonanych robót zalewana wodą.

Wobec powyższego, zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z [...] stycznia 2019 r. należało uznać za zgodną z obowiązującym prawem.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.