Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2705/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 art 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr: [...], w części dotyczącej niewyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II-III o łącznej powierzchni 10,5144 ha położonych na terenie gminy [...] w obrębie [...], przy ul. [...].

W powyższej skardze zarzucono:

a) naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej: "u.o.g.r.l."), poprzez brak określenia granic uznania administracyjnego przyznanego organowi administracji publicznej w zakresie wydanego rozstrzygnięcia w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie – wydane rozstrzygnięcie mimo

z pozoru poprawnego uzasadnienia w swojej istocie ma charakter dowolny;

b) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

– Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego dotyczącego przekształcanych gruntów i w tym zakresie nieprzeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego oraz wskazania, jakimi przesłankami merytorycznymi kierował się organ administracji publicznej, wydając decyzję odmawiającą przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze

w odniesieniu do sytuacji w Gminie [...].

Skarżący wniósł o:

I. uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas

II-III o łącznej powierzchni 10,5144 ha, położonych na terenie gminy [...] w obrębie [...], przy ul. [...], na cele nierolnicze;

II. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z przytoczonymi w niej zarzutami.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. Burmistrz [...] zwrócił się, skierowanym za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowości [...], w Gminie [...], gruntów rolnych klasy RII, RIIIa i RIIIb o łącznej powierzchni 12,7722 ha. Wnioskowane grunty zostały przeznaczone, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...], przy ul. [...], na cele realizacji funkcji terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów dróg wewnętrznych. Podstawę prawną przystąpienia do sporządzenia planu stanowiła uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] przy ulicy [...]. Projekt planu opracowano w zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Z wniosku Burmistrza [...] wynika, że teren objęty opracowaniem jest częściowo zainwestowany. Obszar zabudowy stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne. W najbliższym sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz pola uprawne. W dalszym sąsiedztwie zlokalizowane są tereny zabudowy jednorodzinnej oraz wielorodzinnej, usługowej tereny produkcyjne, składowe i magazynowe, tereny ogródków działkowych oraz wody powierzchniowe i łąki. W sąsiedztwie znajdują się także grunty, które uzyskały zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych o pow. 17,3591 ha, które są sukcesywnie zagospodarowywane głównie zabudową mieszkaniową jednorodzinną, co zdaniem Burmistrza [...], wskazuje na duże zapotrzebowanie na w/w zabudowę na danym obszarze. Zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych klasy RII, RIIIa oraz RIIIb na cele nierolnicze miałaby pozwolić na zrealizowanie funkcji wyznaczonych dla danego obszaru w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], zapewniając ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

W ocenie Burmistrza [...], w dobie gospodarki rynkowej rolnictwo ma ograniczony udział w kształtowaniu podaży produkcji rolniczej na rynku, co utrudnia sytuację ekonomiczną ludności rolniczej. Wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zmiany funkcji terenów rolnych miałoby umożliwić określenie prawidłowych zasad gospodarowania przestrzenią w tym terenie. Ponadto miałoby to także zapewnić rozwój przestrzenny gminy, skutkując wzrostem wartości wnioskowanych obszarów, a także umożliwieniem budowy nowych oraz rozbudowy istniejących zabudowań mieszkalnych, koncentrując ludność na danym terenie oraz uniemożliwiając rozproszenie zabudowy w gminie. Burmistrz uzasadniał potrzebę wnioskowanej zmiany także argumentami ekonomicznymi, wskazując, że dzięki niej gmina pozyska wyższe dochody związane m.in. ze wzrostem podatku od nieruchomości oraz dochodów związanych z rozwojem nowych terenów zainwestowanych, jak również możliwością pobrania jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, a ponadto zmiana przeznaczenia gruntów przyczyni się do ożywienia gospodarczego w kierunku poprawy sytuacji ekonomicznej ludności regionu.

[...] Izba Rolnicza, pismem z dnia [...] grudnia 2017 r, znak: [...], poinformowała Burmistrza [...], że nie zgłasza zastrzeżeń do przedłożonego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach położonych w miejscowości [...] przy ulicy [...] w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych – łącznie 12,7722 ha stanowiących użytki rolne III klasy.

Negatywnie zaopiniował przedmiotowy wniosek Marszałek Województwa [...], wskazując w opinii z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], że Gmina [...] to gmina miejsko-wiejska, mająca jednak charakter typowo rolniczy, ponieważ użytki rolne stanowią 81% jej powierzchni. Grunty te charakteryzują się najwyższymi klasami bonitacyjnymi (około 66% powierzchni to grunty klasy I-III), a więc są one predysponowane do uprawy roślin o wysokich wymaganiach pokarmowych. Ponadto w strukturze gruntów przeważają grunty orne, na których prowadzona jest intensywna i zmechanizowana produkcja rolna. Marszałek Województwa przyznał w opinii, że tak wysoka rolnicza przydatność gleb powoduje pewne trudności przy wyborze terenu odpowiedniego do zainwestowania, a jednocześnie takiego, który nie wymagałby uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia, mimo to nie podzielił argumentów wnioskodawcy związanych z dogodną komunikacyjnie lokalizacją gruntów objętych wnioskiem oraz wskazywanym dużym zapotrzebowaniem na tereny pod zabudowę mieszkaniową, uznając że nie tylko takie powody powinny wskazywać na konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Marszałek Województwa zwrócił przy tym uwagę na fakt, iż w obrębie [...], na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 roku, znak: [...], uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia 17,3591 ha gruntów klas II-III, dlatego należy zważyć, czy występuje konieczność dalszego przeznaczania na cele nierolnicze najwyższej jakości gleb. W ocenie Marszałka, biorąc pod uwagę ochronę ilościową i jakościową gruntów rolnych oraz racjonalną gospodarkę rolniczą przestrzenią produkcyjną, zasadne jest, aby w pierwszej kolejności zagospodarować obszary o słabszym potencjale oraz tereny już przeznaczone na cele nierolnicze.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

w punkcie 1. sentencji, wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie

z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II-III o łącznej powierzchni 2,2578 ha, położonych na terenie gminy [...] w obrębie [...], w granicach wydzieleń planistycznych o symbolach: 1MN (w działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...]), 2MN (w działkach nr: [...], [...], [...],[...]). Jednocześnie, w punkcie 2. ww. decyzji, nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II-III o łącznej powierzchni 10,5144 ha położonych na terenie gminy [...] w obrębie [...], w granicach wydzieleń planistycznych o symbolach: 2MN (w działkach nr: [...],[...],[...]), 3MN (w działkach nr: [...],[...],[...]), 4MN (w działce nr [...]), 5MN (w działkach nr [...],[...],[...],[...]), 2KDW (w działkach nr: [...],[...]), 3KDW (w działce

nr [...]), 4KDW (w działce nr [...]).

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister stwierdził, że w przypadku gruntów wskazanych w pkt. 1 jej sentencji, zostały one przewidziane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz drogi wewnętrznej. Z uwagi na to, że przedmiotowe użytki rolne przewidziane pod planowane inwestycje stanowią niewielkie enklawy położone

w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, są one naturalnym uzupełnieniem i kontynuacją strefy zabudowanej z możliwością wykorzystania także istniejącej infrastruktury technicznej. Z tego względu Minister stwierdził, że przeznaczenie na cele nierolnicze opisanych gruntów rolnych, a następnie ich zabudowanie, korzystnie wpłynie na utworzenie zwartej i harmonijnej zabudowy.

Odnosząc się natomiast do gruntów opisanych w pkt. 2 sentencji decyzji, Minister stwierdził, że stanowią one fragmenty większych obszarów użytków rolnych, położonych w otwartej przestrzeni produkcyjnej, które charakteryzują się korzystnymi warunkami do prowadzenia produkcji rolniczej. Zaproponowane we wniosku Burmistrza [...] zagospodarowanie (pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i komunikacji), zdaniem Ministra, miałoby zatem spowodować zakłócenie ładu przestrzennego na tym terenie. Minister zwrócił uwagę, że na terenie gminy [...] grunty klas I-III stanowią 50% ogólnej powierzchni gruntów rolnych, co oznacza, że na jej terenie istnieją możliwości lokalizacji nowej zabudowy na gruntach rolnych niższych klas bonitacyjnych, a więc projektowana lokalizacja terenów zabudowy nierolniczej na najlepszych gruntach występujących w obrębie stoi

w sprzeczności z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącym, że ochrona jakościowa polega na przeznaczaniu na cele nierolnicze

w pierwszej kolejności nieużytków, a w razie ich braku – innych gruntów o najniższej przydatności do produkcji rolnej. Organ podkreślił także wagę tzw. ochrony ilościowej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, polegającej na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Odwołując się do tego rodzaju ochrony, podkreślił, iż z analizy danych zawartych we wniosku wynika, że na terenie obrębu [...] powierzchnia gruntów przeznaczonych do zainwestowania, które dotychczas nie zostały zabudowane wynosi ok. 15 ha, co przemawia za tym,

by w pierwszej kolejności zagospodarowane zostały tereny już przeznaczone na cele nierolnicze oraz grunty niższych klas.

Na powyższą decyzję wniesiono opisaną na wstępie skargę. Uzasadniając sformułowane w niej zarzuty, Burmistrz [...] stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istnieje konflikt pomiędzy dobrem publicznym, jakim jest obowiązek ochrony gruntów rolnych i interesem Gminy realizującej zadania z zakresu administracji publicznej związane m.in. z prawidłowym zagospodarowaniem nieruchomości. Zdaniem Skarżącego Minister w swym rozstrzygnięciu odniósł się ogólnie do podstawowych kwestii mających merytoryczne znaczenie dla sprawy w zakresie zaistniałego konfliktu interesów. Ponadto Skarżący zarzucił organowi administracji,

że wydana w sprawie decyzja tylko z pozoru spełnia wymogi wynikające z art. 107

§ 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego i faktycznego, bowiem organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w sposób abstrakcyjny i w oderwaniu od rozpatrywanej sprawy. Minister miał przy tym pominąć okoliczność, że organy gminy wszczynając procedurę planistyczną, mają za zadanie wykonywać zadania publiczne, których kierunki zostały wyznaczone m.in. w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Zgodnie zaś z tym dokumentem, zadaniami organów gminy jest m.in. zabezpieczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową, jako jeden z priorytetów planowania przestrzennego. Jak wskazał Skarżący, Gmina stara się przeznaczać pod wskazaną zabudowę tereny, które już obecnie posiadają skomunikowanie oraz wyposażone są w infrastrukturę techniczną, graniczą bezpośrednio z miastem, stanowiąc naturalne tereny do rozbudowy miasta. Burmistrz nadmienił, że organ przemilczał kwestię kierunków wyznaczonych w studium, a także nie wziął pod uwagę, iż tereny objęte wnioskiem są terenami, na których w sposób naturalny może, a nawet powinna rozwijać się przedmiotowa zabudowa, gdyż znajdują się one w sąsiedztwie terenów zagospodarowanych zabudową mieszkaniową.

W ocenie Skarżącego brak zgody dla wnioskowanego terenu uniemożliwi kontynuowanie istniejącego przeznaczenia terenu, prowadząc do konieczności poszukiwania nowych terenów inwestycyjnych oraz rozproszenia zabudowy. Burmistrz podkreślił jednocześnie, że nie mogły pozostawać bez znaczenia w niniejszej sprawie uwarunkowania związane z dostępem do infrastruktury technicznej, w tym kanalizacji sanitarnej, której koszty budowy gmina już uwzględniła, a także układu komunikacyjnego. Tym samym Minister odmawiając wydania wnioskowanej zgody zbagatelizował istotny czynnik ekonomiczny związany z budową sieci infrastruktury technicznej oraz możliwością zagospodarowania terenu w sąsiedztwie istniejącej drogi. Skarżący nie zgodził się także ze stwierdzeniem Ministra, iż zaproponowane przez wnioskodawcę zagospodarowanie spowoduje zakłócenie ładu przestrzennego na danym terenie, uznając że prawie bezpośrednie sąsiedztwo miasta i zagospodarowanie tychże terenów miejską zabudową mieszkaniową nie tylko stanowi przesłankę do ich przeznaczenia terenów objętych wnioskiem pod taką są zabudowę, ale wprost taką zabudowę wymusza. Skarżący nawiązał przy tym do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, wskazując że wśród wskazanych w tym opracowaniu celów zakłada się zakaz rozpraszania zabudowy, a także zakaz lokowania nowej zabudowy na terenach pozbawionych infrastruktury technicznej.

W tym stanie rzeczy, Skarżący stwierdził, że przerzucenie zabudowy mieszkaniowej na inne tereny prowadzić będzie do chaosu przestrzennego, a akceptując podejście Ministra, należałoby zabudowę mieszkaniową poza granicami miasta lokalizować nieracjonalnie, tj. w takich miejscach, gdzie nie występują grunty rolne klas I-III. Skarżący zarzucił przy tym Ministrowi, że ten zbagatelizował stanowisko Prezesa [...] Izby Rolniczej. Burmistrz [...] zarzucił także Ministrowi,

że jego rozstrzygnięcie nie uwzględnia w jakikolwiek sposób interesu Miasta i Gminy [...], zwracając uwagę, że ta ostatnia nie chce wprowadzać zabudowy mieszkaniowej na terenach nowych, oderwanych od infrastruktury technicznej i społecznej w sposób irracjonalny. W ocenie Skarżącego racjonalne byłoby bowiem pozostawienie nawet gorszych klas bonitacyjnych do produkcji rolnej, położonych jednak na terenach zwartych, odległych od głównych szlaków komunikacyjnych oraz miasta, niż udawanie, że teren położony w sąsiedztwie miasta będzie wykorzystywany rolniczo. Zdaniem Skarżącego, pomijając wszystkie powyższe okoliczności, Minister sprowadził uzasadnienie swojej decyzji do kliku ogólników, które można by "przekleić" do każdej negatywnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Badając legalności zaskarżonej decyzji, w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2a nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się

w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej

w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Burmistrz [...] wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze

i nieleśne w miejscowości [...], w Gminie [...], gruntów rolnych klasy RII, RIIIa i RIIIb o łącznej powierzchni 12,7722 ha, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele realizacji funkcji terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów dróg wewnętrznych. Do wniosku zostały dołączone: negatywna opinia Marszałka Województwa [...] oraz opinia Izby Rolniczej nie zgłaszająca zastrzeżeń do przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 7

ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ administracji publicznej, działając

w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

a następnie rozpatrzenia go w odniesieniu do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przejawia się tym, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Powyższe przepisy wyznaczają jednocześnie granice uznania działającego w sprawie organu administracji, który w oparciu o zawarte w nich kryteria musi wyważać interes publiczny w postaci ochrony gruntów rolnych najwyższych klas produkcyjnych, które ustawodawca otacza szczególną pieczą jako dobro o charakterze niepomnażalnym, wymagające zachowania dla przyszłych pokoleń z interesem wnioskodawcy. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, pozostawiono zatem ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej oraz dokonanie pełnej analizy poczynionych ustaleń z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez ten organ i dopiero na tej podstawie wydanie rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie organ odmawiając wyrażenia zgody na przeznaczenie części gruntów objętych wnioskiem Burmistrza [...] na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II-III o łącznej powierzchni 10,5144 ha położonych na terenie gminy [...] w obrębie [...], w granicach wydzieleń planistycznych o symbolach: 2MN (w działkach nr: [...],[...],[...]), 3MN

(w działkach nr: [...],[...],[...]), 4MN (w działce nr [...]), 5MN (w działkach

nr [...],[...],[...],[...]), 2KDW (w działkach nr: [...],[...]), 3KDW (w działce nr [...]), 4KDW (w działce nr [...]), w ocenie Sądu, w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, omówił wyrażenia zgody na przekształcenie i uzasadnił swoje stanowisko. W szczególności wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się działając

w granicach uznania administracyjnego do skorzystania ze swych uprawnień do odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie można było zgodzić się z zarzutem podniesionym w skardze, że towarzyszące decyzji uzasadnienie było abstrakcyjne, ogólnikowe i oderwane od realiów rozpatrywanej sprawy. Trudno bowiem do takich kategorii zaliczyć wskazaną w decyzji Ministra argumentację, w której organ ten wprost wyjaśnia, że o ile w odniesieniu do gruntów wskazanych w niezaskarżonym przez Burmistrza [...] pkt. 1 sentencji decyzji, ich przekształcenie na cele nierolnicze, tj. na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz drogi wewnętrznej, jest zasadne, gdyż użytki te stanowią niewielkie enklawy położone w sąsiedztwie już istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc są naturalnym uzupełnieniem i kontynuacją strefy zabudowanej z możliwością wykorzystania także istniejącej infrastruktury technicznej, o tyle w przypadku gruntów, co do których odmówił zgody na ich przekształcenie (pkt 2 sentencji decyzji), wprost wskazał, iż stanowią one fragmenty większych obszarów użytków rolnych, położonych w otwartej przestrzeni produkcyjnej, charakteryzują się one korzystnymi warunkami do prowadzenia produkcji rolniczej, a zaproponowane we wniosku Burmistrza [...] zagospodarowanie (pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i komunikacji), zakłóciłoby ład przestrzenny na tym terenie. Na tym jednak nie wyczerpywało się uzasadnienie odmowy Ministra, bowiem zwrócił uwagę na niewątpliwie istotną okoliczność dla załatwienia sprawy, tj. na fakt, że na terenie gminy [...] grunty klas I-III stanowią 50% ogólnej powierzchni gruntów rolnych, co oznacza, że gmina dysponuje wystarczającym potencjałem obszarowym, by móc zlokalizować nową zabudowę na gruntach rolnych niższych klas bonitacyjnych. Konkluzja ta została wywiedziony przez organ prawidłowo, na podstawie danych, które także Sąd odnalazł w kolejnych załącznikach wniosku Burmistrza [...]. Wśród nich widnieje zresztą informacja, na którą w swojej opinii powołał się także Marszałek Województwa [...], iż w samym obrębie [...], wciąż pozostaje niezainwestowana rezerwa gruntów, które już uzyskały zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze o pow. 15,4649 ha, a ponadto nie można zapominać, iż sporna decyzja Ministra w części nieobjętej zaskarżeniem wyraża zgodę na przeznaczenie kolejnej partii gruntów o pow. 2,2578 ha,

co dodatkowo zwiększa już istniejące rezerwy terenów do zagospodarowania przez Gminę. Zasadnie zatem Minister uznał, że projektowana lokalizacja terenów zabudowy nierolniczej na najlepszych gruntach występujących w obrębie stoi w sprzeczności zarówno z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącym o tzw. ochronie jakościowej tych gruntów, oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, odnoszącym się do tzw. ochrony ilościowej, skoro na terenie obrębu [...] istnieje już znaczna powierzchnia niewykorzystanych gruntów przeznaczonych do zainwestowania, co z kolei przemawia za tym, by w pierwszej kolejności zagospodarowane zostały właśnie te tereny oraz grunty niższych klas bonitacyjnych. Inaczej rzecz ujmując, Sądu stanął na stanowisku, że powyższe ustalenia świadczą

o tym, iż aktualnie Gmina [...] dysponuje terenem zapewniającym możliwość realizacji zamierzeń dotyczących zabudowy mieszkaniowej w tym samym zakresie, jakiego dotyczy przedmiotowy wniosek i możliwości te nie zostały jeszcze wykorzystane, dlatego aktualnie przewagę należało dać argumentom służącym ochronie terenów gruntów rolnych poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze. Słuszność powyższego stanowiska potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd ten niejednokrotnie akcentował, iż wykładnia językowa art. 6 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych powinna odnosić się do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Sąd ten dostrzegał również, że niekiedy dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jednakże w takiej sytuacji Minister powinien mieć przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów, jako dobra publicznego i choć wynik ważenia interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych zależy od okoliczności konkretnej sprawy, to organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2014 r., II OSK 436/13; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r., II OSK 2263/14, http://orzeczenia.nsa gov.pl).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił jednocześnie zapatrywania Skarżącego, że podjęte przez Ministra rozstrzygnięcie jest o tyle błędne, iż nie uwzględnia interesu Gminy i nieracjonalnie podchodzi do spojrzenia na ochronę gruntów rolnych. W ocenie Skarżącego racjonalne byłoby wszak pozostawienie nawet gorszych klas bonitacyjnych do produkcji rolnej, położonych jednak na terenach zwartych, odległych od głównych szlaków komunikacyjnych oraz miasta, niż udawanie, że teren położony w sąsiedztwie miasta będzie wykorzystywany rolniczo. Takie myślenie, byłoby zdaniem Sądu o tyle niebezpieczne, że mogłoby prowadzić do chaotycznej i niepowstrzymanej degradacji gruntów rolnych, poprzez ich przeznaczania na cele nierolnicze, w tym zabudowę mieszkaniową, tylko dlatego,

że w nieodległym sąsiedztwie już istnieje podobny rodzaj zabudowy, czy określona infrastruktura techniczna. Tymczasem nie można uznać, iż takie sąsiedztwo a priori odbiera gruntom rolnym ich produkcyjny charakter, czy też czyni je bezużytecznymi,

w związku z czym należałoby je przekształcić na cele nieroliczne, oraz że bliskość gruntów o różnym przeznaczeniu wyklucza ich wzajemną koegzystencję. Jest bowiem faktem notoryjnym, że układ, w którym zabudowane tereny miejskie koegzystują obok wykorzystywanych produkcyjnie gruntów rolnych, funkcjonuje często na terenie całego kraju, w tym niejednokrotnie na terenach okalających nawet duże aglomeracje miejskie. Celnie nadto wskazał organ w odpowiedzi na skargę, a Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zapatrywanie to podziela, że przeznaczenie na cele inwestycyjne najlepszych gleb, zwłaszcza wzdłuż szlaków komunikacyjnych, jest dużym zagrożeniem nie tylko ze względu na utratę powierzchni biologicznie czynnej, ale także ze względów zdrowotnych, gdyż gleby takie zatrzymują i neutralizują zanieczyszczenia. Ponadto fakt niewykorzystywania określonych gruntów rolnych

w danym czasie nie świadczy o tym, że nie mogą one być ponownie wykorzystywane do produkcji rolniczej, np. po zmianie ich właściciela.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez Ministra ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], należy w pierwszej kolejności zauważyć, że dokument ten nie jest aktem miejscowy, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego określającym, w myśl art. 9 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Dokument ten wskazuje

w szczególności – w myśl art. 10 ust. 2 lit. b ww. ustawy – kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Ustalenia studium są zaś wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4

ww. ustawy). Z powyższego wynika, że Burmistrz [...] nie mógł domagać się od Ministra, by ten uwzględniał w swojej decyzji ustalenia wspomnianego wcześniej Studium, gdyż akt ten, choć wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to jednak nie jest wiążący dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organu rozstrzygającego sprawę wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Co więcej, Skarżący zdaje się wyprowadzać zbyt daleko idące wnioski co do wpływu wspomnianego Studium na treść rozstrzygnięcia Ministra także z tego powodu, że Studium określa zasady i kierunki polityki przestrzennej gminy oraz obowiązującego na jej terenie ładu przestrzennego, a więc nie wskazuje wprost, jakie przeznaczenie mają posiadać konkretne grunty – tego rodzaju ustalenia zamieszcza się dopiero w planie miejscowym po przeprowadzeniu pełnej procedury planistycznej, która – o ile jest to konieczne – obejmuje także konieczność uzyskania zgody Ministra na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Sąd nie podziela także stanowiska wyrażonego w zarzucie skargi o pominięciu przez Ministra treści dokumentu "Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju", który zakłada zakaz rozpraszania zabudowy, podzielając stanowisko organu administracji, że projektowane we wniosku zagospodarowanie spornego terenu przyczyni się do zakłócenia ładu przestrzennego, a przede wszystkim stoi ono w sprzeczności ze wskazywanymi wcześniej regulacjami dotyczącymi ochrony ilościowej i jakościowej gruntów rolnych i leśnych.

Wypada dalej zauważyć, że art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa elementy wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z tym unormowaniem na pierwszym miejscu wymagane jest uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów, ale następnie, zgodnie z pkt 3 ust. 1 tego artykułu, wymagane jest także ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia. Takowe względy zostały podniesione we wniosku Burmistrz [...], jednakże trzeba mieć na uwadze, że argumenty natury ekonomicznej nie są wystarczającymi argumentami, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż organ musi brać pod uwagę szereg innych przesłanek związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych oraz prawidłowym kształtowaniem ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2016 r., II OSK 1234/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile zatem względy ekonomiczne mogą uzasadniać wniosek z punktu widzenia interesu gminy, to pozostają one bez wpływu na fakt, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ odpowiedzialny za ochronę gruntów rolnych, ocenia ów wniosek z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej

i ochrony gruntów o najwyższej przydatności produkcyjnej. W ocenie Sądu,

w przedmiotowej sprawie, Minister kierował się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, jednocześnie wziął pod uwagę interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych przez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie,

jak również za nietrafiony należało uznać zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Minister nie naruszył granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na niego ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych, a jego decyzji nie można zarzucić dowolności czy arbitralności oraz tego, że któryś z jej elementów, w szczególności zaś uzasadnienie faktyczne i prawne, nie odpowiadały wymaganiom stawianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Ministra w sposób prawidłowy. Organ wyjaśnił stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił przesłanki, które legły u podstaw wydanej przez niego decyzji, zatem zadośćuczynił wskazanemu obowiązkowi. Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikające z powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w toku postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, ocenę argumentacji Ministra dotyczącą braku podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze, należało uznać za zasadną i zgodną z przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.