Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1441/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 36/07 w sprawie ze skargi Z. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] września 2006 roku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz skarżącego Z. R. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. R. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada

2006 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku produkcyjnego, masarni z ubojnią.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] września 2006 r., którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku produkcyjnego, masarni z ubojnią, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...] w J., gm. S. Ł.. Organ wskazał, że roboty wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od decyzji Starosty Ł. z dnia [...] maja 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę masarni wraz z ubojnią. Podczas oględzin w dniu [...] września 2006 r. stwierdzono, że główna bryła budynku została wybudowana zgodnie z projektem, brak było jedynie niektórych ścian wewnętrznych, zmieniono kilka otworów okiennych lub zamieniono je na drzwi i odwrotnie. Część budynku obejmująca masarnię została zakończona, część budynku obejmująca ubojnię była na etapie stanu surowego zamkniętego, a elementy uzbrojenia zewnętrznego zostały wykonane tylko częściowo. Stwierdzono również wykonanie od strony południowo – wschodniej przybudówki murowanej do budynku masarni z ubojnią o wymiarach 3,90 x 7,55 m i wysokości 3,50-4,50 m, co, zdaniem organów, spowodowało zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. zmianę powierzchni zabudowy oraz kubatury. Ta zmiana stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organów, iż skarżący wykonując od strony południowo-wschodniej budynku masarni wraz z ubojnią, murowaną przybudówkę o wymiarach 3,90 x 7,55 m i wysokości 3,50 -4,50 m, dokonał istotnego odstępstwa od decyzji Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] maja 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zasadnicze zagadnienie w tej sprawie sprowadzało się do oceny, czy wykonany przez skarżącego obiekt należy zakwalifikować jako przybudówkę, a jeśli tak, to czy jej realizacja stanowi istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czy też jako obiekt tymczasowy, służący jedynie jako zaplecze w trakcie budowy i podlega rozbiórce po jej zakończeniu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy administracji prawidłowo uznały, że przedmiotowy obiekt nie może być zakwalifikowany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, bowiem został trwale połączony z budynkiem głównym wspólną ścianą i wspólnym dachem. Zrealizowany obiekt zwiększył powierzchnię zabudowy budynku projektowanego, a w konsekwencji zmienił jego kubaturę, co stanowiło istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 11, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 50 pkt 1 ust. 4 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest niesłuszne i wysoce krzywdzące, jako oparte na niepełnym materiale dowodowym, a przede wszystkim na wątpliwej dokumentacji fotograficznej. Protokół oględzin jest nieprecyzyjny i wcale z niego nie wynika, że budynek tymczasowy stanowiący zaplecze budowy, tzw. wiatę jest trwale połączony z obiektem głównym. W szczególności nie wskazano, czy zaplecze nie mające ścian zamykających wiatę jest połączone z obiektem głównym wiązaniem wspólnym z cegieł, czy też jest to tylko ściana wolnostojąca przyległa do budynku. To samo dotyczy połączenia dachu. Natomiast dokumentacja fotograficzna nie jest wiarygodna ze względu na nadmierne zaciemnienie zdjęć. Skarżący jednoznacznie twierdził, że wiata ma być rozebrana po zakończeniu budowy.

Wskazując takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Z uwagi na podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, jaki charakter ma wybudowana przez skarżącego wiata, od strony południowo-wschodniej budynku masarni z ubojnią. Zdaniem skarżącego wiata stanowi obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położony na terenie budowy, a zatem jej budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w ocenie organów i Sądu pierwszej instancji wiaty nie można zakwalifikować jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, ponieważ stanowi przybudówkę do budynku masarni z ubojnią, trwale połączoną z budynkiem głównym wspólną ścianą i wspólnym dachem. Przyjęcie takiego stanowiska przez organy i Sąd pierwszej instancji prowadziło do ustalenia, iż skarżący wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Natomiast pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, czyli obiektów, których istnienie funkcjonalnie i czasowo powiązane jest z realizacją robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego). Celem tego wyłączenia jest umożliwienie inwestorowi realizacji robót budowlanych, na które uzyskał pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie określa jaką formę może mieć obiekt przeznaczony do użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, a wobec tego nie można z góry założyć, że obiekt połączony jedną ścianą i dachem ze wznoszonym budynkiem, z tego już tylko względu nie jest obiektem czasowego użytkowania w trakcie budowy.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2000 r. Starosta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę masarni wraz z ubojnią o wymiarach 70, 80 x 12,69 i 15, 59 m, o pow. zabudowy 1033 m2, pow. użytkowej 810,10 m2 kubaturze 4010 m3 w J. Gm. S. Ł.. Podczas oględzin w dniu [...] września 2006 r. stwierdzono, że bryła budynku została wybudowana zgodnie z projektem, część budynku obejmująca masarnię została zakończona, część budynku obejmująca ubojnię jest na etapie stanu surowego zamkniętego, a elementy uzbrojenia zewnętrznego zostały wykonane tylko częściowo. Stwierdzono również wykonanie od strony południowo – wschodniej przybudówki murowanej do masarni z ubojnią o wymiarach 3,90 x 7,55 m i wysokości 3,50 – 4,50 m i z powodu wybudowania tego obiektu nastąpiło wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Skarżący, zarówno w odwołaniu, jak i skardze prezentował stanowisko, że obiekt ten jest wiatą wybudowaną wyłącznie na okres trwania budowy, aż do jej zakończenia i służy do przechowywania sprzętu oraz materiałów budowlanych w trakcie budowy, a po zakończeniu budowy będzie rozebrany.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało zatem to, czy organy administracji w pełni wyjaśniły, że wybudowany obiekt (wiata) nie stanowił obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Stan faktyczny w tej sprawie nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, iż wybudowany obiekt (wiata), który powstał w związku z budową masarni wraz z ubojnią, a który składa się z dwóch ścian i zadaszenia, nie stanowi obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Ustalenia poczynione przez organy nie dają podstawy do przyjęcia, iż wybudowany dodatkowy obiekt nie jest przeznaczonym do rozbiórki po zakończeniu robót budowlanych, w szczególności z akt sprawy nie wynika, że wiata została trwale połączona z budynkiem głównym wspólnym dachem, w sposób uniemożliwiający rozbiórkę tej wiaty po zakończeniu robót budowlanych. W protokole kontroli budowy z dnia [...] września 2006 r. stwierdzono jedynie istotne odstępstwo polegające na wykonaniu od strony południowo-wschodniej przybudówki o wymiarach w rzucie poziomym 3,90 x 7,55 m i wys. 3,4 -4,5 m, nie wskazując przy tym w jaki sposób przybudówka połączona jest z budynkiem głównym oraz gruntem. Wbrew twierdzeniom organów z dokumentacji fotograficznej nie wynika, że sporna wiata jest trwale połączona z budynkiem głównym z zamiarem zmiany na stałe powierzchni i kubatury budynku. Tym samym ocena, że skarżący dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu i wstrzymanie robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, jako wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz przepisach nie była trafna.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż organy administracji prawidłowo uznały, że przedmiotowy obiekt nie może być zakwalifikowany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, a co za tym idzie, że skarżący dokonał istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, na które nie uzyskał decyzji zmieniającej. W istocie rzeczy organy nie miały wystarczających podstaw do przyjęcia, że w tej sprawie wybudowana wiata stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzić trzeba, że przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena ustaleń dokonanych w sprawie przez organ nadzoru budowlanego, jak też wynikających z tych ustaleń wniosków nie jest przekonywująca. Nie było wystarczających podstaw do przyjęcia, że orzeczenie administracyjne wydane w rozpoznawanej sprawie jest wynikiem prawidłowego zastosowania przepisów prawa do ustalonego stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając skargę Z. R. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada

2006 r. Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 50 pkt 1 ust. 4 Prawa budowlanego, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 200 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te obejmują zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym postępowania kasacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak w sentencji.