Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 374/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Romała Sędzia NSA Joanna Zdzienicka - Wiśniewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. – T. i R. T. na decyzję Wojewody z dnia 24 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 listopada 2002 r. inwestor [...] S.A. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego w S. przy ul. P. oraz instalacji gazowej dla przedmiotowego budynku.

Decyzją z 14 grudnia 2002 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z 10 marca 2003 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując w jej uzasadnieniu, że w celu doprowadzenia do zgodności zamierzonej inwestycji z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu projekt budowlany wymaga korekty. Nadto dołączył do akt opinię techniczną opracowaną na zlecenie skarżących celem przeanalizowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzją z 28 sierpnia 2003 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz uzupełnieniu dokumentacji przez inwestora, Prezydent Miasta, powołując się na przepisy art. 28, art. 33 ust 1, art. 34 ust 4 i art. 36 Prawa budowlanego, po stwierdzeniu zgodności projektu z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego wraz z przyłączami do sieci miejskich, przebudowę przyłączy gazu do budynku przy ul. P. i wewnętrzną instalację gazową.

Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania M. B.-T. i R. T., decyzją z 5 maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 28 sierpnia 2003 r.

Wyrokiem z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 452/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M. B.-T. i R. T. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 5 maja 2006 r.

Sąd ten uznał, że w postępowaniu administracyjnym organy naruszyły przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a.. Organ pierwszej instancji, z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, pominął wniosek dowodowy zawarty w piśmie skarżących z dnia 6 marca 2003 r. Z treści pisma wynikało, że skarżący domagali się przeprowadzenia dowodu z załączonej do pisma opinii biegłego rzeczoznawcy do spraw budowlanych sporządzonej na ich zlecenie. Wprawdzie opinia ta nie miała charakteru opinii, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., lecz w przekonaniu Sądu była dowodem w sprawie, którego organ rozpatrujący sprawę nie może pominąć milczeniem. W tej opinii rzeczoznawca budowlany wskazywał na to, że elementy przedmiotowej zabudowy będą usytuowane znacznie poniżej poziomu wody gruntowej, co spowoduje w trakcie budowy konieczność długotrwałego obniżenia poziomu wody przez jej odpompowywanie. To w konsekwencji będzie przyczyna odpływania wody gruntowej spod fundamentów budynku zamieszkałego przez skarżących. Także wykonanie zbiorników retencyjnych będzie wymagało odpompowywania wody gruntowej, zaś wykonanie zbiornika spowoduje znaczne naruszenie gruntów posesji.

Takie stanowisko rzeczoznawcy powołanego przez skarżących powinno być skonfrontowane ze stanowiskiem projektantów. W ocenie Sądu, przepis art. 89 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych powinien mieć zastosowanie w sprawie. Spełnione zostały bowiem przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ponieważ interesy inwestora i skarżących są sprzeczne, zaś wątpliwości podniesione w opinii wymagały wyjaśnienia przy udziale stron oraz biegłego rzeczoznawcy, który opinię tę sporządził oraz projektantów.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z 24 stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 28 sierpnia 2003 r. w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, uznając, że skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni o wyznaczonym terminie rozprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stosując się do zaleceń Sądu co do dalszego postępowania w sprawie, w dniu 11 czerwca 2007 r. wysłał do stron postępowania zawiadomienie o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień 28 czerwca 2007 r. o godz. 12.00 w Urzędzie Wojewódzkim w G. Na termin rozprawy wezwano wszystkich biegłych oraz zawiadomiono strony postępowania.

Skarżący wnieśli o odroczenie rozprawy z powodu choroby M. B.-T. oraz obowiązków pracowniczych R. T. Nadto prosili o wyznaczenie terminu pozwalającego na prawidłowe zawiadomienie o rozprawie przy uwzględnieniu zaplanowanego przez nich urlopu w dniach od 12-26 lipca 2007 r.

Wojewoda ponownie zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej wyznaczonej w tej sprawie na dzień 4 września 2007 r. godz. 12.00 w Urzędzie Wojewódzkim w G. O terminie tej kolejnej rozprawy administracyjnej zawiadomiono strony i wszystkich biegłych.

Przesyłka wysłana do skarżących była awizowana w dniach 3 sierpnia 2007 r. i 13 sierpnia 2007 r., jednakże nie została odebrana.

W dniu 4 września 2007 r. Wojewoda przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem następujących osób: A. G. i J. B. przedstawiciela inwestora [...] SA, projektanta branży architektonicznej A. K., sporządzającego dokumentację geologiczno-inżynierską L. T., sporządzającej projekt odwodnienia i opinie o warunkach gruntowo-wodnych M. S., M. B., współzleceniodawczyni opinii technicznej sporządzonej przez B. L., współwłaścicielki nieruchomości przy ul. P. – A. Z. i E. Z.

Skarżący nie stawili się na powyższą rozprawie, a organ administracji uznał, że zostali o terminie rozprawy zawiadomieni prawidłowo, gdyż skierowana do nich przesyłka była dwukrotnie prawidłowo awizowana i nie została podjęta. W protokole rozprawy podkreślono, że już uprzednio skarżący nie stawili się na wyznaczoną rozprawę administracyjną i na ich wniosek, uwzględniając ich plany urlopowe, termin kolejnej rozprawy administracyjnej wyznaczono na dzień 4 września 2007 r. Wojewoda zaakcentował, że organ nie ma prawa ponownego wyznaczania rozprawy administracyjnej, która odbyła się z uwzględnieniem planów urlopowych małżonków T., gdyż kolejny raz narażałby na koszty przybycia biegłych rzeczoznawców i stron postępowania.

Wojewoda wskazał ponadto, że małżonkowie T. mieli możliwość zapoznania się już po rozprawie z aktami sprawy, o czym zostali poinformowani w piśmie z 21 listopada 2007 r.

Organ stwierdził, że na rozprawę nie stawił się działający na zlecenie skarżących rzeczoznawca B. L., który usprawiedliwił swoją nieobecność, ale nie domagał się wyznaczenia nowego terminu rozprawy. Podczas rozprawy obecnym stronom wyjaśniono wątpliwości związane z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku pensjonatowego. Obecne na rozprawie strony w wyniku wyjaśnień ekspertów zostały usatysfakcjonowane. Wskazał przy tym na protokół rozprawy administracyjnej znajdujący się w aktach. Tym samym w ocenie organu w pełni zastosował się on do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r. W związku z tym utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

M. B.-T. i R. T. w skardze na powyższą decyzję zakwestionowali prawidłowość zawiadomienia ich o terminie rozprawy administracyjnej. Skarżący prezentowali pogląd, że nie zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie, gdyż nie mogą ponosić odpowiedzialności za błąd poczty, która poinformowała ich ponownym awizem o możliwości odbioru tej przesyłki do dnia 23 sierpnia 2007 r. Nadto zarzucili naruszenie przepisów art. 75 § 1, art. 77, 78, 79, 80 oraz art. 44 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 333/08 oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że skarżący zostali w sposób prawidłowy powiadomieni o terminie rozprawy administracyjnej, wyznaczonej po raz kolejny na dzień 4 września 2007 r. Z akt sprawy wynika, że ponowna rozprawa, po odroczeniu pierwszej wyłącznie na wniosek skarżących, z uwzględnieniem ich wszystkich terminów urlopowych oraz innych powodów nieobecności wyznaczona została na dzień 4 września 2007 r. Zawiadomienia o tym terminie rozprawy wysłano do stron w dniu 30 lipca 2007 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. B.-T. oraz R. T.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, wyrokiem z 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 174/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

NSA uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niedokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej i przyjęcie w rozstrzygnięciu tez organu administracji bez należytego rozważenia zarzutów skargi. Zarzut ten skutecznie powiązano z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

W przekonaniu NSA w zaskarżonym wyroku nie oceniono zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, lecz rozpoznano wyłącznie zarzut naruszenia art. 44 k.p.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. należało odnieść się przede wszystkim do zarzutów skargi ale też ocenić, czy wydana w prowadzonym postępowaniu administracyjnym decyzja jest zgodna z prawem w szczególności mając na uwadze przepis art. 153 P.p.s.a. dotyczący związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem na skutek uchylenia poprzedniej decyzji Wojewody z 5 maja 2006 r., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyeliminował z obrotu prawnego wyrokiem z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 452/06.

Mając na uwadze przedstawione w zaskarżonym wyroku rozważania co do prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 44 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął skuteczność doręczenia zastępczego zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej w dniu 4 września 2007 r. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd I instancji winien dokonać pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 160/10 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego skarżący złożyli pismo z 6 marca 2003 r., w którym wnosili o zobowiązanie inwestora do przedłożenia analizy zacienienia budynku przy ul. Parkowej 65 przez nowo powstający obiekt budowlany. Nadto wnieśli o zaliczenie w poczet materiału dowodowego sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy do spraw budowlanych Bolesława Leszczyńskiego oraz zobowiązanie inwestora do ustosunkowania się do ich zarzutów, w szczególności do opinii biegłego, zaś w wypadku braku reakcji ze strony inwestora wnieśli o wyznaczenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 § 1 i 2 k.p.a.

Organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do przedłożonej przez skarżących opinii biegłego rzeczoznawcy, jak również nie odniósł się do argumentacji zawartej w piśmie skarżących z 6 marca 2003 r. Również organ odwoławczy pomimo, że uprzednio w decyzji kasacyjnej z 10 marca 2003 r. zalecił organowi pierwszej instancji ustosunkowanie się do zarzutów i wniosków zawartych w piśmie skarżących nie dostrzegł, że organ pierwszej instancji zaniechał ich przeanalizowania i rozpatrzenia. Także nie odniósł się do nich organ II instancji. Nadto Sąd uznał, że w postępowaniu administracyjnym organy naruszyły przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ I instancji, z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, pominął wniosek dowodowy zawarty w piśmie skarżących z 6 marca 2003 r. Stanowisko rzeczoznawcy powołanego przez skarżących powinno być bowiem skonfrontowane ze stanowiskiem projektantów. Zastosowany powinien w związku z tym zostać art. 89 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdyż zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych. Z treści przedłożonej przez skarżących opinii rzeczoznawcy wynikało bowiem, że stwierdził on szereg elementów projektowanej budowy, których realizacja będzie miała ujemny wpływ na konstrukcję budynku i użytkowanie należącej do skarżących posesji przy ul. P. Spełnione zostały zatem przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, albowiem interesy inwestora i skarżących są sprzeczne, zaś wątpliwości podniesione w opinii wymagały wyjaśnienia przy udziale stron oraz biegłego rzeczoznawcy, który opinię tę sporządził oraz projektantów.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie tylko kontroluje czy organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i czy właściwie zastosował przepisy prawa materialnego lecz jest przede wszystkim organem, powołanym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tak jak organ I instancji. Tylko w wypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a., tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części organ II instancji może uchylić sprawę i przekazać ją do rozpatrzenia organowi I instancji.

Obowiązkiem ponownie orzekającego w sprawie organu odwoławczego było zatem staranne zrealizowanie zaleceń Sądu. Tymczasem ponownie rozpatrując sprawę organ wprawdzie podjął właściwe działania wyznaczając rozprawę, jednakże nie przeprowadził postępowania dowodowego w zaleconym zakresie, skoro w rozprawie tej nie wziął udziału rzeczoznawca B. L., który sporządził opinię na zlecenie skarżących. Rzeczoznawca poinformował organ o braku możliwości udziału w rozprawie i organ uznał jego nieobecność za usprawiedliwioną. Stwierdził jednocześnie, że rzeczoznawca nie domagał się wyznaczenie nowego terminu rozprawy. Organ odwoławczy nie dokonał przy tym żadnych ustaleń w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że w czasie przeprowadzonej rozprawy obecnym wyjaśnione zostały wszelkie wątpliwości związane z realizacją przedmiotowej inwestycji i obecne strony w wyniku wyjaśnień ekspertów zostały usatysfakcjonowane, co wynika z protokołu rozprawy administracyjnej znajdującego się w aktach. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy nie zrealizował wytycznych Sądu dotyczących sposobu przeprowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w sprawie. Naruszył przy tym zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a..

W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 stycznia 2007 r. istotne znaczenie dla sprawy miało przeprowadzenie rozprawy celem wyjaśnienia wątpliwości podniesionych w złożonej przez skarżących opinii przy udziale stron oraz biegłego rzeczoznawcy, który opinię tę sporządził oraz projektantów. Z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność rzeczoznawcy na wyznaczonej rozprawie organ nie wyjaśnił przedstawionych przez tego rzeczoznawcę wątpliwości. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął zatem przedmiotowej sprawy merytorycznie.

Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną (art. 153 P.p.s.a) i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

Spółka [...] S.A. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem strony skarżącej WSA w Gdańsku w wyroku z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 333/08, badał już kwestię prawidłowości rozprawy wyznaczonej przez Wojewodę. Uznano, że rozprawa została zwołana i odbyła się prawidłowo. WSA nie dopatrzył się również w związku z rozprawą uchybień mających wpływ na wynik sprawy. Rozważania WSA zostały w tej części podzielone w wyroku NSA z 28 stycznia 2010 r., który podtrzymał pogląd, iż rozprawa została zwołana prawidłowo. Gdyby NSA dopatrzył się nieprawidłowości w kwestii rozprawy, a w szczególności uznał, że brak udziału biegłego miał wpływ na wynik sprawy, wówczas sformułował by to w wyroku w sposób wyraźny. NSA wydając wyrok kasatoryjny za przyczynę uchylenia wyroku WSA z 5 sierpnia 2008 r. przyjął inne przesłanki, mianowicie brak możliwości kontroli zaskarżonego wyroku poprzez jego skrótowe uzasadnienie, którego wyłącznym ustaleniem było, że rozprawa administracyjna została przeprowadzona prawidłowo. Zaskarżony wyrok WSA z 18 maja 2010 r. w części w jakiej kwestionuje prawidłowość rozprawy administracyjnej został zatem wydany z naruszeniem art. 190 P.p.s.a.

WSA całkowicie zignorował, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie wątpliwości związanych z projektem należą do projektanta, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, w odniesieniu do zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę, popartych dokumentem w postaci prywatnej opinii biegłego Leszczyńskiego, odpowiedź uprawnionych projektantów przedstawiona na prawidłowo zwołanej rozprawie przesądziła o wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zresztą, mimo braku udziału w rozprawie strona (wraz z biegłym) jeszcze przed zakończeniem postępowania administracyjnego miała wyznaczony przez organ czas na wypowiedzenie się, złożenie wniosków dowodowych, czego jednak zaniechała.

Naruszenie przez WSA art. 94 § 2 k.p.a. polega na faktycznym przyjęciu, że rozprawa winna być odroczona, mimo że jej prawidłowość i wyniki były już objęte niewadliwą częścią poprzedniego wyroku WSA z 5 sierpnia 2008 r., oraz podtrzymanymi w tym zakresie ustaleniami tego Sądu przez NSA w wyroku z 28 stycznia 2010 r. To samo stanowi również o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie wykonał wskazań i wniosków zawartych w poprzednim wyroku WSA w Gdańsku z 25 stycznia 2007 r.

Wyrokiem z 21 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2580/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Zgodził się NSA ze stanowiskiem uczestnika, że Sąd I instancji podjętym rozstrzygnięciem naruszył art. 153 P.p.s.a. przyjmując, że organ odwoławczy nie wykonał przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wytycznych zawartych w wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r. Podkreślił NSA, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy został wykonany przez organ odwoławczy a nieobecność rzeczoznawcy nie ma wpływu na prawidłowość przeprowadzonej rozprawy i ustaleń na niej dokonanych. Za nietrafną uznał Sąd II instancji ocenę, że organ odwoławczy nie dokonał w decyzji żadnych ustaleń, ograniczając się do stwierdzenia, że w czasie rozprawy obecnym stronom wyjaśnione zostały wszelkie wątpliwości związane z realizacją przedmiotowej inwestycji. Zdaniem NSA sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy rozpoznając kolejny raz niniejszą sprawę potraktował ją jako ciągłość, a w rezultacie przedstawioną argumentację merytoryczną z poprzedniej decyzji uzupełnił tylko ustaleniami odnoszącymi się do przeprowadzonej na ostatnim etapie postępowania dowodowego rozprawy. Braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zwalniały Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od analizy całego materiału dowodowego czy procesowego zgromadzonego w toku 10-letniego trwania postępowania. Dalej NSA podkreślił, że Sąd I instancji powinien ocenić dokumentację, do której odwoływali się uczestnicy rozprawy przeprowadzonej w dniu 4 września 2007 r. Nie bez znaczenia są również wyjaśnienia i oświadczenia przedstawione w dokumencie nazwanym "notatką służbową", w istocie stanowiącym protokół z pierwszej rozprawy wyznaczonej na dzień 28 czerwca 2007 r., która wobec niestawiennictwa skarżących została odroczona. Przedstawiciel inwestora i projektant M. S. złożyli wówczas istotne wyjaśnienia, w nawiązaniu do których rzeczoznawca B. L. stwierdził, że "jego stanowisko znajdujące się w aktach sprawy z lutego 2003 r. z uwagi na później wykonaną ekspertyzę jest nieaktualne".

W przekonaniu NSA na Sądzie I instancji spoczywa obowiązek dokonania oceny w kontekście całokształtu dokumentacji, czy organ odwoławczy zrealizował wytyczne zawarte w wyroku z 25 stycznia 2007 r. i czy w efekcie wyjaśnione zostały istotne okoliczności sprawy. Również przy uwzględnieniu wszystkich działań organu i czynności procesowych stron należało ocenić skutki nieobecności rzeczoznawcy B. L. na rozprawie. Zaznaczyć bowiem trzeba, że wymieniony rzeczoznawca nie uzyskał statusu biegłego w niniejszej sprawie, lecz mógł występować jako świadek z racji wykonanej na zlecenie skarżących prywatnej opinii.

Za nieuprawnione uznał NSA stwierdzenie Sądu I instancji, że "z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność rzeczoznawcy na wyznaczonej rozprawie organ nie dokonał żadnych wyjaśnień dotyczących przedstawionych przez tego rzeczoznawcę wątpliwości". Z protokołu rozprawy wynika, że przedstawiciel inwestora i uprawniony projektant odnieśli się szczegółowo do uwag zawartych w opinii B. L. Słusznie, zdaniem NSA, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zwrócił uwagę na nieskorzystanie przez skarżących z możliwości ustosunkowania się do wyników rozprawy i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. Przypomniano ponadto, że organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego w całości, lecz w zakresie wyznaczonym przez Sąd w wyroku z 25 stycznia 2007 r.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r, poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.).

Na wstępie podkreślić należy, że sprawa niniejsza była już trzykrotnie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gdańsku ( wyrok z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 452/06, wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 333/08, wyrok dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 160/10) oraz dwukrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny – dalej jako NSA (wyrok z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 174/09 i wyrok z dnia 21 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2580/10).

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 P.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98). Z kolei w myśl przepisu art.190 P.p.s.a zdanie pierwsze Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok z dnia 31 stycznia 2012r.,sygn.akt II FSK 1427/10).

Z wytycznych obu zapadłych w sprawie wyroków Sądu II instancji wynika, że w obecnej chwili WSA jest zobowiązany dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie dokonania oceny prawidłowości przeprowadzonej rozprawy, oceny zarzutów dotyczących wpływu wykonywanych robót budowlanych na budynek mieszkalny skarżących oraz ocenić dokumentację, do której odwoływali się uczestnicy rozprawy przeprowadzonej w dniu 4 września 2007 r., jak też dokonać oceny skutków nieobecności na rozprawie administracyjnej rzeczoznawcy sporządzającego opinie techniczną na zlecenie małżonków T.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta decyzją z 28 sierpnia 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał [...] S.A. pozwolenie na budowę budynku pensjonatowego w S. przy ul. P. Wyrokiem WSA z dnia 25 stycznia 2007 r. nałożono na organy obowiązek przeprowadzenia rozprawy celem wyjaśnienia wątpliwości stron postępowania co do prawidłowości dokumentacji budowlanej i prowadzonych robót budowlanych. Rozprawa taka się odbyła w dniu 4 września 2007 r., jednak udziału w niej nie wzięli małżonkowie T. oraz autor sporządzonej na ich zlecenie opinii dotyczącej wpływu realizacji pensjonatu na zabudowę ich nieruchomości. W takich okolicznościach sprawy zostały wydane opisane wyżej dwa wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA. Stan faktyczny nie uległ zmianie, zatem w sprawie wiążą zalecenia zawarte w wyroku WSA z 25 stycznia 2007 r. oraz wyroku NSA z 21 marca 2012 r..

Zdaniem Sądu rozpoznając sprawę po raz kolejny organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z poszanowaniem art.153 P.p.s.a. i prawidłowo ustalił w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, że pozwolenie na budowę spornej inwestycji zostało wydane zgodnie z prawem.

Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia, gdyż niniejszy Sąd, podzielając ocenę wyrażoną w poprzednich orzeczeniach nie stwierdza, że w kontrolowanym postępowaniu zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego, w szczególności przepisy Prawa budowlanego odnoszące się do procesu inwestycyjnego oraz regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz przepisy k.p.a. mające zastosowanie do kontrolowanego postępowania.

Jak zostało ustalone przedmiotowe pozwolenie dotyczyło budynku pensjonatowego w S. Wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestor przedłożył projekt budowlany z kompletem wymaganych uzgodnień. Inwestor złożył także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, należące Izby Architektów i Izby Inżynierów Budownictwa. Ponadto, jak wskazano w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, planowana inwestycja była zgodna z ustaleniami zawartymi w wydanych dla tej inwestycji decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku pensjonatowego z przyłączami do sieci miejskich oraz budowy kabla zasilającego.

Zdaniem niniejszego składu orzekającego w postępowaniu administracyjnym organy dokonały kontroli zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi oraz kontroli kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Sprawdzono również, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem.

Zgodnie bowiem z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, a także wskazuje m.in. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia. Zgodnie natomiast z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Analizując akta sprawy stwierdzić należy, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji przeprowadziły stosowną kontrolę złożonych przez inwestorów dokumentów. Kontrola przeprowadzona w zakresie wyznaczonym art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego wykazała kompletność projektu i zgodność z warunkami technicznymi.

Kontrola ta została prawidłowo przeprowadzona i uzasadniona w zaskarżonej decyzji, wykazała zgodność projektowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 16 października 2002 r. dotyczącej budowy budynku pensjonatowego wraz z przyłączami do sieci miejskich i z 14 października 2002 r. dotyczącej budowy kabla zasilającego. Treść projektu budowlanego i dokumentacja do niego dołączona odpowiada zarówno wymogom określonym w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz została sporządzoną przez uprawnioną osobę.

W takiej sytuacji odmowa wydania wnioskowanej decyzji godziłaby w wyrażone w art. 4 Prawa budowlanego prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej. Wskazać przy tym należy, pamiętając oczywiście o zasadzie niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami skargi, że skarżący oraz uczestnicy okoliczności tych nie kwestionowali.

Jeśli zachodzi o kwestię dotyczącą skuteczności doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej w dniu 4 września 2007 r., biorąc pod uwagę ocenę wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 174/09 wskazać należy, że prawidłowość doręczenia została przesądzona w przywołanym wyroku i w chwili obecnej nie może być już ponownie oceniane.

Kwestią wymagającą pogłębionej analizy jest treść i znaczenie w sprawie opinii technicznej z 27 lutego 2003 r., sporządzonej na zlecenie małżonków T. przez rzeczoznawcę budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w zakresie projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych, w której wskazano, że wiele elementów projektowanej budowy pensjonatu będzie miało ujemny wpływ nie tylko na użytkowanie posesji przy ul. P., ale przede wszystkim będzie oddziaływało negatywnie na konstrukcję tego budynku. Jak wskazał rzeczoznawca, w projekcie inwestycji zaprojektowano szereg elementów zabudowy, których elementy będą usytuowane znacznie poniżej poziomu wody gruntowej. To z kolei będzie wymagało w trakcie wykonywania robót budowlanych długotrwałego obniżenia tego poziomu poprzez odpompowanie wody gruntowej spod fundamentów budynku nr [...]. Długotrwały proces odpompowywania wody spowoduje osłabienie spoistości gruntu pod fundamentami. Istotnym jest również, że dokumentacja nie zawiera rozwiązań techniczno - wykonawczych dotyczących rozwiązania problemu obniżenia poziomu wody pod fundamentami istniejącego obiektu. Ponadto wskazano, że zdaniem rzeczoznawcy wykonanie zbiornika retencyjnego także wymagać będzie odpompowywania wody gruntowej, co ze względu na fakt iż zbiornik ten według planu ma być umieszczony bezpośrednio przy granicy z posesją nr [...], spowoduje naruszenie jej gruntów. Rzeczoznawca stwierdził również, iż dokumentacja nie zawiera rozwiązań dotyczących sieci i przyłączy mediów z istniejącymi przyłączami do budynku nr [...] a także rozwiązań projektowych dotyczących ogrodzenia pomiędzy pensjonatem, a posesją nr [...].

W oparciu o powyższą opinie skarżący i uczestnicy postępowania (współwłaściciele istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. P.) wskazywali na zagrożenie własnego budynku poprzez realizację inwestycji na sąsiedniej działce. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w trakcie rozprawy w dniu 28 czerwca 2007 r. autor wyżej przedstawionej ekspertyzy technicznej po wysłuchaniu przedstawicieli inwestora, którzy podkreślili, że w 2004 r. wystąpili o zmianę pozwolenia na budowę poprzez zatwierdzenie realizacji doprojektowanych zbiorników retencyjnych, stwierdził, że jego stanowisko zawarte w przedłożonej ekspertyzie sporządzonej w lutym 2003 r. jest nieaktualne. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna dotycząca nowowznoszonego budynku przy ul. P. w S., sporządzona 8 lutego 2005 r. przez rzeczoznawców budowlanych ze stosownymi uprawnieniami, gdzie między innymi został oceniony wpływ realizowanej inwestycji na istniejący budynek sąsiedni przy ul. P. (gdzie zamieszkują skarżący). Na stronie 18 wskazano tam, że realizowany obiekt jest usytuowany w odległości 12 m od istniejącego budynku przy ul. P. i znajduje się poza strefą oddziaływania powstającą podczas realizacji podziemia budowanego obiektu. Po przeprowadzeniu stosownych pomiarów i obserwacji rzeczoznawca podkreślił, że poziom lustra wody podziemnej jednoznacznie wskazuje, że nie ma on wpływu na osiadanie gruntu wokoło wykopu tym samym prowadzi to do wniosku, że nie ma wpływu na stan techniczny sąsiedniego obiektu i nie oddziaływuje negatywnie na konstrukcję budynku skarżących. Rzeczoznawcy wypowiedzieli się także w kwestii aktualności ekspertyzy sporządzonej na zlecenie małżonków T. wskazując, że została ona opracowana i wykonana przed rozpoczęciem prac i przed dokonanymi zmianami i uzupełnieniami w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W oparciu o powyższe uwagi dotyczące ekspertyzy przedstawionej przez skarżących i późniejszej ekspertyzy przedstawionej przez inwestora, a sporządzonej w trakcie realizacji inwestycji należy stwierdzić, że zarzuty pod adresem zaskarżonej decyzji dotyczące nieuwzględnienia negatywnego wpływu projektowanej a następnie realizowanej budowy obiektu pensjonatu były jedynie obawami skarżących i nie znalazły one potwierdzenia w zgromadzonym na przestrzeni 9 lat postępowania w sprawie materiale dowodowym. Przedstawiona przez skarżących opinia została "wycofana" przez samego jej autora, a ekspertyza wpływu prac budowlanych na budynek zamieszkiwany przez skarżących sporządzona na zlecenie inwestora w lutym 2005 r. jednoznacznie wskazała, że pękanie ścian w budynku skarżących nie jest związane z realizowanymi pracami. W konsekwencji, oceniając obecnie brak udziału autora ekspertyzy z lutego 2003 r. w rozprawie, która odbyła się w dniu 4 września 2007 r., a doprowadziła do wyjaśnienia szeregu wątpliwości współwłaścicieli budynku przy ul. P., którzy na nią przybyli, wskazać należy, że nieobecność ta nie spowodowała, że pozostały jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, zaś w świetle przyznania przez autora, że wnioski zawarte w tej opinii nie są aktualne można uznać, że jego obecność była nie była niezbędna. Natomiast powtórzyć należy za treścią wyroku NSA z 21 marca 2012 r. , że "Słusznie też organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zwrócił uwagę na nieskorzystanie przez skarżących z możliwości ustosunkowania się do wyników rozprawy i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych." To zaniechanie skarżących bazowało na przekonaniu, że termin rozprawy nie został skutecznie wyznaczony poprzez niedoręczenie zawiadomienia o rozprawie i rozprawa zostanie wyznaczona na nowo. Tak się jednak nie stało i wskutek tego skarżący osobiście nie przedstawili swoich zastrzeżeń co do prawidłowości prowadzonych robót. Jednak zauważyć należy, że zaskarżona decyzja kontrolowana była kilkukrotnie przez sądy administracyjne i żadne okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, nie wystąpiły.

Wobec przedstawionej argumentacji, jako właściwe należało ocenić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę