Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1142/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 3 par 1, par 2 pkt 5, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 1,2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 20 , ar. 37 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 91 ust. 1 , ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi "F. " Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w restrukturyzacji w S. na uchwałę Rady Gminy Rewal z dnia 9 grudnia 2019 r. nr XIV/97/19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Pogorzelica wraz z Kanałem Liwia Łuża, w obrębie geodezyjnym Niechorze, w gminie Rewal oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] września 2021 r. "F. L." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w restrukturyzacji z siedzibą w S. (dalej przywoływana jako: Skarżąca lub spółka), reprezentowana przez pełnomocnika, powołując się na art.101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego P. wraz z K. L. L., w obrębie geodezyjnym N. , w gminie R., w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [...], obręb [...] P.

Skarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. § 8 pkt. 3 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody Z. z dnia [...] czerwca 2008r. (Dziennik Województwa Z. z dnia [...] czerwca 2008r., Nr 59, poz.1342) w zw. z art. 20 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr [...] funkcji terenu zieleni nieurządzonej, z zakazem zabudowy, z powodu jej położenia 200m od granic rezerwatu przyrody "J. L. L." podczas, gdy z prawidłowo rozpoznanego materiału dowodowego, m in. z zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. (uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2010r.) wynika, że dotychczasowym przeznaczeniem działki jest budownictwo mieszkaniowe;

Powyższe zdaniem pełnomocnika skutkowało naruszeniem:

2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w części tekstowej i graficznej w zakresie przeznaczenia terenu działki nr [...] są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.;

3. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej na terenie objętym planem;

4. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 u.p.z.p., poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo użytkowania wieczystego skarżącej spółki, poprzez przyjęcie ustaleń ograniczających funkcje zagospodarowania i uniemożliwiających zabudowę mieszkaniową działki nr [...].

Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej zawnioskował o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [...] oraz o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższej skargi wskazano, iż Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], o pow. [...]m2. Powyższa działka stosownie do zapisów księgi wieczystej przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe

Skarżąca nadmieniła, iż poprzednim użytkownikiem wieczystym działki była Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] "[...] w P. na wniosek której Dyrektor Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w S., decyzją z dnia [...] marca 1990 r., zezwolił na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych o powierzchni [...] ha stanowiących działki nr [...], [...] (na terenie których znajduje się obecnie m.in. działka nr [...]) i orzekł zmianę uprawy rolnej na inny rodzaj użytkowania na ww. gruntach - na powierzchni przewidzianym planem realizacyjnym pod zabudowę. Podstawą powyższej decyzji była przedłożona przez spółdzielnię decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1990 r. Na przedmiotowych gruntach ustalono lokalizację osiedla mieszkaniowego "P. " oraz koncepcję zagospodarowania przestrzennego osiedla przewidującą wybudowanie łącznie [...] domów jednorodzinnych.

Następnie dokonano wydzielenia działek (w tym m.in. działki nr [...] na podstawie opracowanej koncepcji zagospodarowania).

Dla powyższej działki pismem z dnia [...] lipca 1999 r. PGNiG SA ustalił warunki techniczne dostawy gazu a Zakład Wodociągów i Kanalizacji w P. pismem z dnia [...] czerwca 1999 r., ustalił warunki techniczne włączenia do kanalizacji sanitarnej.

Użytkownik wieczysty zawarł w 1998 r. umowę z Firmą Inżynieryjno-Architektoniczną "[...]" o wykonanie prac projektowych projektu osiedla w P.

Skarżąca miała plan inwestycji budowy domu jednorodzinnego i usług turystycznych na przedmiotowej nieruchomości i podjęła kroki zmierzające do jego realizacji.

Tymczasem skarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2019 r. Rada Gminy dla działki nr [...] będącej przedmiotem użytkowania wieczystego Skarżącej ustaliła przeznaczenie: teren zieleni nieurządzonej z zakazem zabudowy ([...]).

Ponadto, pomimo nowych ustaleń planu dla działki nr [...] jako terenu przeznaczonego pod zieleń nieurządzoną z zakazem zabudowy, w rejestrach gminy nadal figuruje ona jako działka przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Znajduje to odzwierciedlenie m.in. w egzekwowanym przez gminę R. zobowiązaniu w podatku od nieruchomości za 2020 r. gdyż grunty te zostały sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako "Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy".

W ocenie spółki ustalenia planu miejscowego rażąco naruszyły i ograniczyły jej uprawnienia uniemożliwiając realizację planowanej inwestycji tj. budowy domu jednorodzinnego i usług turystyki i w związku z tym, ma ona interes prawny domagania się stwierdzenia nieważności uchwały.

Jak oświadczyła Skarżąca, organ gminy procedując uchwalanie planu dokonał też błędnej wykładni § 8 pkt 3 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody Z. z dnia [...] czerwca 2008 r. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ustalając w planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr [...], funkcję terenu zieleni nieurządzonej z zakazem a zabudowy, z powodu jej położenia 200 m od granic rezerwatu przyrody "J. L.L" podczas, gdy w zapisach Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. ustalono kierunek zagospodarowania strefy, w której leży działka, jako turystyczno-osiedleńczy, zaś dotychczasowym stanem przeznaczenia działki nr [...] gmina R. jest budownictwo mieszkaniowe. Jak wywiedziono, organ gminy dokonał błędnej wykładni § 8 pkt 3 rozporządzenia wprowadzając w sposób mechaniczny w planie zagospodarowania dla całego objętego planem terenu (zał. nr 3 planu miejscowego) w odległości 200 m od granic rezerwatu funkcję zieleni nieurządzonej z zakazem zabudowy, podczas gdy rozporządzenie wyraźnie wskazuje, że należy utrzymać dotychczasowy stan przeznaczenia gruntów tj. działki nr [...] funkcji terenu pod budownictwo mieszkaniowe, co znajduje odzwierciedlenie w zapisach w Studium dla tego terenu, dokumentach ksiąg wieczystych, decyzji administracyjnych, dokumentacji dot. koncepcji budowy osiedla domów jednorodzinnych "P. ".

Organ gminy nie był zatem upoważniony na podstawie ww. zapisu rozporządzenia do tak daleko idącej, arbitralnej zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia gruntu działki nr [...] na zieleń nieurządzoną z zakazem zabudowy a powyższa zmiana przeznaczenia działki dokonana w planie zagospodarowania przestrzennego została dokonana niezgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu.

Zdaniem spółki uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza też Studium, gdyż zawierało ono ustalenia co do przeznaczenia i funkcji nieruchomości Skarżącej jako obszaru preferowanego potencjalnego zagospodarowania strefy, w kierunku turystyczno-osiedleńczym z możliwością zabudowy m.in. mieszkaniowej i turystycznej. Natomiast plan miejscowy określa funkcje i przeznaczenie terenu w sposób odmienny (różny). Studium nie przewidywało też dla działki zakazu zabudowy, ani nie preferowało na jej powierzchni zieleni nieurządzonej, co w konsekwencji narusza zarówno przepis art. 20 ust. 1, jak i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Powyższe w ocenie Skarżącej sprawia, że organ gminy arbitralnie zmieniając w planie przeznaczenie przedmiotowej działki i przeznaczając ją w całości na zieleń nieurządzoną z zakazem zabudowy przekroczył granice władztwa planistycznego, ograniczając prawo użytkowania wieczystego skutkującym m.in. bezpodstawnym i bezprawnym ustaleniem zakazu zabudowy nieruchomości, a przez to radykalnym obniżeniem wartości działki, co w rzeczywistości należy uznać za swoiste niezgodne z prawem wywłaszczenie skarżącej.

Spółka zwróciła też uwagę na potencjał działki nr [...] do zabudowy co przed uchwaleniem planu wyrażało się w możliwości wydania warunków zabudowy obejmujących przedmiotową nieruchomość.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt. II OSK 1378/11 w którym stwierdzono w szczególności, iż dla określenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego istotne znaczenie ma nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać, jeśli wziąć pod uwagę choćby sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Jak wywiedziono dalej przed uchwaleniem planu działka nr [...], była działką do zabudowy i zainwestowania w zakresie mieszkalnictwa, turystyki, usługowym. A jej atutem było szczególnie atrakcyjne położenie, w odległości kilkuset metrów od Morza Bałtyckiego i urokliwej plaży, z której roztacza się niepowtarzalny widok. Otoczenie w relatywnie niedużej odległości od działki to zabudowa mieszkalna, turystyczna, obiekty sportowe, zabudowa jednorodzinna, wskazujące na luksusową, turystyczną predestynację tego miejsca. Natomiast plan zagospodarowania w sposób nieproporcjonalny, krzywdzący w porównaniu do sąsiednich działek, wykluczył możliwość zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w zakresie preferowanym przez użytkownika wieczystego i w jakim ustalono jej przeznaczenie w Studium.

Zdaniem Skarżącej, gdyby organ chciał rzeczywiście chronić przyrodę i wprowadzić teren ochronny wokół rezerwatu, nakazałby rozbiórkę dotychczasowego zainwestowania na tym obszarze w tym m.in domów jednorodzinnych, stacji telefonii komórkowej.

Końcowo Skarżąca wskazała, że kreowanie w uchwalonym planie zagospodarowania polityki gminy poprzez lokalizację zieleni nieurządzonej na całej powierzchni działek w odległości 200 m od rezerwatu i związany z tym zakaz zabudowy m in. działki nr [...], nie jest oczywistą kontynuacją, doprecyzowaniem i uszczegółowieniem postanowień Studium, lecz stanowi nowy zapis, który musi mieć wcześniejsze odzwierciedlenie w Studium. Obowiązujące Studium nie ustalało ograniczeń w zakresie zagospodarowania pod zabudowę w strefie osiedleńczej i turystycznej, działki skarżącej, zatem uznać należy, że zakazy w zabudowie wprowadzone przez plan zagospodarowania stanowią nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo użytkowania wieczystego spółki, zwłaszcza, że sąsiadujące działki uzyskały w planie możliwość zachowania dotychczasowego zainwestowania i przeznaczenie pod budownictwo i turystykę.

Organ gminy odpowiadając na podwyższą skargę wniósł o jej oddalenie.

Jak wskazał organ przed podjęciem zaskarżonej uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 15 i następnych u.p.z.p., a plan został uchwalony z poszanowaniem zasad i trybu jego sporządzenia. Organ planistyczny dokonał wszelkich niezbędnych uzgodnień, zasięgnął wymaganych prawem opinii, dokonał koniecznych wyłożeń projektów.

Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom Skarżącej, żaden z przywołanych w skardze dokumentów nie potwierdza tezy o niezgodności uchwały z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Wyjaśniono przy tym, że przeznaczenie terenów ustalone w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ akty te wywołują zupełnie inne skutki. Plan miejscowy zawiera rozszerzenie i uszczegółowienie ustaleń zawartych w studium, gdyż jest opracowany dla mniejszego obszaru, musi uwzględniać lokalna strukturę władania, zastany stan zainwestowania i szeroko pojętą podatność. Studium jest innym dokumentem określającym kierunki rozwoju i zmian w przestrzeni gminy. Sformułowania "plan zgodny z ustaleniami studium" nie należy rozumieć jako plan powtarzający w sposób identyczny formę graficzną i językową (tekstową) zapisu studium. Byłoby to bowiem sprzeczne z intencją ustawodawcy, który w art. 9 ust .1 u.p.z.p. stwierdza, że studium opracowuje się w celu odkreślenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania i zabudowy. Dopiero plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co wskazuje nadto, że musi on - w przeciwieństwie do zapisów studium - posiadać precyzyjne, jednoznaczne oraz możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie nakazów, zakazów i dopuszczeń.

Działka Skarżącej, zgodnie z zapisami studium znajduje się w strefie turystyczno — osiedleńczej. Jednak tego rodzaju zapisu w studium nie można utożsamiać z przeznaczeniem jej pod budownictwo mieszkaniowe. Skarżąca nie wskazała przy tym, z jakim konkretnie zapisem w studium niezgodny jest skarżony plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ nadmienił także, iż w trakcie procedowania planu miejscowego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazał, że ostateczne zaopiniowanie i uzgodnienie projektu tegoż planu nastąpi min. po uzupełnieniu w projekcie zapisów wynikających z lokalizacji w sąsiedztwie rezerwatu przyrody "J. L. L.". Następnie, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. uzgodnił projekt planu miejscowego.

Uznano także za niezasadny zarzut Skarżącej, iż dokonano błędnej interpretacji zapisu §8 pkt 3 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody Z. z dnia [...] czerwca 2008 r., co w konsekwencji miało skutkować niezgodnością planu miejscowego z zapisami w studium. Jak wywiedziono, to Skarżąca, w sposób zupełnie dowolny interpretuje, iż zapis powyższego rozporządzenia "dotychczasowy stan przeznaczenia gruntu" w odniesieniu do jej działki należy rozumieć jako przeznaczenie jej pod budownictwo mieszkaniowe.

Organ nadmienił, iż przy uchwalaniu uwzględniono stan zagospodarowania obszaru, którego ma dotyczyć plan działka Skarżącej, jak i inne sąsiadujące działki, są porośnięte roślinnością. Zarówno Skarżąca, jak i żaden właściciel sąsiednich nieruchomości nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazano też, że zgodnie z założeniami zapisanymi w studium obejmującym obręb strefy turystyczno - osiedleńczej, przewidującej pozostawienie minimum 15 % terenu na cele zieleni, dokonując ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dla tej strefy, przeznaczył jej część na tereny zieleni nieurządzonej, oznaczonej symbolem [...] Część ta obejmuje właśnie działkę Skarżącej

Wreszcie końcowo organ podkreślił, iż przy procedowaniu zaskarżonego planu, uwzględniono zalecenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, odwołującego się do zapisów rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "L. L.". Stąd też, przy ocenie zgodności zapisów studium z planem zagospodarowania, należy brać pod uwagę nie tylko literalne brzmienie obu aktów, ale również wartości wyrażone w studium, którymi w tym przypadku jest ochrona przyrody, stanowiąca niewątpliwie dobro społeczne. Działanie więc organu w tym zakresie, czynione były w interesie publicznym.

W piśmie z [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodów z dołączonego projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego Gminy R. oraz obwieszczenia Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2021 r. dot. przedłużenia terminu na składanie uwag do projektu zmiany na okoliczność, że ustalenia w części tekstowej i graficznej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego P. wraz z K. L. L. w zakresie przeznaczenia terenu działki nr [...], są niezgodne z postanowieniami projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Stosownie do dyspozycji art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaś w myśl art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Należy podkreślić, iż kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10).

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11). W ocenie Sądu nie można też pomijać skutków dla prawa własności obowiązywania zasady wynikającej z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm. – dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przy tym, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak np. wyrok NSA z 26 czerwca 2019r., sygn. II OSK 1649/18).

Z obowiązujących przepisów wynika, iż organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W badanej sprawie jest bezsporne, iż w następstwie uchwalenia planu miejscowego przeznaczenie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] a będącej przedmiotem użytkowania wieczystego Skarżącej spółki określono symbolem [...] - teren zieleni nieurządzonej z zakazem zabudowy. Nie jest także sporne, iż dla terenu, na którym znajduje się powyższa nieruchomość uprzednio nie obowiązywał plan miejscowy a także, iż dla działki nr [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast przyjęto Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., zgodnie z którego zapisami, działka znajdowała się w strefie opisanej jako turystyczno-osiedleńcza. Nie jest także sporne, iż działka powyższa znajduje się w odległości mniejszej niż 200 m od rezerwatu przyrody "J. L. L.". Nadto rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "J. L. L." wydanym na podstawie art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w §8 ustanowiono następujące ustalenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy R., planu zagospodarowania przestrzennego województwa z. , dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych:

1) uwzględnić lokalizację rezerwatu w w/w aktach prawa miejscowego;

2) należy uregulować gospodarkę wodno-ściekową w zlewni jeziora i dążyć do kompletnego skanalizowania obszarów położonych w zlewni jeziora L. L.;

3) należy chronić walory widokowe całego obniżenia misy jeziora L. L. wraz z sąsiadującymi gruntami poprzez utrzymanie pierwotnego krajobrazu bezpośredniego zaplecza brzegu Bałtyku, alei, szpalerów drzew i lasy na stokach oraz utrzymać dotychczasowy stan przeznaczenia gruntów w sąsiedztwie rezerwatu w odległości minimum 200 m od jego granic;

4) należy utrzymać ekstensywną gospodarkę rolną - pastwiskowe wykorzystanie pastwisk i turzycowisk oraz kośne użytkowanie łąk w odległości minimum 200 m od granic rezerwatu;

5) w odległości minimum 200 m od granic rezerwatu nie należy projektować inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573; z 2005 r. Nr 92, poz. 769 oraz z 2007 r. Nr 158, poz. 1105);

6) sposób ewentualnego zorganizowania obiektów służących udostępnieniu bezpośredniego otoczenia rezerwatu (obszaru graniczącego bezpośrednio z rezerwatem - w odległości do 100 m od jego granic) w celach turystycznych i edukacyjnych, z wykorzystaniem szlaku i obiektów infrastruktury, przedstawiony został w projekcie, którego założenia opisano w "Materiałach do Planu Ochrony rezerwatu "J. L. L." z 2005 r. (D. M., J. K.), dostępnych w Urzędzie Gminy R. oraz w Wydziale Środowiska i Rolnictwa Z. Urzędu Wojewódzkiego. Powyższy projekt stanowi integralną część udostępnienia obszaru samego rezerwatu w celach edukacyjnych i turystycznych.

W zakresie powyższego rozporządzenia Skarżąca spółka stoi na stanowisku, iż z uwagi na zapis pkt 3, dotyczący utrzymania dotychczasowego stanu przeznaczenia gruntów w sąsiedztwie rezerwatu w odległości minimum 200 m od jego granic, brak było podstaw do określenia przeznaczenia działki nr [...] jako terenu zieleni nieurządzonej, z zakazem zabudowy. W ocenie Skarżącej dotychczasowym, tj. przed uchwaleniem planu miejscowego, przeznaczeniem działki było budownictwo mieszkaniowe. Powyższe ma wynikać z zapisu w księdze wieczystej (nieruchomość niezabudowana przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe), klasyfikacji w ewidencji gruntów (Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy), czynności podejmowanych przez użytkowników wieczystych takich jak uzyskanie w 1999 r. dla mającego powstać ówcześnie osiedla: warunków technicznych dostawy gazu oraz warunków technicznych włączenia do kanalizacji sanitarnej). Wywodzonego przeznaczenia spółka upatruje także w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z uwagi na położenie w wyznaczonej tam strefie co do której ustalono kierunek zagospodarowania: turystyczno-osiedleńczy z dopuszczeniem agroturystyki.

Opisane stanowisko jest w ocenie Sądu błędne, albowiem §8 ww. rozporządzenia nie może być odczytywany w oderwaniu od innych zapisów tego aktu prawnego. W szczególności w myśl jego §2 ust. 1, celem ochrony przyrody w rezerwacie jest zachowanie ekosystemu płytkiego lagunowego jeziora wraz z mozaiką siedlisk kształtowanych pod jego wpływem w warunkach zmiennego oddziaływania wód Bałtyku oraz siedlisk rzadkich gatunków roślin szczególnie słonolubnych i biotopów ptaków wodno-błotnych. Natomiast w załączniku nr 1 do rozporządzenia zostały zidentyfikowane zagrożenia takie jak: industrializacja terenów w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu - zabudowa i przekształcanie gruntów rolniczych skutkująca zwielokrotnionym dopływem ścieków do jeziora i utratą terenów żerowiskowych dla ptaków wędrownych (pkt 10). Jako sposób eliminacji zagrożeń wskazano między innymi niedopuszczenie do powstawania osiedli w sąsiedztwie rezerwatu, a szczególnie w zlewni bezpośredniej (N., S., P., K.). Podczas tworzenia Planów zagospodarowania przestrzennego ograniczenie stref pod zabudowę do już istniejących obszarów zabudowanych, nie przekształcanie terenów łąk i pastwisk na działki rekreacyjne.

Tym samym przedstawione przez Skarżącą pojęcie "utrzymania dotychczasowego stanu przeznaczenia gruntów" dla gruntów w odległości minimum 200 m od granic rezerwatu, którego następstwem byłaby zabudowa dotychczas wolnych od zabudowy gruntów nie może zostać uznane za prawidłowe. Jednocześnie, skoro dla działki będącej przedmiotem użytkowania wieczystego Skarżącej nie wydano decyzji o warunkach zabudowy ani też nie obowiązywał plan miejscowy, nie można przyjmować, iż miała ona – jak twierdzi spółka - określone przeznaczenie na cele budowalne / budownictwo mieszkaniowe. Wbrew twierdzeniom Skarżącej to plan miejscowy oraz alternatywnie decyzja o warunkach zabudowy, nie zaś zapisy ewidencji gruntów czy wpisy do księgi wieczystej, określają przeznaczenie gruntu.

Nie można przy tym nie dostrzegać, iż działka nr [...] aktualnie nie jest zabudowana i jak przy tym wynika z przedłożonego przez Skarżącą operatu szacunkowego, nie jest też ogrodzona i nie jest zagospodarowana. Teren działki posiada nawierzchnię gruntową, nierówną na całej powierzchni zarośniętą chaszczami i drzewami samosiejkami. Działka nie posiada dostępu do sieci uzbrojenia podziemnego a dostęp do sieci elektroenergetycznej znajduje się w odległości 150 m.

Zabudowanie powyższej działki zgodnie z wywodzonymi planami inwestycyjnymi spółki doprowadziłoby do sytuacji, w której w odległości mniejszej niż ustalone przez Wojewodę Z. w rozporządzeniu minimum 200 m dopuszczono by do powstawania nowej, nie istniejącej dotychczas zabudowy prowadząc do industrializacji terenów w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu identyfikowanej jako zagrożenie rezerwatu. Powyższe nie realizowałoby celów rozporządzenia w postaci niedopuszczenia do powstawania osiedli w sąsiedztwie rezerwatu. Zatem w ocenie Sądu przywoływanego w rozporządzeniu "stanu przeznaczenia gruntu" w odniesieniu do działki Skarżącej nie sposób odczytywać jako dopuszczenie do jej wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe, lecz jako zobowiązanie do zachowanie istniejącego stanu z poszanowaniem sytuacji, w których przeznaczenie nieruchomości zostało określone w odpowiednich aktach o charakterze planistycznym (tj. w decyzji o warunkach zabudowy lub planie miejscowym).

W zakresie zarzutu niezgodności kwestionowanych zapisów planu miejscowego co do przeznaczenia terenu działki nr [...], które w ocenie Skarżącej mając być niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., brak jest podstaw do przyjęcia iżby studium zawierało takie zapisy, które sprawiają że utworzenie strefy ochronnej wokół rezerwatu przyrody poprzez określenie ich przeznaczenia jako terenu zieleni nieurządzonej miały charakter niezgodności dającej podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego we wnioskowanym zakresie.

W tym miejscu należy też wskazać, iż w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu) plan miejscowy uchwalała rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Powyższe oznacza, że jednym z warunków merytorycznej prawidłowości planu miejscowego jest jego "niesprzeczność" z postanowieniami studium. Kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy ma ścisły związek z jego treścią, a przede wszystkim ze stopniem ogólności i precyzyjności zawartych tam uwarunkowań i kierunków. Istotne jest również, że każda z uchwał – w przedmiocie studium i w przedmiocie planu - ma swój autonomiczny charakter, ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym – uchwały te powinny mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma bowiem za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary i nie należy do niego formułowanie norm prawnych. Oczywistym w związku z tym jest, że Studium ma charakter ogólny, gdyż wynikać ma z niego kierunek rozwoju gminy na poszczególnych obszarach, a nie ich konkretne przeznaczenie terenów. Przy czym dla interpretacji jego postanowień znaczenie ma pełne brzmienie norm dotyczących poszczególnych jednostek obszarowych, a więc całokształt postanowień ich dotyczących.

W ocenie Sądu w żadnej mierze o trafności stanowiska spółki nie może przesądzać też twierdzenie, iż dla terenu, na którym znajduje się działka Skarżącej nie określono wyraźnie w studium zakazu zabudowy, ani nie preferowano na jej powierzchni zieleni nieurządzonej.

Wreszcie dokonując oceny regulacji nie można też pomijać, że jak wynika z treści jego pkt 5.1.7. Studium zakładano pozostawienie min. 15 % terenów w nowych kwartałach zabudowy na cele zieleni. Przy czym wobec wydania opisanego powyżej rozporządzenia Wojewody Z. organ gminy zobowiązany był do uwzględnienia lokalizacji rezerwatu oraz utrzymania dotychczasowego stanu przeznaczenia gruntów w sąsiedztwie rezerwatu w odległości minimum 200 m od jego granic. Ustalenia skarżonej uchwały w tym zakresie zostały potwierdzone też w procesie opiniowania projektu planu miejscowego przez właściwe organy ochrony środowiska.

Należy wreszcie brać pod uwagę nie tylko literalne brzmienie obu aktów, ale również wartości wyrażone w studium, którymi w tym przypadku jest ochrona przyrody, stanowiąca niewątpliwie dobro społeczne

Nie są także trafne zarzuty nadmiernego przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącej związane z prawem użytkowania wieczystego co skutkowało radykalnym obniżeniem wartości działki i co w ocenie spółki należy uznać za swoiste niezgodne z prawem jej wywłaszczenie.

W tym miejscu należy zauważyć, iż ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. określił, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Natomiast w myśl art. 37 ust 3 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Zatem prawodawca przewidział sytuacje w których wskutek uchwalenia planu dochodzi do obniżenia wartości nieruchomości i określił dla właściciela i użytkowników wieczystych odpowiednie środki umożliwiające ochronę ich interesu. Nie sposób zatem uchwalenie planu, nawet jeśli jego następstwem jest wywodzone przez Skarżącą radykalne obniżenie wartości nieruchomości, utożsamiać z wywłaszczaniem.

Podobnie nie jest trafny zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż mając na względzie opisanej wyżej okoliczności należy stwierdzić, że organ gminy określając kwestionowane zapisy planu kierował się wynikająca z odpowiednich aktów prawnych potrzebą ochrony obszaru o szczególnych walorach. Są one zresztą dostrzegane także przez Skarżąca opisującą położenie jej działki w odległości kilkuset metrów od Morza Bałtyckiego i urokliwej plaży, z której roztacza się niepowtarzalny widok.

Nie jest także trafne powoływanie się przez Skarżąca na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt. II OSK 1378/11, który zapadł w sprawie mającej za przedmiot jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. opłatę planistyczną). Cytowane rozważania NSA dotyczą zatem jedynie ustalania wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak jest podstaw do ich rozciągania na inne postępowania.

Z tych względów Sąd – na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.