Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1253/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 122 ust. 1 pkt, 1, art. 123, art. 127 ust. 3, art. 128 ust. 1 i ust. 2 , art. 135 ust. 1 i art. 138
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] , działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2 i ust. 3, art. 127 ust. 3, art. 128 ust. 1 i ust. 2, art. 135 pkt 1, art. 138 ust. 1 oraz art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019) udzielił Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków komunalnych, oczyszczanych za pomocą urządzeń stanowiących oczyszczalnię ścieków w P. do [...] na czas określony tj. do dnia [...] r.

W dniu [...] r. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. złożył w Starostwie Powiatowym w W. pismo, w którym na podstawie art. 135 pkt 2 Prawa wodnego zrzekł się uprawnień ustalonych w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym [...] z dnia [...] r., zawnioskował o wyeliminowanie tego pozwolenia w obrotu pranego oraz o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków w ilości [...] w okresie bezdeszczowym i [...] w okresie deszczowym o podanych parametrach. Po wezwaniu wnioskodawca dwukrotnie uzupełniał złożony wniosek o żądane informacje, dane i mapy .

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wyłączył Starostę [...]z prowadzenia sprawy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków komunalnych oczyszczonych do rowu o nazwie [...] i wyznaczył do prowadzenia sprawy Prezydenta Miasta R..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta R., przywołując w postawie prawnej art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2 i ust. 3, art. 127 ust. 1 i ust. 3, art. 128 oraz art. 140 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 145) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, orzekł w punkcie 1/ o przyznaniu Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do [...] , za pomocą istniejącego wylotu o średnicy [...] mm i współrzędnych [...] szerokości geograficznej, w maksymalnej ilości: [...] w okresie bezdeszczowym oraz w okresie deszczowym [...] ; w punkcie 2/ określając, że pozwolenie na wprowadzenie ścieków opadowych do ziemi poprzez wymieniony wylot i rów otwarty udziela się na czas określony tj. do dnia [...] r.; w punkcie 3/ wskazując dokładnie warunki udzielonego pozwolenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 Prawa wodnego odprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi zakwalifikowane zostało do szczególnego korzystania z wód, które zgodnie z art. 122 wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Organem właściwym do jego wydania jest starosta wykonujący zadania administracji rządowej (art. 140 ustawy). Określony w decyzji termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wynika z art. 127 ust. 1 pkt 3 ustawy, zaś jego skrócenie z planowanej modernizacji i rozbudowy oczyszczalni. Orzekający organ ustalił strony postępowania, oraz zapoznał się z ich stanowiskiem w sprawie. Stwierdził, iż ścieki komunalne pochodzące z terenu miasta, to ścieki zmieszane z wodami opadowymi. Podstawę do wydania niniejszego pozwolenia stanowi przepustowość oczyszczalni wynikająca z RLM (Równoważnej Liczby Mieszkańców) określona jako [...] Z uwagi na brak możliwości wydzielenia ścieków opadowych z ogólnej ilości dopływających do oczyszczalni ścieków komunalnych, w pozwoleniu dopuszczono możliwość zwiększonego ich odprowadzania w okresie deszczowym, po zbadaniu, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na środowisko (oczyszczalnia P. jest obiektem stosunkowo nowym i sprawnym technologicznie, a wyniki badań wskazują na możliwości oczyszczenia okresowo zwiększonej ilości ścieków). Warunki nałożone w niniejszym pozwoleniu wynikają z obowiązujących przepisów oraz uzgodnień ze stronami postępowania.

Odwołanie od opisanej decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wnieśli Starosta [...] oraz Prezydent Miasta W.

Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa zakwestionował wydaną decyzję z powodu nieuwzględnienia uwag wnoszonych przez Skarb Państwa, a mianowicie: zobowiązania wnioskodawcy do utrzymywania [...] (wykaszanie skarp, odmulanie dna) na długości zasięgu oddziaływania w obrębie działki nr [...], wyjaśnienia sposobu weryfikacji pozwolenia wodnoprawnego w przypadku ustalenia w decyzji maksymalnych ilości ścieków w okresie deszczowym i bezdeszczowym oraz wyjaśnienia, czy koryto cieku [...] jest w stanie przyjąć ścieki w maksymalnej ilości [...], a tym samym naruszenie art. 11 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie wyjaśnił podniesionych wątpliwości i przez to nie odniósł się do nich, pomimo, iż w jego ocenie mają one istotny wpływ także na wykonalność tej decyzji.

Prezydent Miasta W. w swoim odwołaniu wnosząc o uchylenie wydanej decyzji zwrócił uwagę, że w sentencji brak jest określenia terminu, na jaki udziela się pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych do [...] (podano jedynie termin obowiązywania pozwolenia w odniesieniu do ścieków opadowych), a w przypadku podziału na okresy bezdeszczowy i deszczowy oraz zezwolenia na odprowadzenie oczyszczonych ścieków w ilości [...] nie uwzględniono, iż spowodowuje to zakłócenie pracy oczyszczalni, wobec nadmiernego jej obciążenia- przedmiotowa oczyszczalnia o [...] przystosowana jest do oczyszczania ścieków w ilości [...]. W uzasadnieniu podkreślił, że ponadnormatywny zrzut wody do [...] będzie negatywnie oddziaływać na jakość i ilość wód i może być powodem miejscowych podtopień w dzielnicy miasta – R.. Warunek podany w decyzji, iż administrator obiektu powinien dołożyć starań aby nie dopuścić do zalewania terenów zlokalizowanych w obszarze Miasta W. jest mało precyzyjny i nie wskazuje na konieczność podejmowania konkretnych działań.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., działając na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tjedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w części tj. w punkcie 2/ i w tym zakresie orzekł, że pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych do [...] za pomocą istniejącego wylotu o średnicy [...] mm udziela się na czas określony, tj. do dnia [...] r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, a odnosząc się do zarzutów zawartych we wniesionych odwołaniach, uznał je za bezzasadne. Wyjaśnił, że na mocy art. 122 ustawy Prawo wodne na szczególne korzystanie z wód, m.in. na wprowadzanie ścieków do wód wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie z art. 131 ustawy pozwolenie takie wydaje się na wniosek, do którego dołączony jest operat wodnoprawny oraz inne wymagane dokumenty np. decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzja o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P., do którego dołączono wymagany operat wodnoprawny. Wyznaczony organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne umożliwiając stronom postępowania przedstawienie własnego stanowiska w sprawie, a zaskarżona decyzja spełnia ustawowe wymagania, o których mowa w art. 128 ust. 1 Prawa wodnego czy art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uznając zgłoszone zarzuty za bezzasadne organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji wnioskodawca zobowiązany został do "remontu i utrzymywania w należytym stanie technicznym wylotu oraz odcinka cieku [...], aż do granicy z miastem W. , w związku z czym zobowiązanie obejmuje odcinek dłuższy niż zasięg oddziaływania korzystania ze środowiska w obrębie działki Skarbu Państwa nr [...]; wskazana w decyzji ilość odprowadzanych z terenu oczyszczalni ścieków wynika z mocy przerobowej oczyszczalni oraz dotychczasowych pomiarów ilości odprowadzanych ścieków; koryto potoku (na podstawie wyliczeń operatu wodnoprawnego) będzie mogło przyjąć planowane ilości oczyszczonych ścieków, a nadto wyjaśnił, że z zawartego w operacie zestawienia z lat [...] nie wynika, by były jakiekolwiek problemy z przejmowaniem wymienionych w decyzji ilości ścieków. Nadto organ dodał, że przedmiotowa decyzja jest kolejnym pozwoleniem wodnoprawnym, co potwierdza, że [...] jest w stanie przejmować ścieki odprowadzane z oczyszczalni. Organ drugiej instancji stwierdził więc bezzasadność zarzutu naruszenia art. 11 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ uwzględnił jednak zarzut braku określenia w sentencji decyzji terminu, na jaki udzielono pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych, wobec podania w tej sentencji terminu obowiązywania pozwolenia dla ścieków opadowych, co w jego ocenie nastąpiło tylko wskutek oczywistej omyłki. W tym zakresie organ odwoławczy uchylił punkt drugi decyzji organu pierwszej instancji i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. Zajmując stanowisko wobec zarzutu zakłócenia pracy oczyszczalni przy dozwolonej w decyzji ilości odprowadzenia [...] w okresie deszczowym, wyjaśnił, że tak operat wodnoprawny, jak i schemat organizacyjny oczyszczalni potwierdzają, że wyznaczona ilość ścieków zostanie przerobiona w oczyszczalni. Organ zwrócił przy tym uwagę, że we wniosku początkującym niniejsze postępowanie podano większe ilości, tj. [...] i [...] podczas gdy w decyzji wyznaczono odpowiednio [...] i [...] kierując się przepustowością oczyszczalni.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina (Miasto) W. , domagając się uchylenia pkt 2/ zaskarżonej decyzji w części dot. podziału na okresy bezdeszczowy i deszczowy oraz zezwolenia na odprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych w ilości [...] w okresie deszczowym, co spowoduje zakłócenie pracy oczyszczalni wynikające z nadmiernego jej obciążenia, gdyż przedmiotowa oczyszczalnia o [...] przystosowana jest do oczyszczenia ścieków w ilości do [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono co do zasady argumentację zaprezentowaną złożonym w odwołaniu. Podkreślono, że utrzymanie w mocy przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego pozwalającego na ponadnormatywny zrzut ścieków do [...] będzie negatywnie oddziaływać na jakość oraz ilość wód w przedmiotowym potoku oraz cieku [...]. Podkreślono, że zarówno ciek [...], jak i ciek [...] są przyczyną występowania okresowych podtopień w R. – dzielnicy W.. Podany w decyzji warunek "dołożenia wszelkich starań, aby nie dopuścić do zalewania terenów zurbanizowanych na terenie miasta W." jest mało precyzyjny i nie wskazuje na podjęcie konkretnych działań, a to nie stanowi żadnej gwarancji zabezpieczenia terenów położonych poniżej oczyszczalni. Wprowadzenie w decyzji okresów deszczowego i bezdeszczowego nie ma żadnego uzasadnienia technicznego i budzi poważne wątpliwości w zakresie kontroli funkcjonowania oczyszczalni.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu negatywnego oddziaływania na jakość i ilość wód w Potoku [...] i cieku [...] wskazał, iż dotyczy on sytuacji hipotetycznej i przyszłej, a nałożone na wnioskodawcę obowiązki utrzymywania w należytym stanie wylotu oraz odcinka potoku, aż do granicy z miastem W. , ma na celu zabezpieczenie i zapewnienie prawidłowego spływu wód cieku i odbioru oczyszczonych ścieków. W ocenie organu przeprowadzone postępowanie, ustalone okoliczności oraz stanowiska stron postępowania świadczą, że wydane pozwolenie wodnoprawne nie będzie negatywnie oddziaływało na jakość i ilość wód w Potoku [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie Sąd był zobowiązany rozważyć czy Gmina (Miasto) W., reprezentowana przez Prezydenta Miasta W. J., miała legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Według art. 50 § cytowanej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416). Oznacza to, że zaskarżone, przez wnoszącą skargę, rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. W tej sytuacji wydaje się, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia posiada odróżnienie praw i obowiązków gminy w ramach jej działania w sferze tzw. imperium oraz w ramach działania w sferze tzw. dominium. W zakresie odnoszącym się do pierwszej sfery funkcjonowania gminy należy postrzegać jej działanie jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa (zadania z zakresu administracji rządowej). W tym charakterze gmina działa więc jako imperium poprzez podejmowanie czynności, których wykonywanie łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Od wskazanych zadań odróżnić należy zadania gminy pobawione charakteru władczego, które wykonuje w ramach dominium występując w stosunkach cywilnoprawnych, wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych, na równi z innymi podmiotami prawnymi (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Jak się wydaje gmina może ubiegać się o udzielenie jej ochrony sądowej, w tym także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy dotyczy to wykonywania przez nią zadań publicznych w sferze dominium, natomiast nie może domagać się udzielenia jej takiej ochrony w sytuacji gdy działa w sferze imperium, poza przypadkiem przewidzianym w art. 165 ust. 2 Konstytucji.

W rozpatrywanej sprawie Gmina W. nie wykazała, jak należy rozumieć jej interes prawny uzasadniający wniesienie niniejszej skargi. W uzasadnieniu skargi wskazała ogólnie, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego uwzględniające podział na okresy: bezdeszczowy i deszczowy oraz zezwalające na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych w ilości [...] w okresie deszczowym, spowoduje zakłócenie pracy oczyszczalni. Zdaniem Gminy organ odwoławczy nie uwzględnił wnoszonych uwag wskazujących na nieprzekraczanie maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków komunalnych odpowiadających Równoważnej Liczbie Mieszkańców [...], zgodnie z mocą przerobową oczyszczalni ścieków, zarówno w okresie deszczowym jak i bezdeszczowym, uznając ją za zasadną. Utrzymanie w mocy pozwolenia na taki ponadnormatywny zrzut ścieków do [...] będzie, w ocenie skarżącej Gminy, negatywnie oddziaływać na jakość oraz ilość wód w przedmiotowym potoku oraz w cieku [...], a wymienione cieki wodne są przyczyną występowania okresowych podtopień w R. – dzielnicy miasta W.. W skardze nadto Gmina dodała, że podane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia warunki, a mianowicie, iż administrator powinien dołożyć wszelkich starań aby nie dopuścić do zalewania terenów zlokalizowanych na terenie miasta jest mało precyzyjny i nie wskazuje na podjęcie konkretnych działań. Nie stanowi zatem w istocie żadnej gwarancji zabezpieczenia terenów zlokalizowanych poniżej oczyszczalni, a nadto budzi poważne wątpliwości w zakresie możliwości kontrolowania funkcjonowania oczyszczalni ścieków. Podniosła nadto, że nie wyjaśniono, co oznaczając przyjęte w decyzji określenia "okres deszczowy" i "okres bezdeszczowy". W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego, podane w skardze argumenty w żaden sposób nie odnoszą się konkretnego i rzeczywistego naruszenia interesu prawnego Gminy.

W doktrynie i orzecznictwie przez pojęcie "posiada interes prawny" należy rozumieć interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny a także konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić. Powinien istnieć związek między interesem prawnym a postępowaniem administracyjnym, bowiem postępowanie "dotyczy" interesu prawnego danego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania zostaje podjęta decyzja rozstrzygająca o jego prawach i obowiązkach. W orzecznictwie podkreśla się także fakt, iż stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między konkretną normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera wpływu na sferę sytuacji danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

W ocenie składu sądzącego Gmina W. nie wykazała interesu prawnego, na którym można byłoby ewentualnie oprzeć legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi, lecz co najwyżej tylko interes faktyczny.

Powyższe prowadzić musi do konkluzji, że uprawnienie gminy w zakresie ewentualnego zaskarżenia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia – kwestionowanej decyzji - zaliczyć należy do zadań publicznych wykonywanych przez organy gminy działające władczo w sferze imperium, gmina nie posiada bowiem prawa własności do nieruchomości położonych w miejscu wylotu ścieków z oczyszczalni P. do cieku [...] a tym samym nie zostały naruszone żadne jej uprawnienia właścicielskie, a przynajmniej w skardze nie został taki fakt udowodnionym. Musi to skutkować stwierdzeniem, iż podmiot ten nie był legitymowany do wniesienia skargi.

Stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego - zdaniem Sądu - ma zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą taki skutek, że skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000, OSP z 2001 r. Nr 6, poz. 86).

W tym stanie rzeczy skarga Gminy W. podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.