Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 191/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146, art. 149 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

A. R. (dalej też jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie nefrologii, na obszarze powiatu [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Jako podstawę zaskarżonej decyzji organ podał art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej ustawą o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] listopada 2011 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie nefrologii, na obszarze powiatu [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazane w:

1. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjna opieka specjalistyczna (Dz. U. 111, poz. 653 ze zm.);

2. Zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowań a dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; zmienionego zarządzeniem nr 53/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r.;

3. Zarządzenie nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze zmianami;

4. Zarządzeniu nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 roku w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna;

5. Zarządzeniu nr 31/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 lipca 2011 r. w sprawie wprowadzenia zmian w zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wynikających z wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 9 ofert. Oferta skarżącego została zarejestrowana w systemie informatycznym [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pod numerem [...]. Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] listopada 2011 r. Skarżący do swojej oferty dołączył oświadczenie z dnia [...] listopada 2011 r., że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do wykonania. W części jawnej komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, a następnie dokonała oceny formalnoprawnej ofert.

Protokołem z posiedzenia komisji w części jawnej z dnia [...] grudnia 2011 r. komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 9 ofert po uprzednim wezwaniu 1 oferenta do usunięcia braków formalnych. Oferta skarżącego spełniła wymogi formalno-prawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Następnie w dniu [...] grudnia 2012 r. na posiedzeniu Komisji konkursowej, oferta skarżącego, została odrzucona z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, poprzez niespełnienie przez skarżącego następujących warunków harmonogramu pracy: poradnia specjalistyczna czynna nie krócej niż trzy dni w tygodniu po 4 godziny dziennie, w tym co najmniej raz w tygodniu w godzinach przedpołudniowych w przedziale czasowym miedzy 7:30 a 14:00, oraz co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między godz. 14:00 a 20:00. Zdaniem Komisji konkursowej skarżący nie spełnił przedmiotowego warunku.

W dniu [...] grudnia 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert, od wyników którego skarżący złożył odwołanie. Skarżący w odwołaniu zarzucał naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o arbitralne kryteria naruszające równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i naruszające zasady uczciwej konkurencji;

W dniu [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie, powołując się na fakt niewykazania przez skarżącego naruszenia przez Komisję konkursową zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Ocena ta skutkowała uznaniem przez Dyrektora [...] OW NFZ, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym zawnioskował o ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie nefrologii.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] nie uwzględnił odwołania wniesionego przez skarżącego. Podkreślił, że z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, a także czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określił przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, o czym stanowi art. 147 ustawy o świadczeniach. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi Fundusz został zobowiązany do udostępnienia na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, a także dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ustosunkowując się do argumentacji podniesionej przez skarżącego w odwołaniu organ wskazał, że zgodnie z art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej odrzuca się ofertę w przypadku gdy: "(...) świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty" oraz art. 149 ust. 1 pkt 7 , jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3". Z analizy przedstawionej dokumentacji ofertowej wynika, że Odwołujący nie spełnił warunku wskazanego w § 11 ust. 5 Zarządzenia nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem świadczenia w poradniach specjalistycznych udzielane są osobiście przez osoby posiadające kwalifikacje, zgodnie z harmonogramem pracy, który powinien spełniać następujące warunki: "poradnia specjalistyczna czynna nie krócej niż trzy dni w tygodniu po 4 godziny dziennie, w tym co najmniej raz w tygodniu w godzinach przedpołudniowych w przedziale czasowym między 7:30 a 14:00, oraz co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między godz. 14:00 a 20 00".

Odwołujący w swojej ofercie oznaczył godziny pracy poradni nefrologicznej w poniedziałki w godzinach od 16:00 do 20:00, w czwartki w godzinach od 16:00 do 20:00, natomiast w soboty w godzinach od 11:00 do 15:00. Ponieważ harmonogram ten jest niezgodny z ww. zarządzeniem Prezesa NFZ, tym samym skarżący nie spełnił wymaganych warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie ustawowej delegacji z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Odnosząc się do kwestii złożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia [...] grudnia 2011 r. o omyłkowym, błędnym określeniu godzin przyjęć poradni nefrologicznej oraz oświadczenia lekarza o gotowości przyjmowania pacjentów w poradni w soboty w godzinach od 10:00 do 14:00 organ stwierdził, iż zgodnie z § 17 ust. 4 Zarządzenie nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września

2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego Zarządzeniem nr 53/201/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r., "po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania". Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zmienianie treści oferty w trakcie postępowania konkursowego, poprzez dokonywanie i zmiany w harmonogramie pracy na podstawie osobno dołączanych do oferty pism po upływie terminu składania ofert. Wobec powyższego złożone przez skarżącego oświadczenie o błędnym wpisaniu harmonogramu pracy dla poradni nefrologicznej nie mogło zostać uwzględnione Organ podkreślił, że obowiązek odrzucania oferty przez Komisję konkursową aktualizuje się w każdym czasie postępowania, w którym komisja w ramach prowadzonej weryfikacji ofert ustali, iż stwierdzone braki wypełniają przesłanki odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Dopuszczenie do zawarcia umowy z oferentem, którego oferta podlegała odrzuceniu z przyczyn wskazanych w ustawie, skutkuje sankcją jej nieważności zgodnie z art. 155 ust. 2. komisja konkursowa miała zatem obowiązek eliminować z dalszych etapów postępowania oferty w sytuacji zaistnienia którejś z przesłanek z art. 149 ustawy, co miało miejsce w przypadku oferty skarżącego. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezaproszenia skarżącego na negocjacje organ stwierdził, iż odrzucenie oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach oznaczało, że jego oferta nie będzie brała udziału w dalszych etapach konkursu ofert, w związku z tym nie może być ona przedmiotem negocjacji, ponieważ nie spełnia wymagań określonych przez Prezesa Funduszu określonych na mocy delegacji wynikającej z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zatem działaniem nielogicznym było zapraszanie oferenta do negocjacji skoro nie było możliwe dokonanie wyboru takiej oferty.

Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. A. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. przepisu art. 7 k.p.a. polegające na prowadzeniu przez organ obu instancji postępowania z pominięciem słusznego interesu obywatela,

2. przepisu art. 75 § 1 k.p.a. oraz przepisu art. 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięciu szeregu istotnych okoliczności po stronie skarżącego, których uwzględnienie prowadziłoby do wydania decyzji o odmiennej treści,

3. przepisu art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niesprzyjający pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez zaniechanie wszechstronnego oraz indywidualnego wyjaśnienia sprawy NZOZ [...],

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. przepisu § 17 ust. 4 Zarządzenia nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego Zarządzeniem nr 53/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. poprzez niewłaściwe uznanie, iż oświadczenie skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r., dotyczące oczywistej omyłki pisarskiej stanowi zmianę złożonej oferty i nieuwzględnienie tegoż oświadczenia, z uwagi na związanie złożoną uprzednio ofertą, w sytuacji gdy oświadczenie to nie było zmianą treści oferty, a jedynie sprostowaniem omyłki pisarskiej,

2. przepisu § 11 ust 5 Zarządzenia nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, poprzez niewłaściwe uznanie, iż harmonogram godzin pracy wskazany przez skarżącego nie spełnia warunków zawartych w powyższym przepisie, podczas gdy dogłębna analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzić winna do odmiennych wniosków, bowiem po poprawieniu oczywistej omyłki pisarskiej oferta była zgodna z powyższym przepisem,

3. przepisu art. 155 ust 2 ustawy z dnia 27 siepania 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez stwierdzenie, że w sytuacji zawarcia umowy ze skarżącym, byłaby ona objęta sankcją nieważności zgodnie z tym przepisem, podczas gdy analiza zgromadzone go materiału dowodowego prowadzi do wniosków odmiennych,

4. przepisu art. 142 ust 2 pkt 2 u.ś.o.z. w zw. z przepisem art. 134 ust 1 u.ś.o.z. poprzez niewłaściwe uznanie, iż obowiązek odrzucenia oferty aktualizuje się w każdym czasie postępowania, oraz błędne przyjęcie, że komisja konkursowa nie miała obowiązku odrzucenia oferty w trakcie otwarcia ofert, co stanowiło wpłynięcie na wynik przeprowadzonego konkursu oraz skutkowało powstaniem uszczerbku w interesie prawnym skarżącego, w sytuacji gdy prawidłowa analiza treści wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż komisja konkursowa miała obowiązek odrzucić ofertę ze wskazanych w decyzji powodów, w trakcie otwarcia ofert, a skoro tego nie uczyniła, to należy przyjąć, że uznała, iż skarżący popełnił oczywistą omyłkę pisarską, a zatem komisja konkursowa winna zaprosić go na negocjacje, a następnie podpisać z nim umowę,

III. Istotny błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niewłaściwym przyjęciu, że oferta skarżącego została w sposób prawidłowy odrzucona podczas gdy analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w dniu [...] grudnia 2011 r. złożył do komisji konkursowej oświadczenie, z którego wynikało, że w części dotyczącej harmonogramu pracy znajduje się oczywisty błąd pisarski dotyczący godzin pracy poradni specjalistycznej. Powyższy fakt potwierdziło również oświadczenie lekarza - specjalisty chorób wewnętrznych i nefrologii, z którego wynika, że lekarz jest gotowy świadczyć usługi w godzinach wymaganych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Tym samym skarżący winien zostać dopuszczony do etapu negocjacji. Zdaniem skarżącego, zastanawiający jest fakt, że do dnia złożenia oświadczenia o sprostowaniu oczywistej omyłki, komisja konkursowa nie wykazała, że jego oferta nie spełnia warunków formalnych. Akta sprawy nie wskazują z jakich przyczyn nie zaproszono skarżącego do negocjacji, co skutkowało tym, że w tzw. "rankingu bieżącym" z dnia [...] grudnia 2011 r., sporządzonym po negocjacjach ze świadczeniobiorcami, nie został uwzględniony. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z przepisem art. 142 ust 1 pkt 2 u.ś.o.z. komisja miała obowiązek w części jawnej konkursu ofert w obecności oferentów otworzyć koperty lub paczki z ofertami i ustalić, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w przepisie art. 146 ust 1 pkt 3 u.ś.o.z. A zatem skoro na tym etapie nie zakwestionowano ważności oferty skarżącego i dopuszczono ją do dalszego etapu należy wnioskować, że komisja nie miała zastrzeżeń formalnych do tej oferty. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, iż obowiązek odrzucenia oferty przez komisję konkursową aktualizuje się w każdym czasie postępowania, w którym komisja w ramach prowadzonej weryfikacji ofert ustali, iż stwierdzone braki wypełniają przesłanki odrzucenia na podstawie przepisu art. 149 ust 1 u.ś.o.z. Za nietrafny uznać należy pogląd, że w sytuacji zawarcia umowy ze skarżącym, byłaby ona dotknięta sankcją nieważności zgodnie z treścią przepisu art. 155 ust 2 u.ś.o.z. Skarżący złożył oświadczenie o zapoznaniu się z wymogami konkursu, wobec czego oświadczenie złożone do komisji konkursowej nie było zmianą czy też uzupełnieniem oferty, a jedynie sprostowaniem oczywistej omyłki pisarskiej. Zlekceważenie powyższych okoliczności przez organy obu instancji stanowi naruszenie przepisu art. 75 § 1 k.p.a. oraz przepisu art. 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania istotnych dowodów mających wpływ nu rozstrzygnięcie sprawy oraz pominięcie szeregu istotnych okoliczności po stronie skarżącego, których uwzględnienie prowadziłoby do wydania decyzji o odmiennej treści. Zaskarżona decyzja narusza również art. 8 k.p.a. Tak pobieżne zapoznanie się ze sprawą przez organy I i II instancji niewątpliwie nie sprzyja realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz ich świadomość oraz kulturę prawną lecz może powodować wyłącznie negatywne odczucia społeczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.,

W ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, a także czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga (do sądu administracyjnego) na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy.

Zasady przeprowadzania postępowania, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy zostały określone w Dziale VI ustawy zatytułowanym Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. Są to m.in.: zasada udzielania i finansowania świadczeń zdrowotnych na podstawie umów cywilnoprawnych (art. 132 ust. 1 ustawy, zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 ustawy), zasada jawności kontraktów z Funduszem wobec osób trzecich (art. 135 ust. 1 ustawy), zasada jawności kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz zakaz ich zmiany w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Natomiast przepisy art. 142-145 ustawy określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert i rokowań.

Należy przyjąć, że wyrazem realizacji zasady zapewniającej równe traktowanie świadczeniodawców jest wynikająca z przepisów art. 146 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o świadczeniach delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentów określających przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Przy czym, stosownie do art. 146 ust. 2 Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych.

Wydawanie wzmiankowanych dokumentów, niebędących decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. II GSK 263/10), jest wynikiem kompetencji Prezesa NFZ z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością organu.

W ramach pragmatyki tego kierowania, w tym wykonywania nałożonych ustawą zadań, Prezes NFZ, w drodze delegacji z art. 146 ustawy o świadczeniach, podejmuje zarządzenia.

Obejmują one istotne zagadnienia/elementy związane z postępowaniem prowadzonym w trybie konkursu ofert dotyczącym umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określając warunki zawierania tych umów dla poszczególnych rodzajów świadczeń. Oferent (świadczeniodawca) jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Mają one bowiem charakter wzorca umownego (art. 384 k.c.), przez który rozumie się przygotowane przez proponenta z góry, jeszcze przed zawarciem umowy, postanowienia kształtujące treść stosunku prawnego wiążącego strony. Warunki wymagane od świadczeniodawców (art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach), to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu. Dotyczą one m.in. organizacji udzielania świadczeń.

Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie - spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu.

Niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty w części jawnej postępowania konkursowego, kiedy to ustala się (m.in.), które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Przepis art. 149 ust. 1 ustawy wymienia enumeratywnie przypadki (przyczyny) odrzucenia oferty; skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Niespełnianie przez oferenta lub ofertę warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 śoz (warunki wymagane od świadczeniodawców), to przyczyna odrzucenia oferty, która ma w pierwszym etapie postępowania wyeliminować podmioty, które nie spełniają warunków merytorycznych określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ. Oferent niespełniający któregoś z wymogów zarządzenia Prezesa NFZ, określającego merytoryczne warunki realizacji świadczeń danego rodzaju, otrzymuje pisemną informację o odrzuceniu jego oferty oraz przyczynach odrzucenia. Warunki postępowania oraz warunki zawierania umów (a także inne dokumenty) pobierane są przez oferenta (również w formie elektronicznej) w miejscu i terminie określonym w ogłoszeniu o postępowaniu.

Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył oświadczenie, w którym jako oferent podał m.in., że:

• zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania,

• zapoznał się i akceptuje ogólne warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określone w przepisach rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

• zapoznał się i akceptuje wzory umów określone w zarządzeniach Prezesa NFZ w sprawie warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dla danego rodzaju lub zakresu świadczeń,

• zapoznał się z regulaminem technicznym przygotowania oferty określonym przez oddział wojewódzki NFZ,

• zapoznał się z aplikacjami informatycznymi określonymi przez oddział wojewódzki NFZ w regulaminie technicznym przygotowania oferty (por. oświadczenie oferenta w aktach administracyjnych sprawy).

Z treści powyższego oświadczenia, analizowanego w związku z poprzedzającym go ogłoszeniem konkursu ofert, wynika, że skarżący wypełnił obowiązek zapoznania się z przepisami normującymi postępowanie oraz warunki zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wymienione w ogłoszeniu.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie, Prezes Funduszu określił przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach. Nie budzi też wątpliwości, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie mogły podlegać zmianie w toku postępowania, o czym stanowi art. 147 ustawy o świadczeniach. Fundusz jest bowiem obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Z tego powodu, co słusznie podkreślił organ, aby zrealizować te wymogi Fundusz został zobowiązany do udostępnienia na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, a także dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie Sądu Organ prawidłowo ocenił, przesłanki odrzucenia oferty, bowiem z analizy przedstawionej dokumentacji ofertowej wynika, że skarżący nie spełnił wymogu wskazanego w § 11 ust. 5 Zarządzenia nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem świadczenia w poradniach specjalistycznych udzielane są osobiście przez osoby posiadające kwalifikacje, zgodnie z harmonogramem pracy, który powinien spełniać następujące warunki: "poradnia specjalistyczna czynna nie krócej niż trzy dni w tygodniu po 4 godziny dziennie, w tym co najmniej raz w tygodniu w godzinach przedpołudniowych w przedziale czasowym między 7:30 a 14:00, oraz co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między godz. 14:00 a 20 00".

Poza sporem pozostaje, że skarżący w swojej ofercie oznaczył godziny pracy poradni nefrologicznej w poniedziałki w godzinach od 16:00 do 20:00, w czwartki w godzinach od 16:00 do 20:00, natomiast w soboty w godzinach od 11:00 do 15:00.

Harmonogram ten jest niezgodny z ww. zarządzeniem Prezesa NFZ, zatem organ prawidłowo uznał, że skarżący nie spełnił wymaganych warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie ustawowej delegacji z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

W warunkach przeprowadzanego konkursu organ nie mógł uwzględnić złożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia [...] grudnia 2011 r. o omyłkowym określeniu godzin przyjęć poradni nefrologicznej oraz oświadczenia lekarza o gotowości przyjmowania pacjentów w poradni w soboty w godzinach od 10:00 do 14:00, skoro zgodnie z § 17 ust. 4 Zarządzenie nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego Zarządzeniem nr 53/201 /DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r., "po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania". Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zmienianie treści oferty w trakcie postępowania konkursowego, poprzez dokonywanie i zmiany w harmonogramie pracy na podstawie osobno dołączanych do oferty pism po upływie terminu składania ofert.

W ocenie Sądu prawidłowo ocenił, że obowiązek odrzucenia oferty przez komisję konkursową jest aktualny w każdym czasie postępowania, w którym komisja w ramach prowadzonej weryfikacji ofert ustali, że stwierdzone braki wypełniają przesłanki odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Nie jest zatem chybione twierdzenie, że dopuszczenie do zawarcia umowy z oferentem, którego oferta podlegała odrzuceniu z przyczyn wskazanych w ustawie, skutkowałaby sankcją jej nieważności zgodnie z art. 155 ust. 2, a komisja konkursowa miała obowiązek eliminować z dalszych etapów postępowania oferty w sytuacji zaistnienia którejś z przestanek z art. 149 ustawy, co miało miejsce w przypadku oferty skarżącego.

W konsekwencji zatem, odrzucenie oferty skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach oznaczało, że jego oferta nie będzie brała udziału w dalszych etapach konkursu ofert, w związku z tym nie mogła być także przedmiotem negocjacji.

Sąd zauważa, że warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniu wydanym w drodze delegacji z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, są istotnym i niezmiennym elementem ogłoszenia konkursu ofert i postępowania konkursowego. Wiążą wszystkich świadczeniodawców, którzy muszą je spełniać na etapie składania oferty pod rygorem odrzucenia. Granicą czasową spełniania tych warunków jest upływ terminu składania ofert.

Jak wynika bowiem z przepisów § 17 ust. 1 i 4 ww. zarządzenia nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 53/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r., oferent może uzupełnić ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert (w ocenie Sądu uzupełnienie oferty w rozumieniu tego przepisu dotyczy nie tylko wprowadzenia do niej nowych elementów ale i zmiany dotychczasowych). Po upływie tego terminu oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania.

Uregulowanie to umożliwia realizację zasady równego traktowania świadczeniodawców zainteresowanych konkursem, przejawiającej się w stosowaniu względem nich takich samych kryteriów udziału w konkursie. Naruszeniem tej zasady byłoby stosowanie do niektórych świadczeniodawców kryteriów dodatkowych czy zmienionych.

Wskazywana przez skarżącego zmiana harmonogramu (a więc warunków oferty) w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2011 r. nie mogła być uwzględniona bowiem nastąpiła po upływie terminu składania ofert. Uwzględnienie tej zmiany prowadziłoby do naruszenia wzmiankowanej zasady równego traktowania świadczeniodawców przez stworzenie stronie dodatkowych możliwości zmiany (dopasowania) oferty po odrzuceniu oferty pierwotnej, jak również do złamania reguł postępowania konkursowego.

Podniesione argumenty aktualnego niewykonywania umowy przez konkurenta i brak opieki nefrologicznej stanowią argumenty słusznościowe, których Sąd uwzględnić nie może w ramach przyznanych kompetencji badania legalności zaskarżonych aktów organu administracji.

Z tych przyczyn, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.