Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2723/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

J. M. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021r., nr [...], wydaną na podstawie art.8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, dalej "ustawa zaopatrzeniowa"), w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

J. M. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

We wniosku J. M. wskazał, iż w dniu [...] września 1982 r. rozpoczął służbę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisku [...] Wydziału [...]. W 1984 r. ukończył Akademię Spraw Wewnętrznych. Po pozytywnym zweryfikowaniu w 1990 r. służył w Komendzie Powiatowej Policji w [...], wykonując czynności dzielnicowego, dyżurnego, pracownika kadr oraz wiele innych. W 1994 r. został awansowany na stanowisko [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Był zaangażowany w działalność Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów.

W sierpniu 1994 r. został przeniesiony do pełnienia służby na stanowisku [...] Wydziału do spraw [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], W dniu [...] grudnia 1996 r. został powołany na [...] Wydziału do walki z [...] KWP w [...]. W 2000 r. J. M. powierzono stanowisko [...] Wydziału Centralnego Biura Śledczego Policji w [...]. Ww. we wniosku wskazał, iż wielokrotnie był wyróżniany i odznaczany za wzorową i nienaganną służbę. W okresie służby w Policji nie był karany dyscyplinarnie. Wielokrotnie ryzykował życiem i zdrowiem.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art.22a i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Decyzja stronie została doręczona w dniu 25 czerwca 2021 r.

W sprawie ustalono, że J. M. został zwolniony ze służby w Centralnym Biurze Śledczym Policji w dniu [...] maja 2006 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] września 1982 r. do dnia [...] listopada 1989 r., tj. przez okres 7 lat, 2 miesięcy i 21 dni, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata, 8 miesięcy i 2 dni.

W zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, iż znaczna część służby J. M. pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Należy bowiem przypomnieć, że pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat, 2 miesięcy i 21 dni, co stanowi około 30,5% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona.

Organ powołał się m.in. na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym Sąd wskazał, że podziela wykładnię Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Sąd uznał, że w sytuacji, gdy skarżący (były funkcjonariusz) realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany, za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunkuj długości tego okresu do całego czasu służby. W orzeczeniu wskazano, że za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą", czy "epizodyczną". W ocenie Sądu, ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. W związku z powyższym nie zaistniała jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

J. M. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021r., nr [...], wydaną na podstawie art.8a ustawy zaopatrzeniowej, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Decyzji tej zrzucał :

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy emerytalnej poprzez:

1.1. nieuzasadnione przyjęcie, że w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi przesłanka "krótkotrwałości" służby w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej, w sytuacji gdy okres 7 lat 2 miesięcy i 21 dni do całkowitego okresu służby skarżącego wynoszącego 23 lata 8 miesięcy i 2 dni, a po uwzględnieniem mojej pracy w Służbie Rolnej, tj. 7 lat i 5 miesięcy, wynosi 31 lat 3 miesięcy i 21 dni, prowadzi do wniosku, iż przesłanka krótkotrwałości została spełniona;

1.2. nieuzasadnione przyjęcie, że "krótkotrwałość" służby należy ujmować w ujęciu proporcjonalnym wobec całego okresu służby skarżącego, a nie w ujęciu proporcjonalnym wobec całego stażu pracy, całego życia Skarżącego albo wobec istnienia "państwa totalitarnego" w rozumieniu ustawy emerytalnej, na rzecz którego możliwe było pełnienie takiej służby;

1.3. nieuzasadnione przyjęcie, że pojęcie "krótkotrwałości" należy interpretować wyłącznie w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tego pojęcia, podczas gdy termin ten powinien być interpretowany indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę rożnych stanów faktycznych;

1.4. brak indywidualnego rozpatrzenia przebiegu służby skarżącego (w tym licznych nagród i przedterminowych awansów) w kontekście "wybitności służby" i jej kwalifikacji jako "szczególnie uzasadniony przypadek".

2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. przez między innymi nienależyte uzasadnienie decyzji, z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Minister w żaden sposób nie określił i nie uzasadnił dlaczego okres mojej służby uznał za niekrótkotrwały, choć jednoznacznie uznał, że normy prawa pozwalają na rożne traktowanie obywateli za taką samą służbę po 1990r. w oparciu o tą samą ustawę. Nie ustosunkowanie się także do otrzymanych przez skarżącego awansów i odznaczeń oraz nie wyjaśnienie w związku, z jakimi okolicznościami były one przyznawane, co było istotne w kontekście przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawmy emerytalnej, jak również z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art, 8a ust. 1 ustawy emerytalnej. Wskazuje, że z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 października 1992r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. z 1992r. Nr 90, poz. 450 zę zm.) wynika, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Podobne warunki występują również w przypadku medalu "Za zasługi dla obronności kraju".

Skarżący wnosił o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 roku, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Skarżący podnosi, iż w okresie od [...] wrześnie 1982 roku do [...] maja 1988 roku, tj. przez 5 lat 9 miesięcy pełnił służbę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], w Wydziale [...] zajmującym się ochroną przemysłu. Z tego okresu 3 lata stanowiła służba przygotowawcza i 1 rok studia stacjonarne na Akademii Spraw Wewnętrznych. W dniu [...] lutego w podaniu do Komendanta Wojewódzkiego MO w [...] wnosił o przyjęcie do Wydziału do walki z [...], ostatecznie tak się nie stało, ale dążył do tego przez cały okres służby. W okresie od [...] maja 1988 roku do [...] sierpnia 1994 roku pełnił obowiązki funkcjonariusza MO, na rożnych stanowiskach służbowych, głównie [...] Komendanta Komendy Powiatowej w [...]. Dane te powinny być znane

Ministrowi wydającemu skarżoną decyzję, ponieważ znajdują się w aktach IPN. Ponadto nadmienia, iż od chwili powstania w 1989 roku był zaangażowany w działalność Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w [...]. Pełnił funkcję Wiceprzewodniczącego Zarządu. Został też pozytywnie zweryfikowany w 1990 roku. Swoje obowiązki wykonywał rzetelnie, nie szczędząc sił i zdrowia, o czym świadczą otrzymane nagrody i wyróżnienia. Służbę zakończył na stanowisku [...] Wydziału w [...], Zarządu Centralnego Biura Śledczego KGP w [...], w stopniu [...]. W 2007 roku, orzeczeniem okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] został uznany za trwale niezdolnego do służby i zaliczony do trzeciej grupy inwalidztwa w związku ze służbą. Od 1999 roku, przez cały okres służby posiadał poświadczenie bezpieczeństwa upoważniające do dostępu do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę państwową, oznaczonych klauzulą "ściśle tajne" . W celu otrzymania tego poświadczenia konieczne było poddawanie się specjalnej procedurze sprawdzającej, przeprowadzanej przez wyznaczoną w tym celu komórkę służb bezpieczeństwa Państwa. Podczas żadnej z tych procedur nie pojawiły się najmniejsze wątpliwości dotyczące mojej osoby, ani też jakiekolwiek zastrzeżenia co do uczciwości czy lojalności wobec Państwa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie organu okres służby na rzecz państwa totalitarnego w wymiarze 7 lat, 2 miesięcy i 2 dni przy całym okresie służby 23 lata, 8 miesięcy i 2 dni, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie może być uznany za krótkotrwały Z perspektywy zasady doświadczenia życiowego należy wskazać, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 23 lat) okres ponad 7 lat istotnie nie powinien być określony jako krótkotrwały.

Organ w niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – dokonał prawidłowej oceny przesłanki "krótkotrwałości". Okres służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego wynosi około 30.5% w całkowitym okresie służby, w związku z czym nie można go uznać za "krótkotrwały". Co do samej interpretacji przesłanki krótkotrwałości służby wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. wskazując, że: "należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie, we wskazanym powyżej zakresie, podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zważyć jednak należy, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - a w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo (np. jak w przedmiotowej sprawie, przez okres nieco ponad 7 lat przy 23 latach, 8 miesiącach i 2 dniach całości służby). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Na tę kwestię zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, wskazując, że w przypadku ustalenia przez organ, iż działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej. Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

W ocenie Sądu, Minister błędnie ograniczając się jedynie do ustalenia braku przesłanki "krótkotrwałości" w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał, że postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przede wszystkim organ nie dokonał wystarczającej indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast, analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Skarżący podnosił, iż w okresie od [...] wrześnie 1982 roku do [...] maja 1988 roku, tj. przez 5 lat 9 miesięcy pełniłem służbę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], w Wydziale [...] zajmującym się ochroną przemysłu. Z tego okresu 3 lata stanowiła służba przygotowawcza i 1 rok studia stacjonarne na Akademii Spraw Wewnętrznych. W podaniu do Komendanta Wojewódzkiego MO w [...] wnosił o przyjęcie do Wydziału do Walki z [...], ostatecznie tak się nie stało, ale dążył do tego przez cały okres służby. W okresie od [...] maja 1988 roku do [...] sierpnia 1994 roku pełnił obowiązki funkcjonariusza MO, na rożnych stanowiskach służbowych, głównie [...] Komendanta Komendy Powiatowej w [...]. Ponadto, od chwili powstania w 1989 roku był zaangażowany w działalność Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w [...]. Pełnił funkcję [...] Zarządu. Został też pozytywnie zweryfikowany w 1990 roku. Swoje obowiązki wykonywał rzetelnie, o czym świadczą otrzymane nagrody i wyróżnienia. Służbę zakończył na stanowisku [...] Wydziału w [...], Zarządu Centralnego Biura Śledczego KGP w [...], w stopniu [...].

W materiale dowodowym brak jest informacji, które stanowią okoliczności dyskredytujące funkcjonariusza, w okresie pozostawania w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Pozostały okres wskazuje natomiast na wzorowa postawę funkcjonariusza i wykonywanie obowiązków z pełnym oddaniem pełnionej służbie. Należy podkreślić, że skarżący zakończył służbę na stanowisku [...] Wydziału w [...], Zarządu Centralnego Biura Śledczego KGP w [...], w stopniu [...]. W 2007 roku, orzeczeniem okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] został uznany za trwale niezdolnego do służby i zaliczony do trzeciej grupy inwalidztwa w związku ze służbą. Od 1999 roku, przez cały okres służby posiadał poświadczenie bezpieczeństwa upoważniające do dostępu do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę państwową, oznaczonych klauzulą "ściśle tajne".

Przechodząc natomiast do wykładni art. 8a ust.1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, należy podkreślić, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art.8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Nie stanowi ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową okoliczność ("wartość dodana"), nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi przepis. Artykuł 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy zatem tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy, które stanowią jedynie swoiste wyróżnienie dla funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w najbardziej niebezpiecznych warunkach.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, jeżeli służba pełniona była na zwykłym, standardowym poziomie. Funkcjonariusz wykonywał swoje obowiązki prawidłowo, otrzymywał awanse, nagrody i odznaczenia, to zgodnie z art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Organ winien wziąć również pod uwagę jako przesłankę pozytywną okres służby jaki pełnił skarżący po 31 lipca 1990r. Przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie. Oznacza to, że nawet nieziszczenie się warunku pełnienia służby "z narażeniem życia lub zdrowia" nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. Wystarczającą przesłanką może być krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego, późniejsza nienaganna służba oraz wystarczająco długi okres służby na rzecz niepodległej Polski (tak jak w przedmiotowej sprawie). Wykładnia językowo-logiczna prowadzi bowiem do wniosku, że brak możliwości ustalenia narażenia życia lub zdrowia, nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1390/18; z dnia 17 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 670/19; z dnia 17 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 829/19).

Należy wskazać, iż w zestawieniu z materiałem dowodowym odzwierciedlającym przebieg i charakter służby organ winien końcowo ocenić czy występuje "szczególny przypadek" (art. 8a ust.1). Przy czym szczególnie uzasadniony przypadek stanowi również rzetelna służba na rzecz wolnej Polski.

Przedstawione rozważania faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Rozstrzygając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), do uwzględnienia wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie będąc związanym oceną prawną przedstawioną w powyższej sprawie (art. 153 p.p.s.a.), poprzez przyjęcie, iż skarżący spełnił przesłanki zawarte w cytowanych przepisach (o ile nie będą zachodzić okoliczności powodujące wyłączenie związania oceną sądu).