Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 671/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.61 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. wymierzającą A. S. karę pieniężną w wysokości 2.000 złotych za naruszenie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE. L 180, str. 3), zwanego dalej "rozporządzeniem Nr 804/2007" oraz wymierzył karę pieniężną w wysokości 20.000 złotych. Decyzję tą wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz zgodnie z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wysokości kar".

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z 21 sierpnia 2008 r. A. S. złożył odwołanie od decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Decyzją z [...] września 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Na rozstrzygnięcie organu I instancji A. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 16 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa SA/Wa 1954/09 uchylił zaskarżoną decyzję z [...] września 2009 r. Sąd zarzucił organowi przede wszystkim, że wydał decyzję kasatoryjną w okolicznościach uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Stan faktyczny sprawy jest bowiem bezsporny i nie zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu nie zachodziła obawa naruszenia zasady dwuinstancyjności orzekania, bowiem nie doszło do zmiany tożsamości sprawy. O zmianie tożsamości sprawy nie może bowiem stanowić to, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało na podstawie § 2 pkt 37 (zamiast § 2 pkt 22) rozporządzenia w sprawie wysokości kar. Sąd ponadto podzielił stanowisko organu II instancji, co do tego, że kara powinna być wymierzona na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie i § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Jednakże ewentualną zmianę wysokości kary nakazał rozważyć z uwzględnieniem przepisu art. 139 K.p.a. (zakaz reformationis in peius).

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję z [...] stycznia 2011 r., obecnie zaskarżoną przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r. W preambule rozporządzenia Nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane. Minister podkreślił także, że z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego. Przywołując stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt U 6/08 Minister wskazał, iż zakaz połowu dorsza został ustanowiony przez Komisję Europejską na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę na 2007 r. Komisja Europejska z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia KE z dnia 9 lipca 2007 r. tj. od 11 lipca 2007 r., do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą. W związku z powyższym należy bezzwłocznie zakazać połowu dorsza na obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32).

Tymczasem w wyniku przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji czynności kontrolnych stwierdzono, na podstawie wpisu do karty dziennika połowowego nr [...] poz. nr [...], dokonanego przez kapitana statku rybackiego [...], że statek ten podczas rejsu w dniu [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu 300 kg dorszy w relacji pełnej (10 skrzynek po 30 kg każda), w wyniku, czego A. S. osiągnął korzyść finansową w wysokości 1550 złotych potwierdzoną dokumentem sprzedaży z dnia [...] października 2007 r.

W ocenie Ministra, w sprawie nie może jednak znaleźć zastosowania § 2 pkt 37 rozporządzenia w sprawie wysokości kar - jak podał organ I instancji - albowiem odnosi się on do "naruszeń w inny sposób przepisów ustawy, aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej". Zdaniem organu odwoławczego w sprawie należy zastosować § 2 pkt 22 ww rozporządzenia, zgodnie, z którym wysokość kary wynosi od 20.000 złotych do 110.000 złotych. Minister podkreślił, iż wysokość wymierzonej kary za naruszenie przepisów w przedmiotowej sprawie jest najniższą z kar określonych ww przepisem rozporządzenia i jednocześnie karą, której wysokość skutecznie pozbawi armatora korzyści ekonomicznych uzyskanych w wyniku nielegalnego połowu. Jest karą proporcjonalną do wagi naruszenia przepisów i jednoczenie ma działanie prewencyjne gdyż skutecznie odstraszy stronę od popełnienia w przyszłości podobnych czynów zabronionych. Sankcja uwzględnia ponadto charakter szkody poczynionej w zasobach połowowych i w środowisku morskim.

Minister wskazał nadto, że uchylenie decyzji organu I instancji wymierzającej A. S. karę w wysokości 2.000 złotych i wymierzenie kary w wysokości 20.000 złotych nie narusza art. 139 K.p.a. (zakaz reformationis in peius), ponieważ utrzymanie w mocy poprzedniego rozstrzygnięcia, co do wysokości kary stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Ponadto – zdaniem Ministra - pozostawienie w obiegu prawnym decyzji orzekającej wysokość kary poniżej dolnej granicy określonej w § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar (20 000 zł.) rażąco naruszałoby interes społeczny i godziło w konstytucyjną zasadę równości, gdyż podmioty wykonujące rybołówstwo (amatorzy, kapitanowie) będący w podobnej sytuacji, karani byli na podstawie innego przepisu, przewidującego nałożenie znacznie wyższej kary za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota została wyczerpana.

Skargę na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. wniósł A. S. zarzucając jej:

1) naruszenie art. 7, 75, 77 § 1, 80, 136 i 140 K.p.a. polegające na niezgodnym z prawdą ustaleniu stanu faktycznego w zakresie przekroczenia przez rybaków polskich w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce przez WE na 2007 r., w szczególności niepowołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nieprzeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Nr 804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana oraz oficjalnych stanowisk Ministerstwa w 2007 r. dotyczących braku przekroczenia ogólnej kwoty połowowej za 2007 r.;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 139 K.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującej się strony polegające na wymierzeniu stronie przez Ministra przy ponownym rozpoznaniu sprawy, kary dziesięciokrotnie wyższej na podstawie innego znacznie surowszego przepisu;

3) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie: P.p.s.a.) polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 16 marca 2010 r. wskazującego na konieczność respektowania zakazu z art. 139 K.p.a. i możliwość wymierzenia stronie kary w dotychczasowym wymiarze na samoistnej podstawie art. 63 ust 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie bez stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie wysokości kar;

4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 16 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że inkryminowany połów dokonany był na podstawie niewyeliminowanej z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 K.p.a.;

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie poprzez błędne wskazanie, iż stanowi on samodzielną podstawę odpowiedzialności strony za wykonywanie rybołówstwa morskiego z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej UE z wyłączeniem przepisów wykonawczych - rozporządzenia w sprawie wysokości kar, na który powołano się w zaskarżonej decyzji uzasadniając wysokość wymierzonej kary, podczas gdy powołany art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie nie określa znamion konkretnego czynu, za który odpowiedzialność ma ponosić strona, a znamiona takie dopełniają jedynie przepisy ww rozporządzenia, które pominięto z kolei w części decyzji, jako podstawy prawnej wymierzenia kary;

7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. polegające na uznaniu, że po uchyleniu wyrokiem TK przepisu § 2 pkt 37 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, a strona może być ukarana na podstawie art. 63 ust 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, nie zachodzi zmiana tożsamości sprawy w związku, z czym nie ma podstaw do umorzenia postępowania.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania bądź przekazanie organowi odwoławczemu sprawy do ponownego rozpoznania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2011 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) A. S. ponownie zarzucił Ministrowi błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia w zakresie przekroczenia przez rybaków polskich ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce przez WE na 2007 rok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a., wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Według art. 134 § 1 P.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonego aktu (czynności) Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej opisane kryteria, Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, a w konsekwencji brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym o nałożenie kary pieniężnej za prowadzenie przez A. S. ukierunkowanych połowów dorszy podczas obowiązywania zakazu połowu tego gatunku, wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r., wcześniejszej decyzji Ministra w tej sprawie.

Według przepisu art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on sformułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Z drugiej strony związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oznacza, że skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut niezastosowania się przez organ do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. m. in. zwracających uwagę na konieczność respektowania zakazu z art. 139 K.p.a. i - jak uważa skarżący - na możliwość wymierzenia stronie kary w dotychczasowym wymiarze na samoistnej podstawie art. 63 ust 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie bez stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie wysokości kar.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie skarżący błędnie odczytał wypowiedź Sądu zawartą w wyroku z dnia 16 marca 2010 r. Sąd wyraźnie bowiem stwierdził, że "organ I instancji zastosował prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, błędnie jedynie powołując § 2 pkt 37 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, zamiast § 2 pkt 22 tego aktu prawnego, jako podstawę prawną zakreślającą w istocie dolną granicę odpowiedzialności i wymiaru kary za naruszenie przepisów o rybołówstwie morskim" (s. 8 uzasadnienia). Uznał zatem, że dolna granica kary nałożonej w tej sprawie powinna uwzględniać treść § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar. W związku z tym przepis art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie można traktować, jako samoistną podstawę orzekania o karze pod warunkiem, że orzeczenie o karze uwzględnia dyspozycję ust. 4 tego artykułu i w konsekwencji treść wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych, czyli - w rozpatrywanej sprawie - treść § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar. Według ust. 4 art. 63 ustawy o rybołówstwie minister właściwy do spraw rybołówstwa określi, w drodze rozporządzenia, wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju i społecznej szkodliwości. Zgodnie z tym upoważnieniem ustawowym minister określając w § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, wysokość kary za naruszenia przepisów o rybołówstwie, ustalił również minimalną jej granicę. Tym przepisem organ jest więc również związany. W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione zaprezentowane przez skarżącego, odmienne odczytanie wypowiedzi Sądu, co do znaczenia art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.

Trzeba w związku z tym zwrócić uwagę, że wnioski skarżącego wyprowadzane z wypowiedzi Sądu na temat rozumienia art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie pozostają w sprzeczności z innym zarzutem skargi dotyczącym naruszenia prawa materialnego - art. 63 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, polegającym na zakwestionowaniu stanowiska organu polegającego na przyjęciu, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę odpowiedzialności strony za wykonywanie rybołówstwa morskiego z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Ta niejasność zarzutów skarżącego, co do stanowiska Sądu w kwestii zastosowania w sprawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie również nie pozwala uznać je za uzasadnione.

Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy wymierzenie A. S. przez organ II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (na skutek uchylenia decyzji organu odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r.) kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnie wyższej niż poprzednio, na podstawie innego, znacznie surowszego przepisu nie narusza zakazu reformationis in peius. Trzeba podkreślić, że zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się nie ma bezwzględnego charakteru. Nie stosuje się go, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie interesu społecznego nie stanowi samoistnej przesłanki odstąpienia od zakazu reformationis in peius i może uzasadniać wydanie decyzji na niekorzyść strony tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji organu I instancji.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Organ I instancji nałożył bowiem karę popełniając oczywisty błąd, co do podstawy prawnej. Przyjął za podstawę wymiaru wysokości kary § 2 pkt 37 rozporządzenia w sprawie wysokości kar zamiast § 2 pkt 22 tego aktu, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ze względu na znaczącą różnicę, co do wysokości kar określonych tymi przepisami (2.000 i 20.000 zł), takie działanie należy również zakwalifikować jako rażące naruszenie interesu społecznego.

Odnosząc się wreszcie do zarzutów skargi dotyczących błędnych ustaleń faktycznych organów, co do przekroczenia przez rybaków polskich w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce przez WE na 2007 r. przez oparcie się w tym zakresie jedynie na treści rozporządzeniem Nr 804/2007 należy zauważyć, że zarzuty te były już podnoszone przez skarżącego w poprzedniej skardze do Sądu i były w związku z tym przedmiotem badania tego Sądu. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego w tym zakresie. Mając zatem na uwadze określoną w art. 153 P.p.s.a. zasadę związania oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu, Sąd w składzie orzekającym nie może zatem ponowne zajmować się tymi zarzutami.

Z tych samych względów nie może odnieść oczekiwanego skutku zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a.