Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1022/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7,77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. C., Z. C., M. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. solidarnie na rzecz skarżących S. C., Z. C., M. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta P. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] r., nr [...], odmówił ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz Z. C., S. C. i M. K. za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie ewidencyjnym T. , gmina P. , dla której Sąd Rejonowy [...] z siedzibą w P. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Z. C., S. C. i M. K., zaskarżając w całości decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania nie zgodzili się z argumentacją organu pierwszej instancji, iż nie podjęcie uchwały zaliczającej określoną drogę do kategorii dróg gminnych oznacza, że droga jest drogą wewnętrzną, co w konsekwencji oznacza brak przejścia prawa własności nieruchomości na Gminę P. . Ponadto w decyzji podziałowej zostało zawarte sformułowanie "gminne ciągi pieszo-jezdne", co, ich zdaniem, ma wiążący skutek prawny w niniejszym postępowaniu, zaś dokonując odmiennej interpretacji, organ pierwszej instancji dopuścił się oczywistego naruszenia art. 76 § 1 K.p.a. W podsumowaniu odwołania podkreślili, iż "przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzależnia skutku w postaci przejścia prawa własności danej nieruchomości na określony podmiot od podjęcia przez gminę uchwały o ustaleniu kategorii dróg jako dróg gminnych w trybie art. 7 ust. 2 o drogach publicznych".

Organ odwoławczy – Wojewoda, w trybie art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U, z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uzupełnił postępowanie dowodowe, a następnie decyzją z dnia [...] r., numer [...], po rozpatrzeniu odwołań S. C., Z. C. i M. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ na podstawie akt sprawy ustalił, że ostateczną decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1, 3,4, 5, art. 97 ust. 1a, 1b i ust. 2, art. 98 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Burmistrz P. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha, w wyniku którego powstały m.in. działki o numerach: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Podział został dokonany na zgodny wniosek wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Wniosek wpłynął do Urzędu Miejskiego w P. w dniu 31.12.2009 r. Na podstawie treści księgi wieczystej Kw nr [...], opublikowanej w Podsystemie Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości oraz na podstawie uwierzytelnionej kopii "Badania księgi wieczystej", dokonanego przez geodetę uprawnionego, S. W., z 23.09.2009 r., ustalono, iż współwłaścicielami działki nr [...] w dacie podziału byli: S. C. i Z. C. w udziale 1/2 na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz B. K. i M. K. w udziale 1/2 na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Stosownie do treści księgi wieczystej Kw nr [...], współwłaścicielami działek o numerach: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie ewidencyjnym T. , gmina P. , są: S. C. i Z. C. w udziale 29/58 na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz M. K. w udziale 29/58. Z treści decyzji podziałowej wynika, iż podział został dokonany pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] oraz przez działkę nr [...] lub nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek kolejno od nr [...] do nr [...], do czasu realizacji gminnych ciągów pieszo-jezdnych. Ponadto w decyzji podziałowej podano, iż "działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone pod projektowane gminne ciągi pieszo-jezdne a (w miejscowym planie oznaczone odpowiednio symbolami: 32 KPJ i 31 KPJJ". W uzasadnieniu decyzji podziałowej wskazano, iż zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego została pozytywnie zaopiniowana postanowieniem Burmistrza P. z [...] r., nr [...] Jednakże z treści postanowienia Burmistrza P. z [...] r., nr [...], wynika, iż wystąpiła oczywista omyłka pisarska i pozytywna opinia wstępnego projektu podziału działki nr [...] została wyrażona w postanowieniu Burmistrza P. z [...] r., nr [...]

W ramach prac związanych z podziałem dokonano korekty powierzchni działek. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych, stanowiącego integralną część decyzji podziałowej wynika, iż powierzchnia działki nr [...]; przed podziałem wynosiła [...] ha, natomiast suma powierzchni działek powstałych po podziale działki nr [...] wynosi [...] ha.

Decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] stała się ostateczna w dniu 25.02.2010 r. i nadal obowiązuje (decyzja ta nie została uchylona, nie stwierdzono jej nieważności, nie wygasła, ani w żaden inny sposób nie została podważona).

Organ ustalił również, iż Rada Miejska w Policach w dniu 29.01.2008 r. przyjęła uchwałę nr XIX/131/08, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Police, w części dotyczącej miejscowości: Tanowo, Węgorniki, Zalesie – tzw. "Tanowo"(Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 09.04.2008 r. Nr 38, poz. 794), w tym także dla terenu działki nr [...] w obrębie T.. Zgodnie z zapisami tego planu, działka nr [...] znajduje się w obrębie terenu elementarnego oznaczonego na planie symbolem 32 KPJ, natomiast działka nr [...] znajduje się w obrębie terenu elementarnego oznaczonego na planie symbolem 31 KPJ, gdzie symbol "KPJ" miał oznaczać - "ciąg pieszo-jezdny" o szerokości w liniach rozgraniczających 8 m. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 25.11.2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1021/09, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Policach nr XIX/131/2008, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17.05.2010 r., sygn. akt II OSK 512/10, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

W konsekwencji, zdaniem organu, należy uznać, iż według stanu na dzień 25.02.2010 r. brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek oznaczonych numerami: [...] i [...], położonych w T. , co potwierdza zaświadczenie Burmistrza P. z [...] r., nr [...]

Dla przedmiotowych działek został uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr XX/144/2012 Rady Miejskiej w Policach z dnia 22.05.2012 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 08.08.2012 r., poz. 1870), zgodnie z którym rzeczone działki zostały oznaczone symbolami: "32 KPJ" - działka nr [...] i "31 KPJ" - działka nr [...]. Według obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, symbol "KPJ" oznacza "ciąg pieszo-jezdny w zarządzie gminy" i stosownie do Rozdziału 4, Układ Komunikacyjny i zasady obsługi § 6.1. tego planu, organ uchwałodawczy Gminy P. wyraźnie i wprost przeznaczył przedmiotowe działki na drogi publiczne, przy dotychczasowym założeniu, że szerokość linii rozgraniczających wskazane ciągi wynosi 8 m. Zważywszy jednak, że skutki decyzji podziałowej ocenia się według daty, w której stała się ostateczna, obecne przeznaczenie w planie miejscowym, który nie obowiązywał w dniu ostateczności decyzji podziałowej, nie ma wpływu na przesłanki ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W decyzji organu pierwszej instancji podano, iż Gmina P. nie podjęła uchwały o zaliczeniu omawianych ciągów pieszo-jezdnych do kategorii dróg gminnych. Na podstawie kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej z 13.01.2010 r., nr ks. zam.: [...] ustalono, że działka nr [...] posiadała następujące oznaczenia użytków: RV, RVI, Lz-RVI, Lz-ŁV.

Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z 01.02.2018 r., nr [...] oraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej z 01.02.2018 r., zarówno działka nr [...] o powierzchni [...] ha, jak i działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położone w obrębie ewidencyjnym T. , posiadają symbol użytku RV - grunty orne. Również w księdze wieczystej Kw nr [...] obie działki oznaczone są jako R - grunty orne.

Pozostaje poza sporem i potwierdza to dokumentacja zdjęciowa, że teren działek nr [...] (ulica B. ) i nr [...] (ulica T. ) został utwardzony, poprzez wyłożenie na tych działkach kostki brukowej i urządzenie na nich jezdni umożliwiającej transport samochodowy. W aktach brak dokumentów na okoliczność podmiotu, który sfinansował inwestycję, jednakże z pisma wnioskodawców z 09.09.2015 r., kierowanego do Burmistrza P. wynika, iż koszty zaprojektowania i budowy ciągów pieszo-jezdnych z infrastrukturą ponieśli właściciele działki nr [...], ą Gmina P. tym twierdzeniom nie zaprzeczyła. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, iż przy wjeździe na działkę nr [...] ustawiono znak "zakaz postoju" z adnotacją "dotyczy całego osiedla" natomiast przy wjeździe na działkę nr [...] umieszczono dwa znaki: "zakaz postoju" z adnotacją "dotyczy całego osiedla" oraz "zakaz wjazdu" z adnotacją "nie dotyczy dojazdu do posesji". Zdjęcia, w zestawieniu z mapą wstępnego projektu podziału działki nr [...], pokazują również, iż droga gminna - działka nr [...], ulica D. - jest drogą gruntową, natomiast działka nr [...], stanowiąca poszerzenie drogi gminnej (działki nr [...]), do której dochodzi działka nr [...], w ogóle nie została urządzona jako droga, wygląda jak nieużytek i jest porośnięta roślinnością trawiastą.

Ustalono również, iż, nieruchomość stanowiąca działki o numerach: [...] i [...] została obciążona [...] nieodpłatnymi i czasowymi (do czasu wydzielenia drogi i przekazania jej Gminie P. ) służebnościami gruntowymi wpisanymi do Działu III księgi wieczystej Kw nr [...], polegającymi na prawie przejazdu i przechodu przez nieruchomość opisaną w tej księdze, w celu dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z treścią księgi, uprawniony do korzystania ze służebności ma obowiązek ponoszenia kosztów w udziale wynoszącym 1/29 części za odśnieżanie nieruchomości obciążonej, jej sprzątanie oraz za zużytą energię elektryczną za jej oświetlenie, które będą udokumentowane rachunkami i fakturami.

W oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy Wojewoda ustalił, iż przedmiotowe działki stanowią wewnętrzne drogi dojazdowe do posesji, zapewniające komunikację w ramach nowo powstającego osiedla mieszkaniowego. Nie są to drogi ogólnodostępne, przeznaczone dla nieograniczonej liczby osób. Świadczy o tym umieszczenie znaku drogowego zakazującego wjazdu na teren działki nr [...] z wyłączeniem dojazdu do posesji, zaś istotną cechą drogi publicznej jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego. Ponadto działki będące przedmiotem postępowania zostały obciążone służebnościami drogowymi, których nie ustanawia się na drogach publicznych, w ewidencji gruntów nadal są oznaczone jako użytki rolne, zaś ich prawo własności przysługuje osobom fizycznym.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. (...) Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W myśl art. 98 ust. 3, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Postępowanie niniejsze zostało wszczęte na podstawie art. 98 ust. 3 powołanej ustawy, przewidującego ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod określone drogi publiczne, w sytuacji, gdy podział nieruchomości nastąpił w trybie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Zachodzi zatem ścisła zależność pomiędzy podziałem danej nieruchomości, dokonanym w warunkach określonych w art. 98 ust. 1, a ustaleniem odszkodowania za niektóre działki gruntu wydzielone w wyniku tego podziału, wyrażająca się w stwierdzeniu, że jeżeli podział nieruchomości nie został dokonany w warunkach określonych w art. 98 ust. 1, odszkodowanie za wydzielone działki gruntu się nie należy w trybie art. 98 ust. 3.

Zasadniczym skutkiem decyzji podziałowej jest podział nieruchomości, natomiast kwestia wydzielenia z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, gruntów pod drogi publiczne jest kwestią wtórną, będącą wynikiem podziału nieruchomości, a nie jego celem, a co za tym idzie, wystąpienie skutku w postaci przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne, ma również wtórny charakter w stosunku do sprawy podziału nieruchomości na działki (por. uzasadnienie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29.03.1993 r., sygn. akt W 13/92, odnoszącej się wprawdzie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., lecz stanowiącej odniesienie interpretacyjne do powołanych powyżej przepisów).

W niniejszej sprawie wystąpił główny skutek decyzji podziałowej - faktyczny i prawny podział działki nr [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz poglądami doktryny, wystąpienie skutku w postaci przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności działek wydzielonych pod drogę następuje, gdy łącznie są spełnione następujące przesłanki: podziału dokonuje się na wniosek właściciela oraz droga musi być drogą publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11.04.2017 r,, sygn. akt II SA/Rz 1267/16, Legalis nr 1602004, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14.03.2012 r., sygn. akt II SA/Ke 87/12, Legalis nr 456819 oraz uzasadnienie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.01.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1064/13 w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie postępowanie podziałowe działki nr [...] zostało wszczęte na wniosek jej współwłaścicieli, S. C. i Z. C. oraz B. K. i M. K.. Zatem pierwsza z wymienionych przesłanek została spełniona.

Kolejną przesłanką przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogę jest okoliczność, że droga jest drogą publiczną, co ma miejsce w sytuacji, gdy jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie zatwierdzenia projektu podziału plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wyrażonym w wyroku z dnia 24.05.2016 r., sygn. akt II SA/Go 223/16, Legalis nr 1475860: "Przewidziane w ust. 3 art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych - w wyniku dokonanego podziału - pod drogi publiczne. Omawiany przepis dotyczy przy tym zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje ex lege. Wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym należy, że w tym przypadku nie chodzi o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną".

Wojewoda zauważył, iż w dniu 25.02.2010 r., tj. w dniu ostateczności decyzji podziałowej, na obszarze, na którym położone były działki nr [...] i nr [...], nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym uznał, iż działki będące przedmiotem postępowania nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, brak bowiem było planu miejscowego, który by to przeznaczenie pod drogę publiczną ustalał. Zatem ich własność nie przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy P. , gdyż, jak to wyjaśnia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.: "(...) o przejściu prawa własności z mocy prawa decyduje ustalone w planie miejscowym przeznaczenie terenu (...)" - wyrok z dnia 24.05.2016 r., sygn. akt II SA/Go 222/16, Legalis nr 1475859. Stąd nie jest zasadne ustalenie odszkodowania na rzecz skarżących, gdyż nie utracili oni prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W tym miejscu można powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, iż: "Nie każda decyzja o podziale nieruchomości rodzi skutki prawne przewidziane w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką do ustalenia odszkodowania jest utrata tytułu prawnego do nieruchomości" (wyrok z dnia 07.07.2016 r., sygn. akt II SA/G1 303/16, Legalis nr 1541509).

W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz wnioskodawców, S. C., Z. C. i M. K., jednakże błędnie przyjął, iż brak uchwały Rady Gminy Police zaliczającej przedmiotowe działki do kategorii dróg gminnych, jest przeszkodą w ustaleniu, że nieruchomość przeszła na własność Gminy P. . Okoliczność podjęcia (lub nie) takiej uchwały nie ma wpływu na odpowiedzialność odszkodowawczą z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie bowiem z wykładnią dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zawartą w wyroku z dnia 15.01.2013 r., sygn. akt II SA/011314/12, Legalis nr 582913: "Należy odróżniać ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej - co następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych, więc nie można nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym. Kategoria może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu, jako obiektu budowlanego, i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Nadanie kategorii drodze następuje zatem po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi, jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych. Tymczasem ustawodawca w art. 98 ust. 1 ustawy wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe). W tej sytuacji należy przyjąć, że wskazanie tych kategorii w omawianym przepisie ma związek raczej z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Dlatego powszechnie uważa się, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego] funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu".

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 76 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie użytego w decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] sformułowania "gminne ciągi pieszo-jezdne", należy wyjaśnić, iż przejście prawa własności nieruchomości na określony podmiot publiczny następuje z mocy prawa, a nie wskutek nazwania w decyzji pewnych działek działkami gminnymi.

Powyższa decyzja została zaskarżona w całości przez S. C., Z. C. i M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] r.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ drugiej instancji wskazał, że decyzja Starosty P. jest prawidłowa i na Gminę P. nie przeszło prawo własności przedmiotowych działek, gdyż według ustaleń organu w dacie wydawania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z [...] roku nie obowiązywał dla działek [...] i [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działki te byłyby przeznaczone pod drogi publiczne. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ drugiej instancji powołał się na wyrok z dnia 24 maja 2016 r., sygn.. akt II SA/Go 223/16. Analiza całego uzasadnienia wskazanego wyroku, a nie tylko jego sentencji w programie Legalis, która została wyprowadzona z uzasadnienie nie przez skład orzekający, ale przez redaktorów tego programu, prowadzi do odmiennych wniosków niż te, które postawił organ drugiej instancji.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy wyciągnął błędne wnioski z tego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Z wyroku tego wynika, że oceny tego czy spełniona została przesłanka przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (czyli czy działka została wydzielona pod drogę publiczną), powinno dokonywać się zasadniczo na podstawie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (jej sentencji jak i uzasadnienia oraz powołanych podstaw prawnych). Jednakże nie można wykluczyć sytuacji - gdy tak jak w niniejszej sprawie - treść decyzji podziałowej jednoznacznie nie wyklucza, ani nie potwierdza przeznaczenia wydzielonej działki pod drogę publiczną (w niniejszej sprawie gminną). W rozpoznawanej sprawie z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że działki [...] i [...] zostały oznaczone symbolami 32 KPJ i 31 KPJ. Zgodnie zaś z planem zagospodarowanie przestrzennego, KPJ oznaczały "drogi publiczne (...) ciąg pieszo-jezdny w zarządzie gminy", wobec czego odnoszenie się przez organ do treści planu zagospodarowania przestrzennego, a właściwie jego braku, jest w świetle ww. wyroku nieuzasadnione.

Wbrew ww. poglądom organ drugiej instancji w sposób niekompletny uzupełnił materiał dowodowy, gdyż zgodnie z poglądem sądu wyrażonym w ww. wyroku, skoro decyzja podziałowa, uzyskała walor ostateczności i pozostaje w obrocie, ocena skutków prawnych jakie wywiera fakt jej ostateczności, w kontekście regulacji art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinna być dokonywana nie tylko w oparciu o jej sentencję, podstawy prawne i uzasadnienie, ale również w powiązaniu z treścią postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie wyrażające opinię, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące (wyroki z 7 listopada 2013 r., II SA/OI 799/13 oraz 19 kwietnia 2012 r., II SA/OI 117/12).

Wydając zaskarżoną decyzję organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 16 § 1 i 3 K.p.a. zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Organ drugiej instancji bez zachowania takiego trybu stwierdził natomiast, że decyzja o dokonaniu podziału nie jest wiążąca, gdyż według jego ustaleń w chwili jej wydawania nie obowiązywał do spornych działek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ rozpoznając sprawę dopuścił się także naruszenia art. 8 K.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z ustaleń i wniosków organu drugiej instancji wynika natomiast, że wnioskodawcy nie utracili własności działek na rzecz Gminy P. , gdyż w chwili wydawania decyzji podziałowej i w dacie, gdy stała się ostateczna, nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, który przeznaczałby te działki pod drogi publiczne. Jednocześnie jednak organ stwierdził, że w uchwalonym w dniu 22 maja 2012 r. planie zagospodarowania przestrzennego działki te zostały przeznaczona pod drogi publiczne, co w jego ocenie, nie ma wpływu na przejście ich prawa własności, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego określający takie ich przeznaczenie musiałby obowiązywać w dacie wydawania decyzji podziałowej. W konsekwencji więc poglądów organu drugiej instancji wnioskodawcy są właścicielami działek, ale ich prawo do decydowania o ich przeznaczeniu jest praktycznie wyłączone, gdyż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na tych działkach mogą być zlokalizowane tylko drogi publiczne.

W ocenie stron, organ drugiej instancji naruszył dyspozycję art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Błędnie więc organ przyjął, że przywołane orzeczenie WSA w Szczecinie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1021/09 o uchyleniu planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr XIX/131/08 - wywołało skutek z chwilą wydania wyroku, a więc przed wydaniem decyzji podziałowej i przed datą, kiedy stała się ona ostateczna, gdyż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w Policach ustanawiającej ww. plan miejscowy stało się prawomocne dopiero z chwilą wydania wyroku przez NSA w dniu 17 maja 2010 r., a więc po tych datach. Powyższe potwierdza również treść art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który również naruszył organ drugiej instancji, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy bezzasadnie oparł ustalenia faktyczne wyłącznie na zaświadczeniu Burmistrza Miasta P. z 25 maja 2018 r., tj.

Gminy, która pozostaje uczestnikiem postępowania jako podmiot potencjalnie zobligowany do wypłaty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty podnoszone przez skarżących za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowił art. 98 (ust. 1 i 3) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz.121 ze zm.) w brzmieniu:

1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej wydające decyzje w przedmiocie odszkodowania uznały brak podstaw do przyznania stronom odszkodowania. Organ odwoławczy braku podstaw do odszkodowania upatruje w tym, że w dacie uzyskania przez decyzję podziałową z dnia [...] r. przymiotu ostateczności, tj. w dniu 25 lutego 2010 r., nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy obejmujący działki objęte podziałem, a nadto decyzja podziałowa w sposób jednoznaczny nie ustaliła, że powstałe w wyniku podziału działki nr [...] i [...] przeznaczone zostały pod drogi gminne.

Sąd nie podziela tych ustaleń organu odwoławczego.

Wydzielenie działki pod drogę publiczną w decyzji podziałowej wydawanej na wniosek właściciela nieruchomości może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Rada Miejska w Policach w dniu 29 stycznia 2008 r. przyjęła uchwałę nr XIX/131/08, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Police, w części dotyczącej miejscowości: Tanowo, Węgorniki, Zalesie – tzw. ?Tanowo" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 09.04.2008 r. Nr 38, poz. 794), w tym także dla terenu działki nr [...] w obrębie T., gm. P.. Rację należy przyznać organowi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 1021/09 stwierdził nieważność ww. uchwały. Wyrok ten nie zawierał rozstrzygnięcia sądu w zakresie wykonalności aktu, podejmowanego w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu w dniu wydania wyroku: W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. – Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Powyższe powodowało, że zaskarżony akt, tj. uchwała Rady Miejskiej w Policach Nr XIX/131/08 z dnia 29 stycznia 2008 r., mogła być wykonywana, aż do czasu wydania prawomocnego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny co nastąpiło w dniu 17 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 512/10), gdyż zgodnie z art. 170 ww. ustawy - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Podkreślić należy, że w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych zderzały się różne poglądy w zakresie obowiązywania aktów prawa miejscowego, jednakże ostatecznie zwyciężyło stanowisko, że jeżeli wyrok sądu I instancji nie zawierał stosownego rozstrzygnięcia w zakresie wykonalności aktu, istnieje on w obrocie prawnym do uprawomocnienia się wyroku (wyroki: I OSK 1029/10, I OSK 1964/10, II SA/Go 270/11). Z kolei jeszcze późniejsze orzecznictwo wypracowało stanowisko, że sąd stwierdzając nieważność uchwały ma obowiązek orzec o jego wykonalności, co w efekcie doprowadziło do zmiany przepisu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązujący obecnie art. 152 ww. ustawy (od 15 sierpnia 2015 r.) przewiduje, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej, jednak przepisu tego nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Jak z powyższego wynika, również obecnie, akty prawa miejscowego obowiązują do czasu ich stwierdzenia nieważności prawomocnym wyrokiem sądu, choć u podstaw obowiązującego przepisu legły nieco inne przesłanki.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w dacie stania się ostateczną decyzji podziałowej z dnia [...] r., tj. dnia 25 lutego 2010 r., uchwała Rady Miejskiej w Policach Nr XIX/131/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywała.

Odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela. W tej sytuacji podstawowe znaczenie ma decyzja podziałowa. Aby jednak organ mógł wydzielić takie działki pod drogi publiczne musi istnieć w obrocie prawnym plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący na danym obszarze istnienie takich dróg.

Zdaniem sądu, błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał w dacie wydawania decyzji podziałowej, a następnie także w dniu uzyskania przez nią przymiotu ostateczności, nie pozostało bez wpływu na zakres i prawidłowość rozpatrzenia odwołania stron, co spowodowało naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. a także art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną przez sąd mając na uwadze przesłanki przyznania odszkodowania wynikające z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dokonując odczytania decyzji podziałowej z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (szczególnie w odniesieniu do użytych w niej skrótów "KPJ"), mając na uwadze, że art. 98 ww. ustawy nie wiąże swojej normy z kwestią możliwości faktycznych i czasem zagospodarowania gruntu wydzielonego pod drogi publiczne.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.