Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 830/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w [...] .

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. stwierdził, że Województwo [...] nabyło z mocy prawa na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872) m.in. prawo własności przedmiotowej działki nr [...] .

Z wnioskiem o uchylenie w trybie art. 154 kpa tej decyzji komunalizacyjnej Wojewody w części dotyczącej działki nr [...] wystąpiła J.W..

Po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J.W. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu wskazała, że organ błędnie uznał, że nie zostały spełnione przesłanki uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 kpa. W ocenie odwołującej się Województwo nie nabyło żadnych praw do działki nr [...], gdyż w dacie komunalizacji ta działka była własnością M.M. (poprzednika prawnego odwołującej), a uchylenie decyzji jest zgodne zarówno z interesem strony, jak i interesem społecznym. Ponadto organ błędnie uznał, że uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa nie jest możliwe z przyczyn formalnych w stosunku do decyzji o charakterze związanym oraz w stosunku do decyzji deklaratoryjnych, jak również błędnie uznał, że sprawa powinna być wyjaśniona w trybie nadzorczym oraz w formie powództwa cywilnego, podczas gdy żadna z tych dróg nie jest możliwa. W ocenie odwołującej przedmiotowa decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r. jako decyzja deklaratoryjna nie mogła ukształtować żadnych praw Województwa, a w szczególności nie mogła przenieść na Województwo prawa własności działki nr [...], gdyż w dacie 1 stycznia 1999 r. właścicielem tej nieruchomości nie był Skarb Państwa, a poprzednik prawny odwołującej. Jednocześnie odwołująca wskazała, że organ zaniechał rozpatrzenia z urzędu także przesłanki wynikającej z art. 155 kpa.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną oraz przedstawił orzecznictwo sądowe dotyczące charakteru prawnego deklaratoryjnej decyzji wydanej na podstawie tego przepisu, która potwierdza nabycie praw własności nieruchomości przez określoną w tej decyzji jednostkę samorządu terytorialnego. Minister uznał, że można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że decyzja komunalizacyjna Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r. nie mogła ukształtować żadnych praw Województwa.

Następnie organ II instancji przywołał treść art. 154 kpa i wyjaśnił, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek o jakich mowa w tymże przepisie, nie zaś kolejna merytoryczna kontrola czy też kolejne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej wyłącznie z punktu widzenia przesłanek z art. 154 § 1 kpa. Decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r. jest decyzją deklaratoryjną. Wskazane w art. 154 § 1 kpa przesłanki wprowadzają ograniczenie związane z decyzjami, które ze względu na swój przedmiot i charakter rozstrzygnięcia nie mogą być przez organ miarkowane w zależności od względów społecznych czy ze względu na interes strony. Znajduje to swój wyraz w formułowanej w orzecznictwie tezie, że uregulowany w art. 154 kpa tryb weryfikowania decyzji ostatecznych nie ma zastosowania do tzw. decyzji związanych, przy wydaniu których organ jest zobowiązany do określonego rozstrzygnięcia, a przepisy nie pozwalają na uznanie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 232/06 oraz 11 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2024/10). Gdy zachodzą przesłanki z art. 154 § 1 kpa, organ wydaje bowiem decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej, ale jedynie ze względu na stwierdzony interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 § 2 kpa). Organ musi wobec tego dysponować zakresem swobody przy rozstrzyganiu danej kwestii merytorycznej, określanym mianem uznania. W tej sytuacji organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że przepis art. 154 kpa nie znajduje zastosowania do decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r.

Minister zgodził się także ze stwierdzeniem organu I instancji, że niespełnienie pierwszej przesłanki art. 154 § 1 kpa, czyli że na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, skutkuje tym, że zbędne staje się badanie zaistnienia przesłanki drugiej, to jest istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1047/17).

Odnosząc się do argumentu odwołującej, że organ błędnie uznał, że sprawa powinna być wyjaśniona w trybie nadzorczym oraz w formie powództwa cywilnego, Minister wyjaśnił, że na wniosek skarżącej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. była przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie jej nieważności. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody. Po rozpatrzeniu skarg na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 803/16 oddalił skargi. Jednakże, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1/17 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2016 r. oraz decyzje Ministra z dnia [...] marca 2016 r. i z dnia [...] września 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r. Od decyzji Ministra została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy w tym miejscu wskazać, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do uwzględnienia znaczenia domniemania wynikającego z wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej i wskazał, że organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, a kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego.

Odnosząc się do argumentu odwołującej, że organ zaniechał rozpatrzenia z urzędu przesłanki wynikającej z art. 155 kpa, Minister wyjaśnił, że postępowania nadzwyczajne określone w art. 154 i art. 155 kpa są odrębnymi postępowaniami. W niniejszej sprawie organ rozpatrzył wniosek skarżącej o uchylenie decyzji Wojewody na podstawie art. 154 § 1 kpa. W tej sytuacji, w ocenie Ministra decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa materialnego. Wojewoda zbadał wnikliwie przedmiotową sprawę i dokonał słusznej analizy materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie.

Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.W.. W uzasadnieniu skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, czyli:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 § 1 kpa poprzez wadliwą kontrolę decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. w zakresie, w jakim Minister bezrefleksyjnie powielił zapatrywania prawne i ustalenia faktyczne organu I instancji i w konsekwencji błędnie utrzymał w mocy rażąco naruszającą prawo decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r., odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo prawa własności przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy dokonując prawidłowej kontroli, organ winien był zastosować art. 138 1 pkt 2 kpa, a tym samym uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody w całości na podstawie art. 154 kpa,

- art. 136 w zw. z art. 15, w zw. z art. 107 § 3 i art. 81a § 1 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia prawdy materialnej w sprawie we własnym zakresie oraz pominięcie zasady postępowania administracyjnego, zgodnie z którą "jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony", podczas gdy sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, a niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego należy rozstrzygać na korzyść strony,

- art. 8 w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i 81a kpa polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, pobieżnym i zbyt wąskim zbadaniu sprawy, zaniechaniu wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wyciągnięciu wniosków, które nie znajdują dostatecznego poparcia w zebranym materiale dowodowym,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11, w zw. z art. 8 kpa poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez lakoniczne uzasadnienie przyczyn, dla których organ uznał, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 154 kpa nie znajduje zastosowania, co nie pozwala na odtworzenie toku myślenia organu i w konsekwencji oznacza, że sprawa nie została załatwiona w sposób właściwy,

- art. 153 ppsa poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w sposób sprzeczny z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wiążącym organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2468/12 (do którego, nota bene, organ w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu), z którego jasno wynika, że Województwo nie nabyło żadnych praw do działki nr [...], gdyż decyzja komunalizacyjna stwierdziła stan niezgodny ze stanem prawnym, gdyż w dacie komunalizacji działka nr [...] była własnością M.M.;

- art. 7a w zw. z art. 154 § 1 kpa poprzez bezzasadne powielenie stanowiska organu I instancji i niezastosowanie przy dokonywanej wykładni prawa zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości co do znaczenia normy prawnej wyłącznie na korzyść strony, co doprowadziło organ do: błędnego powielenia stanowiska organu I instancji, że uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa nie jest możliwe z przyczyn formalnych w stosunku do decyzji o charakterze związanym oraz w stosunku do decyzji deklaratoryjnych, podczas gdy wniosek taki nie wypływa z żadnej normy prawnej, w szczególności ograniczenia takie nie wynikają z treści art. 154 § 1 kpa, a orzecznictwo NSA w tym zakresie bynajmniej nie jest jednolite, a także rażąco błędne powielenie, że sprawa powinna być wyjaśniona w trybie nadzorczym oraz w formie powództwa cywilnego, podczas gdy żadna z tych dróg uczynienia sprawiedliwości nie jest możliwa, gdyż sprawa nadzorcza o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej została ostatecznie umorzona (a zatem wbrew twierdzeniom organu nie jest w toku w administracyjnym trybie instancji), a powództwo o wydanie nieruchomości (dz. [...]) zostało wniesione przez Wnioskodawczynię wiele lat temu (vide sprawa przed SR dla [...] sygn. akt [...]), ale jest zawieszone do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej (i taką kolejność postępowania jako słuszną w niniejszej sprawie potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 356/15,

- art. 154 § 1 kpa poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i błędne przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka wydania decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, mimo że wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2468/12 jasno stwierdzono, że Województwo nie nabyło żadnych praw do działki nr [...], a decyzja komunalizacyjna stwierdziła stan niezgodny ze stanem prawnym, gdyż w dacie komunalizacji działka nr [...] była własnością M.M., bo decyzja wywłaszczeniowa dotycząca tej działki nigdy nie weszła do obrotu prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że jak wynika z akt sprawy, co także wiadomo jest Sądowi z urzędu, skarżąca na przestrzeni lat inicjowała wiele postępowań administracyjnych (zwykłych i nadzwyczajnych) i sądowych zmierzających do wycofania z o obiegu prawnego, jako wadliwej, m.in. ostatecznej decyzji komunalizacyjnej (w części dotyczącej spornej nieruchomości), a także decyzji wywłaszczeniowej oraz zmierzających do odzyskania lub zwrotu utraconych nieruchomości powstałych z podziału dawnej działki nr [...] stanowiącej własność poprzedniczki prawnej skarżącej M.M. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1552/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2468/12, wyrok z dnia 19 lipca 1983 r. sygn. akt I OSK 2468/13).

Sąd nie będzie w obecnym postępowaniu dokonywał po raz kolejny oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Poza oceną Sądu pozostają zatem wszystkie argumenty i zarzuty odnoszące się wyłącznie do oceny prawidłowości ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r., która była już przedmiotem kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (ostatnio wyroki z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 803/16 oraz z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2300/19, nieprawomocny), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (ostatnio wyrok z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1/17). Przedmiotem obecnej oceny Sądu są zatem wyłącznie decyzje organów administracji publicznej wydane na podstawie art. 154 kpa, czyli decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo prawa własności spornej nieruchomości (działka nr [...]). Tylko w zakresie tak określonego przedmiotu sprawy Sąd rozpatrywał zawarte w złożonej skardze zarzuty.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 154 § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi jeden z elementów tzw. systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznych. Podkreślić przy tym należy, że wyeliminowanie decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania czy też stwierdzenia jej nieważności (w tzw. trybach nadzoru) dotyczy decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi. Przepis art. 154 kpa (jak i art. 155 kpa) dotyczy natomiast jedynie wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji niedotkniętych żadnymi wadami prawnymi lub ewentualnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Oznacza to, że zgodnie z treścią powołanej regulacji uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w oparciu o przepis art. 154 kpa nie może dotyczyć wszystkich ostatecznych decyzji. W tym trybie nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych, gdyż z systemowej wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności, co oznacza, że nie mogą one być stosowane zamiennie. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 kpa). Ten tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej służy do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak też wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Niekonkurencyjność nadzwyczajnych środków prawnych polega bowiem na tym, że dana wada orzeczenia albo inna okoliczność może stanowić podstawę do zastosowania tylko jednego środka prawnego i nie mogą być stosowane zamiennie.

Nadto przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w § 1 tego artykułu. Oznacza to, że zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 kpa jest możliwa, jeżeli decyzja ta jest decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dopiero łączne wystąpienie wymienionych przesłanek uprawnia organ do zastosowania ww. art. 154. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie zgodnie podkreśla się, że wskazane w art. 154 § 1 kpa przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie.

Zdaniem Sądu użyte w tym przepisie pojęcie "nabycia prawa" na mocy decyzji ostatecznej należy rozumieć jako każde indywidualne, merytoryczne rozstrzygnięcie organu, które kształtuje sytuację prawną strony postępowania administracyjnego. W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna, choć ze swej natury ma charakter decyzji deklaratoryjnej, a nabycie określonych w niej praw do nieruchomości nastąpiło z mocy prawa, zawiera w sobie element "nabycia prawa", ponieważ jedynie na jej podstawie jednostka samorządu terytorialnego może dowodzić swoich praw do nieruchomości, a w szczególności wnioskować o odpowiedni wpis w księdze wieczystej. Decyzja ta daje zatem stronie określone uprawnienie do ujawnienia swojego prawa własności. Bez tej decyzji fakt, że dany podmiot z mocy prawa ewentualnie nabył prawo własności konkretnej nieruchomości, nie może zaistnieć w obiegu prawnym, a więc podmiot ten nie posiada żadnej prawnej możliwość realizacji tego prawa.

Niezależnie od tych rozważań należy wyjaśnić, że art. 154 kpa może mieć zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których organ może w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa podjąć inne niż dotychczasowe rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w sprawie musi istnieć ustawowo zagwarantowana swoboda organu w kształtowaniu stosunku prawnego. Logicznym jest zatem, że organ winien więc posiadać pewien tzw. luz decyzyjny. Jest to niezbędny warunek, by pozostając w zgodzie z przepisami prawa, organ mógł zmienić swoje wcześniejsze niewadliwe (bądź obarczone tzw. wadami nieistotnymi) rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt OSK 1667/04, niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05, niepubl.). Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpatrywanej sprawie. Kwestionowana decyzja komunalizacyjna Wojewody wydana została na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z jego treścią mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów tej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z treścią ust. 3 zdanie 1 tego przepisu nabycie mienia o którym mowa stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "stwierdza" oznacza, że w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w ust. 1 organ orzekający w sprawie ma obowiązek wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa. Organ nie posiada zatem żadnego luzu decyzyjnego w tej sprawie. Tylko natomiast w obszarze zgodnego z prawem luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W tej sytuacji oczekiwania skarżącej, że w trybie przewidzianym w art. 154 kpa uzyskać może pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie dotyczące komunalizacji spornej działki nie znajdują podstaw prawnych.

Podkreślić należy, że ewentualna odmowa potwierdzenia nabycia prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego byłaby możliwa w przypadku jednoznacznego ustalenia, że stan faktyczny zaistniały w sprawie jest istotnie odmienny niż przyjęty przez organ orzekający. Jednak takie ustalenia nie stanowią przesłanek do zastosowania art. 154 (lub 155) kpa, ponieważ są to wady istotne wydanego rozstrzygnięcia, które w związku z niekonkurencyjnością nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogą być badane w trybie przewidzianym w art. 154 kpa.

Zwrócić również należy uwagę na fakt, że w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące pierwotnej decyzji, bowiem do kontroli prawidłowości ostatecznych decyzji przewidziane są inne tryby postępowania. Samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę skarżącą oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji oraz dążenie skarżącej do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez organy, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 kpa, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 154 kpa nie może bowiem prowadzić do naruszania przepisów prawa, skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w tym trybie jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem.

Podkreślić należy, że art. 154 kpa nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej. Charakter prawny decyzji podejmowanej w trybie art. 154 kpa określony został w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia [...] grudnia 1984 r. sygn. akt [...] ([...], nr [...], poz. [...]), w której Sąd ten stanął na stanowisku, że zawarta w tych przepisach (art. 154 i art. 155 kpa) instytucja prawna przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji poza postępowaniem odwoławczym, w trybie odrębnym, a decyzja podjęta między innymi na podstawie art. 154 kpa jest decyzją nową, wydaną w nowej sprawie, w pierwszej instancji, stąd przysługuje od niej odwołanie, tak jak od każdej innej decyzji. Dlatego też przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 kpa, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. To nadzwyczajne postępowanie administracyjne stanowi zatem nową, odrębną sprawę administracyjną, nie zaś ponowne (trzecie) merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Takie rozumienie art. 154 kpa w ocenie Sądu uwzględnia istnienie tego nadzwyczajnego trybu postępowania w systemie obowiązujących przepisów jako systemie spójnym i ma na uwadze przedmiot oraz z nim związaną specyfikę postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej. Nie narusza zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa), które korzystają z domniemania ich zgodności z prawem.

Dodatkowo ze względu na podniesiony w uzasadnieniu złożonej skargi zarzut nierozpatrzenia przez Ministra z urzędu niniejszej sprawy w trybie art. 155 kpa, wyjaśnić należy, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, wyrok z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Dopiero w sytuacji, gdy żądanie strony jest zredagowanie niezręcznie, w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7-9 kpa. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1774/07, publ. LEX nr 518360; 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 999/05, publ. LEX nr 265751; 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, publ. LEX nr 81741; 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01, publ. LEX nr 84484). Organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99, 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 559/08, 16 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1163/08, 11 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2293/11, publ. CBOSA). Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania, zwłaszcza gdy jest ono zredagowane w sposób czytelny, są bowiem zobowiązane do rozpoznania sprawy co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma i jego ewentualnych wyjaśnień doprecyzowujących złożonych w określonym trybie na żądanie organu. Jak zaś wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej wniósł "na podstawie art. 154 § 1 kpa" o "bezzwłoczne uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r.", czyli decyzji komunalizacyjnej, m.in. dotyczącej spornej działki nr [...]. Bez wątpliwości zatem profesjonalny pełnomocnik skarżącej jasno i wyraźnie wskazał art. 154 kpa jak właściwy tryb do rozpatrzenia złożonego wniosku. Zatem zgodnie z zasadą skargowości organy prawidłowo uznały przepis ten za normę prawną, która winna mieć zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Żaden natomiast przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na organ obowiązku podejmowania w takiej sytuacji z urzędu postępowania administracyjnego w oparciu o inny niż zawnioskowany tryb. Jeśli zatem obecnie wolą strony jest zbadanie rozpatrywanej sprawie w trybie art. 155 kpa, to nadal strona ma taką możliwość.

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w złożonej skardze, w tym m.in. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 154 kpa). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanej decyzji prawidłowo wskazał i wyjaśnił również fakty i dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Za niezasadny Sąd także uznał postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis nie miał w niniejszej sprawie w ogóle zastosowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.