Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1375/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37 ust. 4 i art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w K. na uchwały Rady Gminy w C. : z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa S. ; z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa A. ; z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa K. D.; z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu B. ; z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa J. ; z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa C.; z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa P.; z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu D. ; z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu K. M. ; z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa D. .; z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu S. ; z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa C. ; z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu S. W.; z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa K. D. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich § 14 w zakresie słów "chyba że statut stanowi inaczej lub Zebranie Wiejskie postanowi przeprowadzić głosowanie tajne nad konkretną sprawą", § 16 pkt 1 w zakresie słów "wybór", "oraz ich", § 21 w zakresie słów "w szczególności", § 22, § 23 ust. 3, § 31 ust. 1 w zakresie słów "a w sprawach finansowych – Skarbnik Gminy" oraz § 35.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1375/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na uchwały Rady Gminy w C. :

1. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa S. ;

2. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa A. ;

3. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa K. D. ;

4. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa B. ;

5. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa J. ;

6. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa C.;

7. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa P.;

8. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu D. ;

9. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu K. M. ;

10. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa D. ;

11. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa S. ;

12. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa C. ;

13. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa W. ;

14. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa K. D. .

Zarówno zaskarżone uchwały, jak i skargi oraz odpowiedzi na skargi, mają tożsamą treść. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. połączył skargi na ww. uchwały na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Prokurator zaskarżonym uchwałom zarzucił:

1. naruszenie art. 2 i art. 61 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 b i art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 14 ust. 2 uchwał możliwości przeprowadzenia przez Zebranie Wiejskie głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą, przez co wyposażyła Zebranie Wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu;

2. naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez nadanie w statutach organowi uchwałodawczemu - Zebraniu Wiejskiemu kompetencji do wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej oraz ich odwoływania (§ 16 pkt 1 uchwały), podczas gdy Zebranie Wiejskie zgodnie z przepisami cytowanej ustawy jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast Sołtys - organem wykonawczym, którego wspomaga Rada Sołecka, a w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia Zebrania Wiejskiego do dokonywania wyboru Sołtysa czy też Rady Sołeckiej;

3. naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez posłużenie się przez Radę Gminy C. dokonującej określenia kompetencji Sołtysa zwrotem "w szczególności" (§ 21 uchwały), podczas gdy Rada Gminy podejmując uchwałę zobowiązana była do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej i określenia konkretnego zakresu spraw, których realizacja będzie należała do organu sołectwa jakim jest Sołtys;

4. naruszenie art. 37a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji poprzez nakazanie Sołtysowi w § 22 uchwał udziału w sesjach Rady Gminy;

5. naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 23 ust. 3 uchwał zapisu, że Radzie Sołeckiej przewodniczy Sołtys.

6. naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez udzielenie w § 31 ust. 1 uchwał Skarbnikowi Gminy kompetencji do sprawowania nadzoru nad działalnością Sołectwa w sprawach finansowych,

7. naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie upoważniania ustawowego przez wprowadzenie w § 35 zaskarżonych uchwał kompetencji Wójta do rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią aktu.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów § 14 ust. 2, § 16 pkt. 1, § 21, § 22, § 23 ust. 3, § 31 ust. 1, § 35 zaskarżonych uchwał.

W odpowiedzi na skargi organ wskazał, że uznaje zasadność wskazanych przez Prokuratora zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA [...], dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt I OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazano, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol [...], dostępny www.orzeczenia.nsa. gov.pl).

Akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego.

Zaskarżone uchwały, jako podjęte w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – są aktami prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym uchwały te bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Ponieważ zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie naruszają prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie ich nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwał upłynął rok.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 10 listopada 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z [...].01.1995 r., II SA [...], ONSA 1995, nr [...], poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z [...].02.2005 r., OSK [...], OwSS [...]/9; wyrok WSA z [...].10.2007 r., III SA/Kr [...], CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z [...].02.2005 r., OSK [...], OwSS [...]/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z [...].02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Jednak – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, niekazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z [...].10.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień zaskarżonych uchwał. Co istotne wszystkie zaskarżone uchwały mają taką samą treść. Również zarzuty skarg są tożsame wobec wszystkich zaskarżonych uchwał.

Odnosząc się szczegółowo do podniesionych zarzutów należy uznać za zasadny zarzut dotyczący naruszenia w § 14 ust. 2 zaskarżonych uchwał, poprzez wprowadzenie możliwości przeprowadzenia przez Zebranie Wiejskie głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą. W ocenie Sądu ta regulacja wyposażyła Zebranie Wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym jest zasadny. Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z [...] marca 2006 r. sygn. akt K [...] (publ. OTK-A [...]/30, Dz. U. [...]/358, LEX nr 182494) wskazał, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym. Jawność ta jest realizowana również w u.s.g., a jej przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Choć przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.), to nie można przyjąć prezentowanego w treści zaskarżonych Statutów poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określona w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Należy wskazać, że samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą bowiem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, gdyż uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol [...], wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go [...] - CBOSA). Powyższe wskazuje, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 14 ust. 2 uchwał w zakresie słów: "chyba że statut stanowi inaczej lub Zebranie Wiejskie postanowi przeprowadzić głosowanie tajne nad konkretną sprawą".

Zasadny jest również zarzut dotyczący § 16 pkt 1 zaskarżonych uchwał w zakresie powierzenia zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Dokonując oceny legalności wskazanego unormowania należy dostrzec, że w u.s.g. brak jest przepisu uprawniającego zebranie wiejskie do wybierania sołtysa jak i członków rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 powołanego aktu sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przytoczony ostatnio przepis stanowi, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W doktrynie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej [S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018], Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na to, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze nie zaś elekcyjne. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie (por. wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., II SA/Op [...]). Zaskarżony § 16 pkt 1 uchwał w części, w jakiej przepis ten wskazuje, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Postanowienia § 16 pkt 1 uchwał nie naruszają jednak prawa w zakresie w jakim przyjęto, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa oraz członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK [...]). W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność § 16 pkt 1 zaskarżonych uchwał jedynie w zakresie słów: "wybór", "oraz ich".

Zarzuty dotyczące § 21 uchwał w zakresie użycia określenia "w szczególności" przy określaniu zadań sołtysa Sąd uznał za zasadne. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; wyrok WSA w Łodzi z [...] marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd [...], dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. [tak: wyrok WSA w Kielcach z [...] lutego 2020 r., II SA/Ke [...]]. Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet, jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej [por. m.in. wyrok NSA z [...] stycznia 2010 r., II OSK [...]]. Analiza postanowień § 4, 5 i 15 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w przepisach tych posłużono się pełniącym funkcję egzemplifikatora wyrażeniem "w szczególności". Wyrażenie to we wszystkich analizowanych przepisach nie zostało jednak poprzedzone bardziej ogólnym wyrażeniem, które miałoby zostać doprecyzowane poprzez wyliczenia następujące po zwrocie "w szczególności", tak jak np. uczyniono to np. w art. 7 ust. 1 u.s.g. W tego rodzaju sytuacji rozważane przepisy uchwały zawierają w istocie otwarty, niczym nieograniczony katalog zadań sołectwa jak i zakres działania sołtysa co jest oczywiście niezgodne z regulacjami u.s.g. wymagającymi uregulowania w statucie w sposób wyczerpujący organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej. Stąd zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 21 w zakresie słów: "w szczególności" użytych przed punktem 1 tych przepisów.

Sąd uznał za zasadny zarzut dotyczący § 22 uchwał w zakresie określenia obowiązku udziału Sołtysa w sesjach Rady Gminy. Zgodnie z art. 37a u.s.g.: "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy." Przepis art. 37a u.s.g. przewiduje, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku. Zobligowanie sołtysa do uczestniczenia w sesjach Rady Gminy istotnie narusza wskazany przepis art. 37a u.s.g., a tym samym czyni zarzut Prokuratora zasadnym. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność § 22 uchwał.

Również zasadny okazał się zarzut dot. § 23 ust. 3 uchwał w zakresie zapisu, że Radzie Sołeckiej przewodniczy Sołtys. Zarzut ten jest zasadny z uwagi na to, że przepis art. 36 ust. 1 u.s.g. określa strukturę i kompetencje jednostki pomocniczej jaką jest sołectwo. Funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, tym samym Rada nie mogła tego uczynić w podjętej uchwale. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność § 23 ust. 3 uchwał.

Zarzut dotyczący § 31 ust. 1 uchwał w zakresie przyznania Skarbnikowi Gminy kompetencji do sprawowania nadzoru nad działalnością Sołectwa w sprawach finansowych również jest zasadny. W art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.: "ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że uprawnienia kontrolne i nadzorcze nad działalnością organów jednostki pomocniczej przysługują organom gminy, a więc nie tylko radzie gminy, ale i organowi wykonawczemu gminy. Jednocześnie jednak chodzi tu tylko o organy gminy, nie zaś o inne podmioty, jak np. niemające statusu organów gminy komisje rady, czy też o skarbnika gminy, który jest pracownikiem samorządowym. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne powierzenie w statucie jednostki pomocniczej uprawnień kontrolnych w zakresie spraw finansowych sołectwa skarbnikowi gminy" (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35). Należało więc stwierdzić nieważność § 31 ust. 1 uchwał w zakresie słów: "a w sprawach finansowych – Skarbnik Gminy".

Zasadny jest także zarzut dotyczący § 35 zaskarżonych uchwał w zakresie przyznania Wójtowi kompetencji rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią aktu. Zapis ten stanowi istotne naruszenie upoważnienia wyrażonego w art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Przepisy te wyraźnie stanowią, jakie kwestie mogą zostać uregulowane w statucie jednostki pomocniczej i mimo, że art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadza katalog otwarty spraw podlegających regulacji, to do zakresu takiej regulacji nie należy kwestia rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią aktu. W polskim porządku prawnym nie występuje obecnie instytucja powszechnie obowiązującej wykładni aktów normatywnych zarówno przez organ je stanowiący (wykładni autentycznej), jak też przez jakikolwiek inny podmiot. Powszechna wykładnia aktów normatywnych pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 173, art. 178 ust. 1, art. 195 ust. 1 oraz art. 199 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z tymi przepisami, sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezwiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz (poza sędziami Trybunału Konstytucyjnego) ustawom. Oznacza to niedopuszczalność przypisywania jakiemukolwiek podmiotowi prawa do dokonywania powszechnie wiążącej interpretacji postanowień aktu prawnego. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność § 35 uchwał.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził w sentencji wyroku nieważność kwestionowanych zapisów w zaskarżonych uchwałach w części obejmującej ich § 14 w zakresie słów "chyba że statut stanowi inaczej lub Zebranie Wiejskie postanowi przeprowadzić głosowanie tajne nad konkretną sprawą", § 16 pkt 1 w zakresie słów "wybór", "oraz ich", § 21 w zakresie słów "w szczególności", § 22, § 23 ust. 3, § 31 ust. 1 w zakresie słów "a w sprawach finansowych – Skarbnik Gminy" oraz § 35.