Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1003/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 5 ust. 1 pkt 1, par. 13
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.L. i H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1392/18 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i oddala skargę; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 1392/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] 2018 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] 2018r. Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i H. L. pozwolenia na budowę wiaty przeznaczonej na cele gospodarcze na działce nr ew. [...] przy ul. Ż. w M., zlokalizowanej na granicy z działką sąsiednią nr ew. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K. podnosząc, że inwestorzy w granicy z jego nieruchomością planują w istocie budowę garażu, ponieważ pod dachem wiaty parkowane będą samochody, które "stoją już od 20 lat i będą stały nadal". Dodatkowo wskazał, że okna klatki schodowej jego budynku mieszkalnego zostaną całkowicie przesłonięte przez ścianę wiaty wysoką na 4 m. Podobnie ciemne będą pomieszczenia pokoi zlokalizowanych pod tarasem. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski opisaną na wstępie decyzją z [...] 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle legalnej definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Prawo budowlane") obiekt budowlany zaprojektowany bez przegród budowlanych zewnętrznych, bez fundamentów lub niezwiązany trwale z gruntem nie może być uznawany za budynek. Przedmiotowa wiata, jest trwale związana z gruntem, posiada dach posadowiony na słupach, ale brak jest w nim ścian – co determinuje jej charakter i pozwala zakwalifikować jako budowlę niestanowiącą budynku. Zgodnie z przeważającym poglądem orzecznictwa, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("rozporządzenie w sprawie warunków techniczno-budowlanych") ma zastosowanie do wiat jedynie w ograniczonym zakresie – a mianowicie do budowli pełniących funkcje użytkowe budynków. W związku z tym, skoro przepisy w/w rozporządzenia dotyczące m.in. odległości budynków od granicy działki budowlanej odnoszą się wyłącznie do budynków, a projektowana wiata nie jest budynkiem, zasadne jest pominięcie przy ocenie projektu budowlanego. Twierdzenia odwołującego, że wiata będzie faktycznie pełnić funkcję garażu dla samochodów inwestora, parkujących w tym miejscu od lat, organ odwoławczy uznał jedynie za domniemanie, co do innego przeznaczenia wiaty. Organ podkreślił, że dla przedmiotowego terenu została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty przeznaczonej na cele gospodarcze, która stanowi potwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i jej ustalenia nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Kwestia zaś innego późniejszego wykorzystywania wiaty, niż wynikająca z zatwierdzonego projektu budowlanego może być jedynie przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W odniesieniu do zarzutu przesłonięcia okien organ, przywołując treść § 13 rozporządzenia w sprawie warunków techniczno-budowlanych stwierdził, że pomieszczenia klatki schodowej nie są przeznaczone na pobyt ludzi, o których jest mowa ww. przepisie. Ponadto planowana inwestycja zlokalizowana jest od strony północnej działki nr ew. [...] i w związku z tym nie ma realnej możliwości spowodowania przesłonięcia tej nieruchomości wskutek realizacji inwestycji. Natomiast samo usytuowanie okien w pokojach odwołującego się, we wnęce, w głębi na parterze pod tarasem powoduje naturalne zacienienie pokoi.

W skardze do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie A. K. powtórzył zarzuty formułowanie w odwołaniu. Ponowił je w piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2019 r., załączając dokumentację fotograficzną celem wykazania, że przy granicy jego działki od lat (w okresie dokumentowanym od czerwca 2014r. do czerwca 2019 r.) inwestor parkuje samochody osobowe i dostawcze.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w odpowiedzi na skargę dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę. Sąd podzielił pogląd organów, że przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków techniczno-budowlanych odnosi się wyłącznie do budynków. Stwierdził jednak, że organy nie dokonały w rozpoznawanej sprawie wyczerpujących ustaleń dla formułowania jednoznacznych stwierdzeń o braku podstaw do przeprowadzenia analizy zgodności projektu budowlanego z ww. przepisami techniczno-budowlanymi. Stanowisko organów wyrażone w tej kwestii uznał za przedwczesne. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że brak ustawowej definicji wiaty oznacza, iż kwalifikacja obiektu budowlanego do tego pojęcia wymaga uwzględnienia również jego funkcji. Zawsze jednak wskazuje się, że jest to samodzielna i lekka budowla posadowiona na słupach, posiadająca dach i fundamenty oraz nie posiadająca ścian, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Gdy jednak faktycznym przeznaczeniem wiaty jest zadaszenie parkujących samochodów osobowych, to z uwagi właśnie na tę funkcję, obiekt należy uznać za zadaszone miejsca postojowe.

Sąd pierwszej instancji analizując treść projektu budowlanego stwierdził, że w konstrukcji budowli przewidziano stojącą ścianę na granicy działki pokrytą płytami warstwowymi oraz oparcie zadaszenia na ścianie budynku istniejącego już na działce nr ew. [...], a opisując zakres robót wskazano na "projektowanie lokalizacji garażu" (pkt 1 "Informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia"). Z opisu technicznego wynika co prawda, że przedmiotem projektu budowlanego jest budowa wiaty na cele gospodarcze, jednakże dokładna analiza materiału dowodowego nie pozwala wykluczyć również funkcji garażowej projektowanego obiektu. W ocenie Sądu przyjęta przez organ funkcja przedmiotowego obiektu (wyłącznie ochronna dla sprzętu gospodarstwa domowego) wydaje się wątpliwa, jeżeli weźmie się pod uwagę całość materiału dowodowego. Na działce inwestorów jest już zlokalizowany budynek gospodarczy, a z przedstawionej przez skarżącego dokumentacji fotograficznej wynika, że część działki, bezpośrednio przylegającej do granicy z działką nr ew. [...], wykorzystywana jest jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych i dostawczych, mimo że według projektu zagospodarowania działki nr ew. [...] parking usytuowany jest przy zjeździe wzdłuż granicy z działką nr ew. [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji trudno jest przyjąć, że stan faktyczny w powyższym zakresie został dostatecznie wyjaśniony. Organy dały wiarę tylko twierdzeniom inwestorów co do charakteru przedmiotowego obiektu, nie wyjaśniając w sposób przekonywający, jakie okoliczności przemawiają za uznaniem ich za wiarygodne. Organ odwoławczy nie odniósł się również do argumentacji skarżącego, który konsekwentnie podnosił, że miejsce usytuowania projektowanej wiaty jest wykorzystywane, jako miejsce postojowe dla samochodów, a jego twierdzenia znajdują potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej odzwierciadlającej stan rzeczy z okresu kilku lat, a dodatkowo (jak wynika z treści projektu budowlanego) inwestor nie wyklucza też funkcji garażowej dla planowanej inwestycji. Ograniczenie się do stwierdzenia, że zarzuty skarżącego stanowią jedynie domniemanie uznać zatem należy za naruszenie zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że o zaliczeniu obiektu do określonej kategorii decydują obiektywne kryteria, a nie jedynie wola inwestora.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarówno sposób dotychczasowego zagospodarowania terenu działki inwestycyjnej, jak i dołączona do akt dokumentacja fotograficzna nie wykluczają możliwości zakwalifikowania spornego obiektu do kategorii zadaszonego miejsca postojowego w rozumieniu § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Obowiązkiem organów było więc rozważenie, czy projektowany obiekt może być uznany za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie posadowienia budowli na granicy działki oraz czy nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nosi cechy dowolności, a w konsekwencji uchybia obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Powyższe uwagi odnoszą się zdaniem Sądu pierwszej instancji również do kwestii związanej z dokonaną przez organ odwoławczy oceną spełnienia wymogów określonych w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kwestie przesłonięcia i nasłonecznienia pomieszczeń budynku należącego do skarżącego w toku postępowania przed organami obu instancji nie zostały bowiem rozważone w sposób adekwatny do wymogów prawa. Przede wszystkim w projekcie budowlanym brak jest stosownej analizy. Projekt przewiduje posadowienie ściany wspierającej konstrukcję dachu o wysokości 4,5 m na granicy z działką nr ew. [...], a formułując wniosek o braku negatywnego oddziaływania inwestycji na sąsiednią działkę projektant ograniczył się do stwierdzenia, iż inwestycja "nie pozbawia dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi". Z treści projektu nie wynika jakie ustalenia pozwoliły na formułowanie takiego wniosku. Przepisy § 13 i §57 rozporządzenia w sprawie warunków techniczno-budowlanych, określając wymagania dla oświetlenia naturalnego (dziennego), nakazują tymczasem zachowanie określonej odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń.

D. L. i H. L. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie :

I. prawa materialnego:

1) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 p.bud. przez uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że nie zaistniały przesłanki odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę:

2) art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r.,poz.1945 ze zm.) dalej jako "u.p.z.p." przez nieuwzględnienie tego, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy od określonych w decyzji o warunkach zabudowy;

3) § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez przyjęcie, że organy nie dokonały wyczerpujących ustaleń do formułowania jednoznacznych stwierdzeń o braku podstaw do przeprowadzenia analizy zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w § 12;

4) § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez przyjęcie, że kwestie przesłonięcia i nasłonecznienia pomieszczeń budynku skarżącego nie zostały rozważone w sposób adekwatny do wymogów prawa;

II. prawa procesowego :

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji mimo braku naruszenia prawa materialnego, wskutek bezpodstawnego uznania, że:

a) naruszone zostały przepisy § 12, § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

b) organy nie dokonały wyczerpujących ustaleń do formułowania jednoznacznych stwierdzeń o braku podstaw do przeprowadzenia analizy zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w § 12;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji mimo braku naruszenia przepisów postępowania, wskutek bezpodstawnego uznania, że:

a) naruszone zostały art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

b) miało miejsce naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokonanie wystarczającej analizy okoliczności podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez;

a) wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na:

b) braku prawidłowego i pełnego wyjaśnienia poprzedzonego dogłębną analiza rozstrzygnięcia w kwestii uznania, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj.§12, §13 i §57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

c) braku dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia w kwestii uchybienia przez organy obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

d) zbyt jednostronnym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku;

4) art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji mimo braku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, wskutek bezpodstawnego uznania, że:

a) naruszone zostały § 12, § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

b) naruszone zostały art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

5) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga powinna być oddalona.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, względnie jego uchylenie i rozpoznanie sprawy we własnym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że Sąd pierwszej instancji oparł się wyłącznie na twierdzeniu skarżącego, że projektowany obiekt będzie służył jako garaż, a nie wiata na cele gospodarcze, ponieważ miejsce usytuowania projektowanej wiaty jest od dłuższego czasu wykorzystywane jako miejsce postojowe dla samochodów. Dalej wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy wiaty przeznaczonej na cele gospodarcze, a ustalenia tej decyzji nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Kwestia późniejszego, ewentualnego innego wykorzystywania wiaty niż to wynika z projektu budowlanego, co sugeruje skarżący, może być jedynie przedmiotem postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego. Dalej podniesiono, że przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczący minimalnych odległości od granicy z działką sąsiednią odnosi się wyłącznie do budynków, a nie budowli, np. wiat. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok NSA w sprawie II OSK 1642/11. Sąd pierwszej instancji zgodził się z tym stanowiskiem, po czym stwierdził, że organy nie dokonały wyczerpujących ustaleń do formułowania jednoznacznych stwierdzeń o braku podstaw do przeprowadzenia analizy zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w § 12.

W odniesieniu do kwestii przesłonięcia okna klatki schodowej oraz zaciemnienia okien pokoi usytuowanych pod tarasem w budynku mieszkalnym na działce nr [...] autor skargi kasacyjnej przywołał stanowisko organ odwoławczego, który stwierdził, że z uwagi na treść § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pomieszczenia klatek schodowych nie są pomieszczeniami na pobyt ludzi, o jakich mowa w § 13 tego rozporządzenia. Wiata ma zostać zlokalizowana od strony północnej ww. działki i nie ma realnej możliwości przesłaniania tej nieruchomości. Samo usytuowanie okien pokoi we wnęce, w głębi na parterze, pod tarasem, powoduje zaś ich naturalne zaciemnienie. Na dowód błędnego stanowiska Sądu pierwszej instancji w omawianej kwestii inwestorzy przedłożyli opinię mgr. inż. arch. M. S. z dnia 30 października 2019 r. pn."Analiza nasłonecznienia i przesłaniania (...)" dla przedmiotowej wiaty.

Z opracowania tego wynika, że wiata gospodarcza w żaden sposób nie ogranicza dostępu światła do okien budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] i nie zmienia warunków przesłaniania.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazali, że postępowanie organów obu instancji było prawidłowe, a Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi za zasadne dając wiarę gołosłownym twierdzeniom skarżącego, nie uwzględniając irracjonalnych, pozaprawnych zachowań i działań skarżącego, często nacechowanych złośliwością, w kierunku eskalacji długotrwałego konfliktu sąsiedzkiego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że Sąd pierwszej instancji z jednej strony zarzuca organom brak wyczerpujących ustaleń da formułowania jednoznacznych stwierdzeń o braku podstaw do przeprowadzenia analizy zgodności projektu budowlanego z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a z drugiej zgadza się ze stanowiskiem organów, że § 12 odnosi się wyłącznie do budynków, a więc nie do wiaty. Nieracjonalne, niezgodne z wiedzą fachową i doświadczeniem życiowym było stanowisko w sprawie ewentualnego przesłaniania i ograniczenia nasłonecznienia. Organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekają w tych kwestiach rutynowo i mają wymaganą wiedzę fachową. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji zbyt jednostronne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające stronę informacji o faktycznych przesłankach rozstrzygnięcia. Braki te powodują, że w istocie utrudniona jest kontrola zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem. Tego zaś rodzaju wady uzasadnienia wyroku mają z reguły istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesionej po upływie 14 dni od otrzymania odpisu tej skargi) A. K. reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, wniósł o jej oddalenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej na okoliczność sposobu korzystania przez inwestorów z nieruchomości, tj. ciągłego zajmowania nieruchomości przez pojazdy. Skarżący wskazał, że wyrok odpowiada prawu. Odnosząc się do analizy nasłonecznienia dołączonej do skargi kasacyjne stwierdził, że w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Kwestionując sposób formułowania zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, że w zakresie zarzutów materialnoprawnych nie zarzucono błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania. Sąd pierwszej instancji wskazał zaś na uchybienia organów w zakresie gromadzenia, jak i oceny materiału dowodowego.

Wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaje zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ dopiero uznanie, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony umożliwia zbadanie zastosowania prawa materialnego, jednak w niniejszej sprawie zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie (poza zarzutem naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a), ponieważ w gruncie rzeczy dotyczą one wspólnego zagadnienia stanowiącego kanwę sporu w tej sprawie. Istotą sprawy jest bowiem ustalenie, czy w świetle faktów wynikających z akt administracyjnych można stwierdzić, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest wiata dla celów gospodarczych czy też konieczne jest, jak uważa Sąd pierwszej instancji, przeprowadzenie przez organy ponownego postępowania celem ustalenia rzeczywistego charakteru oraz funkcji tego obiektu.

Do zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., odnieść się należy odrębnie, ponieważ w przypadku istnienia wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku o jakich mowa w skardze kasacyjnej nie byłoby możliwe dokonanie jego kontroli instancyjnej.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a jest przepisem procesowym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09,; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08 –publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala poznać i zrozumieć motywy , jakimi kierował się Sąd I podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania tych argumentów. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może zatem sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za nieusprawiedliwiony, co jednak nie wpływa na generalną ocenę zasadności przedmiotowej skargi kasacyjnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawnia do jednoznacznego ustalenia, że projektowany obiekt objęty decyzją o pozwoleniu na budowę jest wiatą przeznaczoną wyłącznie na cele gospodarcze. Sąd stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że przewidziana jest ściana na granicy z działką sąsiednią z płyt warstwowych oraz oparcie zadaszenia na ścianie istniejącego budynku inwestora, ponadto w treści projektu budowlanego opisując zakres robót w "Informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" wskazano na projektowanie garażu. Poza tym ta część działki inwestora wykorzystywana jest jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych i dostawczych, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej odzwierciedlającej taki stan rzeczy z okresu kilu lat. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje obu organów architektoniczno-budowlanych na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c i art. 135 p.p.s.a. uznając, że naruszyły one art.7, art. 11, art.77 §1 k.p.a. i art.80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie jest słuszna. Mylnie przypisuje on zasadnicze znaczenie okoliczności parkowania przez inwestora samochodów w miejscu planowanej inwestycji. Prawdą jest, że taki stan rzeczy trwa od lat, co udokumentował skarżący, jednak samo to w sobie nie świadczy o tym, że w tej sprawie istnieje konieczność rozważenia, czy przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak podnosi to Sąd pierwszej instancji, nie jest faktycznie budowa zadaszonego miejsca postojowego w rozumieniu § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) dalej "rozporządzenie w sprawie warunków techniczno-budowlanych". Wiązałoby się to wtedy z wymogiem sytuowania takiego stanowiska postojowego we wskazanej w tym przepisie odległości od granicy działki budowlanej.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "Prawo budowlane", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: 1.zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2 zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3 kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4.wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę został więc ograniczony wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Organ architektoniczno-budowlany nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego i jego rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych, gdyż nie jest uprawniony do badania zgodności tego projektu z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa, z wyjątkiem projektu zagospodarowania terenu oraz przepisów określających wymogi ochrony środowiska. Wynikające z projektu budowlanego przeznaczenie zamierzenia jest wiążące zarówno dla organu administracji, jak i dla inwestora. W tym pierwszym przypadku oznacza to, że dokonując analizy zamierzenia organ administracji nie może przyjmować innego przeznaczenia przedsięwzięcia niż wskazuje je inwestor. Organ nie może bowiem oceniać zamierzenia, które nie jest celem inwestora. W drugim przypadku związania, inwestor realizując przedsięwzięcie będzie mógł je wykonać i użytkować jedynie wg reguł wynikających z zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Inną jest sprawą, gdy organ udzielający pozwolenia na budowę zaniecha oceny materiału dowodowego lub materiał ten nie jest wystarczający dla określenia przeznaczenia inwestycji.

W niniejszej sprawie przeznaczenie inwestycji zostało jednak szczegółowo sprecyzowane, a pozwolenie wydane dla ściśle określonego we wniosku i projekcie budowlanym przedsięwzięcia zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. I tak, wydana na wniosek inwestorów decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji pn. wiata dla celów gospodarczych. Ustawodawca nie sformułował legalnej definicji wiaty.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Zawsze podaje się że wiata, to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona rzeczy lub miejsca przed oddziaływaniem atmosferycznym( por. wyroki por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10, z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1707/15, z dnia 21 września 2015 r., II OSK 1393/09, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W innym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3465/18, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie zatwierdzony projekt budowlany dotyczy obiektu budowlanego, który składa się z dachu wspartego z jednej strony na ścianie istniejącego budynku inwestora, a w pozostałej części na metalowych słupach, zaplanowano w nim jedną ścianę pokrytą płytami warstwowymi w granicy działki inwestora. W ocenie NSA brak ścian ze wszystkich stron tego obiektu nie pozwala zakwalifikować go do budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, budynek musi być wydzielony z przestrzeni przegrodami budowlanymi. To zaś przesądza, że nie stosuje się do niego § 12 rozporządzenia w sprawie warunków techniczno-budowlanych. W przepisie tym określa się bowiem sytuowanie budynków, czyli obiektów budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z wiatą, która jak wynika z treści decyzji o pozwoleniu na budowę przeznaczona jest na cele gospodarcze. Inwestor nie może użytkować projektowanej wiaty, jako miejsca postojowego dla samochodów, czego tak obawia się skarżący A.K.. Zakłada on z góry, że inwestorzy nie będą wykorzystywać tego obiektu, jako wiaty dla celów gospodarczych, zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z projektu budowlanego. Okoliczność, że na działce inwestorów parkowane są samochody, istnieje już budynek gospodarczy, nie świadczy o tym, że projektowana wiata będzie zadaszonym miejscem postojowym. Idąc tokiem rozumowania Sądu pierwszej instancji, w zasadzie każdy wniosek podmiotu posiadającego samochód o pozwolenie na budowę wiaty dla celów gospodarczych powinien budzić wątpliwości, co do rzeczywistej funkcji takiej wiaty. Technicznie bowiem wiata zawsze może być wykorzystana, jako miejsce postojowe dla samochodu. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że kontrola zgodności użytkowania zrealizowanej inwestycji z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę może zostać dokonana w odrębnym postępowaniu przeprowadzanym przed organami nadzoru budowlanego.

Również podnoszona przez Sąd pierwszej instancji okoliczność, że w jednym miejscu w projekcie budowlanym mowa jest o "lokalizacji garażu" nie uprawnia do przyjęcia, że w niniejszej sprawie w rzeczywistości nie chodzi o wiatę dla celów gospodarczych. Sformułowanie to pada w jednym miejscu, w "Informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" i należy je traktować w kategoriach oczywistej omyłki, skoro w decyzji o warunkach zabudowy, wniosku o pozwolenie na budowę, w innych częściach projektu budowlanego(opisie technicznym), samej decyzji o pozwoleniu na budowę mowa jest wyraźnie o wiacie dla celów gospodarczych.

Odnosząc się do kwestii naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie organy nie dopuściły się uchybień w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wiata ma zostać zrealizowana od północnej strony nieruchomości sąsiedniej. Budynek mieszkalny skarżącego ma jedno okno w "klatce schodowej", okno do pokoju pod tarasem oraz okno do pokoju nad tarasem. Projektowana wiata ma wysokość 4,5 m i jak wynika z porównania projektu budowlanego, dokumentacji fotograficznej i analizy nasłonecznienia dołączonej do skargi kasacyjnej sięga nieco ponad poziom tarasu i okna do klatki schodowej. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków techniczno-budowlanych nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku. Pomieszczenia klatki schodowej nie są więc pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, o których mowa § 13 cyt. rozporządzenia. Ponadto, organ wyjaśnił, że planowana inwestycja zlokalizowana jest od strony północnej działki nr ew. [...] i w związku z tym nie ma realnej możliwości spowodowania jej przesłonięcia. Dołączona do skargi kasacyjnej analiza opracowana przez uprawnionego architekta potwierdza, że projekt budowlany spełnia wymogi oświetlenia i nasłonecznienia zawarte w §13 i § 57 w/w rozporządzenia określone dla projektowanej wiaty i istniejącego budynku sąsiedniego. Ma rację skarżący A.K. twierdząc w odpowiedzi na skargę, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie 106 § 3 p.p.s.a. nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z dokumentu, który ma charakter opinii biegłego. Istotnie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może dopuścić jedynie dowód z dokumentów, a więc przeprowadzenie w tym trybie dowodu z w/w analizy, która jest w zasadzie opinią biegłego nie jest dopuszczalne. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Przedłożona analiza potwierdza jednak słuszność ustaleń organów, co do braku naruszenia przez projektowaną wiatę §13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków techniczno-budowlanych.

W tym stanie rzeczy, skarżący kasacyjnie trafnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ich zastosowanie oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 oraz oddalenie skargi na podstawie art.151 p.p.s.a. Ponieważ skargą kasacyjną domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, czyli także w zakresie jego pkt.2, w którym Sąd pierwszej instancji orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, ale nie podniesiono w tym zakresie żadnego zarzutu kasacyjnego, to w tej części skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art.184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art.207§2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, ponieważ skarżącemu Sąd pierwszej instancji przyznał prawo pomocy w zakresie całkowitym, co świadczy o tym, że jego sytuacja materialna uniemożliwia poniesienie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie przyznania pełnomocnikowi skarżącego ustanowionego z urzędu, kosztów za wykonaną pomoc prawną tj. sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, ponieważ dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art.250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Wskazać tylko należy, że wynagrodzenie to przysługuje w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej.