Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 656/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1, ust. 1b,
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 30 maja 2022 r. nr SKO.4141.217.22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia 12 kwietnia 2022 r., znak: GOPS-SP.5221.17.240.2022. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 maja 2022 r., nr SKO.4141.217.22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako: "u.ś.r."), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ostrówek z dnia 12 kwietnia 2022 r., znak: GOPS-SP.5221.17.240.2022, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 9 lutego 2022 r. A. M. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – M. M.

Decyzją z dnia 10 lutego 2022 r. Wójt Gminy O. odmówił A. M. przyznania wnioskowanego świadczenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 22 marca 2022 r., znak: SK0.4141.94.22, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r., znak: GOPS-SP.5221.17.240.2022, Wójt Gminy Ostrówek ponownie odmówił przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad mężem.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. wskazała, że jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad mężem, bowiem trójka dzieci uczęszcza do szkoły, a najstarszy syn poszukuje pracy. Mąż odwołującej nie widzi na jedno oko, na drugie widzi tylko w 15%, stąd wymaga pomocy. Mąż jest osobą niepełnosprawną z długotrwałą chorobą, od marca 2022 r. mąż odwołującej jest dializowany, choruje na [...] i [...]. Odwołująca trzy razy dziennie zakrapia mężowi oczy, dwa razy dziennie mierzy ciśnienie, minimum cztery razy dziennie mierzy poziom cukru i podaje insulinę w zastrzykach, dwa razy dziennie zmienia opatrunki na nogach. Mąż dodatkowo wymaga specjalnej diety, którą przygotowuje odwołująca. Ponadto odwołująca wozi męża do lekarzy. Z dochodów rodzina nie jest w stanie opłacić opiekunki dla męża.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i po przywołaniu treści art. 17, art. 17 ust. 1a i ust. 1b u.ś.r. wskazał, że mąż odwołującej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r., znak: [...], zaliczającym go do stopnia niepełnosprawnego znacznego. Jak wynika ze wskazanego orzeczenia, wydanego do dnia 14 marca 2024 r., niepełnosprawność istnieje od 3 lipca 2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 lutego 2016 r. Oznacza to, że spełniony został warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wymieniony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium wskazało następnie, iż według organu pierwszej instancji niepełnosprawność męża odwołującej nie powstała w terminie określonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Nie zgadzając się z powyższym poglądem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu odwołało się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym tenże orzekł niezgodność art.17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok zmienił sytuację prawną strony, bowiem organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe), mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Następnie Kolegium wskazało, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy w tym konkretnym stanie faktycznym zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją, niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Uwzględniając zarówno literalne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium stwierdziło, że z założenia miało ono stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dla uzyskania świadczenia niezbędne jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ten warunek mąż skarżącej spełnia w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r., bowiem orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wieluniu z dnia 14 marca 2019 r., znak: OGN.1.8321.0108.2019, został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 14 marca 2024 r. Należy jednak odróżnić tę okoliczność od zakresu sprawowanej przez odwołującą opieki, gdyż fakt posiadania ww. orzeczenia nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres opieki musi być bowiem tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych.

Kolegium dodało, że zakres opieki został ustalony w sprawie przez organ pierwszej instancji na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 6 kwietnia 2022 r., oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 8 lutego 2022 r. oraz informacji o chorym dializowanym z dnia 5 kwietnia 2022 r. Z ww. dokumentów wynika, że wnioskodawczyni (lat 39) mieszka z mężem oraz czwórką dzieci, z których troje (w wieku 15, 17 i 19 lat) uczęszcza do szkoły, zaś najstarszy syn (lat 20) jest bezrobotny i poszukuje pracy. Niepełnosprawny (lat 42) leczy się na [...], [...], [...] oraz [...]. Z uwagi na [...] M. M. poddawany jest dializom. Dializy odbywają się 3 razy w tygodniu i trwają 4 godziny i 10 minut. M. M. jest dowożony na zabiegi przez samochód Centrum Dializ oraz jest odwożony do domu po ich zakończeniu. Wnioskodawczyni oświadczyła, że od czasu do czasu odbiera męża po zabiegach, aby był wcześniej w domu. Odwołująca ponadto dowozi męża jeden raz w miesiącu do Ośrodka Zdrowia w C. i do lekarza diabetologa do W. oraz raz na trzy miesiące do okulisty. Ponadto odwołująca cztery razy dziennie przygotowuje i podaje mężowi zastrzyki z insuliny, sześć razy dziennie mierzy poziom cukru, dwa razy dziennie mierzy ciśnienie tętnicze, trzy razy dziennie zakrapia oczy, dwa razy dziennie zmienia opatrunki na nogach. M. M. ma "spadki cukru" i wtedy musi napić się wody z cukrem lub zjeść coś słodkiego. Żona pomaga też mężowi w utrzymaniu higieny osobistej, tzn. pomaga przy kąpieli, przycinaniu paznokci, jak również przygotowuje mężowi ubrania. We wnioskach pracownik socjalny przeprowadzający wywiad wskazał, że mąż odwołującej ubiera się sam, nie jest pieluchowany, samodzielnie porusza się po domu i obejściu. Organ ustalił również, że A. M. jest osobą nieaktywną zawodowo, niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy. Posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 2,2931 ha fizycznego oraz korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, w tym ze stypendium szkolnego na dzieci, zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oraz programu realizowanego przez PKPS w formie paczek żywnościowych, jak również pobiera cyklicznie zasiłek celowy.

Zdaniem organu pierwszej instancji, w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją, niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z uwagi na dużą samodzielność M. M., który samodzielnie porusza się po domu i obejściu, sam załatwia swoje potrzeby fizjologiczne, a czynności żony wykonywane przy mężu wynikają jedynie z wzajemnego wsparcia.

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że pomimo posiadania przez męża odwołującej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zakres sprawowanej opieki nie wyklucza możliwości zarobkowania przez odwołującą choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Żadne z czynności, które wykonuje przy mężu, nie wymaga całodobowej, bądź nawet wielogodzinnej w ciągu dnia obecności odwołującej (pomoc przy kąpieli, zakrapianie oczu, robienie zastrzyków, mierzenie poziomu cukru, przygotowanie ubrań, opatrywanie ran). Niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (wizyty lekarskie), a niektóre nie muszą być w ogóle przez wnioskodawczynię wykonywane (odwożenie z dializ, aby mąż był wcześniej w domu). Mąż skarżącej nie jest osobą leżącą, porusza się w obrębie własnego domu i po obejściu samodzielnie. Wynika z tego, że zakres samodzielności męża jest na tyle duży, że pozostawiony sam w domu spożyje przygotowany wcześniej posiłek, samodzielnie skorzysta z toalety. Niepełnosprawny - jak stwierdziło Kolegium - bez wątpienia wymaga pomocy osoby drugiej, jednakże pomoc ta nie jest na tyle intensywna, że koliduje z podjęciem zatrudnienia. Wnioskodawczyni nie wykonuje przy mężu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej lub wielogodzinnej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego (niepełnosprawny nie jest osobą leżącą, pampersowaną, cewnikowaną), nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi (karmienia, podłączania kroplówek), ponadto trzy razy w tygodniu przez kilka godzin (4 godziny i 10 minut plus czas związany z dojazdem i powrotem z dializ) niepełnosprawny przebywa poza domem. Zakres samodzielności męża wnioskodawczyni, choć ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez odwołującą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Niepełnosprawny posiada dwoje pełnoletnich dzieci, w tym jednego syna, który zakończył już edukację i nie pozostaje w zatrudnieniu. Biorąc zaś pod uwagę, że rodzina poza świadczeniami z pomocy społecznej utrzymuje się jedynie z renty ojca powinno skutkować koniecznością oceny, że syn ten niewątpliwie powinien wspomóc matkę w opiece nad ojcem, co wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców do wzajemnej pomocy.

W ocenie Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nawet codzienne, ale wyłącznie przez część doby świadczenie pomocy niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Skarżąca nie karmi męża, nie przewija, nie podłącza mu kroplówek. Okoliczność, że żona kilka razy dziennie wykona przy mężu jakąś czynność (zakropli oczy, zmierzy poziom cukru, poda insulinę, naszykuje ubranie, pomoże przy kąpieli), nie spełnia wymagania z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Czym innym jest stała pomocy osobie bliskiej, będąca elementem obowiązku alimentacyjnego, skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego, a czym innym stałe świadczenie czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja osoby niepełnosprawnej i godne funkcjonowanie. Nie spełnia tego warunku nawet codzienna pomoc, ale nie opieka. Kolegium nie zakwestionowało osobistego zaangażowania wnioskodawczyni w pomoc mężowi przy funkcjonowaniu w życiu codziennym, nie jest to jednak - w ocenie organu - pomoc i opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność skarżącej, tym bardziej, że pod jej nieobecność ewentualnej pomocy ojcu udzielić może bezrobotny syn, który mieszka z rodzicami. Niepełnosprawny jest osobą względnie samodzielną, wymagającą jedynie pomocy przy niektórych czynnościach życia codziennego.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że w powyższych okolicznościach sprawy uzasadnione jest stwierdzenie przez organ pierwszej instancji braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad mężem, a tym, że odwołująca nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie można uznać, że to właśnie opieka nad mężem, z racji czasochłonności, uniemożliwia odwołującej aktywność zawodową. Poza tym, skarżąca nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia męża żadnych wyjątkowych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, w tym w niepełnym wymiarze czasu pracy, a ponadto w jednym gospodarstwie są inne osoby, co prawda zobowiązane do alimentacji ojca w dalszej kolejności, ale które powinny wspomóc matkę w opiece nad ojcem.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję A. M. wskazała, że jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, bowiem trójka dzieci uczy się, a najstarszy syn nie mieszka z rodziną (zamieszkał w większym mieście, gdzie poszukuje pracy). Mąż skarżącej leczy się na [...], [...], [...] oraz [...]. Mąż od 18 roku życia leczy się na [...] i ma podawane zastrzyki z insuliną. Zastrzyki podawane są minimum 4 razy dziennie, co musi poprzedzać pomiar poziomu cukru, także w nocy. Ze względu na to, że mąż skarżącej [...] nie jest w stanie ani zbadać sobie poziomu cukru (odczytać wyniku), ani naszykować odpowiednią dawkę insuliny, po czym zrobić zastrzyk. Podobnie jest z pomiarem ciśnienia. Mąż nie jest w stanie zakropić sobie oczu specjalnymi kroplami. Z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia z powodu [...] mąż skarżącej jest dializowany od dnia 14 marca 2022 r. Dializy odbywają się trzy razy w tygodniu przez cztery godziny i dziesięć minut. Mąż po dializach jest osłabiony, bolą go nogi i kręgosłup, ma problemy z poruszaniem się. Przy długotrwałej [...] ma na stopach rany, które ciężko wyleczyć. Podczas chodzenia mężowi pęka skóra i leci krew, zostawia krwawe ślady na podłodze, czego jednak mąż nawet nie zauważa. Skarżąca minimum dwa razy dziennie robi opatrunki mężowi. Przez [...] podaje posiłki, przygotowuje ubrania i pomaga w higienie. Mąż podczas poruszania się po podwórku wspomaga się laską lub porusza się przy pomocy skarżącej, bowiem teren jest nierówny. Podobnie z wizytami lekarskimi, skarżąca zawozi męża i prowadzi do lekarza. Ze względu na stan zdrowia męża i nieprzewidywalne spadki cukru skarżąca nie może zostawić męża samego, ponieważ przy spadku cukru mąż jest słaby i nawet nie może napić się wody z cukrem. Z tych powodów skarżąca nie jest w stanie podjąć pracy, nawet w te dni, kiedy mąż nie jest dializowany, bowiem rodzina mieszka na wsi, a dojazdy zabierają dużo czasu. Trudno znaleźć pracę na 4 godziny przez 3 dni w tygodniu. Ze względu na pogarszający się stan zdrowia i konieczność opieki nad mężem skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym i jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Rodzina pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł miesięcznie, ale z uwagi na to, że jest to bardzo niska kwota, skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Po złożeniu wniosku, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało wstrzymane i sytuacja finansowa rodziny jest jeszcze trudniejsza.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że rodzina skarżącej często korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, stąd organ pierwszej instancji ma najpełniejszy wgląd w sytuację rodziny, a zatem jest w stanie najpełniej ocenić oświadczenia skarżącej co do zakresu opieki nad mężem.

Ponadto, skarżąca posiada gospodarstwo rolne, a czynności które wykonuje przy mężu (kilkukrotne w ciągu dnia zakropienie oczu, zmierzenie poziom cukru, podanie insuliny, czy też przygotowanie ubrań, pomoc przy kąpieli) nie są na tyle czasochłonne, aby uniemożliwiało dalsze prowadzenie gospodarstwa rolnego. W tym zakresie organ powołał się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, z której wynika, że rolnik przy właściwej organizacji pracy może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że niepełnosprawny posiada dwoje pełnoletnich dzieci, zamieszkujących wspólnie, w tym jednego syna, który zakończył już edukację i nie pozostaje w zatrudnieniu. Biorąc zaś pod uwagę, że rodzina poza świadczeniami z pomocy społecznej utrzymuje się jedynie z renty ojca, powinno to skutkować koniecznością oceny, że syn ten niewątpliwie powinien wspomóc matkę w opiece nad ojcem, co wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców do wzajemnej pomocy.

Na rozprawie zdalnej w dniu 16 listopada 2022 r. skarżąca oświadczyła, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego, ponieważ od 2015 roku przekazała je w dzierżawę. Oświadczyła ponadto, że zrezygnowała ze specjalnego zasiłku dla opiekuna. Na potwierdzenie swej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżąca złożyła do akt sprawy umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego oraz umowę o pracę jej najstarszego syna.

Z kolei przedstawiciel organu odwoławczego, podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, a ponadto oświadczył, że Kolegium nie brało pod uwagę okoliczności wcześniejszego pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 30 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad mężem M. M.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że przedmiotowa decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego naruszają prawo w stopniu, który w świetle powołanego art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uzasadnia ich uchylenie w całości.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a) u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 1b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Kontrolując wydane w niniejszej sprawie decyzje z perspektywy powołanych regulacji w pierwszej kolejności należy zauważyć, na co trafnie uwagę zwróciło wcześniej Kolegium, że w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b) u.ś.r., a to z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). W tym względzie wyjaśnić należy, że w powyższym wyroku Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art.32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 17 ust. 1b) u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Wskazany wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b) u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. W powyższym zakresie Sąd uznał więc stanowisko Kolegium negujące przedstawiony w sprawie pogląd organu pierwszej instancji za prawidłowe.

W dalszej kolejności oceny wymagała kwestia, czy Kolegium, utrzymując w mocy odmowną decyzję organu pierwszej instancji, w prawidłowy sposób ustaliło, że skarżąca nie spełnia wymogu osoby rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Zmierzając do rozstrzygnięcia powyższej, kluczowej dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Kolegium, kwestii należy zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 zawiera legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przez którą rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Ustawa nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, ale z treści jej art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tej ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Z analizowanego przepisu, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015r., I OSK 2820/13, CBOSA).

Wychodząc z powyższych ustaleń należy stwierdzić, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy błędnie przyjęły, że powyższa przesłanka nie została spełniona.

Dokonana pod tym kątem analiza akt sprawy dowodzi, że mąż skarżącej M. M. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r. zaliczającym go do stopnia niepełnosprawnego znacznego. Z orzeczenia tego, wydanego do dnia 14 marca 2024r., wynika, że niepełnosprawność istnieje od 3 lipca 2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 lutego 2016 r. Niewątpliwie spełniony został zatem warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wskazany w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Jednocześnie ze zgromadzonego w kontrolowanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca samodzielnie sprawuje opiekę nad mężem, bowiem trójka dzieci uczęszcza do szkoły, a najstarszy syn poszukuje pracy, aktualnie podjął pracę w Niemczech. Mąż skarżącej nie widzi na jedno oko, na drugie widzi tylko w 15%, co niewątpliwie powoduje, że wymaga jej pomocy. W ramach tej pomocy skarżąca podaje mężowi leki oraz przygotowuje i podaje posiłki w specjalnej diecie [...]j, przygotowuje ubrania i pomaga w czynnościach z zakresu higieny. Mąż skarżącej podczas poruszania się po podwórku wspomaga się laską lub porusza się przy pomocy skarżącej. Mąż skarżącej choruje przy tym na [...] i [...], od marca 2022 r. jest [...]. Z oświadczeń skarżącej wynika również, że trzy razy dziennie zakrapia mężowi oczy, dwa razy dziennie mierzy ciśnienie, minimum cztery razy dziennie mierzy poziom cukru i podaje insulinę w zastrzykach, dwa razy dziennie zmienia opatrunki na nogach, przygotowuje mu również posiłki według specjalnej diety. Ze względu na stan zdrowia męża i nieprzewidywalne spadki cukru skarżąca nie może zostawić męża samego, ponieważ przy spadku cukru mąż jest słaby i nawet nie może napić się wody z cukrem. Skarżąca odwozi męża na wizyty lekarskie. Z tych powodów, jak wskazała, nie jest w stanie podjąć pracy, nawet w te dni, kiedy mąż nie jest [...], bowiem rodzina mieszka na wsi, a dojazdy zabierają dużo czasu. W jej ocenie trudno znaleźć pracę na 4 godziny przez 3 dni w tygodniu. Ze względu na pogarszający się stan zdrowia i konieczność opieki nad mężem zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym i jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ponadto z oświadczeń skarżącej wynika, że rodzina pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł miesięcznie, ale z uwagi na to, że była to bardzo niska kwota, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Po złożeniu wniosku, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało wstrzymane i sytuacja finansowa rodziny jest jeszcze trudniejsza.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, organy orzekające błędnie przyjęły, że w okolicznościach sprawy uzasadnione jest stwierdzenie braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad mężem, a tym, że skarżąca nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nieprawidłowo też uznały, że opieka nad mężem, z racji czasochłonności, nie uniemożliwia odwołującej podjęcia aktywności zawodowej. Błędnie również przyjęły, że skarżąca nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia męża żadnych wyjątkowych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, w tym w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Zdaniem Sądu, całokształt i rozmiar schorzeń, na które cierpi mąż skarżącej, skutkuje uznaniem, że w sprawie zachodzi związek między koniecznością stałej opieki nad mężem, a tym, że skarżąca nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia. W tym kontekście uwagę zwraca w szczególności fakt, że Kolegium przemilczało kwestię, że mąż skarżącej jest osobą [...] (widzenie w jednym oku na poziomie 15%), co skutkuje tym, że sam nie jest w stanie choćby odczytać wyniku pomiaru cukru, dobrać dawki insuliny, odczytać wyniku pomiaru ciśnienia krwi, dawkować sobie odpowiednie leki, czy dokonać zmiany opatrunków. Rację ma wprawdzie Kolegium, że mąż skarżącej może się sam ubrać, chodzi, nie jest pieluchowany, a na dializy jest dowożony przez transport medyczny, tym niemniej nie zmienia to faktu, że jest on osobą niedowidzącą. Okoliczność ta przesądza zatem o konieczności sprawowania przez skarżącą opieki w rozumieniu ustawowym uniemożliwiającym jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił w niniejszej sprawie stanowiska organów orzekających w sprawie, że sprawowanie przez skarżącą opieki nad osobą niepełnosprawną (mężem) nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia. Tym samym, w ocenie Sądu, Kolegium błędnie przyjęło, że w sprawie nie zachodzą podstawy do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak wskazanego wyżej związku przczynowo-skutkowego między sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem a rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia przez skarżącą. Uwagę zwraca przy tym przywoływanie przez Kolegium w odpowiedzi na skargę nowej argumentacji uzasadniającej odmowę przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia dotyczącej kwestii posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego, podczas gdy skarżąca z uwagi właśnie na konieczność sprawowania opieki nad mężem zrezygnowała z jego prowadzenia już w 2015 roku, aktualnie zaś wskazane gospodarstwo stanowi przedmiot umowy dzierżawy.

Ponadto organy orzekające w sprawie pominęły istotną w sprawie okoliczność, że skarżąca korzystała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego i z uwagi na niską jego kwotę i potrzeby rodziny wystąpiła w dniu 9 lutego 2022 r. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, dając tym samym wyraz dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego. Organy przemilczały przy tym kwestię złożonego przez skarżącą oświadczenia w zakresie wyboru przedmiotowego świadczenia, a także okoliczność wydania przez Wójta Gminy Ostrówek decyzji z dnia 9 lutego 2022 r. o uchyleniu w całości realizacji decyzji nr GOPS-SZO.5222.1.90.2021 z dnia 19 listopada 2021 r. i zaprzestaniu od dnia 8 lutego 2022 r. wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na męża M. M.

Tymczasem fakt pobierania przez skarżącą owego zasiłku bezspornie potwierdza ów kwestionowany przez organy związek przyczynowo-skutkowy między opieką skarżącej nad mężem a koniecznością zrezygnowania z jakiejkolwiek aktywności zawodowej (rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 16a u.ś.r.,

1. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1539) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (...).

Z przywołanego przepisu wprost zatem wynika, że warunkiem koniecznym przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest sprawowanie stałej opieki i rezygnacja z zatrudnienia. W świetle powyższego skoro skarżącej uprzednio przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy, to należało przyjąć, że zrezygnowała ona z pracy bądź nie podjęła zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wskazane przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w analizowanym zakresie korespondują w całej rozciągłości z przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Na kanwie powyższych rozważań należało przyjąć, iż zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem podstawowych zasad postępowania dowodowego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nieprawidłowa zaś ocena tak zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkowała nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Naruszenia wskazanych przepisów miały istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, co tym samym uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ stosownie do art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w niniejszym wyroku, biorąc przy tym pod uwagę datę złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, poprzedzonego oświadczeniem o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 8 lutego 2022 r. (oświadczenie w aktach administracyjnych). Swoje stanowisko w sprawie organ uzasadni zaś zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

ES