Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 746/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16, art. 105 i 107
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. Parku Krajobrazowego w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej S. Parku Krajobrazowego w M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] Prezydent Miasta S. ustalił na rzecz E. i Z. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na utworzeniu nowej zabudowy zagrodowej obejmującej budowę: budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego do przechowywania maszyn i urządzeń rolniczych, płodów rolnych i ogrodniczych oraz zbiornika na ścieki bytowe (szambo) o pojemności do [...] m3, na działkach o nr geod. [...] usytuowanych w miejscowości U., gm. J.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się S. Park Krajobrazowy z siedzibą w M. – dalej również jako Park, składając odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. – dalej również jako SKO.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] w S. umorzyło postępowanie wszczęte wzmiankowanym odwołaniem. Zdaniem organu II instancji postępowanie to nie mogło być wszczęte na żądanie odwołującego się Parku z uwagi na brak legitymacji prawnej do skutecznego żądania czynności organu. Powołując treść art. 28 i 127 Kpa organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny) musi być ustalany z uwzględnieniem charakteru sprawy, który jest ściśle związany z określonym obszarem odziaływania projektowanej inwestycji. Stronami postępowania w sprawach warunków zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mogą być zatem (niezależnie od inwestora) właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, których sytuacja prawna (zespół praw i obowiązków) może zostać dotknięta przez planowaną inwestycję lub jej skutki. Ich interes prawny wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Inicjujący postępowanie odwoławcze S. Park Krajobrazowy nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organu I instancji ustalającą warunki zabudowy, z uwagi na brak interesu prawnego, a więc interesu o charakterze osobistym, skonkretyzowanym w odpowiedniej normie prawa materialnego. Park nie jest bowiem, ani inwestorem - wnioskodawcą w niniejszej sprawie, ani nie jest właścicielem czy użytkownikiem wieczystym jakiejkolwiek nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, tj. położonej w granicach objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jak też położonej w obszarze oddziaływania inwestycji. Przymiotu strony nie dają Parkowi również zapisy § 31 ust. 1 pkt 17 i 18 rozporządzenia nr [...] Wojewody P. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla S. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2003 r. Nr 117, poz. 2162), ani przepisy art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a także § 31 ust. 1 pkt 17 i 18 Planu ochrony S. Parku Krajobrazowego. Z przepisów tych wynika zalecenie przekazywania do zaopiniowania przez Dyrekcję Parku projektów inwestycyjnych i architektonicznych oraz uzgadnianie lokalizacji nowych obiektów budowlanych na terenie parku, w ramach procedury planistycznej. Powołane zapisy Planu ochrony nie odnoszą się do jakichkolwiek praw czy obowiązków Parku, nie dotyczą również procedury ustalania warunków zabudowy. Wzmiankowany art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, określa jedynie kompetencje dyrektora parku krajobrazowego, nie stanowi jednak wystarczającej podstawy materialnej do uznania parku krajobrazowego za stronę postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Z przepisów tych nie wynika obowiązek ochrony interesów bezpośrednio dotyczących parku krajobrazowego, a jedynie zakres zadań dyrektora parku podejmowanych w celu ochrony i zachowania walorów krajobrazowych i przyrodniczych parku. Art. 105 i 107 ustawy o ochronie przyrody nie stanowią o interesie prawnym parku krajobrazowego, który dawałby podstawę do uznania go za stronę postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku. Ustalenie warunków zabudowy na rzecz innego podmiotu na nieruchomości znajdującej się w granicach parku nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną samego parku jako jednostki organizacyjnej, za wyjątkiem sytuacji, gdy parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się

w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Status prawny parków krajobrazowych

w zakresie zagospodarowania przestrzennego terenu znajdującego się w granicach parków został ukształtowany w powołanych przepisach w ten sposób, że dyrektor parku nie jest organem uzgadniającym projekty planów miejscowych czy decyzji

o warunkach zabudowy, lecz jest podmiotem, z którym organ uzgadniający powinien współpracować przy uzgodnieniu tych projektów (art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Udział parku krajobrazowego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości znajdującej się w granicach parku jest więc możliwy poprzez przedstawienie opinii organowi uzgadniającemu projekt decyzji, co do możliwości realizacji inwestycji na terenie parku, które nie mają charakteru wiążącego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku S. Park Krajobrazowy zarzucił spornemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i przestrzennym poprzez uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta S. o warunkach zabudowy wydana na rzecz E. i Z. W. spełnia warunki określone w tym przepisie,

- art. 105 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie przyrody i art. 28 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że S. Parki Krajobrazowy nie ma statusu strony w tym postępowaniu.

W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy E. i Z. W. Park był traktowany jako strona, zarówno przez organ I instancji tj. Wójta Gminy J. jak również i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Strona skarżąca otrzymała także ostatnią decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta S. w tej sprawie.

S. Park Krajobrazowy ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem skargi, bowiem wynika to wprost z przepisów ustawowych,

tj. art. 105 ust. 1 i 4 pkt 1 oraz art. 107 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy

o ochronie przyrody. Brak przymiotu strony postępowania uniemożliwia realizację zadań nałożonych przez ustawę. S. Park Krajobrazowy nie posiada w okolicach projektowanej inwestycji nieruchomości będącej jego własnością, jednak ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez E. i Z. W. doprowadzi nieodwracalnych skutków dla walorów przyrodniczych Parku, może również stanowić precedens dla działań niezgodnych z przyjętymi normami i przepisami tj. nie można realizować zabudowy zagrodowej na terenie enklawy otoczonej lasem, na dodatek enklawy stworzonej przez inwestorów z wykorzystywaniem prawa dla swoich potrzeb. Decyzja Prezydenta Miasta S.o ustaleniu warunków zabudowy i skarżone rozstrzygniecie SKO całkowicie pomijają interes prawny i faktyczny mieszkańców Parku preferując interes jednostki. Z całokształtu prowadzonego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy E. i Z. W. wynika, że zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy ustawy o ochronie przyrody zostały wyraźnie "nagięte" na potrzeby osobiste, pomijając potrzeby społeczeństwa lokalnego i zasady współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę SKO w S. podtrzymało w całości stanowisko zawarte w skażonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Organ odwoławczy stwierdził, iż strona skarżąca brała udział w dotychczas prowadzonych postępowaniach przed organami obu instancji jednak pomimo,

iż SKO wielokrotnie rozpoznawało przedmiotową sprawę, nie wydawało jeszcze orzeczenia merytorycznego i nie ustaliło w sposób ostateczny kwestii kręgu stron postępowania. Decyzje wydawane przez organ I instancji były uchylane, a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania, a jedną z wykazanych wad postępowania był brak ustaleń, co do przyjętego kręgu stron. Niezależnie od tego wskazać należy, że nawet błędne uznanie jakiegoś podmiotu za stronę na wcześniejszych etapach postępowania, nie daje temu podmiotowi wystarczającej legitymacji prawnej do udziału w postępowaniu, bowiem wyłącznie posiadanie interesu prawnego w danej sprawie, przesądza o tym czy jakiś podmiot jest stroną postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a - c P.p.s.a.).

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną pozostaje zasadność umorzenia przez SKO postępowania odwoławczego zainicjowanego przez S. Park Krajobrazowy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy, z uwagi na brak przymiotu strony.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, a wiec decyzji wydawanej na podstawie ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – dalej również jako u.p.z.p. Ustawa ta nie zawiera odrębnych uregulowań odnośnie pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie tego przepisu "interes prawny", to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Zatem interes prawny w postępowaniu administracyjnym można wywodzić wyłącznie z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto, nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes. Związek normatywny między omawianym interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu, a postępowaniem administracyjnym wyraża się tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu

w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach

i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązku innego podmiotu

(A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku zgodności tej decyzji

z przepisami odrębnymi (pkt 5). Do przepisów tych należy zaliczyć w szczególności ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134

ze zm.), art. 2 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, iż ochrona przyrody, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody oraz wskazuje cele tej ochrony. Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 105 ust. 1 ostatnio cytowanej ustawy, parkiem krajobrazowym kieruje jego dyrektor, do zadań którego należy (art. 105 ust. 4) m in.: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych (pkt 1); organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej (pkt 2); współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (pkt 4); składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (pkt 5). Art. 107 ust. 2 pkt 1 – 7 ustawy o ochronie przyrody określa zadania Służby Parku Krajobrazowego, w tym m.in. inwentaryzacja siedlisk przyrodniczych, stanowisk roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową oraz ich siedlisk, a także zasługujących na ochronę tworów

i składników przyrody nieożywionej (pkt 1); identyfikacja i ocena istniejących

i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz wnioskowanie o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego (pkt 2).

Wskazane wyżej ustawy są aktami normatywnymi tej samej rangi i zgodnie

z intencją ustawodawcy muszą się wzajemnie uzupełniać (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

W sprawie niniejszej SKO w S. rozstrzygając sprawę i odmawiając S. Parkowi Krajobrazowemu przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie uwzględniło zadań nałożonych na tą instytucję przez wskazane wyżej przepisy ustawy o ochronie przyrody. Należy przy tym wskazać, że powoływane przez organ II instancji orzecznictwo sądów administracyjnych w tym, m.in.: wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 297/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia03 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 597/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1206/15, dotyczy odmiennych stanów faktycznoprawnych i nie powoduje związania tut. Sądu przy rozpatrywaniu sprawy niniejszej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż interes prawny do bycia stroną postępowania powinien być badany indywidualnie w każdej sprawie, z uwzględnieniem specyfiki jej stanu faktycznego.

W sprawie niniejszej należy zauważyć, iż S. Park Krajobrazowy leży na terenie Województwa P., powstał w 1976 r., dzięki czemu jest obecnie najstarszym parkiem krajobrazowym w Polsce. Jego główną wartością jest wspaniała polodowcowa rzeźba terenu w postaci m.in. moren różnego typu, głazowisk lub zagłębień wytopiskowych. Przez teren parku przepływa C. Znajduje się tu również wiele jezior, w tym największe (311 ha) i najgłębsze jezioro H. (108,5 m). Park jest także siedliskiem unikalnych roślin, zwierząt i ptaków.

Planowania inwestycja znajduje się w granicach S. Parku Krajobrazowego, w samym jego centrum, na obszarze leśnym (k. 42), zaś jej charakter tj. budowa budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz szamba mogą mieć wpływ na walory przyrodniczo-krajobrazowe otoczenia. Do ochrony tych właśnie wartości zobowiązany został park krajobrazowy reprezentowany przez dyrektora (art. 16 i art. 105 i 107 ustawy o ochronie przyrody), uznanie, że organ ten nie jest stroną postępowania faktycznie uniemożliwia wykonywanie nałożonych przez niego obowiązków. Zatem, przedsięwzięcia budowlane lokalizowane na terenie parku krajobrazowego nie pozostają bez wpływu na jego sytuację. Okoliczność

ta uprawnia dyrektora parku do żądania podjęcia przez organy administracji stosownych czynności, uzasadnia tym samym twierdzenie, że parkowi krajobrazowemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, a w konsekwencji możliwość wniesienia odwołania od tego rozstrzygnięcia. Dlatego też, zasadnym jest stwierdzenie, iż w sprawie niniejszej stronie skarżącej przysługuje na tym etapie postępowania przymiot strony postępowania, a w związku z tym i możliwość wniesienia odwołania od decyzji

o warunkach zabudowy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrzeniu wniesionego odwołania należy rozpoznać sprawę w jej całokształcie, uznając, iż środek zaskarżenia wniosła strona postępowania administracyjnego.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.