Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1513/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1 i 1a art. 3 pkt 6, 7 i 7a art. 31 art. 33 ust 4 pkt 6 art. 33 ust 2 art. 31 ust 2 art. 35 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 680/20 w sprawie ze skargi R. K., M. S. i B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę R. K., M. S. i B. S., 2. zasądza od R. K., M. S. i B. S. na rzecz J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 680/20, po rozpoznaniu skargi R. K., M. S. i B. S., uchylił decyzję Wojewody [...] z [..] października 2018 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...] wydane w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

J. K. w dniu [...] sierpnia 2017 r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji: "Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego - jednorodzinnego", zlokalizowanego w T. przy ul S., obręb [...], działka nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. S. w T.. Poprzednia decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r. została bowiem uchylona przez Wojewodę [....] decyzją z [...] maja 2018 r.

Odwołanie od nowej decyzji z [...] lipca 2018 r. wnieśli: R. K., G. J. oraz B. S. (współwłaściciele działki nr [...]). W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

R. K., G. J. oraz B. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie, oraz rozważenie zastosowania art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.;

- przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt 6, 7 i 7a, art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 5, art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202., ze zm.), dalej: "pr. bud.".

W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty i rozwinięto argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzją ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał m.in., że w części szczegółowej projektu budowlanego (pkt 2.1 str. 68) podano, że projektowana inwestycja polega na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Projektant stwierdził, że na podstawie opracowanej ekspertyzy budowlanej dotyczącej stanu technicznego elementów konstrukcji istniejącego budynku mieszkalnego oraz decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków duże fragmenty budynku zostaną rozebrane, a w ich miejsce wykonane zostaną nowe elementy z zachowaniem istniejącej bryły i architektury budynku. Z załączonej do projektu budowlanego analizy techniczno-budowlanej wpływu zamierzonych robót budowlanych na budynek sąsiedni (str. 97, 99) wynika, że na poziomie piwnic, parteru i piętra projekt zakłada pozostawienie fragmentów ścian poprzecznych do ściany wspólnej, o określonej długości (trzy fragmenty ścian piwnicy o długości 145 cm i 125 cm, dwa fragmenty ścian parteru o długości 72 cm i 60 cm, dwa fragmenty ścian piętra 72 cm i 60 cm).

W ocenie Sądu pierwszej instancji z charakterystyki projektu budowlanego wynika, że w ramach robót budowlanych projekt ten zakładał nie tylko przebudowę i rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, ale i jego rozbiórkę. Opisane zatem w projekcie budowlanym roboty pozostają w sprzeczności z zakresem żądania zawartego we wniosku o pozwolenie na budowę, ponieważ inwestor wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego nadając robotom nazwę niezgodną z opisem rzeczywistych robót planowanych w budynku, a ponadto robót, których prawidłowa kwalifikacja prawna dowodziła niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.). Projektant przewidział, że z dotychczasowego obiektu pozostanie 25% ścian zewnętrznych oraz fragmenty ścian poprzecznych. Przy tak szczątkowym zachowaniu pozostałości ścian po obiekcie pierwotnym, budynek przy ul. S. ulegnie prawie w całości rozebraniu. Nie można dowolnie stosować pojęć zawartych w art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8 pr. bud. i nadawać robotom budowlanym dowolnego znaczenia, z pominięciem definicji ustawowych. Z definicji legalnej przebudowy (art. 3 pkt 7a pr. bud.) wynika, że przy tego rodzaju robotach powinien zostać zachowany przynajmniej "szkielet budynku" z takimi parametrami jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie Sądu przebudowa, rozbudowa i remont nie mogą zakresem robót wkraczać w rozbiórkę konstrukcji szkieletu pierwotnego obiektu budowlanego. Taki zakres prac wymaga uzyskania pozwolenia na rozbiórkę bądź zgłoszenia rozbiórki.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, dla terenu na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany objęty pozwoleniem na przebudowę i rozbudowę, obowiązują ustalenia wprowadzone uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla obszaru położonego pomiędzy ulicami: K., M., S. i S. w T.. Teren inwestycji oznaczony został na rysunku planu symbolem 63.05-MN6. Zgodnie z § 11 pkt 1 lit. a) ww. aktu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 63.05-MN6 i 63.05-MN7 ustalono przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W § 11 pkt 2 lit. d), w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w granicach terenu o symbolu 63.05-MN6, na działce nr [...] przy ul. M., dopuszczono wymianę budynku mieszkalnego na nową zabudowę nawiązującą usytuowaniem, gabarytem i formą architektoniczną do typu willi z dwudziestolecia międzywojennego na zasadzie "dobrego sąsiedztwa". W ocenie Sądu z powyżej zacytowanych przepisów m.p.z.p. jasno wynika, że m.p.z.p. w stosunku do terenu objętego symbolem 63.05-MN6, poza działką przy ul. M., nie zezwala na wymianę istniejących budynków na nowe, a tym bardziej nie dopuszcza ich rozebrania. Gdyby było możliwe wykonanie robót budowlanych w tym zakresie, w planie miejscowym znalazłby się stosowny zapis, jak uczyniono to w stosunku do działki przy ul. M.. Zdaniem Sądu powyższe prowadzi do wniosku, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. K., zaskarżając wyrok w całości.

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez Sąd, że "doszło do rozbiórki prawie całego budynku w zabudowie bliźniaczej" oraz że "m.p.z.p. nie przewidywał na terenie 63.05-MN6 w miejscu planowanej inwestycji, rozbiórki i wymiany istniejącego budynku mieszkalnego", sugerując tym samym, iż do takiej wymiany budynku mieszkalnego na nowy doszło w niniejszej sprawie, podczas gdy analiza dokumentacji, w szczególności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] września 2017 r. w zakresie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku wskazuje, iż jest to budynek mieszkalny wielorodzinny składający się z 2 części budynku - przy ul. S. [...] oraz [...], a więc nawet gdyby hipotetycznie założyć, że cała część budynku przy ul. S. została rozebrana (co nie jest prawdą) i nie zostałaby odbudowana, to stwierdzenie Sądu nie opiera się na prawdzie, gdyż rozebrany byłby budynek w połowie a nie "prawie cały" jak to stwierdził Sąd w uzasadnieniu wyroku, a tym samym Sąd w sposób wadliwy przeprowadził kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w niniejszej sprawie i błędnie ustalił jaka część budynku podlegała (rzekomo) rozbiórce;

b) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez Sąd, że analiza opisu robót budowlanych w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym prowadzi do wniosku, że projekt budowlany przewidywał rozbiórkę obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, a nie jego przebudowę i rozbudowę, zarzucając tym samym nieprawidłowe rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2018 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r., podczas gdy projekt nie przewidywał rozbiórki obiektu, gdyż zarówno projekt o pozwolenie na budowę, jak też zaskarżone decyzje nie dotyczyły i nie powinny były dotyczyć rozbiórki, a jedynie przebudowy i rozbudowy, bowiem finalnie nie dochodzi w ramach prowadzonych robót budowlanych do rozbiórki, a jedynie do robót budowlanych polegających na rozebraniu i postawieniu ścian i konstrukcji obiektu budowlanego oraz rozbudowie tego obiektu;

c) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez Sąd, że w ramach przebudowy rozebranie ścian według projektu budowlanego skarżącego prowadzi do rozbiórki obiektu, podczas gdy przebudowa według definicji ustawowej może być efektem prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbieraniu ścian oraz jednoczesnym wybudowaniu na ich miejsce nowych, przy zachowaniu odpowiednich parametrów, co - wbrew nieprawidłowej ocenie Sądu - nie można uznać za rozbiórkę obiektu budowlanego, tylko za przebudowę;

d) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające w tej sprawie i pominięcie przez Sąd faktu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] dotyczyła nie tylko pozwolenia na przebudowę, ale także rozbudowy budynku, a tym samym dopuszczała "z definicji" możliwość przekroczenia parametrów dotyczących kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji, o których mowa w art. 3 pkt 7a) pr. bud.;

e) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez Sąd, że organy orzekające całkowicie pominęły główny zarzut odwołania i pism procesowych składanych przez skarżących w trakcie postępowania administracyjnego, który dotyczył dopuszczenia w złożonym projekcie budowlanym rozbiórki, na którą przepisy prawa wymagały w dacie orzekania odrębnego pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, podczas gdy Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uznał, aby zachodziła taka konieczność by należało wydać odrębne pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego i wskazał, że odniósł się do tego zarzutu szczegółowo prowadząc postępowanie zakończone decyzją z [...] maja 2018 r., a ponadto, że mimo, iż zakres robót ingerujących w istniejącą zabudowę jest bardzo duży, to pozostawienie 25% ścian zewnętrznych (w tym ściany wspólnej dla obu budynków) oraz fragmentów ścian poprzecznych sprawia, że zaprojektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z nazwą inwestycji;

f) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie, że stanowisko organu jest lakoniczne i nieprzekonujące, podczas gdy stanowiska organów - Prezydenta Miasta [...], jak i Wojewody [...] są wyczerpujące, jasne i precyzyjne, opisują szczegółowo zakres robót, rodzaj robót, wskazują graficznie projektowane i pozostawiane istniejące ściany budynku, odnosiły się do ustaleń m.p.z.p., a więc stanowiska te są kompletne i przekonujące.

g) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez Sąd, jakoby organy orzekające w tej sprawie nie przestrzegały obowiązków wynikających z art. 35 pr. bud., w szczególności w kontekście obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., aby przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdziły zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, podczas gdy organy orzekające w tej sprawie dochowały wszelkich obowiązków wynikających z ww. przepisu, w szczególności sprawdziły zgodność projektu budowlanego z m.p.z.p.;

h) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć wydanych przez organy orzekające w tej sprawie i błędne przyjęcie przez Sąd, jakoby organy orzekające nie zweryfikowały, iż projekt budowlany przedstawiony przez skarżącego nie spełniał wymogów w zakresie zachowania parametrów przy przebudowie obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, podczas gdy projekt zachowuje wszystkie parametry i jest zgodny z prawem.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7a pr. bud. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 pkt 7a pr. bud. przejawiające się w uznaniu przez Sąd, że z definicji legalnej "przebudowy" wynika, że przy robotach wykonywanych przez skarżącego powinien zostać zachowany przynajmniej "szkielet budynku", podczas gdy przepis art. 3 pkt 7a pr. bud. nie zawiera takiego wymogu ani takiej definicji. Sąd wykroczył zatem poza normę dyspozycyjną tego przepisu, wprowadzając w sposób nieuprawniony nowy wymóg efektu przebudowy jakim powinno być zachowanie "szkieletu budynku";

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7a pr. bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przypisywaniu temu przepisowi przez Sad pojęć nie występujących w tym przepisie jak np. pojęcie "szkielet budynku";

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7a pr. bud. poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 7a pr. bud. i przyjęcie przez Sąd, że "szkielet budynku" powinien mieć zachowane parametry takie jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, podczas gdy przepis nie posługuje się pojęciem "szkielet budynku" i nie odnosi się do konieczności zachowania ww. parametrów względem "szkieletu budynku", tylko obiektu budowlanego;

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7a pr. bud. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 7a pr. bud. i uznanie przez Sąd, że przebudowa i rozbudowa nie mogą zakresem robót wkraczać w rozbiórkę konstrukcji szkieletu pierwotnego obiektu budowlanego, podczas gdy przebudowa czy rozbudowa może prowadzić do robót mających charakter rozbiórkowy (np. wyburzenia ścian, podłóg, w celu odbudowy w miejscu zburzonych ścian i podłóg w ramach tego samego projektu - nowych ścian obiektu budowlanego) i może ingerować w elementy konstrukcyjne obiektu budowlanego;

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7a pr. bud. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 7a pr. bud. i przyjęcie przez Sąd, że projekt budowlany przedstawiony przez skarżącego nie spełnia wymogów wskazanych ww. przepisie w zakresie zachowania parametrów przy przebudowie obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, podczas gdy projekt zachowuje wszystkie parametry przewidziane w ww. przepisie;

f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7a pr. bud. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 7a pr. bud. polegające na uznaniu przez Sąd, że roboty budowlane wskazane w projekcie budowlanym oraz pozwoleniu na budowę nie będą mieściły się w pojęciu roboty budowlane, z uwagi na fakt, iż budynek ulegnie prawie w całości rozebraniu, podczas gdy przepis ten zezwala na prowadzenie prac również tego typu w ramach prac związanych z przebudową;

g) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7a) w zw. z art. 3 pkt 7 pr. bud. poprzez błędną wykładnię przepisów art. 3 pkt 7a) w zw. z art. 3 pkt 7 pr. bud. polegającą na przyjęciu, że w ramach przebudowy rozbieranie ścian według projektu budowlanego skarżącego prowadzi do rozbiórki obiektu, podczas gdy przebudowa według definicji ustawowej polega na przeprowadzeniu robót budowlanych, w ramach którego mieszczą się roboty polegające na rozbieraniu niektórych ścian oraz jednoczesnym wybudowaniu na ich miejsce nowych, co nie można uznać za rozbiórkę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7 pr. bud., tylko za przebudowę;

h) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zw. z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 7 pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 7 pr. bud. i przyjęcie, że projekt oraz pozwolenie na budowę dotyczy w istocie rozbiórki, a nie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy zakres prac przewidzianych w projekcie oraz w decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy przebudowy i rozbudowy obiektu budowlanego;

i) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 7 a) w zw. z art. 8 pr. bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 7 a) w zw. z art. 8 pr. bud. polegające na uznaniu przez Sąd, że prace budowlane wykonywane przez skarżącego mają charakter rozbiórki, podczas gdy prace te mają charakter przebudowy i rozbudowy;

j) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 7a) w zw. z art. 3 pkt 8 pr. bud. poprzez błędną wykładnię przepisów art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 7a) w zw. z art. 3 pkt 8 pr. bud. przejawiającą się w uznaniu przez Sąd, że wskazanym w tym przepisach pojęciom nadano dowolne, nie poparte w przepisach, znaczenie, podczas gdy zarówno projekt budowlany, jak też wydana decyzja o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2018 r. oraz decyzja Wojewody [...] z [...] października 2018 r. nie nadawały ww. przepisom dowolnego znaczenia, tylko takie, jakie zostało wyrażone wprost w tych przepisach;

k) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 1 pkt 1 pr. bud. i uznanie, że organ powinien zbadać, czy roboty budowlane wykonywane przez skarżącego wymagały zgłoszenia, czy też pozwolenia na rozbiórkę, podczas gdy organ dokonał odpowiedniej analizy i uznał, że prace zarówno projektowane jak i wykonywane nie doprowadzą do rozbiórki budynku, a więc nie wymagały uzyskania pozwolenia na rozbiórkę;

I) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1-6 pr. bud. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 1-6 i uznanie, że przebudowa prowadząca do chwilowego rozebrania części budynku wymaga uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku, pomimo że następuje odbudowa tej rozebranej części budynku w ramach przebudowy, a ponadto, że skarżący powinien złożyć wniosek o pozwolenie na rozbiórkę, podczas gdy skarżący nie wykonał rozbiórki obiektu tylko przebudowę i rozbudowę obiektu, nie miał planów i w rzeczywistości nie dokonał rozbiórki obiektu, a projekt budowlany również nie przewidywał rozbiórki, a jedynie przebudowę i rozbudowę obiektu budowlanego, a zatem Sąd niewłaściwie zastosował ten przepis zarzucając skarżącemu niewykonanie obowiązku nakładanego przez ten przepis i nieprzedłożenie przez skarżącego wniosku o pozwolenie na rozbiórkę jak również samego projektu rozbiórki obiektu.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, J. K. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, albowiem sprawa została wyjaśniona co do istoty. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania: R. K., M. S. (następca prawna zmarłej G. J.) i B. S. wnieśli o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, jednocześnie zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Nie znajduje bowiem prawnego uzasadnienie twierdzenie Sadu pierwszej instancji, że opisane w projekcie budowlanym roboty pozostają w sprzeczności z zakresem żądania zawartego we wniosku o pozwolenie na budowę.

W myśl przepisu art. 28 ust. 1 i 1a Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, którą wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie zaś do przepisu art. 3 pkt 6, 7 i 7a pr. bud.: "Ilekroć w ustawie jest mowa o:

6) budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego;

7) robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego;

7a) przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego".

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21- "W utrwalonym orzecznictwie [...] akcentowane jest, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego" (publ. w CBOSA). W niniejszej sprawie, zgodnie z wnioskiem inwestora z [...] sierpnia 2017 r., Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. S. w T.. Przebudowa miała obejmować istniejący już budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej, a rozbudowa - dobudowę oficyny od strony ogrodu oraz wykonanie garażu podziemnego. Ponadto zatwierdzony tymi decyzjami projekt budowlany został uprzednio uzgodniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w T. decyzją z [...] lipca 2017 r., gdyż nieruchomość znajduje się w podlegającym ochronie jako zabytek historycznym układzie urbanistycznym. W okolicznościach tej sprawy należało zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, a wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, że udzielenie ww. decyzją z [...] lipca 2018 r. pozwolenia na "przebudowę i rozbudowę" przedmiotowego obiektu odpowiadało zakresowi i rodzajowi robót przewidzianych w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym, który został załączony do wniosku inwestora. W szczególności nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku jakoby kwalifikacja prawna planowanych przez inwestora prac budowlanych była nieprawidłowa, a zakres przebudowy budynku przy ul. S. wymagał wydania odrębnego pozwolenia na rozbiórkę bądź zgłoszenia.

Z przywołanego przez Sąd pierwszej instancji charakteru planowanych robót budowlanych obejmujących istniejący już budynek mieszkalny oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. wynika, że projekt przewiduje pozostawienie 25% ścian zewnętrznych, w tym ściany wspólnej, oraz fragmentów ścian do niej poprzecznych, na poziomie piwnic, parteru i piętra. Ponadto projekt zakłada zachowanie historycznego wyglądu architektonicznego budynku m.in. w zakresie jego gabarytów, kształtu i pokrycia dachu, kompozycji i rozwiązań materiałowych elewacji, rozmieszczenia, wielkości, kształtu oraz proporcji otworów okiennych i drzwiowych. Tym samym, stosownie do unormowania z art. 3 pkt 7a pr. bud., bez zasadniczej zmiany pozostają parametry charakterystyczne istniejącego budynku. Projektowane roboty budowlane nie prowadzą bowiem do zmiany tzw. bryły istniejącego budynku, jak też nie zmieniają charakterystycznych parametrów technicznych przebudowywanego obiektu budowlanego, o których mowa w art. 3 pkt 7a pr. bud. (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2363/11 - publ. w CBOSA). W orzecznictwie sadowym za przebudowę uznaje się w szczególności wymianę na nowe poszczególnych ścian budynku, jako zmieniającą parametry techniczne obiektu (zob. wyroki NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1139/12 oraz z 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06 - publ. w CBOSA).

Za nieuzasadnione należało przy tym uznać dokonanie przez Sąd pierwszej instancji rozszerzającej interpretacji ww. art. 3 pkt 7a pr. bud. poprzez wyprowadzenie nakazu zachowania "szkieletu budynku". Przepis art. 3 pkt 7a pr. bud. zawierający definicję legalną "przebudowy" nie posługuje się bowiem pojęciem "szkieletu budynku", a tym bardziej nie ustanawia obowiązku jego zachowania przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych. W rezultacie powyższego, choć planowane prace budowlane przy istniejącym budynku przy ul. S. oznaczają znaczną ingerencję w jego strukturę, m.in. poprzez wymianę części ścian z powodu złego stanu technicznego, to spełniają one ustawowe wymogi pozwalające na zakwalifikowanie projektowanych robót budowlanych jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. bud. Przebudowa może bowiem obejmować także ingerencję w część konstrukcyjną istniejącego obiektu budowlanego, prowadząc do zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych, tak jak przewiduje i na co pozwala powołany wyżej przepis (por. m.in. wyroki NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12 i z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1265/16 - publ. w CBOSA).

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany w zakresie przebudowy wymagał wydania odrębnego pozwolenia na rozbiórkę bądź ewentualnie jej zgłoszenia, a organ powinien był zbadać jaki tryb miałby zostać zastosowany, odpowiednio do art. 31 pr. bud. Jak już wynika z wcześniejszych ustaleń, przebudowa przedmiotowego budynku zakłada zastąpienie części ścian nowymi, przy pozostawieniu 25% ścian zewnętrznych, w tym ściany wspólnej, oraz fragmentów ścian wewnętrznych. Tymczasem rozbiórka zasadniczo oznacza wykonanie robót budowlanych prowadzących do całkowitej likwidacji i usunięcia z przestrzeni istniejącego obiektu budowlanego, zakończenia jego bytu fizycznego w ogóle. Natomiast w ramach robót budowlanych polegających na przebudowie mieści się częściowa rozbiórka ścian istniejącego obiektu w celu zastąpienia ich nowymi. W takim przypadku wymaganie dodatkowego pozwolenia na rozbiórkę bądź jej zgłoszenia, jako nie posiadające uzasadnienia prawnego oraz ekonomicznego, należałoby uznać za zbędne, zwłaszcza gdy całość prac budowlanych została ujęta w zatwierdzonym przez organ projekcie budowlanym i wydanym pozwoleniu na ich wykonanie, czyli decyzji o której mowa w art. 28 ust. 1 pr. bud. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę osoby trzecie dysponują wszystkimi przewidzianymi prawem budowlanym narzędziami prawnymi, które gwarantują im poszanowanie ich uzasadnionych interesów prawnych. Wymagania uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, a tym bardziej jej zgłoszenia, są z prawnego punktu widzenia węższe niż w przypadku pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 4 pkt 6 pr. bud. (w brzemieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji; aktualnie art. 30b ust. 3 pkt 6) załączenie projektu rozbiórki obiektu jest fakultatywne, tj. zależne od potrzeb, podczas gdy do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor obowiązany jest każdorazowo dołączyć projekt budowlany (art. 33 ust. 2 pr. bud.). W przypadku zgłoszenia rozbiórki należy zaś jedynie określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót (art. 31 ust. 2 pr. bud., w brzemieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji; aktualnie: zakres, miejsce i sposób rozbiórki). Szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego określa natomiast rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. (Dz.U. poz. 1609, ze zm.)

Podobnie za nieusprawiedliwiony należało uznać pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że sporna inwestycja w zakresie przebudowy istniejącego budynku jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla obszaru położonego pomiędzy ulicami: K., M., S. i S. w T., co oznacza, według Sądu pierwszej instancji, iż organ nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu. Jako nadużycie interpretacyjne trzeba bowiem potraktować wyprowadzanie przez Sąd z regulacji szczególnej dotyczącej pojedynczej działki nr [...], przy ul. M. (§ 11 pkt 2 lit. d) m.p.z.p.), a dopuszczającej wymianę budynku mieszkalnego na nową zabudowę nawiązującą usytuowaniem, gabarytem i formą architektoniczną do willi typu przedwojennego, generalnego zakazu tego rodzaju inwestycji dla pozostałego obszaru oznaczonego symbolami 63.05-MN6 i 63.05-MN7. Zgodnie z § 11 pkt 1 lit. a) m.p.z.p. dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami 63.05-MN6 i 63.05-MN7, ustala się przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przez użyte w planie pojęcie zabudowy należy bez wątpliwości rozumieć budowę, tj. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 pr. bud.). A zatem dla działek położonych na terenach, oznaczonych na rysunku planu symbolami 63.05-MN6 i 63.05-MN7, w tym działki inwestora dopuszczalne są wszystkie wyżej wymienione formy prowadzenia robót budowlanych, chyba że inne przepisy planu stanowią inaczej. Takim przepisem jest § 11 pkt 2 lit. d) m.p.z.p., który wprowadza ograniczenia dla działki nr [...], przy ul. M. dopuszczając na tej działce jedynie wymianę budynku mieszkalnego na nową zabudowę nawiązującą usytuowaniem, gabarytem i formą architektoniczną do willi typu przedwojennego.

Z przepisu § 11 pkt 4 lit. b) i c) m.p.z.p. określającego ogólne zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dla tego obszaru wynika natomiast, że przedmiotem ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej jest historyczny wygląd architektoniczny budynków w zakresie gabarytu, kształtu i pokrycia dachu, kompozycji i materiału elewacji, detalu architektonicznego, rozmieszczenia i kształtu otworów okiennych itp. Zatwierdzony przez organ projekt budowlany spełnia powyższe warunki ponieważ zakłada właśnie zachowanie wymienionych wyżej charakterystycznych parametrów istniejącego budynku. Projekt ten został zresztą uzgodniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Ponadto, jak wynika z dotychczasowych rozważań, przedmiotowa inwestycja nie polega na "wymianie budynku mieszkalnego na nową zabudowę", lecz na przebudowie istniejącego budynku i wymianie na nowe wprawdzie większej części jego ścian, ale nie całego obiektu. Z tych wszystkich względów nie można skutecznie zarzucić organowi administracji architektoniczno-budowlanej, że nie dokonał odpowiedniej weryfikacji projektu budowlanego z m.p.z.p., tak jak tego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.

W takiej sytuacji za oparte na usprawiedliwionych podstawach należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 3 pkt 6, 7 i 7a, art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Zasadnie bowiem podnosi skarżący kasacyjnie, że orzekające w sprawie niniejszej organy - Prezydent Miasta [...] i Wojewoda [...] dokonały prawidłowej kwalifikacji planowanych robót budowlanych, a także sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. Zbędne jest natomiast odnoszenie się do podniesionych w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przywołane bowiem w niej uzasadnienie naruszenia przepisów k.p.a. w istocie nawiązywało do merytorycznej treści uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego - przepisów pr. bud. Ponadto należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, pomimo iż jako podstawę prawną uwzględnienia skargi obok art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego) podał także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), to nie wykazał jednak jakie konkretnie przepisy postępowania, w szczególności procedury administracyjnej, zostały naruszone przez orzekające w rozpoznawanej sprawie organy administracji.

Nawiązując dodatkowo do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez uczestników postępowania i dotyczących rzeczywistego wpływu robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji na nieruchomość sąsiednią należy jedynie zaznaczyć, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie legalność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 680/20 oraz zgodność z prawem kontrolowanych przez tenże Sąd decyzji organów architektoniczno-budowlanych wydanych w przedmiocie pozwolenia na budowę, a nie prawidłowość wykonywania prowadzonych przy realizacji przebudowy i rozbudowy robót budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.