Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1304/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. z o.o. z/s w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 966/04 w sprawie ze skargi P. SA w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejścia nieruchomości na własność Państwa oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 966/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] a nadto zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, iż skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z dnia 17 października 1959 roku w sprawie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonych w G. przy ulicy M. P. (wówczas C.). Orzeczeniu temu P. S. A. w G. zarzuciło rażące naruszenia prawa, albowiem zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) podczas, gdy nieruchomość podlegała przepisom dekretu z dnia 8 marca 1946 roku o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Zdaniem strony nieruchomość ta na mocy dekretu z 1946 roku winna zostać zwrócona skarżącemu. Zaznaczono, że pomiędzy powyższymi przepisami zachodzi sprzeczność, a pierwszeństwo stosowania ma przepis art. 15 dekretu z 1946 roku, gdyż przepis późniejszy nie mógł stanowić podstawy do zmiany stanu prawnego nieruchomości, ponieważ naruszałoby to zasadę ochrony praw nabytych. Podstawy takiej nie stanowił też art. 39 dekretu z 1946 roku.

Do postępowania administracyjnego przystąpiły w charakterze strony: P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. oraz Gmina Miasto G.

P. Sp. z o.o. w G. podniosły, iż art. 17 pkt 2 ustawy z 1958 roku ma zastosowanie do każdego mienia znajdującego się we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, a władanie to nie opierało się na tytule prawnym. Nadto zdaniem uczestników postępowania nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 października 1959 roku, ponieważ orzeczenie to wywołało nieodwracalne skutki prawne: w drodze umów cywilnoprawnych Gmina Miasto G. ustanowiła na rzecz P. S.A. użytkowanie wieczyste działek nr 1461/137, 952/135, 954/136 i 165 oraz sprzedała budynki posadowione na tym gruncie a następnie P. Sp. z o. o. nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność budynków w drodze aportu na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego. Wskazano, że art. 39 dekretu z 1946 roku pozwala na przywrócenie posiadania tylko takiego mienia, które nie podlega przejęciu na własność Państwa, przejęciu w zarząd lub innemu ograniczeniu prawa własności.

Gmina Miasto G. podniosła, iż sporna nieruchomość w dacie wydania orzeczenia z dnia 17 października 1959 roku pozostawała w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego "P." i dlatego podlegała przepisom ustawy z 1958 roku.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] roku odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z dnia [...] roku a następnie decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W ocenie Ministra Infrastruktury orzeczenie Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z dnia [..] roku nie jest dotknięte wadą nieważności. Przedmiotowa nieruchomość stanowi "inne mienie" w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku. Przedwojenny właściciel – P. S. A. w G. utraciło władanie nad tą nieruchomością w wyniku działań wojennych. W dniu wydania orzeczenia nieruchomość pozostawała w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego "P." władanie to nie opierało się na tytule prawnym. W skardze na powyższą decyzję Ministra Finansów P.S.A. w G. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 30 lipca 2004 r. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację dotyczącą pierwszeństwa stosowania przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przed przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną zważył, iż postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które ma na celu ustalenie, czy dana decyzja obciążona jest jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k. p. a. Sąd pierwszej instancji, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 roku, IV SA 2222/96 ( LEX 48640 ) i z dnia 21 grudnia 1992 roku, IV SA1054/92 (ONSA 1994/1/30 ), wskazał na potrzebę interpretacji przepisu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku z zastosowaniem różnych wykładni prawa, zwłaszcza celowościowej i systemowej. Podkreślił, że celem ustawy z 1958 roku było uregulowanie stanu prawnego pozostającego pod zarządem państwowym w rozumieniu dekretu z 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Zdaniem Sądu przepis ten mógł mieć zastosowanie jedynie do takiego mienia, które podpadało pod uregulowania dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku lub ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271), nawet jeśli zarządu państwowego nie ustanowiono w sposób formalny.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji wskazał, iż w dacie wejścia w życie ustawy "inne mienie" tj. sporna nieruchomość pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej, władanie to nie było oparte na żadnym tytule prawnym, a pierwotny właściciel utracił władanie przed 31 grudnia 1954 roku. Organ orzekający nie wyjaśnił natomiast pozostałych okoliczności sprawy tj. nie ustalił, że przejęta przez Państwo nieruchomość podpadałaby pod uregulowania dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku. Za koniecznością takich ustaleń przemawia także treść uzasadnienia orzeczenia z dnia 17 października 1959 roku, które przywołuje m.in. art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku. Zaskarżona decyzja i decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do argumentów strony skarżącej w przedmiocie pierwszeństwa stosowania przepisów dekretu z 1946 roku jak i kwestii "nieodwracalności skutków prawnych" wywołanych orzeczeniem z dnia 17 października 1959 roku, uznając rozważania w tym zakresie za przedwczesne.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli uczestnicy postępowania: P. Spółka Akcyjna w G. oraz P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. i Gmina Miasto G.

Postanowieniem z dnia 14 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną Gminy Miasto G.

Uczestnik postępowania P. Sp. z o. o., reprezentowany przez radcę prawnego M. S., zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.). Nieprawidłowość ta wyraża się w dokonanej przez Sąd pierwszej instancji zawężającej wykładni przepisu i uznaniu wbrew regułom wykładni językowej, że hipotezą tego przepisu nie jest objęte mienie, jeżeli nie podpadało ono pod zarząd, przewidziany dekretem z 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego albo ustawą z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej.

Prawidłowa wykładnia przepisu winna polegać wyłącznie na zastosowaniu dyrektyw wykładni językowej, skoro w wyniku ich zastosowania treść przepisu jest jasna. Treść art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, ze przepisy tej ustawy stosuje się również do innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 roku i które pozostaje w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, niż wymienione w art. 1 lub pkt 1 tego przepisu. Bez znaczenia jest natomiast to, czy mienie to podpadało pod zarząd przewidziany dekretem z 1918 roku lub ustawy z 1947 roku, nawet jeżeli zarządu nie ustanowiono w sposób formalny;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p. p. s. a. - poprzez oparcie na tej podstawie prawnej zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do uchybienia przepisom art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k. p. a.;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. poprzez oparcie jedynie na tej postawie prawnej zaskarżonego wyroku przy jednoczesnym dokonaniu odmiennej wykładni prawa materialnego w stosunku do wykładni dokonanej przez organ w zaskarżonej decyzji;

c) naruszenie art. 141 § 4 p. p. s. a. przez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej uchylenia decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję oraz brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej dokonania odmiennej wykładni prawa materialnego od wykładni dokonanej przez organ w zaskarżonej decyzji przy jednoczesnym oparciu wyroku uchylającego decyzję jedynie na naruszeniu przez organ przepisów postępowania. Na skutek zaś uchybienia art. 141 § 4 p. p. s. a. uczestnik postępowania nie ma możliwości pełnego zrozumienia motywów, którymi kierował się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. wniosła o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie od P. S.A. w G. na rzecz P. Sp. z o. o. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zawarto nadto wniosek o rozważenie możliwości przedłożenia w trybie art. 187 § 1 p. p. s. a. składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia budzącego poważne wątpliwości, tj. kwestii prawidłowej wykładni art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że literalna wykładnia przepisu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku nie nakłada na organ administracji obowiązku badania, czy mienie podpadało pod zarząd przewidziany dekretem z 1918 roku. Zdaniem strony skarżącej zakres stosowania art. 17 obejmował także stan faktyczny inny od określonego w art. 2 ustawy z 1958 roku. Skoro negatywną przesłanką przy przejęciu przez Państwo przedsiębiorstwa lub innego mienia jest władanie wywodzone z innego tytułu niż określone w art. 1 lub pkt 1, to znaczy, że władanie to nie mogło być oparte również o zarząd państwowy na podstawie dekretu z 1918 roku. Nadto strona zakwestionowała pogląd Sądu pierwszej instancji o konieczności odwołania się do wykładni celowościowej i systemowej jako, że brzmienie przepisu jest jasne i nie pozostawia wątpliwości. Na poparcie swego stanowiska strona powołała poglądy wyrażone w doktrynie i w orzecznictwie.

Uczestnik postępowania P. Spółka Akcyjna w G. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) poprzez przyjęcie, że hipotezą tego przepisu nie jest objęte mienie, które nie podpadało pod zarząd przewidziany dekretem z dnia 16 grudnia 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego lub ustawą z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271).

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że wykładania art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna. Przytaczając treść poszczególnych przepisów tej ustawy w korelacji z przepisami ustawy z 1947 roku wskazano, że hipoteza art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku przewiduje wymóg władztwa państwowej jednostki organizacyjnej nad majątkiem utraconym przez uprawnionego przed dniem 31 grudnia 1954 roku, które winno być pozbawione tytułu prawnego. Analizowany przepis w ocenie strony nie zawiera wymogu podpadania pod zarząd przymusowy w trybie dekretu z 1918 roku. Jego hipoteza obejmowała inny stan faktyczny od określonego w art. 2 ustawy z 1958 roku. Skoro negatywną przesłanką przy przejęciu przez Państwo przedsiębiorstwa lub innego mienia jest władanie wywodzone z innego tytułu niż określone w art. 1 lub pkt 1, to znaczy, że władanie państwowej jednostki organizacyjnej nie mogło być oparte również o zarząd przymusowy na podstawie dekretu z 1918 roku. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do uznania, że zbędne było użycie w art. 17 pkt 2 lit. b zwrotu "innych aniżeli wymienione w art.1". Ustawodawca zapisałby wyraźnie w treści ustawy przesłankę podpadania pod przepisy dekretu z 1918 roku, bez formalnego ustanowienia zarządu, gdyby taka była jego wola. Podkreślono, że w sprawie nie zachodziła konieczność zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, skoro wykładania językowa pozwalała na pełne zrozumienie przepisu. Na poparcie swojego stanowiska strona przytoczyła tezy z orzecznictwa Sądu Najwyższego.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej P. S. A. w G. podniosły zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a., polegające na oparciu zaskarżonego wyroku o ten przepis, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do uchybienia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k. p. a. Ocena Sądu pierwszej instancji co do niekompletności ustaleń faktycznych kontrolowanej decyzji oparta została na błędnej wykładni przepisu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku. Prawidłowa wykładnia tego przepisu nie wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń tj. podpadania pod przepisy o zarządzie przymusowym regulowanym dekretem z 1918 roku.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne P. S.A. w G. wniosło o ich oddalenie, albowiem zarzuty kasacyjne nie są uzasadnione a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowy.

Zdaniem strony konieczne jest przyjęcie chociażby wykładni art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Jednak, zdaniem strony, zakres zastosowania art. 9 ustawy z 1958 roku jest jeszcze węższy niż według wykładni rozszerzającej zaprezentowanej przez Sąd. Strona przytoczyła tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 roku, IV SA 2222/96 i z dnia 21 grudnia 1992 roku, IV SA1054/92.

W ocenie strony art. 17 pkt 2 lit. b ustawy rozszerza zakres stosowania przepisu art. 9 ustawy z 1958 roku w stosunku do przepisu art. 2 tej ustawy o "inne mienie" tj. mienie inne niż przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 2 dla przedmiotów znajdujących się pod zarządem z mocy dekretu z 1918 roku oraz o przedsiębiorstwa (np. młyny, zapory wodne) i inne mienie, czyli mienie inne niż zakłady elektryczne, o których mowa w art. 17 pkt 1 ustawy. Dla zachowania podstawowych zasad praworządności niezbędne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przejściu z mocy prawa na własność Skarbu Państwa podlegało tylko takie mienie nie objęte formalnie ustanowionym zarządem, co do którego zachodziły podstawy do objęcia go takim zarządem. Tylko taka wykładnia gwarantuje, że na własność Skarbu Państwa przechodzić miało mienie, którego stan prawny rzeczywiście nie był uregulowany, a nie mienie, którego losy prawne zdefiniowane były odmiennie na mocy innych przepisów prawa.

Zaznaczono, że prawidłowość wyniku wykładni słowno – logicznej potwierdza wykładnia systemowa i funkcjonalna. Podkreślono, iż pominięcie przez organ administracji prawidłowej wykładni art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku i zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie istnienia przesłanek określonych w tym przepisie stanowi o naruszeniu przez Ministra Infrastruktury przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k. p. a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną, zarówno P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. jak i P. Spółka Akcyjna w G., zarzucają zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) przez jego błędną wykładnię.

Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego jest usprawiedliwiony, a to z następujących względów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż przepis art. 17 pkt 2 lit.b powołanej wyżej ustawy mógł mieć zastosowanie jedynie do takiego mienia, które podpadało pod uregulowania dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego lub ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271), nawet jeśli zarządu państwowego nie ustanowiono w sposób formalny.

Z poglądem tym nie można się zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brzmienie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) - zwanej dalej ustawą z 1958 roku - nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji.

Z dniem wejścia w życie powołanej wyżej ustawy, tj. z dniem 8 marca 1958 roku, utracił moc dekret z dnia 16 grudnia 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) - zwany dalej dekretem z 1918 roku - art. 1 ustawy.

Stosownie do art. 2 tej ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu jej wejścia w życie pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 1918 roku przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie.

Jednocześnie ustawodawca w art. 17 ustawy z 1958 roku postanowił, iż postanowienia tejże ustawy stosuje się również do:

1) zakładów elektrycznych, objętych w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271),

2) a) przedsiębiorstw,

b) innego mienia,

których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu.

A zatem, aby określone mienie można było uznać za "inne mienie" w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku konieczne jest wystąpienie łącznie następujących przesłanek:

• utrata władania mieniem przez osoby uprawnione w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r.,

• pozostawanie mienia w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych,

• władanie tym mieniem przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego.

Przesłanka władania bez jakiegokolwiek tytułu prawnego wynika ze sformułowania "chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu".

Skoro tytułem prawnym wymienionym w art. 1 ustawy z 1958 roku jest dekret z 1918 roku zaś tytułem prawnym wymienionym w pkt 1 art. 17 jest ustawa z 1947 roku o planowej gospodarce energetycznej to należy uznać, iż prawodawca mówiąc o tytułach prawnych wynikających z innych przepisów szczególnych, ustanowił w art. 17 pkt 2 ustawy podstawę prawną przejścia na własność Państwa także innego mienia ( lit. b ) i innych przedsiębiorstw ( lit. a ) niż przedsiębiorstwa pozostające pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 1918 roku oraz zakłady elektryczne, objęte w zarząd na podstawie ustawy z 1947 roku o planowej gospodarce energetycznej.

Dopuszczając przejście na własność Państwa przedsiębiorstw i innego mienia, o których mowa w art. 17 pkt 2 lit. a i lit. b ustawy z 1958 roku ustawodawca obwarował to przejście nader istotnym warunkiem, a mianowicie sprawowanie władania winno odbywać się bez żadnego tytułu prawnego. Istnienie bowiem jakiegokolwiek tytułu prawnego władania wyklucza możliwość zastosowania ustawy z 1958 roku.

Zastrzeżenie to zawiera ograniczenie zastosowania tego przepisu do tych przedsiębiorstw i innego mienia, których objęcie przez państwowe jednostki organizacyjne i dalsze nimi władanie nie było oparte ani na umowie ani na akcie (zarządzeniu lub orzeczeniu) właściwej władzy. Prowadzi to do wniosku, iż przepis art. 17 pkt 2 ustawy z 1958 roku ma zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 roku zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy.

( por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 1960 roku, 4 CR 1031/59, OSNC 1962/1/9, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1962 roku, I CR 539/61 i z dnia 18 lipca 1962 roku, I CR 525/61; J. Antosiewicz, Reprywatyzacja, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1993, s. 24 – 25, M. Gintowt, S. Rudnicki, Problematyka prawna nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze 1969, s. 375 – 377 )

Przy ocenie tytułu prawnego w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku nie można pominąć treści przepisu art. 39 dekretu z dnia 8 marca 1946 roku o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm. ) – zwanego dalej dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich.

Artykuł 39 tegoż dekretu stanowi, że jego przepisy nie naruszają postanowień dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t. j. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82), ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17) ani innych przepisów prawa, na podstawie których Państwo może dokonać wywłaszczenia majątku, ustanowić przymusowy zarząd lub wprowadzić inne ograniczenia prawa własności lub posiadania.

A zatem przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie wyłączyły możliwości objęcia w zarząd lub we władanie mienia stanowiącego majątek opuszczony w rozumieniu tego dekretu ani też przejścia lub przejęcia takiego mienia na własność Państwa na podstawie innych przepisów prawa, w tym objęcia mienia opuszczonego w zarząd na podstawie dekretu z 1918 roku.

W tym stanie prawnym należy uznać, iż przepis art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm. ) znajduje zastosowanie także do mienia opuszczonego w rozumieniu dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), jeżeli to mienie nie zostało na podstawie tego dekretu objęte przez organy likwidacyjne.

Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów - zasada prawna - z dnia 7 lutego 1959 roku, I CO 32/58 do uznania, że objęcie mienia nastąpiło na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie wystarcza faktyczne objęcie mienia przez organy likwidacyjne. Stwierdzenie, że mienie zostało przez organy likwidacyjne objęte na podstawie tegoż dekretu będzie wówczas uzasadnione, gdy organy te dokonały takiej również czynności, która wskazuje, iż objęły one mienie w wykonaniu uprawnień i obowiązków przysługujących urzędom likwidacyjnym i ciążących na tych urzędach z mocy przepisów powyższego dekretu. Takimi czynnościami będą np.: sporządzenie protokołu objęcia mienia ( § 4 rozporządzenia Ministrów Finansów i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz.U. Nr 62, poz. 485 ), w którym powołano się na dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich lub wskazano w nim, że mienie zostało objęte lub przekazane jako opuszczone lub poniemieckie, wpisanie do rejestru majątków opuszczonych i poniemieckich, przekazanie mienia przez urząd likwidacyjny (lub wydział finansowy) w zarząd innej jednostce zgodnie z art. 12 dekretu, a także wszelkie pisma świadczące o tym, że mienie było traktowane jako mienie opuszczone (np. korespondencja pomiędzy organem likwidacyjnym a właścicielem mienia, korespondencja pomiędzy tym organem a innymi jednostkami państwowymi itp.) ( por. OSNCK 1960/3/61 ).

Konkludując, jeśli nieruchomość znajdowała się we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 roku o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm. ) to nie mogą do niej mieć zastosowania przepisy ustawy z 1958 roku. Jeżeli natomiast państwowa jednostka organizacyjna nie weszła we władanie mienia opuszczonego w sposób wyżej określony, to brak podstaw do uznania, że władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W takiej sytuacji do mienia tego mają zastosowanie przepisy ustawy z 1958 roku, chyba że władanie było oparte na innych przepisach szczególnych.

(por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1960 roku, 3 CR 279/60 i z dnia 19 grudnia 1960 roku, 1 CR 412/60, OSNC 1962/3/90, uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego - zasada prawna - z dnia 7 lutego 1959 roku, I CO 32/58, OSNCK 1960/3/61).

Z powyższych względów podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 lutego 1999 roku, IV SA 2222/96 ( LEX 48640 ) i z dnia 21 grudnia 1992 roku, IV SA1054/92 (ONSA 1994/1/30 ), a powołane ogólnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zapadły w innym stanie faktycznym. A mianowicie, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1992 roku, IV SA1054/92 dotyczy maszyn, urządzeń i materiałów do produkcji, przy czym przedsiębiorstwo znacjonalizowane zostało na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.). W takim stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż maszyny i urządzenia oraz materiał do produkcji mieszczą się w pojęciu "inne mienie" (art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku ) tylko wówczas, gdy zostały objęte przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym w trybie dekretu z 1918 roku, bądź zarządem na podstawie ustawy o planowej gospodarce energetycznej. W wyroku zaś z dnia 15 lutego 1999 roku, IV SA 2222/96 Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na pogląd zaprezentowany w./w. wyroku.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych stwierdzić należy, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. p. s. a.

W niniejszej sprawie brak jest wyjaśnienia podstawowych kwestii, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia niezbędne jest bowiem ustalenie, czy do przedmiotowej nieruchomości zastosowano dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Od tego, czy przedmiotowe mienie zostało objęte przez organy likwidacyjne na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich zależy - jak wyżej już wskazano – możliwość zastosowania przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm. ). Konieczne jest zatem ustalenie, czy władanie nieruchomością przez państwowe jednostki organizacyjne opierało się na tytule prawnym, w tym wynikającym z przepisów dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, czy też władanie tym mieniem odbywało się bez tytułu prawnego.

W orzeczeniu Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z dnia 17 października 1959 roku w sprawie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonych w G. przy ulicy ul. C. 1 (obecnie M.) jest mowa o faktycznym władaniu parceli nr [...] i [...] oznaczonych hipotecznie – K. tom 6, wykaz [...], parceli nr [...] oznaczonej hipotecznie – K. tom 6, wykaz [...] oraz parceli nr [...] oznaczonej hipotecznie – K. tom 15, wykaz 564 / wraz z zabudowaniami/.

W protokole zdania i przyjęcia mienia z dnia 5 czerwca 1952 roku powołano się na zarządzenia Ministra Żeglugi z dnia 3 listopada 1951 roku i z dnia 29 stycznia 1952 roku. Nadto uczestnik postępowania Gmina Miasto G. złożył w toku postępowania administracyjnego kserokopię odpisu decyzji z dnia [...] roku, Nr [...] o odmownym rozpatrzeniu wniosku likwidatora P. S. A. w G. / w likwidacji / z dnia [...] roku o zwrot nieruchomości – jako podstawę prawną decyzji powołano art. 7 ust. 3 i art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.).

Należy jednak zwrócić uwagę także na kserokopię odpisu pisma Prezydium M.R.N. w G. z dnia 21 sierpnia - przypuszczalnie 1952 roku, co zdaje się wynikać z numeru pisma – [...]. Kserokopia tegoż pisma została sporządzona niestarannie w sposób uniemożliwiający odczytanie wszystkich danych dotyczących nieruchomości tj. danych pozwalających na zidentyfikowanie parceli, o których mowa w tym piśmie.

W piśmie tym jest mowa o parceli / brak numeru z uwagi na "urwanie" tekstu pisma / oznaczonej hipotecznie tom 6, wykaz [...] opisanej po wojnie jako mienie opuszczone i protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 11 / ...brak tekstu / 1947 roku przekazanej przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Gdańsku Biuro Obwodowe w G. w administrację Zarządowi Miejskiemu w G.i oraz o parcelach nr [...] i [...]oznaczonych hipotecznie – K. tom 6, wykaz [...] i parceli / brak numeru - brak tekstu / oznaczonej hipotecznie tom 15, wykaz [...], które stanowią również mienie opuszczone, wnioskowane przez Zarząd Tow. K.o przywrócenie posiadania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337 )

A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazał Sąd pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie uznać należy, iż - mimo błędnej wykładni art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku - brak dokonania przez organ administracji publicznej ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uzasadnia uchylenie podjętych decyzji. Postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja jak i decyzja w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uchybienia organu i wyjaśnił motywy uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku / art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a./ i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, iż sądy te nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach indywidualnych podmiotów.

Pamiętać należy, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Tak też postąpił Sąd pierwszej instancji. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o czym była mowa powyżej.

Powyższe rozważania pozwalają na konstatację, iż zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Stosownie zaś do art. 184 in. fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę, jeżeli orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W tym miejscu stwierdzić należy, iż w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd pierwszej instancji, to ocena ta będzie wiążąca dla organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Przepis art. 153 p.p.s.a. znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym w związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a. tej ustawy.

( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005/2/18 z glosą Z. Kmieciaka, s. 66-67 )

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargi kasacyjne.