Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2865/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Z. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1252), dalej "K.p.a.", decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2014 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].08.1978 r. nr [...]r. uchylającej decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1978 r. nr [...] i orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem gruntu rolnego położonego we [...] w obrębie [...] o pow. 3,1669 ha, stanowiącego własność F. K..

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...].07.1978 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem gruntu rolnego położonego we [...] w obrębie [...] o pow. 3,1669 ha, stanowiącego własność F. K.. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono w wysokości [...] zł.

Decyzją z dnia [...].08.1978 r. nr [...]r. Naczelnik Dzielnicy [...] uchylił własną decyzję z dnia [...].07.1978 r. nr [...] i orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem gruntu rolnego położonego we [...] w obrębie [...] o pow. 3,1669 ha, stanowiącego własność F. K.. Jednocześnie zwiększono odszkodowanie do kwoty [...] zł.

Decyzją z dnia [...].12.2014 r. nr [...] Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu wniosku Z. K. - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].08.1978 r. Pismem z dnia 27.12.2014 r. Z. K. wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2014 r., zarzucając ww. decyzji naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Organ II instancji wskazując na art. 16 K.p.a. (zasada trwałości decyzji administracyjnych) stwierdził, że:

-jest to jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego;

-w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

-zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa tj. w sytuacji gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

-wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski podjął działania zmierzające do zebrania całości materiału dowodowego, poprzez wystąpienie do Urzędu Miejskiego [...], Archiwum Państwowego we [...], Polskiego Związku Działkowców, Okręgowego Zarządu we [...], Zakładu Archiwalnego Składnica Akt Sp. z o.o. oraz do wnioskodawcy postępowania Z. K.. Poszukiwania te nie doprowadziły jednak do zebrania pełnego materiału archiwalnego więc ocena została dokonana na podstawie dostępnej ale szczątkowej dokumentacji. Zwrócono uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

-decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].08.1978 r. nr [...]r. uchylająca decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1978 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem gruntu rolnego położonego we [...] w obrębie [...] o pow. 3,1669 ha, stanowiącego własność F. K. została wydana na podstawie art. 115 k.p.a., który stanowił, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji państwowej, który wydał decyzję uznał, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, mógł wydać nową decyzję, w której uchylił lub zmienił zaskarżoną decyzję. Od nowej decyzji służyło stronom odwołanie. Jak wynika z treści ww. decyzji z dnia [...].08.1978 r. F. K. - jedyna strona postępowania- odwołała się od decyzji z dnia [...].07.1978 r., wnosząc o zmianę stawki odszkodowania na 18 zł/m2. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, Oddział we [...], Wydział Ruchu Emerytur i Rent ustalono, że była właścicielka przedmiotowego gruntu pobierała rentę za zdane gospodarstwo rolne. A zatem wydanie decyzji z dnia [...].08.1978 r. na podstawie art. 115 k.p.a. było zasadne. Tym samym na skutek zmiany zaskarżonej decyzji do obiegu prawnego weszła nowa decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza (z dnia [...].08.1978 r.) i to ona podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru.

-oceniając materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe, co wypełniało przesłankę użyteczności publicznej, bowiem jak wskazuje przepis art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117) pracownicze ogrody działkowe stanowiły urządzenia użyteczności publicznej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 4 ww. ustawy pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel odpowiednie obszary.

-odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż wywłaszczenie nie było celowe, gdyż nie było realizacją postanowień art. 4 i art. 9 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, organ uznał je za nietrafne. niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalono nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej, mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniającego jej dotychczasowy charakter. Zainteresowanym w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony. Przedmiotowa inwestycja budowy ogrodów działkowych objęta została decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich we [...] nr [...] z dnia [...].03.1978 r., znak [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego POD we [...], w której wskazano na zgodność planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. [...], zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta [...] nr [...] z dnia [...].06.1973 r., potwierdzającą jednocześnie niezbędność wywłaszczenia opisanej na wstępie nieruchomości. Jak wynika z fragmentu części graficznej zachowanego częściowo miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...] 1973-1985 około 80% zabudowy dzielnicy mieszkaniowej [...] stanowiła zabudowa nowa, której struktura stanowiła około 80% zabudowy wysokiej i około 20% zabudowy niskiej jednorodzinnej. Powyższe wskazuje, wbrew twierdzeniom skarżącego, że zakładanie ogrodów działkowych było realizowane zgodnie z art. 4 ww. ustawy, gdyż stan faktyczny wskazywał na istnienie 80% nowej zabudowy, głównie domów zbiorowych, które nie posiadały ogrodów. Decyzja nr [...] z dnia [...].03.1978 r. wydana została na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), zgodnie z którym plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Art. 22 stanowił, że zakres i treść planów realizacyjnych oraz projektów powinny były być dostosowane do specyfiki, charakteru i wielkości inwestycji budowlanych, jak też do stopnia ich skomplikowania.

Również porównanie mapy zasadniczej do celów opiniodawczych i sporządzonej według stanu na dzień [...].04.2012 r. mapy (wraz z załącznikiem graficznym do decyzji nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny POD we [...]) potwierdza, że plan realizacyjny obejmował działkę nr [...] w całości. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji należało rozstrzygać podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji. Natomiast art. 21 ust. 1 stanowił, iż podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach I na wsi.

-na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej tj. [...].08.1978 r. dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...],[...], obręb [...] we [...], obowiązywał zachowany częściowo perspektywiczny miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] 1973-1985, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. W planie tym, na zachowanej planszy "Plan ogólny - etapowanie realizacji do 1985 roku", obszar obejmujący działkę nr [...] oznaczony został jako tereny zieleni niskiej. Zdaniem organu należało przyjąć, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji Inwestycji i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności I odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ wywłaszczeniowy dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...].03.1978 r. wydaną przez właściwy organ planowania przestrzennego miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. W czasie kiedy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej działki nr [...], każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne - w świetle dekretu z dnia 1 października 1947 r. planowej o gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373), mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego, przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe (plany roczne 1 pięcioletnie). Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie.

-decyzja z dnia [...].08.1978 r. uchylająca decyzję z dnia [...].07.1978 r. nie naruszała konstytucyjnej zasady ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych, bowiem ówcześnie obowiązująca Konstytucja chroniła także inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym stwarzała warunki do poprawy dobrobytu, ochrony zdrowia (art. 5 pkt 6 i 8), zmierzała do polepszenia warunków bytowych (art. 11 ust. 3), zapewniała warunki do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano -jak wynika z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych - m.in. poprzez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Zatem zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi. Nie można pominąć także okoliczności, że ochrona terenów użytkowanych rolniczo dotyczyła w takim samym stopniu gruntów rolnych, jak i ogrodów działkowych, co potwierdza przepis art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych, i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 249 ze zm ).

-odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego braku niezbędności i odpowiedniości wywłaszczenia przedmiotowej działki, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego na zlikwidowanie ogrodów przy ul. [...], w zamian których zaplanowano utworzenie zastępczych ogrodów działkowych dla pracowników Przedsiębiorstwa Remontowo - Budowlanego "[...]", wskazano, że z niepełnych akt sprawy wynika, że procedura taka została wszczęta. Z odpisu pisma Krajowej Rady Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy Centralnej Radzie Związków Zawodowych l.dz. [...] skierowanego do Przedsiębiorstwa Remontowo - Budowlanego "[...]" wynika, że wniosek w sprawie częściowej likwidacji POD "[...]" położonego przy ul. [...] we [...] został przesłany wraz z pozytywną opinią do decyzji Krajowej Rady POD w [...] A zatem brak jest przesłanek do twierdzenia, że ww. ogrody nie zostały zlikwidowane. Poza tym organ orzekający o wywłaszczeniu już na etapie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego badał prawidłowość i kompletność złożonego wniosku o wywłaszczenie. Wnioskowi Przedsiębiorstwa Remontowo - Budowlanego "[...]" nadano bieg jako odpowiadającemu obowiązującym wówczas przepisom prawa, przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe zakończone wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, co uzasadnia stwierdzenie iż organ wywłaszczeniowy przyjął, że ww. przedsiębiorstwo uprawnione do złożenia takiego wniosku. Natomiast na obecnym etapie postępowania nie ma żadnych podstaw do kwestionowania tych ustaleń. Brak kompletnych akt archiwalnych po upływie znacznego czasu od momentu wywłaszczenia nie może prowadzić do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa w zakresie złożonego wniosku o wywłaszczenie.

-odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż przedmiotowa nieruchomość w części nie była niezbędna inwestorowi, uznano, że nie znajduje on uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Przeciwnie, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość w całości znalazła się w granicach planowanej inwestycji. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnego dokumentu, który uzasadniałby zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 in fine ustawy wywłaszczeniowej.

Przesłanka niezbędności musiała być spełniona na dzień wywłaszczenia - i w tym przypadku była, a ewentualne niewykorzystanie nieruchomości, czy późniejsza zbędność na cele wskazane w orzeczeniu wywłaszczeniowym otwierało drogę do ewentualnego postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

-cel wywłaszczenia polegał na realizacji zadania ujętego w zatwierdzonym planie gospodarczym, a dodatkowo nieruchomość była również niezbędna na cele użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzała decyzja nr [...] z dnia [...].03.1978 r. Z powyższego wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia dysponował funkcjonującą w obrocie prawnym, wydaną przez właściwy organ architektoniczno-budowlany decyzją o lokalizacji szczegółowej, co również świadczyło o niezbędności wywłaszczenia na rzecz inwestora. Zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. wywłaszczenie było niezbędne na cel użyteczności publicznej oraz dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

-zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zobowiązany był do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast ust. 4 stanowił, że obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Mimo braku akt archiwalnych w tym zakresie, z uchylonej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].07.1978 r. wynika, że Przedsiębiorstwo Remontowo - Budowlane [...] przeprowadziło postępowanie zmierzające do dobrowolnego wykupienia działki od F. K.. W wyniku przeprowadzonych rokowań właścicielka przedmiotowej nieruchomości wyraziła zgodę na dobrowolną sprzedaż. Jednakże nie zgodziła się na zaproponowaną stawkę 10,80 zł za 1 m2. Tym samym nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

-zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony właściwemu organowi. W aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy nie zachował się przywołany w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].07.1978 r. wniosek Przedsiębiorstwa Remontowo - Budowlanego [...] o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Nie można zatem dokonać oceny tego czy spełniał wymagania określone w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skoro organ wywłaszczeniowy wszczął postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze, to wniosek Przedsiębiorstwa Remontowo - Budowlanego [...] zawierał wszystkie wymagane prawem elementy i załączniki.

-na podstawie art. 17 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał, za dowodem doręczenia, właściciela nieruchomości i osoby, którym na nieruchomości służyły prawa rzeczowe ograniczone. W aktach sprawy wywłaszczeniowej nie zachowało się zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wywłaszczeniowego. W tym stanie rzeczy nie można dokonać, w sposób jednoznaczny i bezsporny, oceny treści wniosku wywłaszczeniowego w kwestii jego braków formalnych, a tym samym go zakwestionować.

-zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W aktach archiwalnych sprawy nie zachował się również protokół z przedmiotowej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, zatem nie można ocenić jej przebiegu.

Mimo braku kompletnych akt, zachowane dokumenty archiwalne dowodzą, że postępowanie zostało formalnie wszczęte, a rozprawa przeprowadzona we właściwym terminie. Wobec braku w aktach archiwalnych opinii biegłych, organ nadzoru nie jest w stanie ocenić, czy organ wywłaszczeniowy przyznał właścicielom przedmiotowej nieruchomości odszkodowanie w wysokości [...] zł na podstawie szacunku biegłych.

Organ zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2. Jak wynika z treści decyzji, wysokość odszkodowania za przedmiotowy grunt została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r. Naczelnika Dzielnicy [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowawczych za grunty nabyte, wywłaszczone lub przejęte przez Państwo, a położone na terenie Dzielnicy [...]. W związku z powyższym organ stwierdził, że kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł przyznaną decyzją z dnia [...].07.1978 r. ustalono (co wynika z jej treści) w wyniku przemnożenia powierzchni gruntu wywłaszczonej nieruchomości [...] m2 przez stawkę [...] zł, tj. 3,6 zł x 3 ([...] m2 x 10,80 zł = [...] zł).

-Jak wynika z treści decyzji z dnia [...].08.1978 r., F. K. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...].07.1978 r., wnosząc o jej uchylenie i ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o stawkę [...] zł (3,6 zł x 5) za 1 m2 Jak wynika z uzasadnienia decyzji, po otrzymaniu zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział we [...], Wydział Ruchu Emerytur i Rent potwierdzającego, że F. i A. K. pobierali renty za zdane gospodarstwo rolne, zastosowano stawkę [...] zł i ostatecznie przyznano decyzją z dnia [...].08.1978 r. odszkodowanie w wysokości [...] zł ([...] m2 x [...] zł = [...] zł). Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość obliczono zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Organ nadzoru nie znalazł podstaw do uznania, że kwota odszkodowania została wyliczona wadliwie i że doszło do naruszenia obowiązujących ówcześnie przepisów prawa.

Kwestionowana decyzja z dnia [...].08.1978 r. wydana została w wyniku złożonego przez F. K. odwołania od decyzji z dnia [...].07.1978 r. nr [...] r. i uwzględniała w całości jej żądania, tj. ustalała ceny za 1 m2 gruntu po [...] zł. F. K. nie kwestionowała wysokości odszkodowania ustalonego decyzją z dnia [...].08.1978 r. nie skorzystała z przysługującego jej prawa odwołania, co oznacza, że decyzja była zgodna z jej wolą. Nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa w zakresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Nie stwierdzono również, aby decyzja z dnia [...].08.1978 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stronami postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Z. K..

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64, w dalszej części skargi: "ustawa wywłaszczeniowa") w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18 poz. 117) poprzez ich błędną wykładnię, tj. uznanie przez Organ, że przesłanki niezbędności wywłaszczanej nieruchomości na cele użyteczności publicznej oraz odpowiedniości pod uprawy działkowe ustala się na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy to na organie orzekającym o wywłaszczeniu nieruchomości ciąży obowiązek zbadania zasadności i celowości wywłaszczenia konkretnej nieruchomości, tj. jej niezbędności na cele użyteczności publicznej oraz jej odpowiedniości pod uprawy działkowe;

• przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w szczególności art. 3 ust. 1 tej ustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż ustawa wywłaszczeniowa nie pozwalała na podważanie rozwiązań przyjętych przez właściwy organ administracyjny w planie zagospodarowania przestrzennego oraz przez organ architektoniczno-budowlany w decyzji o lokalizacji szczegółowej, podczas gdy organ orzekający o wywłaszczeniu nieruchomości nie jest związany ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji administracyjnych i ma obowiązek samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny niezbędności nieruchomości na cele wskazane w ustawie wywłaszczeniowej, czego Organ w przedmiotowej sprawie zaniechał;

• art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie przez Organ, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne na cele użyteczności publicznej, podczas gdy w aktach sprawy brak jest informacji potwierdzającej, że zlikwidowane zostały ogrody działkowe przy ul. [...], które miały zostać zastąpione przez zastępcze ogrody działkowe zlokalizowane na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto pracownicze ogrody działkowe mogły zostać umiejscowione na pobliskich należących do państwa polach uprawnych, wobec czego nie sposób uznać, że wywłaszczenie gruntu rolnego stanowiącego własność F. K. było niezbędne w rozumieniu ustawy wywłaszczeniowej;

• art. 4 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18 poz. 117) poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z postanowieniami przywołanego artykułu, pracownicze ogrody działkowe mogły być tworzone jedynie w obrębie osiedli, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Tymczasem brak było ustaleń ze strony Organu czy w momencie wydania decyzji na osiedlu [...] co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów.

• art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że teren wywłaszczonego gruntu rolnego jest odpowiedni pod uprawy działkowe, podczas gdy w perspektywicznym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] 1973-1985, zatwierdzonym Uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., na zachowanej planszy "Plan ogólny-etapowanie realizacji do 1985 roku" obszar obejmujący działkę nr [...] oznaczony został jako "tereny zieleni niskiej". Zgodnie zaś z Wytycznymi zakładania i utrzymania zieleni przydrożnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zieleń niską stanowią rośliny osiągające wysokości do 40 cm (np.: niektóre trawy, krzewy płożące);

• art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy grunt rolny był odpowiedni pod uprawy działkowe, podczas gdy tereny odpowiednie w rozumieniu ustawy to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL indywidualne gospodarstwa rolne podlegały szczególnej ochronie, dalej idącej niż w przypadku innych form własności indywidualnej, którym ustawodawca zapewniał jedynie ochronę w granicach obowiązujących ustaw;

• art. 9 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi o tym, że pracownicze ogrody działkowe powinny być położone w niewielkiej odległości od siedzib pracowników, podczas gdy zakład pracy Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego [...] mieścił się przy ul. [...] we [...], a więc po drugiej stronie miasta w odległości kilkunastu kilometrów od przedmiotowej nieruchomości, na której powstać miały ogrody działkowe dla pracowników Przedsiębiorstwa "[...]";

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168, w dalszej części skargi - "k.p.a.") poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w tym, że Organ bezzasadnie przyjął, iż brak w aktach kluczowych dokumentów takich jak wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, protokół z rozprawy czy też opinia biegłego nie może świadczyć o tym, że one nie istniały, bądź też o tym, że zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa, podczas gdy jest to domniemanie nie znajdujące oparcia w przepisach prawa;

• art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16, 19 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez bezpodstawne uznanie przez Organ, że sam fakt wydania przez organ administracyjny decyzji wywłaszczeniowej obliguje do uznania, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą, a więc że wnioskodawca złożył kompletny wniosek o wszczęcie postępowania, że zostały przeprowadzone wymagane przez ustawę wywłaszczeniową rokowania z właścicielem nieruchomości, a także że odbyła się rozprawa administracyjna, na której organ orzekający o wywłaszczeniu wysłuchał opinii biegłych. Organ stworzył więc domniemanie nie mające jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa, skutkiem którego jest przerzucenie odpowiedzialności za zaginięcie akt sprawy na obywatela, podczas gdy odpowiedzialność taka spoczywać powinna na organach administracji publicznej;

• art. 8 k.p.a. poprzez przerzucanie na obywatela negatywnych skutków działań i zaniedbań organów administracji publicznej oraz nierozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na korzyść obywatela tj. Skarżącego;

• art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść Skarżącego;

• art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymywanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej, która została wydana przez organ I instancji;

• art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], pomimo iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

• art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa wydana przez Naczelnika Dzielnicy [...] jest zgodna z prawem, podczas gdy decyzja ta nie zawiera szczegółowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. W szczególności organ orzekający o wywłaszczeniu w żaden sposób nie wyjaśnił w decyzji, dlaczego wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne na cele użyteczności publicznej, a także dlaczego teren nieruchomości jest odpowiedni pod uprawy działkowe

Wniesiono o uchylenie obu decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna jako że zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Podstawowe zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że nie było w świetle ustawy wywłaszczeniowej podstaw do wywłaszczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki niezbędności wywłaszczenia z uwagi na brak wykazania, że nieruchomość była przeznaczona na cele użyteczności publicznej, niezastosowanie art. 4 ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych, błędnym przyjęciu, że teren wywłaszczanej nieruchomości był odpowiedni pod uprawy działkowe tym bardziej, że położony był on w terenie odległym od osiedla (art. 9 ustawy o o pracowniczych ogrodach działkowych). W aspekcie procesowym m. inn. błędne przyjęcie, że braki w zakresie materiału dowodowego należy poczytywać na korzyść organu a nie strony, brak domniemania legalności decyzji w sytuacji w której brak jest dokumentów źródłowych.

W związku z tym w pierwszym rzędzie należy podzielić wywody organu co do skutków wynikających z braku pełnych akt administracyjnych z postępowania wywłaszczeniowego.

Jak wynika z akt sprawy, mimo poszukiwań nie odnaleziono wielu dokumentów na podstawie których można byłoby w sposób nie budzący wątpliwości ocenić wprost czy organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe dochowały przy prowadzeniu postępowania wszelkiej staranności a więc czy działały zgodnie z prawem. Wbrew jednak wywodom skargi, kierując się wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wątpliwości w zakresie zebranych dowodów czy podejmowanych czynności procesowych należy ocenić na korzyść ostatecznych decyzji a nie strony. Decyzja ostateczna jako wprowadzona do obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności a nieważności nie można domniemywać. Oznacza to, że tylko w sytuacji w której zostanie wykazane, że decyzja obarczona jest jakąkolwiek wadą z art. 156 § 1 K.p.a. istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu albo że brak dokumentów uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji (skoro bowiem ich nie ma to nie były sporządzone). Brak dokumentu nie może, w ocenie Sądu, z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Przeciwny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji gdyż prowadziłby do wniosku, że skoro dokumentu brak a był on istotny to doszło do rażącego naruszenia prawa. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Domniemanie legalności wydanej decyzji oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie jej nieważności przy braku dowodów wydania decyzji z naruszeniem prawa. (p. wyroki NSA z: 23 lutego 2018 r. sygn. akt. I OSK 745/16, 13 grudnia 2017r., I OSK 1448/17, 31 października 2017 r., I OSK 3447/15, 18 października 2017 r., I OSK 1322/17).

Należy się zgodzić ze skarżącym, że organ mimo skąpości materiału dowodowego ma obowiązek ustalenia stanu faktycznego i powiązania istniejących dokumentów w całość która pozwoli choć w minimalnym zakresie na odtworzenie postępowania administracyjnego i ustalenie, czy decyzja nie nosi wad o jakich mowa w art. 156 K.p.a.

Podstawę prawną wydania decyzji wywłaszczeniowej były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. 1974, poz. 64), dalej "ustawa wywłaszczeniowa.

W niniejszej sprawie Skarżący w trakcie całego postępowania kwestionuje spełnienie przesłanki niezbędności wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie było dopuszczalne gdy wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Ma rację skarżący wywodząc, że niezbędności określało się na datę wywłaszczenia a nie na datę uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego jednakże nie ma racji wywodząc, że plany nie miały mocy obowiązującej.

Zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. D.U. 1975/11/67) ustalenia planu miejscowego miały moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej aktu prawnego o zatwierdzeniu lub uchwaleniu danego planu. Z kolei art. 4 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (D.U. nr 18 poz. 117) określał, że tworzy się je w każdym osiedlu w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych pozbawionych ogrodów a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel odpowiednie obszary. Jak wynika natomiast z powołanego przez organ perspektywicznego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] 1973-1985 zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 1973 r. tereny stanowiące ówcześnie własność poprzednika prawnego skarżącego (działka nr [...]) były przewidziane na utworzenie zieleni niskiej. Organ przyjął, że skoro tak to ogrody działkowe mogły być posadowione na terenie o takim charakterze.

W ocenie jednak Sądu tylko w sytuacji w której w planie tym nie byłyby wyznaczone tereny na ogrody działkowe argumentacja ta mogłaby być skuteczna. Jeżeli jednak w planie określone były tereny do wykorzystania pod ogrody działkowe oznaczałoby to, że tylko na tych terenach, zgodnie z art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych mogłyby być urządzone. Określenie innych niż w planie terenów pod ogrody działkowe stanowiłoby obejście nie tylko art. 24 ustawy o planowaniu przestrzennym ale i art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.

Poza tym, na co trafnie wskazuje skarżący, - jak wynika ze szczątkowych dokumentów archiwalnych, ogród ten miał powstać w zamian za tereny ogródków działkowych przy ulicy [...], które miały być zlikwidowane. Znajdujące się w aktach administracyjnych niektóre z dokumentów powołane przez organ istotnie na to wskazują. Organ nie pokusił się jednak na rzeczywiste ustalenie czy istotnie doszło do tego rodzaju zamiany polegającej na zlikwidowaniu ogrodów przy [...] i utworzeniu nowych, co uzasadniałoby przyjęcie niezbędności na cele użyteczności publicznej. Fakt, że ogród miał być zlokalizowany w znacznej odległości od osiedla (jak twierdzi skarżący) samo w sobie nie powodowało uznania, że doszło do bezprawnego wywłaszczenia tym bardziej w sytuacji gdyby okazało się, że były to tzw. ogrody zamienne. Ustawodawca w art. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych wskazał jedynie w art. 9 tej ustawy na powinność a nie obowiązek sytuowania ogrodów w niewielkiej odległości od siedzib pracowników. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 9 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Przepis ten stanowił, że ogrody mogły być tworzone jedynie w obrębie osiedli w których co najmniej 20 % ludności mieszkało w domach zbiorowych pozbawionych ogrodów. Organ ustalił w w owym czasie 80% zabudowy osiedla [...] była zabudowana nowymi domami zbiorowymi. Skarżący tego nie podważył.

Sąd nie podziela także generalnych wywodów skargi, że nie można było wywłaszczyć gruntu rolnego gdyż zgodnie z art. 10 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. indywidualne gospodarstwa rolne były pod szczególną ochroną Państwa. Ustawodawca w przedmiotowej ustawie wywłaszczeniowej nie ograniczył przedmiotu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 146/16).

W tym miejscu Sąd stwierdza, że błędny jest pogląd pełnomocnika skarżącego, że wywłaszczenie gruntu rolnego pod ogrody działkowe nie mieściło się w pojęciu niezbędnych celów użyteczności publicznej.

Oceniając ten zarzut wskazać należy, że ustawa z 9 maja 1949 r o pracowniczych ogrodach działkowych jako stanowiąca podstawę wywłaszczenia dopiero 12 maja 1981 r. tj. po wejściu w życie ustawy z 6 marca 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych utraciła moc. W nowej ustawie brak było przepisów intertemporalnych. Zmieniała ona zasad nabywania gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych. Zarówno jednak w jednej jak i drugiej ustawie przyjmowano, że pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. Dopiero od dnia wejścia w życie ustawy nowej zamiast prawa gminy do wywłaszczania nieruchomości na ten cel ustawodawca odstąpił od takiej możliwości na korzyść nabywania gruntów na cele pracowniczych ogrodów działkowych wyłącznie w drodze wykupu tj. czynności cywilnoprawnej. W związku z tym, że kwestionowana decyzja została wydana pod rządami starych przepisów co do zasady istniała podstawa prawna do wywłaszczenia nieruchomości (por. wyrok NSA z 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 272/16).

Nie wyjaśnioną przez organ kwestią jest podstawa prawna rozstrzygnięcia wskazana w decyzji tj. art. 115 ustawy kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu na datę jej wydania. Zgodnie z nim w sytuacji w której odwołanie wniosły wszystkie strony postępowania a organ administracji który wydał decyzję uznaje, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, mógł wydać nową decyzję w której uchylił lub zmienił zaskarżoną decyzję. W tej sprawie organy nadzorcze uznały, że odwołanie wniosły wszystkie strony tzn. F. K., który był jedyną stroną a zatem istniała podstawa prawna do zmiany na tej podstawie decyzji przez ten sam organ.

Zdaniem Sądu F. K. nie była jedyną stroną postępowania ponieważ stroną był także podmiot na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie i który został zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Nie było zatem podstawy do zastosowania art. 115 K.p.a.

W postępowaniu nadzorczym organ powinien zatem w sposób nie budzący wątpliwości podstawę prawną rozstrzygnięcia a co za tym idzie organ właściwy do rozpoznania sprawy. Przy czym, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. należy mieć na względzie, że rozpoznanie odwołania przez niewłaściwy organ powoduje skutek nieważnościowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie oceny skutków braku dokumentów, przerzucana na obywatela skutków prawnych zaniedbań organu w zakresie zaginięcia akt administracyjnych, rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącego nie zasługują w związku z tym na uwzględnienie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni:

1. Właściwość organów w kontekście zastosowania art. 115 K.p.a.

2. Kwestie związane ze zlikwidowaniem ogrodów działkowych przy [...] w aspekcie celowości i niezbędności wywłaszczenia;

3. Czy w obowiązującym planie zostały przeznaczone tereny pod pracownicze ogrody działkowe a jeżeli tak to czy dotyczyło to ogrodu na [...] i ogrodu który powstał m.inn z działki nr [...]. W zależności od wyniku tych ustaleń oceni czy wywłaszczenie znajdowało uzasadnienie w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

4. W przypadku uznania, że istniały podstawy prawne do wywłaszczenia oceni jego skutki w aspekcie możliwości pozostawienia decyzji w obrocie prawnym. Zwrócić przy tym uwagę należy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej która została wydana zgodnie z wolą poprzednika prawnego skarżącego w istocie doprowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w znacznie mniejszej kwocie niż to wynika z kwestionowanej decyzji.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1C P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r w wprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U.2018.265 j.t.).