Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 218/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1 lit. d i f w zw. z art. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 573/10 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 573/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] (pkt 1); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Poznański orzeczeniem z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] wywłaszczył część nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] o pow. 1450 m2 ozn. nr hip. 1194 (dawniej [...]), stanowiącą współwłasność J. i W. małż. Ś.

Prezydium Rady Ministrów Biura Społeczno-Administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...] powyższe orzeczenie o wywłaszczeniu utrzymano w mocy.

Następnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu orzeczeniem z dnia [...] października 1950 r. nr [...] orzekło o wykonaniu wywłaszczenia gruntów położonych w K. przy ul. [...].

R.W i P.W. - spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Ministrów Biura Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Wojewody Poznańskiego z dnia [...] marca 1950 r. nr [...], a także orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] października 1950 r. nr [...].

R.W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując stanowisko, iż wybudowanie bloków dla urzędników niemieckich stanowiło cel publiczny.

Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu w/w wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że kwestionowane orzeczenia zostały wydane na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz.138). Ustalił, że w czasie wojny na przedmiotowej nieruchomości zostały wybudowane bloki mieszkalne dla urzędników niemieckich. Zajęcie nieruchomości przez wojsko niemieckie i budowa na przedmiotowym gruncie budynku mieszkalnego przeznaczonego wyłącznie dla urzędników niemieckich nie stanowi zajęcia nieruchomości na cel użyteczności publicznej, tym samym nie wypełnia dyspozycji art. 2 pkt 1 lit f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Jednakże jeszcze przed zakończeniem wojny – od dnia wyzwolenia miasta, tj. od dnia 23 stycznia 1945 r. nieruchomość małżonków Ś. zajęta poprzednio przez okupanta została przejęta w zarząd i administrację Zarządu Miejskiego w K. i przeznaczona na cele użyteczności publicznej: ulice, place publiczne, skwery, zieleńce, budownictwo społeczne – na rozbudowę, remonty i konserwację zgodnie z zamierzeniami regulacyjnymi miasta K., zaakceptowanymi orzeczeniem Regionalnej Dyrekcji Planowania Przestrzennego z dnia 22 lutego 1949 r. Wskazał, że część gruntu znajdującego się bezpośrednio przy blokach mieszkalnych została przeznaczona pod budowę pracowniczych ogrodów działkowych, które w myśl art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stanowiły urządzenie użyteczności publicznej.

W ocenie Ministra Infrastruktury, powyższe wypełnia przesłankę z art. 2 pkt 1 lit. f cyt. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne w rozumieniu art. 1 pkt 1 tego dekretu, gdyż przejęcie przez Zarząd Miejski w K. nieruchomości nastąpiło z dniem 23 stycznia 1945 r., a więc przed zakończeniem wojny. Spełniony został także wymóg art. 3 ust. 1 dekretu, który zobowiązywał ubiegającego się o wywłaszczenie do zgłoszenia wniosku wywłaszczeniowego do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r., gdyż Zarząd Miejski w K. wystąpił z wnioskiem w dniu 13 maja 1949 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że dla oceny legalności orzeczeń o wywłaszczeniu decydujące znaczenie ma okoliczność, czy nieruchomość w okresie pomiędzy dniem 1 września 1939 r. a dniem 9 maja 1945 r. została zajęta na cel użyteczności publicznej.

Organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa nieruchomość zajęta wcześniej przez okupanta, w dniu 23 stycznia 1945 r. została przejęta w zarząd i administrację Zarządu Miejskiego w K. Fakt ten znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym i nie jest przez skarżącego kwestionowany. Wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona na cele użyteczności publicznej: ulice, place publiczne, skwery, zieleńce, zaś budownictwo społeczne – na rozbudowę, remonty i konserwację, a także pod budowę pracowniczych ogrodów działkowych.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. wskazał, że dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości została uzależniona od kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek, to jest zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wyłącznie na cele wymienione w ust. 2 tego przepisu i w art. 2 pkt 1 oraz znajdowania się zajętej nieruchomości w dniu wejścia w życie powyższego dekretu w posiadaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Brak jednej z dwu wymienionych przesłanek czynił niedopuszczalnym wywłaszczenie nieruchomości w oparciu o przepisy omawianego dekretu.

Podzielił stanowisko organu, że zajęcie nieruchomości przez wojsko niemieckie i budowa na przedmiotowym gruncie budynku mieszkalnego przeznaczonego wyłącznie dla urzędników niemieckich nie stanowi zajęcia nieruchomości na cel użyteczności publicznej. A zatem nie wypełnia przesłanki określonej w art. 2 pkt 1 lit f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Stwierdził również, iż z akt sprawy wynika, że jedna z przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia została spełniona, gdyż w dniu wejścia w życie powyższego dekretu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w posiadaniu związków samorządu terytorialnego – została objęta w zarząd i administrację przez Zarząd Miejski w K.

Natomiast zakwestionował ocenę Ministra Infrastruktury, który uznał, że w sprawie została spełniona również druga z przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia, gdyż nieruchomość została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wyłącznie na cele wymienione w ust. 2 tego przepisu i w art. 2 pkt 1.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji ulice i place publiczne, skwery i zieleńce, jako wymienione w art. 2 pkt 1 lit. d, stanowią niewątpliwie cel użyteczności publicznej. Jednak z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zajęta na taki cel. Wskazuje on, że nieruchomość stanowiąca własność J. i W. małżonków Ś., podobnie jak kilka innych nieruchomości sąsiednich, została wywłaszczona w celu zapewnienia mieszkań dla "świata pracy". Zajęte wcześniej przez okupanta nieruchomości były zamieszkane przez urzędników polskich. Wprawdzie blokom mieszkalnym musi towarzyszyć budowa ulic, założenie skwerów i zieleńców to jednak w tej sprawie organ nie wykazał, że przedmiotowa działka została zajęta właśnie pod te urządzenia infrastruktury towarzyszącej budowie osiedli mieszkaniowych: ulice, skwery, czy zieleńce. Brak jest również ustaleń co do zajęcia przedmiotowej działki pod budowę pracowniczych ogrodów działkowych. Przede wszystkim jednak nie można pomijać celu wywłaszczenia tj. przeznaczenia na osiedle mieszkaniowe dla świata pracy, gdyż to był główny cel wywłaszczenia, a pozostałe były celami towarzyszącymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż na przedmiotowej działce i działce sąsiedniej zlokalizowano blok mieszkalny. Tak określony cel wywłaszczenia, nie mieścił się w celach użyteczności publicznej. Natomiast organ nadzoru nie wykazał, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta do dnia 9 maja 1945 r. na cele użyteczności publicznej. Nie można było zatem uznać, że została spełniona także druga z koniecznych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia. W związku z powyższym wskazał, że przy ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali, czy przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona wyłącznie pod ulice, skwery i zieleńce, czy też dla zapewnienia mieszkań dla "świata pracy".

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędne zastosowanie art. 2 pkt 1 lit f w związku z art. 1 pkt 1 dekretu z

dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wywłaszczenie w trybie dekretu sankcjonowało zajęcie każdej poszczególnej nieruchomości na jeden z wymienionych w nim celów,

b) błędną wykładnię art. 2 pkt 1 lit. d ww. dekretu poprzez przyjęcie, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cele zieleni miejskiej towarzyszącej wybudowanym budynkom mieszkalnym jest tożsame z budownictwem mieszkaniowym, a tym samym nie mieści się w pojęciu celów użyteczności publicznej wskazanych w art. 2 pkt 1 lit. d i f powołanego dekretu;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności że przedmiotowa nieruchomość została praktycznie w całości zajęta na zieleń miejską,

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została wyłącznie pod ulice, skwery i zieleńce, czy dla zapewnienia mieszkań dla "świata pracy" przy braku oceny istniejących dowodów i jednoczesnym braku wskazania organowi konkretnych wytycznych dotyczących znalezienia innych dowodów na powyższą okoliczność,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż

stanowisko organu nie zostało poparte pełnym materiałem dowodowym.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w sprawie niniejszej wywłaszczeniu podlegała nieruchomość o łącznej pow. 1450m2. Jednak jedynie na jej niewielkiej części pobudowany został przez okupanta budynek mieszkalny. Natomiast przeważającą większość nieruchomości stanowiły i nadal stanowią tereny zieleni miejskiej, które wypełniają przesłankę wynikającą z art. 2 pkt 1 lit d dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. i jako takie realizują również cele użyteczności publicznej. Znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości zabudowania zostały wzniesione przez okupanta w czasie wojny, a następnie zostały przejęte przez Państwo.

Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy załączonej do pisma Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] wynika, iż w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzą obecnie działki nr 104/4, 104/5 oraz działka nr 14/28. Znaczna część nieruchomości pozostaje nadal niezabudowana oraz, jak wynika z symboli geodezyjnych na mapie oraz ze zdjęć satelitarnych (http://maps.geoportal.gov.pl), stanowi tereny zielone. Dodatkowo część nieruchomości, wchodząca w skład działki nr 104/5, zgodnie z oznaczeniem na mapie, stanowi tereny rekreacyjne. W ocenie autora skargi kasacyjnej potwierdza to, że przedmiotowa nieruchomość, spełniała przesłanki wywłaszczenia w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wynikające z art. 2 pkt 1 lit d i f tego dekretu. O ile bowiem dekret ten sankcjonował stan jaki powstał przed jego uchwaleniem, to należy oceniać na co została przeznaczona konkretna nieruchomość i jaki ma ona związek z przesłankami ujętymi w dekrecie. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że zarówno cel zajęcia jak i jego rzeczywiste dokonanie na nieruchomości w okresie wojny i w dniu wejścia w życie dekretu należy badać w odniesieniu do każdej nieruchomości z osobna, a nie ustalać jednego celu ogólnego (ważniejszego), który mógłby wynikać z akt, a dotyczyłby innych sąsiednich nieruchomości. W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość jedynie w nieznacznej części znalazła się pod budynkiem. Tym samym, pomimo, że przesłanki wywłaszczenia mogły nie zostać spełnione co do całej nieruchomości, to jednakże dotyczyłoby to jedynie w niewielkiej części tej nieruchomości, a nie jak wskazał to Sąd całej. Ponadto ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uwzględnia art. 1 pkt 1 powołanego dekretu, iż wywłaszczenie dotyczy zajętej już wcześniej konkretnej nieruchomości, a nie zajmowanego dopiero kompleksu nieruchomości na realizację ogólnego celu jakim np. mogło by być budownictwo mieszkaniowe.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieuwzględnienie powyższych okoliczności i materiału dowodowego oraz przyjętych i uzasadnionych na jego podstawie ustaleń organu nadzoru, stanowiło naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał, że utożsamianie przeznaczenia całej nieruchomości tylko jednym ogólnym przeznaczeniem realizowanym na jej niewielkiej części prowadzi do błędnej wykładni art. 2 pkt 1 lit d omawianego dekretu.

W ocenie Ministra Infrastruktury stanowisko Sądu pierwszej instancji nie uwzględnia specyfiki regulacji dekretowej. Nie sposób uznać, że wywłaszczenie naruszało przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. w sytuacji, gdy znaczna część nieruchomości przeznaczona była na cel określony art. 2 pkt 1 lit d dekretu, a jedynie jej niewielka część, zabudowana przez okupanta w czasie wojny blokami mieszkalnymi, przewidziana była na cele mieszkaniowe. Większa część gruntu przeznaczona na zieleńce i skwery nie służyła jedynie mieszkańcom budynku usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości. Teren ten był ogólnie dostępny (położony przy skrzyżowaniu ulic [...]) przez co spełniał wymogi powszechnej dostępności dla ogółu społeczeństwa, czyli podstawowych cech pojęcia "celu użyteczności publicznej". Przedmiotowy grunt mieścił się zatem w pojęciu celów użyteczności publicznej jakimi posługiwał się ww. dekret. Z tych względów zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 2 pkt 1 lit. d cyt. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

Minister Infrastruktury uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazał, iż poprzestał on na ogólnikowym zobowiązaniu organu do dokonania ustaleń w przedmiocie celu wywłaszczenia, mimo posiadania dokumentacji dotyczącej postępowania wywłaszczeniowego. Nie wskazał jednak, jakie konkretne działania mają być w sprawie podjęte i w jaki sposób.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że stanowisko organu nie zostało poparte pełnym materiałem dowodowym Minister Infrastruktury wyjaśnił, iż w celu uzyskania pełnej dokumentacji sprawy podjął wszelkie działania odszukania archiwalnych akt wywłaszczeniowych, a następnie, na podstawie zgromadzonego materiału i przy uwzględnieniu zasady, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga stwierdzenia jednej z wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. dokonał oceny legalności zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowego. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że jego stanowisko nie zostało poparte kompleksowym materiałem dowodowym i wymaga jego uzupełnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów materialnoprawnych. W pierwszej kolejności rozważenia wymagały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.ps.a. stwierdzić należy, iż przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, a zwłaszcza faktu, że przedmiotowa nieruchomość została praktycznie w całości zajęta na zieleń miejską. Wskazać należy, iż dla oceny zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu istotne jest zakwalifikowanie oceny prawnej, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji odnośnie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach. Naruszeniem tego obowiązku będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, które doprowadzi do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym nie kwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1977/07 - Lex nr 510728). Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania tej oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 999/07 - Lex nr 485041). Należy bowiem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniała ono całości materiału dowodowego nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. (por; wyroki NSA z dnia19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1195/06 LEX nr 418446, z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 419/07, opubl. w LEX nr 488560).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Minister Infrastruktury wskazując na naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. podjął próbę podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie oraz dokonanej oceny materiału dowodowego, co w świetle poczynionych wyżej uwag nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., opierający się na stwierdzeniu przez autora skargi kasacyjnej braku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania przede wszystkim dlatego, że nie wykazał on, w jaki sposób i w jakim zakresie uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to jest warunkiem, na gruncie art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., stwierdzenia jego trafności. Brak bowiem wykazania tego potencjalnego wpływu prowadzi do braku możliwości uwzględnienia zarzutu.

Obowiązek zawarcia wskazówek co do dalszego postępowania w sytuacji uchylenia decyzji administracyjnej, efektem czego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny, jest obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Jednoznacznym naruszeniem tego przepisu byłoby niezawarcie takich wskazówek w ogóle lub też zawarcie ich w takim ograniczonym wymiarze, że jakiekolwiek ich powiązanie z argumentami uzasadnienia wyroku nie byłoby możliwe lub też mogłoby wprowadzać organ w błąd, pozostawiając organ administracyjny bez możliwości zorientowania się, jaki kierunek wykładni czy zastosowania przepisów proceduralnych lub materialnoprawnych byłby z tym orzeczeniem sądu zgodny. Niezależnie od powyższego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno mieć miejsce przekonujące wykazanie, że może to mieć istotny wpływ na przyszłe rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1082/07,ONSAiWSA 2009/3/52).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania, mimo, że istotnie krótkie i lakoniczne, nawiązują do zasadniczej argumentacji uzasadnienia, podnoszącej błędną w ocenie Sądu pierwszej instancji interpretację wskazanych w tym uzasadnieniu przepisów prawnych oraz braku wykazania, koniecznej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. W związku z czym nie można stwierdzić, że uzasadnienie tego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z kolei brak wskazania możliwości wywarcia istotnego wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie dodatkowo eliminuje wystąpienie takiego skutku podniesienia tego zarzutu, który prowadziłby do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Autor skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu upatruje w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że stanowisko organu nie zostało poparte pełnym materiałem dowodowym. Przypomnieć należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie przepisów omawianego dekretu wymaga bezspornego ustalenia, czy w dniu wydania takiej decyzji przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia zostały spełnione bądź niespełnione. Ustalenia te należą do elementów stanu faktycznego sprawy, a zatem organ nadzoru prowadzący postępowanie w tej sprawie jest obowiązany do przeprowadzenia starannego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie przyczyną uchylenia przez Sąd pierwszej instancji obu decyzji organu nadzoru nie było stwierdzenie braku materiału dowodowego, lecz niedokonanie szczegółowych ustaleń dotyczących istnienia bądź nieistnienia przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznał także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt1 lit f w zw. z art. 1 pkt 1 oraz błędną wykładnię art. 2 pkt 1 lit.d dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r.

Z przepisu art. 1 ust. 1cyt. dekretu wynika, że wywłaszczenie nieruchomości przewidziane w tym przepisie było dopuszczalne tylko wówczas, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) dekretu, a zatem: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu, 3) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Ponadto analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele publiczne, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r., zaś późniejszy stan prawny i faktyczny nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia, czy nieruchomość ta w dniu 16 kwietnia 1948 r. "znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych" i jest "nadal użytkowana" w rozumieniu art. 2 pkt 2 dekretu. Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. SK 43/ 07 OTK-A 2008/ 10/ 175 wyraził pogląd, że "z brzmienia przepisów dekretu wynika jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej".

Wskazać należy, iż cele podane w art. 2 pkt 1 lit. a-e cyt. dekretu zostały określone przy użyciu pojęć konkretnych i w zasadzie ich treść i zakres nie nasuwa wątpliwości. Z tytułu dekretu wynika, że wszystkie one są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej. To jednak w art. 2 pkt 1 lit f wpisano, że chodzi tu o zajęcie nieruchomości "na cele użyteczności publicznej", przy czym zauważyć należy, iż nie użyto tu określenia "na inne cele użyteczności publicznej", mimo, że wszystkie cele określone pod literami a-e, jak powyżej wskazano, są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka redakcja przepisu nie pozwala na przyjęcie, że dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit.a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej , obejmuje nimi wszystko to, co za taki cel mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit.a-e.

Słowo "publiczny" oznacza dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, ogólny, powszechny. W pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to co jest dostępne dla całego społeczeństwa, jak i jej członków. Należy zatem przyjąć, że cele użyteczności publicznej określone w art. 2 pkt1 lit. f muszą być interpretowane wąsko, ścieśniająco.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja Ministra Infrastruktury odmawiająca stwierdzenia nieważności m.in. decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie przepisów powyższego dekretu. Oznacza to, że obowiązkiem organu nadzoru było bezsporne ustalenie, iż w dniu wydania takiej decyzji wszystkie wymienione wyżej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia zostały spełnione, gdyż brak jednej z nich uzasadniałby stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia) wywłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zlokalizowanie na przedmiotowej nieruchomości bloku mieszkalnego nie mieściło się w celach użyteczności publicznej. W sprawie wykazano natomiast spełnienie jedynie przesłanki znajdowania się przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu w posiadaniu związków samorządu terytorialnego, gdyż nastąpiło objęcie jej w zarząd i administrację przez Zarząd Miejski w K. Natomiast fakt istnienia kolejnej przesłanki tj. zajęcia tej nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wyłącznie na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu nie został wykazany.

Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Infrastruktury przyznał, że w sprawie nie poczyniono ustaleń o znaczeniu podstawowym dla jej rozstrzygnięcia, stwierdził bowiem "pomimo że, przesłanki wywłaszczenia mogły nie zostać spełnione co do całej nieruchomości, to jednakże dotyczyłoby to jedynie w niewielkiej części tej nieruchomości..." Kwestia ta nie została jednak przez organ nadzoru wyjaśniona.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, skoro jak wyżej wskazano w sprawie nie ustalono, że zajęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cel określony w art. 2 pkt1 lit f w zw. z art. 1 pkt 1 omawianego dekretu to zarzut jego niewłaściwego zastosowania uznać należy za chybiony. Podobnie ocenić należy zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt1 lit d cyt. dekretu, albowiem w sprawie nie wykazano, że zajęcie tej nieruchomości nastąpiło na cele określone w tym przepisie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.