Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 156/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 15 ust. 1 pkt 6, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi P.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 29 września 2011 r. nr XII/102/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Krotoszynie w dniu 29.09.2011r. powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) podjęła uchwałę nr XII/102/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krotoszyna w rejonie Al. Powstańców Wlkp. oraz Promenady (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 324, poz. 5361).

P.S. po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniósł skargę na w/w uchwałę Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 29.09.2011r. nr XII/102/2011, zarzucając jej naruszenie przepisów art.101 ust. 1 u.s.g. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie przepisów dotyczących wytyczenia drogi wewnętrznej- prywatnej oznaczonej symbolem 14KDw, której podstawowym przeznaczeniem według zapisu przedmiotowego planu miejscowego jest zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy mieszkaniowej między ulicami Robotniczą, Stawną oraz Wiśniową. Skarżący zakwestionował również wytyczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podczas trwającego postępowania dotyczącego prac przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wielokrotnie kierował pisma, w których zaznaczał, że decyzje podejmowane przez urząd godzą w jego interes z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że wskazywał, iż wytyczona droga może być usytuowana w innej konfiguracji kartograficznej bez naruszenia jakiegokolwiek interesu. Karygodnym, zdaniem skarżącego jest także, że w podjętej uchwale w taki sposób wytyczono na działce o nr [...] nieprzekraczalną linię zabudowy, która jawnie uniemożliwia podjęcie inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, o czym urząd wiedział na podstawie złożonego w dniu 14 lipca 2009r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy na w/w działce. Takimi rozstrzygnięciami zostały, zdaniem wnoszącego skargę, naruszone prawa "prywatnej własności". W skardze zarzucono również, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Krotoszynie została podjęta bez zachowania procedur, gdyż nie uzyskano wszelkich informacji i opinii prywatnych właścicieli działek i w sposób dla nich krzywdzący przystąpiono do jego uchwalenia.

W skardze podkreślono, że przez cały okres trwania sprawy Urząd Miejski w Krotoszynie nie podjął żadnych rozmów, które rozstrzygnęłyby kwestię działki należącej do skarżącego i nie uwzględniono żadnych uwag podnoszonych przez skarżącego. Nie było również żadnych ustępstw ze strony urzędu. Zdaniem skarżącego, urząd podejmując takie decyzje, doprowadza do zaniżenia wartości działki i jednocześnie uniemożliwia jej wykorzystanie pod mieszkalnictwo jednorodzinne.

W odpowiedzi na powyższą skargę, Burmistrz Krotoszyna wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podkreślając, że zachowano prawidłową procedurę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krotoszyna w rejonie Al. Powstańców Wlkp. oraz Promenady. Dlatego też, zdaniem organu, należy uznać za nieuzasadniony zarzut podjęcia przedmiotowej uchwały bez zachowania procedur i w sposób krzywdzący dla właścicieli prywatnych działek. Odnosząc się do zarzutu, iż nie uzyskano wszelkich informacji i opinii prywatnych właścicieli działek, organ stwierdził, że nie znajduje to uzasadnienia w stanie faktycznym. W procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego miasta Krotoszyna w rejonie Al. Powstańców Wlkp. oraz Promenady zapewniono udział społeczeństwa w zakresie odpowiadającym przepisom prawa. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, w trakcie którego przeprowadzono publiczną debatę. W wyniku dyskusji zostało wniesionych sześć uwag, po czym podjęto zarządzenie rozstrzygające o nieuwzględnieniu dwóch uwag jako kolidujących z optymalnymi rozwiązaniami lub bezprzedmiotowych. Z uwagi na potrzebę wprowadzenia zmian w oparciu o otrzymane uwagi, skorygowaną wersję planu wyłożono ponownie do publicznego wglądu. Przeprowadzono kolejną debatę, po której skarżący wniósł uwagę rozpatrywaną już na etapie pierwszego wyłożenia. Tym samym rozstrzygnięto o jej nieuwzględnieniu. Organ zwrócił uwagę, iż opracowując plan należy zapewnić komunikację terenu, w związku z czym przewidziana droga dojazdowa umożliwi optymalne zagospodarowanie działek położonych w Krotoszynie między ulicami Robotniczą, Stawną oraz Wiśniową. Organ zauważył, iż zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Krotoszyn, teren ten przeznaczony jest pod tereny mieszkalnictwa i usług, co musiało być odzwierciedlone w planie. Nieuwzględnienie natomiast uwagi dotyczącej wytyczenia z części działki nr [...] terenu zieleni wynika z faktu, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Krotoszyn przewiduje na działce numer [...] realizację funkcji zieleni urządzonej jako odbudowy biologicznej istniejącego cieku wodnego. Należy podkreślić, że Rada Miejska, uchwalając plan miejscowy, musi stwierdzić jego zgodność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Krotoszyn. Dlatego koniecznym było pozostawienie terenu zielonego na przedmiotowej działce.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach Rada Miejska ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze miasta i gminy. Zarzut strony skarżącej, iż zaskarżony plan narusza normy dotyczące jego prawa własności jest nieuzasadniony. Jak wskazał organ, skarżący nie wykazał, czy naruszenie to miało związek z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Wskazano przy tym, iż wykazanie naruszenia interesu prawnego służy wyłącznie ocenie legitymacji skargowej, a nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały. Należy mieć na uwadze fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, i mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Konstytucja bowiem dopuszcza ustawowe określanie granic prawa własności, a ustawą określającą takie granice i delegującą taką możliwość na organ gminy jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo planistyczne gminy wyznaczone tą ustawą polega na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Zdaniem organu, o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy nie może być mowy, ponieważ działanie gminy nie jest w tym względzie dowolne i nieuzasadnione. Organ wielokrotnie wskazywał, iż przeprowadzenie drogi przez działkę będącą jego własnością jest najbardziej optymalnym rozwiązaniem, zapewniającym obsługę komunikacyjną sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej, a realizacja pasa zieleni urządzonej stanowi istotną odbudowę biologiczną istniejącego cieku wodnego - Jawnik. Nie można się także, zdaniem organu, zgodzić z zarzutem wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Burmistrz Krotoszyna podkreślił, że organ planistyczny ma prawo wyznaczyć nieprzekraczalne linie zabudowy w taki sposób jaki jest odpowiedni dla jego zamiaru planistycznego, a ich wprowadzenie nie jest naruszeniem prawa, a obligatoryjnym elementem treści planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważność (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie, przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej Krotoszynie z dnia 29.09.2011r. nr XII/102/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Al. Powstańców Wlkp oraz Promenady. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że jedną z pierwszych czynności w rozpoznaniu skargi jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wnika, że przedmiotowa skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. Skarżący, legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, w związku z wystąpieniem 14.07.2009r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ma formalne podstawy do twierdzenia, że jego interes prawny został naruszony przez kwestionowane postanowienia planu.

Granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności działki położonej na obszarze objętym zaskarżonym mpzp, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec działki gruntu należącego do skarżącego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na mpzp. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje jednak wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011 r., 6 wyd. s. 31.) Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Z uwagi na treść art. 28 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenił tryb sporządzenia zaskarżonej Uchwały, stwierdzając jego zgodność z prawem. Jak wynika z akt sprawy, uchwałą z dnia 20.08.2009r. nr XLI/286/2009 przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Krotoszyna w rejonie Al. Powstańców Wlkp. oraz Promenady. W dniu 5 stycznia 2010r. w prasie ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu i o możliwości składania w związku z tym wniosków przez zainteresowane osoby w terminie 21 od dnia ukazania się ogłoszenia. Powyższa informacja została również rozpowszechniona w formie obwieszczenia wywieszonego w dniu 05.01.2010 na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta (w/w obwieszczenie zdjęto w dniu 27.01.2010). Jak wynika z akt sprawy, wnioski zbierane były zgodnie ze wskazanym wyżej terminem. Po sporządzeniu projektu planu miejscowego, opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i opracowano prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie wystąpiono o wymagane opinie i uzgodnienia. W Gazecie z dnia 8 lutego 2011r. ogłoszono oraz obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta informację o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 16.02. 2011 do 17.03. 2011r. oraz o dyskusji publicznej w dniu 11.03. 2011r., którą przeprowadzono w w/w terminie. Burmistrz Krotoszyna zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2011r. Nr [...] rozpatrzył uwagi wniesione do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Al. Powstańców Wlkp oraz Promenady. W związku częściowym uwzględnieniem zgłoszonych uwag, w Gazecie z dnia 17 maja 2011r. ogłoszono oraz obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta informację o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 25.05.2011 do 24.06.2011r. oraz o dyskusji publicznej w dniu 15.06 2011r., którą przeprowadzono w w/w terminie. Burmistrz Krotoszyna zarządzeniem z dnia [...] lipca 2011r. Nr [...] (zmienionym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2011r.) rozpatrzył uwagi wniesione do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Al. Powstańców Wlkp oraz Promenady.

Powyższe oznacza, iż wbrew zarzutom skargi, dochowano procedury uchwalania planu. Wbrew argumentacji skarżącego, obowiązkiem organu nie jest uzyskanie opinii wszystkich właścicieli działek, lecz umożliwienie im zgłaszania wniosków dotyczących planu i ustosunkowanie się do zgłoszonych uwag, co jak wykazano powyżej, Burmistrz Krotoszyna uczynił.

W ramach podstaw prawnych wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie, przepis art. 4 ust. 1 upzp nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika z nich, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych, m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. W tym miejscu zgodzić się trzeba z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, iż aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Wobec tego warto przywołać w tym zakresie tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12). Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe rozumienie zasady proporcjonalności ukierunkowało ocenę zaskarżonych przepisów uchwały dotyczących lokalizacji drogi wewnętrznej 14 KDw, terenów zieleni urządzonej 52ZP i ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, organ w trakcie prowadzonego postępowania, jak i w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, przekonywująco wyjaśnił, że zgodnie z polityką przestrzenną miasta i gminy, określoną w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Krotoszyn, przedmiotowe tereny przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz funkcję zieleni urządzonej. Realizacja terenów zieleni urządzonej 52ZP o jakich mowa w §50 uchwały stanowi odbudowę biologiczną istniejącego cieku wodnego Jawnik. Wytyczenie zaś drogi wewnętrznej 14 KDw zgodnie z §55 uchwały ma na celu zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych pomiędzy ul. Robotniczą, Stawną oraz Wiśniową.

W tym miejscu należy wskazać, iż przedmiotowa uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta po wejściu w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 831), zgodnie z którą od 21 października 2010r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Naruszenie przez mpzp ustaleń studium stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności odnośnych postanowień planu. W tym miejscu podkreślić należy, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, przy czym zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium. Oznacza to, że postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 733/10, www.orzeczian.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, organ przy podejmowaniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł modyfikować postanowień studium. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w Studium przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Krotoszynie nr XLVIII/351/2010 z dnia 25 marca 2010r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Krotoszyn, nieruchomość skarżącego w części objętej w uchwalonym planie terenem oznaczonym symbolem 52ZP położona jest na terenie przeznaczonym pod zieleń (parki, ogrody działkowe, ciągi zieleni). Nieruchomość skarżącego położona jest na terenie oznaczonym w Studium symbolem ID1 – Tereny mieszkalnictwa i usług, dla którego wśród podstawowych kierunków działań przewidziano ochronę przed zmianą użytkowania terenów o walorach ekologicznych (ogrody działkowe, zadrzewienia, zakrzewienia). Realizacja zieleni urządzonej na terenach oznaczonych w planie symbolem 52ZP (w tym częściowo na działce skarżącego), stanowiąca odbudowę biologiczną istniejącego cieku wodnego Jawnik jest więc zgodna z przyjętym Studium i zgodna z ogólnymi założeniami ochrony zieleni. Wskazać należy, iż ochrona zieleni w miastach i wsiach polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody a jej celem jest m.in. utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów i zachowywania różnorodności biologicznej, ochrona zieleni w miastach i wsiach, przy czym, z powołanych przepisów wynika, że obowiązki związane z ochroną przyrody odnoszą się przede wszystkim do jej istniejących zasobów (art. 2 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wytyczenia drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 14KDw na terenie należącym do skarżącego, stwierdzić należy, iż godnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587 – dalej rozporządzenie) wynika, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych i określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Z treści rozporządzenia wynika, że trasy dróg wewnętrznych mogą być wyznaczane w obszarze planu miejscowego kolorem jasnoszarym i symbolem KDW. Jeżeli więc, wiążące organy planistyczne rozporządzenie określa zasady wyznaczania dróg wewnętrznych, to nie można czynić zarzutu tym organom, że z tej możliwości korzystają. Okoliczność zaś, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności. Wskazać należy przy tym, iż w kontrolowanym miejscowym planie, celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych pomiędzy ul. Robotniczą, Stawną oraz Wiśniową.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuzasadnionego, zdaniem skarżącego, ustanowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy powodującego, jego zadaniem, ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości (omówione częściowo powyżej w zakresie lokalizacji drogi wewnętrznej i zieleni urządzonej), nie może być rozpatrywane jako naruszenie istoty prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności, na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2008 r., IV SA/Wa 2350/07, LEX nr 515330), co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie ma miejsca. Ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie oznacza, iż skarżący nie może zabudować nieruchomości w sposób zgodny z wyznaczoną linią. Nadto, fakt wcześniejszego wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy nie oznacza, iż w przypadku braku niniejszego mpzp, skarżący uzyskałby - w ramach decyzji o warunkach zabudowy - prawo zabudowy całej działki. Wskazać należy przy tym, iż ustalenie linii zabudowy stanowi realizację postanowienia art. 15 ust. 1 pkt 6 upzp, zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Postanowienia §51 i §5 ust 1 uchwały stanowią właśnie realizacje w/w normy. Niewątpliwie też, ograniczenie to jest zgodne z prawem i ma umocowanie ustawowe - art. 6 upzp. Posiadane przez Gminę władztwo planistyczne, polegające na kierowaniu się interesem publicznym, wyważaniem interesów publicznych z interesami prywatnymi, przy uwzględnieniu aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania własności, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie zostało więc nadużyte. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie przekroczono również granic upoważnienia ustawowego i nie dopuszczono się naruszenia prawa. Należy tu dodać, że żaden właściciel nieruchomości, planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę lub inwestycję nie ma pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, co skutkowałoby zapewnieniem mu trwałego zachowania wartości handlowej czy atrakcyjności posiadanego terenu (na które to elementy również wskazywały wywody skargi) - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 554/09. Istotnym natomiast jest, aby jakiekolwiek ograniczenia prawa własności, następowały w granicach prawa

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a