Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1824/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
Teza: Termin określony w art. 5a ust. 1 ustawy d nia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie jest terminem zawitym.

Uznanie terminu "do 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu" za termin instrukcyjny, wewnętrzny nie oznacza, że organy stanowiące mogą się uchylać od podjęcia stosownej uchwały.

Uchybienie określonego w art. 5a ust. 1 ustawy o działalości pożyku publicznego i o wolontariacie terminu, mimo, że stanowi niewątpliwie naruszenie prawa, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały i samo przez się nie pozbawia organu stanowiącego kompetencji do podjęcia takiej uchwały w sprawie programu współpracy z orgaizacjami pozarządowymi.

TEZY

Termin określony w art. 5a ust. 1 ustawy d nia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie jest terminem zawitym.

Uznanie terminu "do 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu" za termin instrukcyjny, wewnętrzny nie oznacza, że organy stanowiące mogą się uchylać od podjęcia stosownej uchwały.

Uchybienie określonego w art. 5a ust. 1 ustawy o działalości pożyku publicznego i o wolontariacie terminu, mimo, że stanowi niewątpliwie naruszenie prawa, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały i samo przez się nie pozbawia organu stanowiącego kompetencji do podjęcia takiej uchwały w sprawie programu współpracy z orgaizacjami pozarządowymi.


SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 127/11 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie programu współpracy Miasta Wrocławia z organizacjami pozarządowymi w 2011 r. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 127/11 oddalił skargę Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie programu współpracy Miasta Wrocławia z organizacjami pozarządowymi w 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr IV/22/10 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 27 grudnia 2010 r. w sprawie programu współpracy Miasta Wrocławia z organizacjami pozarządowymi w roku 2011. Organ nadzoru uznał, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 5a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010 r. Nr 234 poz. 1536), a to z przekroczeniem terminu określonego w ustawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art.5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Ten roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Termin ten ma charakter formalnoprawnego wymogu realizacji określonej normy kompetencyjnej i warunkuje prawidłowość podejmowanego aktu. Uchwała zaś Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi na rok 2011 została podjęta w dniu 27 grudnia 2010 r., a więc po dniu 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Organu nadzoru uznał zatem takie działanie Rady Miejskiej za istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały, bowiem przepisy wprowadzające art. 5a ww. ustawy nie przewidywały żadnych wyjątków uzasadniających naruszenie wprowadzonego terminu. Zmiana wprowadzająca termin weszła w życie 12 marca 2010 r.

W skardze na to rozstrzygnięcie Prezydent Wrocławia wniósł o uchylenie w całości tego aktu nadzorczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym rozróżnia dwie wadliwości uchwał: nieistotne naruszenie prawa i istotne naruszenie prawa. Ani ustawa o samorządzie gminnym ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje obu rodzajów naruszeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest natomiast stanowisko, że do istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, ale także wadliwe zastosowanie normy prawnej. Zdaniem Prezydenta Wrocławia, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera zarzutów merytorycznych co do treści uchwały, a jedynym uchybieniem jest niedochowanie zawitego terminu do jej podjęcia. W ocenie strony skarżącej termin do podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest terminem zawitym. O tym bowiem jaki charakter będzie miał termin określony przez ustawodawcę decyduje on sam określając ewentualne skutki uchybienia temu terminowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał.

Rozważając zatem, czy Wojewoda zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sankcją nieważności uchwały z powodu przekroczenia ustawowego terminu jej uchwalenia, Sąd wskazał, iż stosownie do art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Przepis powyższy w sposób jasny i precyzyjny wyznacza termin do podejmowania uchwały dotyczącej programu współpracy. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że przepis ten został przez Radę Miejską we Wrocławiu naruszony. W ocenie Sądu, uchybienie terminowi do podjęcia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością, ponieważ uchwała stoi w wyraźnej sprzeczności z treścią zapisu ustawy, a przepis zastrzegający termin należy zaliczyć do grupy przepisów ściśle regulujących procedurę podejmowania uchwał. Uchybienie terminowi zastrzeżonemu w art. 5a ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, ponieważ pojęcie to oznacza jedynie wady nie mające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, kiedy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia, czy też drobne wady nie dotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe.

Wskazując na powyższe Sąd uznał za trafne spostrzeżenie organu nadzoru, iż termin określony w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie należy traktować jako termin zawity oraz że jego naruszenie i uchwalenie programu, który ma obowiązywać w następnym roku kalendarzowym, po dniu 30 listopada, powoduje istotne naruszenie prawa przez tak podjętą uchwalę.

Tym samym Sąd nie przychylił się do argumentów Gminy zawartych w odpowiedzi na skargę, mających wykazać, że termin ten nie jest terminem zawitym już choćby z tego powodu, że ustawodawca nie określił sankcji, jakie takie przekroczenie terminu powoduje albo że zawarte w projekcie rządowym sankcje za nieuchwalenie w terminie tego rocznego programu współpracy były o wiele łagodniejsze.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska Wrocławia, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że termin do podjęcia uchwały w sprawie programu współpracy Miasta Wrocławia ma charakter terminu zawitego.

II. naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż przekroczenie terminu określonego w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowi istotne naruszenie prawa, co miało wpływ na wynik sprawy i w rezultacie oddalenie skargi;

2. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności polegającym na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez sporządzenie błędnego uzasadnienia wyroku nie odnoszącego się w sposób prawidłowy do przedstawionych zarzutów skargi Rady Miejskiej Wrocławia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego oraz wywodów na ich poparcie, a jedynie poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż "(...) argumenty Gminy w odpowiedzi na skargę mające wykazać, że termin nie jest terminem zawitym (...)" – (gdzie Gmina wnosiła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie jak twierdzi w uzasadnieniu Sąd – odpowiedź na skargę) bez pogłębionego wywodu prawnego. Brak uzasadnienia nie pozwala na stwierdzenie przesłanek jakimi kierował się Sąd przy orzekaniu w przedmiocie skargi Gminy oraz sformułowaniu wniosku końcowego w zakresie stawianych zarzutów przez Gminę popartych również stosownymi wyrokami oraz wywodami prawnymi, oraz w związku z powyższym uniemożliwienia ewentualnej dalszej z nimi polemiki prawnej przy skierowaniu środka zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej mają uzasadnione podstawy. W rozpoznawanej sprawie fakt podjęcia przez Radę Miejską Wrocławia uchwały z dnia 27 grudnia 2010 r. w sprawie programu współpracy Miasta Wrocławia z organizacjami pozarządowymi w 2011 r. z uchybieniem terminu określonego w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz.1536) jest niesporny. Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów procesowych stanowią konsekwencję zarzutu naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 5a ust. 1 pow. ustawy a ten zarzut ma usprawiedliwione podstawy. Nie można podzielić poglądu Wojewody Dolnośląskiego, zaaprobowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, o "zawitym" charakterze określonego ustawowo terminu na podjęcie przez radę uchwały w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, przedstawiane przez Gminę argumenty wywodzone z uzasadnienia do projektu nowelizacji powołanej ustawy mają znaczenie. W sytuacji, gdy przepis art. 5a ust. 1 nie określa charakteru terminu ani jego skutków prawnych należy posłużyć się także wykładnią celowościową. Powołany przepis został wprowadzony w celu zobowiązania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania rocznych programów współpracy i to zawierających ustawowo określone elementy. Projektodawca nowelizacji ustawy przypisywał temu obowiązkowi tak duże znaczenie, że projektował także zabezpieczenie wykonania tego obowiązku poprzez wprowadzenie "zarządzenia zastępczego" wojewody w przypadkach niepodjęcia uchwały w ustalonym terminie. Potwierdza to, że współpracę z organizacjami pozarządowymi uznaje się za szczególnie istotną w procesie demokratyzacji sposobu działania publicznej władzy samorządowej i zasad good governance przy wykonywaniu zadań publicznych. Program współpracy z organizacjami pozarządowymi powinien zawierać w szczególności m.in. ustalenie zasad współpracy, jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne, okres i sposób realizacji programu, wysokość środków przeznaczonych na realizację programu, sposób oceny jego realizacji oraz tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Program ten zawiera zatem, obok norm o programowym charakterze, także normy prawne, służące realizacji współpracy z organizacjami pozarządowymi. Program jest uchwalany, po obligatoryjnych konsultacjach z ustawowo określonymi organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, przeprowadzonych w określony ustawą sposób. Ustawowy wymóg takich konsultacji i obligatoryjne elementy programu stanowią uznanie roli takich organizacji przy wykonywaniu zadań publicznych i rodzą dla nich określone uprawnienia. Niekwestionowane znaczenie współpracy organizacji pozarządowych z jednostkami samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych musi być uwzględniane w procesie wykładni przepisu art. 5a ust. 1 , w tym dla określenia charakteru określonego w nim terminu. Należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej że termin ten nie ma charakteru zawitego materialnoprawnego. Konsekwencją prawną takiego, nieprawidłowego rozumienia wskazanego terminu było w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie programu i w rezultacie – z powodu upływu ustawowego terminu i stwierdzenia nieważności podjętej uchwały - utrata przez organ stanowiący kompetencji do jego uchwalenia. Tym samym skutki tak rozumianego charakteru terminu negatywnie wpłynęłyby nie tylko na status organu który definitywnie utraciłby kompetencję do uchwalenia programu na kolejny rok ale także na status i uprawnienia organizacji pozarządowych. Takie skutki pozostawałyby w sprzeczności z celami nowelizacji wskazanymi w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie. Prawidłowe rozumienie przepisu art. 5a ust. 1 pow. ustawy musi zatem uwzględniać także konsekwencje związane z charakterem terminu. Stwierdzić należy, że termin ten nie jest terminem zawitym. Uznanie terminu "do 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu" za termin instrukcyjny, wewnętrzny nie oznacza, że organy stanowiące mogą się uchylać od podjęcia stosownej uchwały. Oznacza natomiast, że uchybienie określonego w art. 5a ust. 1 pow. ustawy terminu, mimo, że stanowi niewątpliwie naruszenie prawa, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały i samo przez się nie pozbawia organu stanowiącego kompetencji do podjęcia takiej uchwały. Tym samym podjęcie uchwały w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi po upływie ustawowego terminu, mimo, że jest naruszeniem prawa, to – w świetle zasad wykładni celowościowej, nie jest – z uwagi na przedmiot uchwały, charakter terminu i skutki jakie wiążą się z uznaniem terminu za materialnoprawny - naruszeniem istotnym dającym podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Wykonywanie ustawowo określonych zadań publicznych i służących do ich realizowania kompetencji jest obowiązkiem władzy publicznej (w myśl art. 7 Konstytucji RP, stanowiącego, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa"). Taki charakter kompetencji do podejmowania uchwały w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi wprost potwierdza przepis ust. 3 art. 5a, stanowiący, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie później niż do dnia 30 kwietnia każdego roku, jest obowiązany przedłożyć organowi stanowiącemu jst sprawozdanie z realizacji programu współpracy za rok poprzedni. Oba obowiązki: podjęcia uchwały i przedłożenia sprawozdania z jego wykonania, są ze sobą powiązane, a realizacji drugiego z nich nie uniemożliwia podjęcie uchwały z pewnym uchybieniem terminu. Traktowanie terminu do podjęcia uchwały jako zawitego mogłoby w konsekwencji prowadzić do niewywiązywania się organów stanowiących z obowiązku uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i do lekceważenia a nawet zaniechania takiej współpracy. Rezygnacja przez ustawodawcę z wprowadzenia instytucji zarządzeń zastępczych wojewody, których przedmiotem byłby program współpracy ma uzasadnione podstawy wynikające z ustrojowej pozycji jst i przedmiotu uchwał w sprawie programów współpracy. Uznanie terminu określonego w art. 5a ust. 1 za termin instrukcyjny nie oznacza, że uchylanie się organów stanowiących od podejmowania uchwał w tym przedmiocie nie wiąże się z konsekwencjami prawnymi. Może być ono bowiem potraktowane jako brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych i skutkować ustanowieniem zarządu komisarycznego.

Zważywszy na zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego i brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.188 w zw. z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.