Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1683/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 11, art. 33 ust. 1, art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. spółka jawna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1201/14 w sprawie ze skargi A. spółka jawna z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. Spółki Jawnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] maja 2012 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 29 lipca 2011 r. skarżąca spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków: garażu, budynku gospodarczego i szklarni z przeznaczeniem na warsztat samochodowy (6 stanowiskowy) z częścią socjalną i zapleczem magazynowym wraz z wykonaniem niezbędnej infrastruktury, przewidzianego do realizacji przy ul. [...]25 w Piotrkowie Trybunalskim (dz. nr ewid. [...]obręb [...]).

W dniu 17 października 2011 r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Decyzją z [...]grudnia 2011 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odwołanie od decyzji z [...]grudnia 2011 r. wniosła M.K.

Decyzją z [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustalił strony postępowania na podstawie oddziaływania inwestycji przedstawionej w raporcie, uznając za strony podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. Jednak wykaz stron uzupełniono dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Liczba stron przekraczała 20, wobec tego organ I instancji uprawniony był do zastosowania art. 49 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na nieprawidłowości w publicznym ogłaszaniu o podejmowanych czynnościach i decyzji, ponieważ do zawiadomień ogłaszanych w prasie dołączono wycinki prasowe zawierające adnotację o ich zamieszczeniu w "FAMKA 4.08.2011 r.", ale brak jest podpisu osoby ją sporządzającej. Takie same uwagi dotyczą też zawiadomień wywieszanych na tablicy ogłoszeń, jak i obwieszczenia Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] grudnia 2011 r., do którego dołączono wycinek prasowy z adnotacją "Ziemia Piotrkowska 22.12.2011 r.", na którym brak danych osoby ją sporządzającej.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie doszło do naruszenia art. 77 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa"). Nastąpiło to z powodu niepoinformowania organów uzgadniających o stronach postępowania, a postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z [...] grudnia 2011 r. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] listopada 2011 r., przekazane zostały tylko inwestorowi. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na sposób publicznego ogłaszania w lokalnych bezpłatnych gazetach "FAMKA" i "Ziemia Piotrkowska" rozprowadzanych przez wydawców w ustalonych przez nich bliżej nieznanych społeczności miejscach, powstaje wątpliwość, czy interesy stron, innych niż inwestor, zostały należycie zabezpieczone.

Organ odwoławczy wskazał ponadto na wynikające z treści raportu wątpliwości dotyczące zakresu przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego, przedmiot przedsięwzięcia odnoszący się do zmiany sposobu użytkowania istniejących na tej działce budynków (garażu, budynku gospodarczego i szklarni) nie odpowiada rzeczywistości. Kwestie te nie były przedmiotem rozważań organu I instancji, a mają znaczenie dla prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania. Ponadto organ odwoławczy stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie określa, jakie normy hałasowe mają być zachowane w przypadku planowanego przedsięwzięcia, a jedynie określa ogólnie, że emisja hałasu do środowiska w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia nie może naruszać standardów jakości środowiska i powinna być zgodna z dopuszczalnymi wartościami określonymi przepisami prawa, charakterystycznymi dla terenu objętego realizacją przedsięwzięcia (s. 2 decyzji). Zastrzeżenia budzi również, że w zaskarżonej decyzji nie stwierdzono możliwości kumulowania się oddziaływań. Taki wymóg raportu określa postanowienie organu I instancji z [...] sierpnia 2011 r. o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wcześniej toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego na działce nr ew. [...] przedsięwzięcia, polegającego na budowie warsztatu samochodowego dwustanowiskowego wraz z zapleczem socjalno-bytowym dla pracowników. Decyzja organu I instancji z [...] lutego 2010 r., określająca środowiskowe uwarunkowania, została uchylona ostateczną decyzją organu odwoławczego z [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 lipca 2010 r., II SA/Łd 505/10 oddalił skargę spółki. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną spółki wyrokiem z 21 lutego 2012 r., II OSK 2317/10. Organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli przedsięwzięcie polegające na budowie warsztatu samochodowego dwustanowiskowego wraz z zapleczem socjalno-bytowym dla pracowników jest nadal planowane do realizacji na działce przy ul. [...] 25, to ocena oddziaływania na środowisko powinna uwzględniać wszystkie przedsięwzięcia.

Organ II instancji wskazał również, że w toku postępowania odwoławczego, M.K. przedłożyła dowód w postaci opinii sporządzonej na jej zlecenie przez W.P. odnośnie opracowanego raportu o oddziaływaniu na środowisko. Autor raportu odniósł się do przedstawionej opinii, przedkładając swoje stanowisko w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego, tego rodzaju polemika stron na etapie postępowania odwoławczego nie powinna mieć miejsca.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wyrokiem z 19 września 2012 r., II SA/Łd 724/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 czerwca 2014 r., II OSK 144/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 września 2012 r., II SA/Łd 724/12 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle wywodów zawartych w motywach wyroku z 23 czerwca 2014 r. oznacza to, że pomimo stwierdzonego niezaistnienia przesłanki z art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., obowiązkiem Sądu I instancji było rozważanie zarzutu skargi, związanego z orzekaniem w sprawie przez podlegającego wyłączeniu członka Kolegium "w aspekcie przesłanek określonych w art. 24 § 3 k.p.a. w zw. ze zdaniem drugim art. 27 § 1 k.p.a."

Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. przewiduje wyłączenie członka organu kolegialnego na jego wniosek, na wniosek strony lub z urzędu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. (skutkujących wyłączeniem z mocy ustawy), które mogą wywołać wątpliwości co do jego bezstronności. Dla zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. wystarczy przy tym uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywoływać wątpliwość co do bezstronności, a nie okoliczności powodujących stronniczość. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca spółka na etapie trwającego ponad pięć miesięcy postępowania odwoławczego, podczas którego skład organu wyznaczony do rozpatrzenia odwołania w przedmiotowej sprawie był znany (odbyto sześć posiedzeń, w tym wydając orzeczenia, które były doręczane stronom), nie składała wniosku o wyłączenie któregokolwiek z członków organu odwoławczego, nie sformułowała również zarzutów związanych z brakiem ich ewentualnej bezstronności, które mogłyby stanowić podstawę do dokonania takiego wyłączenia z urzędu. W ocenie Sądu I instancji, skoro dysponując stosownymi uprawnieniami, spółka nie złożyła na etapie postępowania odwoławczego wniosku o wyłączenie L.K. i nie zgłaszała również zastrzeżeń co do braku jej bezstronności, to nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszony został przepis art. 24 § 3 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., obligujący do wyłączenia jej z urzędu od rozstrzygania niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, sam fakt wszczęcia postępowania karnego wobec pracownika organu o niedopełnienie obowiązków służbowych, nie jest okolicznością, która automatycznie uzasadniałaby wątpliwości co do jego bezstronności. Automatyzm w tym zakresie mógłby bowiem prowadzić do faktycznego paraliżu pracy organów, przy przyjęciu, że każde zawiadomienie o ewentualnym popełnieniu przestępstwa czy też wszczęcie postępowania przygotowawczego, skutkowałoby potrzebą wyłączania z urzędu pracowników z uwagi na wątpliwości co do ich bezstronności. Gwarancyjna funkcja przepisu art. 24 § 3 k.p.a. jest, w ocenie Sadu I instancji, zrealizowana, o ile strona złoży stosowny wniosek o wyłączenie, należycie uprawdopodabniając wskazaną wyżej przesłankę.

Sąd I instancji odniósł się także do zarzutów naruszenia art. 28 k.p.a. uznając go za nieuzasadniony.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej spółki, co do wadliwości w zakresie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Nie jest bowiem dopuszczalne zlecanie wykonania postanowienia dowodowego w tym zakresie stronie postępowania. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. wskazuje, że o wydanie opinii przez biegłego zwraca się organ administracji. Zlecenie stronie wykonania opinii pozbawia przedłożony dokument charakteru opinii biegłego. Jest to wówczas dokument prywatny przygotowany na zlecenie strony. Przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. W ocenie Sądu I instancji, nie oznacza to jednak, że organ nie był zobowiązany odnieść się do tego rodzaju prywatnej opinii przy ocenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., brak jest zatem przeszkód żeby jego ewentualnej weryfikacji dokonać za pomocą dokumentu sporządzonego i przedłożonego przez inną stronę postępowania.

W ocenie Sądu I instancji, posługiwanie się przez osobę sporządzającą opinię (dokument) nieaktualną pieczątką, nie ma znaczenia dla wartości wyrażonego w tej opinii stanowiska. Natomiast okoliczność, że odwołującej się udzielony został dwumiesięczny termin do przedłożenia opinii, pozostaje bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnośnie konieczności zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie jednak Sąd I instancji zastrzegł, że nie podziela wszystkich zarzutów organu odwoławczego, które organ ten podniósł uzasadniając zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji odniósł się do uchybień związanych z zastosowaniem art. 49 k.p.a. Wskazał, że prawidłowość zawiadomień i obwieszczeń została zakwestionowana z uwagi na miejsce publikacji (gazety bezpłatne "Ziemia Piotrkowska" oraz "Famka") oraz nieczytelne podpisy osoby, sporządzającej adnotacje o wywieszeniu ogłoszeń w siedzibie organu oraz o skierowaniu obwieszczeń do publikacji. Odnosząc się do publikacji prasowych, Sąd I instancji powołał się na ocenę prawną wyrażoną w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że zarówno tygodnik powiatu piotrkowskiego "Ziemia Piotrkowska", jak i ukazujący się do końca 2012 r. przegląd lokalny "Famka" "spełniają ustawowe przesłanki prasy o zasięgu lokalnym w rozumieniu ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe. "Ziemia Piotrkowska" jest tygodnikiem, który ukazuje się w dwóch miastach: w Piotrkowie Trybunalskim oraz w Sulejowie a także na terenie 10 gmin: Aleksandrów, Czarnocin, Gorzkowice, Grabica, Moszczenica, Łęki Szlacheckie, Ręczno, Rozprza, Wola Krzysztoporska oraz Wolbórz. Gazeta wydawana jest od 2005 r. w nakładzie 20 tysięcy egzemplarzy. Przegląd Lokalny "Famka", jest tygodnikiem ukazującym się od 29 października 2009 r. w Tomaszowie Mazowieckim i Piotrkowie Trybunalskim, a od 16 września 2010 r. także w Kielcach. "Famka" ukazywała się co czwartek w łącznym nakładzie 45.000 egzemplarzy (z czego 10.000 dystrybuowanych było w Piotrkowie Trybunalskim). W grudniu 2012 r. tygodnik przestał ukazywać się w Piotrkowie Trybunalskim i Tomaszowie Mazowieckim. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma wątpliwości, że oba wskazane wyżej periodyki wyczerpują definicję pojęcia "prasa o zasięgu lokalnym", co oznacza, że dokonane w nich obwieszczenia i zawiadomienia były prawidłowe. Brak natomiast w aktach stosownych adnotacji o okresie wywieszenia obwieszczeń i zawiadomień, jak również nieczytelne podpisy osoby sporządzającej adnotacje nie dyskwalifikują ich, ale wymagają dokonania stosownych uzupełnień w oparciu o urządzenia ewidencyjne organu.

Odnosząc się natomiast do kwestii niekompletności obwieszczenia, wydanego w trybie art. 33 ustawy środowiskowej, Sąd I instancji wyjaśnił, że niewskazanie w nim expressis verbis informacji o wszczęciu postępowania, przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, organu właściwego do wydania decyzji oraz do rozpatrzenia uwag i wniosków, nie miało istotnego wpływu na możliwość udziału społeczeństwa w toczącym się postępowaniu. Organ właściwy (do orzekania i rozpatrzenia uwag i wniosków) został bowiem wskazany w tytule obwieszczenia (Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego), sporządzony zaś raport stanowił element procedury w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Bez znaczenia było również niewskazanie organów opiniujących i uzgadniających, ponieważ dane w tym zakresie dostępne były w "upublicznionych" aktach sprawy. W ocenie Sądu I instancji, obwieszczenie o sporządzeniu raportu w postępowaniu, którego przedmiot szczegółowo określono, nawet jeżeli nie zawierało wszystkich elementów wymaganych w art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej, to pozwala na wniosek, że uprawnienia społeczeństwa do udziału w postępowaniu nie zostały naruszone.

Zdaniem Sądu I instancji, również niepowiadomienie stron postępowania w trybie art. 106 § 2 k.p.a. o wystąpieniu do organów uzgadniających i opiniujących raport, pozostaje bez wpływu na treść wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Postanowienia wydawane w trybie art. 77 i 78 ustawy środowiskowej są bowiem niezaskarżalne w toku instancji. Kwestionować je można jedynie w odwołaniu od decyzji organu właściwego w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Brak zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., zwłaszcza biorąc pod uwagę zakres postępowania przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Łodzi oraz organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej (toczącym się na podstawie wystąpienia organu właściwego do wydania decyzji w oparciu o wniosek, raport oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został sporządzony – art. 77 ust. 2 ustawy), Sąd I instancji uznał za uchybienie pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu I instancji, nieuprawnione jest kwestionowanie przez organ odwoławczy przedmiotu przedsięwzięcia w związku z podnoszonymi przez M.K. zastrzeżeniami, dotyczącymi funkcjonowania (lub też niefunkcjonowania) szklarni, będącej jednym z obiektów, przeznaczonych do zmiany sposobu użytkowania. Jak bowiem wynika z szeregu informacji uzyskanych od organu nadzoru budowlanego, wszystkie obiekty znajdujące się na terenie działki nr [...] i podlegające zmianie sposobu użytkowania, zostały wzniesione legalnie.

Ponadto Sąd I instancji za zasadne uznał zastrzeżenia organu odwoławczego, które odnoszą się do prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny przedłożonego raportu. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczy m.in. powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Stosowne informacje w tym zakresie powinny znaleźć się w raporcie.

Sąd I instancji podkreślił, że raport ma charakter dokumentu prywatnego inwestora będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym. Raport oceniany jest przez organ wydający decyzję, określającą uwarunkowania środowiskowe. Brak natomiast wnikliwej analizy złożonego w sprawie raportu pod kątem powiązań z innymi przedsięwzięciami, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji uznał za nieprawidłowe, że odpowiedzią na zarzuty zgłaszane w toku postępowania było przedstawienie stanowiska autora raportu, które organ następnie jako własne przedstawił w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, brak zawiadomienia stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zgromadzeniu materiału dowodowego i umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, mógł mieć wpływ na treść wydanej decyzji. M.K. w toku postępowania odwoławczego przedstawiła bowiem sporządzoną na jej zlecenie prywatną opinię, kwestionującą ustalenia raportu w zakresie oddziaływania hałasowego. Brak zawiadomienia mógł uniemożliwić jej dokonanie określonej czynności w postępowaniu (przedłożenie opinii prywatnej, podważającej ustalenia raportu), co z kolei mogło mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji podzielił ponadto stanowisko wyrażone przez Sąd poprzednio orzekający w kontrolowanym postępowaniu, dotyczące niedostatecznego ustalenia kręgu stron postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej. W ocenie spółki, naruszenie tych przepisów polegało na tym, że Sąd I instancji będąc związany wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji organu II instancji, pomimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej. Naruszenie tego przepisu polegało na przyjęciu, że obwieszczenia w tej sprawie nie były obarczone brakami, które skutkowały nieprawidłowym powiadomieniem społeczeństwa, oraz że organ I instancji w pełni dopełnił ciążących na nim z mocy ustawy obowiązków informacyjnych.

Po drugie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. a także w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej. W ocenie spółki, naruszenie tych przepisów polegało na tym, że Sąd I instancji będąc związany wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji organu II instancji, pomimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej. Naruszenie tego przepisu polegało na przyjęciu przez organ odwoławczy, że ogłoszenie o wszczęciu postępowania zostało podane do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w prasie, w sytuacji gdy tygodniki "Famka" i "Ziemia Piotrkowska" spełniają ustawowe przesłanki kwalifikujące je jako prasę o zasięgu lokalnym w rozumieniu ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe.

Po trzecie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. a także w związku z art. 49 k.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. W ocenie spółki, naruszenie tych przepisów polegało na tym, że Sąd I instancji będąc związany wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji organu II instancji, pomimo stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 49 k.p.a. oraz w związku z 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Naruszenie tych przepisów polegało na przyjęciu przez organ odwoławczy, że organ I instancji błędnie powiadomił o wydaniu decyzji przez obwieszczenie w prasie o zasięgu lokalnym.

Po czwarte, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 oraz art. 24 § 3 k.p.a. W ocenie spółki, Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że jeden z członków składu orzekającego organu odwoławczego, L.K., była podejrzaną, a następnie oskarżoną w postępowaniu karnym, w którym spółka była pokrzywdzoną, a następnie oskarżycielem posiłkowym subsydiarnym.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 84 § 1 k.p.a. a także w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Zdaniem spółki, Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania polegających na dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, którego miała wyznaczyć strona postępowania. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i w sposób bezpośredni naruszyło zasadę równości stron postępowania, przez wyrażenie stanowiska zgodnego z interesem stron przeciwnej, a nie rzeczywistym stanem sprawy, wyrażonym przez bezstronnego specjalistę. Spowodowało to wydanie decyzji organu II instancji i wyroku Sądu I instancji w oparciu o subiektywne stanowisko strony przeciwnej.

Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. W ocenie spółki, Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, polegających na uznaniu prywatnego dokumentu za opinię biegłego, której sporządzenie jest możliwe jedynie przez osobę posiadającą wiadomości specjalne oraz na zlecenie organu administracyjnego orzekającego w sprawie. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ decyzja II instancji oraz orzeczenie Sądu I instancji w całości oparto na subiektywnej ocenie przedstawionej w dokumencie prywatnym, a nie na rzeczywistym stanie faktycznym.

Po siódme, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie spółki, Sąd I instancji nie dokonał kontroli całości zaskarżonej decyzji, a ponadto utrudnia to dokonanie kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji.

Po ósme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji stwierdzenia opisanych wyżej naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania M.K., K.K. oraz M.K. wniosły o odrzucenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz każdej z uczestniczek z osobna kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku najdalej idącego, a więc zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej. Uczestniczki postępowania wskazały, że zarządzeniem z 5 maja 2015 r. wezwano pełnomocnika skarżącej spółki do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej przez nadesłanie osiemnastu odpisów tego pisma, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Wezwanie zostało doręczone 11 maja 2015 r. (k. 461). Uczestniczki postępowania wskazały, że braki uzupełniono dopiero 19 maja 2015 r., co wynika z pieczęci znajdującej się na piśmie nadesłanym przez pełnomocnika skarżącej spółki (k. 466 akt sądowych). Wbrew jednak twierdzeniom uczestniczek postępowania, braki uzupełniono 15 maja 2015 r., bowiem tego dnia nadano przesyłkę zawierające wymagane odpisy w placówce Poczty Polskiej. Wynika to z pieczęci placówki pocztowej nadawczej, znajdującej się na kopercie zawierającej odpisy skargi kasacyjnej (k. 467) oraz pieczęci biura podawczego Sądu I instancji umieszczonej na załączonym do odpisów skargi kasacyjnej piśmie przewodnim, na którym umieszczono zarówno datę nadania przesyłki, jak również datę wpływu pisma do Sądu I instancji. Zgodnie z treścią art. 83 § 3 p.p.s.a., oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Oznacza to, że braki skargi kasacyjnej zostały uzupełnione w terminie, który upływał 18 maja 2015 r. (dzień 17 maja 2015 r., w którym upływał siódmy dzień biegu terminu przypadał w niedzielę – art. 83 § 2 p.p.s.a.).

Po drugie, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji, będąc związany zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA z 23 czerwca 2014 r., II OSK 144/13, dokonał prawidłowej kontroli zastosowanego w tej sprawie przepisu art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej. Na wstępie należy jednak zaznaczyć, że błędnie nie powołano w tym zarzucie kasacyjnym, który z dziesięciu punktów ust. 1 przepisu art. 33 ust. 1 został naruszony, jak i brak jest tego również w uzasadnieniu tego zarzutu. Ponadto przedmiotowe obwieszczenia, co Sąd I instancji zasadnie podniósł, chociaż zawierały uchybienia, to nie miały one jednak wpływu na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwy organ do rozstrzygnięcia tej sprawy jak i oczywiście do rozpatrzenia uwag i wniosków w celu udziału społeczeństwa został powołany już w tytule tego obwieszczenia, czyli jest to Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, a opracowany raport jest elementem procedury w postępowaniu w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto postanowienie wydane przez właściwy organ musi określić zakres raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko i jest oczywiście częścią postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, którego zakres podmiotowy i przedmiotowy został precyzyjnie określony i podany do publicznej wiadomości. Dlatego też pozwala to stwierdzić, że uprawnienia społeczeństwa do udziału w tym postępowaniu nie zostały naruszone w świetle unormowania z art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej, przy czym nawet skarga kasacyjna nie precyzuje, który to punkt danej jednostki redakcyjnej z ust. 1 tego przepisu miałby być naruszony, a Sąd nie jest władny do precyzowania zarzutu kasacyjnego za skarżącą spółkę.

Po trzecie, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, który podnosi naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej, Sąd I instancji uwzględnił wykładnię prawa przyjętą w wyroku NSA z 23 czerwca 2014 r., II OSK 144/13. Sąd I instancji stwierdził bowiem jednoznacznie, że tygodnik powiatu piotrkowskiego "Ziemia Piotrkowska" jak i wychodzący do końca 2012 roku przegląd lokalny "Famka" spełniają ustawowe przesłanki prasy o zasięgu lokalnym w rozumieniu ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe. Należy zaznaczyć, że "Ziemia Piotrkowska" jest to tygodnik, który ukazuje się w Piotrkowie Trybunalskim oraz w Sulejowie, a nawet na obszarze 10 gmin: Aleksandrów, Czarnocin, Gorzkowice, Grabica, Moszczenica, Łęki Szlacheckie, Ręczno, Rozprza, Wola Krzysztoporska oraz Wolbórz. Z kolei powyższa gazeta wydawana jest od 2005 r. w nakładzie 20 tys. egzemplarzy. Natomiast przegląd lokalny "Famka" jest to tygodnik ukazujący się od 29 października 2009 r. w Tomaszowie Mazowieckim i Piotrkowie Trybunalskim, a od 16 września 2010 r. także w Kielcach, przy czym co czwartek ukazywał się w łącznym nakładzie 45 tys. egzemplarzy (z czego 10 tys. dystrybuowanych było w Piotrkowie Trybunalskim). Ponadto dopiero w grudniu 2012 r. tygodnik przestał ukazywać się w Piotrkowie Trybunalskim i Tomaszowie Mazowieckim. Dlatego też Sąd I instancji słusznie stwierdził, że wskazane wyżej periodyki wypełniają definicję pojęcia "prasa o zasięgu lokalnym". Oznacza to, że dokonane w nich obwieszczenia i zawiadomienia były prawidłowe. Jednocześnie Sąd podkreślił brak w aktach odpowiednich adnotacji o okresie wywieszenia obwieszczeń i zawiadomień. Ponadto słusznie stwierdził, że nieczytelne podpisy osoby sporządzającej adnotacje "nie dyskwalifikują ich", lecz konieczne będzie wprowadzenie stosownych uzupełnień w oparciu o urządzenia ewidencyjne organu (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., II OSK 1242/08, Lex nr 518990). Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 190 w związku z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna Sądu w tym zakresie jest wiążąca dla organu I instancji, który ponownie będzie rozpatrywał tę sprawę, a nie stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu osnowy decyzji, chociaż samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest prawidłowe. Dotyczy to również kolejnego zarzutu kasacyjnego, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji z tej samej przyczyny przepisów art. 3 ust. 1 i art. 145 § 1 lit. c/ i art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej.

Po czwarte, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Prawidłowo bowiem stwierdził, że skarżąca spółka nie złożyła nawet na etapie postępowania odwoławczego wniosku o wyłączenie L.K. i nie zgłaszała wówczas także zastrzeżeń co do braku jej bezstronności, stąd brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszony został przepis art. 24 § 3 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., obligujący do wyłączenia jej z urzędu od rozstrzygania niniejszej sprawy. Natomiast sama okoliczność faktyczna dotycząca wszczęcia postępowania karnego wobec pracownika organu o niedopełnienie obowiązków służbowych, nie jest tą okolicznością, która automatycznie uzasadniałaby wątpliwości co do jego bezstronności. Przyjęcie takiego stanowiska mogłoby prowadzić do faktycznego paraliżu pracy organów, jeżeli każde zawiadomienie o ewentualnym popełnieniu przestępstwa, czy też wszczęcie postępowania przygotowawczego, skutkowałoby potrzebą wyłączenia z urzędu pracowników z uwagi na wątpliwości co do ich bezstronności. Ponadto gwarancyjna funkcja przepisu art. 24 § 3 k.p.a. jest zrealizowana, co Sąd I instancji słusznie stwierdził, jeżeli strona złoży stosowny wniosek o wyłączenie, należycie uprawdopodabniając tego rodzaju przesłankę.

Po piąte, również nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. jak i art. 84 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 6, art. 7 i art. 87 k.p.a. Wynika to z tego, że kontrola Sądu I instancji stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy jest prawidłowa. Dotyczy to również braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., a także w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji również słusznie stwierdził, że zakres przedmiotowy takiej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko musi uwzględniać powiązania z innymi przedsięwzięciami, a w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć usytuowanych na obszarze, na który będzie oddziaływać dane przedsięwzięcie, stąd odpowiednie informacje w tym zakresie powinny być zawarte w raporcie. Sąd I instancji także prawidłowo stwierdził, że raport ma charakter dokumentu prywatnego opracowanego na zlecenie inwestora oraz będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym. Raport oceniany musi być jednak przez organ wydający decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Dlatego też brak prawidłowej analizy złożonego w sprawie raportu pod kątem powiązań z innymi przedsięwzięciami, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji także prawidłowo orzekł, że błędne jest stanowisko organu, który odnosząc się do zarzutów podnoszonych już w toku postępowania przyjmuje stanowisko autora raportu jako własne w uzasadnieniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji tego przedsięwzięcia bez jednoczesnej własnej oceny ustaleń raportu. Z kolei brak zawiadomienia stron zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o zgromadzeniu materiału dowodowego i umożliwienia wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto M.K. w toku postępowania odwoławczego przedstawiła opracowaną lecz wyłącznie na jej zlecenie prywatną opinię, która kwestionuje ustalenia raportu w zakresie oddziaływania na środowisko hałasu. Dlatego też brak zawiadomienia mógł jej uniemożliwić dokonanie określonej czynności w postępowaniu (przedłożenie opinii prywatnej, podważającej ustalenia raportu), co z kolei mogło mieć wpływ na treść osnowy decyzji środowiskowej.

Także Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że nie jest możliwe nałożenie obowiązku realizacji postanowienia dowodowego w tym zakresie na stronę postępowania. Unormowanie z art. 84 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że o wydanie opinii przez biegłego zwraca się organ prowadzący postępowanie. Zlecenie stronie opracowania opinii pozbawia przedłożony dokument charakteru opinii biegłego. Jest to bowiem wówczas dokument prywatny opracowany tylko na zlecenie strony (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., I OSK 977/10, Lex nr 1081095). Oznacza to, że dołączenie przez stronę prywatnej opinii biegłego jest w istocie przedstawieniem własnego poglądu strony przy podkreśleniu, że ten pogląd odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Jednak słusznie Sąd I instancji orzekł, że organ był zobowiązany odnieść się do tego rodzaju prywatnej opinii podczas oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Należy jednak pamiętać, że raport nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., czyli brak jest przeszkód żeby jego weryfikacji dokonać za pomocą dokumentu sporządzonego i przedłożonego przez inną stronę postępowania, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów w rozumieniu art. 75 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Natomiast należy podzielić stanowisko, że posługiwanie się przez osobę sporządzającą opinię (dokument) nieaktualną pieczątką, nie ma znaczenia dla wartości wyrażonego w tej opinii stanowiska. Także okoliczność, że odwołującej się udzielony został dwumiesięczny termin do przedłożenia opinii, pozostaje bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Po szóste, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy jest również chybiony zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Wynika to z tego, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie. Ponadto zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.