Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 569/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121 par. 1, 2, 4, art. 1a pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. B. – Ś. i A. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie jako "PINB") - postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2017 roku, nr [..], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 1, 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 roku, poz. 599 ze zm. - dalej jako "p.e.a."), wobec niewykonania obowiązku rozbiórki: obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w K., gmina K., określonego w tytule wykonawczym nr [..] z dnia 10 czerwca 2010 r. i mimo wezwania do wykonania tego obowiązku upomnieniem z dnia 12 sierpnia 2009 r., nałożył na K. B. – Ś.i A. Ś. - na każdego z osobna - grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku w wysokości 10.000 zł. Jednocześnie organ egzekucyjny wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r., wskazując, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W uzasadnieniu organ egzekucyjny wyjaśnił, że decyzją PINB z 1 kwietnia 2009 r., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 czerwca 2009 r., nałożono na K.B. – Ś. i A. Ś. powyżej opisany obowiązek. Po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia, tytułem wykonawczym z 10 czerwca 2010 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne. Wobec braku realnego i dobrowolnego wykonania nakazanego obowiązku rozbiórki, organ nałożył na każdego z zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do jego wykonania.

Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia organ ustalił na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 p.e.a. na kwotę 10.000 zł, osobno dla każdego zobowiązanego, w celu przymuszenia inwestorów do niezwłocznego wykonania orzeczonej rozbiórki, chcąc uniknąć w ten sposób dalszego uchylania się zobowiązanych od obowiązku wykonania rozbiórki i jednocześnie doprowadzić do jego skutecznego wykonania. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 1a pkt 20 p.e.a. zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2013 r.,

sygn. II OSK 1655/11, zgodnie z którym "(...) każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu." Organ wskazał też, że wysokość nałożonej na zobowiązanych grzywny nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji,

a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 p.e.a.). Podkreślił, że grzywna nie jest karą, ale środkiem przymusu i wyjaśnił, że jej nałożenie na zobowiązanych jest zasadne gdyż zobowiązani uchylą się od wykonania rozbiórki i nie okazują woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Organ dodał, że organy nadzoru budowlanego winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki dlatego też nakładanie grzywny o mniejszej wartości wydaje się w tej sprawie nieefektywne i niecelowe. Ponadto, z uwagi na specyficzną właściwość grzywny w celu przymuszenia związaną z możliwością jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku stanowi ona mniej dolegliwy środek niż ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego - kolejnego środka egzekucyjnego. W postępowaniu zastępczym zobowiązany obciążony jest bowiem wszystkimi kosztami (przeważnie znacznie większymi) związanymi z wykonaniem za niego egzekwowanego obowiązku rozbiórki.

W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązani wnieśli o jego uchylenie zarzucając, że zawiera ono wady prawne. W ich ocenie wysokość nałożonej grzywny została określona niezgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak wskazali, na kwestię prawidłowego zastosowania ww. przepisów zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 roku, sygn. akt II OSK 1635/12. Skarżący przytoczyli treść art. 121 § 2 i 5 p.e.a. i stwierdzili, że PINB nie dokonał właściwego obliczenia grzywny, tj. z zastosowaniem

art 121 § 5 p.e.a., do czego musiałby też dokonać niezbędnych pomiarów.

Zarzucili nadto PINB brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, które mogłoby skutkować uznaniem, że obiekty objęte nakazem rozbiórki nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu prawa budowlanego, a zatem wydawanie nakazu ich rozbiórki było niecelowe. W ich ocenie dopiero szczegółowa kontrola pozwoliłaby stwierdzić czy wskazane w postanowieniu obiekty - jako nietrwale związane z gruntem - nie stanowią obiektów małej architektury - obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej oraz utrzymaniu porządku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – postanowieniem z 8 czerwca 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie jako "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego. Podkreślił przy tym, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB z 1 kwietnia 2009 r., utrzymanej w mocy decyzją organu II instancji

z 10 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę wniesioną na tę decyzję organu II instancji prawomocnym wyrokiem z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 433/09.

Organ II instancji wskazał na wydane w tej sprawie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1635/12 oraz z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 769/25 i wyjaśnił, że - kierując się oceną prawną zawartą w tych wyrokach - organ I instancji wydał postanowienie z 19 kwietnia 2017 r., nakładające grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł na każdego zobowiązanego z osobna.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący od 2009 r. powinni rozebrać nielegalnie przez nich wzniesione na terenie działki nr [..], położonej w K., dwa obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem. Obowiązek rozbiórki tych samowoli orzeczony został bowiem ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 kwietnia 2009 r., jednak do dnia dzisiejszego rozbiórki nie wykonali. Dlatego też organ I instancji - aby wyegzekwować na zobowiązanych rozbiórkę samowoli - przeprowadził jako organ egzekucyjny działania w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. upomnieniem z 12 sierpnia 2009 r. wezwał zobowiązanych w oparciu o art. 15 p.e.a. do dokonania rozbiórki omawianej samowoli, następnie tytułem wykonawczym z 10 czerwca 2010 r. - na podstawie art. 26 p.e.a. - wszczął egzekucję administracyjną. W dalszym biegu sprawy - wobec faktu, że zobowiązani nie dokonali rozbiórki samowoli, zgodnie z art. 119 p.e.a. nałożył na nich grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia organ I instancji ustalił prawidłowo na podstawie art. 121 § 1, 2 i 4 p.e.a. Wysokość grzywny dla każdego zobowiązanego organ ustalił na 10 tys. złotych - wskazując, że zobowiązani uporczywie uchylają się od wykonania rozbiórki od wielu lat (decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została przez PINB w 2009 r.) i nie okazują woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku, dlatego należy zastosować taki środek przymusu. Grzywnę nałożono na każdego z zobowiązanych z osobna zgodnie z art. 1a pkt 20 p.e.a. mając na uwadze, że w tej sprawie egzekucji podlega obowiązek o charakterze niepieniężnym, obciążający dwoje zobowiązanych, każde z nich z osobna. Ostateczna decyzja PINB z 1 kwietnia 2009 r. nakazuje bowiem obojgu inwestorom rozbiórkę nielegalnie postawionych obiektów.

Organ dodał, że zgodnie z art. 122 § 2 p.e.a. PINB zaskarżonym postanowieniem wezwał zobowiązanych do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Wezwał także zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r. Wskazał także, iż w razie niewykonania obowiązku orzeczone zostanie wykonanie zastępcze rozbiórki przedmiotowych samowoli.

W ocenie organu II instancji, działanie PINB nie przekracza zasad działania organu egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności działania (art. 7 § 2 i 3 p.e.a.), ponieważ zgodnie z art. 6 § 1 p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego, bowiem organy nadzoru budowlanego winny dążyć do najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki.

Odnośnie obliczenia wysokości grzywny, organ wskazał, że obowiązek rozbiórki dotyczy obiektów budowlanych nie będących budynkami (obiektu nietrwale związanego z gruntem o funkcji rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu). Zatem w obliczeniu wysokości grzywny nie stosuje się w tym przypadku art. 121 § 5 p.e.a., który dotyczy budynków.

K. B. – Ś. i A. Ś. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, żądając jego uchylenia, a także stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z 19 kwietnia 2017 roku.

Zaskarżonym postanowieniom zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a., a także art. 121 § 4 i 5 p.e.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli zarzuty zażalenia, w szczególności dotyczące konieczności ustalenia wysokości grzywny na podstawie art. 121 § 5 p.e.a. Stwierdzili także, iż nakaz rozbiórki może dotyczyć tylko budynków, a organy nie ustaliły, czy obiekt budowlany posadowiony na przedmiotowej działce jest budynkiem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a zatem naruszyły art. 7 i art. 77 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a. Skarżący zarzucili też naruszenie art. 81 k.p.a., gdyż jako strona nie mieli możliwości pełnego wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, np. nie mogli uczestniczyć w oględzinach - które się nie odbyły, czy też powołać biegłych w zakresie prawa budowlanego oraz świadków. Wskazali również, że nakaz rozbiórki nie został poprzedzony oceną możliwości legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych.

Skarżący stwierdzili nadto, że postanowienie organu II instancji jest nieprecyzyjne, tzn. nie określa w jakim procencie powinni ponieść koszty rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W postanowieniu tym organ wskazał bowiem jedynie, że: "bez względu na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane, czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze odrębnie na każdego zobowiązanego - każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego) jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu". Nie określił jednak w jakich proporcjach powinni opłacić koszty rozbiórki obiektu.

Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2007 roku, sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233).

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 czerwca 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 1, 2 i 4 p.e.a., o nałożeniu na K. B. – Ś. i A. Ś. - na każdego zobowiązanego z osobna - grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki: obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w K., gmina K.

Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie Sąd - mając na uwadze treść cytowanego powyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki jego wydania. Nie miał natomiast podstaw aby badać zgodność z prawem obecnie egzekwowanego obowiązku tj. nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Wszelkie zarzuty dotyczące tego nakazu skarżący mogli podnosić jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji, którą nakazano im rozbiórkę - wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, na terenie działki nr [..], położonej w K., gmina K., obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu. Jak wynika bowiem z treści art. 29 § 1 p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy - Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Co za tym idzie - zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni aby w tej sprawie kontrolować legalność orzeczonej rozbiórki, a także badać możliwość legalizacji samowoli budowlanej objętej wyżej wymienioną, ostateczną decyzją, którą skarżący obowiązani są wykonać.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała zatem wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organy przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 roku (sygn. IV SA 1104/96, Baza Orzeczeń LEX nr 47780), w trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany nie może kwestionować zasadności nakazanej rozbiórki. Postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można zatem kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Zgodnie zaś z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego, czy też za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego.

Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy i orzekły o nałożeniu na skarżących – na każdego z osobna - grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Skarżący nie wykonali bowiem wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem.

Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Ke 6/09, Baza Orzeczeń LEX nr 478530). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast z większą dolegliwością dla skarżących. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostaliby zatem obciążeni kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 p.e.a.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżących wynika z przepisów prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a. wynika zaś, iż postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Z powyższych przepisów wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku.

Ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładająca na skarżących egzekwowany obecnie obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem, została wydana w dniu 1 kwietnia 2009 roku i nabrała waloru ostateczności w dniu wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (utrzymującej ją w mocy), tj. w dniu 10 czerwca 2009 roku. Skarżący uchylają się zatem od wykonania powyższego obowiązku już 8 lat i - jak wynika z ich działań, nie są zainteresowani dobrowolnym wykonaniem rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych, podejmują bowiem jedynie działania zmierzające do uchylenia się od jego dobrowolnego wykonania.

Wskazać w tym miejscu należy, że górną granicą wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie na każdego z zobowiązanych jest kwota 10.000 zł. Taka wysokość grzywny wynika z art. 121 § 2 p.e.a. Nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości było w niniejszej sprawie

- w ocenie Sądu - uzasadnione uporczywym uchylaniem się przez skarżących od wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych i brakiem woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na wysokość grzywny miała również wpływ, podnoszona przez organ odwoławczy, jednorazowość tego środka egzekucyjnego (art. 121 § 4 p.e.a.), która powoduje, że grzywna winna zostać ustalona w taki sposób, aby realne stało się wykonanie przedmiotowego obowiązku rozbiórki. Długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni zatem celowym zastosowanie przedmiotowego środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości, jako uzasadnionej formy nacisku, mającego na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 907/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W stosunku do obowiązku egzekwowanego w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym organy prawidłowo zastosowały przepisy art. 121 § 1, 2 i 4 p.e.a.. Wskazywany przez skarżących w zażaleniu i w skardze przepis art. 121 § 5 p.e.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ egzekwowany obowiązek - co wynika wprost z treści decyzji PINB z dnia 1 kwietnia 2009 r., dotyczył przymusowej rozbiórki dwóch obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanych z gruntem, czyli innych niż budynek obiektów budowlanych, a tylko budynków dotyczy regulacja art. 121 § 5 p.e.a.

Prawidłowo również organy nałożyły grzywnę na każdego z zobowiązanych. Zgodnie z art. 1a pkt 20 p.e.a. zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Z decyzji PINB z 1 kwietnia 2009 r. wynika, iż do wykonania rozbiórki zobowiązani zostali oboje skarżący. Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela przytoczony przez organ I instancji pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrażony w wyroku z 8 stycznia 2013 r.,

sygn. II OSK 1655/11, zgodnie z którym "(...) każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Do takiego rezultatu doprowadza nie tylko wykładnia językowa powołanych w tym miejscu norm ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na każdego zobowiązanego, umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597305)."

Należy dodać, że wydając w tej sprawie postanowienia organy obu instancji – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanych w tej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1635/12 oraz z 14 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 769/15.

W wyroku z 5 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny – uchylając wyrok Sądu I instancji i zaskarżone postanowienie, stwierdził, że "wskazanie terminu do wykonania określonego w decyzji obowiązku jest podstawowym elementem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia". W postanowieniu PINB z 19 kwietnia 2017 roku termin ten został określony.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że w postanowieniu wyraźnie należy określić w jaki sposób adresaci postanowienia są zobowiązani do zapłaty grzywny - solidarnie czy też każdy z nich oddzielnie. W postanowieniu PINB z 19 kwietnia 2017 roku wyraźnie wskazano, że grzywna w kwocie 10.000 zł jest nakładana na każdego z zobowiązanych z osobna. Taki sposób obciążenia skarżących grzywną zgodny jest przy tym z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2016 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny

– oddalając skargę kasacyjną na wyrok tutejszego Sądu z 3 grudnia 2014 r.,

sygn. II SA/Gd 628/14, podzielił pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym w przypadku kilku adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego, zatem grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego z nich.

Należy także wyjaśnić skarżącym, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie był obowiązany określić w jakim procencie powinni ponieść koszty rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na każdego ze skarżących w wysokości 10.000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.