Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 535/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i  ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją (Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem wniesionym przez B. J. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...], orzekającą o nałożeniu na B. J. – inwestora robót budowlanych związanych z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej (zasilanej gazem propan-butan z butli) w lokalu użytkowym Restauracji [...] – zlokalizowanym na parterze budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego przy ulicy [...][...] we [...] – obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zdemontowanie wyżej opisanej instalacji gazowej, składającej się z dwóch butli gazowych, urządzeń redukcyjnych przy obu butlach i przewodów (miedzianych i z tworzywa sztucznego) z armaturą.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uzyskał informacje o użytkowaniu w restauracji [...] przy ul. [...][...] we [...] instalacji na gaz płynny, wykonanej podczas remontu tego lokalu, który zakończony został około pół roku wcześniej, przy czym lokal usytuowany jest w budynku o dwóch kondygnacjach podziemnych i sześciu kondygnacjach nadziemnych z poddaszem użytkowym.

W związku z takiej treści informacją pracownicy powiatowego organu nadzoru budowlanego w dniu [...] kwietnia 2017 r. przeprowadzili kontrolę przedmiotowej nieruchomości, podczas której ustalono, że przedmiotowy lokal – restauracja znajduje się na parterze budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego położonego we [...] przy ul. [...][...] klasyfikowanego jako budynek średniowysoki. Lokal wykorzystywany jest na działalność gastronomiczną (restauracja [...]) i składa się z sali konsumpcyjnej połączonej z kuchnią i niewielkiego zaplecza, posiada wentylację mechaniczną nawiewno-wywiewną (brak jest wentylacji grawitacyjnej). Kuchnia wyposażona jest w trzon kuchenny pięciopalnikowy, zasilany gazem płynnym propan-butan z dwóch - połączonych równolegle - 11-kilogramowych butli. Instalacja gazowa wykonana jest z przewodów elastycznych z tworzywa sztucznego (przy trzonie kuchennym i przy butlach) i rur miedzianych. W pomieszczeniu, w którym znajdują się butle gazowe, brak jest wentylacji nawiewnej i wywiewnej. Obecny w trakcie kontroli właściciel restauracji Pan B. J. oświadczył, że instalację gazową wykonał w zeszłym roku i nie występował o pozwolenie na roboty budowlane do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...]. Butle gazowe były używane w lokalu od siedmiu lat od początku funkcjonowania restauracji.

Wobec stwierdzonych nieprawidłowości organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. zawiadomił podmioty uznane za strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej zasilanej gazem płynnym w lokalu użytkowym przy ulicy [...] we [...] oraz o włączeniu do akt prowadzonego postępowania wyżej wymienionego protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Następnie organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że z uwagi na fakt, iż budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal użytkowy, jest budynkiem średniowysokim (ma siedem kondygnacji nadziemnych i dwie kondygnacje podziemne), inwestor B. J. - wykonując w swoim lokalu instalację gazu płynnego propan-butan naruszył obowiązujące w tym względzie przepisy bowiem zgodnie z § 157 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) instalacje gazowe zasilane gazem płynnym mogą być wykonywane tylko w budynkach niskich (zgodnie z § 8 pkt 1 warunków technicznych budynki niskie to budynki do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie; zgodnie z § 8 pkt 2 budynki średniowysokie to budynki ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie). W niniejszej sprawie budynek przy ul. [...][...] we [...] jest budynkiem średniowysokim. Z kolei w myśl § 157 ust. 6 warunków technicznych, zabrania się stosowania w jednym budynku gazu płynnego i gazu z sieci gazowej (w przedmiotowym budynku brak jest gazu z sieci gazowej).

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 2 warunków technicznych wymagania, o których mowa w § 1 mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Z uzasadnienia wynika ponadto, że uwzględniając obowiązujące regulacje wykonwcze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wezwał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, zgody na odstępstwo od przepisu § 157 ust. 5 warunków technicznych, w zakresie wykonywania instalacji gazowych zasilanych gazem płynnym tylko w budynkach niskich.

Termin wykonania obowiązku upłynął w dniu [...] sierpnia 2017 r., z tym że na wniosek B. J. termin wykonania obowiązku został zmieniony i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] wyznaczono go na dzień [...] września 2017 r.; do wniosku dołączono kopię pisma skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we [...] o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie w uzasadnieniu decyzji, że dysponując takim materiałem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] – po uprzednim zawiadomieniu stron o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 i art. 81 kpa – decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], nałożył na Pana B. J. - inwestora robót budowlanych związanych z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej (zasilanej gazem propan - butan z butli) w lokalu użytkowym - Restauracji [...] - zlokalizowanym na parterze budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego przy ul. [...][...] we [...] - obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zdemontowanie wyżej wymienionej instalacji gazowej, składającej się z dwóch butli gazowych, urządzeń redukcyjnych przy obu butlach i przewodów (miedzianych i z tworzywa sztucznego) z armaturą.

Decyzja została uchylona rozstrzygnięciem odwoławczym [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. (Nr [...]) z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając kasacyjne orzeczenie organ wskazał na konieczność ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości inwestora wykonanych robót budowlanych oraz zbadania, czy w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego inwestor posiadał takie uprawnienia do władania lokalem, które umożliwi mu wykonanie obowiązków.

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, w tym po przesłuchaniu B. J. i zgromadzeniu stosownych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił, że inwestorem robót budowlanych związanych z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej zasilanej gazem propan-butan z butli w lokalu użytkowym - Restauracji [...], przy ulicy [...][...] we [...] był B. J. jako osoba fizyczna, dysponował wówczas umową najmu lokalu na własne nazwisko (władał lokalem jako osoba fizyczna). Inwestor przedłożył do akt sprawy kopię umów najmu (okazano oryginały umów do wglądu):

• z dnia [...] sierpnia 2011 r. (wraz z umową sprzedaży na raty sprzętu gastronomicznego z [...] sierpnia 2011 r.) - wynajmującym jest Pan B. J.,

• z dnia [...] lipca 2012 r. (wraz z pismem z [...] maja 2012 r. - rozwiązaniem umowy najmu lokalu) - w umowie wynajmującym jest Pan B. J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] B. J.,

• z dnia [...] grudnia 2016 r. zawartą ze spółką [...] sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...][...] we [...] (umowa jest zawarta na 5 lat, tj. od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] grudnia 2021 r.), Pan B. J. jest jedynym wspólnikiem i jedynym reprezentantem spółki [...] Sp. z o. o.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją zaskarżoną w toku instancyjnym (Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.) nałożył na B. J. jako inwestora przedmiotowych robót obowiązek opisany we wstępie.

W dalszej części uzasadnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – motywując podjęte w sprawie orzeczenie, będące przedmiotem skargi, przedstawił obowiązujący stan prawny, wskazując na przepisy: art. 28 ust. 1, art. 29-30, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, których treść została szczegółowo wyjaśniona.

Następnie organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane związane z wykonaniem instalacji gazu płynnego w lokalu użytkowym przy ul. [...][...] we [...] zostały zrealizowane przez B. J. (osobę fizyczną) w 2016 r. bez uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśnił przy tym, że roboty budowlane obejmujące wykonanie instalacji gazowej zasilanej gazem płynnym z indywidualnych butli propan-butan, nie zostały na podstawie art. 29 ustawy – Prawo budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu w tych okolicznościach należy stwierdzić, że inwestor wykonując przedmiotowe roboty budowlane naruszył dyspozycję art. 28 powołanej ustawy zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a naruszenie tej zasady przez inwestora wymaga zastosowania do robót budowlanych wykonanych samowolnie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, które określają tryb postępowania organu nadzoru budowlanego mający na celu doprowadzenie wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie naprawcze prowadzone jest zgodnie z dyspozycją art. 50 Prawa budowlanego – w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1, gdy roboty budowlane zostały wykonane:

1. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia,

2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska,

3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Organ zwrócił przy tym uwagę, że wystąpienie chociażby jednej z wyżej wymienionych przesłanek obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W tym kontekście organ odwoławczy ponownie przywołał w uzasadnieniu treść § 157 ust. 5 i ust. 6 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wcześniej powoływanego, a następnie stwierdził, że inwestor B. J. wykonał instalację gazu płynącego w budynku średniowysokim, nie uzyskawszy zgody właściwego organu na odstępstwo od warunków technicznych w wyżej wymienionym zakresie.

Zdaniem organu odwoławczego w istniejących w sprawie okolicznościach trafne jest stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], iż nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem przedmiotowych robót budowlanych, zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie rozważenia wymaga kwestia adresata orzeczonego nakazu.

Przestawiając argumentację w tym zakresie organ wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 52 ustawy – Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 48, 49b, art. 50a oraz art. 51. Powyższy przepis określa podmioty, do których może być kierowany nakaz przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 nie może być uznana za przypadkową. W ocenie organu odwoławczego, orzekając o nakazie wykonania czynności określonych w decyzjach wydanych w trybie art. 48, czy art. 51 ustawy, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora. Za takim przyjęciem opowiada się również piśmiennictwo ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck z 2011 r., s. 576, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., nr II OSK 1234/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 425/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 lutego 2005 r. - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych w skrócie: CBOSA).

Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli nic nie stoi temu na przeszkodzie, to sprawca samowoli budowlanej winien być zobowiązany do przywrócenia stanu, pierwotnego i powinien taki nakaz wykonać i ponieść związane z tym koszty.

Ponadto – w ocenie organu odwoławczego – nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie pełnomocnika B. J., iż błędnie określono adresata nakazu z tej przyczyny, iż inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości - lokalu użytkowego przy ul. [...][...] we [...], umożliwiającym wykonanie nakazu wynikającego z zaskarżonej decyzji. Faktycznie najemcą przedmiotowego lokalu użytkowego jest [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą przy ul. [...][...] we [...], natomiast właścicielem [...] Spółka komandytowo- akcyjna z siedzibą przy ul. [...][...] we [...]. Niemniej jednak po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, organ pierwszej instancji ustalił, że inwestorem robót budowlanych związanych z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej zasilanej gazem propan-butan z butli w lokalu użytkowym - Restauracji [...] przy ulicy [...][...] we [...] był B. J., który jako osoba fizyczna, dysponował wówczas umową najmu przedmiotowego lokalu z dnia [...] sierpnia 2011 r. na własne nazwisko (władał lokalem jako osoba fizyczna). Wprawdzie obecna umowa najmu przedmiotowego lokalu użytkowego z dnia [...] grudnia 2016 r. zawarta została przez jego właściciela z [...] Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą przy ul. [...][...] we [...], niemniej jednak B. J. jest jej jedynym wspólnikiem i reprezentantem.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że skoro B. J. miał możliwość wykonania wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu użytkowym - Restauracji [...], zlokalizowanym w budynku przy ul. [...][...] we [...] oraz użytkuje ją do dnia dzisiejszego, trudno mówić o tym, aby nie miał możliwości rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji, mimo że nie jest właścicielem przedmiotowego lokalu użytkowego.

W zakończeniu uzasadnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił argumentację, wskazującą na zachowanie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wszystkich reguł procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim zasad postępowania wyjaśniającego.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionował B. J. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca imieniem skarżącego pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, wyrażającej się w przyjęciu, że umowa najmu lokalu przyznająca tytuł prawny do niego [...] spółce z ograniczoną-odpowiedzialnością jest w istocie równoważna z posiadaniem tytułu prawnego do lokalu przez skarżącego – B. J., a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 33 kodeksu cywilnego w związku z art. 12 kodeksu spółek handlowych oraz w związku z art. 52 ustawy – Prawo budowlane i art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nałożenie zaskarżoną decyzją obowiązków na podmiot, który nie jest inwestorem robót budowlanych, posiadającym tytuł prawny do władania nieruchomością, a zatem skierowania obowiązków określonych w tej decyzji do osoby, która nie ma tytułu do władania nieruchomością w takim zakresie, aby nałożony obowiązek wykonać. Powoduje to – w ocenie skarżącego, że postępowanie w niniejszej sprawie dotknięte jest sankcją nieważności z powodu skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, a ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ o wstrzymanie wykonania tej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi zamieszczona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum. Pełnomocnik skarżącego akcentuje w uzasadnieniu przede wszystkim kwestię nieprawidłowej oceny materiału dowodowego przez organy obu instancji oraz bezpodstawne utożsamianie podmiotowości B. J. ze spółką [...] sp. z o.o.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] sierpnia 2019 r. odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, powołując się na uzasadnienie merytoryczne zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ przedłożył do akt sprawy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] orzekające o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 listopada 2019 r. również odmówił udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 lutego 2020 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącego oświadczył, że podtrzymuje w całości skargę i przedstawioną w niej argumentację. Ponownie wskazał, że podmiotem, który był inwestorem i posiada tytuł prawny jest Spółka, a nie skarżący.

Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, że według aktualnego stanu zarząd spółki jest dwuosobowy, a reprezentacja jest prawdopodobnie jednoosobowa.

Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika skarżącego do przedłożenia w terminie siedmiu dni aktualnego odpisu KRS dla Spółki [...] sp. z o.o.

Wymagany dokument został doręczony Sądowi w dniu [...] lutego 2020 r. Wynika z niego, że aktualnie zarząd Spółki [...] sp. z o.o. jest dwuosobowy, do składania oświadczeń w imieniu spółki upoważniony jest każdy z członków zarządu samodzielnie (skarżący jest prezesem Zarządu), a właścicielem Spółki, posiadającym sto udziałów jest B. S.J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny

Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym

w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego czy prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanych w rozdziale 8 ustawy, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego.

Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i gwarantowanej treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta wymaga zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi.

Oznacza to, że konkretyzacja obowiązku lub uprawnienia podmiotu określonego według kryteriów wskazanych w art. 28 i 29 kpa albo w przepisach szczególnych może nastąpić wyłącznie poprzez zastosowanie przez organ prowadzący postępowanie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, którą porządkuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to warunek legalnej ingerencji organu uprawnionego do działania przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi, w sferę prawną jednostki, wobec której organ orzeka o obowiązku lub uprawnieniu.

Gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.

W przepisach tych ustawodawca postanowił, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), zobligował organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1) oraz dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80).

Zdaniem Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym w zakresie, którego dotyczą wskazane powyżej przepisy zostały podjęte w sposób prawidłowy.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego zobowiązały B. J. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej – celem doprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej (zasilanej gazem propan-butan z butli) w lokalu użytkowym – Restauracji [...] zlokalizowanym na parterze budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego przy ul. [...][...] we [...] do stanu zgodnego z prawem – do zdemontowania tej instalacji gazowej, składającej się z dwóch butli gazowych, urządzeń redukcyjnych przy obu butlach i przewodów (miedzianych i z tworzywa sztucznego) z armaturą, znajdującej się w opisanym powyżej lokalu użytkowym.

Z akt sprawy wynika, że powodem zastosowania w sprawie powołanego powyżej przepisu było ustalenie, że inwestor – B. J. zrealizował roboty budowlane, do których odnoszą się orzeczone obowiązki nie dysponując pozwoleniem na budowę, wymaganym treścią art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a ponadto z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych tj. § 157 § 5 wskazywanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i bez uzyskania zgody właściwego organu na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dopuszczonej przez prawodawcę w § 2 ust. 2 powołanego aktu wykonawczego.

Sąd nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu administracyjnym.

Uznaje również za prawidłową ocenę organów nadzoru budowlanego właściwych instancyjnie, dokonaną przy uwzględnieniu przepisu art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, który statuuje generalną zasadę wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych oraz przepisu art. 29 tej ustawy, typizującego obiekty i roboty budowlane zwolnione z obowiązku wynikającego z powołanego powyżej przepisu art. 28 ust. 1 omawianej regulacji. Zdaniem Sądu organy zasadnie uznały, że inwestor – B. J. przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowych robót budowlanych, związanych z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej, zasilanej gazem płynnym w opisywanym wcześniej lokalu użytkowym, powinien był uzyskać pozwolenie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Taki rodzaj robót budowlanych nie został objęty katalogiem zawartym w art. 29 ustawy – Prawo budowlane i wynikającym z tego przepisu przywilejem ustawowym, zatem podlegał regule określonej w art. 28 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy.

Zignorowanie tej zasady przez potencjalnego inwestora obligowało właściwy organ nadzoru budowlanego do rozważenia tej okoliczności w odniesieniu do przepisów art. 48-51 ustawy – Prawo budowlane, które określają różne procedury stosowane wobec samowolnych inwestorów w zależności od rodzaju zrealizowanych w warunkach samowoli robót budowlanych, umożliwiające doprowadzenie tych robót do stanu zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo uznały przedmiotowe działanie inwestorskie za przypadek inny niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, czyli roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, do których ma zastosowanie przepis art. 50 ust. 1 pkt (in limine) powołanej wyżej ustawy.

Konsekwencją przyjęcia takiej oceny była powinność zainicjowania przez właściwy organ procedury wskazanej w art. 51 tej ustawy, która w rozpoznawanej sprawie została w sposób prawidłowy przeprowadzona.

W okolicznościach faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie i w obowiązujących warunkach prawnych należy też – w ocenie Sądu – zaakceptować stanowisko organów właściwych w sprawie, wyprowadzone z treści § 157 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z jednoczesnym odwołaniem się do treści § 2 ust. 2 tego aktu wykonawczego.

Rozważania w tym zakresie zostały w wyczerpujący sposób przedstawione w uzasadnieniach decyzji wydanych w tej sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym, a Sąd je przyjmuje, uznając za zbędne ponowne przedstawienie argumentacji dotyczącej tej kwestii w tym miejscu uzasadnienia.

Należy tylko wskazać jako istotne to, że cechy architektoniczno-konstrukcyjne budynku, w którego parterowej części usytuowany jest lokal użytkowy – restauracja [...], w obrębie którego wykonano przedmiotowe roboty budowlane (w tym dwie kondygnacje podziemne i 6 kondygnacji nadziemnych) klasyfikuje go jako budynek średniowysoki w rozumieniu § 8 ust. 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia (budynek o wysokości ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub budynek mieszkalny o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie), natomiast prawodawca dopuszcza wykonywanie instalacji gazowych zasilanych gazem płynnym tylko w budynkach niskich, którymi są – według przepisu § 8 ust. 1 tego rozporządzenia – budynki o wysokości do 12 m włącznie nad poziom terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie.

Sąd zwrócił też uwagę, że w toku postępowania prowadzonego w tej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] umożliwiono skarżącemu jako inwestorowi przedmiotowych robót skorzystanie z instytucji określonej w § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zastosowanie się do postanowienia tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...], którym wezwano inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie zgody Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we [...] – jako organu właściwego – na odstępstwo od przepisu § 157 ust. 5 powoływanego rozporządzenia. Organ działając na wniosek inwestora – zmienił również termin przedłożenia wymaganego dokumentu, orzekając o tym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] (zmieniającym postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...]).

Materiał sprawy uprawnia do stwierdzenia, że inwestor nie przedłożył zgody właściwego organu na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, udzielonej w trybie § 2 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, mimo przedłużenia – na jego wniosek – terminu do doręczenia tego dokumentu.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że pismem z dnia [...] października 2017 r., zawierającym pouczenie o uprawnieniach określonych w art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa, skarżący został też zawiadomiony w trybie art. 9 kpa – o obowiązku wydania po upływie określonych w piśmie terminów, decyzji w sprawie, mimo niewykonania obowiązku orzeczonego opisanym powyżej postanowieniem.

W uznaniu Sądu należy też dodatkowo wyjaśnić, że powoływana ustawa – Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu inwestycyjnego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na skutecznym przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej lub naprawczej, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek i wolą inwestora albo na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub przywrócenia stanu poprzedniego w warunkach ustawowo określonych.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w postępowaniu instancyjnym zastosowały w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych drugi wariant uzyskania stanu zgodności z prawem, zobowiązując B. J. – inwestora tych robót do demontażu instalacji gazowej, szczegółowo opisanej w osnowie decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązek orzeczony został przy wykorzystaniu dyspozycji zawartej w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 (w związku z art. 51 ust. 7) ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W uzupełnieniu omawianej kwestii należy zwrócić uwagę, że w judykaturze administracyjnej, uwzględniającej też stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w odniesieniu do nakazu rozbiórki akcentował zasadę proporcjonalności, przyjęto, że orzeczenie nakazu rozbiórki powinno być wydawane wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego ustali w sposób jednoznaczny, że wykorzystanie procedury legalizacyjnej lub naprawczej nie będzie skuteczne, bowiem wobec istoty naruszenia prawa nie jest możliwe uzyskanie stanu zgodności z prawem w sposób inny, aniżeli poprzez rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (np. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 290/14/; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 833/14).

Oznacza to - przy uwzględnieniu przyjętej koncepcji trybów likwidacji samowoli budowlanej, że nakaz rozbiórki w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ faktu samowoli budowlanej nie jest orzekany bezwzględnie, bowiem właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do podjęcia czynności umożliwiających ustalenie, czy możliwe jest doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem w inny niż rozbiórka sposób.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że zaistniała przesłanka z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i orzeczenie demontażu instalacji gazowej opisanej w decyzji, jest wyłączną możliwością doprowadzenia wykonanych w tym zakresie robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.

Istotne przy tym jest, że nakazanie rozbiórki jako środka najbardziej dotkliwego dla inwestora wymagało wykazania, iż w sprawie nie istnieje inny sposób doprowadzenia robót budowlanych, objętych tym nakazem do stanu zgodnego z prawem i temu obowiązkowi organy w rozpoznawanej sprawie zadośćuczyniły.

Analizując to zagadnienie należy też zwrócić uwagę, że podstawowym celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane polega zatem na rozstrzygnięciu o tym, jakie działania (czynności) należy podjąć, aby określone roboty, których dotyczy to postępowanie, w przypadkach wskazanych w art. 50 powoływanej ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto – zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie – wbrew zarzutom podnoszonym w toku postępowania administracyjnego i w skardze – organy prawidłowo skierowały orzeczony obowiązek do B. J., a nie do Spółki [...] sp. z o.o., powołując się przy wyborze adresata rozstrzygnięcia na przepis art. 52 ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie z jego treścią inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W judykaturze administracyjnej i w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości to, że kolejność podmiotów wskazanych w przywołanym przepisie nie jest przypadkowa, a tym samym, że nie wynika z niego dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych czynności (np. wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1657/15; M. Walenciak, Komentarz do art. 52 ustawy – Prawo budowlane, Lex-el.). Podkreśla się również, że przepis art. 52 ustawy – Prawo budowlane należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu wykonania określonych czynności, tzn. aby nakaz ten został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem ustalono inwestora samowoli budowlanej, który jest w posiadaniu nieruchomości, to jego należy uwzględnić jako adresata nakazu w pierwszej kolejności. Niekwestionowane w orzecznictwie administracyjnym jest to, że wybór osoby do której obowiązek orzekany w trybie art. 48, art. 49b albo art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane należy skierować, uzależniony jest przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 338/11) przyjęto, że wobec treści art. 52 ustawy – Prawo budowlane, obowiązkami orzekanymi w toku postępowań legalizacyjnych (naprawczych) powinien być w pierwszej kolejności obciążony inwestor, jeżeli w dacie orzekania posiada uprawnienie do władania obiektem budowlanym, którego dotyczą orzekane nakazy, pozwalającym na legalne wykonanie nakazu. Wskazanie adresata wymaga zatem ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku z przedmiotowym obiektem, którego istota umożliwia wykonanie nałożonych obowiązków. Dopiero w sytuacji, w której nie jest możliwe zobowiązanie inwestora do wykonania określonych czynności, to wówczas – zgodnie z treścią art. 52 ustawy – Prawo budowlane, zobowiązanie należy skierować do właściciela obiektu.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości osoba inwestora, ustalona przede wszystkim na podstawie oświadczenia B. J. Nie jest też kwestionowana data wykonania przedmiotowych robót budowlanych, określona również przez inwestora tj. 2016 rok.

W czasie realizowania robót inwestor dysponował tytułem prawnym do lokalu użytkowego przy ul. [...][...] we [...], w którym były one wykonywane, wynikającym z umowy najmu zawartej w dniu [...] lipca 2012 r. W umowie wynajmującym jest B. J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] B. J.

Nie zasługują zatem na uwzględnienie twierdzenia pełnomocnik skarżącego zawarte w skardze, że w dacie wykonywania przedmiotowych robót budowlanych tytuł prawny do lokalu opisywanego wcześniej użytkowego przysługiwał spółce [...] sp. z o.o. jako stronie umowy najmu.

Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że umowa najmu ze spółką [...] sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...][...] we [...] jako wynajmującym została zawarta w dniu [...] grudnia 2016 r. na okres 5 lat od dnia [...] stycznia 2017 roku (do dnia [...] grudnia 2021 r.).

Istotne też jest, że z przedłożonego do akt sprawy odpisu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że wyłącznym właścicielem Spółki [...] sp. z o.o. i prezesem Zarządu Spółki jest B. J.

W tych okolicznościach i przy uwzględnieniu faktu, że B. J. jest bezsprzecznie samowolnym inwestorem robót budowlanych, objętych przedmiotowym postępowaniem, należy uznać, że jest on uprawniony do legalnego wykonania orzeczonego obowiązku.

W aktach sprawy brak jest jednocześnie podstaw do uznania, że właściciel przedmiotowego lokalu sprzeciwia się wykonaniu tego obowiązku przez inwestora – B. J.

Sąd za nietrafne uznał także zarzuty naruszenia art. 33 kodeksu cywilnego i art. 12 kodeksu spółek handlowych, bowiem podmiotowość spółki nie eliminuje statusu B. J. jako samowolnego inwestora i konsekwencji materialnoprawnych z tym związanych wynikających z przepisów ustawy – Prawo budowlane.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że organy nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosowały w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa materialnego i dokonały ich prawidłowej wykładni, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej – stosownie do przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.