Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 353/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 15, art. 19, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 830/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 830/16, stwierdził w całości nieważność uchwały [...] z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[...] .

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr [...][...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[...]".

Wątpliwości organu nadzoru wzbudziła procedura uchwalania planu miejscowego. Zauważył, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu w dacie uchwalania planu miejscowego Burmistrz [...] pismem z dnia 19 marca 2010 roku znak: [...] wystąpił o uzgodnienie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków - odpowiadając na wystąpienie Burmistrza [...] (otrzymane w dniu 29 maja 2010 r.), uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] pod warunkiem uwzględnienia zastrzeżeń wymienionych w postanowieniu. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dotrzymał terminu ustalonego przez Burmistrza [...] na dokonanie uzgodnienia, co stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p.), w brzmieniu w dacie uchwalania planu miejscowego uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem projektu.

Strona skarżąca wskazała, że na terenie objętym planem miejscowym znajduje się 9 obiektów wpisanych do rejestru zabytków, które zostały w planie uwzględnione. Zarazem uwzględniono również około 110 obiektów o cechach zabytkowych nieobjętych ochroną prawną oraz ustalono strefy ochrony konserwatorskiej (niewyznaczone innymi aktami prawnymi). Strona skarżąca odwołała się do treści § 4 ust. 3 planu dotyczącego ustaleń w zakresie ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego. Zastrzeżenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczyły: 1) umieszczenia w § 4 ust. 3 tekstu projektu planu w brzmieniu "projekt budowlany w/w przebudowy należy uzgodnić z WUOZ (WZK) lub instytucją której zostały przekazane jego uprawnienia w tym zakresie"; 2) uwzględnienia, zamiast jednej strefy ochrony konserwatorskiej (KR), dwóch stref ochrony konserwatorskiej: A- ścisłej ochrony konserwatorskiej i B- częściowej ochrony konserwatorskiej.

W postanowieniu [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków na załączniku graficznym określił zasięg strefy A (nazywając ją strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej obejmującej 4 obszary) oraz zasięg strefy B (częściowej ochrony konserwatorskiej obejmującej także 4 obszary) wykonanych według wytycznych podanych w postanowieniu. Zarazem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków szczegółowe wytyczne sformułował również dla strefy B. W uchwalonym planie miejscowym strefy ochrony konserwatorskiej dla obiektów zabytkowych oznaczono symbolem KR i obejmują one tereny o innych granicach niż te wskazane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ planistyczny nie wprowadził również do tekstu planu wyżej przywołanych wytycznych.

Strona skarżąca wskazała, że projekt planu miejscowego był wykładany do publicznego wglądu trzykrotnie, podczas to których wyłożeń wprowadzono do projektu planu miejscowego uwagi wynikające ze złożonych uwag. Uwagi te dotyczyły również obszarów, na których zlokalizowane są obiekty zabytkowe, a zmiany dotyczyły również obiektów o cechach zabytkowych oraz obiektów znajdujących się w terenach objętych strefą ochrony konserwatorskiej (KR). Wojewoda zwrócił uwagę, że organ planistyczny po zmianach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] obejmujących również obiekty o cechach zabytkowych i te, które znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej (KR) nie występował do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o ponowne uzgodnienie planu miejscowego, do czego był zobowiązany, stosownie do art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu w dacie uchwalania planu.

W odpowiedzi na skargę [...] wniosła o jej oddalenie.

W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie brał w pełni i w sposób wystarczający udziału w procedurze planistycznej nad uchwałą Nr [...][...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[...]. Brak było obowiązkowego ponowienia uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Pominięto stanowisko konserwatora, wprowadzając do projektu planu zmiany wynikające z uwzględnionych uwag, zgłoszonych po wyłożeniach. Zmiany dotyczyły obiektów zabytkowych i tych o cechach zabytkowych znajdujących się w terenach objętych strefą ochrony konserwatorskiej KR. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił po terminie przedstawiony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...]. Zastrzegł między innymi potrzebę uwzględnienia zamiast jednej strefy ochrony konserwatorskiej (KR ) dwóch stref ochrony konserwatorskiej (A) - ścisłej ochrony wokół obiektów, zespołów bądź założeń zabytkowych o wybitnej wartości historycznej, kulturowej i architektonicznej, która obejmuje na załączniku graficznym 4 obszary i (B) – częściowej ochrony wokół obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków która obejmuje na załączniku graficznym 4 obszary. Każda z dwóch stref zawierała szczegółowe wytyczne do zachowania jak w postanowieniu uzgadniającym. Ostateczna redakcja ustaleń planu uwzględniająca te zalecenia miała być przedmiotem kolejnego uzgodnienia z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w [...] Delegaturą w [...] działającą z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Na kolejnych etapach procedury planistycznej po dokonaniu trzech wyłożeń projektu planu i uwzględnieniu zgłaszanych uwag, nie występowano już do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o ponowne uzgodnienie planu, do czego organ planistyczny był zobowiązany stosownie do art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z daty uchwalania planu.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z Wojewodą, że brak ponowienia uzgodnienia był istotnym naruszeniem procedury planistycznej, w szczególności w kontekście zasadniczej zmiany art. 39 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Aktualnie po zmianie tego przepisu Wojewódzki [...] Konserwator Zabytków nie posiada uprawnienia do uzgodnienia na etapie pozwolenia na budowę lub rozbiórki obiektu budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów objętych ochroną konserwatorską jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie wojewódzki konserwator zabytków dokonuje uzgodnienia ustaleń projektu planu miejscowego na etapie jego sporządzenia, a pozwolenie na budowę lub rozbiórkę właściwy organ wydaje w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów, które nie zostały wpisane do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W tym kontekście, jakim była zmiana przepisów prawa, opracowywanie gminnej ewidencji zabytków (równolegle z wdrożoną procedurą tworzenia planu, gdyż wcześniej były tylko niezweryfikowane karty adresowe obiektów) - uzyskanie pozytywnego stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków miało istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, na obszarze którego dotyczy plan. Strefa ochrony konserwatorskiej dla obiektów zabytkowych oznaczona symbolem KR w uchwalonym planie obejmuje tereny o innych granicach niż te wskazane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków w postanowieniu z dnia [...] maja 2010 r. Organ planistyczny nie wprowadził również do tekstu planu wszystkich wytycznych postulowanych przez konserwatora dla stref A i B ochrony. Jedynie większość (k – 4 odpowiedzi na skargę) wymienionych w § 4 ust 4 planu obiektów została wpisana do opracowywanej równolegle gminnej ewidencji zabytków. Po trzech wyłożeniach Burmistrz uwzględnił uwagi w ten sposób, że włączył niektóre działki do terenów zabudowy wielorodzinnej (czasem z usługami) z terenów o zabudowie jednorodzinnej (działka nr[...]), a także niektóre obiekty zostały usunięte z listy obiektów o cechach zabytkowych (budynek zlokalizowany na działce nr[...]) bądź do niej wpisane (obiekty zlokalizowane na działkach: nr[...]), bowiem jednocześnie w toku prowadzonej procedury planistycznej aktualizowano (zmieniano) gminną ewidencję zabytków. Tego rodzaju zmiany wymagały ponowienia uzgodnień.

Argumenty odpowiedzi na skargę, że brak było potrzeby ponowienia uzgodnień, bowiem wcześniej budynki wpisane zostały do Gminnej Ewidencji Zabytków, że dokonane zmiany miały charakter wyłącznie porządkujący i zachowano zasady ochrony obiektów zabytkowych - są, w ocenie Sądu pierwszej instancji, niewystarczające i nie zasługują na aprobatę, w kontekście ustawowego celu jakim jest ochrona zabytków i zapewnieniu jej skuteczności. W przypadku dokonania licznych zmian nie można mówić o braku potrzeby ponawiania uzgodnień, skoro dotyczyły one aktualizacji ewidencji zabytków, poszerzenia lub zmniejszenia strefy konserwatorskiej, zmiany przeznaczenia terenów w strefie ochrony konserwatorskiej. Sąd podkreślił, że w samej ewidencji zabytków (przejściowo wykazie) brak jest możliwości objęcia ochroną konserwatorską stref ochrony konserwatorskiej. Na obszarze objętym planem znajdują się liczne obiekty wpisane do rejestru zabytków i gminnej ewidencji zabytków, a także te obszary, które miały uzyskać ochronę konserwatorską poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część stref ochrony konserwatorskiej obejmuje swym zasięgiem nie tylko tereny, czy obiekty mające samoistnie cechy zabytkowe, ale także te, które pełnią funkcję dodatkowych stref związanych z otoczeniem samych zabytków. Ponowienie uzgodnień pozwoliłoby Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków na wypowiedzenie się zarówno, co do zachowania zasad oraz konkretnych zmian w strefie ochrony konserwatorskiej. Organ ochrony zabytków miał prawo i obowiązek zajęcia stanowiska, co do ustaleń planu miejscowego, w zgodzie ze swoimi kompetencjami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło[...], zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi Wojewody [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie - uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369, z późn. zm) - P.p.s.a., zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 i art. 17 pkt 6 lit. b oraz pkt 13 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) przez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że wprowadzenie zmian do planu wymagało ponowienia uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące stwierdzeniem jego nieważności;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, polegające na pominięciu okoliczności, że zmiany wprowadzone do projektu planu nie dotyczyły obiektów zabytkowych, albo roboty przy nich zostały już uzgodnione przez konserwatora i w konsekwencji błędnym uznaniu, że wymagały one ponowienia procedury planistycznej;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez błędne ustalenie, że zmiany wprowadzone do planu wymagały ponowienia uzgodnienia oraz przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku analizy, czy ponowne wystąpienie o uzgodnienie projektu planu oraz ponowienie procedury planistycznej zmieniłoby którykolwiek z przepisów planu;

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały w całości mimo, że [...] nie naruszyła procedury sporządzenia planu w sposób istotny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Określenie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy, w szczególnej procedurze przewidzianej w u.p.z.p. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie: "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 dostępny, [w:] CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby przesłanką stwierdzenia nieważności planu było istotne naruszenie trybu jego sporządzenia. Natomiast w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski [red.] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 266-269). W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że sądy administracyjne, oceniając uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają na względzie, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą, procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Sąd nie może zastępować organu planistycznego w działaniach należących do jego kompetencji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ uznał, że organ planistyczny dopuścił się istotnego naruszenia procedury planistycznej. W ocenie Sądu organ planistyczny zobowiązany był do ponowienia uzgodnienia planu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, ponieważ wprowadzono do projektu planu zmiany wynikające z uwzględnionych uwag tego organu, zgłoszonych po wyłożeniach, a dotyczące obiektów zabytkowych i tych o cechach zabytkowych. Zdaniem Sądu przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby uchwalone, gdyby ponowiono uzgodnienie.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. (w brzmieniu z okresu procedowania planu, tj. z lat 2011-2012) Burmistrz uzgadniał projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, który zgodnie z art. 24 ust. 1, dokonuje uzgodnienia w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w trybie art. 106 K.p.a. Termin na wydanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu planu, rozpoczął swój bieg w dniu 29 marca 2010 r., to jest w dniu kiedy Burmistrz [...] udostępnił mu projekt planu, zaś upłynął w dniu 19 kwietnia 2010 r., (tj. po 21 dniach). Przepis art. 25 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, iż nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu (fikcja pozytywnego uzgodnienia). W tej sytuacji późniejsze działania konserwatora, (postanowienie z dnia [...] maja 2011 r.), biorąc pod uwagę powyższą regulację, nie miały już żadnego prawnego znaczenia. W świetle wskazanych przepisów, to organ powołany do zajęcia stanowiska w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponosi odpowiedzialność prawną za powstanie ewentualnych, negatywnych konsekwencji, spowodowanych uznaniem projektu za uzgodniony w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2 oraz w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Trzeba przy tym zgodzić się ze skarżącą Gminą, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r., jest wewnętrznie sprzeczne. Użyte w nim stwierdzenie, że uzgadnia się projekt planu pod wymienionymi w piśmie warunkami, wskazuje, że projekt zostaje uzgodniony i jednocześnie wymaga ponownego uzgodnienia. Należy przy tym zauważyć, że projekt planu przekazany do uzgodnień zawierał wymienione w postanowieniu Konserwatora z dnia [...] maja 2011 r. elementy, tj.:

- wskazanie konieczności uzgodnienia projektu budowlanego przebudowy obiektów o cechach zabytkowych zamieszczony w definicji przebudowy i odbudowy konserwatorskiej obiektów o cechach zabytkowych (budynki możliwe do objęcia ochroną poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków, która została utworzona Zarządzeniem Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.);

- ustalone na rysunku planu strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których znajdują się obiekty wpisane do rejestru zabytków oraz obiekty o cechach zabytkowych (wskazane odrębną grafiką na rysunku planu). Wymienione natomiast w postanowieniu Konserwatora ustalenia dla stref ochrony konserwatorskiej, które należało wprowadzić do tekstu planu, tj.: "obowiązek zachowania historycznego układu przestrzennego ze wszystkimi elementami w tym starodrzewiem (usunięcie drzew może nastąpić zgodnie z przepisami odrębnymi, a uzupełnienia powinny być prowadzone pod nadzorem konserwatora zabytków), konserwacja zachowania głównych elementów układu, usunięcie i przebudowa obiektów dysharmonijnych, zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych nie będących kontynuacją lub uzupełnieniem istniejącego układu przestrzennego", mają charakter postulatywny i niemożliwy do wyegzekwowania. W postanowieniu nie wymienia się również podstaw prawnych, które upoważniałyby konserwatora do egzekucji sformułowanych w postanowieniu warunków (uzupełnienia drzewostanu prowadzone pod jego nadzorem). Również wyznaczenie w planie dwóch stref ochrony konserwatorskiej "A - ścisłej ochrony" i "B -częściowej ochrony", w których obowiązują praktycznie identyczne zasady (w strefie A dodatkowo w postanowieniu wskazany jest zakaz umieszczania wolnostojących nośników reklamowych) jest nieuzasadnione. Ponadto, projekt planu wskazany w postanowieniu "obowiązek zachowania historycznego układu przestrzennego" oraz "konieczność konserwacji, zachowania głównych elementów układu", konsumuje w ustaleniach dotyczących przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania. Również przepis dotyczący zakazu umieszczania wolnostojących nośników reklamowych jest w ustaleniach planu uwzględniony poprzez ustalone we wszystkich terenach przeznaczonych do zabudowy zasady lokalizacji reklam i tablic informacyjnych (nie dopuszcza się ich realizacji jako wolnostojących).

Należy zauważyć, że wyłożony powtórnie do wglądu publicznego projekt planu w stosunku do projektu przekazanego do uzgodnień, zawierał zmiany wynikające z uwzględnienia uwag mieszkańców zgłoszonych w trakcie pierwszego jego wyłożenia. Natomiast zmiany wprowadzone do projektu planu powtórnie wyłożonego do wglądu publicznego, które dotyczyły zakresu właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, obejmowały:

- usunięcie ze spisu obiektów o cechach zabytkowych budynku przy ul.[...], którego nie było na rysunku przekazanym do uzgodnień i wyłożonym do wglądu publicznego oraz budynku przy ul. [...] (decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków nakazująca rozbiórkę budynku);

- zmiany w przeznaczeniu terenów objętych strefami ochrony konserwatorskiej dotyczące:

- wydzielenie z terenu 7.MN/U działki gminnej [...], którą zgodnie ze stanem faktycznym przeznaczono dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i oznaczono symbolem 14.MWe;

- wydzielenie z terenu 24.MN działki o nr[...], którą zgodnie ze stanem faktycznym przeznaczono dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i oznaczono symbolem 12 MW;

- zmiany przeznaczenia terenu 6.MN/U na teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej oznaczony symbolem 5. M/U, zgodnie z wydaną w 2008 r. dla tego terenu decyzją o warunkach zabudowy;

- zmiany przeznaczenia działki o nr [...] na której znajduje się budynek o cechach zabytkowych, z terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonej symbolem 11.MW, zgodnie ze stanem faktycznym;

- usunięcia z rysunku planu strefy ochrony konserwatorskiej dla terenów oznaczonych symbolami 6.Uh i 2.UP bez zmiany przeznaczenia ww. terenów.

Pozostałe zmiany wprowadzone do projektu planu powtórnie wyłożonego do publicznego wglądu nie obejmowały terenów, dla których ustalenia mieściłyby się w zakresie właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Wyłożony fragmentarycznie po raz trzeci do wglądu publicznego, projekt planu w stosunku do projektu przekazanego do uzgodnień, już nie zawierał zmian, które dotyczyły zakresu właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dlatego nie wymagały ponowienia uzgodnień z tym organem.

Zgodnie z art. 17 pkt. 13 u.p.z.p., organ planistyczny wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag do projektu, zgłoszonych po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Zatem to, czy projekt powinien podlegać ponownemu uzgodnieniu oraz z jakim organem należy uzgodnienie ponowić, zależy od charakteru wprowadzonych zmian. Dlatego też ponowienie uzgodnień mogło dotyczyć jedynie wymienionych wyżej zmian wprowadzonych po pierwszym wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że "dokonanie zmian w projekcie wynikłych z uwzględnienia uwag do projektu planu miejscowego, powoduje obowiązek ponowienia czynności z art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym do dokonania tych zmian zakresie. W ramach tej wykładni zauważyć należy, że obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p. nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności." (wyrok NSA z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1281/11, dostępny [w:] CBOSA). Kryterium tej oceny winien być stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian. Należy zgodzić się ze skarżącą Gminą, że wprowadzone zmiany nie powodowały konieczności kolejnego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zmiany na liście obiektów o cechach zabytkowych poległy bowiem na wykreśleniu z niej budynku przy ul.[...], na rozbiórkę którego wydał decyzję Miejski Konserwator Zabytków oraz doprowadzeniu do zgodności części tekstowej planu z częścią graficzną, tj.:

- usunięcie z listy budynku przy ul.[...], którego nie było na rysunku planu przekazanym do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do uzgodnień, ani też na rysunkach planu wyłożonych do wglądu publicznego;

- dopisania do listy budynków przy ul.[...] , które były na rysunku planu przesianym do WKZ do uzgodnień oraz rysunkach planu wyłożonych do wglądu publicznego.

Zmiana przeznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług gastronomicznych lub hotelarskich 6.MN/U na tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej oznaczonej symbolem 5.M/U, dokonana została po rozpatrzeniu uwagi dotyczącej uwzględnienia prawomocnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Po uwzględnieniu uwagi nie uległa zmianie na rysunku planu lokalizacja nieprzekraczalnych linii zabudowy, nie zmienił się przebieg strefy ochrony konserwatorskiej oraz maksymalna powierzchnia zabudowy - 40% powierzchni terenu inwestycji. Zmianie uległa natomiast maksymalna wysokość budynków z 13 na 14 metrów oraz powierzchnia biologicznie czynna z 40% na 30% powierzchni terenu inwestycji. Ponadto, na tym terenie Konserwator Zabytków, na etapie decyzji o warunkach zabudowy, wyraził zgodą na wyburzenie budynku, który w projekcie przekazanym do uzgodnień wskazany był jako obiekt o cechach zabytkowych, w związku z czym, nie było przesłanek dla ponownego uzgodnienia projektu planu z Konserwatorem. Z kolei zmiany przeznaczenia działek gminnych o nr [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (14.MW, 12.MW) dotyczyły komunalnych budynków mieszkalnych, w których znajdują się więcej niż dwa wydzielone lokale mieszkalne i były de facto uwzględnieniem w planie dotychczasowego przeznaczenia terenów. Również zmiana przeznaczenia działki [...] z terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczony symbolem 12.MW dotyczyła budynku, w którym znajdują się więcej niż dwa wydzielone lokale mieszkalne i była uwzględnieniem w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu. Natomiast dokonując zmiany przeznaczenia ww. działek:

- nie zmieniono ustalonych w planie zasad ochrony budynków o cechach zabytkowych znajdujących się na ww. działkach: [...]

- nie zmieniono przebiegu wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy, jak też przebiegu stref ochrony konserwatorskiej, w obrębie których zlokalizowane są [...]

- wprowadzono zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem wynikających ze zmiany konstrukcji dachów oraz w wypadku budynków o cechach zabytkowych przebudowy konserwatorskiej;

- zawarta w ustaleniach planu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej możliwość budowy nowych wolnostojących budynków wielorodzinnych, w przypadku działek o nr [...] nie ma zastosowania. Z uwagi na istniejące na działce [...] zainwestowanie, parametry działki oraz obowiązujące przepisy prawa (rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), nie jest możliwa realizacja na niej żadnych nowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Działka ma powierzchnię 700 m2, z czego w związku z ustaloną nieprzekraczalną linią zabudowy, w terenach możliwych do zabudowy znajduje się 580 m2. Na ww. powierzchni 580 m2 zlokalizowana jest zabytkowa willa o powierzchni zabudowy 172 m2. Odległość istniejącego zabytkowego budynku od granic działki oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy wynosi od max. 6 do min. 4 metrów. Działka o nr [...] na której zlokalizowana jest zabytkowa drewniana [...] która ma powierzchnię 1600 m2, z czego, w związku z ustaloną nieprzekraczalną linią zabudowy, w terenach możliwych do zabudowy znajduje się 1200 m2. Na ww. powierzchni 1200 m2 zlokalizowana jest zabytkowa willa o powierzchni zabudowy 186 m2. Odległość istniejącego budynku zabytkowego od granic działki oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy wynosi od max. 15 do min. 5 metrów. W przypadku działki [...] lokalizacja nowego wolnostojącego budynku wielorodzinnego na części działki[...] , pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy, a istniejącym zabytkowym budynkiem willi [...] zgodnie z przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym, w zakresie ograniczenia dostępności światła i zacienienia, jest niemożliwa. Działka o nr[...] , na której zlokalizowana jest zabytkowa willa [...] ma powierzchnię 1290 m2, z czego w związku z wprowadzoną nieprzekraczalną linią zabudowy, w terenach możliwych do zabudowy znajduje się 1088 m2. Na ww. powierzchni 1088 m2 zlokalizowana jest zabytkowa willa o powierzchni zabudowy 199 m2. Odległość istniejącego budynku zabytkowego od granic działki oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy wynosi od max. 15 do min. 3 metrów. W przypadku działki [...] lokalizacja nowego wolnostojącego budynku wielorodzinnego na części działki, pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a istniejącym zabytkowym budynkiem willi [...], zgodnie z przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym, w zakresie ograniczenia dostępności światła i zacienienia, jest niemożliwa. Wysokość garaży w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej została w stosunku do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zmniejszona z 7 do 5 metrów. Wprowadzony również został zakaz lokalizacji budynków blaszanych. Nie zmieniono ustaleń w zakresie nośników informacji wizualnej, a wręcz odwrotnie, ograniczono możliwość ich lokalizacji w stosunku do dopuszczonych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Trafnie zatem argumentuje strona skarżąca kasacyjnie, że nie było przesłanek do ponownego uzgodnienia projektu planu, w części obejmującej ww. działki, gdyż zmiana ich przeznaczenia z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zabudowę wielorodzinną, nie zmieniała warunków ochrony zabytkowych budynków oraz ich otoczenia.

W związku z powyższym fakt, że nie poddano części projektu planu kolejnemu uzgodnieniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które w opinii organu sporządzającego plan nie były konieczne i uzasadnione, nie powoduje, iż cała uchwała jest wadliwa i narusza w sposób istotny zasady i tryb sporządzania planu miejscowego, jak również właściwości organów w tym zakresie. W okresie sporządzania planu konserwator uzgadniał plany w zakresie swojej właściwości rzeczowej, a dokonane w planie zmiany miały charakter porządkujący lub dostosowujący do istniejącego stanu faktycznego lub prawnego.

W świetle poczynionych rozważań należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji oceniając materiał dowodowy (akta planistyczne), nie dokonał prawidłowej analizy zmian wprowadzonych do projektu planu, czym naruszył art. 133 P.p.s.a. Zaś ten błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 w związku z art. art. 17 pkt 13 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na to, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, Sąd pierwszej instancji bezzasadnie stwierdził nieważność uchwały.

Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymóg szczegółowej analizy sprawy, wyjaśnienia podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem. Rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące legalności zaskarżonej uchwały sprawiają, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za odpowiadające normie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z uwagi na zasadność zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.