Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 596/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Magdalena Jankowska – Szostak, Protokolant Referent stażysta Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r., sprawy ze skargi Z. P., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z M. z dnia [...] r., nr. [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - Dyrektor Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor OR) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego (dalej: Kierownik BP) ARiMR w M. z/s w S. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], w przedmiocie przyznania Z. P. (dalej: strona/skarżący) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Jako podstawę prawną decyzji podał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.) i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020, poz. 1341 ze zm. - dalej: ustawa o płatnościach).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 maja 2019 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2019. Strona zadeklarowała działki rolne oznaczone literą od A do S zgłoszone do jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej o łącznej powierzchni [...] ha. Do wniosku dołączone zostały załączniki graficzne.

Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik BP wydał decyzję, mocą której przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019:

- jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

- płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

- płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

Jednocześnie organ przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 do JPO wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona wynosiła [...] ha.

Organ stwierdził, iż działka rolna N (nr 108/2) o powierzchni 0,17 ha nie została uwzględniona do powierzchni kwalifikowanej do płatności. Jako powód wykluczenia powyższej działki wskazano brak posiadania do niej tytułu prawnego na dzień 31.05.20219 r., bowiem zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia, płatność bezpośrednia działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Mając na uwadze powyższe, organ w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego wynosiła 97,43 ha. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana, kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013.

W związku z przeprowadzoną kontrolą organ I instancji instancji ustalił, że powierzchnia MKO dla działki ewidencyjnej nr 65/3 (S) wynosi 0,18 i jest mniejsza od deklarowanej o 0,05 ha; powierzchnia MKO dla działki ewidencyjnej nr 390/3 (D) wynosi 2,45 ha i jest mniejsza od deklarowanej o 0,01 ha; powierzchnia MKO dla działki ewidencyjnej nr 390/9 (E) wynosi 0,81 ha i jest mniejsza od deklarowanej o 4,38 ha; powierzchnia MKO dla działki ewidencyjnej 397/12 (F,T) wynosi 60,78 ha i jest mniejsza od deklarowanej o 7,71 ha; powierzchnia MKO dla działki ewidencyjnej 404/7 (C) wynosi 1,47 i jest mniejsza od deklarowanej o 0,89 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej wyniósł 13,04 ha. Rozpatrując sprawę organ przedstawił stronie aktualną powierzchnię MKO dla wyżej wymienionych działek oraz wskazał daty wykonania zdjęcia ortofotomapy, w oparciu o które dokonał ustaleń powierzchni.

Ponieważ wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 15,45 %, w sprawie znalazły zastosowanie przepisy zawarte w art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm.), na podstawie których po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania, powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 64,8300 ha.

Kierownik BP ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich. Stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 84,39 ha i stanowiła podstawę do przyznania stronie płatności za zazielenienie.

Stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stronie została przyznana płatność dodatkowa (redystrybucyjna) do powierzchni 27 ha. W myśl powołanego przepisu płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha.

W odwołaniu od decyzji Kierownika BP strona poinformowała, iż składając wniosek oparła się na informacji otrzymanej z ARiMR dotyczącej powierzchni MKO zadeklarowanych działek rolnych. Skarżący nie zgodził się z wykluczeniem z płatności części powierzchni działek ewidencyjnych nr 397/12, nr 390/9 i nr 404/7. Według strony liczne drzewa znajdujące na działkach rolnych 397/12 i 390/9 należy zaliczyć do elementów krajobrazu, które mogą być zaliczone do płatności. W przypadku działki ewidencyjnej nr 404/7 skarżący stwierdził nieprawidłowo wyrysowane granice działki powodujące jej zmniejszenie. Odnosząc się do wykluczonej z płatności całej powierzchni działki rolnej N (nr 108/2) należącej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, strona wskazała, że jest użytkownikiem jej powierzchni wynoszącej 0,17 ha

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor OR decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP. Przywołując ramy prawne sprawy, organ odwoławczy dostrzegł m.in., że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tej działki tytuł prawny. Odnosząc tą regulację do ustalonego - jego zdaniem wyczerpująco i niespornie - stanu faktycznego sprawy, Dyrektor OR stwierdził, że skoro sporna działka wchodzi w skład ZWRSP, a strona nie posiada w odniesieniu do niej tytułu prawnego, to nie przysługują jej do tej działki płatności bezpośrednie.

Organ II instancji uznał, że ustalenia Agencji w zakresie wykluczenia obszaru były prawidłowe i brak jest podstaw do ich zmiany. Przy weryfikacji wniosków o płatność państwa członkowskie zobligowane są do wykorzystywania tzw. "zintegrowanego systemu", a przy przyznawaniu płatności wykorzystywać dane w nim zawarte, w tym ortoobrazy, o których mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L47 z 20.12.2013 r., s. 549). Mając powyższe na uwadze podkreślił, że zasady przeprowadzana kontroli administracyjnej wniosków, w tym w zakresie weryfikacji powierzchni zadeklarowanych we wnioskach w oparciu o dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i szczegółowymi wytycznymi Komisji Europejskiej, obowiązującymi we wszystkich państwach członkowskich. W trakcie kontroli powierzchni przeprowadzana jest wizualizacja działek i dokonuje się pomiarów powierzchni, a w przypadku stwierdzenia rozbieżności, producent rolny wzywany jest do złożenia wyjaśnień. Natomiast w przypadku, gdy dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS jednoznacznie wskazują na nieprawidłową deklarację rolnika, tak jak to jest w przypadku ww. działek ewidencyjnych zadeklarowane przez stronę nie ma podstaw do uznania powierzchni deklarowanej, jako kwalifikującej się do płatności.

Za prawidłowe uznał również organ odwoławczy wykluczenie obszaru: o powierzchni 0,89 ha na działce nr 404/7 (C) na którym nie jest prowadzona działalność rolnicza (rolnik nie wykonał zabiegów agrotechnicznych), o powierzchni 0,01 ha dla działki ewidencyjnej nr 390/3 (D) z uwagi na znajdujące się po stronie wschodniej zakrzaczenia; o powierzchni 4,38 ha dla działki ewidencyjnej nr 390/9 (E) z powodu że w części zachodniej oraz południowo – wschodniej działki znajdują się obszary regularnie zadrzewione i zakrzaczone, tworzące zwarte obszary, które uniemożliwiają w tym obszarze prowadzenie działalności rolniczej; o powierzchni 7,71 ha dla działki ewidencyjnej 397/12 (F,T) na której widać liczne pasy zadrzewień grupowych oraz przebiegające wzdłuż nich rowy, co powoduje nie zakwalifikowanie tych obszarów do płatności nawet, jeśli zagęszczenie rozmieszczone na całej działce byłoby mniejsze niż 100 drzew/ha ponieważ utrudniają one prowadzenie działalności rolniczej;. o powierzchni 0,05 ha na działce nr 65/3 (S) z uwagi, że ta część działki jest wyraźnie oddzielona pasem zadrzewienia i zakrzaczenia od pozostałej powierzchni działki.

Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca unijny w przypadku różnic pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do płatności a zatwierdzoną nakazuje stosowanie odpowiednich zmniejszeń i kar przewidzianych w art. 19a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. Owa różnica pomiędzy tymi powierzchniami bezsprzecznie w omawianej sprawie występuje, zatem organ I instancji zobowiązany był do zastosowania bezwzględnie obowiązującego art. 19a ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 640/2014. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Miliczu z/s w Sławoszowicach prawidłowo ustalił zmniejszenie płatności obliczone jako 1,5 - krotność stwierdzonej różnicy tj. 19,56 ha z związku zawyżeniem deklaracji obszaru kwalifikującego się do płatności. Wobec powyższego organ I instancji zobligowany był do zastosowania art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez zmniejszenie jednolitej płatności obszarowej

Podsumowując, Dyrektor OR uznał decyzję organu I instancji za wydaną zgodnie z prawem.

W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wykluczenie z płatności obszaru, który na dzień składania wniosku kwalifikował się do płatności oraz prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się, że na działkach nie była prowadzona produkcja rolna. To, że część upraw nie widać wynika z faktu, że to są łąki i trawy i tylko kontrola terenowa pozwoli stwierdzić jaki jest stan faktyczny. Strona wskazuje, że organ przez wiele lat nie kwestionował MKO działek.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2021 r. skarżący przedłożył operat geodezyjny z którego wynika, że powierzchnia działki nr 397/12 użytkowana rolniczo różni się od obszaru stwierdzonego przez ARiMR i wynosi 64,9462 ha. Dodatkowo w styczniu 2021 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu przez pracowników ARiMR z której wynika, że powierzchnia użytkowana rolniczo tej działki jest większa niż stwierdzona w ramach MKO i wynosi 62,13 ha. Dodał, że kontrola ARiMR dotyczyła tylko jednej działki referencyjnej, nie dotyczyła pozostałych działek tj. nr 390/9 i 404/7, które zgodnie z operatem geodezyjnym są uprawiane na obszarze odpowiednio 5,29 ha i 1,97 ha.

Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r. skarżący oświadczył, że zmniejszono mu areał do płatności z powodu nie tylko zadrzewienia, ale także nie skoszenia łąki, tymczasem skarżący podkreślił, że ortofotomapa przedstawiona skarżącemu ma datę 27 czerwca 2019 r. natomiast skarżący miał termin do skoszenia tej działki do końca lipca 2019 r. Skarżący podkreślił, że w 2020 r. jak i w latach poprzedzających 2019 r. płatności były przyznawane skarżącemu zgodnie z jego wnioskami. Odnosząc się do kwestii nielegitymowania się tytułem prawnym do działki nr 108/2 skarżący oświadczył, że użytkuje ją we wnioskowanej części przez 30 lat i do tej pory płatności były przyznawane, skarżący płaci podatek rolny od całej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że zaistniały podstawy do zakwestionowania stanowiska organu administracji wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta narusza bowiem przepisy prawa materialnego. a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym.

Sąd stwierdził, że w wydanych w sprawie decyzjach nieprawidłowo pozbawiono skarżącego wnioskowanej przez niego płatności (działka nr 108/2) przede wszystkim na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny.

Zauważyć należy, że tutejszy Sąd orzekał już w podobnych sprawach (sygn. akt III SA/Wr 33/19, III SA/Wr 255/19 i inne). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w powyższych wyrokach i przyjmuje je za własne. Sąd dostrzega przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podzielił, uchylając wyrok w sprawie III SA/Wr 255/19, jednakże zdaniem Sądu przedstawione niżej argumenty przemawiają mimo to za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na niezgodność przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięć organów z prawem unijnym, co obliguje Sąd do odmowy zastosowania tego przepisu.

Należy zatem wskazać, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2019 r. reguluje ustawa o płatnościach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków

o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących

w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:

1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz

2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ. Urz. UE L 347 z 20.12.20013 r. str. 549, z późn. zm.), wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U.UE.L.2013.347.608 - dalej: rozporządzenie nr 1307/2013) nie reguluje, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniu tym zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Przepisy powyższego rozporządzenia nie uzależniają zatem przyznania płatności bezpośrednich od przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów będących przedmiotem wniosku o płatności. W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić jednak cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wniosek taki można wyprowadzić z wyroku TSUE z 24 czerwca 2010 r. (w sprawie C-375/08 Luigi Pontini i in.). Zdaniem TSUE, w ramach tego swobodnego uznania, państwa członkowskie mogą szczegółowo określić dowody, jakie należy przedstawić dla uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy, odwołując się - w szczególności - do zwyczajów panujących w rolnictwie na ich obszarze, w odniesieniu do korzystania i użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych oraz do tytułów prawnych, jakie są przedstawiane odnośnie do takiego korzystania. Trybunał przypomniał jednak, że powyższy zakres swobodnego uznania podlega pewnym ograniczeniom. Podniósł, że państwa członkowskie są zobowiązane do korzystania z przyznanych im kompetencji wyłącznie w oparciu o obiektywne kryteria. Winny także przywiązywać należną wagę do zasady równego traktowania oraz unikać zakłócenia rynku i konkurencji. Według TSUE, wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego stanowi - co do zasady - takie obiektywne kryterium. Do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy odnosi się on do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji (podkreślenie tut. Sądu). W konsekwencji, w opinii TSUE, korzystając z zakresu swobodnego uznania, w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego jego prawo do użytkowania obszarów rolnych będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele przepisów wspólnotowych dotyczących pomocy oraz przestrzegać ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału, powyższa zasada, która wymaga, aby środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne dla jego realizacji, powinna być przestrzegana zarówno przez prawodawcę wspólnotowego, jak i ustawodawców i sądy krajowe, które stosują prawo wspólnotowe (wyrok z 17 stycznia 2008 r., w sprawach połączonych C-37/06 i C-58/06 Viamex Agrar Handel). W konsekwencji, zasada ta powinna być przestrzegana przez właściwe władze krajowe. Jak wynika z pkt 75 wyżej powołanego wyroku, przepisy wspólnotowe dotyczące ZSZiK, ochrony interesów finansowych Wspólnoty i finansowanie WPR, wymagają ustanowienia odpowiednich środków krajowych, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK oraz rzeczywistą realizację i prawidłowe wykonanie systemów pomocy finansowanych przez Wspólnotę. Założenia te są uwzględniane przez przepisy właściwe w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, które, jak wynika z pkt 56 wyroku, mają na celu zapobieganie nieuczciwemu korzystaniu z terenów innych podmiotów w celu obejścia przepisów wspólnotowych dotyczących wspomnianych systemów. TSUE zastrzegł, że to do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy w przypadku sprawy będącej przedmiotem postępowania przed tym sądem zasada ta była przestrzegana, co miał na względzie Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę.

W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". Zdaniem Sądu, zacytowane uzasadnienie projektu ustawy racjonalnie nie wyjaśnia przyczyn, dla których bardziej - niż grunty niepaństwowe - chronione mają być grunty państwowe (wchodzące w skład ZWRSP). Przecież o płatności bezpośrednie mogą ubiegać się także podmioty, które bezprawnie weszły w posiadanie gruntów niepaństwowych lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce. Wobec tego, wprowadzenie rozwiązań faworyzujących grunty państwowe godzi w zasadę równego traktowania oraz ma charakter dyskryminujący. Polemizując z uzasadnieniem do projektu ustawy, trzeba zaakcentować, że nie można wykluczyć sytuacji, że podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą na gruntach wchodzących w skład ZWRSP i wnioskujący o płatności także może nie być w stanie okazać aktualnego tytułu prawnego do tychże gruntów np. obowiązującej umowy dzierżawy, z uwagi na toczony spór sądowy co do ważności (terminu obowiązywania) takiej umowy. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) - posiadająca odpowiednie rejestry i narzędzia - ma (winna mieć) realne możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Te możliwości są zapewne zdecydowanie większe niż możliwości podmiotów niepaństwowych, odnośnie gruntów których nie wprowadzono analogicznych rozwiązań jak w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W opinii Sądu, samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, ale takowe korzystanie dotyczy także gruntów wchodzących w skład podmiotów (osób) innych niż państwowe. Bez znaczenia - według Sądu - pozostają tutaj, z uwagi na publiczny charakter zastosowanych w sprawie przepisów, regulacje Kodeksu cywilnego, często powoływane w tożsamych sporach (art. 345, art. 224 i nast.). Sąd w składzie orzekającym uznał zatem, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W ocenie Sądu, ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. W konsekwencji powyższego, należało odmówić zastosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, jako naruszającego wyżej wymienione ogólne zasady prawa wspólnotowego (unijnego).

W tym miejscu należy wskazać, że kwestia dopłat ma na celu właściwe rolnicze wykorzystywanie areału co wynika z przepisów unijnych. Zatem zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy skarżący spełnia warunki do przyznania wnioskowanych płatności, które zostały wskazane w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach. W warunkach tych zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej, Organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, skupiając się w swoich rozważania jedynie na warunku wynikającym z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tj. braku posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do gruntów. Nie zbadały kto faktycznie użytkował te grunty, czy skarżący posiadał te grunty bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu do którego te grunty należały. Jest przecież oczywiste, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy.

Jak już wcześniej wskazano, Sąd w składzie orzekającym dostrzegł, że wyrażone w wyroku stanowisko jest odmienne w stosunku do ukształtowanej linii orzeczniczej. Sąd wziął jednak pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie I GSK 232/20 nie przeprowadził całościowej polemiki ze stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym w wyroku w sprawie III SA/Wr 255/19 odnośnie podnoszonej w tym wyroku niezgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym, w szczególności ze stanowiskiem kwestionującym założenia zawarte w uzasadnieniu do projektu ustawy.

Ponadto, z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd nie zgadza się z rozumowaniem przedstawionym m.in. w powołanym wyroku NSA, dotyczącym uznania wymogu przedłożenia ważnego tytułu prawnego wyłącznie przez wnioskodawców użytkujących grunty państwowe za warunek, który miałby nie naruszać prawa unijnego. Sąd orzekający w sprawie wziął pod uwagę wynikającą z treści wyroku TSUE w sprawie C-375/08 konieczność zbadania przez sąd krajowy, czy regulacja określająca wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego uwzględnia cele przepisów wspólnotowych i czy nie narusza zasad prawa wspólnotowego, w tym zwłaszcza zasady proporcjonalności, a tym samym – na co wprost wskazał TSUE - czy taki wymóg odnosi się do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji.

W ocenie Sądu powyższy wymóg został sformułowany w prawie polskim w taki sposób, który niezasadnie faworyzuje grunty państwowe oraz, co bardzo istotne – jedynie częściowo zapobiega nadużyciom przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. Zdaniem Sądu właśnie z punktu widzenia zapobiegania powyższym nadużyciom (a taki powinien być zasadniczy cel omawianych regulacji) porównywalna, a wręcz analogiczna jest sytuacja wnioskodawcy samowolnie naruszającego posiadanie i ubiegającego się o dopłaty unijne do gruntów państwowych oraz wnioskodawcy samowolnie naruszającego posiadanie i ubiegającego się o dopłaty unijne do gruntów prywatnych.

Odnosząc się jeszcze do treści uzasadnienia do projektu omawianej ustawy, Sąd zwraca uwagę, że jedną z wskazywanych tam przyczyn wprowadzenia wymogu przedstawienia tytułu prawnego do gruntu wyłącznie w odniesieniu do gruntów państwowych jest konieczność ochrony osób użytkujących grunty prywatne na podstawie umowy ustnej czy na podstawie spadkobrania, nie mogących potwierdzić prawa do tego gruntu żadnym dokumentem. Trzeba jednak wskazać, że w przypadku takich osób nie można mówić o nie posiadaniu w ogóle tytułu prawnego do gruntu, a jedynie nie posiadaniu w tej mierze dowodu w określonej formie.

Nie negując potrzeby ochrony takich osób, Sąd jest zdania, że możliwe jest takie sformułowanie omawianej regulacji, które z jednej strony w sposób skuteczny zapobiegnie nieprawidłowościom w uzyskiwaniu dopłat, i to zarówno w odniesieniu do osób posiadających grunty państwowe, jak i prywatne (co powinno być nadrzędnym celem tego typu regulacji), a z drugiej strony umożliwi osobom użytkującym grunt prywatny na podstawie umowy ustnej czy spadkobrania wykazanie, że dysponują tytułem prawnym do posiadanego gruntu. Na zupełnym już marginesie warto wskazać, że regulacja prawa włoskiego, którą analizował TSUE w wyroku C-375/08, obejmowała m.in. i takie sytuacje, w których wnioskodawca nie był w stanie przedstawić dokumentacji potwierdzającej posiadanie tytułu prawnego do gruntu lub zawarł umowę w formie ustnej.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska NSA zawartego m.in. w wyroku w sprawie I GSK 232/20 oraz analogicznego stanowiska wyrażanego w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi – dotyczących nieprawidłowo ustalonych powierzchni do płatności na działkach nr 390/9, 397/12 i 404/7 wskazać należy, że na działce ewidencyjnej o numerze 397/12, na której zadeklarowano działkę rolną F1 do płatności z tytułu programu rolno-środowiskowo-klimatycznego organ I instancji stwierdził powierzchnię wykluczoną, z powodu tego że "na działce występują liczne pojedyncze zakrzaczenia oraz teren nieużytkowany rolniczo na całej działce". Z kolei organ II instancji powołuje się na wykluczenia z płatności z powodu "zadrzewień, które stanowią nie pojedyncze porozrzucane drzewa a zwarte enklawy." Następnie organ odwoławczy powołuje się na brzmienie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew (Dz. u. 2015, poz. 338), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2020, poz. 1341), który określa maksymalne zagęszczenie drzew, o którym mowa w art. 9 ust. 3 akapit pierwszy lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), które nie może przekroczyć 100 drzew na hektar.

W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest sprzeczne z uzasadnieniem decyzji organu I instancji. Organ I instancji jako powód wykluczenia z płatności powołuje się na liczne pojedyncze zakrzaczenia oraz teren nieużytkowany rolniczo na całej działce, natomiast organ II instancji powołuje się na enklawy zadrzewień. W świetle tak przedstawionych motywów rozstrzygnięć przez organy obu instancji niemożliwe jest ustalenie powodu wykluczenia powierzchni tej działki z płatności.

W tym miejscu należy wskazać, że kwestia dopłat ma na celu właściwe rolnicze wykorzystywanie areału co wynika z przepisów unijnych. Zatem zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy skarżący spełnia warunki do przyznania wnioskowanych płatności. W warunkach tych zasadniczo mowa jest o prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Organ I instancji wykluczając z płatności grunt z powodu nieużytkowania rolniczego nie wyjaśnił na czym to nieużytkowanie polega.

Jest przecież oczywiste, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy.

"Kwalifikujący się hektar" w myśl art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 oznacza m.in. wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej.

Stosownie do art. 4 ust 1 lit e rozporządzenia nr 1307/2013 "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.

Podkreślenia wymaga, że wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, zobowiązane są do ustanowienia Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS).

Zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki.

W myśl art. 5 rozporządzenia nr 640/2014 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1307/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie (art. 5 ust 1). Państwa członkowskie zobowiązane są do określenia w odniesieniu do każdej działki referencyjnej maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 5 ust 2 lit. a).

Ponadto na Państwa Członkowskie nałożono obowiązek ustanowienia systemu, którego rolą jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat, tzw. maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (MKO).

Postępowanie w sprawie przyznania płatności rozpoczyna się na wniosek rolnika. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne. Jednakże podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 3 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej w skrócie "k.p.a.", chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1).

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy, w postępowaniach w sprawie płatności bezpośrednich organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W postępowaniu tym nie stosuje się przepisów art. 79 a oraz art. 81 k.p.a.

Z powyższego wynika, że w postępowaniu którego przedmiotem jest. przyznanie płatności, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone. Jednakże organ administracyjny nie został zwolniony z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dokonania jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a.

Organ I instancji weryfikując złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie płatności, w uzasadnieniu decyzji jako przyczynę wykluczenia z płatności dla działki nr 397/12 wskazał poza zakrzaczeniem m.in. że teren jest nieużytkowany rolniczo. Nie wskazując jakich zabiegów nie dokonał skarżący aby uznać, że działki te przez skarżącego nie były użytkowane rolniczo. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji dodając, że zdjęcia satelitarne potwierdzają, że na wykluczonym areale poza licznymi zadrzewieniami nie jest prowadzona działalność rolnicza tj. rolnik nie wykonał zabiegów agrotechnicznych.

Zarówno organ I jak i II instancji nie wyjaśniły czy powodem wykluczenia powierzchni na działce nr 397/12 z płatności było zakrzaczenie czy zadrzewienie czy też nieużytkowanie terenu rolniczo.

Na działce nr 390/9 organ I instancji wskazał przyczynę wykluczenia z płatności liczne zakrzaczenia oraz teren nieużytkowany rolniczo, a na działce nr 404/7 wskazano jedynie, że teren nieużytkowany rolniczo. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji w tym zakresie.

Z ustaloną przez organ powierzchnią działek zakwalifikowanych do płatności, nie zgodził się skarżący podnosząc w odwołaniu, że działki te są użytkowane rolniczo. Na rozprawie skarżący wskazywał dodatkowo, że zmniejszono mu areał działki nie tylko z powodu zadrzewienia ale także nie skoszenia łąki, tymczasem skarżący podkreślił, że ortofotomapa przedstawiona skarżącemu ma datę 27 czerwca 2019 r. natomiast skarżący miał termin do skoszenia tej działki do końca lipca 2019 r.

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Przy czym obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oznacza wykorzystanie przy ocenie wniosku wszelkich informacji i danych, którymi organ dysponuje z urzędu, z uwagi na dane zawarte w zintegrowanym systemie działek i producentów rolnych. W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę nie wykonał należycie tych obowiązków. Nie rozpatrzył jednak wszechstronnie całego materiału dowodowego.

Wskazać należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności zarzutu dotyczącego użytkowania przez skarżącego działek rolniczo i wykonywania przez niego zabiegów agrotechnicznych.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2021 r. skarżący wskazał, że w jego gospodarstwie była przeprowadzona na działce 397/12 kontrola na miejscu przez pracowników ARiMR, podczas której stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 62,13 ha zatem większą niż ustalona podczas kontroli administracyjnej, która wskazywała na powierzchnię 60,78 ha.

Ustalenia faktyczne organu odwoławczego dokonywane były wyłącznie na podstawie zdjęć satelitarnych bez odniesienia się do zarzutów odwołania w zakresie użytkowania przez skarżącego działek rolniczo.

W ocenie Sądu, skoro skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosił zarzuty dotyczące błędów w ustaleniu powierzchni działki, organ odwoławczy winien był szczegółowo przeanalizować wszystkie dostępne mu dane i dokumenty i wyjaśnić nasuwające się wątpliwości. Wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Sporządzone przez organ uzasadnienie w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności jest ogólnikowe, nie wskazano w nim, jakie konkretne dane i które dokładnie części działki, przesądziły o wiążącym ustaleniu kwalifikowalnej powierzchni tej konkretnej działki. Świadczy to o niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej decyzji, co wskazuje na naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że wartości kwalifikowalnej powierzchni działki uprawniające producenta rolnego do przyznania płatności wynikać powinny jasno ze znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów. Zauważyć należy, że dane zawarte w bazie LPIS stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności obszarowej, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami podlegają one ocenie, a w sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane. Podkreślić należy, że organy na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy oraz przepisów prawa unijnego, w tym art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014, str. 69), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014", mają obowiązek weryfikowania poprawności danych zawartych w LPIS. Stosownie zaś do art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu na podstawie art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Na mocy art. 36 ust. 1 ustawy organ przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi, że właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu.

Jak wskazano powyżej, organ w swoich rozważaniach w odmienny sposób niż organ I instancji jako wykluczenie z płatności powierzchni działki nr 397/12 wskazywał liczne zadrzewienia oraz pominął zarzuty odwołania w zakresie użytkowania terenu rolniczo. Ponadto jak wynika z wyżej przytoczonych regulacji, organ ma obowiązek weryfikować, w razie wątpliwości, posiadane przez siebie dane w systemie LPIS właśnie za pomocą kontroli na miejscu, tj. w gospodarstwie osoby ubiegającej się o otrzymanie płatności.

Braki dostrzeżone przez sąd nie pozwalają na uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja nie czyni również zadość wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania, której celem jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny odmówić zastosowania w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i uwzględnić wskazania Sądu odnośnie wyjaśnienia kwestii spełnienia przez stronę warunków do przyznania płatności, o których mowa w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach. Organ dokona pełnych i jednoznacznych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle obowiązujących przepisów normujących warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz ustalenia obszaru gruntów uprawnionych do tej płatności w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego i ewentualne jego uzupełnienie. W szczególności w przypadku konieczności dokonania pomniejszeń wskaże, które dokładnie części działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 wyłączono z powierzchni podlegającej dopłatom i z jakiego to uczyniono powodu. Wydając zatem decyzję w sprawie organ stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. precyzyjnie wyjaśni podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, w tym w zakresie sposobu ustalenia powierzchni zakwalifikowanych do przyznania płatności.

Biorąc zatem wzgląd na stwierdzone i omówione naruszenia prawa, których dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.