Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 66/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. P. oraz J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2005 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 lutego 2004 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił skarżących E. i J. P. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...]w P. na działce nr [...]. Następnie po ustaleniu w toku oględzin, że skarżący do istniejącego budynku w 2003 r. bez pozwolenia na budowę dobudowali dodatkowe pomieszczenie – przybudówkę o wymiarach 4.60m x 2,40m, organ w dniu 19 marca 2004 r. wydał postanowienie, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nakazał skarżącym wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową przybudówki i nałożył na nich obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2004 r.: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności ww. części budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (...) oraz oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 23 lutego 2005 r. organ ten podjął decyzję, którą nakazał skarżącym rozebrać przedmiotową przybudówkę. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, a w uzasadnieniu wyjaśnił, że niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych wydanym postanowieniem stosownie do powołanych przepisów skutkowało koniecznością nakazania rozbiórki dobudowanej części budynku.

W złożonym odwołaniu E. P. wyjaśniła, że przybudówka została zbudowana na starych fundamentach i pełni funkcję pomieszczenia gospodarczego niezbędnego dla jej licznej rodziny. Wskazała, że przystępując do rozbudowy budynku nie wiedziała o konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 2 sierpnia 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał rozbiórkę przedmiotowej przybudówki z wyłączeniem jej fundamentu. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania w sprawie, wskazał na treść art. 28 ust. 1, 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że niewykonanie przez skarżących obowiązków nałożonych postanowieniem jest niesporne i w myśl powołanych przepisów skutkuje nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazał, że korzystając z dyspozycji art. 136 kpa ustalił, że przedmiotowa przybudówka istotnie została wybudowana na kamiennym fundamencie wykonanym w latach 60 – tych przez poprzedniego właściciela budynku - A. Zatem wobec udowodnienia, że fundament jest pozostałością wcześniej istniejącego obiektu, wybudowanego przed wejściem w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie było podstaw do objęcia go nakazem rozbiórki w trybie jej art. 48. W odniesieniu do odwołania organ wyjaśnił, że celowość rozbudowy obiektu oraz nieznajomość obowiązujących przepisów prawa nie mogły być uwzględnione w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej.

W skardze na powyższą decyzję E. i J. P. ponownie wyjaśnili, że nie wiedzieli, iż na wykonane prace budowlane powinni mieć pozwolenie na budowę, projekt budowlany i inne dokumenty. Wskazali także, że stosownie do wydanego przez organ postanowienia wystąpili w dniu 31 marca 2004 r. do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia "o pozwolenie zalegalizowania budowy wiatrołapu ( o wymiarach zewnętrznych 3,05m x 1,75m ) oraz przybudówki ( o wymiarach 4,60m x 2,40 m )" i do chwili wniesienia skargi nie otrzymali żadnej odpowiedzi Wójta dotyczącej tego pisma. Wyjaśnili również, że wiatrołap - co do którego organy wydały oddzielne decyzje - został rozebrany, natomiast przybudówka jest im bardzo potrzebna, jej wybudowanie było bardzo kosztowne i z tego względu chcieliby ją zalegalizować. Do skargi skarżący załączyli kserokopię pisma skierowanego do Wójta Gminy z prośbą o wydanie zaświadczenia "o pozwolenie zalegalizowania budowy..." z adnotacją o jego złożeniu w Urzędzie Gminy w dniu 31 marca 2004 r.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że dla terenu na którym wybudowano przybudówkę nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego względu nie mogła uzyskać żądanego przez organ zaświadczenia Wójta Gminy oraz że wobec braku tego zaświadczenia nie zlecono sporządzenia projektu budowlanego.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek jej zasadność wynika z innych przyczyn niż te na które powołali się skarżący. Wyjaśnić też trzeba, że uznanie przez sąd administracyjny zasadności skargi nie oznacza "legalizacji" przedmiotowej przybudówki, lecz skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego sprawy związanej z jej samowolnym wybudowaniem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową dodatkowego pomieszczenia gospodarczego do istniejącego budynku powinni byli uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Okoliczność, że nie wiedzieli o takiej konieczności nie zmienia faktu popełnienia tzw. samowoli budowlanej. Samowola ta powoduje określone konsekwencje wynikające z przepisów Prawa budowlanego, a mianowicie obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 i nast. Prawa budowlanego, które to postępowanie może doprowadzić albo do zalegalizowania obiektu budowlanego lub jego części, albo do orzeczenia rozbiórki. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie administracyjne w wyniku którego orzekły rozbiórkę przybudówki. Zdaniem Sądu w postępowaniu tym jednak zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 7 i 77 § 1 kpa ) oraz prawo materialne ( art. 48 Prawa budowlanego ), które to naruszenia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy.

Art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ postanowienia tj. w dniu 19 marca 2004 r. stanowił:

1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1 ) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2 ) nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1 ) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1;

2 ) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3; do projektu architektoniczno – budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Inwestor, po spełnieniu obowiązków, o których mowa w ust. 3, występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Treść powyższego przepisu od dnia 31 maja 2004 r., a więc w dacie rozpatrywania sprawy i w dacie podejmowania decyzji uległa zmianie w zakresie ustępu 2 pkt 1 oraz ustępu 3 pkt 1, a także ustępu 5 ( ten ostatni nie ma jednak znaczenia dla niniejszej sprawy ), tak że zapisy te otrzymały następujące brzmienie:

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1 ) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a ) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b ) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (...)

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1 ) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

Zdaniem Sądu skoro w toku postępowania w sprawie zmianie uległa treść przepisu w zakresie wymogów dotyczących legalizacji obiektu ( obowiązków inwestora), to stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 ustawy wprowadzającej tę zmianę tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm. ) organ nadzoru budowlanego winien był na nowo określić obowiązki skarżących stosownie do zmienionego zapisu art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wprawdzie skarżący najprawdopodobniej i tak nie dysponowali w dacie wszczęcia postępowania w sprawie ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i w związku z tym okoliczność ta nie miałaby wpływu na zastosowanie przez organ ustępu 4 tego artykułu, gdyby nie fakt, iż przepis ten w zakresie wymogu posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy posiadającej przymiot ostateczności w dacie wszczęcia postępowania rozbiórkowego został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją i po opublikowaniu jego wyroku utracił moc w tym zakresie ( vide: wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, opubl. Dz. U. Nr 247, poz. 1844 ). Zatem należy przyjąć, że gdyby organ zastosował prawidłowy obowiązujący przepis to na skutek w/w wyroku TK skarżący uzyskaliby możliwość wykazania zgodności samowolnej zabudowy z porządkiem planistycznym w drodze decyzji o warunkach zabudowy, która nie musiałaby być ostateczna w dacie wszczęcia postępowania rozbiórkowego.

Niezależnie jednak od tego czy organ nadzoru budowlanego powinien był czy nie w toku sprawy zmienić skarżącym nałożone postanowieniem z dnia 19 marca 2004 r. obowiązki na skutek zmiany art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego to i tak wydane postanowienie, zdaniem Sądu, nie było prawidłowe również w świetle treści powyższych przepisów w ich brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. Należy bowiem wskazać, że regulacja art. 48 Prawa budowlanego wprowadzona do tej ustawy od dnia 11 lipca 2007 r. ma w pierwszej kolejności umożliwić inwestorowi legalizację samowoli budowlanej, a dopiero w przypadku braku takiej możliwości ( niezgodności budowy z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi albo niezgodności z porządkiem planistycznym ) obliguje organ do orzeczenia rozbiórki. Aby umożliwić inwestorowi skorzystanie z prawa do zalegalizowania budowy organ musi bardzo precyzyjnie i dokładnie określić mu jego prawa i obowiązki w procedurze legalizacyjnej w postanowieniu wydanym na podstawie ustępu 3 omawianego przepisu. Zdaniem Sądu organ nie może jedynie w toku całego postępowania ograniczyć się do wydania postanowienia z przytoczeniem treści punktu 1 ustępu 3 bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Prawidłowe określenie obowiązku inwestora zarówno w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., jak i po tej dacie wymagało od organu nadzoru budowlanego uprzedniego ustalenia czy na terenie na którym wzniesiono samowolnie obiekt obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy też nie. Tam bowiem gdzie nie ma planu zgodność budowy z porządkiem planistycznym nie może być wykazana zaświadczeniem właściwego organu o zgodności z planem. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę reprezentuje pogląd, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. obowiązek wynikający z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu można było wykazać w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ). W przeciwnym bowiem razie wprowadzona od 11 lipca 2003 r. przez ustawodawcę możliwość legalizacji niektórych samowoli budowlanych byłaby fikcją. Podkreślenia wymaga, że w art. 48 ust. 2 pkt 1 jako warunek legalizacji wskazano, że budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem na terenie na którym nie obowiązywał plan ustawodawca dopuszczał wykazanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko przez uzyskanie zaświadczenia organu o zgodności z planem. Analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że w razie braku planu powinna to być decyzja o warunkach zabudowy, która do czasu wejścia w życie tzw. noweli kwietniowej do Prawa budowlanego nie musiała mieć charakteru ostateczności w chwili wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Błędem organu zatem w niniejszej sprawie było niewyjaśnienie czy dla terenu działki skarżących obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy też nie i czy w związku z tym powinni oni wykazać zgodność wybudowanej przybudówki zaświadczeniem Wójta o zgodności budowy z planem, czy też decyzją o warunkach zabudowy. W związku z tym, że skarżący, jak wynika z ich oświadczenia, nie uzyskali przedmiotowego zaświadczenia z racji braku planu to niewyjaśnienie powyższej okoliczności, a w konsekwencji nałożenie nieprawidłowego obowiązku uzyskania zaświadczenia zamiast decyzji o warunkach zabudowy nie mogło skutkować dla skarżących wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu. Należy także uwzględnić, że do zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego i zgodnie z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Milczenie organów administracji nie jest prawnie przewidzianą formą załatwiania spraw. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy organ nadzoru budowlanego ograniczył się jedynie do wydania postanowienia nie wyjaśniając sprawy i nakładając obowiązek, którego strona nie miała możliwości wykonać, a organ do którego skierowano wniosek o wydanie zaświadczenia nie wydał w tym przedmiocie żadnego rozstrzygnięcia, to trudno przyjąć, że jest to przypadek "niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków" przez stronę, o którym mowa w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Należy także wskazać, że zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów – sprawców samowoli budowlanych, nie może i nie mogło wynikać z tego czy istnieje, czy też nie dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż powodowałoby to naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej przez wprowadzenie zróżnicowania sytuacji prawnej inwestorów, determinowanego przyczynami od nich niezależnymi ( wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 ).

Z powyższych przyczyn Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił wydane w sprawie decyzje.

Wskutek wydanego wyroku sprawa będzie ponownie rozpoznana przez organ nadzoru budowlanego, który ustali przede wszystkim, czy teren, na którym zrealizowano samowolną inwestycję objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to jest konieczne mimo twierdzenia skarżącej, gdyż przez okres rozpoznawania sprawy sytuacja mogła ulec zmianie. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane, to zbędne jest ich wstrzymywanie, co powoduje, że treść tego postanowienia w takim przypadku winna ograniczyć się do nałożenia stosownych obowiązków. Podejmując to postanowienie organ nadzoru budowlanego będzie miał na uwadze obowiązujący stan prawny, w tym także jego zmianę wynikającą z wyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Wobec uwzględnienia skargi orzeczono też, na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji.