Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 654/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art.64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi "M." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "M." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 14 czerwca 2011 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpił do Wydziału Architektury z wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do czterech budynków) z usługami w parterze, garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi i drogami wewnętrznymi (w miejsce istniejących budynków) na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] wraz z wjazdami, infrastrukturą techniczną i przebudową kolektora ogólnospławnego na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obr. j.w., przy ul. R. w K."

Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 13 lutego 2013 r. NR [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dn. 3 lipca 2013 r., znak: [...]

W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowoadmistracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1226/13 uchylił zaskarżoną decyzję z dn. 3 lipca 2013 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W trakcie ponownego postępowania w związku z podziałem działki nr [...] obr. [...] objętej terenem inwestycji Inwestor pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. uaktualnił wniosek wraz z tematem inwestycji, który uzyskał nowe brzmienie: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do czterech budynków) z usługami w parterze, garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi i drogami wewnętrznymi (w miejsce istniejących budynków) na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] wraz z wjazdami, infrastrukturą techniczną i przebudową kolektora ogólnospławnego na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. j.w., przy ul R. w K. ".

W dniu 27.10.2014 r. organ I instancji wydał kolejną decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzją z dnia 13 kwietnia 2015 r. znak: [...] utrzymało zaskarżoną decyzję I instancji w mocy. Na powyższą decyzję Inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W dniu 25 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 775/15 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 13.04.2015 r. znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia 9 grudnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 3 i ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016 póz. 778 ze zmianami) – dalej jako "u.p.z.p.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. póz. 23) – dalej jako "k,p.a.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do czterech budynków) z usługami w parterze, garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi i drogami wewnętrznymi (w miejsce istniejących budynków) na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] wraz z wjazdami, infrastrukturą techniczną i przebudową kolektora ogólnospławnego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ulicy R. w K.".

W uzasadnieniu organu streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Organ I instancji stwierdził, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne u.p.z.p. Wskazano, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art 61 ust. 1 u.p.z.p.. Niespełnienie któregokolwiek z nich oznacza konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wśród warunków wydania decyzji wz znajduje się wymóg istnienia lub zaprojektowania uzbrojenia terenu wystarczającego dla planowanej inwestycji. Dalej podano, że poprzez uzbrojenie terenu zgodnie z aktualną definicją tego pojęcia, zawartą w ustawie, należy rozumieć drogi, obiekty budowalne, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W celu ustalenia, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., działając w oparciu o § 3 rozp. Min. Infr., Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany.

W celu ustalenia, czy wnioskowane zamierzenie spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. l pkt. 3 u.p.z.p., w drodze współdziałania z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. dalej jako "ZIKiT w K. " - w wyznaczonym obszarze analizowanym organ I instancji dokonał m.in. oceny stanu istniejącego uzbrojenia terenu pod kątem jego wystarczalności dla obsługi komunikacyjnej objętego wnioskiem zamierzenia. Po uwzględnieniu uwag wskazanych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 25.09.201 r., organ I instancji wystąpił o ponowne zaopiniowanie planowanej inwestycji przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. ZIKiT w piśmie z dnia 29 sierpnia 2015r., znak: [...] r., projektowane zamierzenie zaopiniował negatywnie.

Mając na uwadze zalecenia zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie orzekających w sprawie oraz na fakt, że analiza przedmiotowej opinii z dnia [...].08.2016 r., wykazała, iż znacząca część argumentów odwołuje się do utrudnień i barier uniemożliwiających płynną i bezpieczną obsługę planowanej inwestycji, mających swe źródło poza aktualnie wyznaczonych obszarem analizowanym, organ I instancji zwrócił się do ZIKiT o uzupełnienie przedmiotowej opinii.

W kolejnej opinii z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...], której treść również zacytowano w treści zaskarżonej decyzji, zarządca drogi podtrzymał swoje dotychczasowe negatywne stanowisko. Po wnikliwej analizie opinii zarządcy drogi z dnia 15 listopada 2016 r. organ I instancji doszedł do wniosku, że analiza i ustalenia dokonywane przez Zarządcę, nadal wbrew zaleceniom WSA, koncentrują się na węzłach strategicznych, które położone są poza obszarem analizowanym.

Kolejna próba dokonania właściwej, zgodnej z wyrokami WSA oceny istniejącego uzbrojenia terenu zaowocowała wspólną naradą koordynacyjną w siedzibie organu I instancji z udziałem przedstawicieli obu współpracujących ze sobą z upoważnienia prezydenta Miasta Krakowa jednostek, podczas której wspólnie przeanalizowano wiążące wyroki WSA, oraz szczegółowo omówiono stan infrastruktury komunikacyjnej, istniejącej wyłącznie w obszarze analizowanym, wyznaczonym dla przedmiotowej sprawy oraz wpływ planowanej inwestycji na istniejący układ drogowy wewnątrz obszaru. Wyczerpująco omówiono również konieczność dokonania ponownej, szczegółowej analizy samego wniosku inwestora pod kątem generowanego przez planowaną inwestycję ruchu, oraz weryfikacji oświadczenia z pisma z dnia 23.09.2011 r., w którym Inwestor podaje, iż w sprawie mamy do czynienia de facto ze zmianą funkcji z usługowej na mieszkaniową. A obecnie na terenie inwestycji istnieją obiekty o funkcji usługowej z ok. 300 miejscami postojowymi, co w całości powinno zbilansować potrzeby komunikacyjne wynikłe z tytułu zmiany funkcji.

Na skutek powyższego, w dniu 1 grudnia 2016 r. wpłynęła do organu I instancji kolejna, uzupełniająca opinia ZIKiT, której treść organ I instancji przytoczył w treści uzasadnienia skarżonej obecnie decyzji.

Odnosząc się do powyższego stanowiska, organ stwierdził, że jest to stanowisko negatywne, negujące możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na niewystarczające istniejące uzbrojenie terenu dla przedmiotowej inwestycji w zakresie infrastruktury drogowej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną cześć: Załącznik Nr l - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik Nr 2 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, a projekt decyzji przygotowała mgr arch. A. J. , uprawniona zgodnie z art. 60 ust 4 u.p.z.p.

Reasumując, organ stwierdził, że w świetle całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanka, której spełnienie zweryfikowano negatywnie to zapisany w pkt.3 ust.1 art. 61 warunek, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 art. 61, jest niewystarczające dla projektowanego zamierzenia. W sytuacji tej brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Odwołanie od ww. decyzji z zachowaniem ustawowego terminu złożyła M. Sp. z o.o, reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 2 rozp. Min. Infr. poprzez wydanie decyzji odmownej w oparciu o analizę natężenia ruchu w obszarze wykraczającym poza określone ww. przepisie dopuszczalne granice obszaru analizowanego

- art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. l u.z.p.z w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pomimo, iż objęta zamierzeniem inwestycyjnym zabudowa wielorodzinna jest tożsama z zabudową występującą w obszarze analizowanym, to jednak zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów w zakresie zachowania ładu przestrzennego,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań w zakresie utrzymania ładu przestrzennego w odniesieniu do kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie:

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy,

- art. 77 § l w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego,

- art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie oceny prawnej i wytycznych do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1226/13,

- art. 35 § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy.

Zdaniem M. Sp. z o.o., organ I instancji ponownie bezkrytycznie aprobuje negatywną opinię ZIKiT bez wnikliwej analizy prawidłowości przedstawionych wniosków, oraz bez uwzględnienia zaleceń wyroków WSA w Krakowie wydanych w sprawie. Bezprzedmiotowe dla konkluzji opinii zarządcy drogi są podniesione okoliczności umowy z kilkunastoma innymi inwestorami dotyczące budowy drogi łączącej ul K. i ul. "A." oraz umowy z L. Sp. z o.o. sp.k. Zawarcie tych umów wynikało z realnego ryzyka zablokowania możliwości realizacji inwestycji. Nadto opinie wydane przez ZIKIiT uwzględnione w skarżonej decyzji opierają się wyłącznie na ryzyku wyczerpania przepustowości dróg położonych poza obszarem analizowanym. ZIKiT naruszył przepis art.35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oceniając de facto wpływ inwestycji nie drogowej na istniejący układ drogowy wykraczający poza zakres obszaru analizowanego. Ponadto ZIKiT nigdy nie podnosił potrzeby przebudowy ul. R. , tylko wskazywał na realizację połączenia drogowego między "A.", a ul. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 marca 2017 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołało treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśniło, że poza sporem pozostaje, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p.. Możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została uzależniona od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym organ nie podzielił zarzutu ,że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o natężenie ruchu wykraczającym poza obszar analizowany.

Ponadto w ocenie organu opinia ZIKIiT z [...] grudnia 2016 r. wbrew zarzutowi odwołania szczegółowo obrazuje istniejące uzbrojenie terenu w drogę, szczegółowo charakteryzuje parametry wpływające na bezpieczeństwo w ruchu, przedstawia aktualny stan obciążenia istniejącej infrastruktury i wpływ jaki na niego może wywrzeć realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a także zawiera prognozy zwiększenia się potoków ruchu działając w oparciu o przeprowadzone badania natężenia ruchu.

W ocenie organu odwoławczego nie został spełniony wymóg odpowiedniego uzbrojenia terenu planowanej inwestycji, co właściwie wykazał organ I instancji, stosując się do zaleceń sądu administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe przed organem I instancji w zakresie parametrów technicznych elementów uzbrojenia odcinka ul. R. znajdującego się w obszarze analizowanym, możliwość poruszania się po przedmiotowym odcinku drogi obrazująca się jako stan obciążenia istniejącej infrastruktury, nieprzejezdny charakter ślepo zakończonej drogi, wyczerpanie rezerw ogólnodostępnych miejsc postojowych, aktualny i prognozowany stan bezpieczeństwa w ruchu - bezsprzecznie daje podstawy do oceny spełnienia przesłanki wystarczalności istniejącego uzbrojenia a także konkluzji, iż istniejące zapotrzebowanie generowane przez aktualne zagospodarowanie działek przyległych do ul. R. wyczerpało istniejące uzbrojenie terenu, przez co istniejące uzbrojenie terenu w drogę nie jest wystarczające dla projektowanego przedsięwzięcia.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji dokonał porównania istniejącego zagospodarowania terenu objętego wnioskiem z jego planowaną zmianą w kontekście wpływu na obciążenie układu drogowego i stwierdził, że w najlepszym przypadku ilość pojazdów obsługujących planowane zamierzenie inwestycyjne będzie ponad dwukrotnie większa niż obecnie. Wobec powyższego – zdaniem organu odwoławczego - trudno uznać za prawdziwe twierdzenie odwołującego się, że zaskarżona decyzja pomija aktualną formę zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem. Organ I instancji dogłębnie przeanalizował wpływ aktualnego zagospodarowania terenu na kwestie organizacji ruchu oraz prognozę wpływu zmiany zagospodarowania terenu i stwierdził na podstawie analiz dokonywanych pomiarów, wizji lokalnej, iż planowana inwestycja będzie generować zapotrzebowanie ok 230 pojazdów, a aktualne zapotrzebowanie oscyluje w ok. 100 pojazdów. Organ odwoławczy w pełni podziela twierdzenie organu I instancji, że będzie to ilość znacznie przekraczająca aktualnie generowane zapotrzebowanie, nawet dwukrotnie większe niż obecnie. Powyższe twierdzenie rozstrzyga ewentualne wątpliwości, co do istotnego zwiększenia przez planowaną zmianę zagospodarowania terenu obciążenia ruchem pojazdów, w stosunku do stanu obecnego. Obecny stan bezpieczeństwa ruchu zarządca dróg ocenia jako balansujący na granicy dopuszczalności.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego planowa inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie utrzymania ładu przestrzennego bowiem w obszarze analizowanym brak jest budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, których wysokość byłaby taka jak w przypadku zamierzenia inwestycyjnego, co stanowi naruszenie kontynuacji funkcji.

M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. – dalej skarżąca, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wydanie decyzji odmownej w oparciu o analizą natężenia ruchu - w obszarze wykraczającym poza określone ww. przepisie dopuszczalne granice obszaru analizowanego;

- art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez ich błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 54 u.p.z.p. w zw. z art 64 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku weryfikacji zasadności stanowiska wyrażonego w negatywnych opiniach ZIKiT;

- art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pomimo, iż objęta zamierzeniem inwestycyjnym zabudowa wielorodzinna jest tożsama z zabudową występująca w obszarze analizowanym, to zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów w zakresie zachowania przestrzennego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań w zakresie utrzymania ładu przestrzennego w odniesieniu do kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia

stanu faktycznego niniejszej sprawy;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego;

- art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie oceny prawnej i wytycznych do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 roku, sygn. akt II SA/Kr 1226/13 oraz w wyroku z dnia 25 września 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 775/15;

- art. 15 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w treści odwołania oraz brak przeprowadzenia wszechstronnej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta Krakowa do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła zarzuty podniesione w skardze, powołując się na orzecznictwo sądowe. Wskazała w głównej mierze na wadliwości ustalenia obszaru analizowanego i opinii wydanych przez ZIKiT po przeprowadzonych przez niego analizach, które nie mają związku z planowaną inwestycją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Rozpoczynając należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., sąd przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy jest związany oceną prawną i wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania wyrażonymi w poprzednio zapadłych rozstrzygnięciach sądowych w tejże sprawie. Należy zatem pokrótce przypomnieć i zreasumować te wskazania.

W wyroku II SA/Kr 1226/13 Sąd administracyjny wskazał, że:

1/ ocena istnienia przesłanki wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p.), do którego zalicza się również drogi, musi być odniesiona do właściwie wyznaczonego obszaru analizowanego, z wyłączeniem okoliczności dotyczących dalszych terenów, np. przepustowości znajdujących się dalej dużych skrzyżowań;

2/ uchybieniem wymogom z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. jest powoływanie się na zwiększenie ruchu w istniejącym układzie komunikacyjnym w wyniku realizowanej inwestycji o około 200 pojazdów bez uwzględnienia jego specyfiki, czyli realizacji inwestycji w miejsce istniejących budynków, skoro w chwili obecnej istnieją obiekty z około 300 miejscami postojowymi;

3/ w istniejącym stanie prawnym hipotetycznie może zaistnieć sytuacja partycypacji innych podmiotów niż zarządcy dróg w kosztach budowy dróg przez inwestorów;

4/ wobec faktu, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p."), decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, to w tym zakresie zarządca drogi winien wypowiadać się przy uzgodnieniu na temat bezpieczeństwa w ruchu drogowym (np. lokalizacja i parametry zjazdu, możliwość ich realizacji lub przebudowy, zagospodarowanie w pasie drogowym – przystanki autobusowe, zadrzewienia, wysokość i linia zabudowy i jej wpływ na widoczność). Jeśli zarządca drogi jest równocześnie organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, swoje stanowisko wyraża wprost w decyzji, przy czym możliwe jest, aby organ kierował się danymi przedstawionymi przez własną jednostkę organizacyjną.

5/ zupełnie odrębnym zagadnieniem (od powyższego wskazanego w punkcie 4/ ) jest kwestia analizy istnienia odpowiedniego uzbrojenia w zakresie dróg dla planowanej inwestycji, którą przeprowadza się w obszarze analizowanym. Obowiązek poczynienia ustaleń w tym zakresie ciąży w sposób nieskrępowany na organie administracji publicznej właściwym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jednak celowym jest zasięganie w sposób niewiążący opinii zarządcy drogi;

6/ niezależnie od faktu, że ocena uzbrojenia terenu w zakresie dróg nie odnosiła się do prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, to organ nie poddał krytycznej ocenie danych przedstawionych przez pracowników ZIKiT.

Co zaś do kolejnego zapadłego w sprawie orzeczenia, to wyrok II SA/Kr 775/15 wskazywał, że :

1/ wyznaczenie tak dużego obszaru analizowanego nie jest właściwe (jest dowolne), zaś załącznik graficzny decyzji nie zawiera numerów działek, do których odwołuje się analiza; w efekcie błędnie wytyczono granice obszaru analizowanego;

2/ w zakresie ustaleń faktycznych co do zwiększenia ruchu w istniejącym układzie komunikacyjnym nie spełnia wskazówek sądu z poprzedniego wyroku oraz narusza art. 7 i 77 k.p.a. Organy nie wyjaśniły, dlaczego istniejące na terenie inwestycji budynki biurowe i usługowe mają generować ruch przez cały okres dnia, a projektowane – głównie w szczecie porannym i popołudniowym;

3/ analiza natężenia ruchu wykracza ponownie poza obszar analizowany, a oparcie decyzji o takie dane narusza art. 153 p.p.s.a. W szczególności wadliwe jest odwoływanie się do potoków ruchu kierujących się w stronę ul. W. oraz sugestie co do połączenia między ul. "A." a ul. K. na wprost ul. O. – jako znajdujące się poza obszarem analizowanym;

4/ bezkrytycznie przyjęły organy opinię ZIKIT z 15.10.2015r., w której odwołano się do obszarów poza terenem analizowanym, ale również do planowanej na obszarze analizowanym w przyszłości inwestycji o pow. 52 792 m2.

Mając na uwadze powyższe, wskazać trzeba, że wiążące zalecenia dla organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy wiązały się przede wszystkim z prawidłowym ustaleniem obszaru analizowanego oraz wymogiem odnoszenia się przy analizie natężenia ruchu do jego granic. Co do tego ostatniego, to przesądzone zostało, że przy możliwości wykorzystania opinii ZIKIT niezbędna jest jej krytyczna analiza przez organ administracji publicznej.

Badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzić należy, że organy i tym razem nie wykonały wszystkich zaleceń Sądu zreasumowanych jak wyżej, czy też, że wykonały je tylko połowicznie.

Jak chodzi o treść załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji, przedstawiającego wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej, nie ulega wątpliwości, że prawidłowo został tym razem wyznaczony obszar analizowany, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m, co wynika z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U.2003.164.1588). Front terenu objętego wnioskiem ma szerokość ok. 76,5 m, zatem trzykrotna szerokość wynosi 229,5m. W obszarze analizowanym znajdują się zabudowane działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, których analiza pozwoliła na określenie cech i parametrów zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji, a także wymagań nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. We wnioskach końcowych analizy wskazano, że po przeprowadzeniu analizy obszaru stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów art. 61, ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie:

1. funkcja planowanej inwestycji jest zgodna z funkcją występującą na działkach sąsiednich (tj. działce nr [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...],[...] obr. [...])

2. teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. R. );

3. istnieiące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest niewystarczające dla projektowanego zamierzenia

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne

5. planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie przeprowadzonej analizy dotyczącej wniosku, w analizie stwierdzono, że warunek utrzymania ładu przestrzennego dla wnioskowanego zamierzenia (w zakresie wnioskowanym przez Inwestora) nie jest możliwy do zrealizowania, w zakresie uzbrojenia terenu (obsługi komunikacyjnej) oraz kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy i nawiązania do parametrów zabudowy na działkach sąsiednich ze szczególnym uwzględnieniem wysokości projektowanych budynków. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 1 ust. 2 w/w ustawy — brak jest zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Sąd, analizując załącznik nr 1 decyzji organu I instancji ( oparty na przeprowadzonej w sprawie analizie urbanistyczno – architektonicznej), doszedł do wniosku, że w istocie określa ona wszystkie wymagane Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wskaźniki i parametry. Wyznaczono bowiem linię zabudowy, jako kontynuację z działki przedmiotowej tj. nr [...] – około 3,5 m od działki drogowej nr [...]. Wskazano możliwy wskaźnik powierzchni zabudowy, zgodny z wnioskiem, jako przedział miedzy 36 % a 37 %. Zaproponowano szerokość elewacji frontowej w wymiarze 34 m z tolerancją 20 %. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na mniejszą niż wnioskowana (24 m), gdyż wskazano, że powinna ona wynosić 21 – 22 m do attyki lub gzymsu. Co do geometrii dachu, zaproponowano w nawiązaniu do dachów występujących w obszarze – dach płaski. Jak wynika z powyższego, jest możliwe określenie parametrów wskazanych w § 4, 5, 6, 7 i 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., niezależnie od tego, że nie wszystkie parametry przyjęto w analizie zgodnie z wnioskiem inwestora. Natomiast odnosząc się w analizie do kwestii istniejącego uzbrojenia terenu, wskazano, w sposób tożsamy z treścią opinii ZIKIT z dnia 2.12.2016r., że odcinek ul. R. w analizowanym obszarze ( od wnioskowanej inwestycji na wysokości działki nr [...] w stronę Al. S. do granic wyznaczonego obszaru analizowanego) jest ślepy ( nieprzejezdny w jedną stronę), zaś sama ulica jest dwukierunkowa, o szerokości jezdni 5,7-6m, a chodnika – 2m. Wyprowadzenie istniejącego oraz projektowanego ruchu jest możliwe wyłącznie w kierunku wschodnim. Z tego względu istniejące obciążenie komunikacyjne jest wysoce uciążliwe. Analiza zawiera także pomiary natężenia ruchu w obszarze analizowanym. Wskazano, że biorąc pod uwagę stan obecny, wprowadzenie dodatkowego ruchu o dość intensywnym natężeniu zwłaszcza w godzinach szczytu porannego i popołudniowego pogorszy bezpieczeństwo na przedmiotowej ulicy. Biorąc zatem pod uwagę bezpieczeństwo ruchu, na co mają wpływ: parametry drogi, możliwość parkowania, miejsca postojowe istniejące i projektowane, w ocenie autora analizy uzbrojenie terenu w chwili obecnej nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Decyzja organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy zasadza się na przesłance braku wystarczającego uzbrojenia. Po omówieniu bowiem wszystkich opinii ZIKIT w K. oraz wyrażeniu opartego na niektórych z nich stanowiska o braku wystarczającego uzbrojenia, organ stwierdził, iż co się tyczy spełnienia pozostałych przesłanek określonych w powołanym wyżej przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – wszystko zostało zawarte w sporządzonej przez organ analizie urbanistyczno-architektonicznej, której wyniki (w formie opisowej i graficznej) stanowią integralną cześć decyzji (jako załącznik nr 1). Organ wskazał, że iż dla wnioskowanego zamierzenia (w zakresie przedstawionym przez Inwestora) nie spełniony został warunek utrzymania ładu przestrzennego w odniesieniu do kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy i nawiązania do parametrów zabudowy na działkach sąsiednich ze szczególnym uwzględnieniem wysokości i szerokości elewacji projektowanych budynków. Powyższe zostało stwierdzone wobec faktu, iż wnioskowane przez Inwestora parametry (w szczególności w zakresie wysokości krawędzi elewacji frontowej i szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy) wykraczają poza wartości występujące w obszarze analizowanym - co zostało wyczerpująco omówione w zał. Nr 1. Skala odchylenia jednak, w ocenie organu I instancji, nie stanowi jeszcze podstawy do automatycznego stwierdzenia naruszenia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 (tj. istnienia w obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy), choć wyklucza możliwość ustalenia dla wnioskowanej zabudowy parametrów zgodnych ze złożonym wnioskiem. Niemniej w tym zakresie podkreślenia wymaga, że rację ma skarżący wskazując, iż różnica w tym zakresie, w szczególności nikła, nie uprawniała organu do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a jedynie do odmiennego ustalenia wspomnianych parametrów, zgodnie z wynikami analizy. Wobec tego i Sąd administracyjny nie koncentruje się na owych parametrach jako przyczynie odmowy, uznając, iż istnieje w omawianej sprawie możliwość ustalenia parametrów j.w. zgodnie ze wskazaniami analizy. Nie ulega nadto wątpliwości, że organ nie kwestionuje spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 (co do punktu 4 – jest on w istocie bezprzedmiotowy), jak i ust. 2-4 u.p.z.p.

Wobec tego należy rozważyć rzeczywistą przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy, jaką jest wedle organów niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. W odniesieniu do stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 01.12.2016 r. – organ I instancji wskazał, że poza sporem pozostaje, iż jest to stanowisko negatywne, negujące możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na niewystarczające istniejące uzbrojenie terenu w zakresie infrastruktury drogowej - wydane przez zarządcę pasa drogowego w odniesieniu do terenów przyległych do tego pasa, w nawiązaniu do treści art. 53 ust.4 pkt 9 i art. 54 pkt 2 ppkt c, w zawiązku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 35 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W ocenie organu, fakt, iż zarządca dróg publicznych - działający w ramach swych ustawowych kompetencji - dostrzega i sygnalizuje (w powołanych na wstępie opiniach z 15.11.2016 i 29.08.2016r.), iż rzeczywisty - w jego ocenie - zakres oddziaływania planowanej inwestycji na istniejący układ drogowy wykracza poza wyznaczone granice obszaru analizowanego - nie umniejsza wagi dowodowej opinii wydanej 01.12.2016 r.- w kontekście wypełnienia nakazów wynikających z wiążących organ wyroków WSA. Ostatecznie bowiem, sedno przeprowadzonego przez zarządcę badania i zakres uwzględnionych przez niego dowodów skoncentrowany został w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, a sformułowane wnioski w sposób ścisły odnoszą się do kwestii uzbrojenia terenu w granicach tego obszaru. Koncentrując zasięg przeprowadzonego badania na samej ul. R. i oceniając stan uzbrojenia w zakresie dróg w obrębie nowo wyznaczonego obszaru analizowanego, organ I instancji stwierdził jednoznacznie, iż w granicach tegoż obszaru analizowanego istniejące uzbrojenie terenu w zakresie dróg jest niewystarczające. Jest to związane z następującymi okolicznościami:

1/ parametry ul. R. są istotnie słabsze na odcinku przyległym do inwestycji niż dalej ( jest węższa);

2/ jest możliwość wyjazdu z ul. R. tylko na wschód, gdyż jest ulicą ślepą;

3/ zagospodarowanie w obszarze analizowanym działek przyległych do ul. R. wyczerpało rezerwy ogólnodostępnych miejsc postojowych;

4/ obecnie stan bezpieczeństwa ruchu jest na granicy dopuszczalności, a wprowadzenie na ul. R. dodatkowych potoków ruchu, zwłaszcza w godzinach szczytu porannego i popołudniowego spowoduje negatywne skutki, do czego ZIKIT w oparciu o art. 35 ustawy o drogach publicznych nie może dopuścić i odmówił zgody na obsługę komunikacyjną terenu;

5/ co do obciążenia układu drogowego – przyjęto wedle obliczeń organu, że w nowej inwestycji możliwe będzie wydzielenie około 220 mieszkań, co w związku z uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012r. co do ilości miejsc parkingowych - daje wymaganą ilość nie mniej niż 260 miejsc. Inwestor podnosił, że planuje 205 miejsc. Z obliczeń ZIKIT wynika, że w okresie dobowym inwestycja będzie generować 230 pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających. Wedle organu oświadczenie inwestora o możliwości parkowania 300 pojazdów jest niewiarygodne, zaś podczas wizji ustalono, że parkuje tam kilkadziesiąt pojazdów. Organ stwierdził, że w najlepszym wypadku ilość pojazdów będzie dwukrotnie wyższa niż obecnie. Spowoduje to, że pojazdy nie będą mogły się bezpiecznie poruszać czy wydostać poza granice obszaru; nie ma nadto możliwości dywersyfikacji ruchu.

W ocenie Sądu, powyższe uzasadnienie braku wystąpienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. stanowi naruszenie tego przepisu, poprzez nieuprawnioną jego wykładnię w taki sposób, że objęła ona wszystkie powyższe elementy. Nadto – stanowi także naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej przez sąd przy poprzednim rozpoznaniu sprawy.

Wskazać należy, że w dotychczasowym wywodzie prawnym Sądy orzekające w przedmiotowej sprawie nie dokonały wiążącej wykładni rozumienia pojęcia "wystarczające uzbrojenie" z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poza oczywistą konstatacją, że obecnie pojęcie to obejmuje również drogi (por. uzasadnienie wyroku II SA/Kr 1226/13). Sądy orzekające skoncentrowały się bowiem na uściśleniu, że analiza jakichkolwiek przesłanek, w tym przesłanki wystarczającego uzbrojenia, musi się ograniczać do prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego. Brak jednakże wykładni pojęcia "wystarczające uzbrojenie" nie oznacza jednakże, że organ może pod tym pojęciem rozumieć dowolną treść związaną z drogami. Co więcej, nie znaczy to, że można dowolnie mieszać i łączyć przesłanki z różnych przepisów i wszystkie ostatecznie ulokować pod szyldem owego "niewystarczającego uzbrojenia". Co prawda jednostka pomocnicza Prezydenta Miasta Krakowa, a to Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. ("ZIKIT") w swym piśmie wskazał, że działa w oparciu o art. 53 ust.4 pkt 9 i art. 54 pkt 2 ppkt c, w zawiązku z art. 61 ust. 1 w związku z 64 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 35 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Jednak zadaniem organu przy formułowaniu własnych wniosków było rozgraniczenie wskazanych podstaw prawnych i rozważenie, które elementy wskazywane przez jednostkę pomocniczą mieszczą się w ramach jakiego przepisu i stanowią jego uzasadnienie. Działanie takie doprowadziło do błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a także w konsekwencji do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, o czym już była mowa, że w sprawie II SA/Kr 1226/13 Sąd administracyjny wyraźnie wskazał, że okoliczność, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p.") - decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i w tym zakresie zarządca drogi winien wypowiadać się przy uzgodnieniu na temat bezpieczeństwa w ruchu drogowym – jest czymś zupełnie odrębnym od analizy odpowiedniego uzbrojenia w zakresie dróg dla planowanej inwestycji. Nadto Sąd wskazywał wyraźnie, że jakkolwiek zasięgnięcie w tym zakresie ( w kwestii uzbrojenia) opinii zarządcy drogi jest celowe, to jednak nie jest to wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W odniesieniu do badania przez organy administracyjne wymaganych parametrów drogi publicznej tj. ul. R. wskazać należy, że prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. naprowadza na stwierdzenie, że nie odnosi się on do dróg publicznych. Pogląd ten został wypowiedziany w licznych wyrokach WSA w Krakowie (por. II SA/Kr 971/13, II SA/Kr 1636/15, II SA/Kr 1043/15, II SA/Kr 534/16), jak i w wyrokach NSA (przykł. wyrok NSA z 4.02.2015r. II OSK 1592/13, dostępny na stronie CBOIS). Podkreślenia wymaga, że takie stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Skoro zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej. Zatem kwestia parametrów drogi publicznej, a więc ul. R. , nie będzie miała znaczenia w sprawie. Powstaje zatem pytanie, co definiuje pojęcie "uzbrojenie" z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Na pytanie to odpowiada NSA w cytowanym wyroku II OSK 1592/13 następująco: "Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Odróżnienie to ma uzasadnienie w konieczności uwzględnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2". Podobnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 2013r. II SA/Kr 971/13: ""Drogi" zaś o których mówi przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (poprzez odesłanie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p.), to takie, które związane są (lub będą) z planowanym przez inwestora zamierzeniem budowlanym. Uzbrojenie więc terenu inwestycji "w drogi" oznacza zdaniem sądu, że chodzi tylko o takie drogi, które znajdują się (lub znajdą się) na terenie inwestycji lub z terenem tej inwestycji będą związane. Nie będą to jednak drogi publiczne, których zarząd i utrzymanie w należytym stanie, należy do właściwych organów administracji publicznej, a nie inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej". Tak więc przy przyjęciu tego poglądu, kwestia istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu jako wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie dotyczy ul. R. , lecz ewentualnie dróg niepublicznych na terenie projektowanej inwestycji lub z nią związanych.

Co zaś do badania przepustowości drogi, to jak słusznie wskazał NSA w uzasadnieniu cytowanego już wyroku sygn. akt II OSK 1592/13, w toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. W ocenie Sądu orzekającego, jeśli organ administracji, wyłącznie powołany do rozstrzygania o kwestii wystarczającego uzbrojenia, czyni to w oparciu o opinię zarządcy drogi, to samo zasięgnięcie takiej opinii jest wyrazem prawidłowej, dozwolonej prawem i zasługującej na aprobatę współpracy z jednostkami miejskimi działającymi jako aparat pomocniczy organu administracji publicznej (Prezydenta). Niemniej, jak już to wyżej wspomniano, termin "wystarczające uzbrojenie" będzie przede wszystkim odnosił się do kwestii istnienia drogi umożliwiającej dojazd do terenu inwestycji i znajdującej się na jej terenie, względnie bezpośrednio z tym terenem związanej. Kwestia parametrów i przepustowości drogi publicznej nie jest tutaj badana. Może mieć znaczenie wyłącznie w ramach badania innych elementów, o czym będzie jeszcze mowa.

W efekcie powyższego, skoro nie ulega wątpliwości, że teren inwestycji jest położony bezpośrednio przy drodze publicznej, z wjazdem na tę drogę (bez potrzeby dojazdu po innych drogach) – to uzasadnia to przyjęcie spełnienia nie tylko przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a więc posiadania dostępu do drogi publicznej, lecz także z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a więc posiadania "wystarczającego uzbrojenia".

Skoro tak, to nie zachodzi w żadnej mierze potrzeba gwarantowania wykonania uzbrojenia terenu w drodze umowy, a więc sięgnięcia do przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Jest tak niezależnie od tego, że wedle organu "alternatywnym rozwiązaniem byłby wyjazd z ul. R. poprzez al. S. oraz projektowane połączenie drogowe pomiędzy ul. "A." - a ul. K. (na wprost ul. O. ), co pozwoliłoby na wyprowadzenie ruchu ze ślepo zakończonego odcinka ul. R. przebiegającego w obrębie planowanej inwestycji pn. jw. ". W tym zakresie inwestor otrzymał propozycję zawarcia stosownej umowy na współfinansowanie inwestycji, na co nie wyraził zgody. Niezależnie od braku podstaw do rozpatrywania takiej propozycji w omawianej sprawie w aspekcie przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – należy dodać, że projektowane rozwiązanie wykracza poza obszar analizowany, co jest niedopuszczalne także w świetle dotychczasowych wytycznych Sądów; a w świetle przedstawionej wykładni – w ogóle nie jest związane z terenem inwestycji (pomijając fakt, że dotyczy dróg publicznych).

Reasumując, w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na art. 61 ust. 1 pkt 3 względnie ust. 5 u.p.z.p., a czyniąc to, organ naruszył wskazane przepisy, a także art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Należy bowiem wskazać, że "Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma w żadnym razie charakteru uznaniowego i jest typowym przykładem aktu związanego, w którym organ zobowiązany jest dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy" (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 września 2013 r., II SA/Ke 453/13, LEX nr 1462016). Zgodzić się należy z tezą wyroku WSA w Poznaniu ( z dnia 17 czerwca 2014 r., IV SA/Po 1222/13, LEX nr 1493541), iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to jednak także, że kiedy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Jak to już wskazano, organ w ramach "wystarczającego uzbrojenia terenu w drogi", badał zarówno parametry drogi publicznej (ul. R. ), jej przepustowość w kontekście natężenia ruchu, kwestie bezpieczeństwa ruchu związane z jego natężeniem, miejsca postojowe ogólnodostępne, a nadto ilość miejsc parkingowych na terenie inwestycji. Wskazano już, że takie ujęcie tych zagadnień było wadliwe, co sygnalizował już Sąd w wiążących wytycznych w sprawie II SA/Kr 1226/13. Natomiast obecnie powrócić należy do kwestii obowiązkowego uzgodnienia. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jak słusznie i wiążąco wskazał Sąd w sprawie II SA/Kr 1226/13, jest to zupełnie inne zagadnienie niż kwestia uzbrojenia terenu w drogi, a ponadto w sytuacji, gdy zarządcą drogi publicznej jest równocześnie organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy – wyraża on swoje stanowisko ( jako zarządca) w decyzji o warunkach zabudowy. Należy zauważyć, że w takim przypadku nie obowiązuje "zwykły" tryb uzgadniania, którego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., czyli w drodze postanowienia, na które inwestorowi służy zażalenie ( art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec tego stanowisko w tym zakresie winien organ przedstawić w decyzji, w taki sposób, aby możliwa była jego kontrola przy okazji kontroli całej decyzji, a zatem szczegółowo je uzasadniając. Trzeba podkreślić, że nie spełnia tego wymogu sposób przedstawienia uzasadnienia w niniejszej decyzji organu I instancji, z uwagi na fakt, że stanowi pomieszanie różnych elementów ( bezpieczeństwo ruchu w aspekcie jego natężenia i parametrów drogi, miejsca postojowe ogólnodostępne, miejsca parkingowe na terenie inwestycji), które nadto miały uzasadnić ( wadliwie) przesłankę niewystarczającego uzbrojenia. Nie jest zaś zadaniem Sądu rekonstrukcja i konwalidacja procesu subsumpcji dokonanej przez organ administracji, poprzez podciąganie wadliwie subsumowanych elementów faktycznych pod inną normę prawną, lecz kontrola, czy subsumpcja została dokonana poprawnie ( czy prawidłowo zastosowano prawo materialne). Wobec tego należy stwierdzić, że organ nie zawarł w decyzji jasnego i jednoznacznie uzasadnionego stanowiska co do tego, czy z uwagi na naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Brak legalnej definicji pojęcia terenu przyległego do pasa drogowego powoduje, że posługując się tym pojęciem należy przyjmować je w znaczeniu powszechnie rozumianym, a więc jako obszar mający wspólną granicę z pasem drogowym. Niewątpliwie zatem teren inwestycji w niniejszej sprawie stanowi teren przyległy do pasa drogowego, tak więc organ I instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy miał prawo i obowiązek wypowiedzieć się ( w miejsce uzgodnienia) w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego w/w zmianą. Należy zatem wskazać, jakie elementy byłyby tu istotne. Po części uczynił to Sąd w sprawie II SA/Kr 1226/13 w sposób nieco kazuistyczny ( co cytowano przy powołaniu wiążących zaleceń). Natomiast mówiąc ogólnie, "Przepis ten nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (...). Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. IV SA/Wa 3098/16, LEX nr 2286279). "Art. 35 ust. 2 wskazuje zakres, w jakim może poruszać się zarządca drogi, dokonując uzgodnień projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zarządca, współdziałając z organem wydającym wymienione decyzje, może wypowiadać się wyłącznie co do możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (art. 35 ust. 2 in fine). Dokonanie uzgodnienia poza granice wyznaczone art. 35 ust. 2 naruszy dozwolone ramy działania administracji drogowej. Odmowa pozytywnego uzgodnienia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych może być podyktowana zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi przyległej do nieruchomości inwestowanej oraz użytkownikom tej nieruchomości (por. wyrok NSA z 23 września 1998 r., II SA 1226/98, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 408/2007, niepubl.). Zarządca powinien w negatywnym postanowieniu wykazać związek między powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi" (por. wyrok NSA z 14 października 1998 r., II SA 1226/98, niepubl.) – tak Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł w: Ustawa o drogach publ., komentarz do art. 35, publ. Lex/el. W orzecznictwie podkreśla się nadto, jeśli mowa o uzgodnieniu w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p., iż "Jakkolwiek zarządca drogi nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami, to jednak sprzeczność z obowiązującymi przepisami winna być wykazana poprzez zestawienie ustalonego stanu faktycznego z jasną wykładnią treści normy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 85/09, LEX nr 550243). Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 968/07 (LEX nr 364779), organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Odmówić uzgodnienia organ może tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym uregulowaniem prawnym Podkreślić w tym miejscu należy, że sama decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, gdyż nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna" (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 lutego 2016 r. II SA/Lu 360/15, LEX nr 2117238). Ostatnia uwaga w cytowanym wyroku jest szczególnie istotna, gdyż na etapie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ma mowy o skonkretyzowanej, zaprojektowanej inwestycji. Nadto wszystkie te uwagi należy opatrzeć komentarzem, że w sytuacji niniejszej sprawy odnoszą się one do organu administracji publicznej, będącego równocześnie zarządcą. Reasumując, merytoryczny zakres orzekania w "zakresie uzgodnieniowym" w decyzji ustalającej warunki zabudowy reguluje art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wynika z niego, że w postępowaniu przy tworzeniu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej, a następnie samej decyzji zarządca drogi zobowiązany jest ocenić, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu. Stwierdzenie przez organ uzgadniający, że taka możliwość istnieje, stanowi przesłankę do wydania decyzji pozytywnej. Wobec tego w tym zakresie konieczne jest jasne i szczegółowo uzasadnione wyrażenie stanowiska przez organ w decyzji, co zostało już zaznaczone na wstępie. Podkreślenia wymaga, że ewentualne rozważania organu ( zarządcy) w świetle art. 35 ust. 3 u.d.p. mogą dotyczyć jedynie bezpieczeństwa w ruchu w kontekście konkretnych przepisów prawnych co do możliwości włączenia do drogi ruchu pojazdów w związku ze zmianą zagospodarowania terenu na skutek projektowanej inwestycji. Wobec braku na tym etapie procesu inwestycyjnego projektów budowlanych, szacowanie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektów budowlanych w miejsce innych obiektów, a w tym kontekście możliwości włączenia do ruchu kolejnych pojazdów może być tylko bardzo przybliżone. Zauważyć należy, że przy aktualnym stanie zagospodarowania nieruchomości inwestowanej, jak i sąsiednich, zarówno w porannych jak i popołudniowych godzinach szczytu nie występują żadne większe utrudnienia komunikacyjne na odcinku ul. R. objętym zakresem obszaru analizowanego, a nawet ruch ten jest stosunkowo niewielki, co potwierdza opinia ZIKIT z [...].12.20016r. Tym bardziej w ciągu pozostałej części dnia, gdzie natężenie ruchu powinno być jeszcze mniejsze, sugerowane przez ZIKiT i Organ l instancji problemy komunikacyjne nie powinny wystąpić, zwłaszcza, że z dotychczasowych opinii ZIKIT, co zostało pominięte przez organ l, nie wynika jakakolwiek potrzeba przebudowy ul. R. na tym odcinku. Należy przy tej okazji zauważyć, że opinia ZIKIT nie wyjaśnia, dlaczego założono, że wnioskowana inwestycja zwiększy ruch o około 230 pojazdów w okresie dobowym. Z kolei organ przyjął tutaj liczbę 260 miejsc postojowych, niemniej nie kierował się ilością mieszkań wskazaną przez inwestora, gdyż takiej informacji nie posiadał, a jedynie podzielił wskazaną ilość metrów kwadratowych określającą powierzchnię mieszkalną przez założoną przez siebie liczbę 50 m2 jako określającą powierzchnię średnią mieszkania. Niemniej uzyskany wynik dzielenia przemnożono przez wskaźnik 1,2, a zatem wskaźnik ilości miejsc postojowych przypadający na 1 mieszkanie wg uchwały Rady Miasta Krakowa. Nie jest to zatem bynajmniej zakładana przez organ liczba pojazdów w ramach przyszłej inwestycji. Organ przyjął tutaj liczbę wskazaną bez uzasadnienia przez ZIKIT, a sam stwierdził, że w najlepszym wypadku będzie to liczba dwukrotnie większa niż obecnie parkujące pojazdy ( wedle organu kilkadziesiąt). Przy czym liczba pojazdów obecnie parkujących została ustalona na podstawie jednych oględzin, co zakwestionował skarżący, wskazując, że organ powinien te okoliczność ustalić w oparciu także o przedłożone zdjęcia satelitarne. Powiedzieć w tym miejscu należy, że zarzucając brak wiarygodności informacjom inwestora co do aktualnie parkujących pojazdów, organ winien poczynić ustalenia z odpowiednią starannością, za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.).

Ponadto pamiętać także należy, że w aspekcie tego zagadnienia, jeśli badać przyjdzie organowi możliwość bezpiecznego włączenia do ruchu większej ilości pojazdów, powinno to ograniczyć się do miejsca takiego włączenia, gdyż przedmiotem "uzgodnienia", a w tym przypadku wypowiedzi organu, jest jedynie ta kwestia, a nie badanie wydolności przyległego układu komunikacyjnego. Nie ma bowiem w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, warunku dostępu do drogi publicznej w aspekcie jej przepustowości czy innych jej parametrów. Kwestia wydolności całego układu komunikacyjnego w bliższej lub dalszej okolicy terenu inwestycji nie może co do zasady stanowić przedmiotu badania z omawianego punktu widzenia ( art. 35 ust. 3 u.d.p.). Braku bezpieczeństwa w ruchu w zakresie włączania do drogi nie można utożsamiać w prosty sposób z niewydolnością układu komunikacyjnego. Nie jest także zadaniem organu przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy kreowanie polityki przestrzennej części obszaru miasta w zakresie komunikacji, gdyż temu celowi powinien służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Cel natomiast decyzji o warunkach zabudowy jest inny. "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Celem tej zasady jest więc ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 kwietnia 2017 r., II SA/Bd 1152/16, LEX nr 2294097). Warto zauważyć, że podstawą do czynienia ustaleń w przedmiocie spełnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest analiza, która zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U.2003.164.1588), w której właściwy organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. niezależnie od tego, że taka analiza jest sporządzana, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., co do zasady przez architekta z uprawnieniami budowlanymi lub urbanistę, a nie przez specjalistę z zakresu organizacji ruchu, brak podstaw prawnych, aby kwestie związane z art. 35 ust. 3 umieszczać w analizie, o której mowa. Brak zatem instrumentów do badania tej kwestii w ramach wspomnianej analizy.

Uporządkowania wymaga też kwestia miejsc parkingowych. Zagadnienie to jest związane w wymogami decyzji o warunkach zabudowy, która z mocy art. 54 pkt 2 lit.c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. określa między innymi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Takim przepisem odrębnym jest § 18 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wśród kwestii, w których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się również określenie wymagań w zakresie miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Stosownie do § 18 ust. 1, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Natomiast zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jednakże wymaga z kolei podkreślenia, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Łd 1185/13, LEX nr 1429760 czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., II OSK 346/14, LEX nr 19872200. Wobec tego w decyzji określającej warunki zabudowy określa się wymagania co do miejsc parkingowych, zaś kwestia dotycząca liczby i sposobu ich urządzenia będzie przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (tak Arkadiusz Despot – Mładanowicz w: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz pod red. Marka Wierzbowskiego i Alicji Plucińskiej – Filipowicz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 651-652).

Podniesione zarzuty i oceny należy odnieść odpowiednio do procedowania organu II instancji, który zasadniczo powielił treść decyzji organu I instancji, nie formułując żadnych nowych spostrzeżeń. Można jedynie, w kwestii ilości aktualnie parkujących samochodów na terenie inwestycji, sformułować zarzut wybiórczego traktowania materiału dowodowego, wobec zbagatelizowania dowodów w postaci zdjęć satelitarnych przedstawionych w odwołaniu przez skarżącego. Zważyć bowiem należy, że art. 75 k.p.a. nie daje gradacji środków dowodowych, w oparciu o które należy ustalać stan faktyczny ( z wyjątkiem przesłuchania stron). Nie różnicuje zatem wagi dowodowej oględzin oraz innych dowodów ( np. zdjęć).

W efekcie powyższego, skoro oparcie odmownej decyzji na przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. było wadliwe, oraz nie przedstawiono właściwie stanowiska w zakresie art. 35 ust. 3 u.d.p., co wiązało się z równoczesnym naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a. - zaskarżone decyzje nie mogły się ostać. Niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa było także związane z błędami w ustaleniach faktycznych, gdyż nie ustalono okoliczności istotnych dla dokonania subsumpcji w zakresie wskazanych przepisów, co narusza art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Wobec tego uzasadnione jest uchylenie obu decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy prawidłowo ustalą stan faktyczny pod kątem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, z prawidłowym zastosowaniem wskazanych przepisów, kierując się między innymi wskazaniami niniejszego wyroku.