Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 986/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 494 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1526
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - t.j.
article: art. 99 ust. 2a i ust. 3 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia WSA (del.) Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1498/18 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "A" Sp. z o.o. z siedzibą we W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1498/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") uchylił decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2017 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej jako: "skarżąca") w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej,

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 99 ust. 2, art. 99 ust. 2a pkt 1, art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm., dalej jako: "ustawa – Prawo farmaceutyczne"), odmówił dokonania zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie M. w K. przy ul. Ś., w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej na rzecz [...] Sp. z o.o. we W. i odmówił także zmiany w/w zezwolenia poprzez zmianę nazwy apteki w brzmieniu: "M." na nazwę w brzmieniu: "D.".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że do wniosku spółki należy stosować przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne, znowelizowane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne, która weszła w życie w dniu 25 czerwca 2017 r.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że zgodnie z art. 99 ust.1 ustawy – Prawo farmaceutyczne apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia na prowadzenie apteki. Podkreślił jednocześnie, że ustawa z kwietnia 2017 r. wprowadziła art. 99 ust. 2a i aktualnie do zezwoleń w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie stosuje się przepisów: art. 494 § 2 i art. 531 § 2 ustawy z dnia 15 września 2001 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz, 526 ze zm., dalej jako: "k.s.h."). Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że przepis art. 2 ustawy z kwietnia 2017 r. zawiera normę intertemporalną (międzyczasową), zgodnie z którą - do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność. Przepis ten - zdaniem organu - zobowiązuje do stosowania dotychczasowych przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne w ich brzmieniu sprzed nowelizacji tylko do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki.

Przedmiotowe postępowanie - jak zaznaczył organ - zostało zaś zainicjowane wnioskiem skarżącej spółki z dnia 3 lipca 2017 r., co - zdaniem organu odwoławczego - oznacza, że do strony, która ubiega się o zmianę zezwolenia, należy zastosować obowiązujący przepis art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej jako: "k.p.a."), datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że co prawda skarżąca spółka jest następcą prawnym spółki, która posiadała zezwolenie na prowadzenie apteki, to jednak po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie ma już zastosowania przepis art. 494 § 2 k.s.h.

Organ odwoławczy nie podzielił także poglądu strony, iż ocena skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejścia zezwolenia, powinna być dokonana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w momencie dokonania czynności.

Skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji po pierwsze wskazał, że kwestie związane z sukcesją praw i obowiązków o charakterze administracyjnym w odniesieniu właśnie do zezwoleń na prowadzenie aptek, były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 4 lutego 2020 r. o sygnaturach: II GSK 3025/17, II GSK 3026/17. Zgodnie z art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Przyjmuje się, że na gruncie w/w przepisu obowiązuje reguła ograniczonej sukcesji administracyjnej, która polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia) oraz termin, o którym mowa w art. 618 k.s.h.

W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzone zostało z dniem 25 czerwca 2017 r. Dopiero zatem od wejścia w życie przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne przepis art. 494 § 2 k.s.h. nie ma zastosowania do zezwoleń na prowadzenie apteki.

W ocenie Sądu pierwszej instancji treść art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne nie budzi bowiem żadnych wątpliwości - regulacja ta jednoznacznie wyłącza zastosowanie art. 494 § 2 k.s.h. w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek, jest więc tym samym przykładem regulacji ustawowej, który "stanowi inaczej", o czym mowa w art. 494 § 2 k.s.h. in fine.

Z uwagi na fakt, że jedną z konsekwencji założenia racjonalności ustawodawcy jest uznanie, że nie stanowi on przepisów zbędnych, to należy uznać, że przed wyłączeniem stosowania art. 494 § 2 k.s.h. dokonanym wspomnianą nowelizacją stosowanie tego artykułu nie było wyłączone.

Zwrócono jednocześnie uwagę na to, że regulacja prawna zawarta w art. 494 k.s.h. nie jest wystarczająca do podjęcia działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej w oparciu o przejęte zezwolenie, co oznacza, że spółka powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo do podjęcia takiej działalności. Podkreślił przy tym, że czynności polegające na potwierdzeniu istniejącego prawa nie są tożsame z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki, czy jego zmianą poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie kolejnej apteki.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro zatem art. 99 ust. 2a ustawy – Prawo farmaceutyczne wszedł w życie w dniu 25 maja 2017 r., to bez wątpienia nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Do przejęcia przez skarżącą doszło bowiem przed w/w. datą, tj. w 2014 r. Oznacza to, że w sprawie z mocy samego prawa doszło do przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na skarżącą na podstawie art. 494 § 2 k.s.h. w 2014 roku.

W ponownym postępowaniu organy Inspekcji Farmaceutycznej, rozpoznając wniosek spółki z dnia 3 lipca 2017 r., zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględnią, że przepisy obowiązujące w niniejszej sprawie wyznacza nie data wniosku spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ale data przejęcia przez skarżącą spółki oraz, że skutek, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h., już w sprawie nastąpił z mocy prawa z dniem połączenia obu spółek.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), poprzez:

1) naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.; dalej jako: "p.u.s.a") oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych i niepełnych ustaleń w zakresie okoliczności taktycznych, a co za tym idzie wydanie orzeczenia na podstawie błędnie zrekonstruowanego stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowej sprawy, co miało miejsce poprzez:

a) wskazanie z jednej strony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 1), iż "pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu - 3 lipca 2017 r.) skarżąca wniosła o zmianę zezwolenia z dnia [...] grudnia 2012 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w K. przy ul. Ś., udzielonego P. Sp. z o.o. poprzez zmianę oznaczenia zezwoleniobiorcy na [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. oraz zmianę nazwy apteki na "D.". W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskodawca jest następcą prawnym P. sp. z o.o. (połączenie w trybie przepisów k.s.h. o łączeniu spółek, ujawnione w KRS). Dodatkowo wskazano, że nie zachodzi sytuacja prowadzenia przez spółkę przejmującą więcej niż 1 % aptek w województwie zachodniopomorskim, co było uprzednią przyczyną odmowy przez organy Inspekcji Farmaceutycznej zmiany przedmiotowego zezwolenia";

b) przy jednoczesnym pominięciu w dokonanych przez sąd I instancji ustaleniach faktycznych relewantnych okoliczności, a mianowicie, iż:

– przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był drugi wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w K. przy ul. Ś.(nr zezwolenia [....] z dnia [...] grudnia 2012 r.) złożony przez [...]Sp. z o.o. z siedzibą we W., który wpłynął do organu pierwszej instancji w dn. 03.07.2017 r. i w treści którego wnioskodawca nie powołuje się na okoliczności faktyczne z 2014 r., ale nowe okoliczności faktyczne opisane w treści wniosku datowanego na dzień 27 czerwca 2017 r.;

– w wyniku rozpatrzenia pierwszego wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w K. przy ul. Ś. (nr zezwolenia [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.) złożonego przez [...]Sp. z o.o. z siedzibą we W. została wydana przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie decyzja administracyjna z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w K. przy ul. Ś. (nr zezwolenia [...] z dn. [...] grudnia 2012 r.), co zostało umotywowane tym, iż [...]Sp. z o.o. z siedzibą we W. nie spełniał wymogu przewidzianego w art. 99 ust. 3 pkt 2 ustawy — Prawo farmaceutyczne, albowiem ww. przedsiębiorca wraz z podmiotami powiązanymi na dzień przejęcia posiadał łącznie więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych na terenie województwa zachodniopomorskiego, przy czym przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego decyzją administracyjną z dnia [...] września 2016 r. (decyzja ostateczna), co powinno implikować stwierdzenie, iż w momencie wydawania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego zaskarżonej decyzji w ramach przedmiotowego stanu faktycznego mieliśmy do czynienia ze stanem tzw. powagą rzeczy orzeczone] (zasada trwałości decyzji administracyjnych — art. 16 § 1 k.p.a.);

– wnioskodawca [...]Sp. z o.o. z siedzibą we W. w treści wniosku z dnia 27 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji: 3 lipca 2017 r.), wskazał, iż złożenie przedmiotowego wniosku znajduje swoją podstawę w tym, że "stan faktyczny w sprawie uległ istotnej zmianie. Na mocy umów sprzedaży udziałów, zawartych w dn. 23.06.2017 r. spółka[...]a Sp. z o.o. zbyła na rzecz zewnętrznych inwestorów, którymi spółki: P. sp. z o.o. (KRS; ...), S. sp. z o.o. (KRS: ...), N. sp. z o.o. (KRS: ...), l. sp. z o.o. (KRS: ...) oraz E. sp. z o.o. (KRS: ...) całość udziałów we wszystkich powiązanych wcześniej spółkach, którym przysługiwały zezwolenia na prowadzenie aptek w województwie zachodniopomorskim. (...) W związku z powyższym doszło do zmiany stanu faktycznego w ten sposób, iż spółka [...] Sp. z o.o. prowadzi na terenie województwie zachodniopomorskim 6 aptek (Ł., ul. N.; . K., Ś.; G., ul. P.; T., R.; C., R.; S., ul. S.). Jednocześnie spółka nie jest powiązana kapitałowo ani osobowo z innymi podmiotami prowadzącymi apteki na terenie województwa zachodniopomorskiego. W konsekwencji, według stanu na chwile obecną, limit 1% aptek w województwie jest przez spółkę zachowany; odpadła zatem okoliczność, która Organ uznawał dotychczas za przeszkodę prawna do zmiany zezwolenia.", a co za tym idzie bezspornym powinna być konstatacja, iż to wnioskodawca zakreślił we wskazanym powyżej zakresie ramy faktyczne i prawne sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem z dnia 27 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji: 3 lipca 2017 r.), co umknęło sądowi pierwszej instancji i w efekcie czego w zaskarżonym wyroku . z dnia 23 czerwca 2020 r. sąd pierwszej instancji wyszedł poza ramy rozpatrywanej sprawy administracyjnej;

2) art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a, poprzez uwzględnienie skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia w ramach którego dodatkowo Sąd pierwszej instancji wyszedł poza ramy kontrolowanego postępowania administracyjnego, a jednocześnie ograniczenie się przez sąd pierwszej instancji do Iakonicznego i niewystarczającego wskazania podstaw i motywów tego rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku odwołującego się do "argumentacji NSA zawartej w wymienionych wyrokach które zostały wydane jednakowoż w odmiennych stanach faktycznych niż będący przedmiotem niniejszej sprawy, zawierające dodatkowo w swojej treści stwierdzenia niejasne lub wewnętrznie sprzeczne. które uniemożliwiają dokonanie oceny kasatoryjnej prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji w tym zakresie oraz toku rozumowania sądu pierwszej instancji,

2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez:

1) błędną wykładnię art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 2a i ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Prawo farmaceutyczne3 poprzez przyjęcie, iż:

– w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzone zostało z dniem 25 czerwca 2017 r., a co za tym idzie dopiero zatem od wejścia w życie przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne przepis art. 494 § 2 k.s.h. nie ma zastosowania do zezwoleń na prowadzenia apteki;

– treść art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne nie budzi bowiem żadnych wątpliwości — regulacja ta jednoznacznie wyłącza zastosowanie art. 494 § 2 k.s.h. w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek, jest więc tym samym przykład regulacji ustawowej, który "stanowi inaczej", o czym mowa w art. 494 § 2 k.s.h. in fine;

w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia art. 494 5 1 i 2 k.s.h. w zw. z art, 99 ust. 2a i ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne prowadzić powinna do wniosku, iż:

– rekonstrukcja treści zastrzeżenia, o którym mowa w art. 492 § 2 k.s.h. prowadzi do wniosku, że ustawą stanowiącą inaczej w jego rozumieniu, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, a ściśle rzecz ujmując te spośród jej przepisów, które określają warunki (zarówno pozytywne, jak i negatywne), od których uzależnione jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; przejęcie zezwolenia i wykonywanie wynikających z niego uprawnień, nie może bowiem abstrahować od określonych ustawą aktualnych warunków jego udzielenia;

– tryb dokonywania zmian jest jednolity bez względu na okoliczności, czy zmiana dotyczyć ma zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dniem 25 czerwca 2017 r., czy też zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych po dniu 25 czerwca 2017 r.;

– ustawodawca nie wprowadził odmiennego trybu dokonywania zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dniem 25 czerwca 2017 r. oraz zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych po dniu 25 czerwca 2017 r., gdyż jego intencją nie było ustanawianie dla tej kategorii żadnych wyjątków od generalnej zasady bezpośredniego obowiązywania ustawy nowej, na równych zasadach do wszystkich podmiotów, znajdujących się w tożsamej sytuacji prawnej;

– jedyny wyjątek w zakresie stosowania zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej został ustanowiony expressis verbis w dyspozycji przepisu intertemporalnego zwartego w art. 2 ust. 1 ustawy z dn. 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Prawo farmaceutyczne w którym przewidziano, iż do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe, wobec braku pozytywnej/wyraźnej regulacji ustanawiającej na zasadzie wyjątku odmienny trybu dokonywania zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dniem 25 czerwca 2017 r. do dokonywania zmian tej kategorii zezwoleń (wniosek, który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 3 lipca 2017 r. i w treści którego wnioskodawca nie powołuje się na okoliczności faktyczne z 2014 r, ale nowe okoliczności faktyczne opisane w treści wniosku datowanego na dzień 27 czerwca 2017 r.) powinny znaleźć zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo farmaceutyczne, w tym również art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne,

– w sytuacji gdy wykładnia gramatyczna oparta na literalnym brzmieniu przepisów intertemporalnych wskazuje, że ustawodawca nie przewidział w ich treści — poprzez umieszczenie wyraźnej normy o charakterze lex specialis — wyjątków od zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, to sąd I instancji nie jest uprawniony do ich kreowania poprzez zabiegi interpretacyjne (poprzez dokonywanie rozszerzającej wykładni prawa przepisów intertemporalnych), i to tym bardziej w wyniku nieprawidłowego i nieuprawnionego stosowania poza wykładnią gramatyczną innych metod wykładni (wykładni celowościowej, wykładni historycznej, wykładni systemowej), co prowadzi w efekcie do wyjścia przez sąd administracyjny poza ramy przyznaje mu kognicji, polegającej na sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej i stosowaniu środków określonych w ustawie (władza sądownicza) i de facto wejściu przez sąd administracyjnych w rolę i w kompetencje władzy ustawodawczej, wyrażającej się tak naprawdę w kreowaniu nowych regulacji prawnych, których ustawodawca nie zdecydował się zawrzeć w brzmieniu przepisów prawa materialnego administracyjnego, tu w przepisach ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz w przepisach ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Prawo farmaceutyczne;

– zestawienie brzmienia przepisów intertemporalnych zawartych w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dn. 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Prawo farmaceutyczne tym bardziej uprawnia do stwierdzenia, iż w sytuacji gdyby intencją ustawodawcy było przejęcie zasady, iż do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych dotychczas funkcjonujących (wydanych przed dniem 25 czerwca 2017 r.) nie będą miały zastosowania przepisy ustawy – Prawo farmaceutyczne w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 czerwca 2017 r. to redakcja przedmiotowej normy intertemporalnej powinna brzmieć w następujący sposób, tj.: "zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność i maja do nich zastosowanie przepisy dotychczasowe";

1) błędną wykładnię art. 494 § 1 i 2 k.s.h. poprzez przyjęcie przez sąd I instancji, iż na gruncie wskazanych powyżej norm prawnych polski ustawodawca przyjął, zarówno na gruncie stosunków cywilnoprawnych, jak i na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, jednolite i pełne obowiązywanie zasady sukcesji generalnej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia 494 § 1 i 2 k.s.h. prowadzić powinna do wniosku, iż polski ustawodawca na gruncie stosunków cywilnoprawnych przyjął pełne obowiązywanie zasady sukcesji generalnej, natomiast na gruncie stosunków administracyjnoprawnych obowiązuje zasada ograniczonej sukcesji prawnej, o czym zresztą przesądza explicite brzmienie art. 494 § 2 k.s.h., w dyspozycji którego wskazano ramy prawne statuujące zasadę ograniczonej sukcesji prawa, tj. sytuacje, w których ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

2) błędną wykładnię art. 494 5 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez przyjęcie interpretacji art. 494 § 2 k.s.h. dopuszczającej przejście zezwolenia na skarżącego pomimo naruszenia przez niego limitów ilości prowadzonych aptek ogólnodostępnych na terytorium danego województwa, określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 494 § 1 i 2 k.s.h. i art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne powinna prowadzić do odrzucenia takiego wyniku wykładni jako prowadzącej do sytuacji, w której łączenia spółek przedsiębiorcy stanowiłoby sposób na obejście dyspozycji art. 99 ust. 1 pkt 1-3 ustawy – Prawo farmaceutyczne;

3) niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa (w formie negatywnej) poprzez niezastosowanie przez sąd pierwszej instancji do przedmiotowego stanu faktycznego przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne i art. 494 § 1 i 2 k.s.h. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ nie miał podstaw do zastosowania art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku zaistnienia sukcesji generalnej, co miało mieć rzekomo miejsce w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy prawidłowa subsumcja art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 99 ust. 2 ustawą - Prawo farmaceutyczne oraz z art. 494 § 1 i 2 k.s.h. powinna prowadzić do przyjęcia, iż — kierując się zasadami wykładni celowościowej i systemowej — art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne powinien być traktowany jako przepis szczególny w rozumieniu art. 494 § 2 k.s.h., a co za tym idzie powinien być stosowany przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w celu ustalenia, czy nie zaistniała opisana w jego hipotezie sytuacja faktyczna, co w efekcie powinno skutkować stwierdzeniem braku możliwości zaistnienia tzw. ograniczonej sukcesji administracyjnoprawnej w stosunku do zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w K., Ś. , z uwagi na okoliczność, iż doszłoby wówczas do przekroczenia limitów koncentracji, wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ złożył również wniosek o wystąpienie o skład poszerzony z pytaniem prawnym z uwagi na rozbieżność w orzecznictwie, wskazując na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 3573/17 i II GSK 4336/17, bowiem w tych wyrokach znajduje się odmienne stanowisko niż w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanych przez Sąd pierwszej instancji.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, utrzymującej w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem.

Przechodząc do oceny zarzutów procesowych skargi kasacyjnej (punkt 1 podpunkt 1-2 petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty te za niezasadne. Komplementarny charakter tych zarzutów pozwala na ich łączne rozpoznanie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że formułując zarzuty kasacyjne w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej odwołując się do powołanych w petitum skargi kasacyjnej (pkt 1 podpunkt 1-2) przepisów prawa, wskazuje na wydanie orzeczenia na podstawie błędnie zrekonstruowanego stanu faktycznego dotyczącego tej sprawy oraz na nieuwzględnienie skargi, pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i niewystarczająco wskazujący podstawy i motywy rozstrzygnięcia.

W omawianym zakresie skarżący kasacyjnie organ odwołuje się między innymi do treści art.1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przypomnieć więc należy, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę ze skarg na decyzję administracyjną przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z naruszeniem tego przepisu moglibyśmy mieć do czynienia wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). W rozpatrywanej sprawie żadna z opisanych sytuacji nie występuje.

Również nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15.02. 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20.08. 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.

Uwzględniając powyższą argumentację zauważyć także należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w zarzutach skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji dostrzegł zmianę przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne wprowadzoną ustawą z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Prawo farmaceutyczne. W ocenie Sądu I instancji przepisy ustawy zmieniającej a zwłaszcza brzmienie art.2 ust.1 i ust.2 tej ustawy nie dają podstaw do przyjęcia, iż w zaistniałym stanie faktycznym znajdą zastosowanie przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne w nowym brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, a więc nie znajdują zastosowania regulacje prawne, które wyłączały zastosowanie do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przepisu art.494 § 2 k.s.h.

W związku z powyższym i przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej argumentacji podkreślić należy, że w ocenie NSA Sąd I instancji odniósł się zarówno do kwestii wpływu zmiany stanu prawnego na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jak i wskazał jaka podstawa prawna winna mieć zastosowanie. Natomiast kwestia dotycząca oceny w zakresie prawidłowości przyjętej podstawy prawnej jest zagadnieniem materialnoprawnym podlegającym ocenie w zakresie zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, zarzuty i ich uzasadnienie powinny być ujęte precyzyjnie przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z tego powodu wprowadzono wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Za wadliwy, a mający miejsce w niniejszej skardze kasacyjnej, uznać należy brak powiązania jej zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji, co dowodzi wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej.

Niewątpliwie stanowi to istotną wadę poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej kontroli. Jednakże w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665). Poza tym wskazać należy na pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), a sprowadzający się do stanowiska, że w opisanej wyżej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Istnieje zatem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która nie wskazuje wyraźnie podstaw i zarzutów kierowanych pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że sprowadzają się one do błędnej wykładni art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 2a i ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne w zw. z art.2 ust.2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzone zostało z dniem 25 czerwca 2017 r., a więc od daty wejścia w życie przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1ustawy - Prawo farmaceutyczne przepis art. 494 § 2 k.s.h. nie ma zastosowania do zezwoleń na prowadzenie apteki oraz poprzez przyjęcie, że przepis art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne jako regulacja wyłączająca stosowanie art. 494 § 2 k.s.h. w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek stanowi przykład regulacji ustawowej zawartej w sformułowaniu "stanowi inaczej", o czym mowa w art. 494 § 2 k.s.h.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie wykładni art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne czy przepis ten należy interpretować w ten sposób, że wyłącza on zastosowanie art. 494 § 2 k.s.h., gdy w wyniku połączenia spółek powstaje podmiot prowadzący więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych na terenie województwa, czy w opisanej wyżej sytuacji – w oparciu o ten przepis – organy inspekcji farmaceutycznej uprawnione do wydawania, zmiany i cofania zezwoleń na prowadzanie aptek mogą odmówić zmiany zezwolenia. Wyjaśnienia wymaga również, czy w wyniku zaistniałego przejęcia doszło do przejścia na spółkę przejmującą, z mocy samego prawa, uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Rozstrzygając powyższe zagadnienia prawne, przypomnieć należy, że w literaturze raczej zgodnie przyjmuje się, że art. 494 § 1 k.s.h. ustanawia zasadę pełnej sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych, pracowniczych i organizacyjnych. Zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki.

Spółka przejmująca staje się w dniu przejęcia następcą prawnym pod tytułem ogólnym spółki przejmowanej, która w dniu rejestracji przejęcia traci byt prawny. Następuje to w drodze jednej czynności prawnej i z mocy samego prawa. Natomiast sukcesja administracyjnoprawna w odróżnieniu od cywilnoprawnej, która zawsze musi być pełna, ma ograniczony charakter. W prawie administracyjnym powszechnie przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, że obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione, i zasadniczo nie są one przenoszalne. Zmiana tej reguły wymaga ustanowienia wyraźnej normy prawnej, tak jak ma to miejsce w przypadku ograniczonej sukcesji administracyjnej przewidzianej w art. 494 § 2 k.s.h.

Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia) oraz termin, o którym mowa w art. 618 k.s.h. (por. A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LEX/El., 2016).

Niewątpliwie zatem art. 494 § 2 k.s.h. zawiera wyraźne zastrzeżenie, że na spółkę przejmującą (...) przechodzą z dniem przejęcia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej (...), chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Przewidziana w nim zasada ograniczonej sukcesji uniwersalnej – jak zaznaczono wyżej – znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawa szczególna, odnosząca się do określonych praw lub obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, nie reguluje dopuszczalności ich przejścia na inny podmiot, a decyzja administracyjna, będąca bezpośrednim źródłem tych uprawnień, nie wyłącza ich sukcesji na inny podmiot. Przyjmuje się, że samodzielne znaczenie art. 494 § 2 k.s.h. jest niewielkie, gdyż kwestia dopuszczalności bądź nie przesłanek przejścia praw i obowiązków w przypadku restrukturyzacji podmiotowych jest uregulowane w przepisach szczegółowych.

Z zacytowanego przepisu wynika, że w sytuacjach w nim określonych, zasadą jest przejście na spółkę przejmującą zezwoleń, koncesji i ulg przyznanych spółce przejętej, a wyjątek od tej zasady musi wynikać z ustawy lub decyzji o przyznaniu tych zezwoleń, koncesji i ulg. Ponieważ nieprzejście zezwoleń, koncesji i ulg jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 494 § 2 k.s.h., przepis ustawy lub zapis decyzji wyłączający sukcesję musi być wyraźny, a nie dorozumiany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przepisów art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez uznanie, że przepis art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne należy uznać za przepis szczególny w stosunku do art. 494 § 2 k.s.h., wyłączający przejście uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej uznać należałoby za błędny, gdyż przepis ten nie stanowi wyraźnego wyłączenia stosowania art. 494 § 2 k.s.h., a ponadto wykładnia taka byłaby sprzeczna z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08, Naczelny Sąd Administracyjny podał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 17 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą – Prawo farmaceutyczne, w tym prowadzenie apteki, wymaga uzyskania zezwolenia (art. 99 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne). Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie zawiera definicji legalnej zezwolenia. W doktrynie przyjmuje się, że jest to indywidualny akt prawny (decyzja administracyjna), wydawany na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Zezwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej (por. D.R. Kijowski, Pozwolenie w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego, Białystok 2000). Zezwolenia jako akty wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej przyczyny co do zasady nie stanowią one przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 99 ust. 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego. Podmiot, który ubiega się o zezwolenie na prowadzenie apteki, musi spełnić szereg warunków o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. Organem właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny (art. 99 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne). W zezwoleniu na prowadzenie apteki określa się: nazwę i siedzibę podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, a w przypadku osoby fizycznej imię, nazwisko i adres, gminę, na obszarze której apteka ma być utworzona, adres prowadzenia apteki nazwę apteki, o ile taka jest nadana, numer zezwolenia na prowadzenie apteki, termin ważności zezwolenia na prowadzenie apteki, jeżeli jest oznaczony oraz podstawowe warunki prowadzenia apteki (art. 102 ustawy - Prawo farmaceutyczne). Zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest decyzją o charakterze konstytutywnym. Przyznaje ona przedsiębiorcy uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług farmaceutycznych w aptece ogólnodostępnej. W konsekwencji tego prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest możliwe tylko i wyłącznie pod warunkiem uzyskania uprzedniego stosownej decyzji administracyjnej.

Po tych uwagach natury ogólnej, kontynuując ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wypada przytoczyć treść art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, w myśl którego w sprawie zezwolenia, o których mowa w ust. 1 nie wydaje się, jeśli podmiot ubiegający się o zezwolenie: 2) prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych ubiegający się o zezwolenie prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni albo pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych, 3) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

Omawiany przepis art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne jest przepisem antykoncentracyjnym, niepozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Z literalnej treści art. 99 ust. 3 p.f. wynika w sposób jednoznaczny, że reguluje on zasady wydawania zezwoleń ("Zezwolenia... nie wydaje się, jeżeli:...").

Z treści art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne w żaden sposób nie można wyinterpretować, że odnosi się do wyłączenia stosowania jakichkolwiek przepisów, a jedynie wyraża normę uniemożliwiającą udzielanie zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w określonych w tym przepisie przypadkach.

Tymczasem sprawa administracyjna, której dotyczy niniejsze postępowanie, dotyczyła zmiany udzielonego w przeszłości zezwolenia w wyniku jego przejścia na nowy podmiot, a nie udzielenia nowego.

Mając na uwadze nakaz działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, nie jest dopuszczalne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu o innym przedmiocie niż wydanie zezwolenia. Literalne brzmienie przepisów art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne nie daje podstaw do dekodowania z nich normy innej niż określająca powinności organu w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Wywodzenie z w/w przepisów, adresowanych do organu i znajdujących zastosowanie na etapie wydania pozwolenia, normy adresowanej do strony i regulującej jej zachowania po wydaniu zezwolenia jest sprzeczne z zasadami wykładni prawa, wprost jest wykładnią contra legem.

W punkcie wyjścia rozważań dotyczących wykładni art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne należy stwierdzić, że w zasadzie każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni, po to aby ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoją na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważyliśmy również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21).

Z tego wynika, że po pierwsze należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej. Po drugie, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy.

W doktrynie i w orzecznictwie zarówno TK, SN oraz NSA powszechnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, w orzecznictwie w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (zob. m.in. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, red. M. Zirk-Sadowski, Łódź 1997, s. 69-77).

Konkludując, wskazać należy, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92).

Przyjmuje się, że tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz orzeczenia Sądu Najwyższego: z 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183; z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7; z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1).

Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych.

Tymczasem przepis art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne w swej treści jest jasny i spójny, nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do użytych zwrotów. W sposób precyzyjny określa zasady dotyczące odmowy udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sens tego przepisu jest jednoznaczny językowo, zgodny z celem regulacji. Precyzuje w dostateczny sposób kryteria, w oparciu o które należy odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji ubiegania się przez dany podmiot o zezwolenie. Nie występuje wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej, zwroty znajdujące się w tym przepisie są na tyle precyzyjne, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest całkowicie wystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowana przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wykładnia art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne była właściwa i uwzględniająca dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe podkreślenia wymaga to, że teza o konieczności ścisłego wykładania ograniczeń działalności gospodarczej, przewidzianych w art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne znalazła również potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2008 r. (sygn. akt II GSK 201/08). Sąd krytycznie ocenił wykładnię ww. przepisu dokonaną przez organy Inspekcji Farmaceutycznej, która prowadziła do odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego, ze względu na przesłankę posiadania w danym województwie więcej niż 1% punktów aptecznych. Przesłanka ta nie została wymieniona w ustawie, a została wywiedziona przez organ w drodze odpowiedniego stosowania przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykładnia nie może "sprowadzać się do nadania przepisowi art. 99 ust. 3 pkt 2 p.f. nowego brzmienia, gdyż wówczas przepis ten utraciłby swój zasadniczy charakter". Sąd zwrócił również uwagę, że przy wykładni omawianych rozwiązań prawnych nie można tracić z pola widzenia postanowień art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 73, poz. 1807 ze zm.). Z brzmienia powołanych uregulowań wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii.

Skoro art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne jest to przepis kompetencyjny, bo ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu.

Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w graniach prawa. Zgodzie z tą zasadą kompetencji władzy publicznej nie można domniemywać, ani też interpretować rozszerzająco. Przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że przy ustalaniu znaczenia norm o charakterze kompetencyjnym decydujące znaczenia ma wykładnia językowa, w myśl której przy wykładni takich przepisów nie można nadawać im znaczenia wykraczającego poza wnioski płynące z zastosowania niebudzących wątpliwości i metodologicznie poprawnych dyrektyw interpretacyjnych.

Przy dokonywaniu interpretacji art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne należy również odwołać się do domniemania racjonalności prawodawcy, która jest jednym z najczęściej powoływanych domniemań interpretacyjnych wskazywanych w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny domniemanie racjonalności prawodawcy uważa wręcz za niezbędne założenie każdej interpretacji przepisów prawnych (por. orzeczenie TK z dnia 25 lutego 1992r., sygn. K 3/91, OTK 1992/1/34), stwierdzając, że "fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który stworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny, celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie same znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań". Z domniemania racjonalności orzecznictwo i doktryna wyprowadza cały szereg bardziej szczegółowych reguł, takich jak domniemanie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych, dąży do społecznie aprobowanych celów, liczy się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji. Opierając się więc na racjonalności ustawodawcy, i co za tym idzie na racjonalności jego zabiegów legislacyjnych, dodatkowym wsparciem dla powyższych rozważań jest wykładnia historyczna. (por. wyrok NSA z 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 548/07). Ministerstwo Zdrowia składało projekty nowelizacji Prawa farmaceutycznego, zmierzające do wprowadzenia zakazu posiadania więcej niż 1% aptek w województwie. Rozwiązanie takie znalazło się w projekcie z 24 maja 2007 r. (druk sejmowy 1775) oraz projekcie z 3 listopada 2008 r. (znak: MZ-PL-462-6724-27/MZ/08). W projektach proponowano wprowadzenie zakazu posiadania więcej niż 1% aptek w województwie, poprzez dodanie art. 99a p.f. w brzmieniu: "Zabrania się prowadzenia na terenie województwa więcej niż 1% łącznie aptek ogólnodostępnych przez: 1) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów; 2) grupę kapitałową w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów."

W uzasadnieniach obu nowelizacji jednoznacznie wskazano, że przepis art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne reguluje jedynie etap wydawania zezwolenia. W uzasadnieniu projektu z 24 maja 2007 r. stwierdzono: "Obok doprecyzowanego projektem art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy, znajdującego zastosowanie jedynie w odniesieniu do wydawania nowych zezwoleń na prowadzenie apteki, projekt wprowadza art. 99a, który zawiera generalny zakaz prowadzenia przez przedsiębiorcę lub grupę kapitałową aptek ogólnodostępnych przekraczających 1% łącznie na terenie województwa". Z kolei w uzasadnieniu projektu z 3 listopada 2008 r. wskazano, że: "Przepisy art. 80 ust 1 i art. 99 ust. 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne regulują rynek farmaceutyczny tylko od strony wydawania nowych zezwoleń na prowadzenie hurtowni farmaceutycznych/aptek, pozostawiając możliwość (...) posiadania przez przedsiębiorców kontrolowanych powyżej 1% łącznie aptek na terenie województwa".

Ostatecznie ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. poz. 1015), wprowadzono do art. 99 ustawy - Prawo farmaceutyczne ustęp 2a o treści: "Do zezwoleń, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów: 1) art. 494 § 2 i art. 531 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych [...]". Z uwagi na fakt, że jedną z konsekwencji założenia o racjonalności ustawodawcy jest uznanie, że nie stanowi on przepisów zbędnych, to należy uznać, że przed wyłączeniem stosowania art. 494 § 2 k.s.h. dokonanym wspomnianą nowelizacją stosowanie tego artykułu nie było wyłączone. Wprowadzenie art. 99 ust. 2a ustawy - Prawo farmaceutyczne stanowi równocześnie doskonały przykład regulacji wyłączającej skutek z art. 494 § 2 k.s.h. Treść wskazanego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości — regulacja ta jednoznacznie wyłącza zastosowanie art. 494 § 2 k.s.h. w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek, jest więc tym samym przykład regulacji ustawowej, który "stanowi inaczej", o czym mowa w art. 494 § 2 k.s.h. in fine. Skoro wskazany przepis wszedł w życie w dniu 25 maja 2017 roku, to bez wątpienia nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Zaprezentowane rozumienie art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne znajduje również potwierdzenie w wieloletniej praktyce stosowania, kiedy przepis ten był interpretowany w sposób ścisły – jako odnoszący się do powinności organu w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Na przestrzeni pierwszych 11 lat obowiązywania przepisu był on stosowany – zgodnie z literalnym brzmieniem – jako kryterium oceny wniosku o wydanie zezwolenia, natomiast nie funkcjonował jako podstawa decyzji o cofnięciu zezwolenia lub odmowie jego zmiany.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z 27 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 2510/17), że wykładnia językowa przepisów art. 494 § 2 k.s.h. i art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne nie pozwala na przyjęcie, że drugi z przywołanych przepisów jest przepisem, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h., czyli przepisem stanowiącym, że na spółkę przejmującą nie przechodzą zezwolenia na prowadzenie apteki. Przepis art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne określa sytuacje, w których nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia w przypadkach przejęcia spółki.

Z brzmienia przepisu art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne wprost wynika, że odnosi się on do sytuacji wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki, czyli sytuacji, w której podmiot nabywa uprawnienie na mocy decyzji. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydając zezwolenie na prowadzenie apteki zobowiązany jest dokonać oceny szeregu przesłanek dotyczących podmiotu ubiegającego się o zezwolenia, w tym określonych w art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Wspomniany przepis nie daje jednak żadnej podstawy do badania tych przesłanek w sytuacji, gdy do przejścia zezwolenia dochodzi na podstawie art. 494 § 2 k.s.h., kiedy to spółka przejmująca nabywa zezwolenie z mocy prawa bez potrzeby i możliwości wydania w tej sprawie decyzji.

Ponadto należy podkreślić, że gdy ustawodawca wprowadza wyłączenie stosowania sukcesji wynikającej z art. 494 § 2 k.s.h. poprzez przepis ustawy, robi to w sposób niebudzący wątpliwości. W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzone zostało dopiero z dniem 25 czerwca 2017 r., o czym była mowa wyżej. Dopiero zatem od wejścia w życie przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, przepis art. 494 § 2 k.s.h. nie ma zastosowania do zezwoleń na prowadzenie apteki. Skoro zatem art. 99 ust. 2a ustawy – Prawo farmaceutyczne wszedł w życie w dniu 25 maja 2017 r., to bez wątpienia nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Do przejęcia spółki przez skarżącą doszło bowiem przed ww. datą, tj. w 2014 r. (okoliczność bezsporna).

Nadmienić należy, że przepis art. 2 ustawy zmieniającej nie jest przepisem uprawniającym do zastosowania art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne do oceny skutków połączenia spółek (w zakresie przejścia praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki) zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Należy zauważyć, że znajduje on zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Niniejsza sprawa dotyczy zaś wniosku o zmianę już wydanego zezwolenia na prowadzenie apteki a nie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki. W sytuacji gdyby intencją ustawodawcy było objęcie regulacją wynikającą z art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne zdarzeń zaistniałych przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej zostałby zamieszczony wyraźny przepis prawa regulujący tę kwestię w przepisach przejściowych w ustawie zmieniającej tj. przepis wyraźnie wskazujący, że do połączeń spółek mających miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ma zastosowanie nowowprowadzone ograniczenie wyłączające sukcesję administracyjnoprawną w przypadku zezwolenia na prowadzenie apteki. Taki przepis nie został w ustawie zmieniającej zawarty. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że to, iż wniosek o zmianę zezwolenia został złożony po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy albowiem ustawa zmieniająca nie wiąże z datą złożenia wniosku o zmianę pozwolenia (z uwagi na połączenie spółek) skutku w postaci stosowania nowych przepisów prawa. Skutek prawny w postaci przejścia praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki nastąpił przed wejściem w życie przepisów zmieniających ustawę Prawo farmaceutyczne. Postępowanie wszczęte po wejściu w życie przepisów ustawy zmieniającej dotyczyło ustalenia okoliczności związanych z faktem przejścia z mocy prawa zezwolenia na nowy podmiot i wydania w tym zakresie decyzji o charakterze deklaratoryjnym.

Wobec tego zauważyć należy, że skoro przejście z mocy samego prawa zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na skarżącą spółkę w tym zakresie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, to jednak możliwość faktycznego uruchomienia działalności przez spółkę przejmującą wymaga uzyskania od organu potwierdzenia w zakresie odnoszącym się do przejścia tego zezwolenia na z jednej spółki na drugą spółkę. Tak więc sama czynność organu odnosząca się do potwierdzenia uprawnień przejętych z mocy prawa ma charakter stricte deklaratoryjny.

Z powyższych przyczyn skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 3573/17.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.