Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1897/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 8 pkt 29,30,31, art. 81
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 866/14 w sprawie ze skargi W. G. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz W. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 1897/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 866/14 po rozpoznaniu skargi W.G. na bezczynność [...] S.A.z siedzibą w W., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał [...] S.A. do rozpatrzenia wniosku skarżącego W.G. z dnia [...] marca2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia [...] marca2014 r. W.G., reprezentowany przez pełnomocnika, wezwał [...] S.A.z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") o udostępnienie, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych (dwóch podziemnych linii telekomunikacyjnych) usytuowanych na - będącej jego własnością - nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], nr ewidencyjny [...]w obrębie [...], pod rygorem podjęcia kroków prawnych określonych w art. 21 i 23 ww. ustawy.

Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., m.in. świadczące usługi przesyłu. Wezwał jednocześnie do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu na ww. działce na rzecz [...] S.A. oraz do wypłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z przedmiotowej nieruchomości.

Zaznaczył, że właścicielem przedmiotowych linii telekomunikacyjnych była [...]S.A. z siedzibą w W., która została przejęta przez [...] S.A.

Pismem z dnia [...]maja 2014 r. [...] S.A. poinformowała wnioskodawcę, że infrastruktura techniczna zlokalizowana na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], nr ew. [...], została zdemontowana w maju 2013 r. Z tego względu [...] S.A. nie widzi podstaw do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu.

Pismem z dnia [...]maja 2014 r. W.G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] S.A.z siedzibą w W. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca2014 r. w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie bezczynności [...] S.A. oraz zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie (tj. do udostępnienia wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych usytuowanych na działce skarżącego - dwóch linii telekomunikacyjnych oraz studzienki telekomunikacyjnej) oraz żądanej formie,

2) zasądzenie od [...] S.A. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Pojęcie "zadania publiczne" oznacza, że mogą być one wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. [...] S.A., w związku z powierzeniem zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju, jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej i wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A.z siedzibą w W. wniosła o: (1) odrzucenie skargi jako przedwczesnej, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., (2) a w przypadku uznania, że skarga została wniesiona prawidłowo o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako dotyczącej sprawy nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, (3) a w przypadku uznania, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i nakazania Spółce udzielenia żądanych informacji skarżącemu, o orzeczenie, że w sprawie nie wystąpiła rażąca bezczynność.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi na art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Spółka wskazała, że zgodnie z art. 52 P.p.s.a., skarga może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a jeżeli ustawa nie przewiduje takich środków, po uprzednim wezwaniu organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wezwał Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy ani o zaprzestanie naruszeń prawa. Z tego względu skarga podlega odrzuceniu jako przedwczesna (niedopuszczalna).

Uzasadniając stanowisko o odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Spółka podniosła, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uznał zasadność skargi. W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do odrzucenia skargi jako przedwczesnej (i z tego powodu niedopuszczalnej) na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Nie jest bowiem trafny pogląd Spółki, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia. Sąd I instancji zauważył także, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej Spółka otrzymała w dniu 3 kwietnia 2014 r., a zatem termin realizacji wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., upłynął w dniu [...]kwietnia 2014 r. Skarga na bezczynność została natomiast złożona w dniu [...]maja 2014 r., a więc po bezskutecznym upływie ww. terminu. Brak jest tym samym podstaw do uznania, że skarga została złożona przedwcześnie. Za niezasadny został uznany również wniosek o odrzucenie skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nie ma bowiem racji Spółka twierdząc, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie z którym, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zwrotu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. (zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP) ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05).

Sąd I instancji zauważył, że [...] S.A. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 243), zwanej dalej "ustawą". Jak wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy, działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 ww. ustawy Spółka jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w powyższym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ww. ustawy).

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 42 ww. ustawy telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Działania te Spółka wykonuje na zasadzie powszechności, a więc nieograniczonego dostępu.

Zważywszy na te okoliczności oraz na znaczenie dla obecnego społeczeństwa ogółem, jak i jednostek oraz aparatu państwowego, nie tylko samych informacji, ale też sposobu ich przesyłania, uprawnioną jest konkluzja, że materia ta należy do jednej z ważniejszych dziedzin działalności państwa zmierzającej do prawidłowego jego funkcjonowania oraz zaspokajania potrzeb obywateli. Działalność ta jest działalnością regulowaną (art. 10 ww. ustawy), wymagającą spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa, reglamentowaną pod względem m.in. częstotliwości i numeracji. W tym zakresie godzi się zwrócić uwagę na zadania Urzędu Komunikacji Elektronicznej (m.in. art. 6, art. 6a, art. 6b, art. 7, art. 137, art. 138, art. 178 ww. ustawy). To wszystko wzmacnia pogląd o pozycji każdego przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, które mogą wykonywać również podmioty niepubliczne. Pojęcie zadań publicznych zostało użyte w art. 15, art. 16, art. 163, art. 164 Konstytucji RP, wszak ograniczone tam do zadań wykonywanych przez władze publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jednak być musi, że skoro ich realizację powierzono także innym podmiotom, (przykładowo prowadzenie szkół, czy placówek ochrony zdrowia), to poszerzono ten zakres. Tym bardziej należy opowiedzieć się za zaliczeniem do tej kategorii przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Przy tym nie bez znaczenia jest okoliczność, że konstytucyjnie zagwarantowane są: prawo pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1), jak też wolność i ochrona tajemnicy komunikowania się (art. 49). Ich uszczegółowienie znalazło wyraz w przepisie art. 159 ustawy Prawo telekomunikacyjne regulującym tajemnicę komunikowania się. Wynika z nich ranga omawianej materii. Zadania publiczne zamykane są w ramach trzech kategorii: świadczenia lub zapewnienia wykonania usług na rzecz mieszkańców (np. dostarczanie mediów, komunikacja zbiorowa, budowa i utrzymanie dróg, edukacja, opieka zdrowotna), administrowanie określonymi dziedzinami głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, koncesji na działalność), tworzenie norm regulujących określone dziedziny w ramach uprawnień ustawowych (np. wydawanie aktów prawa miejscowego). Zadania publiczne definiowane są - w uproszczeniu - jako zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a więc wszelkie działania podejmowane dla dobra wspólnego, przy czym pojęciu temu nadaje się różną wymowę w zależności od m.in. poziomu cywilizacyjnego. Dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej, internetowej, jest już tak powszechny, że niepodobne nie traktować go inaczej jak tylko w kategoriach powszechnej, podstawowej potrzeby społecznej. Z drugiej strony zagadnienia te mają silny nośnik ważności dla funkcjonowania państwa, w tym w aspekcie obronności i sytuacji zagrożenia. Wskazać tu należy na przepisy art. 176, art. 176a, art. 177 ust. 3 i 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, z których wynika przede wszystkim konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług telekomunikacyjnych lub dostarczania sieci telekomunikacyjnej oraz zabezpieczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w sytuacjach szczególnych zagrożeń.

Analizując kwestię zakresu podmiotowego zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd I instancji odniósł się do regulacji unijnych, w tym dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. L 108, 24/04/2002), w której zapisano obowiązek państw członkowskich zapewnienia swobody w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej. Z kolei Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..), b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.), c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Sąd I instancji stwierdził, że Spółka jakkolwiek jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne między stronami - z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia państwa, społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania o charakterze publicznym, tj. dotyczące jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. W konsekwencji jest podmiotem podlegającym obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy pogląd zaaprobował NSA w wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2380/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie spełniony został również zakres przedmiotowy u.d.i.p., bowiem żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu I instancji żądane przez skarżącego informacje w postaci wszelkich decyzji administracyjnych dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej na działce wymienionej we wniosku z dnia [...] marca2014 r. oraz pozostałych, wymienionych we wniosku dokumentów, stanowią informację publiczną. Skarżący domaga się bowiem udostępnienia mu "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p., a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym ww. urządzeń.

Sąd I instancji zauważył, iż zobowiązana Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że żądane przez skarżącego dokumenty stanowią - co do zasady - informację publiczną. Gdyby jednak w toku gromadzenia wnioskowanej informacji okazało się, że żądaniem wniosku objęte są jakieś dokumenty prywatne, choć z uwagi na przedmiot wniosku wydaje się to być wątpliwe, to wówczas organ nie ma obowiązku udostępniania takiego dokumentu. Winien natomiast poinformować, że określony dokument nie stanowi informacji publicznej, uzasadniając swoje stanowisko.

W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącego z dnia [...] marca2014 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - nawet jeśli sama ich nie wytworzyła - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącemu, ewentualnie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Sąd zaznaczył, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami, winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącego, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła [...] S.A. w Warszawie, zaskarżając wymieniony wyrok w całości. Powołanemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i w wyniku tego uznanie [...] S.A. za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej,

2) przepisów art. 2 pkt 29, 30, 31 i art. 81 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zwroty takie jak np. "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna" mają stanowić potwierdzenie wykonywania przez [...] zadań publicznych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I-szej instancji lub zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji pominął okoliczność, iż [...] jest prywatną spółką prawa handlowego – jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, a celem jej działalności jest przynoszenie zysku właścicielom – akcjonariuszom. Przedmiot działalności spółki jest obszerny, a podstawowym obszarem działania jest świadczenie usług telekomunikacyjnych. Działalność telekomunikacyjna nie wynika jednak ze zlecenia prowadzenia tej działalności przez jakikolwiek organ czy władzę publiczną.

Zgodnie z definicją usługi powszechnej zapisaną w art. 81 Prawa telekomunikacyjnego definicja ta obejmuje kryteria przedmiotowe (w tym świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych) oraz kryteria podmiotowe – usługę powszechną świadczy podmiot wyznaczony przez organy regulacyjne. Tylko w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] maja 2011 r. [...]był zobowiązany do świadczenia usługi powszechnej - każdemu, kto zgłosił taką chęć. Obecnie, w tym także w okresie trwania postępowania o udostępnienie informacji publicznej zainicjowanego przez Skarżącego [...]nie jest podmiotem świadczącym usługę powszechną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.G. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie stwierdzić należy, że trafnie rozpoznano niniejszą sprawę na gruncie przepisów u.d.i.p., gdyż wskazuje na to przedmiot wniosku wszczynającego postępowanie. Ten zaś jest decydującym kryterium kwalifikującym charakter żądania (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13). Są nim decyzje administracyjne, czyli dokumenty urzędowe w rozmienieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze tej ustawy. Nie budzi też sporu fakt, że ów wniosek nie został załatwiony, przy czym w sprawach o bezczynność nie przesądza się sposobu rozpatrzenia żądania, a tylko bada czy zostało ono rozpoznane i w razie spełnienia ustawowych przesłanek bezczynności, zobowiązuje właściwy podmiot do uczynienia tego.

Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska Sądu I instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ jest ona podmiotem prywatnym, a zatem nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w świetle podanego w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę prawną zobowiązującą przedsiębiorstwo telekomunikacyjne do udzielenia informacji publicznej, stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1–4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zatem kryterium przesądzającym jest nie charakter prawny organu, czy zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, a kryterium przedmiotowe – wykonywanie zadań publicznych. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", precyzując w art. 4 ust. 1 pkt 5 "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne". Przesądza zatem charakter prawny wykonywanych przez podmiot zadań. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i inne ustawy materialnego prawa administracyjnego nie definiują pojęcia "zadania publiczne", choć zawierają enumeratywne wyliczenia zadań, które zaliczone są do zadań publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest stanowisko, w myśl którego, jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa mają charakter zadań publicznych. Takie ujęcie "zadań publicznych" zostało w orzecznictwie sądowym wypracowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do przedsiębiorstwa energetycznego (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r. I OSK 403/14).

Skoro, co jest niesporne w niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego) to należało ocenić czy [...] S.A. wykonuje zadania publiczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] S.A. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zadania publiczne określa się jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych - prywatyzacji zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega między innymi na przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Warszawa–Kraków, 1994, s. 29).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiował co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używał określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych. W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r., poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Ponadto ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). reguluje m.in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście należy również wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają bezsprzecznie o tym, że państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.

W orzecznictwie wskazano, że pojęcia "zadanie publiczne" i "cel publiczny" mogą występować jako pojęcia autonomiczne, co nie oznacza jednak, że są one od siebie niezależne. Natomiast nie każde zadanie publiczne pozwala na realizację celu publicznego w rozumieniu przepisów tej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m.in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego. Okoliczności te dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (por. wyrok NSA z 25.10.2016 r. sygn. akt I OSK 457/15).

W konsekwencji przedstawionych wywodów chybiony jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 2 pkt 29, 30, 31 i art. 81 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zwroty takie jak np. "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna" mają stanowić potwierdzenie wykonywania przez [...] zadań publicznych. Na marginesie dodać należy, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni powołanych przepisów, gdyż nawet nie przytoczył ich treści a jedynie stwierdził, powołując się na art. 2 pkt 29, 30, 31 wspomnianej ustawy, że Spółka świadcząc usługi czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (strona 8 uzasadnienia wyroku).

Z powyższych względów należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.