Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 869/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 30 września 2020 r. nr XXVIII/164/20 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice 1. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia 1 grudnia 2020 r." oraz § 4 ust. 2, § 5 ust. 3 w zakresie słów: "wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz", § 6 ust. 1, § 13 ust. 3 i ust. 5, § 17 ust. 6 i § 18 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krośniewice, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 869/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Łęczycy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr XXVIII/164/20 Rady Miejskiej w Krośniewicach z 30 września 2020 r. (nr XXVIII/164/20) w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie Gminy Krośniewice, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 22 października 2020 r. pod poz. 5624, zarzucając temu aktowi istotne naruszeniem prawa, to jest art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1593 z późn. zm.) [dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach] poprzez:

1. określenie w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały sposobu uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń, zaś w ustępie 2 tego paragrafu sposobu przechowywania zanieczyszczeń, błota, śniegu i lodu, podczas gdy ustawa nie przyznaje radom gminy prawa do regulacji tej materii;

2. określenie w § 17 ust. 6 załącznika do uchwały sposobu postępowania z usuwaniem padłych zwierząt, podczas gdy ustawa nie przyznaje lokalnemu prawodawcy kompetencji do regulacji tych zagadnień, a które to kwestie uregulowane zostały w innych ustawach;

3. wprowadzenie w § 5 ust. 3 załącznika do uchwały ograniczenia w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami do drobnych napraw, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

4. nałożenie w § 6 ust. 1 załącznika do uchwały obowiązku na właścicieli nieruchomości utrzymywania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości poprzez wyposażenie nieruchomości w pojemniki i worki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

5. zaniechanie określenia w § 13 ust. 1 załącznika do uchwały częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, mimo iż obowiązek taki przewiduje art. 4 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

6. uregulowanie w § 13 ust. 3 załącznika do uchwały zagadnienia dotyczącego wymagań technicznych dla zbiorników bezodpływowych, podczas gdy Rada nie była uprawniona do regulowania materii, którą określają odrębne przepisy;

7. nałożenie w § 13 ust. 5 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku dokumentowania korzystania z usług podmiotu uprawnionego do opróżniania zbiorników bezodpływowych, podczas gdy materia ta nie może być regulowana na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a może być uregulowana na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy;

8. nałożenie w § 17 ust. 6 załącznika do uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku usuwania padłych zwierząt, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

9. zaniechanie określenia w § 18 załącznika do uchwały zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, w związku z czym nie określono materii przekazanej do regulacji;

Ponadto Prokurator podniósł istotne naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) [dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych] poprzez wskazanie w § 4 uchwały, iż wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2020 r., co skutkuje wątpliwościami odnośnie tego kiedy uchwała weszła w życie.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały w zakresie sformułowania "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego," oraz w zakresie w/w postanowień załącznika do uchwały.

Ponadto prokurator stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krośniewicach, reprezentowana przez Burmistrza Krośniewic wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniosła, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminie. Zarzuty Prokuratora określiła jako nieprecyzyjne. Podnosiła dalej, że charakter każdej gminy jest inny, a prawo do wprowadzenia regulaminu ma na celu kształtowanie zasad czystości i porządku na terenie danej gminy na podstawie indywidualnego doświadczenia samorządu. Zdaniem Rady umieszczanie określonych postanowień w regulaminie pozwala na jasne i czytelne określenie obowiązków adresatów regulaminu i nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego. Skoro natomiast gmina nie może szczegółowo regulować zasad w sposób zrozumiały i jasny dla odbiorców, to uznać należałoby, że wydawanie aktów prawa miejscowego, jakimi są regulaminy utrzymania czystości i porządku, jest bezzasadne. W takiej sytuacji wystarczające byłoby stosowanie ogólnych przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym], który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2019, poz. 2010 z późn. zm.) [dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach]. Powyższy przepis stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie budzi wątpliwości, że regulamin nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 powoływanej ustawy. Przepis ten zawiera delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Tym samym wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu w całości bądź w części.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać trzeba, że:

1.Zasadny okazał się zarzut skargi w zakresie § 4 ust. 2 regulaminu.

Zakwestionowane postanowienie regulaminu brzmi: "§ 4. 1. Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego po każdym opadzie śniegu, aby umożliwić bezpieczne poruszanie się pieszych i pojazdów poprzez:

1) uprzątniecie mechaniczne lub ręczne;

2) usunięcie za pomocą środków chemicznych, jeżeli środki te zostały do tego celu prawnie dopuszczone.

2. Uprzątniecie błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, należy dokonać poprzez ich spryzmowanie w miejscu, które nie zagraża istniejącej zieleni i nie utrudnia ruchu pieszych i pojazdów."

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W ocenie Sądu zacytowany przepis zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., IV SA/Po 372/15; WSA w Łodzi z 29 października 2015 r., II SA/Łd 637/15; WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 572/15). Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. m.in. wyroki: WSA: w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., II SA/Gl 258/14; WSA w Poznaniu z 7 października 2015 r., IV SA/Po 446/15; WSA w Białymstoku z 4 czerwca 2020 r., II SA/Bk 179/20).

Z uwagi na powyższe nietrafny okazał się zarzut odnośnie do § 4 ust. 1 Regulaminu, gdyż to postanowienie wypełnia właśnie normę kompetencyjną, określając metody uprzątania zanieczyszczeń z nieruchomości, z ich części służących do użytku publicznego.

2. Prokurator trafnie zakwestionował postanowienie § 17 ust. 6 Regulaminu o brzmieniu: "osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do zlecania na własny koszt usuwania padłych zwierząt przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na transport tego typu odpadów lub prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. W przypadku, kiedy posiadacza padłego zwierzęcia nie da się ustalić, obowiązek ciąży na zarządcy terenu, na którym się ono znajduje."

W ocenie składu orzekającego przepis ten wkracza w materię regulowaną aktami wyższego rzędu, co powoduje, że narusza prawo w stopniu istotnym. Ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1866 z późn. zm.) w art. 22 ust. 1 pkt 3 reguluje obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością polegający na usuwaniu padłych zwierząt z nieruchomości w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym. Jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, a ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 tej ustawy wynika, że to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Regulacje dotyczące tego, kto i na jakich zasadach może unieszkodliwiać zwłoki padłych zwierząt zawarte są zatem w innych aktach prawnych. Należy zwrócić w szczególności uwagę na przepisy: rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego), przepisy ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 z późn. zm.) - art. 44 i nast., ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 546) - art. 9 (por. też m.in. wyrok WSA w Kielcach z 16 stycznia 2020 r., II SA/Ke 1071/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 28 października 2020 r., II SA/Rz 900/20).

3. Następnie Prokurator zarzucił przekroczenie delegacji ustawowej poprzez określenie w § 5 ust. 3 Regulaminu, że: "naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod następującymi warunkami:

1) nie będzie powodować uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz wywoływać negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin;

2) gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych;

3) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska."

Zarzut ten jest trafny tylko odnośnie sformułowania "wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów", zaś pozostała część postanowienia regulaminu – zdaniem Sądu - prawidłowo wypełnia delegację ustawową.

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera upoważnienie odnoszące się wyłącznie do warunków zapewniających zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. m.in.: wyrok WSA w Szczecinie z 30 kwietnia 2009 r., II SA/Sz 994/08). Jak z kolei stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności.

Powtarzając za Naczelnym Sądem Administracyjnym wyjaśnić nalezy, że zakwestionowane postanowienie Regulaminu zawiera normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Rada gminy - działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego - wskazała adresatowi Regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia i czy też modyfikacji ustawy i przepisów (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15).

Zatem w myśl powołanego wyżej przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Takie też wymogi wskazano w punktach 1-3 omawianego przepisu i brak było podstaw do ich wyeliminowania z treści uchwały. Organ uchwałodawczy nie może natomiast w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw własnych samochodów, gdyż takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut Prokuratora w zakresie dotyczącym użytego w regulaminie pojęcia "warsztatów samochodowych", który nie zmienia istoty sformułowania ustawowego, w którym mowa o "warsztatach naprawczych". Z samego przepisu ustawy wynika, że chodzi tu o naprawy pojazdów samochodowych.

W świetle powyższych uwag z omawianego przepisu należało wyeliminować postanowienie o treści "wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz". Wyeliminowanie z treści przepisu wyłącznie takiego fragmentu nie pozbawi go logicznej treści, a pozostała treść zawiera, jak wyżej wspomniano, normatywną zawartość zgodną z delegacją ustawową.

4. Ponadto zasadnie Prokurator zaskarżył § 6 ust. 1 Regulaminu, który brzmi: "Właściciele nieruchomości są zobowiązani do wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych, tj. pojemniki i worki oraz utrzymania tych pojemników we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym technicznym."

Materia, której regulacji podjął się lokalny prawodawca w tym miejscu została już objęta przepisem rangi ustawowej. Zmiany w tym zakresie dokonano art. 1 pkt 6 lit. a tiret pierwsze ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579), który od 6 września 2019 r. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nadał następujące brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnym". Z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 19 lipca 2019 r. wynika zatem, że od 6 września 2019 r. właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, a nie "w pojemniki i worki".

Zgodzić należy się zatem z argumentami skargi, iż rada gminy nie tylko powtórzyła częściowo treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lecz również w sposób niedopuszczalny go zmodyfikowała poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości "w pojemniki i worki" służące do zbierania odpadów, używając w tym miejscu spójnika "i", chociaż takim zwrotem nie posłużył się ustawodawca.

Zasadnie Prokurator wywiódł w skardze, że spójnik "i" oznacza koniunkcję, zatem obydwa człony zdania muszą być prawdziwe - w tym przypadku spełnione, aby wynikł określony skutek, zaś użycie spójnika "lub" w zdaniu oznacza, że mamy do czynienia z alternatywą łączną, a zatem adresat tej normy może się zachować w sposób "X", w sposób "Y", w sposób "X i Y".

Powyższe tezy potwierdza również stanowisko judykatury. I tak, w uchwale Sądu Najwyższego z 9 września 2008 r., III CZP 31/08 stwierdzono, że spójnik "lub" oznacza alternatywę łączną (nierozłączną) i stanowi przeciwieństwo wyrazu "albo", właściwego dla alternatywy rozłącznej. Takie samo stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 17 marca 2006 r., I CSK 8 I/OS, a w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 29 września 2006 r., II UZP 10/06 stwierdzono, że "lub" wyraża "alternatywę łączną, czyli dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem". Zatem możliwe jest spełnienie warunków wynikających z jednego lub kilku, a także ze wszystkich zdań oddzielonych spójnikiem "lub".

5. Nie można podzielić natomiast zarzutu skargi, wedle którego w kwestionowanej uchwale doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego przez nałożenie w § 13 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, niedopuszczający do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości. Należy zaznaczyć, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 analizowanej ustawy uprawnia lokalnego prawodawcę do uregulowania w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tym samym zawarte w § 13 ust. 1 Regulaminu unormowanie jest rozwinięciem i wyrazem konkretyzacji ustawowego obowiązku. Obowiązek ten, zgodnie z ww. postanowieniem uchwały aktualizuje się w zależności od rzeczywistych potrzeb. Powołany przepis nie stanowi zatem wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej.

6. Zasadnie natomiast Prokurator zakwestionował § 13 ust. 3 Regulaminu, w którym określono wymagania dla zbiorników bezodpływowych, przy czym odwołano się do ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz odrębnych przepisów. Kwestia ta nie została powierzona do uregulowania, tym bardziej, iż zagadnienie te określają przepisy rangi ustawowej. Wspomniana materia nie dość, że została już uregulowana w odrębnych przepisach, to nie została też ujęta w normie kompetencyjnej.

7. Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora i stwierdził nieważność § 13 ust. 5 Regulaminu, który dotyczy materii uregulowanej już uprzednio przez ustawodawcę (art. 6 ust. 1 omawianej ustawy), nie stanowiąc przy tym wykonania delegacji ustawowej.

8. Zarzut podniesiony w pkt 8 jest powtórzeniem zarzutu z pkt 2 skargi, do którego Sąd odniósł się już powyżej.

9. Prokurator wnoszący skargę dopatrzył się sprzeczności treści § 18 Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 analizowanej ustawy ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Sąd orzekający w sprawie podziela zarzuty i argumentację skarżącego. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez Radę Gminy Krośniewice w § 18 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17).

10. Trafnie Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj.: Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm) [dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych] poprzez wskazanie w § 4 uchwały, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2020 r.

W ocenie sądu takie sformułowanie kwestionowanego przepisu w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 22 października 2020r. oznacza, że można mieć wątpliwości co do daty jej wejścia w życie. Czy akt prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała, wszedł w życie 5 listopada 2020 r. (termin 14 dni do ogłoszenia), czy 1 grudnia 2020 r. jak wynika z końcowej części kwestionowanego przepisu.

Przypomnieć należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu).

Rada Miejska w Krośniewicach w § 4 zaskarżonego aktu wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązująca od dnia 1 grudnia 2020 r. W istocie przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 22 października 2020 r. pod pozycją 5623, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią kwestionowanego przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 5 listopada 2020 r. Natomiast zgodnie z drugą częścią § 4 uchwała obowiązuje od dnia 1 grudnia 2020 r.

W ocenie Sądu treść § 4 zaskarżonej uchwały jest zatem wewnętrznie sprzeczna. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" (...) "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście w życie (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19).

Reasumując, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność analizowanego § 4 kontrolowanej uchwały, Sąd stwierdził jego nieważność we wskazanej części. Po wyeliminowaniu zakwestionowanego fragmentu z obrotu prawnego ex tunc uchwała, jako prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, weszła w życie - stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu - po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uwzględnił skargę Prokuratora w części i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień Regulaminu: § 4 ust. 2, § 5 ust. 3 w zakresie wyrazów: "wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz", § 6 ust. 1, § 13 ust. 3 i ust. 5, §17 ust. 6 i § 18 Regulaminu, a ponadto § 4 uchwały w zakresie słów: "z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2020 r.", działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego (pkt 1 sentencji wyroku). W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 powoływanej ustawy p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

dc