Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 407/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 70 a ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 1,art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: § 6 ust. 1 w zw. z art. 91d
journal: Dz.U. 2002 nr 46 poz 430
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA EDUKACJI NARODOWEJ I SPORTU z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na  wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego  dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw  oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków.
article: art. 2 pkt 2, art. 211 ust. 1, art. 257-258
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 maja 2016 r., nr XVII/131/16 w sprawie wyodrębnienia środków w roku 2016 na doskonalenie zawodowe nauczycieli, planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2016 r. I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 24 maja 2016 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 70a ust. 1 i 2, art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191, dalej: K.N.) oraz § 6 ust. 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. z 2002 r. Nr 46, poz. 430 z 2015 r. poz. 1973, dalej jako rozporządzenie), podjęła uchwałę nr XVII/131/16 w sprawie wyodrębnienia środków w roku 2016 na doskonalenie zawodowe nauczycieli, planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2016 r.

Pismem z [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie art. 70a ust. 1 K.N. oraz § 6 ust. 3 i § 7 rozporządzenia w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446; dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296).

W ocenie Wojewody delegacja zawarta w art. 70a ust. 1 K.N., upoważniająca radę gminy, stosownie do art. 91d pkt 1 K.N., do wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego, jest realizowana poprzez ujęcie stosownych środków w uchwale budżetowej. Z kolei wszystkie następne czynności, związane m.in. z podziałem tych środków (art. 70a ust. 2a K.N.), jak również z opracowaniem planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 6 ust. 3 rozporządzenia), czy ustaleniem maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określeniem specjalności i form kształcenia (§ 7 rozporządzenia), stanowią w ocenie skarżącego kompetencje wykonawcze, nieodłącznie związane z wykonaniem budżetu. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 247 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 885 ze zm. – dalej u.f.p.) wykonanie budżetu należy do zadań wójta. Jednocześnie zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy określenie sposobu wykonania uchwał.

Wojewoda stanął na stanowisku, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę po pierwsze uregulowała materię, którą należało unormować w uchwale budżetowej, a w pozostałej części dotyczącej określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, do którego należy wykonanie budżetu.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego nie można również uznać, że przedmiotowa uchwała stosownie do zapisu § 7 stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. W ocenie skarżącego zaskarżonej uchwale nie można przypisać charakteru powszechnie obowiązującego. W konsekwencji, zapis § 7 uchwały istotnie narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Wobec powyższych naruszeń Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ nie wniósł zastrzeżeń do skargi.

Wyrokiem z dnia 7 października 2018 r., II SA/Go 684/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę Wojewody, uznając jej zarzuty za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu unormowania materii wynikającej z art. 70a ust. 1 K.N., WSA uznał, że Rada dokonała wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 1 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. Fakt uregulowania tej kwestii w uchwale budżetowej nie przesądza, że dokonane, zgodnie z art. 70a ust. 1 K.N., wyodrębnienie środków w zaskarżonej uchwale stanowi istotne naruszenie prawa.

W odniesieniu do zarzutu przekroczenia uprawnień przez Radę, WSA wskazał, że wobec braku wyraźnego uregulowania przedmiotowej kwestii w rozporządzeniu oraz w K.N. należy odwołać się do regulacji prawnych zawartych w u.s.g. Ustawa ta w art. 18 ust. 1 przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego - rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc: że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. WSA podniósł dalej, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym zaś mając na uwadze domniemanie wynikające z art. 18 ust. 2 u.s.g. należy stwierdzić, że organem właściwym do uregulowania spraw wymienionych w § 7 rozporządzenia jest rada gminy, a nie burmistrz miasta.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 u.a.n. WSA wskazał, że adresatem uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania uchwały. Świadczy to o generalnym charakterze uchwały. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. W związku z tym uchwale należało przypisać charakter aktu powszechnie obowiązującego.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Wojewodę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucono zaskarżonemu wyrokowi:

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego do uchwały, tj. naruszenia przez radę gminy przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 70a ust. 2a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. K.N. oraz § 6 ust. 3, § 7 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w zakresie określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia właściwa jest rada gminy; art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te stanowią samodzielną podstawę dla Rady do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli i określenia formy specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia, w sytuacji, gdy przepisy te nie mogą stanowić ku temu samodzielnej podstawy, albowiem kompetencja ta musi wyraźnie wynikać ze szczegółowego upoważnienia zawartego w przepisie rangi ustawowej, a domniemanie w powyższym zakresie jest niedopuszczalne art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.a.n. w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. § 6 ust. 3, § 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy akt ten nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jak również brak jest szczegółowego upoważnienia rangi ustawowej do podjęcia przez organ gminy takiego aktu i w rezultacie błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r., I GSK 1234/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp.

W uzasadnieniu orzeczenia NSA w pierwszej kolejności zauważył, że przedmiotem sporu w sprawie jest ustalenie, który organ gminy (stanowiący czy wykonawczy) jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 2a K.N.), opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 6 ust. 3 rozporządzenia), czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 7 rozporządzenia), jak też czy poddana kontroli uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

NSA wskazał, że przy próbie odpowiedzi na pytanie, który z organów właściwy jest do podziału środków (wcześniej wyodrębnionych w budżecie) należy zastanowić się nad pojęciem wykonywania budżetu. Z uwagi na potoczne znaczenie terminu "wykonywanie" i zakres przedmiotowy rozdziału 4 ustawy o finansach publicznych, w literaturze przedmiotu wykonywanie budżetu definiuje się jako podejmowanie czynności prawnych i faktycznych służących realizacji zadań ujętych w budżecie, które można podzielić na dwie kategorie: działania podstawowe będące istotą wykonywania budżetu tj. realizowanie ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów oraz działania instrumentalne – pomocnicze tj. służące zrealizowaniu zaplanowanych dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów. Czynności pomocnicze warunkują możliwość efektywnego i legalnego wykonywania budżetu. Do działań pomocniczych można zaliczyć m.in. opracowywanie planów finansowych (art. 248 i 249 u.f.p.) i dokonywanie zmian w budżecie (art. 257 i 258 u.f.p.). Określając zakres czynności składających się na wykonywanie budżetu, można też odwołać się do katalogu działań wymienionych w art. 3 u.f.p. Pojęcie "budżet" oznacza natomiast roczny plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ust. 1 u.f.p.). Przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. wskazuje zarząd jako organ wykonujący budżet jednostki samorządu terytorialnego. Ta ogólna kompetencja znajduje swoją podstawę prawną w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Znaczenie użytego w art. 247 ust. 1 u.f.p. pojęcia zarząd zdefiniowano w art. 2 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z definicją desygnatami tego pojęcia są nie tylko kolegialne organy wykonawcze (zarząd powiatu, zarząd województwa) lecz również jednoosobowe organy wykonawcze (wójt, burmistrz i prezydent miasta). W wykonywaniu budżetu współuczestniczą oprócz jednoosobowego organu wykonawczego w szczególności takie podmioty jak główny księgowy (art. 54 u.f.p.), kierownicy jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych (art. u.f.p.) oraz pracownicy, którym powierzono wykonywanie określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej (art. 53 ust. 2 u.f.p.). Nadto przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. ma istotne znaczenie w procesie stosowania przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wskazuje bowiem organ odpowiedzialny za wykonywanie budżetu.

Jednocześnie w ocenie NSA, istotne w zakresie omawianego zagadnienia jest zauważenie, że kompetencje każdego organu administracji do stanowienia prawa miejscowego musi określać prawo, a w razie braku takiego określenia należy przyjąć brak kompetencji. Przy czym, pamiętać trzeba, że akty prawa miejscowego są aktami stanowienia prawa, a zatem jako podstawową należałoby przyjąć zasadę, że w kompetencje do ich stanowienia winny zostać wyposażone działające w imieniu wspólnot samorządowych organy stanowiące. Przy czym dostrzec wypada, że w kompetencję prawotwórczą został także wyposażony organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) a dotyczy to jedynie jednego z rodzajów aktów prawa miejscowego tj. przepisów o charakterze porządkowym oraz że przysługuje ono jedynie wyjątkowo tj. w przypadkach niecierpiących zwłoki (art. 42 ust. u.s.g.). Jakkolwiek w doktrynie ugruntowany jest pogląd o braku możliwości subdelegacji przez radę swych uprawnień prawotwórczych na rzecz organu wykonawczego, to już nie jest łatwa odpowiedź czy organ wykonawczy może zostać upoważniony do stanowienia takich przepisów przez ustawy szczególne. Jednakże w kontekście omawianej sprawy, na obecnym etapie, najistotniejsze jest, czy poddana kontroli Sądu uchwała zawiera cechy prawa miejscowego, a zatem czy opracowany na 2016 rok plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały nosi cechy prawa miejscowego.

NSA zauważył, że Sąd I instancji nie rozważył rozstrzyganego zagadnienia w przedmiocie kompetencji do wydania kwestionowanej uchwały, przepisów istotnych z punktu widzenia wykonania ustawy budżetowej, w której zabezpieczono środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. W uzasadnieniu brak odniesienia do zarzutu naruszenia przez Radę Gminy § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2002 roku w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli (...).

Zdaniem NSA, wyjaśnienia Sądu czy zaskarżona uchwała spełnia wymagania stawiane prawu miejscowemu nie są wystarczające. W świetle postanowień Konstytucji nie budzi wątpliwości to, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego ma charakter kompetencji prawodawczej (kompetencji do ustanowienia normy prawnej o charakterze generalno-abstrakcyjnym), skoro akty prawa miejscowego są przez Konstytucję zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust.2 Konstytucji). Charakteryzując akt prawa miejscowego z perspektywy jego formy prawnej, należy stwierdzić, iż jest on aktem stanowienia prawa (aktem normatywnym) o mocy powszechnie obowiązującej, mającym charakter podustawowy. W doktrynie zwraca się uwagę na trudności w jednoznacznym kwalifikowaniu norm prawnych jako generalno-abstrakcyjnych (patrz: M. Bogusz. Wadliwość aktu prawa miejscowego (Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego. Wydawnictwo UG. Gdańsk 2008 str. 51-83). Przyjąć jednak należy, że przesłanką legalności aktu prawa miejscowego jest wymaganie, by akt ten ustanawiał normy prawne w dostatecznym stopniu generalne i abstrakcyjne. Zważyć też trzeba, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że samorządowych aktów planowania nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego, nie mają one bowiem cech źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Taka możliwość istniałaby wówczas, gdyby normy zawarte w akcie planowania były normami wiążącymi, kierowanymi do nieokreślonego konkretnie adresata, określającymi stan faktyczny w sposób abstrakcyjny i niekonsumującymi się przez jednorazowe stosowanie. Normy planowe określają zadania do wykonania (cel, jaki ma być osiągnięty) a nie nakazane lub zakazane działania. Sposób zrealizowania tego zadania albo w ogóle nie jest w normie określony, albo jest określony bardzo ogólnie, a podmioty zobowiązane do wykonania tego działania mają dużą swobodę w wyborze środków realizacji. Normy takie są konkretyzowane w innych przepisach lub aktach prawnych. Zatem co do zasady normy planu mają charakter wewnętrzny, konkretny, czy nawet indywidualno-konkretny, nie są więc prawem miejscowym.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy NSA wskazał, że o ile stanowisko WSA w zakresie oceny generalnego charakteru uchwały budzi pewne wątpliwości albowiem tak jak podkreślił to WSA - wprawdzie adresatem uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania uchwały, to zauważyć jednak trzeba, że będą to nauczyciele przypisani do konkretnej jednostki, co WSA w uzasadnieniu wyroku pominął. Z kolei stanowisko wypowiedziane w zakresie abstrakcyjnego charakteru uchwały budzi w ocenie NSA poważne zastrzeżenia, gdyż WSA w ogóle zdawkowo odniósł się do tej kwestii, ograniczając się do stwierdzenia, że abstrakcyjność to możliwość wielokrotnego stosowania przepisów uchwały, co w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości w przypadku zaskarżonej uchwały. Z analizy załącznika do uchwały, stanowiącego plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli na rok 2016 wynika, że WSA w dostateczny sposób nie rozważył specyfiki wykonywania uchwały tego rodzaju, dotyczącej środków publicznych. NSA zauważył, że zaskarżona uchwała w załączniku stanowiącym plan dofinansowania, zawiera podział tych środków ze wskazaniem ich wysokości, na rzecz konkretnej wskazanej w uchwale placówki. Zatem dotyczy przekazania jednokrotnego, co wydaje się wykluczać wielokrotne stosowanie przepisów tej uchwały, co z kolei stanowiłoby zaprzeczenie twierdzenia Sądu o jej abstrakcyjnym charakterze. Nadto NSA zwrócił uwagę, że umieszczenie w planach finansowych szkół i przedszkoli środków pieniężnych na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli, którymi zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu właściwym dla podjęcia uchwały) dysponuje dyrektor, stwarza nieprzewidzianą przepisami prawa sytuację, iż zamiast jednego funduszu na poziomie organu prowadzącego szkoły, powstanie wiele funduszy, którymi dysponować będą dyrektorzy. W tym kontekście rozważenia będzie wymagało, czy art. 70a ust. 1 K.N. stanowi upoważnienie ustawowe do uregulowania przez radę w uchwale kwestii podziału tych środków, co wyrażono w § 2 zaskarżonej uchwały. Kluczowe znaczenie bowiem z punktu rekonstrukcji przesłanek prawidłowości (legalności) aktu prawa miejscowego ma art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Nadto przepis ten stanowi, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zauważenia wymaga, że podstawy do kwotowego podziału tych środków nie stanowi także § 6 ust. 3 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ prowadzący opracowuje na każdy rok budżetowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w § 2, biorąc pod uwagę wnioski dyrektorów szkół i placówek, o których mowa w ust. 2, wyniki sprawdzianu, egzaminu gimnazjalnego, egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie i egzaminu maturalnego, wyniki ewaluacji wewnętrznej i zewnętrznej oraz wynikające z nich wnioski, podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W przepisie tym jednoznacznie wskazano, co bierze się pod uwagę przy opracowaniu takiego planu, natomiast nie ma w nim mowy o podziale tych środków, a tym bardziej o kwotowym ich podziale.

W konsekwencji NSA zalecił by WSA ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił powyższe uwagi i rozważył, czego nie uczynił w stosunku do poszczególnych § 2, 3, 4, 5 i 7 zaskarżonej uchwały, przy uwzględnieniu ich charakteru, czy podjęta przez organ stanowiący uchwała jest prawem miejscowym a zatem czy zawiera normy powszechnie obowiązujące na podstawie upoważnienia ustawowego, podlegające kontroli sądu administracyjnego, czy też z uwagi na charakter uregulowań są to normy o charakterze wewnętrznym wydawane przez organ stanowiący nie będące prawem miejscowym, czy też są to regulacje z zakresu wykonywania budżetu, o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny była uchwała Rady Gminy [...] z dnia 24 maja 2016 r. nr XVII/131/16 w sprawie wyodrębnienia środków w roku 2016 na doskonalenie zawodowe nauczycieli, planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2016 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2019 r. (I GSK 1234/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Należy wskazać, że materialnoprawną podstawą uchwały Rady Gminy stanowiły przepisy art. 70a ust. 1 i 2a w zw. z art. 91d pkt 1 K.N. oraz § 6 ust. 3 i § 7 rozporządzenia.

W sprawie jest bezsporne, że art. 70a ust. 1 w zw. art. 91d ustawy KN zawiera delegację ustawową rady gminy do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie.

W § 1 zaskarżonej uchwały Rada dokonała takiego właśnie wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 1 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia organ prowadzący opracowuje na każdy rok budżetowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w § 2, biorąc pod uwagę:

1) wnioski dyrektorów szkół i placówek, o których mowa w ust. 2,

2)wyniki sprawdzianu, egzaminu gimnazjalnego, egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie i egzaminu maturalnego,

3) wyniki ewaluacji wewnętrznej i zewnętrznej oraz wynikające z nich wnioski,

4) podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Natomiast § 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że Rada Gminy ustala na 2016 r. plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały, który zawiera podział środków finansowych ze wskazaniem ich wysokości na rzecz konkretnych wymienionych z nazwy szkół i przedszkoli.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2019 r., I GSK 1234/18 stwierdził, że istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest ustalenie czy podjęta przez organ stanowiący uchwała jest prawem miejscowym, a zatem czy zawiera normy powszechnie obowiązujące na podstawie upoważnienia ustawowego, podlegające kontroli sądu administracyjnego, czy też z uwagi na charakter uregulowań są to normy o charakterze wewnętrznym wydawane przez organ stanowiący nie będące prawem miejscowym, czy też są to regulacje z zakresu wykonywania budżetu, o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wskazać trzeba, że Konstytucja w art. 87 ust. 2 i art. 94 stanowi, że akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania tych aktów prawnych określa ustawa. Pojęcie prawa miejscowego określają również ustawy ustrojowe – w tym u.s.g., zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawcy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem być wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie stwierdza się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców) (wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., II OSK 2353/16, CBOSA). Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1818/12, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Odnośnie generalnego charakteru uchwały należy wskazać, że wprawdzie adresatem uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania uchwały, to zauważyć jednak trzeba, że będą to nauczyciele przypisani do konkretnej jednostki wymienionej w załączniku do uchwały. Zaskarżona uchwała nie posiada norm(y) o charakterze abstrakcyjnym. Wynika to z faktu, że zaskarżona uchwała w załączniku stanowiącym plan dofinansowania, zawiera podział tych środków ze wskazaniem ich wysokości, na rzecz konkretnej wskazanej w uchwale placówki. Uchwała dotyczy zatem przekazania jednokrotnego, co zdaniem Sądu wyklucza wielokrotne stosowanie przepisów tej uchwały. Należy dodać, że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 673/11, CBOSA).

NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2019 r., I GSK 1234/18 zwrócił również uwagę na pojęcie wykonywania budżetu, które definiuje się jako podejmowanie czynności prawnych i faktycznych służących realizacji zadań ujętych w budżecie, które można podzielić na dwie kategorie: działania podstawowe będące istotą wykonywania budżetu tj. realizowanie ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów oraz działania instrumentalne – pomocnicze tj. służące zrealizowaniu zaplanowanych dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów. Czynności pomocnicze warunkują możliwość efektywnego i legalnego wykonywania budżetu. Do działań pomocniczych można zaliczyć m.in. opracowywanie planów finansowych (art. 248 i 249 u.f.p.) i dokonywanie zmian w budżecie (art. 257 i 258 u.f.p.). Określając zakres czynności składających się na wykonywanie budżetu, można też odwołać się do katalogu działań wymienionych w art. 3 u.f.p. Pojęcie "budżet" oznacza natomiast roczny plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ust. 1 u.f.p.). Przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. wskazuje zarząd jako organ wykonujący budżet jednostki samorządu terytorialnego. Ta ogólna kompetencja znajduje swoją podstawę prawną w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Znaczenie użytego w art. 247 ust. 1 u.f.p. pojęcia zarząd zdefiniowano w art. 2 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z definicją desygnatami tego pojęcia są nie tylko kolegialne organy wykonawcze (zarząd powiatu, zarząd województwa) lecz również jednoosobowe organy wykonawcze (wójt, burmistrz i prezydent miasta). W wykonywaniu budżetu współuczestniczą oprócz jednoosobowego organu wykonawczego w szczególności takie podmioty jak główny księgowy (art. 54 u.f.p.), kierownicy jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych (art. 53 ust.1 u.f.p.) oraz pracownicy, którym powierzono wykonywanie określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej (art. 53 ust. 2 u.f.p.). Nadto należy podnieść, że przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. ma istotne znaczenie w procesie stosowania przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wskazuje bowiem organ odpowiedzialny za wykonywanie budżetu.

Zdaniem Sądu treść art. 70a ust. 1 K.N. uzasadnia wniosek, że kompetencje rady gminy ograniczają się wyłącznie do wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała, jak wyżej wskazano, nie jest aktem prawa miejscowego, Sąd uznał, że art. 70a ust. 1 K.N. nie zawiera upoważnienia ustawowego do uregulowania przez radę w uchwale kwestii podziału tych środków, co wyrażono w § 2 zaskarżonej uchwały. Podstawy do kwotowego podziału tych środków nie stanowi także § 6 ust. 3 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ prowadzący opracowuje na każdy rok budżetowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w § 2, biorąc pod uwagę wnioski dyrektorów szkół i placówek, o których mowa w ust. 2, wyniki sprawdzianu, egzaminu gimnazjalnego, egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie i egzaminu maturalnego, wyniki ewaluacji wewnętrznej i zewnętrznej oraz wynikające z nich wnioski, podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W przepisie tym jednoznacznie wskazano, co bierze się pod uwagę przy opracowaniu takiego planu, natomiast nie ma w nim mowy o podziale tych środków, a tym bardziej o kwotowym ich podziale.

Zdaniem Sądu przedmiot regulacji zawarty w art. 70a ust. 1 i 2a K.N. i przepisach rozporządzenia (§ 2 ust. 1 i 2, § 6 ust. 3, § 7) wyraźnie wskazuje, że są to czynności związane z wykonywaniem budżetu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do zadań wójta należy wykonywanie budżetu. W konsekwencji zdaniem Sądu to wykonawczy organ gminy jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 2a K.N.), opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 6 ust. 3 rozporządzenia), czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 7 rozporządzenia). Tym samym regulując wskazane kwestie w zaskarżonej uchwale (§ 2, 3, 4, 5 i 7) Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową, która upoważnia organ stanowiący jedynie do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, co jak wynika ze skargi rada uczyniła w uchwale budżetowej Gminy na 2016 rok.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwala w sposób istotny narusza prawo, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd miał jednak na uwadze treść art. 94 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy nie uchybiła obowiązkowi przedłożenia uchwały Wojewodzie, a od jej wydania minął rok.

Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie cytowanego art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).