Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 43/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [..] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. W., od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Filii Nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2006 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że w dniu 21 sierpnia 2006 r. S. W. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup [...]. Pismami z dnia 25 sierpnia i 7 września 2006 r. podtrzymał swoje stanowisko. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] odmówiono przyznania S. W. pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup [...] z powodu niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wykazał, iż wnioskodawca uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nadto odmawia współpracy z pracownikami socjalnymi Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...]. Wobec tego, organ uznał, że brak współdziałania ze strony wnioskodawcy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Dodatkowo organ pierwszej instancji podniósł, że z przeprowadzonego postępowania i zgromadzonej dokumentacji w aktach sprawy wynika, że [...], na zakup których wnioskodawca ubiegał się o środki z pomocy społecznej, zostały zakupione przez jego żonę. Fakt ten potwierdził S. W. Organ pierwszej instancji wyjaśnił także, że od dnia 31 lipca 2006 r. wnioskodawca dysponował dochodem w wysokości [...] zł, który mógł przeznaczyć na zakup [...].

Od decyzji powyższej S. W. odwołał się i wniósł o jej uchylenie. Skarżący zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie korzystania przez niego z pośrednictwa Ośrodka Pomocy Społecznej w zakupie [...] i wydatkowania kwoty [...] zł. Wskazał także, iż nie utrudniał przeprowadzenia aktualizacji wywiadu, a terminy jego przeprowadzenia próbował uzgodnić.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania S. W., wyjaśniło, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W myśl art. 3 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. A zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Państwo powołując instytucję "pomoc społeczna" nałożyło na nią obowiązek realizacji swojej polityki pomocy osobom i rodzinom, które nie są w stanie, z różnych przyczyn, pokonać trudnych sytuacji życiowych.

Odmowa przyznania pomocy może nastąpić tylko wówczas, jeżeli udowodnione zostanie, na podstawie dowodów określonych w art. 75 k.p.a. i przy zachowaniu zasad ustalonych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., że ubiegający się o pomoc, choć znajduje się w trudnej sytuacji, jest w stanie tę sytuację sam pokonać i jego żądania nie odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, będący podstawą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów żywności, leków i leczenia, opału z odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny nie jest obligatoryjna, lecz ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami procedury administracyjnej, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej.

Wniosek S. W. z dnia 21 sierpnia 2006 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup [...] stanowił podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie sytuacji dochodowej i osobistej wnioskodawcy, co w konsekwencji pozwoli organowi orzekającemu na podjęcie stosownej decyzji w zakresie wnioskowanej pomocy. Jak dalej Kolegium wyjaśniło, w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin - stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy. W myśl art. 107 ust. 3 i 4 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny (...). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej, niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych.

Sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, w tym miejsce i terminy jego przeprowadzania określa rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Rozporządzenie to w § 2 ust. 1 - 3 stanowi, że wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej (...). W sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się w terminie 2 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia. Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu.

Jak wynika z akt sprawy aktualizacja wywiadu miała miejsce w dniu 29 sierpnia 2006 r., zatem nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego dotyczący niedochowania 14 dniowego terminu przeprowadzenia wywiadu. Kolegium zwróciło uwagę, że na podstawie akt sprawy, a także tego, co wykazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pracownik socjalny niezwłocznie po powzięciu wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej przeprowadził wywiad środowiskowy.

Kolegium wskazało, iż - zgodnie z w § 2 ust. 4 i 5 w/w rozporządzenia - pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuacją osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Następnie, na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy.

W dalszych wywodach Kolegium podkreśliło, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest niezwykle istotnym elementem postępowania dowodowego zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, w tym ustalenia, czy sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o pomoc jest na tyle trudna, że należy jej pomóc w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb. Organ pomocy społecznej rozpoznając wniosek o pomoc finansową zobowiązany jest bowiem ustalić rzeczywistą sytuację osoby ubiegającej się o takie świadczenie. Cel ten może być osiągnięty w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub miejsca pobytu wnioskodawcy. Rzetelne rozeznanie sytuacji zainteresowanego i jego potrzeb wymaga jednakże współdziałania z pracownikiem socjalnym, w tym poinformowania go o osiąganych dochodach i sytuacji majątkowej. Pozwala to na ustalenie, czy faktycznie istnieje rzeczywista potrzeba wsparcia finansowego przez ośrodek pomocy społecznej i czy zgodnie z przepisami osoba ubiegająca się o pomoc kwalifikuje się do udzielenia takiej pomocy.

Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

3 listopada 1998 r., sygn akt I SA 261/98, w którym wskazano, że rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna, gdyż jest on sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów k.p.a., mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej" (Lex Nr 45753).

Nadto, ustawa o pomocy społecznej nakłada na organ orzekający w sprawach z zakresu pomocy społecznej obowiązek brania pod uwagę tego, czy osoby i rodziny ubiegające się o pomoc społeczną współdziałają w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak bowiem współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (dokonania jego aktualizacji) mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego bez wątpienia świadczy o braku współdziałania w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Zwłaszcza, iż skarżący zna zasady ubiegania się i przyznawania świadczeń z pomocy społecznej gdyż jak wskazują na to akta sprawy korzysta z pomocy finansowej udzielanej przez organ pierwszej instancji. Nadto, o braku współdziałania świadczy, brak aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia, bowiem skarżący nie korzysta z pomocy Klubu Pracy.

Kolegium wskazało również, że pomoc społeczna nie przysługuje tym, którzy mają własne środki na utrzymanie, a jak zostało wykazane skarżący dysponował dochodem w wysokości [...] zł.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wykazał brak współdziałania po stronie skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Przytoczone zaś w uzasadnieniu decyzji okoliczności pozwoliły na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dokonał właściwych ustaleń pod względem merytorycznym i prawidłowo wykazał istnienie przesłanek uzasadniających odmowę przyznania wnioskowanej pomocy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] wniósł S. W.. W skardze podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykazało staranności w ustaleniu faktów, gdyż skarżący niejednokrotnie próbował ustalić termin aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej. Nietrafny, jego zdaniem, jest także zarzut braku aktywności wnioskodawcy w poszukiwaniu zatrudnienia. Ponadto zarzucił organom orzekającym pomijanie okoliczności, iż pozbawiany jest przez małżonkę podstawowych potrzeb życiowych i bytowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi.

Oceniając we wskazanym wyżej zakresie zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, bowiem oba rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), na podstawie której wydano zaskarżone decyzje, w art. 2 i 3 stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Przepisy ustawy o pomocy społecznej w sposób jednoznaczny regulują tryb ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 powołanej ustawy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W myśl art. 107 tej ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W ocenie sądu, odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego została wyczerpująco uzasadniona przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie. Organy orzekające wyjaśniły skarżącemu skutki prawne braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, wskazując, że może to stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Wskazano, że sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, a w szczególności miejsce i terminy jego przeprowadzania, wzór kwestionariusza wywiadu oraz dokumenty niezbędne do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, wzór oświadczenia o stanie majątkowym wynikają z rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672).

W aktach sprawy znajduje się kwestionariusz aktualizacji wywiadu przeprowadzonego w dniu 29 sierpnia 2006 r. w mieszkaniu skarżącego oraz pisma załączone do niego: uzupełnienie wywiadu sporządzone przez S. W. i notatka sporządzona przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. Z dokumentów tych wynika, że S. W. udzielił informacji dotyczących jego sytuacji życiowej wyłącznie w formie pisemnej i za pomocą gestów. W ocenie sądu, taki sposób udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące jego sytuacji życiowej nie znajdował żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Jeśli, zdaniem skarżącego, w protokole nie zostały zawarte wszystkie informacje, których on udzielił, mógł załączyć swoje wyjaśnienia i zastrzeżenia do protokołu, tak jak to uczynił zresztą w dniu 29 sierpnia 2006 r. Jest to środek dowodowy w sprawie, podobnie jak kwestionariusz aktualizacji wywiadu, który pozwoliłby, obok jeszcze innych dokumentów, na pełną ocenę sytuacji życiowej skarżącego. Przy czym, zauważyć należy, że z pisma skarżącego zawierającego uzupełnienie aktualizacji wywiadu przeprowadzonego w dniu 29 sierpnia 2006 r. nie wynikają żadne dodatkowe informacje dotyczące jego sytuacji życiowej.

Ponadto wskazać należy, że wniosek skarżącego dotyczył przyznania pomocy finansowej na zakup [...]. Tymczasem, z kwestionariusza aktualizacji wywiadu wynika, że [...] te zostały wykupione przez żonę skarżącego. A zatem niezbędna potrzeba bytowa w tym zakresie została już zaspokojona.

Z akt sprawy wynika również, że S. W. przestał korzystać z ofert Klubu Pracy (pismo z dnia 11 września 2006 r.).

Wyjaśnić należy również, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenie jakim jest specjalny zasiłek celowy jest przyznawane w drodze tzw. decyzji uznaniowej wydawanej przez upoważniony organ. Zatem jeżeli decyzja w tej materii została wydana prawidłowo w ramach uznania administracyjnego, Sąd nie ma podstaw prawnych do kwestionowania jej legalności.

W ocenie sądu, postawa skarżącego nie wskazuje na chęć współdziałania w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej, a taki obowiązek, w myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej, spoczywa na osobach korzystających z pomocy społecznej.

Z powyższych względów nie można postawić organowi zarzutu, że powierzchownie rozpatrzył sprawę i nierzetelnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, co mogłoby prowadzić do przekroczenia granicy uznania administracyjnego. To z kolei prowadzi do wniosku, iż zarówno ta decyzja jak i decyzja organu drugiej instancji nie naruszyły prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.