Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 284/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki ( spr ) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009r. sprawy ze skargi firmy A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobycie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 357 ( trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 284/09

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na wniosek Marszałka Województwa [...] w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98,poz. 1071 ze zm.; dalej kpa) w związku z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) Wójt Gminy R. odmówił uzgodnienia koncesji na wydobycie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego "G" położonego w G. na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] o powierzchni 14,6 ha, o wydanie której wystąpiła spółka pod firmą P. P. – H. – U. i O. S. W. K. K. G. B. K. spółka jawna z siedzibą w I.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt Gminy R. stwierdził, że dla terenu objętego wnioskiem o udzielenie koncesji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też po zbadaniu zgodności planowanego zamierzenia z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] uznał, że zamierzone przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kopaliny metodą odkrywkową jest niezgodne z treścią studium i w konsekwencji uzgodnienie nie może być dokonane.

W dokonanej przez siebie szczegółowej analizie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., organ I instancji wykazał, że tereny objęte wnioskiem złożonym przez P.P.H.U. "K." położone są w strefie "L" – leśno – turystycznej, dla której nie przewidziano lokalizacji kopalni kruszywa. Na rysunku studium uwidocznione zostały obszaru poboru kruszywa, natomiast ustalenia studium nie przewidują możliwości rozwoju tej formy użytkowania. Skoro teren inwestycji jest w studium przeznaczony dla funkcji leśno –turystycznej (L), to także sugerowana przez inwestora możliwość przywrócenia rolniczego użytkowania na przedmiotowym terenie jest niezgodna ze studium, z tej przyczyny, że ustalenia studium przewidują na terenach funkcji leśno – turystycznej wyłącznie kontynuację produkcji roślinnej i zwierzęcej na terenach gruntów rolnych o wyższej przydatności rolniczej, podczas gdy grunty planowanej inwestycji stanowią grunty łąk, pastwisk i mają niską przydatność rolniczą. Ustalenia Studium przewidują między innymi dopuszczalność lokalizacji spalarni śmieci, nie dopuszczają natomiast wydobywania kruszywa. Oznacza to, że gmina świadomie zrezygnowała na wskazanym wyżej obszarze z rozwoju funkcji terenu polegającej na wydobywaniu kopaliny metodą odkrywkową. Dla ternu wsi G. studium przewiduje jedynie "możliwość rozwoju usług produkcyjnych w obrębie istniejących siedlisk, przy czym uciążliwość ich powinna być ograniczona do granic własnej działki". Natomiast w przypadku wydobywania kruszywa uciążliwość, zwłaszcza w zakresie transportu kruszywa ciężkim sprzętem transportowym wykracza poza własną działkę. Z tego też powodu występuje sprzeczność zamierzenia z ustaleniami studium.

Ponadto organ I instancji podkreślił, że zgodnie z wyrokiem NSA z 4 października 2000 r. (II SA 1514/2000, ONSA 2001/4 poz. 185), pomyślne zakończenie wcześniejszych postępowań, poprzedzających rozstrzygnięcie o udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin, nie przesądza – zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 1994 r. Nr 27 poz. 96 ze zm.) – o późniejszym udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny, zarówno rozpoznanie geologiczne, jak i udokumentowanie złoża odbywa się na ryzyko potencjalnego inwestora. Z tego względu, pomimo, że strona uzyskała wcześnie pozytywne rozstrzygnięcia, brak zgodności zamierzonej inwestycji ze studium, uniemożliwia udzielenie koncesji.

Wójt Gminy R. powołał się także na interes społeczny, który stoi w wyraźnej kolizji z interesem strony i jest na tyle istotny, że sprzeciwia się udzieleniu wnioskowanej koncesji. Okoliczność tę organ I instancji obszernie uzasadnił odwołując się do pisma z dnia [...] Nadleśniczego Nadleśnictwa C. oraz protestu zgłoszonego przez mieszkańców Sołectwa J. – G. w piśmie z dnia [...] r., a także sprzeciwu wyrażonego przez S. R. E. i O. Ś. Z. K. i P. B. w protokole z zebrania z dnia [...]. W związku z powyższym organ wykazał, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpić powinno zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi on w kolizji z interesem społecznym. Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie udzielenie koncesji stałoby w oczywistej sprzeczności z interesem społecznym, Wójt Gminy R. nie mógł udzielić koncesji na wydobycie kopaliny (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., III SA 1195/2001, LEX nr 137821).

W zażaleniu z dnia [...] na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił naruszenie bliżej nieokreślonych przepisów poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach niezwiązanych bezpośrednio z wnioskiem o udzielenie uzgodnienia, na skutek stwierdzenia, że grunty, na których planowana jest działalność wydobywcza wymagają zmiany ich przeznaczenia z rolniczego na nierolnicze – w sytuacji, gdy grunty te należą do klasy IV i na mocy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały wyjęte spod działania tej ustawy, co oznacza, że skarżąca nie musi ubiegać się o ich wyłączenie spod produkcji rolnej i zmianę ich charakteru, gdyż z mocy prawa utraciły swój rolniczy charakter.

Pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił ponadto naruszenie art. 16 ust. 5 in fine ustawy – prawo geologiczne i górnicze poprzez uznanie, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z dnia [...]ww grunty przeznaczone są na cele rolnicze, podczas gdy inwestycja na tych gruntach jest zgodna ze studium, ze względu na inwestycyjny charakter gruntów.

W ocenie skarżącej, organ I instancji naruszył także przepisy postępowania poprzez oparcie postanowienia na przesłance kolizji z interesem społecznym.

Mając powyższe na uwadze skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uzgodnienie koncesji.

Rozpatrując powyższe zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w wydanym przez siebie w dniu [...] postanowieniu ([...]) uznało, że zarzuty zażalenia są w całości bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Organ II instancji rozstrzygnięcie w powyższej sprawie oparł na przesłankach określonych w art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo Geologiczne i Górnicze. Zgodnie z tym przepisem udzielenie koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - a podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W takiej sytuacji ustalenie braku zgodności planowanej działalności ze studium było wystarczające do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia koncesji.

Organ II instancji stwierdził ponadto, i że nietrafny jest podniesiony przez skarżącego postanowienie wydane przez organ I instancji zarzut pominięcia inwestycyjnego charakteru gruntów, skoro zgodnie ze studium na gruntach tych ma być realizowana funkcja leśno – turystyczna. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie chodzi zatem o wykazanie, że funkcja turystyczna jest zbieżna z funkcją inwestycyjną, ale o wykazanie, że konkretne przedsięwzięcie, w tym wypadku kopalnia kruszywa jest przewidziana w studium na danym obszarze. Powyższe z kolei świadczyłoby o braku sprzeczności planowanej kopalni kruszywa z treścią studium. Skoro więc kopalnia kruszywa nie jest przewidziana w studium, słuszny zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest pogląd organu I instancji, że zachodzi w tym wypadku sprzeczność zamierzenia z treścią studium.

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, że zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie, a postanowienie organu I instancji wydane zostało zgodnie z przepisami prawa i z tego względu orzekło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

Skargę na ww postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosło P. P. – H. – U. i O. S. W. "K." K. G., B. K. sp. j. Powyższe postanowienie skarżący zaskarżył w całości i zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, które zdaniem skarżącego miało wpływ na wynik sprawy – tj. naruszenie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię – wskutek błędnego przyjęcia, że Wójt Gminy miał prawo dokonać negatywnego uzgodnienia koncesji wyłącznie na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego Gminy R. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia tej części przepisu art. 16 ust. 5 p.g.g. w zw. z art. 22 i 8 Konstytucji RP, która nakazuje dokonania uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podjęcie działań do uzyskania koncesji na wydobycie kopalin (piasku) jest formą prowadzenia działalności gospodarczej, a w świetle art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na interes publiczny. Zdaniem skarżącego ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na danym obszarze na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle przytoczonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostaje w kolizji z konstytucyjną normą wolności działalności gospodarczej. W kolizji takiej pozostaje jednak ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu.

Skarżący zarzucił także ww postanowieniu naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poprzez jego niezastosowanie. Organ orzekający w sprawie uzgodnienia koncesji powinien kierować się obowiązującymi dla danego terenu przepisami prawa planistycznego podobnie jak przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, która wydawana jest wtedy, gdy dla danego terenu nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego - do takiego wniosku uprawnia art. 4 ust. 2 p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ternu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale o niezastosowanie przepisów prawa, obowiązujących na terenie objętym wnioskiem o udzielenie koncesji, tak jak przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Organy te nie mogą natomiast powoływać się na jakiekolwiek ustalenia studium jak ona podstawę negatywnego załatwienia wniosku obywatela w sprawie wynikającej z jego praw podmiotowych do nieruchomości albo związanej z tymi prawami. Podstawą tą może być jedynie odpowiednie ustalenie obowiązującego planu miejscowego, a w braku tego planu dla określonego obszaru – decyzja o warunkach zabudowy, odpowiadająca wymaganiom ustawowym.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 124 k.p.a. – poprzez wadliwe i niepełne zebranie materiału dowodowego przy braku należytej staranności w prowadzeniu sprawy przez organ oraz oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

2. polegające na odmowie uzgodnienia koncesji poprzez oparcie się przez organ na przesłance kolizji z interesem społecznym tj. na opinii i stanowisku mieszkańców wsi oraz opinii Nadleśnictwa. Zdaniem skarżącego stanowisko mieszkańców w sprawie kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy winno mieć odzwierciedlenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nie w postanowieniu organu wydanym w toku postępowania koncesyjnego. Żaden z przepisów prawa materialnego nie określa osób zamieszkałych w pobliżu przedmiotowego terenu, jako strony w postępowaniu koncesyjnym. Zdaniem skarżącego w ten sposób organ wykroczył poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu, wyznaczony przepisami prawa materialnego. Zdaniem skarżącego art. 16 ust. 5 p.g.g. jest jedynym kryterium uzgodnienia udzielenia koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż czyni zgodność zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli jest uchwalony) lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy (rozumiany w sposób wskazany wcześniej w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego). Zdaniem skarżącego żadne inne kwestie nie mogą być przedmiotem postępowania uzgodnieniowego.

3. oparciu się przez organ na przesłankach nie związanych bezpośrednio z wnioskiem o udzielenie uzgodnienia oraz nie odniesienie się do możliwości takiego sformułowania warunków uzgodnienia koncesji, które doprowadzą do zgodności planowanego przedsięwzięcia ze studium – poprzez pominięcie faktu, iż po zakończonej inwestycji na przedmiotowym terenie powstanie zbiornik wodny a teren podlega rekultywacji w kierunku leśnym – a tym samym nie wydanie uzgodnienia koncesji pod warunkiem rekultywacji terenu przez skarżącą po zakończeniu inwestycji – w sytuacji istnienia ku temu wszelkich przesłanek.

4. błędne przyjęcie przez organ, iż grunty na których ma być przedmiotowe przedsięwzięcie utracą swój rolniczy charakter – w sytuacji, gdzie na podstawie akt sprawy jednoznacznie wynika, że utrata ta będzie miała jedynie charakter tymczasowy. Organ tym samym niekonsekwentnie wskazuje raz na charakter rolniczy przedmiotowych gruntów, a innym razem przyjmuje, że obszar planowanej kopalni położony jest na obszarze leśno-turystycznym, podczas, gdy z akt sprawy wynika, że przedmiotowe grunty nie mają takiego charakteru, a jedynie graniczą z terenem leśnym.

5. błędne przyjęcie przez organ, iż uciążliwość planowanej inwestycji przekroczy obszar własnej działki skarżącej – w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, iż skarżący przewidział drogi wywozu urobku w zgodzie z przepisami ochrony środowiska oraz oferował wspólnie z innymi przedsiębiorcami budowę drogi lokalnej przystosowanej do poruszania się ciężkich pojazdów.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy R. z dnia [...]r.

- o zmianę w/w poprzez wydanie wyroku uzgadniającego koncesję (art. 146 p.p.s.a.

Skarżący wniósł ponadto o:

- zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,

- wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca spółka wykazała, że skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, to w konsekwencji nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego zamieszczonym w art. 87 Konstytucji RP. Nie może więc stanowić podstawy do ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej organy orzekające w niniejszej sprawie na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinny odmówić zastosowania tej części art. 16 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze, która nakazuje uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopaliny na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem skarżącej spółki w niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia należało uczynić przepis art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym w niniejszej sprawie nie chodzi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale o zastosowanie przepisów prawa, obowiązujących na ternie objętym wnioskiem o udzielenie koncesji, tak jak przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżącej organy nie rozważyły skutków planowanej inwestycji w postaci zbiornika wodnego oraz jego wykorzystania dla potrzeb rolnictwa. Przewidziane w studium przeznaczenie terenu inwestycji nie uległoby w takim wypadku zmianie, nadal bowiem teren byłby wykorzystywany na cele rolnicze.

Odpowiedź na powyższą skargę wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium wniosło o uznanie ich za bezzasadne. Kolegium w całości podtrzymało w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Kolegium wskazało ponadto na sprzeczności występujące w skardze. Z jednej bowiem strony skarżąca spółka odmawia możliwości objęcia hipotezą z art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., wskazując, że jest to sprzeczne z przepisami rangi konstytucyjnej. Natomiast z drugiej strony wywodzi, iż uzgodnienie powinno nastąpić z nałożeniem na inwestora takich warunków realizacji przedsięwzięcia, która zapewnią jego zgodność ze studium.

Kolegium nie zgadza się w przedłożonej przez siebie odpowiedzi na skargę z argumentacją skarżącej spółki, iż w przedmiotowej sprawie należało orzec na podstawie przepisów dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjęta przez skarżącą wykładnia jest zdaniem organu II instancji wykładnią contra legem art. 16 ust. 5 prawo geologiczne i górnicze. W istocie bowiem orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia koncesji nie następuje na podstawie studium, lecz na podstawie wskazanego wyżej przepisu rangi ustawowej – tj. art. 16 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze, który nakazuje stosować wzorzec zagospodarowania przestrzennego wynikający z treści planu miejscowego, a w jego braku wzorzec określony w treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podstawą normatywną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie jest zdaniem organu II instancji akt (studium) niebędący źródłem prawa powszechnie obowiązującego, lecz przepis ustawy. Powyższe czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 16 ust. 5 ustawy – prawo geologiczne i górnicze poprzez uznanie, że brak jest zgodności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.

Podstawą odmowy uzgodnienia koncesji nie było też uznanie prymatu interesu społecznego nad interesem strony. W sytuacji braku wspomnianej wyżej zgodności planowanego przedsięwzięcia ze studium, nie było potrzeby analizy występującej w sprawie kolizji interesów, co zostało już wcześniej podkreślone przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do kwestii możliwości doprowadzenia do zgodności planowanego przedsięwzięcia ze studium poprzez sformułowanie odpowiednich warunków realizacji koncesji organ II instancji w złożonej przez siebie odpowiedzi na skargę podzielił ocenę organu I instancji, że nie ma możliwości, w świetle treści studium, doprowadzenie do powyższej zgodności poprzez wydanie koncesji warunkowej.

Za bezzasadne należało uznać ponadto zdaniem organu II instancji zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 124 kpa. Skarżąca nie wykazała, że ustalony w sprawie stan faktyczny dotknięty jest brakami. Kolegium uznało za wyczerpujący stan faktyczny ustalony w postępowaniu przed organem I instancji.

W konsekwencji Kolegium uznało, że przy wydawaniu postanowienia Wójta Gminy R. nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania i w związku z powyższym zachodziły przesłanki do utrzymania przez Kolegium w mocy postanowienia organu I instancji.

W związku z powyższym Kolegium wniosło o oddalenie skargi na wydane przez siebie w dniu [...] postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1270).

Analizując zatem zaskarżone postanowienia odmawiające uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin P. P. – H. – U. i O. S. W. "K." K. G., B. K. sp. j. należy dojść do wniosku, że skarga jest zasadna acz z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności skargi złożonej przez Przedsiębiorstwo P. P. – H. – U. i O. S. W. "K." K. G., B. K sp. j. z siedzibą w I. przy ul. M. P. P. – H. – U. i O. S. W. "K." K. G., B. K. w niniejszej sprawie ma kwestia ustalenia granic sprawy administracyjnej, w której orzekały organy administracji, a w tym konkretnym przypadku postępowania w przedmiocie uzgodnienia warunków koncesji na wydobywanie kopalin. Jak wynika z akt sprawy postępowanie uzgodnieniowe w tym konkretnym przypadku zostało wszczęte jeszcze w 2007 r. i w jego trakcie organ wykonawczy gminy kilkakrotnie orzekał w przedmiocie możliwości uzgodnienia warunków koncesji na wydobywanie kopalin w miejscowości G. na terenie gminy R. W związku z tym należy przyjąć, że całe to postępowanie mimo kilkukrotnego orzekania przez organy administracji toczyło się w jednej sprawie zarówno punktu widzenia procesowego jak i materialnoprawnego. W związku z tym organy administracji w toku prowadzonego postępowania nie mogą zapominać o konieczności odniesienia się do tego z czyjej inicjatywy było przeprowadzone postępowanie zażaleniowe oraz jaka była treść wcześniejszych rozstrzygnięć, zgodnie bowiem z postanowieniami art. 144 K.p.a. do zażaleń w sprawach nie uregulowanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jedną z podstawowych zasad postępowania odwoławczego (której obowiązywanie nie zostało wyłączone w odniesieniu do postępowania zażaleniowego) jest wynikający z art. 139 K.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (lub odpowiednio wnoszącej zażalenie), chyba, że zaskarżone orzeczenie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W analizowanej sprawie Wójt Gminy R. wydał już wcześniej postanowienie z dnia [...] nr [...], w którym pozytywnie zaopiniował możliwość wydania koncesji na wydobywanie kopalin w miejscowości G., opatrując jednak ją pewnymi warunkami. Orzeczenie to następnie na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącą zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a sprawa stanowiła przedmiot ponownego rozpoznania. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że od tego momentu w postępowaniu obowiązywał zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że organy wykazałyby iż zachodzą od tego wyjątki wskazane w art. 139 K.p.a. W tym konkretnym przypadku organy administracji obu instancji całkowitym milczeniem pominęły ograniczenia wynikające z tego przepisu, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Dlatego też mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny dokonać oceny, czy istniał możliwość na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie i od dokonanych ustaleń uzależnić dalszy przebieg postępowania.