Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 933/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1181/20 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 9 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 25 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1181/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) z 9 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w Lubartowie z dnia 4 września 2020 r. nr [...]. W pkt II zasądził od organu na rzecz [...] 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

[...] – dalej: strona - 26 sierpnia 2020 r. złożyła wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2020. Jednocześnie z wnioskiem strona wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, powołując się na trudną sytuację rodzinną oraz epidemię Covid-19.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubartowie postanowieniem z 4 września 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do § 10 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 655 dalej: rozporządzenie), premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych. Jednocześnie, zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia, przepis § 6 ust. 3, wskazujący na termin składania wniosków o przyznanie płatności – od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku, stosuje się odpowiednio do wniosku o wypłatę. W niniejszej sprawie wniosek o wypłatę płatności został złożony 26 sierpnia 2020 r., co stanowi przekroczenie ostatecznego terminu na składanie wniosków o wypłatę.

Organ podniósł, że termin składania wniosków o wypłatę płatności na zalesianie jest terminem prawa materialnego, wobec czego nie mają do niego zastosowania przepisy art. 58-60 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej: k.p.a.), regulujące zasady przywracania terminów.

Orzekając na skutek zażalenia strony Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARMiR postanowieniem z 9 listopada 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia termin składania wniosków o wypłatę płatności na zalesienie upływał z dniem 15 lipca 2020 r., zaś w sprawie taki wniosek został złożony 26 sierpnia 2020 r., a wiec po upływie wyznaczonego terminu. Powyższy termin jest terminem prawa materialnego, do którego nie stosuje się instytucji przywrócenia terminu. Zakreśla on ramy czasowe, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego. W konsekwencji, nie może być prowadzone postępowanie w celu zbadania istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie tego rodzaju terminu. Postępowanie takie jest bezprzedmiotowe. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, w związku z czym stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, a postępowanie nie może zostać wszczęte, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a.

Uzasadniając uchylenie postanowień obu instancji WSA w Lublinie podkreślił, że Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Lubartowie decyzją z 15 stycznia 2016 r. przyznał stronie płatność z tytułu premii zalesieniowej w wysokości 868 zł, płatną corocznie przez okres 10 lat, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1867 z późn. zm., dalej: ustawa) oraz § 11a i § 11b rozporządzenia. Na podstawie składanych w latach 2016 –2019 wniosków o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych strona otrzymywała pomoc przyznaną decyzją z dnia 15 stycznia 2016 r. W dniu 26 sierpnia 2020 r. strona złożyła wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2020. Postanowieniem z 4 września 2020 r. organ I instancji odmówił stronie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie, zaś postanowieniem z 9 listopada 2020 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd I instancji podniósł, że z 61a § 1 k.p.a. wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy została spełniona jedna z dwóch odrębnych przesłanek: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej przez osobę niebędącą stroną lub 2) postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, nie merytorycznym, a organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty oraz nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Dlatego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Z tego też względu odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, wówczas gdy na "pierwszy rzut oka" stwierdzić można, że w sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, Zawarte w art. 61a § 1 k.p.a. pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, utożsamia się między innymi z sytuacjami, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygniecie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Okolicznością uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego jest także upływ materialnego terminu do zgłoszenia żądania przyznania uprawnienia.

W ocenie WSA płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie warunki wskazane w § 3 rozporządzenia. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, płatność na zalesianie dzieli się na: 1) wsparcie na zalesienie – stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku po dniu wykonania zalesienia; 2) premię pielęgnacyjną – stanowiącą zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; 3) premię zalesieniową – stanowiącą zryczałtowaną płatność za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia, płatność na zalesianie przyznaje kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Płatność na zalesianie jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności (ust. 2). Wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku (ust. 3). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, kierownik biura powiatowego Agencji weryfikuje wniosek o przyznanie płatności w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie płatności zostanie ustalone, że: 1) wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w § 3 ust. 1 lub 2) działki rolne przewidziane do zalesienia we wniosku nie odpowiadają wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 lub 3 - kierownik biura powiatowego Agencji, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesianie (ust. 3). Jeśli zaś, w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie płatności zostanie ustalone, że: 1) wnioskodawca spełnia warunki określone w § 3 ust. 1 oraz 2) działki rolne przewidziane do zalesienia we wniosku odpowiadają wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 lub 3 - kierownik biura powiatowego Agencji wydaje postanowienie o spełnieniu tych warunków w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 4).

Sąd podniósł, że w przypadku, gdy producent rolny nie złożył w terminie oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesianie (§ 10 ust. 1). Natomiast w sytuacji, gdy producent rolny złożył w terminie oświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji przyznaje płatność na zalesianie, w formie decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia (§ 10 ust. 2). Płatność na zalesianie wypłaca się, w terminie 30 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w ust. 2, stała się ostateczna (§ 10 ust. 3). Zgodnie zaś z § 10 ust. 4 rozporządzenia, premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji. Przepis § 6 ust. 3, do wniosku o wypłatę, stosuje się odpowiednio (§ 10 ust. 5 rozporządzenia).

Sąd podkreślił, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie, o którym mowa w § 6 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, a wnioskiem o wypłatę premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej, wskazanym w § 10 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia, i w konsekwencji między terminami do złożenia takich wniosków. Pierwszy z nich dotyczy bowiem sytuacji, gdy producent rolny występuje z wnioskiem o przyznanie płatności, który jest rozstrzygany decyzją wydawaną na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia. Termin wskazany w § 6 ust. 3 rozporządzenia dotyczy treści i powstania prawa do przyznania płatności na zalesianie, wobec czego należy go uznać za termin prawa materialnego. Natomiast wniosek o wypłatę wskazany w § 10 ust. 5 rozporządzenia dotyczy wypłaty premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej przysługującej za dany rok. Wniosek ten nie jest zatem wnioskiem o przyznanie płatności. Stanowi on realizację wcześniejszej decyzji o przyznaniu płatności wydanej na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia. Termin wskazany w § 10 ust. 5 rozporządzenia związany jest z uruchomieniem procedury wypłaty środków, z przyznanej już wcześniej pomocy i ma jedynie charakter instrukcyjny.

Zdaniem WSA o ile sama płatność na zalesianie przyznawana jest na podstawie decyzji (§ 10 ust. 2 rozporządzenia), tak już dla wypłaty płatności, w tym premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, ustawodawca takiej formy nie przewidział. Ponadto, przepisy rozporządzenia nie przewidują odmowy przyznania płatności na zalesienie w przypadku wniesienia wniosku o wypłatę płatności z uchybieniem terminu do jego złożenia. Rozporządzenie przewiduje wprawdzie możliwość wstrzymania przyznanych producentowi rolnemu płatności oraz obowiązek zwrotu premii lub jej zmniejszenie (§ 13 i § 13a), jednak wśród wskazanych tam przypadków nie znajduje się opóźnienie w złożeniu wniosku o wypłatę premii.

Sąd wskazał, że zawarte w § 10 ust. 5 rozporządzenia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia dotyczy jedynie wskazanych w nim dat, określających termin składania wniosku o przyznanie płatności na zalesianie. Nie przesądza natomiast o charakterze terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych. Przez odpowiednie stosowanie przepisów należy rozumieć sytuację, w której pewne przepisy stosowane są wprost, niektóre ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1159/14). Użyte w § 10 ust. 5 rozporządzenia odesłanie do odpowiedniego stosowania § 6 ust. 3 rozporządzenia wymaga zatem uwzględnienia specyfiki wniosku o wypłatę premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej.

W ocenie WSA złożenie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie, w rozpoznawanym przypadku premii zalesieniowej, po upływie terminu o którym mowa w § 10 ust. 5 rozporządzenia, nie uprawniało organów do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wniosek o wypłatę płatności jest bowiem konsekwencją przyznanej już wcześniej producentowi rolnemu pomocy, na podstawie decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie, która wypłacana jest następnie w ratach, po uprzednim złożeniu wniosku. Określony w § 10 ust. 5 rozporządzenia termin stanowi jedynie termin instrukcyjny, którego uchybienie nie może stwarzać dla strony negatywnych skutków w sferze jej materialnoprawnych uprawnień. Omawiany termin ma jedynie na celu zmotywowanie producentów rolnych do składania wniosków o wypłatę płatności w kolejnych latach po jej przyznaniu i nie może prowadzić do wygaśnięcia uprawnienia do wypłaty przyznanej wcześniej płatności. Uchybienie terminu instrukcyjnego nie jest "inną uzasadnioną przyczyną", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. i nie mogło stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie.

Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARMiR wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i w tym zakresie rozpoznanie skargi. Względnie autor skargi kasacyjnej wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego a mianowicie § 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem: rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 655), przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że termin wskazany w tym przepisie ma jedynie charakter instrukcyjny w sytuacji, gdy odpowiednie stosowanie § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia wskazuje, że jest to termin prawa materialnego, do którego nie stosuje się instytucji przywrócenia terminu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie, w kontekście zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, sprowadza się do oceny charakteru prawnego terminu do złożenia wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności na zalesianie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego termin na złożenie wniosku o wypłatę płatności, o którym mowa jest w § 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich jest terminem instrukcyjnym (zob. wyroki NSA z : 18 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1134/18 i I GSK 1164/18; 11 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 1316/18; 23 października 2019 r. sygn. akt 1759/18).

Analiza regulacji zawartych w § 6 i § 10 rozporządzenia prowadzi do następujących konstatacji. Norma zawarta w § 6 dotyczy sytuacji, gdy producent rolny zwraca się do kierownika biura ARiMRi z wnioskiem o przyznanie płatności. Natomiast wniosek, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia, dotyczy wypłaty należności w postaci premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej przysługującej za dany rok. Nie jest to więc wniosek o przyznanie płatności, ponieważ kwestia przyznania płatności rozstrzygana jest na podstawie decyzji wydawanej w oparciu o § 10 ust. 2 rozporządzenia w następstwie pierwotnego wniosku o przyznanie płatności na zalesienie składanego na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wskazana różnica pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności, a wnioskiem o jej wypłatę ma istotne znaczenie dla rozróżnienia charakteru terminów z § 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 5. Termin określony w § 6 ust. 3 dotyczy bowiem złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie. Natomiast § 10 ust. 5 normuje inną kwestię, gdyż dotyczy wyłącznie terminu wypłaty premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej w kolejnych latach po przyznaniu pierwszej płatności. Zatem o ile pierwszy z powołanych terminów, inicjujący powstanie relacji materialnoprawnej w postaci przyznania płatności, należy uznać za termin o charakterze materialnym, o tyle charakteru takiego nie ma już termin z § 10 ust. 5 rozporządzenia, który związany jest z samą wypłatą środków finansowych wcześniej przyznanych na mocy decyzji. Użyte w omawianym przepisie odesłanie do odpowiedniego stosowania § 6 ust. 3, nie będzie w tym przypadku oznaczało stosowania tej regulacji wprost, lecz z uwzględnieniem specyfiki wniosku, który dotyczy jedynie wypłaty środków, czyli swego rodzaju konsekwencji decyzyjnego przyznania prawa do płatności.

Innymi słowy stwierdzić należy, że odesłanie w § 10 ust. 5 rozporządzenia do odpowiedniego stosowania przepisu § 6 ust. 3, odnosi się do dat określających podany w § 6 ust. 3 rozporządzenia termin, ale nie przesądza charakteru terminu, w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych. Charakter ten wynika bowiem z analizy rodzaju uprawnienia, do realizacji którego wniosek o wypłatę płatności zmierza.

Podkreślić należy, że prawodawca regulując materię przyznawania płatności na zalesianie, a później ich wypłaty, wprost w § 10 ust. 2 rozporządzenia postanowił, że płatność na zalesianie przyznawana jest na podstawie decyzji. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że w przypadku gdy producent rolny złożył w terminie oświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego ARiMR przyznaje płatność na zalesianie, w formie decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia. Natomiast regulacja dotycząca wypłaty środków, a mianowicie przepis § 10 ust. 4 rozporządzenia takiej formy już nie przewiduje. Wynika z niej bowiem, że premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego ARiMR. W ocenie NSA, takie rozwiązanie jest świadomym i konsekwentnym działaniem prawodawcy uzasadnionym brakiem usprawiedliwienia dla dublowania rozstrzygnięcia potwierdzającego przyznanie płatności, a także rozwiązaniem zapobiegającym powstawaniu kolizji pomiędzy decyzjami. Decyzja odmawiająca wypłaty kolidowałaby bowiem z decyzją przyznającą płatność. Zauważyć w tym miejscu bowiem należy, że w decyzji przyznającej płatność orzeka się o wsparciu na zalesianie realizowanym jednorazowo po wykonaniu zalesiania oraz premii pielęgnacyjnej płatnej corocznie przez okres pięciu lat począwszy od dnia wykonania zalesiania i premii zalesieniowej płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesiania. Wreszcie w przypadku niespełnienia warunków do wypłaty tych premii za dany okres organ wydaje decyzję wstrzymującą płatność, a ona nie koliduje z decyzją przyznającą płatność.

Dalej zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 grudnia 2000 r. sygn. akt U 2/00 wyraził pogląd, iż termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób; system". Natomiast w języku prawniczym termin "tryb" oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw i nie może być odnoszony do metody działania organów władzy publicznej, rozumianej jako zbiór zasad materialnoprawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na ww. wyrok TK w uchwale 7 sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09, ONSAiWSA 2010/5/83, LEX nr 577569, dotyczącej terminu instrukcyjnego występującego w rozporządzeniu wykonawczym stwierdził, że w ramach ustawowego pojęcia "szczegółowe warunki i tryb" Trybunał dopuszcza możliwość określenia terminów obowiązujących w postępowaniu regulowanym przepisami aktu wykonawczego, jednakże terminom tym nadaje charakter wyłącznie procesowy.

Wtrącić w tym miejscu należy, że rozporządzenie stanowiące podstawę prowadzonych rozważań, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 42, poz. 386, Nr 148, poz. 1551 i Nr 162, poz. 1709), o czym stanowi wprost wstępna cześć tego aktu wykonawczego. Z przepisu delegacyjnego wynika natomiast, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Zatem w rozporządzeniu wykonawczym w zakresie ustalenia trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych Rada Ministrów uzyskała kompetencję do uregulowania procedury rozpatrywania spraw.

W powołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że w piśmiennictwie wskazuje się ponadto, iż na gruncie prawa administracyjnego uzasadnione jest oparcie się na poglądach wyrażonych w doktrynie prawa cywilnego, w świetle których, jeżeli skutek upływu terminu polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Jeżeli natomiast zakreśla granice czasowe dla dokonania czynności procesowej, jest terminem prawa procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski: glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1994, nr 3, s. 80).

Wreszcie z uchwały wynika, że w akcie wykonawczym do ustawy na podstawie upoważnienia do określenia szczegółowych warunków i trybu postępowania nie można regulować istoty treści stosunku administracyjnoprawnego.

Sporny termin z § 10 ust. 5 rozporządzenia jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak to już wcześniej zauważono, terminem instrukcyjnym. Jego upływ nie może bowiem skutkować wygaśnięciem prawa przyznanego wcześniejszą decyzją, co mogłoby być efektem upływu terminu prawa materialnego. Nie jest on też terminem prawa procesowego, gdyż złożenie wniosku o wypłatę płatności nie wszczyna postępowania administracyjnego, którego zwieńczeniem byłoby wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, jak i nie wyznacza granic czasowych dla dokonania czynności procesowej w toku postępowania administracyjnego. Ma on jedynie charakter porządkowy, wyznacza standardy postępowania w zakresie wypłaty płatności premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, nie wywołując przy tym – co do zasady – bezpośrednio dla wnioskodawcy negatywnych skutków prawnych materialnych czy procesowych.

Ingerencja w treść stosunku materialnoprawnego poprzez pozbawienie prawa do płatności, winna być wprost w przepisach wskazana i co do zasady winna być to materia ustawowa. Ustanowienie w przepisie delegacyjnym dla organu wykonawczego kompetencji do określenia warunków i trybu postępowania wskazuje, że materią rozporządzenia mogą być objęte terminy procesowe i instrukcyjne, a nie terminy, których upływ będzie skutkował utratą prawa wcześniej nabytego w drodze decyzji.

Zatem za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.