Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 853/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1450/05 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1450/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...].

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Decyzją z dnia 5 lipca 2004 r. Nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z zapleczem magazynowym z przeznaczeniem na handel detaliczny sprzętem rtv. montaż odbiorników radiowych, głośników samochodowych itp. oraz na mieszkanie dla jednej rodziny, wraz ze zjazdem, przyłączami wodno -kanalizacyjnymi, instalacjami wewnętrznymi : wodno-kanalizacyjnymi, elektrycznymi, centralnego ogrzewania - na działkach Nr 379/2 i Nr 864 przy ul. G. w K.

W dniu 14 stycznia 2005 r. M. i H. Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 lipca 2004 r. podnosząc, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem warunków zabudowy dla tego terenu, który jest terenem zabudowy "domkami jednorodzinnymi sparametryzowanymi co do wysokości, długości i szerokości oraz funkcji gospodarczej.

Wojewoda Świętokrzyski po wszczęciu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157§ 1 i art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 lipca 2004 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono H. i A. M. pozwolenia na budowę .

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowiący , że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Inwestorzy dysponowali decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lipca 2002 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie, na działce Nr 864 przy ul. G. w K., budynku mieszkalno – usługowo-handlowego z zapleczem magazynowym z przeznaczeniem na handel detaliczny samochodowymi odbiornikami radiowymi, głośnikami i alarmami, usługi (montaż samochodowych autoalarmów i odbiorników radiowych) oraz na mieszkanie dla jednej rodziny wraz ze związanymi urządzeniami techniczno-budowlanymi, w tym przebudowie fragmentu pasa drogowego ul. G. w zakresie związanym z wykonaniem zjazdu usytuowanego na części działki Nr 379/2. Datę ważności tej decyzji określono do dnia 31 grudnia 2005 r. Decyzję tę wydana na podstawie ustaleń - obowiązującego w dniu jej wydania - miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B., zatwierdzonego uchwałą Nr 407/93 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 2 kwietnia 1993 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 5, poz. 41 wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 95/94 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 listopada 1994 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 11, poz. 114 z dnia 14 grudnia 1994 r.

Natomiast według tego planu przedmiotowa działka inwestora Nr 864 położona była na obszarze oznaczonym symbolem 1MN, dla którego jako podstawową funkcję terenu plan określał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako funkcję uzupełniającą handel detaliczny i rzemiosło.

Wobec wątpliwości co do zgodności uzyskanej przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami powyższego miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda Świętokrzyski wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności wydanej A. M. decyzji z dnia 9 lipca 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 maja 2005 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uznając, że nie zawiera ona wady określonej w art. 156 § 1, w tym pkt 3 kpa. Następnie po rozpatrzeniu wniosku małżonków Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 23 czerwca 2005 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 18 maja 2005 r.

Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że ze stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zawartego w decyzjach zapadłych w obu instancjach jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja na działce Nr 864 przy ul. G. w K. polega na budowie budynku jednorodzinnego z funkcją uzupełniającą usługowo-handlową.

Tymczasem z zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 5 lipca 2004 r. projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji nie wynika, by zaprojektowany budynek miał charakter budynku jednorodzinnego z funkcją uzupełniającą handlowo-usługową. Z zestawienia powierzchni użytkowej pomieszczeń wynika, że część mieszkalna budynku posiada powierzchnię użytkową 191,20 m 2 (w tym kotłownia i klatka schodowa) co stanowi ok. 37 % całej powierzchni użytkowej budynku, zaś pozostałe ok. 63% stanowi powierzchnia lokalu użytkowego usługowo - handlowego.

Dlatego zdaniem organu przewidziana w projekcie budowlanym funkcja budynku nie mieściła się w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określonej w ustawie - Prawo budowlane. W tej sytuacji organ uznał, że zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 5 lipca 2004 r. projekt budowlany i wydane pozwolenie na budowę nie dotyczyły budynku jednorodzinnego lecz budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną.

Ponadto organ wskazał, że w załączniku tekstowym Nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zawarto zapis, że ustalony w planie sposób zabudowy działki Nr 864, przedstawiono na załączniku graficznym , który obrazował budynek zbliżony wielkością do budynku na sąsiedniej działce - stanowiącej własność małżonków Z., usytuowany w tej samej linii zabudowy.

Nadto Wojewoda Świętokrzyski podał, że linia zabudowy na działce inwestorów została jednoznacznie określona w decyzji z dnia 9 lipca 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie stwierdzono: "określa się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 40 m od ulicy K. oraz 15 m od ulicy G. z uwzględnieniem istniejącego zainwestowania".

Nieprzekraczalne linie zabudowy określone w decyzji wynikały ze szczegółowych ustaleń realizacyjnych terenu oznaczonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. symbolem 1MN.

Wojewoda Świętokrzyski uznał, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji naruszał powyższe ustalenia dotyczące linii zabudowy na działce inwestorów, bowiem projekt zagospodarowania działki przewidywał usytuowanie budynku w odległości ok. 27 m od ulicy K.

Odnosząc się do twierdzeń inwestora, że linia zabudowy określona w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została zachowana dla części mieszkalnej budynku - organ wskazał, że decyzja nie ustalała odrębnej odległości dla części mieszkalnej budynku, wynikającej z ochrony mieszkańców projektowanego budynku przed hałasem związanym z istniejącą drogą publiczną.

Dodatkowo podniósł, że określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeniesione zostało z ustaleń planu miejscowego i miało na celu m.in. zapewnienie ładu przestrzennego na obszarze objętym planem.

Dlatego Wojewoda Świętokrzyski uznał za sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy usytuowanie projektowanego budynku w odległości 27 m od ulicy K. z częścią mieszkalną zlokalizowaną w odległości 40 m od tej ulicy.

Stosownie do przepisu art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji z dnia 9 lipca 2002 r. były wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W związku z tym Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że badana decyzja narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który zobowiązywał organ do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę .Takie naruszenie prawa uznał za rażące, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 51ipca 2004r. Nr 415/04.

Odwołanie od w/w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego złożyli inwestorzy A. i H. małżonkowie M. wnosząc o jej uchylenie . Zdaniem odwołujących się nie ma niezgodność zatwierdzonego projektu i pozwolenia budowlanego z decyzją lokalizacyjną zarówno co do charakteru budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego z uzupełniającą funkcją handlowo-usługowa jak i niezgodności w zakresie linii zabudowy .

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 stycznia 2005 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy .

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaprojektowana funkcja budynku nie mieściła się w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego , gdyż część mieszkalna projektowanych pomieszczeń stanowiła 37 % powierzchni użytkowej całego obiektu.

Poza tym projekt budowlany zatwierdzony decyzją pozwalającą na budowę naruszał wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy 40 metrów od ulicy K. Z przedmiotowego projektu wynika bowiem, że budynek usytuowany został w odległości 27 metrów od ulicy K. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco naruszała przepis art. 35 ust pkt 1 Prawa budowlanego , zobowiązujący organ do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i w tej sytuacji konieczne było stwierdzenie jej nieważności .

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł A. M. zaś domagając się jej uchylenia podniósł , iż decyzja pozwalająca na budowę prawa nie narusza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyjaśnił ,że zasada stabilności ostatecznej decyzji wyrażona w art. 16 § 1 kpa jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego . Podniesiono ,że rażąco można naruszyć przepis, którego treść może zostać ustalona bez zbędnych zabiegów interpretacyjnych. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności .

Ustalenie, iż pozwolenie na budowę naruszało decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dokonane zostało przez organy administracyjne w ocenie Sądu I instancji zbyt pochopnie . Zwrócono uwagę, iż porównanie rodzaju inwestycji , dla której ustalono warunki lokalizacyjne w decyzji o warunkach zabudowy z inwestycją wymienioną w pozwoleniu budowlanym nie rodzi wątpliwości, iż rodzajowo są to te same inwestycje .

W decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wymieniono inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalno – usługowo -handlowego z zapleczem magazynowym z przeznaczeniem na handel detaliczny i usługi oraz na mieszkanie dla jednej rodziny wraz z urządzeniami techniczno-budowlanymi, natomiast w decyzji pozwalającej na budowę zatwierdzono projekt budowlany budynku mieszkalno-usługowego z zapleczem magazynowym z przeznaczeniem na handel detaliczny montaż odbiorników radiowych , głośników samochodowych ( usługi ) oraz na mieszkanie dla jednej rodziny wraz z instalacjami wewnętrznymi. Zatem porównując nazwy obiektów i wskazanych jego funkcji to rozbieżności w obu decyzjach nie występują. Podobnie rzecz się przedstawia w zakresie parametrów technicznych budynku , które zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy . Parametry określone w projekcie budowlanym co do wysokości , kubatury , połaci dachowych , stosunku zabudowy do wielkości działki - wynikające z warunków zabudowy zostały spełnione.

Wskaźnik intensywności zabudowy jednorodzinnej ustalony w decyzji o warunkach zabudowy na 0,7 liczony jako stosunek powierzchni ogólnej mieszkaniowej budynków do powierzchni terenu netto (dotyczył tylko zabudowy mieszkaniowej a nie funkcji uzupełniającej) , nie był przekroczony dla całego obiektu i wynosił 0,65 . Zachowana została maksymalna wysokość kalenicy określona na 12 m , w projekcie wynosi ona maksymalnie 11,55 m . Wysokość okapu budynku zaprojektowano na poziomie maksymalnie 6,55 m , decyzja dopuszczała 7,5 m , kąt nachylenia połaci dachowej zaprojektowanego budynku wynosił 38° w decyzji lokalizacyjnej przewidziano kąt nachylenia od 38 do 40° . Wszystkie te parametry przewidziane dla budynku w decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione . Zatem w tym aspekcie w ocenie Sądu I instancji naruszenia decyzji lokalizacyjnej nie ma .

Podstawowym zarzutem wobec decyzji pozwalającej na budowę na podstawie , którego organy stwierdziły sprzeczność z decyzją lokalizacyjną, a co za tym idzie wywiodły skutek nieważności była okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy w ocenie organów była w istocie decyzją ustalającą warunki dla domu jednorodzinnego . Jednak zdaniem Sądu I instancji wniosku takiego z treści decyzji o warunkach zabudowy wywieźć nie można . Wyraźnie bowiem mowa jest w niej o budynku mieszkalno - usługowo - handlowym. Organ posłużył się jednak argumentacją zaczerpniętą z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. mimo, iż były to rozstrzygnięcia odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy .

W oparciu o zawartą w uzasadnieniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. analizę oraz po odniesieniu się do obowiązującego ówcześnie planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda Świętokrzyski uznał , że planowana inwestycja na działce Nr 864 przy ul. G. w K. polegać miała na budowie budynku jednorodzinnego z funkcją uzupełniającą usługowo-handlową. Natomiast z decyzji pozwalającej na budowę nie wynikało, by zaprojektowany budynek miał charakter budynku jednorodzinnego z funkcją uzupełniającą handlowo-usługową. W ocenie Sądu zamierzenie budowlane określone w pozwoleniu na budowę nie wykraczało poza zakres inwestycji wskazanej w decyzji ustalającej jej lokalizację .

Odnosząc się do określenia inwestycji , jej charakteru i funkcji – uznano, że rozbieżności między decyzjami nie występują . Natomiast Wojewoda Świętokrzyski dokonał wykładni planu zagospodarowania przestrzennego i ustalił , że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla budynku jednorodzinnego z funkcją uzupełniającą usługowo-handlową, następnie wskazał na definicję budynku jednorodzinnego i stwierdził , że decyzja pozwalająca na budowę nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy .

W tym kontekście zauważono, że dokonane przez organ ustalenia wymagały dość skomplikowanego procesu analizy zarówno planu jak i samej decyzji lokalizacyjnej . Dlatego aby uznać, że badana decyzja pozwalająca na budowę narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który zobowiązywał organ do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należałoby stwierdzić , iż organ w postępowaniu zwykłym musiałby dokonać takiej samej dość skomplikowanej wykładni i analizy.

Tymczasem zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniona jest w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem jest stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonuje tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Dlatego organ wydający pozwolenie na budowę jak podkreślono nie musiał szczegółowo odnosić się do planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiązały organ wydający pozwolenie na budowę a one określały inwestycję jako budynek mieszkalno-usługowo- handlowy. Przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym rodził nie tylko obowiązki po stronie organu wydającego pozwolenie na budowę, ale też stwarzał prawa po stronie podmiotu, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o tę decyzję inwestor mógł projektować obiekt budowlany, jego funkcje oraz zagospodarowanie terenu. Organ wydający pozwolenie na budowę nie mógł zmieniać tych warunków. Nie był też uprawniony do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na skutek odmiennego aniżeli organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiska w kwestii interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wprawdzie nie znalazło oparcia w brzmieniu decyzji o warunkach zabudowy twierdzenie inwestora, że zachował linię zabudowy ustaloną na 40 metrów w stosunku do ulicy Krakowskiej, gdyż odległość ta od wskazanej ulicy została zachowana jedynie dla części mieszkalnej budynku. Jednak Sąd I instancji zauważył , że naruszenie linii zabudowy 40 metrów od ulicy Krakowskiej rozpatrywane w kategoriach ewentualnego skutku nieważności decyzji powinno uwzględniać nie tylko zapisy planu i ich przeniesie do decyzji o warunkach zabudowy ale także powszechnie obowiązującego prawa a zwłaszcza ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych , gdzie wymagane odległości od dróg są mniejsze .

Dlatego Sąd I instancji uznał , iż w okolicznościach tej sprawy niezachowanie odległości 40 metrów od ulicy K. jako linii zabudowy jest naruszeniem prawa ale nie rażącym . Wskazana wyżej wada decyzji pozwalającej na budowę polegająca na niezachowaniu linii zabudowy stanowi o naruszeniu prawa ale jej ciężar jak i charakter nie są takie aby uznać, że decyzja wywołuje skutki nie dające się pogodzić z zasadą praworządności w Rzeczypospolitej Polskiej, jako demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i H. Z. zaskarżając go w całości i zarzucili mu mogące mieć wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi i uchylenie wyżej wskazanych decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewody Świętokrzyskiego, mimo iż nie naruszały przepisów postępowania a w szczególności nie naruszały stanowiącego podstawę zaskarżonych decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wskazując na powyższe naruszenie prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Powołując się na uzasadnienie Sądu I instancji w motywach skargi kasacyjnej zaznaczono , że ze stanowiskiem Sądu zgodzić się nie można. Stanowisko to oparte jest na przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę straciła moc zaś stanowisko Sądu można wywieść wprost z orzeczenia NSA z dnia 6 czerwca 2001 sygn. IV SA 532/00 (publ. w systemie Lex nr 55771) którego teza o ograniczeniu możliwości sprawdzania zgodności pozwolenia na budowę jest wobec, utraty mocy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nieaktualna.

W dacie wydawania przedmiotowej decyzji Prezydenta K. o pozwoleniu na budowę obowiązywał przepis art.35 pkt. 1 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który wyraźnie nakazywał organowi wydającemu taką decyzję sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zaś w ust. 2 sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami - słusznie zatem decyzje Wojewody Świętokrzyskiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazały rażące naruszenie tego przepisu.

Wbrew wyrażonemu przez Sąd poglądowi, wcale nie trzeba dokonywać skomplikowanej analizy i wykładni przepisów, by stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podniesiono , iż przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest w sposób oczywisty niezgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy bowiem stanowi projekt budynku handlowo - usługowego z dodatkową funkcją mieszkalną jak też , iż nie można również przyjąć, że niezachowanie wymaganych odległości nie było rażącym naruszeniem prawa. Analiza projektu wskazuje, że w całości naruszał on warunki decyzji lokalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Na podstawie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania . W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy procesowej . nie wystąpiła , stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej .

Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania .

Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Pełnomocnik skarżących w tym zakresie powołał się na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji mimo, iż jak wskazał nie naruszały przepisów postępowania a w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 kpa .

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego , nie jest bowiem wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , gdyż ten przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej . Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej . "Inne naruszenie przepisów postępowania " - o jakim mowa w przytoczonym przepisie musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania administracyjnego dokonanej przez Sąd I instancji . W rozpoznawanej sprawie wprawdzie skarżący powiązał wskazany wyżej przepis z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, który niewątpliwie jest traktowany jako przepis prawa materialnego lecz w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dyskwalifikuje to wniesionej skargi pozwalając ją rozpoznać merytorycznie .

Podkreślić w tym miejscu należy podzielając pogląd Sądu I instancji , że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej , jest instytucją szczególną ,godząca w zasadę trwałości decyzji administracyjnej , zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt. 1-7 oraz wady nieważności ustanowione w odrębnych przepisach maja w przeważającej mierze charakter materialnoprawny , zaś ich występowanie powoduje , że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny , albo w ogóle się nie nawiązuje .Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego , w jego przedmiot lub też podstawę prawną , w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej .

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej , a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco .

W rozpoznawanej sprawie organy administracji orzekały na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa przyjmując , że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę .

Natomiast rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa zachodzi wtedy , gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje , że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa . Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa . Naruszenie prawa na cechy rażącego , gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności . Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa , lecz działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w sprawie . Innymi słowu , o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji , gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku , że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności .

Przy uwzględnieniu powyższych uwag w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasadnie uznał , że organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dokonały błędnej oceny , że w warunkach tej sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa ( choć Sąd I instancji przyjął , że decyzja jest przedwczesna ).

Podstawowy zarzut wobec decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 lipca 2004 r. o pozwoleniu na budowę mający uzasadniać podjęcie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa to , że pozostaje ona w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie podstawowej funkcji obiektu .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób przeznaczenia (wykorzystania ) przedmiotowego budynku realizowanego przez inwestorów w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i pozwoleniu na budowę jest tożsamy . Jego funkcja o charakterze użytkowym mieszanym dotyczy funkcji mieszkalno-usługowo-handlowej z zapleczem . Nieco inne literalne sformułowanie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tej funkcji ( budowa obiektu mieszkalno – usługowo - handlowego z zapleczem magazynowym przeznaczeniem na handel detaliczny oraz mieszkanie dla jednej rodziny ) a po tym nieco inne w decyzji o pozwoleniu na budowę ( budynek mieszkalno - usługowy z zapleczem magazynowym z przeznaczeniem na handel oraz mieszkanie dla jednej rodziny ) , nie pozwala na przyjęcie innej funkcji tak by mówić w tym zakresie o rażącym naruszeniu prawa . Tym samym zamierzenie budowlane określone w pozwoleniu na budowę nie wykraczało poza zakres inwestycji wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Powyższe należy powiązać również z ustaleniami w zakresie podstawowych parametrów realizowanego budynku , które zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego . Parametry określone w projekcie budowlanym co do wysokości , kubatury , połaci dachowych , stosunku zabudowy do wielkości działki wynikające z warunków zabudowy zostały spełnione .

Dlatego też mając na uwadze przedstawione wywody nie można przyjąć , że w powyższym zakresie naruszono w sposób rażący przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wobec nie sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Podzielając pogląd Sądu I instancji przyjęty w tym zakresie należy niezależnie od tego zgodzić się z stanowiskiem wyrażonym w motywach zaskarżonego wyroku , że argumentacja organów by uznać zaistnienie rażącego naruszenia prawa wymagały jednak dość złożonego wywodu w zakresie zarówno planu jak i decyzji o warunkach zabudowy co także wykluczało przyjęcie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa rażącego naruszenia prawa .

Podobnie stanowisko należy zająć w odniesieniu do okoliczności uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie braku kwalifikowanego naruszenia prawa wobec niezachowania w decyzji o pozwoleniu na budowę warunków odległości w zakresie linii zabudowy wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego ( odległość ta została zachowana jedynie w części mieszkalnej budynku ).

Generalnie podkreślić należy , iż nie każde niezastosowanie się do wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu postanowień stanowi rażące naruszenie prawa . Oceny takiej należy każdorazowo dokonywać w warunkach konkretnej sprawy . Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji rozważania w zakresie rażącego naruszenia prawa odniósł również do przepisów prawa powszechnie obowiązujących a to ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych . Przepis art. 43 tej ustawy określa w jakiej odległości przy drogach powinny być sytuowane budynki od zewnętrznej krawędzi jedni . Przepis ten nie został naruszony w rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę co pozwalał uznać , że w okolicznościach tej sprawy niezachowanie odległości 40 m. od ul Krakowskiej jako linii zabudowy jest naruszeniem prawa ale nie kwalifikowanym . Skoro jak wyżej wskazano za rażące uznać takie naruszenie prawa , w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności , to nie ma rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego , ani nawet charakter przepisu , który został naruszony.

Skarga kasacyjna , która wyłącznie neguje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wskazuje jakichkolwiek okoliczności pozwalających na przyjęcie odmiennego stanowiska , niż wyżej wyrażone . Ponadto zarzut uczyniony Sądowi I instancji , iż stanowisko swoje oparł na przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , które w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę straciły moc , zaś tezy wskazane w oparciu o jej treść wobec utraty mocy ustawy stały się nieaktualne , jawi się jako nieusprawiedliwiony . Przede wszystkim podkreślić należy , iż przedmiotowe postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę , odnoszone jest do ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 8 lipca 2002 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu . Tym samym rozważania prawne zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji należało odnieść także wobec przepisów prawa obowiązujących w chwili podjęcia tej decyzji o warunkach zabudowy tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym .

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę i jej zarzuty za nieusprawiedliwione , na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .