Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 670/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 77, art. 80, art. 79 par 1 i 2, art. 6, art. 8, art. 10, art. 85 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, art. 134, art. 157 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi A S. A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A Spółki Akcyjnej (dalej jako: "Spółka"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek wybudowania linii napowietrznej wysokiego napięcia.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]-[...] orzeczeniem z dnia [...], nr [...], sprostowanym postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zezwolono Zakładowi Energetycznemu Ł. M. na przeprowadzenie linii napowietrznej wysokiego napięcia przez nieruchomości położone w Ł. przy ul. A. Właścicielem nieruchomości był W. i F. M. Z aktu nadania ziemi wynika, że w skład nieruchomości wchodziły działki nr ewid. 16, 98, 24/3 i 82/2, a powierzchnia nieruchomości wynosiła 5 ha. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że spadek po W. M. nabyli: B. B., I. G., Z. L., G. M., J. M., J. S., M. S. i K. Z.

Wnioskiem z dnia [...] J. M., w imieniu swoim oraz pozostałych współwłaścicieli, wystąpił o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 30, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ewid. 16/6, 24/3 i 92/13. Pismem z dnia [...] J. M. doprecyzował wniosek z dnia [...] wskazując iż żądanie odszkodowania obejmuje również działki nr ewid. 16 i 89.

Z dokumentów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji wynika, że działka nr ewid. 16 została podzielona na działki nr ewid. 16/1 i 16/2, a następnie działka nr ewid. 16/2 została podzielona na działki nr ewid. 16/3 i 16/4 po czym działkę nr ewid. 16/3 podzielono na działki nr ewid. 16/5 i 16/6. Z kolei działka nr ewid. 89 została podzielona na działki nr ewid. 89/1 i 89/2, a następnie działkę nr ewid. 89/2 podzielono na działki nr ewid. 89/3 i 89/4.

Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji ustalił, że wniosek o odszkodowanie dotyczy działek nr ewid. 92/13 i 24/3 oraz dawnych działek nr ewid. 16 (obecnie nr ewid. 16/1, 16/4, 16/5, 16/6) i nr ewid. 89 (obecnie nr ewid. 89/1, 89/3 i 89/4).

W tak ustalonym stanie faktycznym, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania w wysokości 103.300 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. 24/3 w obrębie [...], na skutek wybudowania linii napowietrznej wysokiego napięcia 220 kV relacji J. – P.;

2) przyznaniu ustalonej kwoty odszkodowania na rzecz:

- B. B. w wysokości 20.660 zł,

- I. G. w wysokości 20.660 zł,

- Z. L. w wysokości 20.660 zł,

- J. M. w wysokości 20.660 zł,

- J. S. w wysokości 2.582,50 zł,

- M. S. w wysokości 9.038,75 zł,

- K. Z. w wysokości 9.038,75 zł;

3) zobowiązaniu Spółki do wypłaty uprawnionym powyższych kwot jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna; oraz

4) odmowie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dawne działki nr ewid. 16 i 89 oraz obecna działka nr ewid. 92/13 w obrębie [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147, dalej jako: "u.g.n.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Spółka wskazując na naruszenie:

- art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 130 i 153 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, w którym wartość 1 m2 nieruchomości została obliczona dla nieruchomości położonych na terenach rolnych z prawem zabudowy, podczas gdy nieruchomość w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej była położona na terenach rolnych wyłączonych z zabudowy;

- art. 7, 77 i 80 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a.") poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i zebrania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez odstąpienie od oceny operatu szacunkowego i w konsekwencji uznanie, iż został on sporządzony w sposób prawidłowy;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i zebrania materiału dowodowego w sprawie, tj. ustalenia czy decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]-[...] z dnia [...] jest decyzją ostateczną, mimo iż tylko decyzja ostateczna wywołuje skutki prawne i może być podstawą do orzeczenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej;

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu dowodów stwierdzających, że ww. decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]-[...] jest decyzją ostateczną, wywołującą skutki prawne.

Opierając się na powyższych zarzutach autor odwołania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie poprzez organ odwoławczy decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji przywołaną na wstępie decyzją. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 u.g.n. wskazał, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przez pozbawienie praw do nieruchomości rozumie się ograniczenie prawa własności, jako szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Dlatego ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, w sprawie, powinno nastąpić na podstawie przepisów o wywłaszczeniu, a jeżeli do dnia wejścia w życie powyższej ustawy nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, to na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. winna być ona aktualnie wydana.

Dla potrzeb postępowania rzeczoznawca majątkowy E. K. sporządziła w dniu [...] operat szacunkowy. Określiła w nim zmniejszenie wartości nieruchomości w wyniku wybudowania na części nieruchomości linii napowietrznej 220 kV., ustalając tę wartość na kwotę 103.300 zł. W procesie wyceny autorka operatu zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do analizy wzięto pod uwagę wolnorynkowe transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych lub położonych na terenach upraw rolnych z możliwością zabudowy.

W związku z zarzutem, że wbrew ustaleniom operatu nieruchomość jest nieruchomością rolną bez prawa do zabudowy rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. zatwierdzony przez Przewodniczącego Komitetu Budownictwa i Architektury w dniu [...] pozwala na odczytanie położenia działki na "terenach rolnych wyłączonych z zabudowy". Jednocześnie ustawa z 1961 roku o planowaniu przestrzennym nie uprawniała do określenia przeznaczenia i linii rozgraniczających terenów w planach ogólnych, wskazując na miejscowe plany szczegółowe jako akty właściwe dla takich ustaleń. Plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. Natomiast Dzienniki Urzędowe Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z lat 1960-1967 nie zawierają aktu stanowiącego plan miejscowy dla tych terenów. W związku z tym w 1967 roku nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu, co potwierdza pismo Urzędu Miasta Ł. z dnia [...]. W tej sytuacji rzeczoznawca majątkowy cytując treść art. 154 u.g.n. wskazał, iż zobligowany był uwzględnić faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W konkluzji wyjaśnień rzeczoznawca podniósł, że działka nr ewid. 24/3 w dacie budowy linii energetycznej, tj. w roku 1967, wchodziła w skład dawnego gospodarstwa rolnego z siedliskiem (zgodnie z badaniem księgi wieczystej nieruchomość stanowiły działki rolne zabudowane). O tym, że istniała zabudowa świadczą naniesienia widoczne na fragmencie mapy stanowiącej załącznik do decyzji zezwalającej na budowę gazociągu oraz istniejący budynek mieszkalny w stanie nadającym się do rozbiórki. Z tego powodu dla potrzeb wyceny przyjęto jako przeznaczenie tereny rolne z możliwością zabudowy siedliskowej.

W wyniku przeprowadzonej wyceny ustalono, że wartość 1 m2 powierzchni działki gruntu nr ewid. 24/3 wynosi 45,70 zł/m2. Określając obniżenie wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, że powierzchnia całej strefy ochronnej dla linii wraz ze słupem wynosi 11.307 m2. Rzeczoznawca wyjaśnił, że powierzchnia całej strefy ochronnej dla linii podzielona jest na części o różnym współczynniku ograniczenia. I tak dla części działki pod słupem o powierzchni 11,88 m2 współczynnik ograniczenia wynosi 1. Część działki zajęta pod pas dodatkowy wokół słupa o szerokości 4 m, na której istnieją ograniczenia i utrudnienia w uprawie, ma powierzchnię 107,04 m2 i dla niej przyjęto współczynnik 0,5. Z kolei pozostał część strefy ochronnej, pomniejszona o powierzchnię zabudowy słupa oraz powierzchnię pasa dodatkowego może być nadal użytkowana rolniczo z utrudnieniami w użytkowaniu sprzętu rolniczego i ograniczeniami w dokonywaniu nasadzeń drzew oraz koniecznością udostępniania terenu w przypadku wystąpienia awarii urządzenia. Powierzchnia tej części wynosi 11.188,08 m2, dlatego dla tej powierzchni przyjęto współczynnik ograniczenia w wysokości 0,2. Średnioważony współczynnik dla całej strefy oddziaływaniu wyniósł 0,2.

Mając na uwadze powyższe wartości, zmniejszenie się wartości nieruchomości określono po zaokrągleniu na kwotę 103.300 zł (11.307 x 45,70 x 0,20 = 103.345,98).

Zdaniem organu odwoławczego stanowisko rzeczoznawcy w tym zakresie jest wyczerpujące i nie ma powodów, żeby je kwestionować.

W ocenie organu odwoławczego w opiniowanym operacie rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano stan oraz przeznaczenie nieruchomości. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny oraz zakres. Daty istotne dla procesu wyceny również przyjęto prawidłowe. Słusznie wskazano rodzaj i definicję określonej nieruchomości. Przedstawiono analizę rynku nieruchomości odpowiednio do celu i sposobu wyceny. Przedstawiono wybór odpowiedniej metodyki i techniki wyceny. W operacie opisano przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku. Załączono i podano w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania. Zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. Z tych powodów – zdaniem organu – sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest kompletny i może być użyty do celu dla jakiego został przygotowany.

Ustalone odszkodowanie podzielono stosownie do udziałów przysługujących poszczególnym stronom postępowania, zaś do wypłaty odszkodowania zobowiązano A Spółkę Akcyjną, jako sukcesora podmiotu, który uzyskał zezwolenie.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii braku ustaleń czy decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]-[...] z dnia [...] jest ostateczna organ wyjaśnił, że decyzja ta posiada walor ostateczności co potwierdza stosowna klauzula umieszczona na ostatniej stronie rozstrzygnięcia. Klauzula ostateczności jest swego rodzaju zaświadczeniem i korzysta z mocy dowodowej domniemania prawdziwości tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jednocześnie nie budzi wątpliwości organu, iż ww. decyzja weszła do obiegu. Stroną postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji był Zakład A [...]-[...], na rzecz którego wydano pozwolenie ujęte w rozstrzygnięciu. Skoro w piśmie z dnia [...] Zakład powołuje się na pozwolenie ujęte w decyzji nr [...], to oznacza że decyzję otrzymał. Nawet jeżeli przyjąć, że pozostałe strony zostały pozbawione udziału w postępowaniu, to termin do wniesienia odwołania stronie pozbawionej udziału kończy się w ostatnim dniu terminu najpóźniejszego doręczenia decyzji stronie tego postępowania. Zatem przyjęcie, że decyzję otrzymał jedynie Zakład A [...]-[...] najpóźniej w dniu 29 kwietnie 1968 roku powoduje, że po upływie 14 dni od tej daty decyzja stała się ostateczna, a strona pozbawiona udziału w postępowaniu może żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przede wszystkim jednak jak napisał organ, żadna ze stron nie podważa doręczenia decyzji, nie wskazuje również jakoby się od niej odwoływała, ani nie podnosi żadnej okoliczności, która podważałaby ostateczność decyzji.

Jednocześnie Prezydent Miasta odmówił ustalenia odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dawna działka nr ewid. 16, ponieważ nie była ona objęta orzeczeniem Urzędu Dzielnicowego Rady Narodowej [...]-[...] z dnia [...]. Przez dawną działkę nr ewid. 16 przebiega linia energetyczna 220 kV [...]-[...], ale nie odnaleziono żadnej decyzji zezwalającej na jej przeprowadzenie. Z kolei w odniesieniu do działki nr ewid. 92/13 i dawnej działki nr ewid. 89 odmówiono ustalenia odszkodowania z uwagi na to, że przez nieruchomości te nie przebiega linia energetyczna 220 kV.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję A Spółka Akcyjna wskazała na naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 130 i art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, w którym wartość 1 m2 nieruchomości została obliczona dla nieruchomości położonych na terenach rolnych z prawem zabudowy, podczas gdy nieruchomość w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej była działką rolną niezabudowaną;

b) art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania na rzecz osoby, która nie jest adresatem decyzji wywłaszczeniowej, jak również poprzez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ww. ustawy;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

a) art. 105 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez brak umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na brak podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia, w szczególności brak interesu prawnego, a zarazem brak statusu strony postępowania, wyrażający się w nieprzysługiwaniu im roszczeń, na jakie powołują się we wniosku o wszczęcie postępowania;

b) art. 138 ust. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta obarczona była wadą naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania;

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i zebrania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez odstąpienie od oceny operatu szacunkowego i w konsekwencji uznanie, iż został on sporządzony w sposób prawidłowy.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i rozważenie uchylenia także decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, ewentualnie konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego od początku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym wpisu, opłaty skarbowej za złożenie pełnomocnictwa oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika) według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił w szczególności, iż w aktach sprawy znajduje się Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł., zatwierdzony przez Przewodniczącego Komitetu Budownictwa i Architektury w dniu [...], który posłużył rzeczoznawcy do ustalenia przeznaczenia działki, jako tereny rolne wyłączone z zabudowy. Jednak akt ten jako nieogłoszony w Dzienniki Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł., nie miał mocy obowiązującej. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązany był zatem do ustalenia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.

Z treści operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy w opisie przedmiotu wyceny wskazał, że działka nr ewid. 24/3 na dzień wydania zezwolenia na budowę linii 220 kV była niezabudowana, nieogrodzona i nieuzbrojona (str. 7 i 12 operatu). Jednocześnie rzeczoznawca stwierdził, że działka nr ewid. 24/3 wchodząca na dzień budowy linii elektroenergetycznej 220 kV w skład dawnego gospodarstwa rolnego z siedliskiem, położona była na terenach rolnych z możliwością zabudowy siedliskowej (str. 12 operatu). Rzeczoznawca majątkowy w oparciu o tę tezę ustalił wartość nieruchomości. Jednak – zdaniem skarżącego – zacytowany pogląd autora operatu budzi duże wątpliwości i nie zostało wyjaśnione ani ocenione przez organ drugiej instancji.

Tymczasem, skoro ww. działka na dzień wydania zezwolenia na budowę linii była niezabudowana, to ustalenie jej wartości winno zostać oparte wobec tej okoliczności, bowiem to stanowiło o jej faktycznym sposobie użytkowania. Okoliczność, iż działka ta wchodziła w skład gospodarstwa rolnego z siedliskiem, nie przesądza o tym, iż działka ta znajdowała się na terenie rolnym z możliwością zabudowy siedliskowej. Co więcej, działka w okresie zezwolenia na budowę linii, nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ wojewódzki nie odniósł się do kwestii związanej z oceną opinii pod względem jej spójności, logiczności, zupełności, w szczególności nie odniósł się do sprzecznych w jej treści ustaleń. Organ odwoławczy błędnie zatem przyjął, że ustalenia operatu w zakresie przeznaczenia nieruchomości jest wyczerpujące i nie ma powodów, żeby kwestionować przyjęte w wycenie transakcje. Przedmiotowa działka była niezabudowana, nieogrodzona i nieuzbrojona. Biegły natomiast w opinii przy określaniu wartości 1 m2 nieruchomości przyjął nieruchomości położone na terenach rolnych z prawem zabudowy. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż przeznaczenie nieruchomości stanowi kluczową cechę przy wyborze nieruchomości podobnych, bowiem podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Te same aspekty powinny być zatem uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywalnych.

Ponadto, organy całkowicie pominęły fakt, iż biegły wbrew przepisom z art. 153 ust. 1 u.g.n. przy ustalaniu wartości nieruchomości nie posłużył się nieruchomościami podobnymi w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n.

W wyniku wskazanych naruszeń przepisów, organy obu instancji przyznały wysokość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, który dodatkowo jako kluczowy dowód w sprawie nie został w sposób kompleksowy oceniony. Okoliczność ta stanowi podstawę do uchylenia kontestowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem jeżeli uznano, że sporządzone operaty szacunkowe nie były zgodne z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, to operaty te nie mogą być podstawą ustalenia.

Następnie strona wskazała, iż od początku postępowania sprawy wskazywała na brak możliwości zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ww. ustawy.

Ponadto – w ocenie strony – wadą decyzji jest także przyznanie odszkodowania na rzecz osób, które nie są adresatami decyzji wywłaszczeniowej. Roszczenie odszkodowawcze nie może być bowiem wywodzone ze spadkobrania. Skoro roszczenie to ma charakter publicznoprawny, to nie powinno zostać uznane za wchodzące w skład spadku, zatem strony postępowania nie są uprawnione do jego dochodzenia. Brak interesu prawnego, a zarazem brak statusu strony postępowania po stronie wnioskodawców uzasadnia umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W konkluzji strona skarżąca napisała, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może być uznany za miarodajny dowód dla ustalenia wysokości odszkodowania, z uwagi na wady tego operatu. Strona w całości podtrzymuje zarzuty wyrażone w toku postępowania. Ponadto, analiza postępowania wskazała naruszenie przez organ odwoławczy innych przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewątpliwy brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W świetle zatem ww. okoliczności, podjęcie przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie art. 138 ust. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta obarczona była wadą naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U2017.1369 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a".

Na podstawie art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.,), powoływanej dalej jako u.g.n.

Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przez pozbawienie praw do nieruchomości na gruncie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć również sytuację, gdy następuje ograniczenie prawa do nieruchomości przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem wywłaszczenie polegać może na odebraniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, ale także na ograniczeniu tychże praw. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 24 listopad 2015 roku w sprawie II SA/Ol 1005/1 LEX nr 1946698, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 listopada 2011 roku, II SA/Gl 582/12, LEX nr 1248878).

Powyższa wykładnia znajduje również oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że "Wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko (...) jako «wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną»" (wyrok w sprawie K 8/98, stwierdzenie powtórzone również w wyroku z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65), a także że "Wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym może dotyczyć nie tylko własności sensu stricto, ale i odjęcia innych praw majątkowych" (wyrok o sygn. K 2/02).

Zgodnie z unormowaniem z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 tej ustawy (tj. m.in. wskutek ograniczenia, w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m.in przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń). Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Całkowicie bezpodstawny jest najdalej idący zarzut skargi, iż powołana ustawa, w szczególności wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, skoro dotyczy stany faktycznego sprzed jej wejścia w życie. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że unormowanie art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem trafnie organy orzekały na jego podstawie.

Zagadnienie stosowania przepisów u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed jej wejściem w życie -1 stycznia 1998r. - już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który niejednokrotnie wyrażał pogląd o dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowej regulacji (np. powołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. I OSK 397/11; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 roku w sprawie I OSK 1857/15 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że nie można podzielić stanowiska, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie jedynie do stanów faktycznych powstałych od dnia 1 stycznia 1998r . NSA zwrócił uwagę, że gdyby uznać, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do wywłaszczenia dokonanego w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 1998r., to unormowanie to w zasadzie miałby marginalne zastosowanie. NSA podkreślił, że żadne wywłaszczenie po wejściu w życie Konstytucji w zasadzie nie mogło pozostać bez odszkodowania (art.21 ust.2 Konstytucji wyraża zasadę gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "norma ta (art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n.) stworzona została przede wszystkim po to, aby stworzyć możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Sąd za zasadne uznaje także stanowisko organu co do przyznania odszkodowania spadkobiercom osób, które zostały wskazane jako właściciele nieruchomości w decyzji wywłaszczeniowej. Przy tym samo ustalenie kręgu spadkobierców nie budzi zastrzeżeń.. Uzasadnienia kontrolowanych decyzji dowodzą bezspornie, że organy przywołały wszystkie postanowienia spadkowe po zmarłych stronach postępowania z przypadającymi udziałami. Natomiast nietrafny jest zarzut braku legitymacji po stronie skarżących. do żądania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 128 u..g.n. osobą uprawnioną do odszkodowania jest były, tj. w dacie wywłaszczenia, właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej. W zakresie objętym regulacją art. 124 u.g.n. istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie. Wobec nieuregulowania sprawy odszkodowania w przeszłości, na dzień dzisiejszy nadal trwa stan, gdy ma miejsce ograniczenie prawa własności a kwestia zadośćuczynienia za to nie jest uregulowana, co z zasady dotyczy każdoczesnego właściciela nieruchomości. (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2015 roku w sprawie I SA/Po 180/15 LEX nr 1776696, z dnia 6 sierpnia 20114 roku IV SA/Po 551/14, LEX nr 1498466, Ewa Tak tez Ewa Bończak – Kucharczyk w : Komentarz aktualizowany do art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami , LEX/el. 2017

Nie mogą odnieść skutku zarzuty wadliwego określenia przeznaczenia nieruchomości w operacie szacunkowym. Strona skarżąca twierdząc, iż biegły rzeczoznawca winien przyjąć, że nieruchomość była nieruchomością rolną bez prawa zabudowy nie zauważa, że działka była częścią gospodarstwa rolnego z prawem zabudowy siedliskowej. Nawet zatem gdyby wchodząca w skład nieruchomości pojedyncza działka nie była faktycznie zabudowana, nie oznacza to "wyłączenia spod zabudowy", o jakim pisze strona skarżąca. Biegła ustaliła przeznaczenie gruntu w oparciu o zapis w księdze wieczystej i załącznik do decyzji zezwalającej na budowę sieci, przyjmując, stosownie do brzmienia art. 154 u.g.n., że jeżeli nie ma miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania czy decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie faktycznego użytkowania. Stanowisko, że sporna nieruchomość była nieruchomością rolną z prawem zabudowy zostało przez biegłą udokumentowane zapisem w księdze wieczystej i wskazanymi dokumentami (fragment mapy – załącznika do decyzji zezwalającej na budowę). Z uzasadnienia skargi nie wynika, aby jej autor kwestionował pogląd wyrażony przez organy, który sąd w pełni podziela, że w dacie wywłaszczenia nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, zaś przeznaczenia gruntu nie można wywodzić z zapisów Ogólnego Planu Zagospodarowania Miasta Ł.

Sąd nie znalazł wobec tego podstaw do zakwestionowania tezy autora operatu, że sporna nieruchomość była nieruchomością rolną z prawem zabudowy. Wobec tego nie może odnieść skutku kolejny zarzut, że nieruchomość badane przez rzeczoznawcę nie były nieruchomościami podobnymi (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Brak podobieństwa strona skarżąca wywodzi z odmiennej oceny przeznaczenia spornej nieruchomości.

W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej oceny sporządzonego w toku postępowania operatu, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dokonana ocena zasadnie przy tym doprowadziła organ do konkluzji, że operat jest kompletny i może być użyty do celu, dla jakiego został sporządzony. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w kontekście braku oceny operatu szacunkowego. Organ zresztą nie sprecyzował innych zarzutów pod adresem operatu, niż omówione wyżej, związane z charakterem nieruchomości i w konsekwencji przyjętymi do porównań transakcjami. Te zarzuty zaś zostały zweryfikowane w toku kontroli instancyjnej w sposób wyczerpujący.

Reasumując, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku

M.K.