Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 26/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2 art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2748/19 w sprawie ze skargi I.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2020 r. VII SA/Wa 2748/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi I.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. i M.P. pozwolenia na budowę obiektu usługowego ([...], składającej się z czterostanowiskowej, bezdotykowej myjni samochodowej, stanowisk odkurzaczy wraz z infrastrukturą technologiczną i wewnętrzną instalacją gazową na działce nr ewid. [...] w N.

Wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji wniósł m.in. skarżący.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2018 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ani skarżący ani pozostałe osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazały interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia jej nieważności.

Na skutek odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] września 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2019 r.

Zdaniem organu skarżącemu jako właścicielowi działki nr [...] nie przysługuje w sprawie przymiot strony, gdyż obszar oddziaływania inwestycji o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie obejmuje działki skarżącego. Położenie wskazanej działki względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, że niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości należących do odwołującego, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zaskarżając ją w całości i domagając się zarówno jej uchylenia, jak i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Decyzji tej zarzucono naruszenie: art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a.; art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane; art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.; art. 8 i 107 § 3 k.p.a.; art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał na podwyższenie części terenu działki nr [...] i związane z tym zalewanie działek sąsiednich. Wskazał także na ujemne czynniki środowiskowe w postaci hałasu oraz niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia decyzji organów administracji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że podziela stanowisko organu, iż stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną decyzją, jak i podmioty, które powinny w tym postępowaniu uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału niezależnie od przyczyny, która o tym zdecydowała. Zdaniem Sądu organ uchybił przepisom art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nadał im błędne – zbyt wąskie, znaczenie normatywne. Towarzyszyło temu jednocześnie zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd nie podzielił stanowiska organu, że skarżący nie wykazał podstaw przyznania mu statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2018 r., ponieważ wskazał na prawo własności (art. 140 i art. 144 k.c.) sąsiadującej z terenem inwestycji nieruchomości (działka nr ewid. [...]) i negatywne oddziaływanie na nią zamierzenia polegającego na budowie obiektu usługowego składającego się z czterostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej. Wyjaśnił także, że wykładnia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane winna być dokonywana łącznie z art. 5 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i domagając się uwzględnienia skargi kasacyjnej i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) w powiązaniu z art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą także przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony prawa własności, a w konsekwencji błędne uznanie, że interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę może być wywodzony z przepisów materialnego prawa cywilnego, w szczególności art. 140 w zw. z art. 144 k.c., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów podanych na wstępie wskazuje na to, że źródłem interesu prawnego w takim postępowaniu mogą być przepisy prawa administracyjnego materialnego i to tylko takie, z których w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę można wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.

Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Natomiast rozpoznając tak wniesioną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę dla U. i M.P. obiektu usługowego ([...]), składającej się z czterostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej, stanowisk odkurzaczy wraz z infrastrukturą technologiczną i wewnętrzną instalacją gazową na dz. [...] w N., z uwagi na brak wykazania przez wnioskodawców, w tym I.S., interesu prawnego do kwestionowania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oceniając interes prawny, w tym skarżącego, nadano art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane błędne, zbyt wąskie znaczenie normatywne, albowiem stroną w postępowaniu dot. pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, na których nieruchomościach projektowany obiekt może oddziaływać, ale również, co do których nieruchomości istnieje potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, że skarżący nie wykazał podstaw przyznania mu statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2018r., ponieważ wskazał na prawo własności (art. 140 i art. 144 k.c.) sąsiadującej z terenem inwestycji nieruchomości (działka nr ew. [...]) i negatywne oddziaływanie na nią zamierzenia polegającego na budowie obiektu usługowego składającego się z czterostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej. Sąd podzielił pogląd wypowiadany w orzecznictwie administracyjnym, że powołanie się na prawo własności stanowi wystarczającą podstawę do uznania istnienia interesu osoby, która domaga się uznania jej przymiotu strony w postępowaniu, jeżeli inwestycja może ograniczyć możliwości zagospodarowani działki sąsiedniej, przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko Sądu pierwszej instancji zarzutem błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 28 i 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą także przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony prawa własności, a w konsekwencji błędne uznanie, że interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, może być wyprowadzony z przepisów materialnego prawa cywilnego, w szczególności art. 140 i 144 k.c., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, zdaniem organu, wskazuje na to, iż źródłem interesu prawnego w takim postępowaniu mogą być przepisy prawa administracyjnego materialnego i to tylko takie, z których w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, można wyprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu, związane z projektowanym obiektem budowlanym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja, jak wyżej zaznaczono, została wydana w trybie postępowania nieważnościowego. Celem tego nadzwyczajnego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Co do zasady stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 1999 r. IV SA 2520/98; z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995 r. Nr 1, poz. 32; z 23 września 2010 r. II OSK 1399/09). Tak więc, oczywistym winno być, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym. Trzeba stwierdzić, iż skoro wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji o pozwoleniu na budowę, to należy w niniejszym postępowaniu uwzględniać te normy, które obowiązywały w dacie wydania decyzji badanej.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.

Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w takim postępowaniu należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym – patrz: wyrok NSA z 22 maja 2020 r. II OSK 3185/19.

Zatem nie jest sporne, iż przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9.

Należy jednak od razu wyjaśnić, że pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu obowiązującym (od 28 czerwca 2015r.), w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych – zob. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne (por. wyroki NSA: z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 12; z 11 maja 2010 r. II OSK 774/09; z 26 stycznia 2012 r. II OSK 1398/10; z 15 lutego 2013 r. II OSK 1994/11). Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. II OSK 520/10). Przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także istotne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11; z 17 kwietnia 2014 r. II OSK 1899/13). Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Podnosi się, że o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu czy zagospodarowanie terenu otaczającego działki inwestora, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ administracji publicznej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Jeśli nieruchomości potencjalnie mogą być narażone na immisje, właściciel powinien uzyskać status strony, aby móc brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma więc znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak podkreśla się w literaturze, podstawową normą korzystania przez właściciela z nieruchomości, powinno być powstrzymanie się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę określaną przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe. Dlatego też, jak wyżej zaznaczono, przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji należy uwzględnić szerokie spektrum przepisów, w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności – patrz: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3025/15.

Istotne jest również to, że dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest decydująca okoliczność, czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach środowiskowych, czy też osiąga wielkości ponadnormatywne. Istotne jest samo ustalenie, czy dana nieruchomość położona jest w strefie narażenia np. na hałas lub inne immisje. Uznanie przez organy braku naruszenia norm prawnych nie ma znaczenia dla istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma bowiem znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Pogląd ten wielokrotnie był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2014 r. II OSK 451/13; z 26 stycznia 2016 r. II OSK 1266/14; z 26 sierpnia 2020 r. II OSK 561/20).

Niewątpliwie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (np. nadmierne immisje), a takiej oceny organy w tej sprawie nie dokonały, bowiem wówczas można by dopiero mówić o właściwej weryfikacji stanowiska organów w zakresie posiadania interesu prawnego przez podmiot, który wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywane jest, że dla uznania właściciela (użytkowania wieczystego, zarządcy) nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy jego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego i czy przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Zasięg wpływów planowanej inwestycji na otoczenie musi uwzględniać charakter tej inwestycji oraz sposób zagospodarowania terenu wywołany inwestycją (zobacz m.in.: wyroki NSA z 29 listopada 2017 r. II OSK 282/17 i z 25 luty 2016 r. II OSK 1591/14). Zatem indywidualne cechy projektowanego obiektu budowlanego i jego charakter mają wpływ na ocenę zasięgu oddziaływania obiektu i wyznaczenie granic jego oddziaływania.

Co do zasady oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko nie zna granic wynikających z prawa własności bądź innych rozwiązań administracyjnych. Nie można zatem ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której znajduje się lub ma się znajdować źródło oddziaływania, ale należy brać pod uwagę rzeczywisty zasięg oddziaływania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo własności. W wyroku z dnia 8 marca 2005 r. OSK 682/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r. II OSK 2205/18 wskazano, iż o interesie prawnym podmiotu świadczyć może m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami bezpośrednimi, uniemożliwiającymi korzystanie z prawa własności) i art. 144 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi, zakłócającymi korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę). Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy więc rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10; z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11).

Należy także zwrócić uwagę na to, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" interpretować należy łącznie z art. 5 ustawy Prawo budowlane. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora są więc, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Z art. 4 ustawy Prawo budowlane wynika wprost, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że prawa do zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych – wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. II OSK 1687/18.

W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Właściwe zastosowanie wymienionych przepisów wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. II OSK 551/12; wyrok NSA z 14 września 2006 r. II OSK 1090/05).

Powyższe wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. przyjmując, że do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą także przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony prawa własności, a w konsekwencji słusznie przyjął, że interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę może być wywodzony z przepisów materialnego prawa cywilnego, w szczególności art. 140 w zw. z art. 144 k.c. Tym samym zgłoszony zarzut skargi kasacyjnej w realiach tej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, mimo zgłoszenia odpowiedzi na skargę kasacyjną i zawartego tam wniosku o takie koszty. Nie jest sporne, iż pełnomocnik skarżącego wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną po terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. Z lektury akt sprawy wynika, iż doręczona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną z dnia 17 grudnia 2020 r. została zarządzeniem z dnia 28 grudnia 2020 r. zwrócona pełnomocnikowi w trybie art. 66 § 1 p.p.s.a. Ponownie pismo to wniesiono do Sądu 30 grudnia 2020 r., a więc już po terminie o jakim wspomina art. 179 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.