Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 598/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...], 2) określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

UZASADANIENIE

Pismem z dnia 3 lipca 2005 r. M. T. zwany dalej skarżącym zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany ZUS) z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie około 19 000,00 zł. wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że jest osobą schorowaną, nie może chodzić i posiada orzeczenie o niepełnosprawności do 2009 r. Skarżący podniósł również, iż nie mając środków do życia, nie może zakupić potrzebnych lekarstw, utrzymuje się dzięki wsparciu Ośrodka Pomocy Społecznej, sąsiadów i rodziny.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie złożonego wniosku o umorzenie zaległych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] odmówił skarżącej umorzenia należności na:

- ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 1999 r. do grudnia 1999 r. w łącznej kwocie 9 528,00 zł;

- ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 1999 r. do grudnia 1999 r. w łącznej kwocie 1 300,96 zł;

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 1999 r. do grudnia 1999 r. w łącznej kwocie 704,84 zł.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że po dokonaniu analizy wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonych w toku jej prowadzenia dokumentów ZUS stoi na stanowisku, że nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. O systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., zwana dalej "u.s.u.s.") oraz wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie zasad szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwane dalej "rozporządzeniem") uzasadniające podjęcie decyzji o umorzeniu.

ZUS stwierdził, że organ może odmówić umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nawet w przypadku wystąpienia całkowitej nieściągalności ponieważ nie można mylić swobody decyzji z dobrowolnością, bowiem zgodnie z obowiązującą ustawą podstawowym obowiązkiem płatnika jest opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne.

Organ przypomniał, iż skarżący pismem z dnia 28 kwietnia 2003 r. złożył wniosek o udzieleniu ulgi płatniczej w postaci układu ratalnego, co pozwalało sądzić, że istniały możliwości finansowe spłaty zadłużenia. W związku z brakiem reakcji na wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku został on oddalony.

Ponadto, organ podniósł, iż skarżący posiada majątek (nieruchomość z której jest prowadzona egzekucja) podlegający egzekucji i zabezpieczeniu a prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę wiąże się nie tylko z uzyskiwaniem zysku, ale z ryzykiem ponoszenia strat, również z przyczyn obiektywnych nie leżących po stronie przedsiębiorcy. Dodatkowo organ stwierdził, że istnieje możliwość podjęcia pracy zarobkowej oraz możliwość zawarcia z ZUS układu ratalnego co przemawia za odmową umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne.

Pismem z dnia 30 września 2005 r. M. T. zwrócił się do Prezesa ZUS o ponowne rozpoznanie sprawy. W piśmie podniesione zostały okoliczności wskazane we wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek i odsetek. Dodatkowo skarżący wskazał, że pismem z 28 kwietnia 2003 r. zwrócił się o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne a nie rozłożył na raty.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Prezes ZUS postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] września 2005 r., nr [...] stwierdzającą brak podstaw do umorzenia wskazanych w niej należności. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na brak przedstawienia przez skarżącego nowych okoliczności, przywołał argumenty przedstawione w decyzji pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006r. skarżący powołując się na zły stan zdrowia oraz brak środków do życia wniósł o "przychylenie się przez Sąd do skargi".

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację przedstawianą w toku postępowania oraz podniósł, iż jest osobą samotną i schorowaną. Nie może podjąć pracy ponieważ cierpi na nieuleczalną chorobę - nie może poruszać się o własnych siłach, co potwierdza orzeczenie o niepełnosprawności. Ze względu na brak środków do życia nie może zakupić lekarstw, opłać rachunków i zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych. Ze środków otrzymywanych z pomocy społecznej płaci alimenty byłej żonie. Obecnie mieszka jako sublokator ponieważ posiadany dotychczas majątek został sprzedany na drodze egzekucji komorniczej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podniósł, że skarżący w skardze nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, które stanowiły podstawę do zmiany zajętego przez organy orzekające stanowiska. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi.

Sąd oceniając legalności zaskarżonej decyzji, wydanej we wskazanym wyżej przedmiocie, brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a..

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 Rozporządzenia. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Decyzja na podstawie powołanych przepisów będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach.

Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; z dnia 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95; czy też z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95).

Wydanie przez organ decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w kpa przepisy dotyczące postępowania odwoławczego.

Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I kpa, w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, Prezes ZUS nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 Rozporządzenia, a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu pierwszej instancji.

Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 Kpa, które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd stwierdził, że uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nie odniósł się do argumentacji podniesionej przez skarżącego we wniosku o umorzenie zaległości (m.in. brak możliwości zarobkowania skarżącego i konieczność korzystania z pomocy opieki społecznej), a następnie do powtórzonych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie. Sąd nie uznał za wyczerpujące, uzasadnienia ograniczającego się do ustalenia stanu faktycznego sprawy i przytoczenia treści przepisów prawa. Organ kierując się dyrektywami zawartymi w art. 28 u.s.u.s. i § 3 Rozporządzenia miał obowiązek ustalić, biorąc pod uwagę sytuację majątkową i stan zdrowia skarżącego, czy opłacenie przedmiotowych należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego. Niezależnie od tego, mając na względzie argument organu podniesiony w odpowiedzi na skargę, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały wskazane nowe okoliczności uzasadniające zmianę decyzji organu pierwszej instancji, Sąd zwraca uwagę, że fakt nie powołania się w toku postępowania odwoławczego na nowe okoliczności, czy też nie przedstawienia nowych dowodów nie może być z góry postrzegany jako uniemożliwiający wydanie odmiennego niż poprzednio rozstrzygnięcia. W żadnym razie nie zwalnia też organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Stwierdzenia, że składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie wykazał nowych dowodów mających wpływ na zmianę decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownie rozpatrzyć całość sprawy i ocenić prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne.

Organ, w obu instancjach skupił się głównie na zebraniu informacji dotyczących majątku skarżącego z którego można prowadzić egzekucję. Prezes ZUS powinien był wyjaśnić okoliczności stanu zdrowia skarżącego oraz źródła dochodu, głównie w jakim zakresie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, korzystając z wszelkich dostępnych środków dowodowych, zwracając się chociażby z zapytaniem do skarżącego o doprecyzowanie tych informacji. Natomiast organ arbitralnie stwierdził, iż sytuacja materialna oraz choroba skarżącego nie spełnia przesłanek umorzenia przewidzianych w par.3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia.

Sąd zwrócił nadto uwagę na fakt, że badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności organ rentowy obowiązany jest brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym (np. co do podjęcia pracy zarobkowej), nie mogą stanowić wyłącznej faktycznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu takie działanie organu dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie aby uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie organu również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 kpa.

Organ winien odnieść się wyczerpująco do argumentacji, zawartej we wniosku skarżącego o umorzenie należności, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności do twierdzeń dotyczących jego źródeł utrzymania i stanu zdrowia. Dopiero gruntowna analiza powyższych argumentów, a także materiału zgromadzonego przez organ z urzędu w toku prowadzonego postępowania, może być przesłanką do wydania rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że powyższe uwagi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa odnoszą się także do decyzji, wydanej w sprawie niniejszej w pierwszej instancji przez ZUS.

Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, wymogu zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ.

W rozpoznawanej sprawie skarżący w postępowaniu odwoławczym nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim.

Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa ZUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 kpa miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest informacji o zapoznaniu skarżącego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes ZUS, wydając decyzję w drugiej instancji, naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 kpa w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż skarżący w postępowaniu w pierwszej instancji miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy zgodnie z art.10 kpa.

Wskazane już istotne uchybienia procesowe przedwczesnym czynią badanie, czy w sprawie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty skargi w tym zakresie nie mogą zatem być wzięte pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.