Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 312/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Janusz Drachal Edward Kierejczyk (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1479/05 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia kancelarii notarialnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2) zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Rady Izby Notarialnej w K. 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1479/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany siedziby kancelarii notarialnej notariusz E. K. z S. na K.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 28 kwietnia 2000 r. powołał E. K. na notariusza z wyznaczeniem siedziby jej kancelarii w S. W dniu 5 listopada 2004 r. notariusz E. K. wystąpiła do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o zmianę siedziby dotychczasowej kancelarii z S. na nową siedzibę w K. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że istnieje prawdopodobieństwo wypowiedzenia umowy najmu lokalu, w którym mieści się kancelaria przez jego właścicielkę i nie jest możliwe znalezienie innego lokalu w centrum miasta, który byłby odpowiedni na kancelarię notarialną i jednocześnie znajdowałby się w odpowiedniej odległości od drugiej z kancelarii funkcjonujących w S. Ponadto spada liczba czynności notarialnych sporządzanych dla mieszkańców S., a większość z jej klientów przyjeżdża z K. lub S. W jej ocenie, druga z kancelarii mieszcząca się w S. w pełni zaspokaja potrzeby lokalnej społeczności. Powołała się również na pozytywną opinię z lustracji lokalu zaproponowanego na siedzibę kancelarii w K. przy ulicy K.

Rada Izby Notarialnej w K., uchwałą z 2 lutego 2005 r., nr [...], negatywnie zaopiniowała powyższy wniosek, wskazując, że likwidacja kancelarii ograniczy dostęp ludności do usług notarialnych, a fakt dokonywania większości czynności notarialnych przez klientów z innych miejscowości wskazuje na to, iż osobom tym nie przeszkadza lokalizacja kancelarii w S.

Również Prezydent S. w piśmie do Rady Izby Notarialnej w K. stwierdził, że likwidacja kancelarii notarialnej utrudni dostęp mieszkańców do usług notarialnych.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 9 maja 2005 r., nr [...] odmówił E. K. zmiany siedziby kancelarii notarialnej, ponieważ za taką decyzją przemawia interes społeczny. Przedstawił dane, z których wynikało, że na terenie S. występuje zapotrzebowanie na obsługę notarialną. Wskazał również, że nie jest okolicznością uzasadniającą zmianę siedziby otrzymanie pisma o prawdopodobieństwie wypowiedzenia umowy najmu lokalu, bowiem znalezienie innego lokalu nie powinno stwarzać trudności. Minister Sprawiedliwości wskazał, że wniosek o zmianę siedziby kancelarii musi być rozpatrywany w stosownie do art. 155 k.p.a. Oznacza to, że dla uwzględnienia wniosku wymagane jest spełnienie ustawowych przesłanek a mianowicie: zgoda strony, która nabyła prawo, brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji oraz ustalenie, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Ministra Sprawiedliwości przeciwko zmianie siedziby kancelarii notarialnej przemawia interes społeczny.

W dniu 19 maja 2005 r. E. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na dane statystyczne dotyczące miejsca zamieszkania klientów jej kancelarii.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 24 czerwca 2005 r. uchylił w całości swoją poprzednią decyzję z dnia 9 maja 2005 r. oraz zmienił decyzję z dnia 28 kwietnia 2000 r. w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej siedziby kancelarii notarialnej w S. wyznaczył nową siedzibę w K. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że E. K. wskazała nową okoliczność przez podanie, że jedynie 10% sporządzanych aktów notarialnych dotyczy S., pozostali klienci w przeważającej mierze są mieszkańcami K., zatem zapotrzebowanie na czynności notarialne w K. faktycznie jest większe niż wynika to z danych statystycznych. Ponadto druga kancelaria notarialna funkcjonująca w S. zaspokaja potrzeby miejscowej ludności, w związku z tym wzgląd na interes społeczny nie sprzeciwia się przeniesieniu siedziby kancelarii.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Izby Notarialnej w K. wskazała, że zaskarżona decyzja ma charakter dowolnej interpretacji, która całkowicie pomija uzasadnienie jej uchwały z 2 lutego 2005 r. oraz przyjmuje fakty i okoliczności nie w pełni odzwierciedlające stan faktyczny. Rada wskazała, że likwidacja kancelarii prowadzonej przez G. M. i E. K. spowoduje znaczne ograniczenie w dostępie do usług notarialnych dla mieszkańców S., gdyż do obsługi 73,000 mieszkańców pozostanie tylko jeden notariusz, co może bardzo niekorzystnie wpłynąć na poziom dokonywanych czynności notarialnych. Ponadto wizerunek notariatu powinien przejawiać się w trwałej i stabilnej obsłudze prawnej, a elementem takiej stabilności jest nieprzerwane i stałe funkcjonowanie kancelarii notarialnych.

Oddalając skargę Rady Izby Notarialnej w K. Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Nie podzielił stanowiska uczestniczki postępowania, że Rada Izby Notarialnej nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zmiany siedziby kancelarii z uwagi na brak interesu prawnego. Wskazał, że uprawnienie organów samorządu notarialnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza oraz wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej potwierdzone zostało w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za nieuprawnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ miał on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski, zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Minister Sprawiedliwości zmieniając notariusz E. K. siedzibę kancelarii z S. na K. nie wykroczył poza granice swobody uznania administracyjnego, a uwzględniając informacje statystyczne przedstawione przez E. K., dotyczące miejsca zamieszkania klientów jej kancelarii, zasadnie doszedł do wniosku, że zapotrzebowanie na czynności notarialne w K. jest faktycznie większe niż wynika to z danych statystycznych przedstawionych przez Radę Izby Notarialnej w K. Minister Sprawiedliwości podniósł, że dane statystyczne zostały przedstawione przez osobę zaufania publicznego, a podważenie ich wiarygodności przez Radę bez dowodów należy ocenić jako twierdzenia gołosłowne. Natomiast wzgląd na interes społeczny w tej sprawie nie sprzeciwiał się przeniesieniu siedziby kancelarii notarialnej prowadzonej w formie spółki cywilnej przez notariusz E. K. i G. M. z S. do K. Ponadto działając w granicach uznania administracyjnego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., był zobowiązany do załatwienia sprawy zgodnie z interesem obywatela, o ile nie stał temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekraczało to jego możliwości wynikających z przyznanych uprawnień.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1675/98, Sąd stwierdził, że ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, a w interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie.

W skardze kasacyjnej Rada Izby Notarialnej w K. zaskarżyła w całości powyższy wyrok i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn. z: 2002 r. Dz.U. Nr 42, poz. 369 ze zm.) w skutek przyjęcia, że podstawą do wydania decyzji administracyjnej w sprawie będącej przedmiotem skargi jest jedynie wskazany przepis, bez ścisłego powiązania go z normą zawartą w art. 155 k.p.a.;

II) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, w tym: art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80, art. 107 1 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a.;

art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku;

art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci przedstawionych przez Radę Izby Notarialnej w K. danych statystycznych o podejmowanych na terenie S. oraz K. aktach notarialnych i poświadczeniach notarialnych, co było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w przedmiotowej sprawie i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Izby Notarialnej nie zgodziła się z poglądami Sądu I instancji, że rzeczywistą podstawą wydania decyzji w sprawie był jedynie art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, nawiązujący do instytucji uznania administracyjnego. Uznaniowość powyższej normy jest uzależniona od powiązania jej z art. 11 tej ustawy (przesłankami powołania na stanowisko notariusza) i nie odnosi się wprost do zmiany wyznaczonej poprzednio decyzją siedziby kancelarii notarialnej będącej przedmiotem postępowania. Wydanie decyzji o zmianie decyzji w przedmiocie siedziby kancelarii notarialnej wymaga zastosowania normy wynikającej z nadzwyczajnego trybu postępowania (tj. art. 155 k.p.a.). Tym samym, podstawę zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2005 r. stanowiły jednocześnie dwa przepisy prawa - materialny (art. 10 ustawy - Prawo o notariacie) oraz procesowy (art. 155 k.p.a.), które powinny zostać uwzględnione jednocześnie.

Rada Izby Notarialnej podniosła, że decyzja, która wchodzi do obrotu prawnego staje się ostateczna i zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych, tylko wyjątkowe okoliczności mogą wpłynąć na jej zmianę. W powyższym przypadku takie okoliczności leżące u podstaw "interesu strony" lub też "interesu społecznego" uprawniające Ministra Sprawiedliwości do zmiany decyzji administracyjnej nie zostały wykazane. Przeniesienie kancelarii notarialnej E. K. do K. zmniejsza możliwość dostępu mieszkańców S. do usług świadczonych przez notariuszy. Co więcej, w przypadku choroby lub wyjazdu na urlop notariusza prowadzącego w tej chwili jedyną kancelarię notarialną w tejże miejscowości, jej mieszkańcy zostaną zupełnie pozbawieni dostępu do możliwości swobodnego dokonywania czynności notarialnych.

Wyznaczenie stałej siedziby jest nieodłącznym elementem wykonywania zawodu notariusza jako zawodu zaufania publicznego. Notariusz przechowuje wydane przez siebie akta notarialne oraz dokonuje, na życzenie stron, odpisów tychże aktów. Zmiana siedziby kancelarii jest związana z koniecznością przekazania całości archiwum notariusza do siedziby sądu apelacyjnego. Przez zmianę siedziby kancelarii notarialnej powstaje zatem stan zamieszania oraz niepewności obrotu prawnego i jedynie wyjątkowe okoliczności powinny uzasadniać zmianę siedziby kancelarii.

Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji nie dostrzegł rażąco nieprawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego przez Ministra Sprawiedliwości. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oparł się on wyłącznie na informacjach zainteresowanej o niewielkiej liczbie aktów notarialnych sporządzanych w tej kancelarii dla mieszkańców S. i pominął informacje Rady Izby Notarialnej o liczbie aktów notarialnych sporządzanych przez notariuszy mających kancelarie w S i K. W rezultacie decyzja z dnia 24 czerwca 2005 r. była uzasadniona w sposób lakoniczny i ogólnikowy, bez uwzględnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. wymaganych przy zmianie ostatecznej decyzji, na co nie zwrócono należytej uwagi w zaskarżonym wyroku.

E. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W jej ocenie niewiążąca opinia Rady Izby Notarialnej w K. była jednym z dowodów w sprawie i podlegała swobodnej ocenie Ministra Sprawiedliwości. Sąd nie bada celowości ani słuszności decyzji rozstrzygającej sprawę w granicach uznania administracyjnego i dlatego samo polemizowanie z motywami takiej decyzji bez uzasadnienia naruszenia prawa przez Sąd I instancji nie wystarcza do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest uzasadniona. W zaskarżonym wyroku doszło bowiem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi Rady Izby Notarialnej w K. mimo nieuwzględnienia przez Ministra Sprawiedliwości wymienionych przepisów k.p.a. określających sposób zbierania i oceny dowodów, a także art. 10 Prawa o notariacie wskutek jego niewłaściwego zastosowania z pominięciem obowiązującej przy korzystaniu z art. 155 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Łącznie chodziło o nieprzekonująca argumentację wykorzystaną przez Ministra Sprawiedliwości do zmiany jego pierwszej decyzji z dnia 9 maja 2005 r. wydanej w trybie art. 155 k.p.a., którą WSA ocenił jako wystarczającą w ramach stosowanego przez ten organ uznania administracyjnego.

Art. 10 Prawa o notariacie dotyczy dwóch spraw: powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii, rozstrzyganych - po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej - jedną decyzją Ministra Sprawiedliwości tylko wówczas, gdy notariusz uzyskuje uprawnienie do wykonywania tego zawodu. Odrębność tych spraw co do ich przedmiotu i przesłanek wymagających uwzględnienia przy wydawaniu decyzji musi być szczególnie dostrzegana i oceniana przy rozpatrywaniu wniosku notariusza o zmianę siedziby jego kancelarii. Mimo wyodrębnienia notariatu ze struktury organizacyjnej administracji publicznej, ciążący na Ministrze Sprawiedliwości obowiązek właściwego rozmieszczenia kancelarii notarialnych jest podstawowym elementem zapewnienia dostępu do usług notarialnych kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z wielu przepisów Prawa o notariacie (np. z art. 3, 20, 21, 22) wynika zamiar ustawodawcy takiego unormowania sposobu rozmieszczenia i funkcjonowania kancelarii notarialnych, który zapewni łatwy i nieprzerwany dostęp do usług notarialnych. Minister sprawiedliwości powinien brać to pod uwagę przy wykonywaniu swoich kompetencji na podstawie art. 10 Prawa o notariacie.

Sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada ogólna załatwiania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, połączona dodatkowo z zasadą trwałości decyzji ostatecznych obowiązującą także przy zmianie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., musiała w rozpoznawanej sprawie doprowadzić do uzyskania udokumentowanej odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały okoliczności wymagające przeniesienia spornej siedziby kancelarii notarialnej z S. do K.

W nawiązaniu do przypomnianych unormowań i dokonanych, bezspornych ustaleń, Minister Sprawiedliwości odmawiając swoją decyzją z dnia 9 maja 2005 r. zmiany siedziby kancelarii notarialnej, uzasadnił ją koniecznością uwzględnienia interesu społecznego. Przede wszystkim podkreślił, że zapotrzebowanie na specjalistyczną obsługę notarialną w S. jest większe niż w K., ponieważ liczba aktów notarialnych sporządzonych średnio w 2004 r. przez jednego notariusza wynosiła odpowiednio 83 i 75 miesięcznie. Po likwidacji jednej z dwóch kancelarii prowadzonej przez dwóch notariuszy w formie spółki cywilnej, obsługa mieszkańców z S. przez pozostałego, jednego notariusza, znacznie utrudni im dostęp do usług notarialnych, na co również zwracali uwagę prezydent tego miasta i Rada Izby Notarialnej w K. W ocenie obu wymienionych organów prawdopodobieństwo wypowiedzenia umowy najmu lokalu kancelarii notarialnej nie jest istotną w sprawie okolicznością z uwagi na możliwość wynajęcia innego lokalu w S. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości w takich okolicznościach sprawy nie przemawiają one za uwzględnieniem wniosku o przeniesienie do K. siedziby kancelarii notarialnej, która niespełna 5 lat temu była wyznaczona zgodnie z życzeniem strony.

W zaskarżonym wyroku WSA bez dokonania nieodzownej oceny przyjął za Ministrem Sprawiedliwości, że jego druga decyzja z dnia 24 czerwca 2005 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 155 k.p.a. i art. 10 Prawa o notariacie, uwzględniła nową okoliczność podaną przez E. K., że niespełna 10% aktów notarialnych sporządzonych w jej kancelarii dotyczy mieszkańców S., a pozostałe 90% klientów przyjeżdża z innych miejscowości, w większości z K. Przypisanie tej okoliczności decydującego wpływu na wynik sprawy nie jest uzasadnione przede wszystkim dlatego, że już we wniosku z dnia 5 listopada 2004 r. o zmianę siedziby kancelarii notarialnej E. K. przytoczyła bardziej precyzyjne dane. Otóż w kolejnych miesiącach od stycznia do sierpnia 2004 r. sporządzono w jej kancelarii dla mieszkańców S. kolejno: 19, 20, 24, 16, 13, 16, 15 i 30 aktów notarialnych, co odbiega od podanego wskaźnika poniżej 10%. Pozostałe zaś akty w niezbadanych proporcjach dotyczyły mieszkańców innych miast, w tym K. i S. Nie była więc to informacja nowa ani precyzyjna, w dodatku znana organowi przy podejmowaniu decyzji z dnia 9 maja 2005 r., co wynika z jej uzasadnienia. Ponadto w decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2005 r. podano, że w 2004 r. jeden notariusz dokonywał średnio 392 czynności notarialnych miesięcznie bez wskazania, do jakich miast ta liczba się odnosi i porównania jej z innymi kancelariami na potrzeby rozpoznawanej sprawy. W dodatku pominięcie w tej decyzji uchwały Rady Izby Notarialnej w K. z dnia 2 lutego 2005 r. wyłącznie z powodu jej opiniodawczego, niewiążącego charakteru, nie zostało także ocenione w zaskarżonym wyroku.

Z ukazanych powodów nie było wystarczających przesłanek do odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznych i zmiany decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 kwietnia 2000 r. przez wyznaczenie E. K. nowej siedziby jej kancelarii notarialnej w K. Chodzi bowiem o sytuację, gdy w S. liczących 74 tys. mieszkańców pozostanie jeden zamiast trzech notariuszy, z sygnalizowanymi przez Radę Izby Notarialnej w K. konsekwencjami w postaci braku zapewnienia bieżącej obsługi notarialnej, a tym bardziej w okresach jego urlopów, choroby czy innych przeszkód w świadczeniu usług oraz następstw przekazania archiwum likwidowanej kancelarii do siedziby sądu apelacyjnego. Jest to zupełnie inna sytuacja niż w powołanych przez WSA wyrokach NSA, gdzie chodziło o tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a nie - jak w tej sprawie - o drastyczne zmniejszenie dostępu do usług notarialnych w S.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.