Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 650/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 stycznia 2021 r. nr XV/124/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...] w rejonie ulicy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Gorzów Wlkp., dnia sierpnia 2021 r. Sygn. akt II SA/Go 650/21 Zarządzenie 1. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. udostępnić wyrok niezwłocznie w sekretariacie Sądu przez okres 14 dni. 2. Po wykonaniu pkt 1 akta przedłożyć celem sporządzenia uzasadnienia wyroku. S. WSA Sławomir Pauter


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na uchwałę Nr XV/124/2021 Rady Miejskiej z dnia 22 stycznia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...], domagając się stwierdzenie jej nieważności w całości i podnosząc zarzut naruszenia przez zakwestionowaną uchwałę art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.).

W § 1 uchwały stwierdzono, że uchwala się przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego ternu po uprzednim ustaleniu, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy przyjętego uchwałą NR XII/95/2020 Rady Miejskiej z dnia 4 września 2020 r. W § 2 uchwały zawarto definicje pojęć używanych w planie. Zgodnie z tymi postanowieniami pod pojęciem przeznaczenie podstawowe należy rozumieć część przeznaczenia terenu, która przeważa na danym terenie wydzielonym w planie liniami rozgraniczającymi, w przypadku ustalenia więcej niż jednej kategorii przeznaczenia podstawowego, każda z tych kategorii może stanowić wyłączne przeznaczenie terenu lub poszczególnych nieruchomości położonych w granicach terenu (pkt 4). Natomiast przeznaczenie uzupełniające to rodzaje przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe (pkt 5). Pod pojęciem usługi należy natomiast rozumieć usługi publiczne, usługi firm, obsługa ludności, w tym administracja, finanse, kultura, działalność projektowa, opieka i ochrona zdrowia, w tym gabinety weterynaryjne, oświata, nauka, gabinety kosmetyczne, gabinety odnowy biologicznej, rekreacja i sport, centra szkoleniowe, centra konferencyjne, obsługa turystyki, działalność biurowa (pkt 9). Nadto zdefiniowano pojęcia teren, przepisy szczególne i odrębne, nieprzekraczalna linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, rzemiosło, handel, działalność nieuciążliwa dla otoczenia, uciążliwość, szpaler drzew, dachy płaskie. W rozdziale 2 planu zawarto ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, w tym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, zasad przeprowadzania scalania i podziału nieruchomości, minimalne powierzchnie działek dla terenów o przeznaczeniu podstawowym MN, MNU i U, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji, minimalną liczbę miejsc do parkowania samochodów dla zabudowy jednorodzinnej i usługowej, zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemu infrastruktury technicznej. W rozdziale 3 planu - szczegółowe zasady zagospodarowania terenów o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – oznaczonych na rysunku planu symbolami MN.1 i MN.2, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oznaczonej symbolem MNU.1 oraz terenów zabudowy usługowej oznaczonej symbolem U.1 i U.2. Nadto wyodrębniono w zaskarżonym planie tereny oznaczone symbolem WS.1 o przeznaczeniu podstawowym wody powierzchniowe, KDD.1 – teren drogi publicznej o klasie dojazdowej, KDW.1 – teren drogi wewnętrznej. W planie tym nie przeznaczono terenów pod zabudowę zagrodową. Aktualnie na terenach objęte zaskarżonym planem o przeznaczeniu MU.1 i MU.2 nie ma żadnej zabudowy, a na terenie o przeznaczeniu podstawowym U.1 zlokalizowane są dwa budynki gospodarcze.

Zaskarżając przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Wojewoda podniósł, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Reguła ta znajduje również potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją unormowania art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest to, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zatem określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, czy działalność. Rada gminy może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, wbrew ustaleniom zawartym w studium jest zatem dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Sprzeczność między ustaleniami studium i planu co do przeznaczenia określonego terenu zawsze obliguje do stwierdzenia, że plan narusza w sposób istotny ustalenia studium. W realiach niniejszej sprawy, w toku badania legalności przedmiotowej uchwały, Wojewoda stwierdził niezgodność pomiędzy ustaleniami studium a ustaleniami planu miejscowego. Mianowicie tereny, które w planie miejscowym przyjętym uchwałą Nr XV/124/2021 posiadają oznaczenie: MN.1 MN.2 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), U.1, U.2 (tereny zabudowy usługowej), KDD. 1 (teren drogi publicznej w klasie dojazdowej), KDW.1 (teren drogi wewnętrznej), WS.1 (teren wód śródlądowych) zostały oznaczone w studium, przyjętym uchwałą Nr XI1/95/2020 Rady Miejskiej z dnia 4 września 2020 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], jako tereny zabudowy zagrodowej. Zgodnie z ustaleniami studium zabudowa zagrodowa stanowi dla tego terenu dominującą funkcję kształtującą przestrzeń, natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa stanowią jedynie funkcję towarzyszącą lub uzupełniającą. Tymi zapisami studium organy planistyczne były bezwzględnie związane. W konsekwencji, skoro w studium postanowiono, że na terenie oznaczonym na rysunku studium, zgodnie z legendą, wiodącą jest funkcja zabudowy zagrodowej, w której funkcję towarzyszącą lub uzupełniającą stanowią; tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, tereny zabudowy usługowej, tereny obsługi gospodarki rolnej, to również takie samo powinno być podstawowe przeznaczenie tych terenów w miejscowym planie. Aby zatem zachowana była zasada nienaruszalności ustaleń studium, dla terenów w zaskarżonym planie miejscowym określonych symbolami MN.1, MN.2, U.1 i U.2 przeznaczeniem podstawowym powinna być zabudowa zagrodowa.

Zdaniem Wojewody, powyższa sprzeczność między zapisami w studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazują na zasadność wniesionej w tym względzie skargi i zawartego w niej żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W złożonej odpowiedzi na skargę Rada Miejska wnosiła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu takiego stanowiska organ uznał, że nie sposób zgodzić się z podniesionymi w skardze zarzutami dotyczącymi naruszenia zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy uchwalonego uchwałą Nr XII/95/2020 Rady Miejskiej z dnia 4 września 2020 r. w części dotyczącej zagospodarowania terenu ulicy [...] a postanowieniami zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Na stronie 85 dokumentu, jakim jest studium wskazano, iż ustalenia zawarte w tekście i załącznikach graficznych studium wyrażają kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru, nie są zaś ścisłym przesądzeniem o rodzaju zabudowy, lokalizacji obiektów budowlanych czy sposobie użytkowania terenów. Określenia dotyczące formy użytkowania terenów dotyczą jedynie podstawowych oraz uzupełniających i towarzyszących rodzajów zabudowy. Granice poszczególnych obszarów przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą ulec korekcie, zwłaszcza w kontekście własności nieruchomości czy szczegółowego projektowania układu komunikacyjnego. Określenia dotyczące formy użytkowania terenów dotyczą jedynie podstawowych oraz uzupełniających i towarzyszących rodzajów zabudowy. Na tych terenach mogą jednak być realizowane także inne formy zabudowy, pod warunkiem braku sprzeczności z formami określonymi w studium. Dalej w studium wskazano, że w granicach miasta głównymi funkcjami rozwojowymi będzie mieszkalnictwo z usługami oraz funkcja produkcyjna (strona 85 i 86). W odpowiedzi na skargę podniesiono, że w studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania terenów, to znaczy, że określone na planszy przeznaczenie terenów oznacza jedynie funkcję podstawową, a nie wyłączną. Funkcja ta może być uzupełniona innymi, które jednak nie mogą kolidować lub powodować konfliktów z funkcją dominującą i nie mogą naruszać pozostałych ustaleń studium. Każda działalność nie może swoim oddziaływaniem wykraczać poza granice użytkowanej działki. Ostateczne ustalenia granic terenów przeznaczonych do zabudowy będą dokonywane w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższy zapis zdaniem organu wskazuje jednoznacznie, że sam fakt określenia w studium kierunków zagospodarowania dla obszarów oznaczonych symbolami MN1, MN 2, U1 i U2 jako tereny zabudowy zagrodowej, a następnie określenie w planie ich przeznaczenia jako tereny z funkcją podstawową – zabudową mieszkaniową oraz funkcją uzupełniającą – zabudową mieszkaniową jednorodzinną z wbudowanymi usługami, rzemiosłem lub handlem detalicznym nie oznacza, że w sposób automatyczny doszło do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób naruszający ustalenia studium. Studium dopuszczało bowiem korektę zasięgu granic wyznaczonych terenów mieszkaniowych. Studium na planszy celowo określa podstawowe przeznaczenie terenów, natomiast ustalenia tekstowe jednoznacznie określają funkcje towarzyszące lub uzupełniające. W studium nie określono udziałów funkcji podstawowych i towarzyszących lub uzupełniających, a tym bardziej nie wskazano, która z nich ma dominować, pozostawiając ustalenie przeznaczenia na etapie planu. Plan miejscowy musi jednoznacznie ustalać przeznaczenie terenu (nie można łączyć funkcji odmiennych, np. zabudowy mieszkaniowej z zabudową zagrodową). Studium jest dokumentem określającym funkcje terenów, a nie przeznaczenie. W ramach określonej funkcji, w planie miejscowym należy ustalić przeznaczenie odpowiadające funkcji podstawowej lub towarzyszącej czy uzupełniającej. Zdaniem organu, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tym samym pomiędzy treścią studium a planu miejscowego musi zachodzić stosunek "braku naruszania". Oznacza to, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy, aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., postanowienia studium wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Zakres i sposób związania postanowieniami studium uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Nadto organ podkreślił, że w świetle art. 28 ust 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Oznacza to, że jednym z warunków merytorycznej prawidłowości planu miejscowego jest jego niesprzeczność z postanowieniami studium. Podsumowując organ stwierdził, że w niniejszej sprawie studium nie precyzuje, iż funkcje towarzyszące czy uzupełniające muszą występować wyłącznie z funkcją przewodnią. Jeśli taki byłby zamiar autora studium, zostałoby to zawarte w treści jego ustaleń. Stwierdził, że dopuszczalne było w obrębie miasta [...] wyznaczenie w planie miejscowym terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej w ramach ogólnego przeznaczenia w studium obszaru jako terenu zabudowy zagrodowej.

W piśmie noszącym datę [...] sierpnia 2021 r. organ stwierdził jednoznacznie, że terenu oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położone w [...] objęte zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a oznaczone symbolami MN.1, MN.2, U.1 i U.2 w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy przeznaczone są jako tereny zabudowy zagrodowej. Na terenach objętych symbolem MN.1, MN.2 oraz U.2 nie ma żadnej zabudowy, a na terenie oznaczonym symbolem U.1 zlokalizowane są dwa budynki gospodarcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Przedmiotem kontroli wdrożonej skargą są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską terenu położonego w [...] , jak również jej uwidocznienie graficzne z określonym w tekście planu przeznaczeniem. Zapisy tego planu zacytowano na wstępie uzasadnienia, przy omówieniu skargi. W konsekwencji, Wojewoda zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzania planu, poprzez wprowadzenie sposobów zagospodarowania dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami MN.1, MN.2 (zabudowa mieszkalna jednorodzinna), U.1, U.2 (zabudowa usługowa) i MNU.1 (zabudowa mieszkalno-usługowa), jako przeznaczenie podstawowe, co jest sprzeczne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które dla tego terenu przewidywało jako przeznaczenie podstawowe zabudowę zagrodową.

W rozpoznawanej sprawie podnieść należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwały o studium i planie miejscowym stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wydany w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenie prawa niewymienione w art. 28 ust. 1 powołanej ustawy należy traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Wzorcem kontroli w niniejszej sprawie jest art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o treści: plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest więc wskazanie, że uchwalenie planu może nastąpić po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Należy wobec tego pokrótce przedstawić, jak w orzecznictwie sądów administracyjnych wykłada się pojęcie "nie narusza ustaleń Studium". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2019 r., II OSK 2525/18, LEX nr 2759113 stwierdził, że "Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność - wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami". Jednocześnie jednak ten brak sprzeczności jest interpretowany stosunkowo wąsko. "Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 września 2019 r., II SA/Gl 293/19, LEX nr 2726509, podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Wr 305/19, LEX nr 2713398). Podsumowując tę kwestię NSA wskazał, co następuje: "Skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium" (tak wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., II OSK 1794/18, LEX nr 2719507). W wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2333/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Przyjęcie w planie ustaleń sprzecznych z treścią studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do stwierdzenia nieważności tego aktu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 393/19). Z powyższych rozważań wynika w sposób jednoznaczny, że jeżeli organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej w niniejszej sprawie przez Wojewodę skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 stycznia 2021 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...] wskazać należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, projekt zaskarżonego planu miejscowego, jak i zaskarżona uchwała, zostały sporządzone w czasie obowiązywania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 4 września 2020 r. Jak już wspomniano studium jest aktem o charakterze ogólnym, ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Jest nie tyle aktem określającym założenia polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego i plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13 i z dnia 6 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 1107/16).

W ocenie Sądu orzekającego, słusznie wskazał skarżący, że podstawowe postanowienia planu miejscowego, dotyczące kierunków zagospodarowania terenu objętego planem, nie modyfikują kierunków zagospodarowania przewidzianych w studium, ale także zagospodarowanie to wykluczają i to na całym terenie objętym planem. Z zapisów studium wynika w sposób jednoznaczny, że teren objęty zaskarżonym planem był przeznaczony pod zabudowę zagrodową jako podstawowy sposób zagospodarowania danego terenu. Potwierdza to również przekazany przez organ czytelny fragment załącznika graficznego do studium. Jak również okoliczność ta została potwierdzona przez organ gminy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. Nadmienić w tym miejscu należy, że treść studium i załącznik graficzny do studium stanowią jedną całość. Tym samym, aby ustalić wiążące ustalenia studium dla organu gminy, uchwalającego w jego oparciu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest zbadanie i dokonanie analizy informacji zawartych w części tekstowej studium i informacji wynikających z jego części graficznej, które winny być ze sobą zgodne. Podzielić należy stanowisko Wojewody przedstawione w skardze, zgodnie z którym dla terenu objętego zaskarżonym planem studium przewidywało jako funkcję podstawową jego zagospodarowanie zabudową zagrodową. Pod pojęciem tym – przy zastosowaniu wykładni językowej – należy rozumieć zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarcze, położone w obrębie jednego podwórza - działki siedliskowej. Rzeczowa zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowa o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Gd 611/16). Natomiast zgodnie z postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu nim objętego jako podstawowe przeznaczenie przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN.1 i MN.2), przez którą należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny przeznaczony do zaspokojenie potrzeb mieszkalnych rodziny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, z tym że budynki gospodarcze co do zasady w takiej zabudowie są przeznaczone do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania różnego rodzaju sprzętu, pełnią one funkcję służebną wobec budynku mieszkalnego, a właściwie dla mieszkańców tego budynku. Nadto na terenie objętym planem przewidziano tereny do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i usługowej oznaczone symbolem MU.1 i MN.2 czyli przeznaczone pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z ewentualną wbudowanymi usługami, rzemiosłem lub handlem czy też przeznaczone pod usługi, rzemiosło i handel detaliczny, które to pojęcia zostały zdefiniowane w § 3 pkt 9 (usługi), pkt 10 (rzemiosło) i pkt 11 (handel) i w zakresie tych definicji nie ujęto przeznaczenia związanego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, hodowlanego czy leśnego. W żaden sposób nie pokrywają się z wyżej przedstawioną definicją zabudowy zagrodowej. Trzeci rodzaj przeznaczenia podstawowego przewidziany dla terenu objętego zaskarżonym planem, to tereny zabudowy usługowej, dla których ustalono przeznaczenie podstawowe usługi, handel i rzemiosło. Zabudowa zagrodowa w znaczeniu wyżej podanym nie została również w zaskarżonym planie przewidziana jako przeznaczenie uzupełniające. Tym samym uprawnione jest stwierdzenie, że zachodzi sprzeczność między studium a zaskarżonym planem miejscowym w zakresie postanowień dotyczących przeznaczenia - formy zagospodarowania przestrzennego - terenu objętego planem. Organ uchwałodawczy gminy, nie tylko określając przeznaczenie podstawowe poszczególnych obszarów objętych planem wskazał na inne ich przeznaczenie niż tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, ale także określając przeznaczenie uzupełniające, nie nawiązał do tego rodzaju zabudowy terenu. Nadmienić należy, że zgodnie z definicją przeznaczenia uzupełniającego, zawartą w § 2 pkt 5 zaskarżonego planu, przeznaczenie to ma nie tyle zastąpić przeznaczenie podstawowe, a jedynie uzupełnić lub wzbogacić przeznaczenie podstawowe, które ma być na danym terenie przeważające. Nie można doprowadzić do sytuacji, w której forma zagospodarowania uzupełniającego terenu zastąpi w całości przeznaczenie podstawowe lub też stanie się formą przeważającą. Zdaniem Sądu, prowadziłoby to do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu przewidzianego czy to w studium czy też w planie. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy zakreślają na tyle ogólnie przeznaczenie terenów objętych zaskarżonym planem, że określenie następnie w planie jako przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa jednorodzinna i usługi, czy też zabudowa usługowa, nie stanowi o sprzeczności między tymi aktami. Żadna z tych form zabudowy nie odpowiada charakterowi zabudowy zagrodowej, podobnie jak przewidziane w planie przeznaczenia uzupełniające. Zacytowany w skardze zapis z karty 85 studium dotyczy korekty zmiany granic poszczególnych obszarów, a nie zmiany przeznaczenia. Stanowisko organu stanowi nadinterpretację tego fragmentu zapisów studium. Nadto należy podkreślić, że zapisy zawarte w studium nie mogą prowadzić do zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności nadawać organowi uchwałodawczemu gminy możliwości stanowienia uchwały w sprawie planu miejscowego pozostającej w sprzeczności z zapisami studium. Z zacytowanego w odpowiedzi na skargę fragmentu zapisu z karty 86 statutu również nie można wywieść, że statut nie przewidział dla terenu objętego planem jako przeznaczenia podstawowego zabudowy zagrodowej, a w szczególności stanowił podstawę do określenia innej formy zagospodarowania, podobnie jak przytoczony przez organ zapis z karty 86. Tak samo należy zinterpretować zapis z karty 124 studium, który wbrew twierdzeniom organu nie stanowi podstawy do przyjęcia, że przewidziane w statucie przeznaczenie podstawowe może być zastąpione w planie innym. Z zapisu tego wynika co najwyżej, że przewidziane w statucie dla danego terenu przeznaczenie podstawowe może być tylko uzupełnione, a nie w całości zastąpione inną formą zagospodarowania.

Uznając zatem, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu nim objętego innej formy zagospodarowania (przeznaczenia) niż przewidziano w uprzednio uchwalonym studium jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, o którym stanowi w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze, że inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium i dotyczy całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, zasadnym jest stwierdzenie nieważności całej uchwały. Poszczególne postanowienia zaskarżonego planu związane są z ustalonymi w nim formami przeznaczenia.