Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 92/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35 ust. 3, ust. 5 pkt 1, art. 36a ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., Nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił K Spółce z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwupoziomowym garażem podziemnym, drogą dojazdową, chodnikami oraz instalacjami zewnętrznymi, przebudowę ciągu pieszo-jezdnego – ul. [...] i skrzyżowań z ul. [...] i ul. [...] oraz przebudowę kolidujących z inwestycją sieci uzbrojenia terenu – na działkach nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. K Sp. z o.o. wystąpiła o zmianę ww. pozwolenia na budowę w zakresie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. W projekcie budowlanym załączonym do wniosku wskazano, że zmiana nie obejmuje zagospodarowania terenu ani elementów infrastruktury technicznej. Zmieniono ilość projektowanych miejsc postojowych, ilość mieszkań w budynku oraz zrezygnowano z jednej kondygnacji podziemnej, w której w projekcie pierwotnym zaprojektowano halę garażową.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] Prezydent Miasta wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, w terminie czterech tygodni od dnia doręczenia pisma, m.in. do ponownego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu – stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – uzgodnienie z dnia [...] września 2019 r., znak [...] dotyczyło innych rozwiązań projektowych.

Następnie uznając, że inwestor nie wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych tym postanowieniem, decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jako publikator wskazano t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę dla wskazanego na wstępie zamierzenia budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie należało m.in. dokonać ponownego uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu – stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, z powodu zwiększenia ruchu samochodowego na drodze przyległej do terenu inwestycji. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] zaprojektowano bowiem budynek mieszkalny wielorodzinny zawierający 100 lokali mieszkalnych. Obowiązujący plan miejscowy nakazuje zabezpieczenie wymaganej wskaźnikami ilości miejsc postojowych w granicach nieruchomości z dopuszczeniem możliwości ich bilansowania na terenach dróg oraz terenach innych. Dla tego rodzaju inwestycji wskaźnik ilości miejsc postojowych wynosi 0,6 miejsca postojowego na lokal mieszkalny. Jest to wskaźnik minimalny. W projekcie budowlanym przyjęto ilość miejsc postojowych wynoszącą 150, zaprojektowanych w dwupoziomowej podziemnej hali garażowej. Takie rozwiązania przyjęte zostały przez zarządcę drogi w piśmie z dnia [...] września 2019 r., znak [...], po analizie funkcjonowania przyległego układu komunikacyjnego. Z dokumentu tego wynikało również, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymusza przebudowę tego układu. W przedstawionym zaś przez inwestora do zatwierdzenia projekcie budowlanym zamiennym zmniejszono ilość mieszkań do 95 i wyliczono minimalną ilość miejsc postojowych zgodnie ze wskaźnikiem określonym w planie miejscowym, tj. w ilości 57, jednak bez uwzględnienia stanowiska zarządcy drogi.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...] Departament Zarządzania Drogami Urzędu Miasta odmówił uzgodnienia włączenia do ruchu drogowego zmienionego zamierzenia budowlanego wskazując, że przedmiotowa inwestycja będzie generatorem dodatkowego ruchu drogowego, powodowanego przez kierowców poszukujących miejsc do parkowania. Rejon przyległych ulic charakteryzuje się dużym deficytem miejsc parkingowych i należy zapewnić jak największą ilość miejsc zapewnić na terenie inwestycji. Realizacja zaś zamierzenia budowlanego w zmienionym zakresie pogłębi problemy komunikacyjne w rejonie przyległych pasów drogowych. Zatem wobec braku akceptacji zarządcy drogi, planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana w formie przyjętej w projekcie budowlanym zamiennym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie o istocie sprawy. W ocenie strony inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten określa bowiem wskaźnik minimalnej ilości miejsc postojowych na poziomie 0,6 na mieszkanie, co zostało spełnione.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z [...] września 2021 r. (pkt 1 decyzji) oraz tiret czwarty w pkt czwartym postanowienia Prezydenta Miasta z [...] lipca 2021 r., znak: [...], którym organ ten nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w załączonych do wniosku dokumentach w zakresie "dokonania ponownego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu – stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – uzgodnienie z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] dotyczyło innych rozwiązań projektowych" i w związku z art. 36a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K Sp. z o.o. z [...] czerwca 2021 r. o zmianę pozwolenia na budowę, orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zmianie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwupoziomowym garażem podziemnym, drogą dojazdową, chodnikami oraz instalacjami zewnętrznymi, przebudowę ciągu pieszo- jezdnego – ul. [...] i skrzyżowań z ul. [...] i ul. [...] oraz przebudowę kolidujących z inwestycją sieci uzbrojenia terenu – na działkach nr [...] w zakresie objętym projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją, pozostawiając pozostałe warunki określone w tej decyzji bez zmian.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii wymogu uzgodnienia planowanej inwestycji z zarządcą drogi na postawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej u.d.p.). Zgodnie z treścią tego przepisu zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ zauważył, że art. 35 ust. 3 u.d.p. nie precyzuje, na jakim etapie postępowania dotyczącego obiektu budowlanego ma nastąpić uzgodnienie z zarządcą drogi. Przepis ten stanowi regulację znajdującą zastosowanie w momencie, gdy dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych.

Dalej organ odwoławczy rozważył prawidłowość nałożenia na inwestora obowiązku uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z zarządcą drogi. Powołał się przy tym na treść art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p., z którego wynika, że zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W myśl natomiast art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1 u.d.p.). Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.

W przedmiotowej sprawie zarządcą dróg – ul. [...] i przyległych – jest Prezydent Miasta. Swoje zadania w tym zakresie organ wykonuje za pomocą jednostki mu podległej jaką jest Departament Zarządzania Drogami Urzędu Miejskiego.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego wskazana w postanowieniu z dnia [...] lipca 2021 r. jednostka nie może być traktowana jako odrębny organ, z którą należy przeprowadzić wymagane uzgodnienia, lecz jest jednostką przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki określone ustawą. Zatem w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę, jak również do jej uzgodnienia na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 a prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. W konsekwencji w zaistniałej sytuacji nie powstał obowiązek uzgodnienia inwestycji przez inny organ, a domaganie się od inwestora dostarczenia takiego uzgodnienia jest prawnie nieuzasadnione. Uzgodnienie, o którym tu mowa powinno być dokonane w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, w taki sposób, aby mogło zostać poddane kontroli, czy to organu odwoławczego, czy też sądu administracyjnego.

Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p. powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będącej główną przesłanką tego uzgodnienia. Przepis ten nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi.

Organ odwoławczy dokonał również oceny zasadności ponownego uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze związanymi z tym robotami budowlanymi w rejonie ul. [...] i skrzyżowań z ul. [...] i ul. [...]. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą już wydanego pozwolenia na budowę. Inwestycja obejmująca budowę przedmiotowego budynku została już pozytywnie uzgodniona przez Prezydenta Miasta (pismo z [...] września 2019 r.; znak: [...]). W piśmie tym zarządca drogi zajął stanowisko odnośnie włączenia ruchu drogowego z działki nr [...] przy ul. [...] do drogi publicznej poprzez dwa zjazdy z tej drogi. W ramach pierwotnych rozwiązań projektowych inwestor przewidział wykonanie dwóch zjazdów indywidualnych ze wskazanej drogi na teren objęły inwestycją oraz przebudowę drogi. Lokalizacja zjazdów uzyskała stosowne zezwolenie zarządcy drogi (decyzja [...] września 2019 r., znak [...]). Nie budzi zatem wątpliwości w ocenie organu odwoławczego, że w ramach posiadanych kompetencji zarządcy drogi Prezydent Miasta wyraził swoje stanowisko w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Konieczność zaś poddania tej kwestii ponownemu uzgodnieniu może wynikać jedynie ze zmiany mającej wpływ na wcześniejsze uzgodnienie, a więc w przypadku zwiększenia przewidzianego pierwotnie ruchu, zmian w sposobie połączenia inwestycji z drogą itp. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W ramach zmiany pozwolenia na budowę inwestor zamierza bowiem zrezygnować z jednej z kondygnacji podziemnej budynku i zmniejszyć ilość projektowanych mieszkań. Zmiana w zakresie ilości kondygnacji spowoduje również zmniejszenie projektowanych miejsc postojowych. Rozwiązania w zakresie komunikacji z drogami publicznymi w tym wspomniane wyżej zjazdy nie ulegną zmianie. Uzasadniając natomiast brak pozytywnego uzgodnienia Prezydent Miasta w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. wskazał właśnie na konieczność zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w granicach działki inwestycyjnej.

Organ zauważył również, że kwestia ilości miejsc postojowych przy projektowaniu inwestycji nie została określona przez ustawodawcę w sposób sztywny. Wskazuje on jedynie na konieczność zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w granicach działki objętej inwestycją, co uzależnia od rodzaju inwestycji i uregulowań zawartych w przepisach prawa miejscowego. Na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta Nr XLV.383.2013 z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej na rysunku planu symbolem M/U3. W § 25 ust. 3 pkt 5 lit. a tej uchwały określono minimalny wskaźnik ilości miejsc postojowych 0,6 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny. Uregulowanie to obowiązuje w jednostce bilansowej planu M/U3. W ramach zmian w projekcie budowlanym inwestor zaprojektował 95 lokali mieszkalnych oraz 57 miejsc postojowych. Tym samym zapewnił wskazaną minimalną ilość miejsc postojowych. Powyższe oznacza, że zapewnioną ilość miejsc należy potraktować jako ilość miejsc wystarczającą dla tej inwestycji. Brak jest bowiem jakichkolwiek przepisów prawa, na podstawie których zarządca drogi czy organ administracji architektoniczno-budowlanej mógłby dojść do przeciwnego wniosku. Jak już wskazano powyżej, to przepisami prawa miejscowego możliwe jest wprowadzenie regulacji określających ilość miejsc postojowych na danym terenie. Taka ilość miejsc postojowych została również uzgodniona przez zarządcę drogi na etapie tworzenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Wojewody organ pierwszej instancji nieprawidłowo nałożył na inwestora obowiązek dokonania uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi, co skutkowało uchyleniem tiretu czwartego w pkt czwartym postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...]. W konsekwencji dokonanie ponownego uzgodnienia z zarządcą drogi zmian przedstawionych projekcie budowlanym nie jest konieczne.

Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zamiennym projektem budowlanym. Zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego czy też odmowa jego zatwierdzenia nie należy bowiem do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Projekt budowlany zamienny przedkładany jest organom nadzoru budowlanego w ramach prowadzonych przez nie postępowań. W przypadku zmiany pozwolenia na budowę mamy natomiast do czynienia z projektem budowlanym obejmującym swym zakresem zmiany względem pierwotnie zatwierdzonych rozwiązań. Tym samym Prezydent Miasta nie mógł rozstrzygać o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji.

Na powyższą decyzję Prezydent Miasta, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 35 ust. 3 u.d.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie wymaga ponownego uzgodnienia z zarządcą drogi,

2. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. przez uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] oraz postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w części dotyczącej nałożenia przez organ I instancji na inwestora obowiązku ponownego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] w zakresie objętym projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją, pomimo, że ten:

a) powierzchownie rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie,

b) zaniechał analizy wpływu zmian projektu budowlanego na możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Prezydent rozwinął podniesione zarzuty argumentując, iż zmniejszenie ilości miejsc postojowych w ramach projektowanego zamierzenia budowlanego ze 150 do 57, przy zmniejszeniu ilości lokali mieszkalnych ze 100 do 95 – z uwagi na zwiększenie natężenia ruchu na przyległych ulicach przez użytkowników budynku poszukujących wolnych miejsc parkingowych poza terenem inwestycji oraz pogłębienie problemów komunikacyjnych w tym rejonie miasta – wymaga ponownego uzgodnienia zmian pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego z zarządcą drogi na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym złożyły wszystkie strony (skarżący, organ oraz uczestnik postępowania).

Na wstępie należało odnieść się do kwestii legitymacji skargowej Prezydenta Miasta, który w postępowaniu administracyjnym jako organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] września 2021 r. W orzecznictwie sądowym oraz w literaturze co do zasady wskazuje się, iż organ administracji publicznej, który z mocy prawa został powołany do rozstrzygania sprawy w pierwszej instancji, nie ma uprawnienia do kwestionowania, w trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego przez organ drugiej instancji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03). Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 wskazując, że art. 33 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji RP, również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W wyrokach z dnia 18 czerwca 2019 r., II OSK 1125/19 oraz z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 717/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, w myśl którego wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo – w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu – jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Według prezentowanego tu poglądu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidulanej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym.

Z kolei w uzasadnieniu uchwały z dnia 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19 NSA wyraził pogląd, że z uwagi na treść art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w wydanych przed 1 stycznia 2004 r. uchwałach NSA nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę wszczętą przed tym dniem i nie zakończoną przed wejściem w życie ustawy p.p.s.a. Oznacza, to że tym bardziej wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną prawną zawartą w uchwale NSA podjętej przed 1 stycznia 2004 r., orzekając w sprawie sądowoadministracyjnej wszczętej po wejściu w życie p.p.s.a.

Przedstawiony wyżej pogląd prawny co do braku legitymacji skargowej organu administracji publicznej, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, został sformułowany na tle różnych stanów faktycznych, jego przedmiotem nie była jednak szczegółowa analiza konkretnej sytuacji, w której organ orzekający w pierwszej instancji występuje w podwójnej roli, jako organ jednostki samorządu terytorialnego oraz jako reprezentant właściciela nieruchomości.

W tej sytuacji, w ocenie składu orzekającego, należy podzielić stanowisko przedstawione w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 listopada 2021 r., II SA/Go 504/21, w myśl którego w tego rodzaju sprawie Prezydent Miasta ma zdolność skargową, tzn. mógł skutecznie wnieść skargę od decyzji Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem wnosząc skargę reprezentuje właściciela nieruchomości (tzn. Miasto) przyległej do nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa inwestycja. Badając powyższe zagadnienie należało wziąć pod uwagę fakt, że [...] jest miastem na prawach powiatu, co oznacza, że Prezydent Miasta działa w sprawie jako organ administracji pełniąc funkcję starosty, a jednocześnie podejmuje działania jako reprezentant gminy, jaką jest Miasto, reprezentując jej interes jako właściciela nieruchomości – działki nr [...] (ul. [...])[...] (ul. [...]) oraz [...] (ul. [...]). Stosownie do treści art. 80 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje, z zastrzeżeniem ust. 4, starosta. Jednym z takich zadań jest wydawanie decyzji administracyjnych (art. 81 ust. 1 pkt 2), w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920 – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody) funkcję organu powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. W badanej sprawie decyzję w pierwszej instancji Prezydent Miasta wydał sprawując funkcję starosty. Natomiast zaskarżając decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r., Prezydent Miasta działał jako reprezentant Gminy o statusie miejskim, będącej właścicielem nieruchomości stanowiących działki nr [...] (ul. [...]) oraz [...] (ul. [...]), stanowiących – jak wynika z akt sprawy odpowiednio drogę powiatową i drogę gminną, graniczących z nieruchomością, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja i której dotyczy pozwolenie na budowę. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, poza stanowiącą własność inwestora – K Spółki z o.o. działką nr [...], obejmowała również przebudowę ciągu pieszo-jezdnego, stanowiącego drogę gminną – ul. [...] (działka nr [...]) i skrzyżowań z ul. [...] (działka nr [...]), ul. [...] (działka nr [...]) oraz przebudowę kolidujących z inwestycją sieci uzbrojenia terenu na działkach nr [...]. Należy również mieć na uwadze, iż jak wynika z zawartych w ramach projektu budowlanego opisu technicznego projektu zagospodarowania terenu oraz opisu technicznego do projektu komunikacji i ukształtowania terenu (tom I projektu budowlanego), obszar oddziaływania obiektu obejmuje stanowiące własność Gminy działki nr [...], przy czym – jak wyżej wskazano – działki nr [...] (ul. [...]) oraz [...] (ul. [...]) stanowią drogi gminne, natomiast działka nr [...] (ul. [...]) stanowi drogę powiatową.

W myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Treść akt administracyjnych sprawy daje zatem podstawy do przyjęcia, że nieruchomości stanowiące własność Gminy znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W tej sytuacji Gmina o Statusie Miejskim (reprezentowana przez Prezydenta Miasta) jest podmiotem praw i obowiązków, tak jak każdy właściciel nieruchomości. Ma zatem podobne do innych stron postępowania prawa i interesy prawne, które podlegają ochronie. Skoro tak, to brak jest podstaw do odmowy temu podmiotowi udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. W okolicznościach tych odmowa Prezydentowi Miasta legitymacji skargowej w niniejszej sprawie oznaczałaby bowiem niemożność obrony praw Gminy o Statusie Miejskim, wynikających z prawa własności wskazanych wyżej działek (podobne stanowisko wyraził NSA w postanowieniach z 14 stycznia 2021 r., II OSK 3425/19, z 11 stycznia 2018 r., II OSK 3270/17, z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1673/19 oraz w zakresie spraw dotyczących innych przedmiotów, ale także potwierdzających wyrażone powyżej stanowisko – w postanowieniu NSA z 2 lipca 2008 r., I OSK 607/08, czy też WSA w Poznaniu w wyroku z 14 kwietnia 2021 r., II SA/Po 535/20).

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, iż jak wynika z treści art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 prawa budowlanego).

W ramach materialnoprawnej podstawy decyzji wydanej w pierwszej instancji Prezydent Miasta powołał się na treść art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. W myśl tego przepisu, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ pierwszej instancji powołał się również na treść art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

W ocenie Prezydenta odmowa uzgodnienia, na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p., możliwości włączenia do ruchu drogowego sposobu zagospodarowania terenu objętego zmienionym zamierzeniem budowlanym skutkowała tym, że planowana inwestycja nie mogła zostać zrealizowana w formie przyjętej przez inwestora, w konsekwencji czego organ ten odmówił zatwierdzenia zmienionego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Należy się zgodzić z Wojewodą, iż w rozpatrywanej sprawie projekt przedłożony przez inwestora wraz z wnioskiem w dniu [...] czerwca 2021 r. nie stanowił projektu budowlanego zamiennego. O projekcie budowlanym zamiennym mowa jest w art. 51 prawa budowlanego, przy czym kompetencję do jego zatwierdzenia – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę – posiada organ nadzoru budowlanego, nie zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej. Sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie odpowiada natomiast treści art. 36a prawa budowlanego. Jak wynika z ust. 1 tego artykułu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a ust. 3).

W dalszej kolejności, odnosząc się do kwestii prawidłowości nałożenia na inwestora przez Prezydenta Miasta obowiązku uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z zarządcą drogi należy wskazać, iż w myśl art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W myśl art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.

Zarządcą dróg – ul. [...] i ul. [...] – jest Prezydent Miasta. Swoje zadania w tym zakresie organ wykonuje przy pomocy podległej mu jednostki organizacyjnej, jaką jest Departament Zarządzania Drogami Urzędu Miejskiego. W konsekwencji brak jest podstaw do traktowania wskazanego w pkt 4 tiret czwarty w postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] "właściwego zarządcy drogi" jako odrębnego organu, z którym należy przeprowadzić wymagane uzgodnienia. Jest to bowiem w istocie jednostka organizacyjna Urzędu Miejskiego, przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje określone ustawą obowiązki zarządcy drogi. Zatem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak również do jej uzgodnienia na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a) prawa budowlanego w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p. W konsekwencji należy stwierdzić, że w zaistniałej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji przez inny organ, zaś domaganie się od inwestora dostarczenia takiego uzgodnienia jest prawnie nieuzasadnione. Uzgodnienie, o którym tu mowa powinno być dokonane w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty i to w taki sposób, aby mogło zostać poddane kontroli, czy to organu odwoławczego, czy też sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 609/12, a także powołany już wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 listopada 2021 r., II SA/Go 504/21). Innymi słowy, uzgodnienia dokonuje się tylko w przypadku, gdy właściwy do tego jest inny organ niż ten, który prowadzi postępowanie główne. W razie gdy organem uzgadniającym jak i wydającym decyzję jest ten sam organ, postanowienie uzgadniające nie jest wydawane, a przedmiot uzgodnienia należy do samodzielnych ustaleń tego organu, dokonywanych najczęściej z pomocą jednostki organizacyjnej – w tego rodzaju przypadkach zarządu drogi. W takich sytuacjach organ winien rozpatrzyć tego rodzaju kwestie, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA z 9 maja 2018 r., II SA/Gl 53/18).

W tej sytuacji w niniejszej sprawie Wojewoda zasadnie i w zgodzie z obowiązującym prawem uchylił w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. – poza wydaną w pierwszej instancji decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2021 r. – również tiret czwarty w pkt 4 przywołanego wyżej postanowienia tego organu z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], nakładającego na inwestora obowiązek "dokonania ponownego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu – stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych", orzekając jednocześnie co do istoty sprawy.

Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi co do możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak, że chodzi tu przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 marca 2022 r., II SA/Gd 705/21). Należy jednak mieć na uwadze, że organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym (wyrok WSA w Gdańsku z 24 stycznia 2018 r., II SA/Gd 673/17). Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy przy tym rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd, a także iż włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze (wyroki WSA w Warszawie z 27 marca 2018 r., IV SA/Wa 323/18 oraz z 13 lutego 2020 r., IV SA/Wa 2707/19).

W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta pismem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wyraził pozytywne stanowisko w zakresie włączenia do ruchu drogowego z działki nr [...] (objętej zamierzeniem budowlanym) przez zjazd indywidualny z drogi publicznej gminnej ul. [...], działka nr [...] oraz przez zjazd indywidualny z drogi publicznej powiatowej ul. [...], działka nr [...]. Ponadto decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] organ ten zezwolił na lokalizację dwóch powyższych zjazdów, wskazując w decyzji ich parametry techniczne. Sposób połączenia terenu objętego zamierzeniem budowlanym z istniejącym układem komunikacyjnym (m.in. wykonanie dwóch zjazdów oraz przebudowa drogi) został szczegółowo określony w opisie technicznym do projektu komunikacji i ukształtowania terenu (tom I przedłożonego organowi projektu budowlanego), przy czym decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla opisywanego zamierzenia budowlanego. Sposób połączenia terenu objętego zamierzeniem budowlanym z istniejącym układem komunikacyjnym (m.in. wykonanie dwóch zjazdów oraz przebudowa drogi) został szczegółowo opisany w opisie technicznym do projektu komunikacji i ukształtowania terenu (tom I przedłożonego organowi projektu budowlanego). Zgodzić się zatem należy z Wojewodą, że w ramach posiadanych kompetencji zarządcy drogi Prezydent Miasta wyraził już swoje stanowisko w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z projektowaną inwestycją w pierwotnym postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...].

W ramach zmiany pozwolenia na budowę objętej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. inwestor zamierza zmniejszyć ilość projektowanych mieszkań, a także zrezygnować z jednej kondygnacji podziemnej budynku, w której w projekcie pierwotnym zaprojektowano halę garażową, co spowoduje również zmniejszenie ilości projektowanych miejsc postojowych. Zmiana nie obejmuje jednakże rozwiązań w zakresie komunikacji z drogami publicznymi, w tym wspomnianych wyżej zjazdów. W tej sytuacji należy się zgodzić z Wojewodą co do braku konieczności poddania tego zagadnienia ponownej ocenie.

Odnosząc się natomiast do kwestii ilości miejsc postojowych zaprojektowanych w ramach zamierzenia budowlanego wskazać należy, iż na terenie objętym inwestycją obowiązuje uchwała Nr XLV.383.2013 Rady Miasta z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] (Dz.Urz. Woj. z 2013 r. poz. 989). Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem M/U3 (obejmującego teren inwestycji) w § 25 ust. 3 pkt 5 lit. a) określono minimalny wskaźnik ilości miejsc postojowych na 0,6 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny. W pierwotnym projekcie budowlanym inwestor przewidział 100 mieszkań oraz 150 miejsc postojowych. Natomiast w ramach zmian w projekcie, objętych wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. inwestor przewidział 95 mieszkań oraz 57 miejsc postojowych, przy czym ilość ta odpowiada minimalnemu wskaźnikowi ilości miejsc postojowych wynoszącemu 0,6 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny, wynikającemu z § 25 ust. 3 pkt 5 lit. a) przywołanej wyżej uchwały, stanowiącej obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy pozwalającej na przyjęcie, że przewidziany przepisem prawa miejscowego wskaźnik ilości miejsc postojowych na 1 lokal mieszkalny jest niewystarczający. Wbrew argumentacji zawartej w skardze podstawy takiej nie stanowi art. 35 ust. 3 u.d.p., gdyż zawarty w tej regulacji wymóg uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, dotyczy materii innego rodzaju (zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki poprzez zjazd, włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób celem zapewnienia w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego), co zostało już wyżej opisane. Dodać przy tym należy, iż prawodawca lokalny dysponuje narzędziem prawnym pozwalającym na ustalanie minimalnej ilości miejsc postojowych w ramach określonego rodzaju zabudowy. Narzędziem tym jest przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) wymóg określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w ramach zasad kształtowania zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania. W sytuacji, gdy minimalny wskaźnik ilości miejsc postojowych został ustalony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na poziomie 0,6 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny, przy czym projektowane na tym terenie zamierzenie budowlane wymóg ten spełnia, brak jest podstaw do zaostrzania tego wymogu przy wykorzystaniu instytucji uzgodnienia z art. 35 ust. 3 u.d.p. W konsekwencji zawarty w skardze zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 35 ust. 3 u.d.p. należało uznać za niezasadny.

Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ ten poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiódł z nich prawidłowe wnioski, przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówił ich treść oraz prawidłowo je zastosował, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury mających istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organ gromadził i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób wybiórczy czy też powierzchowny. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.