Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 323/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1; art. 37 ust. 1 pkt 2; art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art.. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 24 marca 2009r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z dnia 02 stycznia 2009r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 marca 2009 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 stycznia 2009 r. nr [...], którą nałożono na J.L. obowiązek wykonania robót budowlanych obejmujących malowanie elewacji budynku. Organ uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie jedynie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków.

Decyzją z dnia 2 stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał inwestorowi J. L. wykonanie robót budowlanych obejmujących malowanie elewacji budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości S., przy ulicy [...].

Odwołanie od decyzji złożył M. B. Jego zdaniem nie przeprowadzono należytej oceny technicznej budynku. Wskazał na fakt, iż już we wrześniu 2008 r. kierował do organu wnioski o przeprowadzenie dowodów i wyjaśnień w tej kwestii, lecz nie otrzymał na nie odpowiedzi. Dnia 16 marca 2009 r. uzupełnił odwołanie, poddając pod wątpliwość stwierdzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do prawidłowości wykonania obiektu i możliwości jego użytkowania. Zaznaczył w szczególności, że budynek pobudowano w miejscu zasypanego wcześniej rowu melioracyjnego. Zamknięto przez to naturalny spływ wody powodując, że woda cofa się na jego działkę. Ponadto zatrzymująca się woda podmywa fundamenty budynku na działce nr [...], co powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia (w razie jego zawalenia). M. B. dodał też, że J.L., a wcześniej jego ojciec, wykorzystują budynek dla celów mechaniki pojazdowej (od zakończenia jego budowy).

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.), art. 40, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w dniu 23 kwietnia 2009 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w miejscowości S . W jej trakcie ustalono, iż na działce znajduje się:

– budynek mieszkalny wybudowany w okresie od 1978 r. do 1981 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 30 czerwca 1978 r. nr [...], wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy S.;

– budynek warsztatowo-gospodarczy;

– wiata gospodarcza o wymiarach dachu 9.61 x 5.10 m (z 2006 r.) nad komorą lakierniczą powstałą w ok. 2000 r.;

– przybudówka o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym z blachy falistej,

– dwa zbiorniki o pojemności 1000 l. na odpady ciekłe z warsztatu;

– zasieki na odpady stałe z warsztatu z pustaków żelbetonowych;

– szambo;

– kojec dla psów.

Budynek warsztatowo gospodarczy o wymiarach 10,0 x 6,4 m z dachem dwuspadowym istnieje od roku 1978. Do roku 1990 został rozbudowany, z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej w ramach warsztatu naprawy samochodów. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę tego obiektu. Na podstawie protokołu kontroli obiektu na działce nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że wiata gospodarcza nad komora lakierniczą została rozebrana. Według oświadczenia K. L. (ojca obecnego właściciela działki – J. L.), kupił on działkę wraz z budynkiem gospodarczym w roku 1977. Budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 6,40 x 10,0 m wykonano z żużlobetonu, stropów betonowych i dachu o konstrukcji drewnianej (dwuspadowego, pokrytego papą). W budynku znajdowało się pomieszczenie gospodarcze i kuchnia letnia. Rozbudowę budynku gospodarczego inwestor prowadził w okresie od 1980 do 1989 r. K.L. przedłożył zaświadczenie Urzędu Miejskiego S. z dnia 2 lutego 1993 r., o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej określonej, jako mechanika i blacharstwo, S. ul. [...]. W dniu 3 czerwca 2008 r. J. L. oświadczył, iż nieruchomość obejmującą działkę nr [...] umową darowizny z dnia 18 kwietnia 2002 r. otrzymał od rodziców.

W roku 1994 uchwalono nowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność na podstawie ustawy z dnia 11 lipca 2003. Działka nr [...] przeznaczona była pod MN/RO - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tereny upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy. Obecnie nie jest objęta planem miejscowym, natomiast w Studium Uwarunkowań i kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminny S. (uchwała z dnia 20 maja 2005 r. nr XXXI/246/05) określono jej przeznaczenie jako OR (ośrodek osadnictwa preferowany do wielofunkcyjnego rozwoju oraz tereny upraw ogrodniczych wskazane do ochrony). Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miejskiego z dnia 29 maja 2008 r. (skorygowanym) położona w obrębie S. działka oznaczona nr [...] w roku 1990 przeznaczona była, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, pod UO (tereny usług oświaty).

Dnia 30 czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie nakładające na inwestora J. L. obowiązek wykonania i przedłożenia w określonym terminie projektu budowlanego, inwentaryzacyjnego wraz z oceną techniczną dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek warsztatowo-gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...] J. L. przedłożył dokumenty określone w ww. postanowieniu. W dniu 10 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie o rozdzieleniu sprawy objętej sygnaturą akt [...] w przedmiocie budowy budynku warsztatowo gospodarczego, w tej sposób, że dotychczasowa sprawa dotyczy wyłącznie rozbudowy budynku gospodarczego, a zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek warsztatowo-gospodarczy objęta została nowym numerem sprawy [...]. Następnie organ pierwszej instancji w dniu 21 października 2008 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...]. W jej trakcie ustalono, że pod posadzką budynku gospodarczego, użytkowanego jako warsztat mechaniki pojazdów, znajduje się rów, przebiegający przez całą szerokość działki, w całości przykryty płytą betonową. Przyczółki wylotu znajdują się w granicy działki. Rów łączy się z rowem przykrytym na działce nr [...] (wlot) i rowem odkrytym na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2008 r. wezwano inwestora J.L. do uzupełnienia projektu budowlanego inwentaryzacyjnego o wyjaśnienie spraw związanych z istnieniem pod budynkiem gospodarczym przykrytego rowu. W dniu 2 grudnia 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęła ocena techniczna sporządzona przez technika budowlanego Z. K., w której stwierdzono, że istnienie rowu w żaden sposób nie wpływa na konstrukcję budynku, nie powoduje korozji fundamentów ani konstrukcji ścian.

Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał zaskarżoną decyzję. W dniu 18 lutego 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Urzędu Miejskiego S. o udzielenie jednoznacznej informacji czy budowa budynku warsztatowo-gospodarczego na działce nr [...] była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obowiązującym w 1990 r. Urząd Miejski w S. poinformował, że na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w roku 1990 działka przeznaczona była pod MN/RO - teren zabudowy jednorodzinnej i uprawy ogrodnicze. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił następnie, iż w przypadku budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie mają co do zasady przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Jednak w tym przypadku budynek został wybudowany przed 1994 r., tj. przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W związku z art. 103 ust. 2 tej ustawy, zastosowanie znalazły zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt, iż budowa budynku gospodarczego na działce nr [...] w S. nie narusza ustaleń planu miejscowego, zastosować należało art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z prawem, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju, wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z przedłożonego przez inwestora opracowania o stanie obiektu autorstwa technika budowlanego Z. K. wynika, iż pod względem sztuki budowlanej obiekt został wykonany prawidłowo i nadaje się do bezpiecznego użytkowania. Elementy konstrukcyjne obiektu nie budzą zastrzeżeń. Nie stwierdzono żadnych widocznych zarysowań ani pęknięć elementów konstrukcyjnych, zarówno od wpływów termicznych jak i osiadania budynku. Budynek odpowiada obowiązującym normom oraz jest zgodny z warunkami technicznymi, jakim winny odpowiadać tego typu obiekty. Nie stwierdzono zagrożenia dla jego użytkowników ani osób w nim przebywających. Autor opinii stwierdził jedynie, że w celu poprawienia estetyki obiektu wskazane byłoby pomalowanie elewacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył również, że zgodnie z oceną techniczną, istnienie rowu melioracyjnego pod budynkiem w żaden sposób nie wpływa na konstrukcję budynku, nie powoduje korozji fundamentów ani konstrukcji ścian. Zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62) dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. Ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce. Powołując powyższe regulacje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, że decyzja pierwszej instancji była zgodna z prawem.

W skardze na decyzję M. B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i 80 K.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że sygnalizował w toku postępowania konieczność dokładnej oceny technicznej spornego budynku ze szczególnym uwzględnieniem stanu gruntu, na którym budynek został posadowiony (rów melioracyjny przebiegający pod budynkiem). Skarżący podniósł też, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonując oceny zarzutów odwołania, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że J. L. ustosunkował się do jego pisma. M.B. zakwestionował także prawdziwość twierdzeń inwestora co do terminów budowy budynku gospodarczego. Jako dowód wskazał mapę działek z 1992 r., na której nie figuruje sporny budynek. Jego zdaniem - wbrew stanowisku organu - wątpliwości budzi także stan techniczny budynku. Posiada on liczne pęknięcia oraz szczeliny, które w przekonaniu skarżącego ulegają dalszemu pogłębianiu. M. B. wskazał też, że organy obu instancji nie uwzględniły przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a szczególnie przepisów rozdziału 5 tegoż rozporządzenia. Zgodnie z § 29 rozporządzenia zabronione jest dokonywanie zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu ich kierowania na teren sąsiedniej nieruchomości. W ocenie skarżącego wykazał on niezbicie, że wody opadowe cofają się z działki J. L. na jego działkę. Jego zdaniem tylko wszechstronne i rzetelne badania techniczne budynku i gruntu, na którym jest posadowiony, a także ocena przepływu wody przez rowy melioracyjne mogą stanowić podstawę wydania prawidłowej decyzji w tym zakresie. W konkluzji M. B. zaznaczył, że ograniczenie czynności właściciela posesji do pomalowania elewacji jest niepoważne i stanowi złamanie przepisów prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

W tej sprawie wszczęto postępowanie w sprawie legalności budynku stanowiącego warsztat mechaniki pojazdowej - znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości S., będącej własnością J. L. (zob. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 11 kwietnia 2008 r., k. 2 akt administracyjnych). Z protokołu oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu 23 kwietnia 2008 r., oświadczenia K. L. (inwestora, ojca aktualnego właściciela nieruchomości – J.L.) z dnia 3 czerwca 2008 r. oraz dokumentacji technicznej - powykonawczej (s. 4 dokumentacji) wynika, że wszystkie roboty budowlane związane z realizacją budynku gospodarczego zakończono w 1978 r., a jego rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek warsztatowo-gospodarczy wykonywano w latach 1980-1989 i ukończono w 1990 r. Na budowę i rozbudowę budynku gospodarczego inwestor nie posiadał pozwolenia. Mając na względzie powyższe, nie budzi wątpliwości, że budynek o charakterze warsztatowo-gospodarczym w aktualnym kształcie, znajdujący się na działce nr [...], został wybudowany i rozbudowany samowolnie przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Organy trafnie oparły zatem rozstrzygnięcie na przepisach poprzednio obowiązującej ustawy.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jednocześnie, w myśl art. 40 ustawy z 1974 r. w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy, organ wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Zważywszy na przesłanki warunkujące rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku, których nieziszczenie się jest warunkiem zastosowania art. 40 ustawy z 1974 r., organ dokonujący oceny obiektu powinien skoncentrować się na ustaleniu przeznaczenia terenu, na którym obiekt się znajduje oraz sprawdzić, czy nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia.

W tej sprawie organy dokonały analizy stanu technicznego budynku w oparciu o inwentaryzację budowlaną przeprowadzoną przez technika budowlanego Z, K . Dokumentacja techniczna została uzupełniona o kwestie związane z wpływem przykrytego rowu melioracyjnego, który przebiega pod budynkiem (zob. postanowienie z dnia 18 listopada 2008 r. oraz ocena techniczna z dnia 26 listopada 2008 r. - k. 41 i 42 akt administracyjnych). Zdaniem autora opinii, budynek został wykonany prawidłowo pod względem sztuki budowlanej i nadaje się do bezpiecznego użytkowania. Nie budziły jego zastrzeżeń elementy konstrukcyjne obiektu; nie stwierdził też widocznych zarysowań ani pęknięć elementów konstrukcyjnych, które byłyby następstwem wpływu warunków termicznych lub osiadania budynku. W konkluzji Z, K, stwierdził, że budynek jest zgodny z warunkami technicznymi, jak też nie stwarza zagrożenia dla jego użytkowników ani innych osób w nim przebywających. Jednie dla poprawy estetyki budynku, zalecono pomalowanie elewacji.

Zdaniem Sądu ocena techniczna budynku znajdującego się na działce nr [...] została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Jest ona przekonująca i spójna, a w szczególności koresponduje z art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 40 ustawy z 1974 r., który nakazuje organowi nadzoru budowlanego skoncentrowanie się na wadach budynku, jakie mogą spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Z przeprowadzonej oceny technicznej niezbicie wynika, że dziś istniejący budynek warsztatowo-gospodarczy znajdujący się na działce nr [...] nie stwarza zagrożeń ani pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zastrzeżenia Z.K. budził jedynie stan elewacji. Mając na względzie powyższe, nie można się zgodzić z zarzutami skarżącego, jakoby nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania w zakresie dotyczącym oceny technicznej budynku. Nie znajdują również umocowania w materiale dowodowym stwierdzenia skarżącego, poddające pod wątpliwość stan elementów konstrukcyjnych budynku, natomiast załączone do skargi fotografie obrazują jedynie stan elewacji zewnętrznej budynku.

O ile ocena techniczna budynku, w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 40 ustawy, Prawo budowlane z 1974 r. została przeprowadzona prawidłowo, to w sposób wadliwy dokonano oceny przeznaczenia terenu, na którym znajduje się budynek (art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40 ustawy z 1974 r.). Organy obu instancji doszły do przekonania, że przeznaczenie terenu należy ustalać na podstawie planu miejscowego obowiązującego w czasie budowy obiektu. Zdaniem Sądu nie jest to stanowisko trafne. Dokonując wykładni językowej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. należy zwrócić uwagę na to, że używa on czasu teraźniejszego (organ stwierdzi, że <...> obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę). Wskazuje to na ocenę stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis. Za takim kierunkiem wykładni przemawia ponadto zróżnicowanie sformułowań obu przesłanek rozbiórki, a mianowicie wskazanie, że przesłanka niezgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami prawa ma być odnoszona do przepisów "obowiązujących w okresie ich budowy" i brak takiego określenia w stosunku do przesłanki przeznaczenia terenu. Zastosowana technika redakcyjna przepisu wskazuje, że gdyby intencją ustawodawcy była ocena przeznaczenia terenu, na którym obiekt budowlany został samowolnie zbudowany według przepisów obowiązujących w dacie jego wzniesienia, to odpowiednie określenie znalazłoby się w treści przepisu podobnie jak przy wskazaniu przepisów, według których należy oceniać zgodność budowy z przepisami prawa.

Uznając, że rezultat wykładni językowej art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. może być uznany za niewystarczający, należy przy jego analizie mieć na względzie także aspekt wykładni celowościowej. Reakcja właściwych organów administracji na stwierdzenie samowoli budowlanej oparta na przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. uwzględniać musi wzajemny stosunek dwóch konkurencyjnych niekiedy wartości, a mianowicie chronionego między innymi przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny oraz prawa własności nieruchomości zabudowanej w sposób niezgodny z prawem. Niewątpliwie wartością podlegającą prawnej ochronie jest nie sposób zagospodarowania przestrzennego danego terenu określony w przeszłości (w nieobowiązujących już przepisach planów miejscowych), lecz ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie powszechnie obowiązujących (zarówno w przepisach prawa miejscowego - miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jak i w przepisach ustawowych). Zatem obie wymienione wyżej wartości muszą być rozważane według stanu aktualnego w dacie orzekania przez organ administracji. Instrumentem, który to umożliwia są przepisy art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Ich zastosowanie wymaga zatem ustalenia, czy w aktualnym stanie prawnym teren na którym znajduje się nielegalnie wzniesiony obiekt budowlany nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Dopiero takie ustalenie dać może ewentualną podstawę do nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Nakaz rozbiórki stanowi w tym przypadku wyraz pierwszeństwa, przysługującemu dobru publicznemu - jakim jest ochrona ładu przestrzennego przed interesem prywatnym osoby, która zrealizowała inwestycję budowlaną z naruszeniem prawa (lub która stała się właścicielem nieruchomości, na której inwestycje taką wzniesiono).

Przywołane wyżej argumenty przemawiają za przyjęciem tezy, że stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r. organy nadzoru budowlanego powinny ustalać przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ (tak: wyrok z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1454/06; wyrok z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 205/06 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Działka nr [...] w miejscowości S. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeśli chodzi o ustalenie przeznaczenia terenu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. odsyła do "przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym". Należy przez to rozumieć obowiązującą w dniu wydania decyzji ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż ta ustawa przede wszystkim, choć nie wyłącznie, zawiera obecnie przepisy "o zagospodarowaniu przestrzennym" w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W kwestii stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd w tym składzie podziela w pełni stanowisko Sędziego NSA Zdzisława Kostki (przedstawione szeroko w zdaniu odrębnym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 426/07). Jego zdaniem oceny czy teren jest przeznaczony pod zabudowę (oraz jakiego rodzaju zabudowę) należy dokonywać według aktualnych przepisów. Zgodnie z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przewidziane pod zabudowę. Wynika to wprost z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w który stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zatem fakt, iż teren obecnie nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzednio obowiązujący tam plan utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy, nie przesądza, że nie jest on przeznaczony pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W takim przypadku określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wymaga przy tym zaznaczenia, że nie można odmówić wydania takiej decyzji albo uznać, że postępowanie w sprawie jej wydania jest bezprzedmiotowe, gdy chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany. Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do samowoli budowlanej potwierdził Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w kwestii konstytucyjności art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. (wyrok z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06).

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca określił w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej oraz, że jej wydanie zależy od spełnienia warunków określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i warunków określonych w innych przepisach. Inaczej mówiąc, jeżeli są spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla określonej inwestycji właściwy organ nie może odmówić jej wydania. Potwierdza to też art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje zatem w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw warunki zabudowy. Z drugiej strony z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju przeznaczone są tylko te tereny, których taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Należy zatem przyjąć, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. W konsekwencji, w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Co więcej, jest to jedyny sposób wykazania tej okoliczności. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany, zgodnie z treścią art. 7 K.p.a., umożliwić samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten będzie też uprawniony na podstawie art. 80 K.p.a. do oceny ewentualnej zwłoki spowodowanej przez samowolnego inwestora w uzyskaniu takiej decyzji. Nie można bowiem dopuścić do tego, aby sformułowany przy wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy prowadził do przedłużania w nieskończoność postępowań w sprawie samowoli budowlanych. Zdaniem Sądu należy podzielić pogląd (Z.Kostka - jak wyżej), że decyzja o warunkach zabudowy jest koniecznym elementem określenia sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu i wymóg jej uzyskania nie stanowi nałożenia na inwestora obowiązku nieprzewidzianego przez prawo, gdyż taki obowiązek wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na względzie powyższe, ponownie rozpoznając sprawę organ powinien rozważyć czy w myśl obecnie obowiązujących przepisów działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę oraz czy jest przeznaczona pod zabudowę tego rodzaju, że odpowiada jej istniejący budynek gospodarczo-warsztatowy J. L. (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). W tym celu organ powinien wezwać inwestora do wystąpienia w odpowiednim terminie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu warsztatowo-gospodarczego, a po jej otrzymaniu - przedłożenia jej organowi nadzoru budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien połączyć postępowanie w przedmiocie budowy budynku warsztatowo gospodarczego na działce nr [...] ([...]) oraz postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek warsztatowo gospodarczy ([...]). Zdaniem Sądu rozdzielenie tych spraw było zbędne i wadliwe. W postępowaniu dotyczącym samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego należy przyjmować jego faktycznie istniejący kształt i charakter, bowiem taki właśnie obiekt stanowi "efekt końcowy" wieloletnich, samowolnych działań inwestora, który podlega "legalizacji". Stąd ocenie w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. podlegać powinien znajdujący się na działce nr [...] budynek warsztatowo- gospodarczy, a nie budynek gospodarczy. Na marginesie należy wskazać, że inwestor K. L. nadał inwestycji charakter budynku warsztatowo-gospodarczego już w trakcie jego budowy (w latach osiemdziesiątych). Wynika to z jego oświadczeń (zob. k. 19 akt administracyjnych), jak i oświadczeń skarżącego M.B.(k. 32 akt administracyjnych).

Rozstrzygając ponownie sprawę należy również odnieść się do zarzutów skarżącego dotyczących spływu wód opadowych z budynku podlegającego legalizacji. Co prawda z inwentaryzacji technicznej budynku datowanej na 8 sierpnia 2008 r. (s. 7 Inwentaryzacji) wynika, iż budynek posiada instalacje deszczową mającą na celu odprowadzanie wód opadowych po terenie działki, to jednak kwestia ta nie została należycie wyjaśniona przez organy (art. 8 K.p.a.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zająć w tym względzie stanowisko tym bardziej, że skarżący zarzuty nieprawidłowego skierowania wód opadowych (bądź to w kontekście funkcjonowania rowu melioracyjnego) z budynku na działce nr [...] podnosił konsekwentnie na wszystkich etapach postępowania (zob. k. 28, 41 akt administracyjnych). Zawarte w decyzji drugiej instancji wyjaśnienie ograniczające się jedynie do powołania treści przepisów techniczno-budowlanych w tym względzie, było zdaniem Sądu niewystarczające w świetle art. 9 i 11 K.p.a.

Sąd zwraca również uwagę na konieczność dokładnego wyjaśnienia w decyzji przyczyn nałożenia na inwestora określonego w niej obowiązku (malowanie elewacji budynku).

Mając na względzie powyższe, Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 200 ustawy.

E.Brychcy D.Rzyminiak-Owczarczak J.Szaniecka

MK