Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 470/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49  ust. 4 i 4a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z Siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1173/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1173/12, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) oraz Stowarzyszenia [...] (dalej: PNRWI) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, w punkcie I odrzucił skargę GDOŚ, w pkt II oddalił skargę PNRWI, a w pkt III zwrócił GDOŚ kwotę 200,00 złotych stanowiącą zwrot uiszczonego wpisu.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 18 marca 2011 r. "[...]" A. R. zwróciła się do Burmistrza Andrychowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej w miejscowości Rzyki o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego naśnieżania i oświetlenie. W toku postępowania organ skierował wniosek do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wadowicach o wyrażenie opinii w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w razie uznania istnienia takiej potrzeby, o wskazanie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii z dnia 4 maja 2011 r. stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Następnie organ wystąpił w dniu 20 kwietnia 2011 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej: RDOŚ) o wyrażenie opinii w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia 20 maja 2011 r. RDOŚ umorzył postępowanie w sprawie wyrażenia opinii wyjaśniając, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczy tylko przyszłego, planowanego przedsięwzięcia, a nie już zrealizowanego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Burmistrz Andrychowa orzekł o odmowie wydania dla wnioskodawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397). Podkreślono, że inwestycja została już zrealizowana przez inwestora bez uzyskania decyzji środowiskowej, a także bez wymaganych prawem budowlanym zezwoleń. Wskazano na oświadczenie inwestora, że uzyskanie decyzji konieczne jest do uzyskania decyzji legalizacyjnej z zakresu przepisów prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji mając na względzie brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.o.o.ś.), a także orzecznictwo sądowe wszczął postępowanie w sprawie, a po jego przeprowadzeniu stwierdził, że cała procedura oceny oddziaływania na środowisko obejmuje analizę wielu danych, a uzyskanie opinii jest elementem obligatoryjnym postępowania, zatem brak jest możliwości wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia obowiązku bądź braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazano na dopuszczenie PNRWI oraz Stowarzyszenia Inicjatyw na Rzecz Środowiska do udziału w postępowaniu, a także na udział Prokuratora Okręgowego.

Na skutek wniesionego przez A. R. odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Jako podstawę rozstrzygnięcia podano: art. 59, art. 66, art. 71, art. 72, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010, nr 213, poz. 1397) oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Kolegium podzieliło pogląd przedstawiony przez organ pierwszej instancji i wyrażony również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fakt realizacji inwestycji nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania i nie stanowi podstaw do jego umorzenia. Zdaniem organu odwoławczego, jeśli ustawodawca na gruncie przepisów prawa budowlanego dopuścił możliwość legalizacji tzw. samowoli budowlanej, to z wszystkimi tego konsekwencjami, a zatem z koniecznością dokonania wszystkich niezbędnych czynności i przeprowadzenia wszystkich postępowań, które w normalnym toku postępowania byłyby obowiązkowe do przeprowadzenia, aby móc realizować na ich podstawie inwestycję budowlaną. Inaczej przepis dopuszczający możliwość legalizacji samowoli budowlanej byłby przepisem martwym. Wskazano za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2501/11, że "nie można wykluczyć oceny w zakresie oddziaływania na środowisko zrealizowanej inwestycji" przy czym ważny jest etap takiego postępowania. W rozważnej natomiast sprawie przedsięwzięcie nie zostało oddane do użytkowania i postępowanie stanowi w istocie postępowanie legalizacyjne, którego celem jest doprowadzenie do sytuacji zgodnej z prawem.

Konsekwencją takiego stanowiska jest brak podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, czy tym bardziej wydania decyzji odmownej (bez oceny merytorycznej). Wprawdzie organ odmówił wydania decyzji w sprawie, niemniej w istocie nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie (co przyznaje w uzasadnieniu decyzji) do czego był zobowiązany i w skutkach decyzja ta jest analogiczna do decyzji o umorzeniu postępowania.

Organ odwoławczy rozpoznał też zaskarżone w odwołaniu postanowienie organu opiniującego – RDOŚ. W tym zakresie organ stwierdził, że organ opiniujący nie miał podstaw do umorzenia postępowania w sprawie, albowiem argumenty odnoszące się do decyzji organu pierwszej instancji mają w pełni odniesienie do stanowiska (opinii) RDOŚ.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli GDOŚ oraz PNRWI.

PNRWI zarzuciło naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wskazało na sprzeczność z przepisami dyrektywy 2011/92 i ustawy o ochronie środowiska oraz orzecznictwem ETS. W uzasadnieniu podkreślono, iż ocena oddziaływania na środowisko winna być prowadzona zanim zostanie wydane zezwolenie na realizację przedsięwzięcia. Także z przepisów samej ustawy wynika, iż ocena taka winna być prowadzona przed rozpoczęciem realizacji inwestycji. Zarzucono brak prounijnej wykładni przepisów w powiązaniu z charakterem postępowania w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (prewencyjnym). Podkreślono, iż art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego budzi wątpliwości co do jego zgodności z prawem unijnym, a skoro tak to zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym organ winien odmówić jego stosowania.

Odrzucając skargę GDOŚ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 1 i 3 u.o.o.ś., w przypadku skierowania przez GDOŚ wystąpienia, o którym mowa w tym przepisie przysługują mu prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tymczasem z akt sprawy wynika, że GDOŚ nie kierował żadnego wystąpienia do organów administracyjnych przed wniesieniem skargi. Tym samym nie przysługuje temu organowi prawo do wniesienia skargi, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Z kolei skargę PNRWI Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadną. Sąd wskazał, że istotą sporu było rozstrzygnięcie, czy w przypadku wykonania (wybudowania) danej inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę i w związku z tym wszczęcia procedury zmierzającej do zalegalizowania takiej inwestycji, dopuszczalnym jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia, czy też wydanie takiej decyzji nie ma uzasadnienia, skoro inwestycja (przedsięwzięcie) została już zrealizowana. W ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości, że inwestor zrealizował inwestycję zaliczaną do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ulegało też wątpliwości, że realizując to przedsięwzięcie inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę ani decyzji środowiskowej. Prawo budowlane zakazuje wydawania pozwoleń na budowę dla inwestycji zrealizowanej, a mimo to w pewnych przypadkach pozwala na legalizację takich inwestycji. Analogicznie wydawanie decyzji ustalających warunki zabudowy nie jest możliwe w sytuacji zrealizowanego obiektu, a mimo to decyzje te są wydawane na etapie postępowania legalizacyjnego i to do już wybudowanych budynków (obiektów). W ocenie Sądu pierwszej instancji podobnie należy interpretować przepisy u.o.o.ś. W szczególności jej art. 59, art. 71 i 72 wyraźnie wskazują na "przyszłe" realizowanie danej inwestycji i sama decyzja ma charakter uprzedni i wobec pozwolenia na budowę, i – przede wszystkim – w stosunku do planowanej inwestycji. Jest to jednak typowa sytuacja. Inwestor zanim uzyska pozwolenie na budowę, winien otrzymać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji takiej inwestycji. Zgodnie z art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a Prawa budowlanego spełnienie wymagań legalizacyjnych skutkuje zatwierdzeniem projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona, a wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego wymaga uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd pierwszej instancji w pełni zatem zaaprobował stanowisko zajęte w zakresie możliwości prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które już zostało zrealizowane.

Odnosząc się do wskazanej w skardze PNRWI dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko i jej wykładni, Sąd wskazał, że wiąże ona państwa członkowskie Unii Europejskiej nakazując właściwym organom legislacyjnym tych państw wprowadzanie właściwych regulacji zapewniających osiąganie celów tejże dyrektywy. Tym samym powoływanie się wobec organów administracji na naruszenie postanowień dyrektywy może być co najmniej wątpliwie. Dyrektywa nie zawiera norm bezpośrednio obowiązujących. W ocenie Sądu dyrektywa ta jest w pełni stosowana w polskim systemie prawnym (w szczególności poprzez u.o.o.ś.), a tym samym nie przepisy tej dyrektywy, ale obowiązujące prawo krajowe wyznacza podstawy do działania w zakresie objętym tą dyrektywą. W tej sprawie te przepisy obejmują art. 49 Prawa budowlanego.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli GDOŚ oraz PNRWI.

Skarga kasacyjna GDOŚ została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., w którym Sąd ten podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie braku legitymacji skargowej tego organu.

Z kolei PNRWI zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzją organ naruszył wskazany wyżej przepis postępowania administracyjnego dokonując uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. PNRWI zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a konkretnie naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż w sprawie możliwe jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko zrealizowanego przedsięwzięcia przy braku uprzednio przeprowadzonej oceny; art. 72 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. (prostując później poprzez wskazanie art. 71 ust. 2 pkt 2) polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż w sprawie możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia; art. 49 ust. 4a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż możliwe jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla już zrealizowanego przedsięwzięcia, a przepis ten statuuje obowiązek jego przeprowadzenia.

W związku ze złożoną skargą kasacyjną PNRWI wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: a) czy unormowania wynikające z art. 2 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko należy interpretować w ten sposób, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia może dotyczyć wyłącznie planowanych, a nie już zrealizowanych przedsięwzięć, b) czy pod pojęciem udzielenia zezwolenia na inwestycję w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ mieści się decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zakończonej budowy wydana w ramach krajowej procedury legalizacyjnej dla przedsięwzięcia wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz c) czy unormowania wynikające z tiretu 7 preambuły dyrektywy OOŚ wykluczają możliwość przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z dyrektywą po zrealizowaniu przedsięwzięcia, które nie podlegało ocenie oddziaływania na środowisko.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (winno być: w Krakowie) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Wskazała w szczególności, iż niedopuszczalne jest, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, dokonywanie interpretacji regulacji dotyczących oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko przez pryzmat procedury legalizacyjnej określonej w ustawie Prawo budowlane. W szczególności podniesiona okoliczność, iż celem przepisów Prawa budowlanego regulujących postępowanie organów administracji w przypadku zrealizowania danej inwestycji bez wymaganych decyzji czy pozwoleń, jest przede wszystkim umożliwienie im pozostawienia już zrealizowanych inwestycji, jeżeli takie inwestycje nie naruszają przepisów prawa materialnego, nie może powodować obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w przypadku inwestycji już zrealizowanych. Taka interpretacja prowadziłaby do absurdalnych z punktu widzenia systemu prawa ochrony środowiska wniosków, iż możliwe jest dokonywanie przekształceń środowiska przyrodniczego w wyniku realizacji obiektu budowlanego, które następnie musi zostać zalegalizowane m.in. w procedurze oceny oddziaływania na środowisko. Skarżąca kasacyjnie powołując się na regulacje dyrektywy OOŚ oraz na orzecznictwo ETS (obecnie: TSUE) i sądów administracyjnych, uzasadniła wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE.

W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2013 r. PNRWI sprostowała omyłkę w swojej skardze kasacyjnej dotyczącą wskazania stron postępowania oraz jednej z powołanych podstaw kasacyjnych. Uzupełniła też zarzuty skargi kasacyjnej o zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że stosowanie różnych wymagań wobec inwestorów realizujących różne rodzaje przedsięwzięć stanowi naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz o zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 Traktatu o Europejskiej (winno być: Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że od organów administracji nie można wymagać stosowania prawa unijnego z pierwszeństwem przed niezgodnym z nim prawem krajowym. Ponadto skarżąca kasacyjnie przedstawiła dodatkowe argumenty na poparcie zarzutów naruszenia prawa materialnego: art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. oraz art. 49 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła spółka "[...]" Sp. z o.o. Spółka komandytowa wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej PNRWI. Odnosząc się do pisma skarżącej kasacyjnie z dnia 5 stycznia 2013 r., Spółka wskazała, iż dodatkowe zarzuty uzupełniającej pierwotne zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w tym piśmie winny zostać pominięte jako złożone po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Spółka przedstawiła swoją argumentację, w konkluzji której stwierdziła, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła nowych i spójnych argumentów podważających wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuty kasacyjne w istocie sprowadzają się do stwierdzenia, iż zamknięta powinna być każda droga mogąca prowadzić do legalizacji obiektu budowlanego mogącego przekształcić środowisko naturalne.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 6 marca 2013 r. skarżąca kasacyjnie ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę kasacyjną poddała w wątpliwość legitymację procesową spółki "[...]" Sp. z o.o. Spółki komandytowej. Spółka ta nie brała bowiem udziału w postępowaniu administracyjnym i nie zgłosiła swojego udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o uwzględnienie jej pisma z dnia 5 stycznia 2013 r. co najmniej w zakresie dokonanych sprostowań oraz dodatkowego uzasadnienia zarzutów kasacji.

Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie poparła skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania S. R. wyjaśnił, że legitymacja jego mocodawcy do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym wynika z faktu, że przejął on na zasadzie dziedziczenia przedsiębiorstwo zmarłej A. R.. Ponadto w aspekcie procesowym brał udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 p.p.s.a., którego zastosowania skarżąca nie zarzuca. Tym niemniej z wywodów skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje zasadność przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy w jej ocenie zachodziły podstawy do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Zarzut ten nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie było ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji podzielił co do zasady możliwość ustalenia tych uwarunkowań dla już zrealizowanego przedsięwzięcia, to nie sposób zaakceptować poglądu, że ustalenia takiego mógłby dokonać co do meritum organ odwoławczy. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił bowiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez merytorycznej oceny wniosku i bez przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. Ponadto organ odwoławczy zakwestionował zasadność umorzenia postępowania opiniującego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wskazując na konieczność uzyskania merytorycznej opinii tego organu w toku postępowania. Te okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zakresie tych braków organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., albowiem dotyczyły one istoty postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy w takich okolicznościach doprowadziłoby w efekcie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 ust. 1 p.p.s.a.) zauważyć przyjdzie, że wszystkie te zarzuty sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji środowiskowej dla zrealizowanego przedsięwzięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty i wywody skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest kwestionowane w sprawie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora, w którym to wniosku określono przedmiot inwestycji jako zrealizowane przedsięwzięcie polegające na rozbudowie stacji narciarskiej w miejscowości Rzyki o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego naśnieżania i oświetlenie. Nie jest również kwestionowane, że inwestycja została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, a przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne w stosunku do tej samowoli. Kwestią sporną jest natomiast dopuszczalność wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku, w sytuacji trwającego postępowania przed nadzorem budowlanym i stwierdzonego faktu wykonania inwestycji.

Zasadniczo prawidłowa jest teza wynikająca z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że ustawa (u.o.o.ś.) nie wyklucza wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w stosunku do inwestycji rozpoczętych w warunkach samowoli budowlanej, czy już zrealizowanych. Nie stoi ona przy tym w sprzeczności z tezą, że decyzję wydaje się dla planowanych przedsięwzięć przed uzyskaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. Podstawą takiego stanowiska jest brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem nie tylko decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale także decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydawanych na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych ma miejsce w sytuacjach usuwania samowoli budowlanej i dotyczy przypadków określonych w art. 49 ust. 4 pkt 1 i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Należy podkreślić, że zgodnie z powołanymi przepisami prawa budowlanego, wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót może mieć miejsce w przypadku, gdy budowa nie została zakończona. W przypadku, gdy budowa została zakończona, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego) lub zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.o.o.ś. Przedstawiona regulacja nie wyklucza zatem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w stosunku do przedsięwzięć już zrealizowanych. Potwierdza jednak równocześnie, że decyzja taka winna być wydana przed wydaniem decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś., w tym decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego lub o pozwoleniu na wznowienie robót, jeżeli inwestycja wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego. Trzeba przy tym podkreślić, że jakkolwiek postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej wszczynane jest na wniosek, to może on być skutecznie złożony wówczas, gdy z przepisów prawa wynika potrzeba przeprowadzenia postępowania środowiskowego i wydania decyzji środowiskowej.

Wskazane okoliczności i rozważania nie wykluczają zatem możliwości wydania decyzji środowiskowej w stosunku do przedsięwzięcia podlegającego procedurom legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego i w związku z podjętymi przez te organy czynnościami poprzedzającymi wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. (pozwoleniu na wznowienie robót, zatwierdzenie projektu budowlanego). W oderwaniu od tych postępowań brak byłoby podstaw do prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, której kształt i zakres wymaga weryfikacji ze względu na poczynione przez inwestora działania faktyczne.

Wskazać też wypadnie, że kwestia dopuszczenia możliwości przeprowadzenia procedury środowiskowej w stosunku do przedsięwzięcia już zrealizowanego lub będącego w trakcie realizacji, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych sprawach. Dla przykładu przywołać tu można wyroki z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2147/11, z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1820/11 oraz z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 6/10. We wszystkich tych orzeczeniach NSA wyraził pogląd, że możliwość taka istnieje w związku z postępowaniami dotyczącymi legalizacji samowoli budowlanej.

Przedstawione wyżej stanowisko i wykładnia przepisów u.o.o.ś oraz Prawa budowlanego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie pozostają w sprzeczności z regulacjami objętymi Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. 2012.26.1 ze zm.). Zgodzić się przy tym przyjdzie z twierdzeniami skarżącej kasacyjnie, że zapisy omawianej dyrektywy w sposób nie budzący wątpliwości zobowiązują państwa członkowskie do uzależnienia wydania zezwolenia na inwestycje powodujące znaczące skutki w środowisku od uprzedniego dokonania oceny skutków środowiskowych i oddziaływania na środowisko (tiret 7 preambuły, art. 2 ust. 1 i 2, art. 8). Dyrektywa nie zawiera jednak definicji pojęcia "zezwolenie na inwestycję". Pojęcie to nie występuje też na gruncie polskiego Prawa budowlanego. W tej sytuacji nie ma możliwości innego rozumienia tego pojęcia, jak tylko poprzez odniesienie się do przewidzianych w obowiązującym prawie krajowym aktów, które w swej istocie stanowią zezwolenie na inwestycję. W szczególności aktami tymi są decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. Skoro wśród tych decyzji, na co już wcześniej zwrócono uwagę, wymienia się decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawane na podstawie Prawa budowlanego, to oznacza, że krajowy ustawodawca spełnia wymagania dyrektywy odnośnie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego przed uzyskaniem zezwolenia na inwestycję. Zezwolenie takie nie zostanie udzielone w przypadku negatywnego dla inwestora wyniku postępowania środowiskowego, co oznacza, że prowadzone postępowanie naprawcze lub legalizacyjne będzie musiało zakończyć się wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Za takim rozumieniem realizacji postulatów omawianej dyrektywy przemawia dodatkowo treść jej art. 8a ust. 3. Co prawda przepis ten dodany został już po wydaniu zaskarżonego wyroku przez art. 1 pkt 9 dyrektywy nr 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz. U. UE. L. 2014.124.1) i obowiązuje od dnia 15 maja 2014 r., jednak daje wyraz temu, że prawodawca wspólnotowy przewiduje i dopuszcza możliwość stosowania innych procedur niż dotyczące "zezwolenia na przedsięwzięcie", o których mowa w art. 2 ust. 2, oczywiście przy spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków.

W kontekście przedstawionych rozważań, a w szczególności wobec braku sprzeczności pomiędzy dyrektywą nr 2011/92/UE z przepisami u.o.o.ś. i Prawa budowlanego we wskazywanym przez autora skargi kasacyjnej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), zwanego dalej TFUE, wynika, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem państwa członkowskiego, sąd ten jeśli uzna, że jest to niezbędne do wydania wyroku, może zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. Natomiast w przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Wskazać jednak w tym miejscu należy, że orzecznictwo Trybunału kwestię pytań sądu, od którego orzeczeń nie przysługują środki odwoławcze, traktuje coraz bardziej liberalnie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I GNP 2/14, wskazał, że kierując się stanowiskiem samego Trybunału, w myśl którego sądy nie są obowiązane zwracać się z pytaniem prawnym, jeśli prawidłowe zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego nie pozostawia żadnych wątpliwości (doktryna acte clair), przepis art. 267 TFUE należy wykładać racjonalnie i celowościowo. Skorzystanie przez sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, z możliwości zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału o wykładnię aktu prawa unijnego następuje wyłącznie wówczas, gdy sąd ten poweźmie uzasadnione wątpliwości co do prawidłowej wykładni tych przepisów. Odmienne stanowisko prowadziłoby do zanegowania możliwości wyrokowania przez sąd krajowy państwa członkowskiego w zakresie objętym prawem unijnym i w sposób nieuprawniony zwalniałoby ten sąd od dokonywania samodzielnej wykładni norm prawa unijnego w stanach faktycznych niebudzących wątpliwości prawnych.

Przedstawiony pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i wobec dokonania samodzielnej wykładni norm wynikających z dyrektywy nr 2011/92/UE w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, za niecelowe uznaje wniesienie sprawy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 TFUE.

Podniesione w piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2013 r. zarzuty naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 3 TFUE w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, nie były rozpatrywane przez Sąd, a to wobec zgłoszenia ich po terminie przewidzianym w art. 177 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się jeszcze do podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie kwestii dotyczącej legitymacji procesowej Spółki komandytowej "[...]" Sp. z o.o., jak również legitymacji procesowej S. R., wskazać przyjdzie, że kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została jeszcze przed śmiercią A. R. i ona była jej adresatem. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli GDOŚ oraz PNRWI. Te same strony wniosły skargi kasacyjne i granicami tych skarg był związany Naczelny Sąd Administracyjny przy ich rozpoznawaniu. Zgodzić się przy tym przyjdzie z twierdzeniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie co do braku wyjaśnienia w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji charakteru, w jakim brała w nim udział Spółka komandytowa "[...]". Wobec jednak faktu, że żadne z czynności zdziałanych przez tę Spółkę nie wywołały skutków procesowych w niniejszym postępowaniu, uznać należało, że uchybienie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

Skoro zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, to podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek pełnomocnika S. R. o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego nie mógł zostać uwzględniony, a to wobec faktu, że Sławomir R. nie jest stroną uprawnioną do żądania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego po myśli art. 204 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl