Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 276/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 , 11, 77, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. C., D. P., L. H. i T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących A. C., D. P., L. H. i T. H. kwotę 1757 zł ( słownie: jeden tysiąc siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z [...].09.2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. póz. 647), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) na wniosek I.S. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] wraz z wjazdem na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...]w K. . Organ wskazał, że załączniki: Nr 1- warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 -część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął 2 kwietnia 2010 r. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wyznaczonym, zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym, obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to między innymi działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...]. Ponadto uzyskano aktualne warunki zasilania w media w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków, przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i dostaw energii oraz zaopatrzenia w gaz, które zostały zawarte w załączniku nr 1 do decyzji. W związku z art. 53 ust. 4 w toku postępowania i uzyskano: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 11.10.2010 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 19.05.2010 r., w zakresie ochrony środowiska, uchwałę Rady Dzielnicy [...] I z 1.06.2010 r. Ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Organ dodatkowo wyjaśnił, że wyznaczając obszar analizowany, celem osiągnięcia szerszego kontekstu urbanistycznego, powiększono obszar analizowany w kierunku wschodnim do ok. 120 m (do ul. [...] oraz w kierunku zachodnim do ok. 95 m. Takie wyznaczenie obszaru analizowanego pozwoliło na objęcie nim reprezentatywnej części zabudowy ukształtowanej wzdłuż ul.[...] oraz przyległego do terenu inwestycji pasa zabudowy wzdłuż ul. [...] . W obszarze znalazły się również we fragmentach, części terenów zabudowanych po północnej stronie ulic [...] i [...] , charakteryzujące się zbliżonym charakterem zainwestowania i geodezyjnego podziału terenu. W charakterystyce terenu stwierdzono, iż teren objęty wnioskiem położony jest w południowo-zachodniej części K. , pomiędzy ul. [...] i [...] w obszarze zainwestowanym dość niską zabudową o przeważającej funkcji jednorodzinnej i uzupełniającej usługowej oraz wielorodzinnej. Obszar analizowany obejmuje znaczne fragmenty ulic[...] i [...] , od strony wschodniej dochodzi do ul. [...] a od południowej do ul. [...] Zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, Miasta K. teren inwestycji znajduje się w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności o symbolu MN. Teren działki od południa graniczy z działką drogową ul. [...] , od zachodu działką niezagospodarowaną, na której znajdują się fundamenty porośnięte trawą, a z pozostałych stron z działkami zabudowanymi domami jednorodzinnymi dostępnymi z ulic: [...] i [...] Funkcja istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym to: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi wewnętrzne, drogi publiczne, obiekty infrastruktury technicznej. Przy ulicy [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa (szkoła i przedszkole na działce nr [...], cukiernia na działce nr [...] ). Budynek wielorodzinny, jedyny w obszarze analizowanym, zlokalizowany jest na dz. nr [...] , stanowiącej podobnie jak działka inwestowana część obszaru ograniczonego ulicami [...] ,[...] ,[...] . Działka ta jest dostępna z drogi publicznej, która stanowi ul. [...] . Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ podał, że ustalenie warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych, lokalizowanych przy drodze publicznej, gdzie występują wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne jest możliwe w sytuacji, gdy ich planowane gabaryty, parametry oraz wskaźniki odpowiadają sąsiedniej zabudowie jednorodzinnej. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Następnie organ przedstawił szczegółowo wyniki przeprowadzonej analizy.

Odwołania od ww. decyzji osobnymi pismami wnieśli L.H. , T.H. A.C. , i D.P. . Wniesione odwołania są tożsame treściowo. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieokreślenie w decyzji ilości miejsc postojowych, jakie mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji;

- naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku -miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, a nie na kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego;

- naruszenie § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zastosowanie odstępstwa w ramach wyznaczenia linii nowej zabudowy, podczas gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna nie daje podstaw do jego zastosowania;

- naruszenie § 5 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1,§ 8 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niejednoznaczne wyznaczenie parametrów: wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej a także geometrii i pochylenia dachu;

- wadliwe przyjęcie obszaru analizowanego w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej poprzez objęcie nim jedynego w okolicy budynku wielorodzinnego i wyciągnięcie z tego wadliwych wniosków mających odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K, decyzją z [...].11.2012 r., znak: [...] na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej dla ww. inwestycji tj. uchyliło pkt. II 1.c. załącznika nr 1 do decyzji i ustaliło szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji na wielkość mieszczącą się w przedziale od 10,5 m do 11,5 m.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w sytuacji zaistnienia i łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy.

W ocenie Kolegium podniesione w odwołaniach zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy w związku z § 8, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieokreślenie w decyzji ilości miejsc postojowych, jakie mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji, Kolegium stwierdziło, że wskazane rozporządzenie jest rozporządzeniem wykonawczym do ustawy z 7.07.1994 roku - Prawo budowlane i w związku z tym nie może być odnoszone do ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozporządzenie to reguluje jedynie - w oparciu o stosowne wytyczne - zakres spraw przekazanych do regulacji art. 7 w zw. z art. 5 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od tego § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazuje, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nieostry charakter tego przepisu przesądza o tym, że należy go interpretować w sposób funkcjonalny, co oznacza, że ilość miejsc parkingowych winna odpowiadać ogólnym warunkom zabudowy i przeznaczenia działki budowlanej określonym w decyzji o warunkach zabudowy, nie jest natomiast prostym odwzorowaniem postanowień zawartych w tej decyzji, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje wymogu jednoznacznego określenia ilości miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy.

W kwestii zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 rozp. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy przez określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej a nie na kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 53a ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w mniejszej ustawie pojęcie «kataster» rozumie się tę ewidencję. Zatem wobec braku map katastralnych, dyspozycja norm art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy będzie zachowana przez dołączenie do wniosku kopii mapy z ewidencji gruntów o odpowiedniej skali.

Jeżeli chodzi z kolei o zarzut niejednoznacznego wyznaczenie parametrów wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu oraz szerokości elewacji frontowej, Kolegium stwierdziło, że uzasadniony jest jedynie zarzut odnoszący się do wyznaczenia parametrów szerokości elewacji frontowej. Parametry te winny być określone w decyzji o, warunkach zabudowy w sposób optymalnie jednoznaczny i niezależny od mogących się zmieniać warunków otoczenia, co winno nastąpić przy użyciu stosownych jednostek miar. W praktyce, w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się możliwość określenia wskazanych cech zabudowy za pomocą przedziału "od...do...", bądź innej metody o charakterze widełkowym, jednak margines swobody w zakresie obrania parametrów nie może być tak szeroki, jak to ma miejsce w omawianym przypadku. Szerokość elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego została ustalona na "11,31 m z tolerancją do +- 20%. Organ l instancji wskazał, że parametr ten ustalił w oparciu o § 6 ust. 1. Zdaniem Kolegium przepis ten określa pewien margines swobody przy wyznaczaniu parametru szerokości elewacji frontowej. Oznacza to, że organ l instancji wyznaczając parametr szerokości elewacji frontowej nie może posługiwać się formułą o "tolerancji do 20%" gdyż to zaprzecza samej idei wyznaczenia tego warunku zabudowy w akcie o charakterze konkretno-indywidualnym. Poza tym, przy tak szerokim marginesie swobody trudno jest w ogóle mówić o "ustaleniu" wymagań dotyczących nowej zabudowy. Mając jednak na uwadze fakt, że analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w przedmiotowej sprawie została uzupełniona, nie wykazuje żadnych uchybień - może stanowić podstawę dla bardziej precyzyjnego określenia parametrów szerokości elewacji frontowej. Uwzględniając zatem, że: 1) średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi ok. 11,31 m, a 2) szerokość frontu działki, na której planowana jest inwestycja, wynosi ok. 20 m, Kolegium ustaliło szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji na wielkość mieszczącą się w przedziale od 10,5 m do 11,50 m.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego przyjęcia obszaru analizowanego organ II instancji wskazał, że rozporządzenie wykonawcze określa w sposób bezwzględny jedynie minimalny zakres obszaru analizowanego, co a priori oznacza, że w uzasadnionych przypadkach ten obszar może a nawet powinien być wyznaczony jako szerszy od minimalnego. Będzie tak przede wszystkim wtedy, gdy obszar minimalny byłby całkowicie niereprezentatywny dla przeprowadzenia wymaganej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W przedmiotowej sprawie, w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz wynikach tejże analizy uzasadniono w sposób wyczerpujący wyznaczenie takiego - a nie innego - obszaru analizy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli A.C. , D.P. L.H. i T.H. ,

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym i w związku z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nie określenie w zaskarżonej decyzji ilości miejsc postojowych jakie mają zostać zrealizowane w ramach zamierzonej inwestycji;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; §4, §5, §6, §7, §8 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego.

Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołania poza nietrafnym, gdyż również widełkowym, a zatem nieprecyzyjnym uznaniem zarzutu odnoszącym się do wyznaczenia parametrów szerokości elewacji frontowej. Uzasadniając zarzut nie określenia w decyzji ilości miejsc parkingowych podnieśli, że zaskarżona decyzja w istocie umożliwi przyszłemu inwestorowi realizację budynku bez urządzania żadnych miejsc postojowych a więc z wykorzystaniem ulicy [...] jako parkingu. Wskazali, że naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na określeniu granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, a nie na wymaganej tymi przepisami kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Definicję mapy zasadniczej zawiera art. 2 pkt. 7)

ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określając, że pod pojęciem mapy zasadniczej rozumie się przez to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych.

Zaskarżona decyzja narusza § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez: zastosowanie § 4 ust. 4 w sytuacji, gdy z analizy urbanistyczno -architektonicznej nie wynika żadna przesłanka dla innego wyznaczenia linii zabudowy i gdy jednocześnie z treści analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika wprost linia zabudowy przewidziana w obowiązującym § 4 ust 3 tego rozporządzenia, a także odniesienie linii zabudowy do "zarośniętych fundamentów" nie dokończonego od wielu lat budynku, które same z siebie nie są ani budynkiem ani budowlą i zwłaszcza gdy nie ma żadnej pewności czy fundamenty te zostały posadowione zgodnie z prawem. Ponadto, zdaniem skarżących wartości wskaźników dotyczących nowej zabudowy (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji i wysokość do kalenicy) powinny być określone konkretnie i jednoznacznie, a nie poprzez określenie wartości minimalnych lub maksymalnych, gdyż określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 §1 kpa.

Skarga jest zasadna także ze względu na inne niż podniesione w niej zarzuty.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym dotyczącym postępowania odwoławczego wskazując, na treść i istotę zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 kpa, oraz wymagany sposób podejmowania rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym.

Odnośnie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) trzeba wskazać, że dla zrealizowania tej zasady nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 12. 11. 1992 r, V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95; wyrok NSA z 21. 02. 2012 r. sygn. akt II OSK 2720/11, Lex 1145626). Z powyższego wynika zatem, że organ odwoławczy ograniczając się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji nie realizuje zasady z art. 15 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest bowiem rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, iż jest również obowiązany wnikliwie ustosunkować się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Mając to na uwadze trzeba przede wszystkim wskazać, że w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2012 r. nie orzeczono w pełnym zakresie. Jak bowiem przytoczono w uzasadnieniu faktycznym niniejszego wyroku rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczy tylko jednego punktu decyzji pierwszoinstancyjnej tj. ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej wnioskowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Kolegium w osnowie zaskarżonej decyzji wskazało bowiem, że: "uchyla pkt. II 1.c. załącznika decyzji Nr [...] pn. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i ustala szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji na wielkość mieszczącą się w przedziale od 10,5 do 11,50 m", nie rozstrzygając w odniesieniu do pozostałej części decyzji organu l instancji. W rozstrzygnięciu organ odwoławczy powołał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowiący ab initio, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy - nie zastosował go zatem prawidłowo, ponieważ ograniczył w rozstrzygnięciu się tylko do jednego punktu zaskarżonej decyzji i dokonując jego reformacji, nie rozstrzygnął w pozostałym zakresie. Należy podkreślić, że treści rozstrzygnięcia nie można domyślać się czy domniemywać w oparciu o analizę uzasadnienia. Już samo to uchybienie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Nadto trzeba wskazać, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta K. z [...] września 2012 r., ustalającej na wniosek I.S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] wraz z wjazdem na działkach nr [...] i [...] ,[...] i i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] w K" pozwala zauważyć także inne uchybienia, l tak w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnęło sprawę bez ponownego rozpatrzenia całej przedmiotowej sprawy oraz bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniach wniesionych od decyzji l instancji przez L.H. , T.H. A.C. i D.P. , Takie działanie stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnymi z art. 155 art. 7 oraz z przepisami art. 77 § 1, 78, 80, art. 107 § 3 kpa. Jak bowiem wynika z zaskarżonej decyzji organ II instancji dokonał ogólnikowej oceny decyzji pierwszoinstancyjnej wskazując, że została wydana w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, w zgodzie z przepisami prawa materialnego, natomiast w sposób szczegółowy odniósł się tylko do niektórych kwestii i zarzutów podniesionych w odwołaniach, w tym do zarzutu nieokreślenia miejsc postojowych dla planowanej inwestycji na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz nieprawidłowego określenia granic analizowanego obszaru na kopii mapy ewidencyjnej. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo wyjaśniło kwestie dotyczącą wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, a nie katastralnej lub zasadniczej. Należy bowiem wskazać, że jest to dopuszczalne ze względu na treść art. 53 a ustawy z 17. 05. 1987 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, póz. 1287 ze zm.), zgodnie z którym do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję. W konsekwencji oznacza to, że także w sytuacjach określonych przepisami planistycznymi tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posłużenie się mapą ewidencyjną jest dopuszczalne. Z kolei odnosząc się do zarzutu nieokreślenia ilości miejsc postojowych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia trzeba zauważyć, iż w załączniku nr 1 do decyzji , stanowiącej jej immanentną część, znajduje się ustalenie w punkcie II. 4. e, zgodnie z którym "inwestor w granicach własnego terenu winien zrealizować miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości minimum 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie. W tej sytuacji nie można uznać zarzutu skargi za zasadny, gdyż ilość miejsc postojowych wymaganych dla planowanego budynku wielorodzinnego na działce nr [...] została ustalona, zatem kwestii tej nie pozostawiono do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę . organ w odwoławczy nie rozpatrzył natomiast zarzutów dotyczących nieprawidłowego - w ocenie odwołujących się - ustalenia konkretnych parametrów i wskaźników dla wnioskowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego tj. naruszenia §§ 4, 5, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), ustosunkowując się jedynie do zarzutu naruszenia § 8 rozporządzenia przy ustaleniu parametru szerokości elewacji frontowej wnioskowanego budynku i uznając, iż parametr ten został źle wyznaczony orzekł w tym zakresie reformacyjnie. Trzeba podkreślić, że Kolegium w stosunku do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniach dotyczących ustalonych parametrów i wskaźników odniosło się w sposób ogólnikowy, poprzestając na jednozdaniowych stwierdzeniach, co w ocenie Sądu trudno uznać za wystarczające.

Odnosząc się z kolei do decyzji organu l instancji także należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu. Nie ulega wątpliwości, że na terenie, na którym planowana jest realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem inwestycja wymaga wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

We wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagań dotyczących:

1.linii zabudowy;

2.wielkości powierzchni zabudowy;

3. .szerokości elewacji frontowej;

4.wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki;

5.geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy' i układu połaci dachowych).

Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy (ust 1 ). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2).

Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4) rozporządzenia.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja organu l instancji ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia została wydana z naruszeniem prawa. Wątpliwości budzi wyznaczenie granic obszaru analizowanego oraz prawidłowość przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. W rozpatrywanej sprawie warunki zabudowy zostały ustalone w oparciu o analizę urbanistyczno - architektoniczną opracowaną przez arch. M.S.-W. wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów (nr wpisu [...]), a granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z dyspozycją cyt. § 3 ust. 2 rozporządzenia w ten sposób, że przy szerokości frontu działki inwestora nr [...] wynoszącym ok. 21 m obszar analizy w kierunku wschodnim został poszerzony do 120 m tj. do ul. P. a w kierunku zachodnim do 95 m. W załączniku nr 3 zawierającym część tekstową wyników analizy wskazano, że pozwoliło to "na objęcie reprezentatywnej części zabudowy ukształtowanej przy ul. [...] oraz przyległego do terenu zabudowy terenu wzdłuż ul. [...]. Odnosząc się do tej kwestii w kontekście zarzutu skargi można mieć wątpliwości czy uzasadnienie to jest wystarczające dla wyznaczenia tak szerokiego obszaru analizy w szczególności gdy obszar wokół działki inwestora stanowi obszar charakteryzujący się "zbliżonym charakterem zainwestowania" z niską zabudową jednorodzinną i uzupełniającą funkcją usługową. W takiej sytuacji poszerzenie granic tak, aby w obszarze analizy ( w najbardziej odległym miejscu od działki inwestora) znalazła się działka nr [...] zabudowana domem wielorodzinnym, dostępna z innej drogi publicznej wymaga dokładnego uzasadnienia. Z samego bowiem faktu, iż obowiązujące przepisy wykonawcze zastrzegają jedynie wielkość minimalnego obszaru analizy, który ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia) nie można wnosić, iż w sposób dowolny teren ten może być powiększany. W ocenie Sądu wyznaczenie obszaru analizy powinno być uzasadnione, przy czym szczególnie wnikliwe uzasadnienie jest wymagane gdy wielkość obszaru analizy znacząco przekracza wielkość minimalną.

Niezależnie od zastrzeżeń dotyczących wyznaczenia obszaru analizy trzeba zauważyć, że pomimo ustalenia tak dużego obszaru analizy w załączniku nr 1 wskazano, iż "planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich tj: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] i na działce nr [...] obr. [....] dostępnej z ul. [...] nie uzasadniając jednakże takiego wyboru. Należy podkreślić, że bez uzasadnienia pominięto wiele działek zabudowanych, znacznie bliżej położonych względem działki inwestora niż działka nr [...] dostępna z ul. [...]. Zastrzeżenia wiążą się także ze wskazaniem działki nr [...], która jest co prawda dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka nr [...] , jednak od działki inwestora oddzielają ją cztery działki, z których tylko działka nr [...] została uznana za działkę sąsiednią, natomiast pozostałe działki nr [...] i [...] (zabudowane domami jednorodzinnymi) zostały pominięte bez uzasadnienia. Dla porządku należy zauważyć, że działka nr [...] mimo, iż wskazana jako działka sąsiednia nie została uwidoczniona w załączniku graficznym nr 2 do decyzji organu l instancji. Należy zauważyć, że obszar pozostałych 4 działek wskazanych jako sąsiednie odbiega wyraźnie pod względem wielkości od obszaru działki inwestora. Dotyczy to działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] . W tej sytuacji trzeba uznać, że wybór ww. siedmiu działek "sąsiednich", przy pominięciu pozostałych jest nieuzasadniony i dowolny, a zatem także wskaźniki i parametry wyznaczone w oparciu o ww. działki budzą uzasadnione wątpliwości.

Należy zauważyć, że w przedłożonych aktach administracyjnych sprawy brak potwierdzonych przez organ lub uprawnionego architekta, który sporządził analizę i projekt decyzji wiarygodnych danych dotyczących wszystkich parametrów działek określonych jako działki sąsiednie. Z przedłożonych zdjęć oraz z danych z niepotwierdzonej tabeli wynika np., że dwie działki nr [...] ,[...] traktowane są jak jedna działka (jakkolwiek obie są zabudowane). Z kolei w ww. tabeli brak danych dotyczących wysokości okapu budynków znajdujących się na działkach nr [...] ,[...] , co uniemożliwia weryfikacje ustalonych w decyzji pierwszoinstancyjnej parametrów wysokości planowanego budynku wielorodzinnego. W dalszej kolejności trzeba wskazać na wewnętrzną sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem decyzji l instancji oraz załącznikiem nr 1 stanowiącym immanentną część decyzji ustalającej przedmiotowe warunki zabudowy, ponieważ o ile w załączniku nr 1 organ wyraźnie wskazał, że działkami sąsiednimi, w stosunku do których ustala parametry i wskaźniki dla zabudowy na działce nr [...] jest siedem ww. działek, to w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstabncyjnej organ odwołuje się do "tabelki, stanowiącej załącznik do niniejszej analizy". Takiego załącznika jednak brak. Wyróżnione w decyzji l instancji załączniki nr 1, 2, 3, i 4 nie obejmują żadnego załącznika w formie tabelki. Natomiast przedłożona tabelka do akt administracyjnych sprawy jak wskazano wyżej jest niepodpisana i nie stanowi zatem dokumentu.

Nie można natomiast podzielić stanowiska Skarżących, iż ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku może być wyznaczone tylko w sposób konkretny, a nie "widełkowy". W ocenie Sądu jest dopuszczalne ustalenie w warunkach zabudowy wymiarów również w określonym przedziale wielkości (w "formie widełkowej"), chyba, ze precyzyjne określenie tego parametru wynikałoby z dokonanej analizy. Zwykłe takie precyzyjne określenie wskaźników z § 6 i 7 ww. rozporządzenia nie jest konieczne na etapie decyzji o warunkach zabudowy jeśli pozwala to na zachowanie zastanego ładu przestrzennego w terenie, w którym znajduje się działka, dla której ustalane są warunki zabudowy. A zatem nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie szerokości elewacji frontowej lub wysokości górnej krawędzi elewacji w wielkości od minimalnej do maksymalnej, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości (wyrok WSA w Krakowie 21. 06. 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 673/11, lex 993361, por. wyrok NSA z 28.07. 2011 r. sygn.. akt II OSK 1955/10, Lex 1083627).

Konkludując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną i wskazania wyrażone powyżej.

Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i " c" ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie l sentencji O kosztach orzeczono jak w II punkcie sentencji na podstawie art. 200 i art. 202 §2p.p.s.a.