Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2045/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 130a ust. 6, art. 130a ust. 6a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 345/17 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 345/17, po rozpoznaniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej jako "RPO"), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Rada Miasta G. w dniu [...] października 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 12 pkt 11 oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. – dalej jako "ustawa").

Pismem z dnia 20 marca 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 1 pkt 2-7. Zarzucił jej naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy .

W uzasadnieniu RPO wskazał, że w przedmiotowej sprawie stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi zostały wyznaczone na najwyższym dopuszczalnym poziomie, wynikającym z postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2016 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2015 r., poz. 707)

Skarżący wyjaśnił, że w celu poprawnej realizacji upoważnienia do ustalania stawek opłat za usunięcie pojazdów z drogi organ powiatu ma obowiązek uwzględnić potrzebę skutecznego usuwania pojazdów z drogi, jak również koszty usuwania i przechowywania pojazdu na parkingu na obszarze danego powiatu. W celu uwzględnienia drugiej z wymienionych przesłanek organ ma obowiązek uprzedniego pozyskania informacji dotyczącej kosztów przechowywania pojazdów. Na koszt ten powinien składać się odpowiednik cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Zdaniem skarżącego rada powiatu nie dokonała powyższych ustaleń przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały. Zarówno w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały, jak i w protokole sesji Rady Miasta G., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych w G. W związku z powyższym, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta G. nie mogła uwzględnić tych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podkreślił, że przedstawiona przesłanka nie może zostać pominięta przy ustalaniu opłat.

RPO zarzucił też, że pomimo ustalenia stawek opłat wynoszącym równowartość maksymalnej stawki na rok 2016, Rada Miasta G. nie uzasadniła swojej decyzji. Przywołując obowiązek działania na podstawie prawa, a także wskazując na zasadę zaufania do organów władzy publicznej skarżący stwierdził, że organ powinien przedstawić powody uchwalenia stawek przedmiotowych opłat.

W związku z powyższym stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta bez przeanalizowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. Doszło zatem do przekroczenia granic swobody regulacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że ustalenie przez organ stawki za usunięcie i przechowywanie pojazdu nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza przepisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że jej postanowienia naruszają prawo w sposób istotny także w części nieobjętej skargą. Dlatego, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wyszedł poza granice skargi i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc po uwagę konieczność prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość ww. opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a ustawy. Maksymalne stawki opłat ustalone w powołanym przepisie ustawy, ulegają jednak corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ustawy). Wysokość stawek na rok 2016 została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2016 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2015 r., poz. 707).

Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie miasta.

Dokonując oceny zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia przez Radę Miasta G. zastosowania maksymalnej stawki opłat, Sąd uznał zarzut skarżącego i jednocześnie podkreślił, że brak jakiegokolwiek umotywowania uchwalenia ww. stawek na poziomie stawek maksymalnych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. W uzasadnieniu projektu uchwały ograniczono się do przywołania przepisów prawa stanowiących podstawę prawną aktu będącego przedmiotem sprawy, nie wskazano natomiast na konieczność uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z treści uzasadnienia projektu uchwały nie wynika, by rada ww. kryterium uwzględniła. Także z protokołu z sesji Rady Miasta, na której podjęto uchwałę, nie wynika jakimi kryteriami kierowała się rada przyjmując stawki opłat w maksymalnej wysokości.

Sąd stwierdził, że brak jasnego uzasadnienia, które umożliwia weryfikację poprawności badanego aktu, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 130a ust. 6 ustawy, jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przedstawione w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu, że ustalenie przedmiotowych stawek nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem, bowiem uwzględniono przy podejmowaniu uchwały średni koszt usunięcia i przechowywania pojazdów oraz inne okoliczności, nie znajduje żadnego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale.

W konsekwencji, przyjmując w § 1 zaskarżonej uchwały, w tym również nieobjętym skargą pkt 1 § 1, stawki opłat w maksymalnej wysokości określonej w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015 r. Rada Miasta G. istotnie naruszyła prawo.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., SK 42/05 (OTK-A 2006/10/14 ) – odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych - stwierdził, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji.

Również przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji (wyroki TK z dnia 17 grudnia 2002 r., U 3/02, oraz z dnia 13 września 2005 r., K 38/04).

W ocenie Sądu § 2 zaskarżonej uchwały nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji. Przepis ten stanowi, że: "Od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2- art.130 a - ustawy Prawo o Ruchu Drogowym, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia zobowiązany jest właściciel pojazdu. Wysokość kosztów nie może przekroczyć 40% maksymalnej kwoty opłat za usunięcie pojazdu, ustalonych w § 1 niniejszej uchwały." Przepis § 2 zdanie pierwsze i drugie uchwały stanowią powtórzenie art. 130a ust. 2a zdanie pierwsze i drugie ustawy, co powoduje o konieczności stwierdzenia nieważności § 2 uchwały. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353) zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale rady powiatu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Uchwała rady powiatu nie może ponownie regulować tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów.

Natomiast przepis zawarty w zdaniu trzecim § 2 jest nieprecyzyjny, ponieważ nie wskazuje wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, ze wskazaniem rodzaju pojazdu i jego dopuszczalnej masy całkowitej. Odwołano się tam do maksymalnej kwoty opłat za usunięcie pojazdu ustalonych w § 1 uchwały. Można jedynie domniemywać, że chodzi o opłaty wymienione kolejno w pkt 1 – 7 § 1.

Nadto Sąd stanął na stanowisku, że stosownie do delegacji ustawowej, rada powiatu powinna określić wysokość kosztów poprzez wskazanie konkretnej kwoty, ewentualnie poprzez określenie sposobu ich wyliczenia. W § 2 uchwały przyjęto, że "Wysokość kosztów nie może przekroczyć 40% maksymalnej kwoty opłat". Tak skonstruowany przepis daje podstawę do uznaniowości w ustalaniu wysokości kosztów w konkretnym przypadku, jest to zatem przypadek nieupoważnionej ustawowo subdelegacji kompetencji przyznanych radzie powiatu na rzecz podmiotu ustalającego koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Reasumując Sąd wskazał, że powyższe uchybienia w zaskarżonej uchwale uzasadniają uchylenie jej w całości, ponieważ po wyeliminowaniu z niej wskazanych przepisów, uchwała ta traci rację bytu i nie może w sposób prawidłowy funkcjonować.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Rada Miasta G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 130a ust. 6 ustawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta przekroczyła uprawnienia wynikające z przysługującego jej władztwa w zakresie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym, polegającym na błędnym przeświadczeniu Sądu, iż ustalenia zostało dokonane bez jakiegokolwiek uzasadnienia i uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, a w konsekwencji błędnym uznaniu Sądu, iż nastąpiło istotne naruszenie trybu podjęcia uchwały,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1, art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 130a ust. 6 ustawy,

- polegające na błędnym, nieuzasadnionym i bezpodstawnym przyjęciu, w oparciu o błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia pozwalającego na poznanie motywów ustalenia przez rade stawek opłat w maksymalnej wysokości, co stanowiło zdaniem Sądu istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały, uniemożliwiające Sądowi ocenę legalności uchwały, gdy faktycznie zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie, jak również protokół z sesji potwierdza, że Rada Miasta G. brała pod uwagę konieczność zmniejszenia przedmiotowych opłat.

- polegające na nie dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji oceny prawidłowości stanu faktycznego w oparciu o całokształt zebranego materiału w sprawie. Wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia, błędnie uznany za prawdziwy, przyjęty wyżej wskazany stan faktyczny oparł swoje rozważania na przywołanym przez skarżącego wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, w którym NSA błędnie używa zamiennie pojęć holowania i usuwania oraz pojęć przechowywania i parkowania, gdy ustawodawca używa wyłącznie określenia usuwania, które jest pojęciem szerszym od holowania i pojęcia przechowywania, a nie parkowania, które nie są pojęciami tożsamymi. Powyższe błędne utożsamianie tych pojęć doprowadziło zarówno Sąd pierwszej instancji jaki i NSA do nieprawidłowego określenia istoty sporu w sprawie o sygn. I OSK 1916/16 na której to sprawie Sąd pierwszej instancji oparł swoje twierdzenia, a w konsekwencji tego nieprawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego.

- polegające na nie dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji oceny prawidłowości stanu faktycznego w oparciu o całokształt zebranego materiału w sprawie i pominięciu przedstawionych przez Radę Miasta G. w odpowiedzi na skargę kalkulacji stawek z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, oraz kosztów obowiązujących na lokalnym rynku, co potwierdziły oferty w postępowaniu przetargowym na usługę usuwania pojazdów z dróg, stref zamieszkania i stref ruchu z terenu Miasta G. oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, które zostały przez ustawodawcę pozostawione swobodnemu uznaniu rady znającej specyfikę miasta. Pominięte przez Sąd wyliczenia potwierdziły zasadność przyjętych stawek oraz fakt, że w 2016 r. gmina Miasta G. musiała dofinansowywać z innych własnych źródeł dochodowych sprawną realizację zadania, polegającego na usuwaniu i przechowywaniu pojazdów na parkingu strzeżonym, a stawki maksymalne na tę działalność okazały się w warunkach funkcjonowania Miasta G. za niskie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 6 października 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aby zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA"). Orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (zob. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w sposób precyzyjny i jasny przedstawia stan faktyczny sprawy jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, CBOSA).

Z kolei wskazany jako naruszony art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, Lex nr 1296049). Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła.

Skoro skarżąca nie podważyła skutecznie stanu faktycznego, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Skarżąca kasacyjnie postawiła w ramach podstawy z art. 174 pk1 P.p.s.a. zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy przez "błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta przekroczyła uprawnienia wynikające z przysługującego jej władztwa w zakresie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym, polegającym na błędnym przeświadczeniu Sądu, iż ustalenia zostało dokonane bez jakiegokolwiek uzasadnienia i uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu".

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego, usiłuje podważyć stan faktyczny sprawy i jego ocenę. Tymczasem niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, Lex nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, Lex nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11, Lex nr 1296051).

Przepis art. 130a ust. 6 ustawy stanowi, że "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a."

Z treści powyższego przepisu w związku z art. 130a ust. 6a ustawy wynika upoważnienie do ustalania – w granicach wynikających z art. 130 ust. 6a ustawy - wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia.

Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Nie można zatem zgodzić się z Radą Miasta G., która twierdzi w skardze kasacyjnej, że ustalenie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych zostało pozostawione przez ustawodawcę do autonomicznej, niczym nieskrępowanej decyzji organu stanowiącego powiatu (miasta na prawach powiatu), a jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest maksymalna wysokość stawek opłat określona w stosownym obwieszczeniu Ministra Finansów.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 ustawy jedynie dwa wyżej wskazane kryteria, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Gdyby intencją ustawodawcy było, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, aby stawki wspomnianych opłat były ustalane przy uwzględnieniu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, to takie unormowania zamieściłby w ustawie.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że ustalenie wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych ma przede wszystkim działać dyscyplinująco, a określenie przedmiotowych stawek opłat na poziomie maksymalnym spełnia funkcję wychowawczą.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wzięcie pod uwagę powyższych przesłanek, przy ustalaniu wysokości stawek wyżej wskazanych opłat, wskazywałoby na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego bowiem treść art. 130a ust. 6 ustawy nakazuje ustalić wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu z uwzględnieniem wskazanych w nim przesłanek materialnoprawnych.

Zasadnie wskazał RPO, że jeżeli prawodawca wprowadziłby opłaty za usuwanie pojazdów oraz ich przechowywanie z zamiarem, aby miały one charakter prewencyjny (odstraszający), to ustaliłby jednolite dla całego kraju stawki tych opłat w ustawie, na poziomie, który stanowiłby określony stopień dolegliwości dla kierowców. Natomiast opłata za odholowanie pojazdu oraz opłata za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym stanowią formę "zapłaty" za usługę publiczną, która jest świadczona w ramach realizacji nałożonego na powiat (miasto na prawach powiatu) zadania polegającego na usuwaniu pojazdów i prowadzeniu parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że "Uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały ogranicza się de facto do przywołania przepisów prawa stanowiących podstawę prawną podjęcia tego aktu prawnego, nadto - co znamienne – stwierdzono tam również, że rada powiatu ustala wysokość opłat biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań oraz że stawki nie mogą przekroczyć stawek maksymalnych. Nie wskazano natomiast na konieczność uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że z treści uzasadnienia projektu uchwały nie wynika, by rada ww. kryterium uwzględniła. W uzasadnieniu projektu uchwały nie podano żadnych motywów przyjęcia stawek opłat w takiej a nie innej wysokości. Nie ma również żadnego zapisu, z którego wynikałoby, że przed podjęciem uchwały rada dysponowała danymi dot. cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie miasta. Również z protokołu z sesji Rady Miasta, na której podjęto uchwałę, nie wynika jakimi kryteriami kierowała się rada przyjmując stawki opłat w maksymalnej wysokości."

Powyższe ustalenia Sądu znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. W protokole sesji Rady Miasta G. z dnia [...] października 2015 r. brak jakichkolwiek zapisów, z których wynikałoby, że Rada Miasta dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Informacji dotyczącej wyżej wskazanych kosztów nie ma również w uzasadnieniu projektu uchwały.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że "analiza procedury uchwałodawczej tj. uzasadnienie projektu uchwały i treść protokołu sesji rady miasta, nie dają możliwości ustalenia motywów ustalenia przez radę stawek opłat w maksymalnej wysokości, co stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające sądowi ocenę legalności uchwały. Brak jasnego uzasadnienia, które umożliwia weryfikację poprawności badanego aktu, należy zaś kwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 130a ust. 6 ustawy, jak i art. 7 Konstytucji RP , który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa."

Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie wskazuje się na obowiązek sporządzenia uzasadnienia projektów aktów prawa miejscowego. Nie tylko z uwagi na przepisy § 131, § 141 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), ale także z uwagi na fakt, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 400/09; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 2420/10; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2136/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2539/17, CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s 713-715).

Całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13).

Ubocznie odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej argumentów, że pominięte zostały przez Sąd pierwszej instancji przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę wyliczenia i kalkulacje stawek kwotowych potwierdzające, iż ustalone maksymalne stawki były uzasadnione, wskazać należy, że powyższe wyliczenia, a dotyczące wydatków poniesionych w 2016 r. przez Miasto G. na realizację zadania polegającego na usuwaniu pojazdów z dróg nie miały żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości procesu uchwałodawczego albowiem wyliczenia te dotyczą roku 2016 r., a to oznacza to, że podejmując zaskarżoną uchwałę w październiku 2015 r. Rada Miasta G. nie dysponowała tymi danymi. Ponadto zasadnie RPO podniósł w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przedłożone formularze ofertowe nie potwierdzają, że ustalenie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych nastąpiło z uwzględnieniem kosztów usług kształtujących się na rynku lokalnym w G. Ceny zaproponowane przez firmy startujące w przetargach nie muszą być cenami, które są oferowane klientom na rynku komercyjnym. Z porównania cen zamieszczonych w formularzach ofertowych firm świadczących usługi holowania pojazdów oraz opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale wynika, że przedmiotowe ceny i opłaty znacznie się różnią (np. ceny jednostkowe za odholowanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t wynoszą 199 zł i 347 zł brutto, zaś przyjęta w uchwale stawka opłaty za usunięcie takiego pojazdu to 480 zł).

Z uwagi na powyższe niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdyby Sąd ten stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie stwierdził nieważności uchwały. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.