Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 169/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska Sędzia WSA - Małgorzata Rysz Asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.) Protokolant - Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z [...] sierpnia 2006 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pana P. B. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2006 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w T. nr [...] z [...] stycznia 2005 r. o odmowie umorzenia odsetek naliczonych na dzień [...] października 2004 r. od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych za wspólników spółki cywilnej C-T z siedzibą w G. oraz zatrudnianych w niej pracowników.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W związku z doręczeniem decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2004 r. o ustaleniu odpowiedzialności za zaległości spółki cywilnej C -T [...] z siedzibą w G. z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP, pismem z [...] października 2004 r. (data wpływu do organu - [...] października 2004 r.) pan P. B. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w G. o umorzenie odsetek od wskazanych powyżej należności. Jednocześnie zwrócił się do Zakładu o rozłożenie należności głównej w kwocie [...] zł na 36 rat. Motywując wniosek zaznaczył, iż zdaje sobie sprawę z ciążącego na nim obowiązku, jednak nie jest w stanie go zrealizować z powodu trudnej sytuacji finansowej. Podkreślił, iż Jego rodzina składa się z czterech osób - żona oraz dwoje małoletnich dzieci. Oboje z żoną nie posiadają zatrudnienia i utrzymują się z prac dorywczych; korzystają również z pomocy rodziny.

W toku postępowania administracyjnego Strona uzupełniła swój wniosek o wymagane przez organ dokumenty, tj. informację o stanie majątkowym oraz oświadczenie płatnika - przedsiębiorcy o niekorzystaniu z pomocy publicznej dla przedsiębiorców.

W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z [...] stycznia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) odmówił umorzenia odsetek naliczonych na dzień [...] października 2004 r. od składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych za wspólników spółki cywilnej C-T. z siedzibą w G. oraz zatrudnianych w niej pracowników.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż pan P. B. - jako wspólnik spółki - na podstawie art. 115 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.) odpowiada za zaległości spółki i wspólników, wynikające z działalności spółki, całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką i z pozostałymi wspólnikami.

Wyjaśnił, iż umorzenie należności możliwe jest wobec stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Strona natomiast podjęła kroki związane z rozpoczęciem prowadzenia nowej działalności gospodarczej, która - w ocenie organu - pozwoli Mu spłacić zadłużenie w przyszłości. Organ stwierdził także, że wobec Wnioskodawcy nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Jednocześnie zaznaczył, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera przepisu umożliwiającego umorzenie odsetek w oderwaniu od należności głównej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pan P. B. zwrócił się o umorzenie naliczonych odsetek od przedmiotowych składek w całości, ewentualnie o ich naliczenie do [...] listopada 2000 r. i umorzenie za okres następujący po tej dacie. Wskazał nadto, że podjęta działalność gospodarcza okazała się niedochodowa, a jego trudna sytuacja rodzinna i finansowa nie uległa zmianie.

Wyjaśnił jednocześnie, iż pismem z [...] listopada 2000 r. zwrócił się do Zakładu o informację na temat zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia spółki C-T, na którą nie otrzymał odpowiedzi. Natomiast [...] września 2004 r. doręczono Mu decyzję o odpowiedzialności za zaległości Spółki wraz z wyliczeniem odsetek. Zdaniem Wnioskodawcy, opieszałość w działaniu i bierne zachowanie się urzędu przez tak długi okres czasu nie może rodzić dla Niego negatywnych skutków finansowych. Podkreślił, iż nie uchyla się od obowiązku spłacania należności głównej, jednak nie może ponosić konsekwencji za czteroletnią bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzją z [...] lutego 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2005 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podzielił w całości stanowisko ZUS przedstawione w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, iż wobec Wnioskodawcy nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, ponieważ spłaca On zadłużenie w ramach układu ratalnego, zawartego [...] stycznia 2005 r.

Jednocześnie uznał, że wiek Strony oraz Jej możliwości zawodowe pozwalają mu na podjęcie zatrudnienia i spłatę zaległości. Stwierdził również, iż odsetki od nieterminowo opłacanych składek są obligatoryjne, a ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje możliwości ich umorzenia w oderwaniu od należności głównej. Uzasadnił również, iż Wnioskodawcę poinformowano o zaległościach Spółki podczas jego wizyty w siedzibie oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] listopada 2000 r., natomiast [...] grudnia 2000 r. złożono brakujące dokumenty ubezpieczeniowe Spółki.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pan P. B.i zwrócił się o ustalenie, że odsetki od zaległości są należne jedynie za okres do [...] października 2000 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zarzucił, iż organ nie rozpatrzył, w przewidzianym przepisami terminie, jego prośby o informację o zaległościach Spółki, a wydając decyzje odmawiające ich umorzenia organ nie odniósł się w ogóle do jego prośby. Wyjaśnił również, iż nigdy nie był osobiście w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w G, dlatego też nie mógł zostać poinformowany o stanie zaległości - tak jak to stwierdził Prezes Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 30 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1064/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak zaznaczono w uzasadnieniu ww. wyroku, ani Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ani Zakład nie byli w chwili wydania zaskarżonej decyzji organami właściwymi do rozpatrzenia w drugiej instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek, a organem tym był Minister Polityki Społecznej.

Sąd podkreślił jednocześnie, iż powyższe stanowisko odnosi się do przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji - a przed nowelizacją ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która została dokonana ustawą z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 150, poz. 1248). Nowelizacja ta weszła w życie 24 sierpnia 2005 r., a zmieniony nią art. 83 ust. 4 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał Prezesa Zakładu jako adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra i z zastosowaniem dotyczących odwołań przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nadto Sąd zauważył, iż w badanej sprawie Zakład nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział na każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady, określonej w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, pismem z [...] kwietnia 2006 r., Prezes Zakładu zwrócił się do Strony o przekazanie wszelkich informacji dotyczących Jej stanu majątkowego, które mogłyby mieć wpływ na podjęcie decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

W odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z [...] maja 2006 r., Strona podniosła, iż w żadnym ze swych wniosków nie wnosiła o umorzenie należności głównej z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, od samego początku wnosiła natomiast o nienaliczanie odsetek bowiem zwłoka w wydaniu decyzji ustalającej odpowiedzialność za zobowiązania Spółki leży po stronie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezes Zakładu, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2005 r.

W uzasadnieniu orzeczenia, powołując treść art. 28 ust. 1 - 3 oraz ust. 3a ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), organ wskazał, iż analiza materiału dowodowego zebranego w niniejszym postępowaniu - zgromadzone dokumenty oraz oświadczenie o stanie majątkowym Wnioskodawcy - nie dają podstaw do wydania decyzji pozytywnej.

Z informacji posiadanych przez organ wynika, iż obecnie Zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą, współmałżonka jest osobą bezrobotną. Ponadto, [...] grudnia 2004 r., pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, a płatnikiem zawarta została umowa o rozłożeniu na raty spłaty zaległych składek. Spłatę zaległości rozłożono na 60 miesięcy. Do chwili obecnej pan P. B. terminowo wywiązuje się z udzielonej ulgi, co - w ocenie organu - świadczy o tym, że ma pełną możliwość uregulowania przedmiotowych należności. Prezes Zakładu zauważył nadto, iż sytuacja finansowa płatnika nie ma charakteru stałego i nie została wywołana nadzwyczajnymi, niezależnymi od woli Zobowiązanego zdarzeniami losowymi, którym nie można było przeciwdziałać. Prowadzenie działalności gospodarczej, nakierowanej niewątpliwie na osiągnięcie zysku - jest nierozerwalnie związane z ryzykiem, które w żaden sposób nie może obciążać Zakładu. Każdy podmiot gospodarczy powinien bowiem liczyć się z koniecznością ponoszenia nie tylko podatków, ale również składek na ubezpieczenia.

Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtórzonych w ww. piśmie z [...] maja 2006 r. organ zauważył, iż [...] listopada 2000 r. - podczas osobistej bytności w Wydziale Koordynacji Obsługi Klienta Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Strona została poinformowana o stanie zadłużenia i wszelkich nieprawidłowościach w dokumentach ubezpieczeniowych Spółki. W efekcie powyższej wizyty, [...] grudnia 2000 r. w urzędzie zostały złożone dokumenty ubezpieczeniowe płatnika składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] sierpnia 2006 r. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2006 r., Pan P. B. zwrócił się o ustalenie, że odsetki od zaległości są należne jedynie za okres do [...] października 2000 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi.

Skarżący zakwestionował twierdzenia Prezesa Zakładu odnośnie przekazania Mu informacji na temat stanu zadłużenia Spółki w dniu [...] listopada 2000 r. podnosząc, iż nigdy nie był osobiście w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. a przedmiotowe pismo z [...] listopada 2000 r. zostało złożone w urzędzie przez osobę trzecią. Jednocześnie zaznaczył, iż dokumenty ubezpieczeniowe, wymienione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zostały złożone przez wspólnika.

W ocenie Skarżącego, decyzja z [...] września 2004 r. o ustaleniu odpowiedzialności za zaległości Spółki z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż w sprawie dokonano wszechstronnej oceny sytuacji Skarżącego i w sposób obiektywny ustalono brak podstaw do umorzenia należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) powołanej wyżej ustawy)). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się wskazanymi przesłankami oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Rozpatrując w pierwszej kolejności - jako najdalej idący - sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut wydania decyzji pierwszej i drugiej instancji przez ten sam organ (Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T.), Sąd w składzie orzekającym nie znalazł podstaw do uznania, iż ww. orzeczenia wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) bądź z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Sąd zważył, że zgodnie z art. 6 i art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej, działając na podstawie przepisów prawa, mają obowiązek z urzędu dokonywać kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Oznacza to, że postępowanie administracyjne może prowadzić wyłącznie organ właściwy w sprawie (miejscowo, rzeczowo i instancyjnie) oraz, że w trakcie całego postępowania organ ten winien dokonywać czynności, które zapewnią przestrzeganie prawa. Aby zatem dany organ był właściwy w sprawie, działanie jego musi być oparte na normie prawnej, dającej mu uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania (wyjaśnienia) i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. [...] stycznia 2005 r., zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych określone tą ustawą wykonuje między innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jest on państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Stosownie natomiast do treści art. 83. ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek właściwy jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten jednoznacznie określa Zakład jako podmiot uprawniony do wydawania decyzji w tym przedmiocie.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja z

[...] stycznia 2005 r. została wydana bez naruszenia przepisów o właściwości. Świadczy o tym zwrot zawarty w sentencji przedmiotowej decyzji: "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia odsetek (...)" oraz wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia (art. 83. ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.). Zauważyć jednak należy, iż całkowicie chybione i niepotrzebne jest wskazanie "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w nagłówku przedmiotowej decyzji Zakładu. Nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał bowiem tę decyzję, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Ponieważ z treści sentencji decyzji wynika jednoznacznie, że podjął ją właściwy w sprawie organ, tj. Zakład, Sąd uznał, że uchybienie powyższe nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 309/05, wyrok z 23 marca 2006 r. III SA/Wa 4/06). Na zmianę stanowiska Sądu w rozpatrywanym zakresie nie wpływa również fakt podpisania decyzji pierwszej instancji przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w T. z upoważnienia Prezesa Zakładu. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 224/06, "Prezes ZUS, jako piastun organu, udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, zgodnie z § 3 ust. 2 Statutu ZUS, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (w imieniu Prezesa), lecz w imieniu Zakładu jako organu.".

Odnośnie zarzutu Skarżącego dotyczącego wydania decyzji drugiej instancji w dniu [...] czerwca 2006 r., przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, Sąd zważył, iż zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze, właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, określają przepisy odrębne, a do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który wszedł w życie 24 sierpnia 2005 r. mocą ustawy z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przedmiotowa ustawa zmieniła dotychczasowe brzmienie ww. przepisu w ten sposób, iż od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu cywilnego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Ponieważ ww. ustawa z 1 lipca 2005 r., na mocy której zmiana ta została wprowadzona, nie przewidywała żadnych regulacji przejściowych, to milczenie ustawodawcy w tym względzie uznać należy za założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. Fakt, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed jej wejściem w życie) nie oznacza istnienia luki w prawie. Ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Oznacza to, że mimo braku wyraźnej regulacji w tym względzie, kwestia intertemporalna i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. w/s SK 39/03; OTK ZU Nr 5/A/2004, s. 561).

Jak wynika z powyższego, po zmianie brzmienia art. 83 ust. 1 pkt 4 u.s.u.s., tj. od dnia 24 sierpnia 2005 r., organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności jest - w drugiej instancji - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych), jako organ załatwiający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W rozpatrywanej sprawie decyzja z [...] czerwca 2006 r., została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2005 r. wydaną prawidłowo - jak wskazano powyżej - przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co wyłącza dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Reasumując podkreślić należy, iż - w ocenie Sądu - w świetle powyższych rozważań nie może być wątpliwe, iż w sprawach umarzania należności decyzje - jak w sprawie niniejszej - wydają dwa różne organy, tj. w pierwszej instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w drugiej - Prezes Zakładu. Środek zaskarżenia decyzji Zakładu w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprawia zatem, że w wyniku jego złożenia sprawa trafia do załatwienia przez inny organ, który obowiązany jest dokonać ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a.

Sąd zważył, iż pismem z [...] października 2004 r. (data wpływu wniosku do organu - [...] października 2004 r.), skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., Skarżący wniósł o umorzenie odsetek za zwłokę, należnych od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP, określonych decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2004 r. o ustaleniu odpowiedzialności pana P. B. - jako wspólnika spółki cywilnej C.-T. z siedzibą w G.

Wobec treści wniosku Skarżącego wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne - obejmującego umorzenie odsetek od nieopłaconych składek za wspólników oraz pracowników zatrudnionych w ww. Spółce - zastosowanie w sprawie miał przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Pod pojęciem tym, zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.s.u.s., należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz opłatę dodatkową. Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym charakterze i statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek" (v. wyrok SN z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I UK 240/05, M.P.Pr. 2006/7/389).

Mając na względzie powyższe, podkreślić w tym miejscu należy, iż niezasadne są zarzuty Skarżącego podnoszone w toku postępowania administracyjnego (pismo z 29 maja 2006 r., k. 8 akt admin.), iż - wbrew żądaniu określonym we wniosku z 22 października 2004 r. - przedmiotem rozpatrywanej sprawy było umorzenie należności głównej z tytułu nieopłaconych składek we wskazanym wyżej zakresie. Potwierdzeniem tego jest treść sentencji decyzji Zakładu z [...] stycznia 2005 r. - "(...) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2004 r. w sprawie umorzenia odsetek od nieterminowo opłacanych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia odsetek naliczonych na dzień [...] października 2004 r. od składek (...)" - utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Zakładu z [...] czerwca 2006 r. Nie ulega zatem wątpliwości, iż ewentualne posługiwanie się przez organy terminem "należności z tytułu składek" nie stanowi uchybienia dotyczącego określenia przedmiotu postępowania w rozpatrywanej sprawie, który stanowi umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek ubezpieczeniowych w wysokości określonej w decyzji wymiarowej z [...] września 2004 r.

Sąd zważył, iż zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 1 u.s.u.s. od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.). Zgodnie natomiast z treścią wymienionego powyżej art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia zadłużenia powstałego wobec ZUS. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi: "(...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi, umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone."

W ocenie Sądu w składzie orzekającym, rozstrzygnięcie podjęte przez organ pierwszej instancji, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, jest zgodne z interpretacją przepisów art. 28 u.s.u.s., przyjętą w ww. uchwale Sądu Najwyższego, w myśl której wskazana regulacja jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności należy każdorazowo do organu rentowego, który w przypadkach określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. może, ale nie musi, umorzyć należności. Zakład ma jedynie możliwość, a nie obowiązek umarzania należności z tytułu składek, nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia.

Analizując w dalszym ciągu przepisy ustawy systemowej wskazać należy, iż w przypadku braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie - jak słusznie wskazały organy obu instancji w wydanych orzeczeniach - nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek) wobec Skarżącego.

Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., mającym zastosowanie w sprawie wyłącznie w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, ma również zastosowanie instytucja tzw. uznania administracyjnego. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.

Wskazać w tym miejscu należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych który, jak zaznaczono powyżej, może je umorzyć. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności.

Mając na względzie powyższe - zdaniem Sądu - Prezes Zakładu, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, prawidłowo uznał, iż Skarżący nie wykazał, ażeby w stosunku do niego miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia. Dokonując takiej oceny wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wszelkie dokumenty złożone przez Stronę oraz podniesione przez nią okoliczności uzasadniając przy tym swoje stanowisko w sprawie w świetle przesłanek mających tu zastosowanie, a uregulowanych w § 3 cyt. powyżej rozporządzenia. Uwzględnił sytuację materialną Zainteresowanego w kontekście podjęcia i prowadzenia nowej działalności gospodarczej stanowiącej element kształtujący pozytywną prognozę w zakresie możliwości spłaty przedmiotowych należności w przyszłym okresie. Stwierdził nadto, iż sytuacja Skarżącego nie ma charakteru stałego i nie została wywołana nadzwyczajnymi, niezależnymi od Jego woli zdarzeniami losowymi, którym nie można było przeciwdziałać. Tym samym nie jest dowolnym wniosek Prezesa Zakładu, potwierdzający stanowisko organu pierwszej instancji, iż w przypadku Skarżącego nie można stwierdzić, że zachodzą szczególne okoliczności związane z sytuacją rodzinną i stanem majątkowym, uzasadniające umorzenie zadłużenia pomimo braku całkowitej nieściągalności.

Na marginesie Sąd zauważa, iż organ pierwszej instancji - niezależnie od rozpatrzenia przesłanek umorzenia należności w oparciu o ww. przepisy prawne - błędnie stwierdził, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera przepisu umożliwiającego umorzenie odsetek w oderwaniu od należności głównej. Podkreślić bowiem należy, iż podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy (z zastrzeżeniem art. 30 oraz 32 u.s.u.s.). Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki, to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Mając jednak na uwadze, iż organ pierwszej instancji, niezależnie od ww. błędnego stwierdzenia, rozpatrzył merytorycznie sprawę w oparciu o ww. przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zważywszy, iż Prezes Zakładu - dokonując ponownego, merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy i nie kwestionując zasadności podjętego rozstrzygnięcia - nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie braku możliwości umorzenia samych odsetek - Sąd stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne.

W świetle powyższego zaznaczenia wymaga, iż - w wyniku pozytywnego załatwienia wniosku Skarżącego (pismo z 23 listopada 2004 r.), w dniu [...] grudnia 2004 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i 1a u.s.u.s., pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, a panem P. B. (płatnikiem) została zawarta umowa o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek według stanu z [...] października 2004 r. w ogólnej kwocie 12 352,37 zł. Spłatę zaległości rozłożono na 60 miesięcy. Podkreślić należy, iż - zgodnie z twierdzeniami Prezesa Zakładu zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę z [...] sierpnia 2006 r., - które nota bene nie zostały zakwestionowane przez Skarżącego - "Do chwili obecnej pan P. B. terminowo wywiązuje się z udzielonej ulgi, co świadczy o tym, iż ma pełną możliwość uregulowania przedmiotowych należności.".

Mając na względzie treść skargi Sąd dodatkowo wyjaśnia, iż - jako sąd administracyjny - kompetentny był jedynie do oceny pod względem legalności zaskarżonej decyzji, tj. decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Nie miał natomiast podstaw prawnych do oceny, czy wysokość zadłużenia wobec Zakładu została przez ten organ prawidłowo określona w decyzji konstytutywnej wydanej [...] września 2004 r. na podstawie art. 108 § 1 i art. 115 Ordynacji podatkowej, doręczonej Skarżącemu 27 września 2004 r. Mając wątpliwości co do określonej przez organ kwoty należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami Skarżący - zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w ww. decyzji - winien był wnieść odwołanie od ww. decyzji do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Z tego też powodu Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów skargi, które sprowadzają się do kwestionowania przez Skarżącego zasadności spłaty naliczonych przez organ odsetek od nieopłaconych składek z uwagi na to, iż nie został poinformowany o istniejącym zadłużeniu, a co więcej - jak sam zaznaczył - pozostawał w przekonaniu o tym, iż "składki regulowane były na bieżąco i złożone zostały wszelkie niezbędne dokumenty do wyrejestrowania Spółki.".

Na marginesie Sąd zauważa, iż złożenie przez Zainteresowanego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek winno nastąpić dopiero wówczas, gdy zgadza się on z kwotą zadłużenia, a jedynie z różnych względów nie jest w stanie jej pokryć. Wskazać przy tym należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do kolejnego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

W konkluzji Sąd zauważa, iż w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady dwuinstancyjności postępowania oraz tych norm, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Należy także zwrócić uwagę, iż przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu - mając na względzie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 30 września 2005 r. - wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. - umożliwiając Stronie wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań (k. 7 akt admin.).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.