Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 859/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Anna Łuczaj, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 1908/03 w sprawie ze skargi A. T. na orzeczenie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 maja 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 1908/03 uwzględnił skargę A. T. na orzeczenie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z [...], nr [...] i uchylił zaskarżoną orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] nr [...] w części orzekającej o uznaniu A. T. winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia skarżącego ze służby w Policji. W uzasadnieniu Sąd uznał, że orzeczenia organów obu instancji nie są zgodne z prawem. Podkreślił, że orzeczenia te uchybiają w sposób mający wpływ na wynik sprawy przepisowi § 26 ust. l i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. nr 4 poz. 11). Stanowi on, że uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na jakich się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nadto wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Nie dostrzegł organ odwoławczy, iż przepisy cyt. rozporządzenia sytuują go na równi z organem pierwszej instancji, jak chodzi o obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W braku szczególnych reguł, przywołać bowiem należy utrwalone stanowisko, wedle którego organy administracyjne obu szczebli są powołane do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny, na podstawie materiału zebranego w postępowaniach przed organami obu instancji. Organ wyższego stopnia nie jest powołany wyłącznie do kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w pierwszej instancji ani wyłącznie do oceny zasadności zarzutów odwołania. Oznacza to, że wydane przezeń orzeczenie winno zawierać zarówno pełne ustalenia faktyczne, jak też wskazanie dowodów, na jakich organ się oparł, ich ocenę wiarygodności oraz rozważania faktyczne i prawne, wraz z oceną zarzutów odwołania (art. 107 § 3 kpa w zw. z § 45 cyt. rozporządzenia). Tymczasem zaskarżone orzeczenie tym zasadom uchybiło. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do oceny poprawności przeprowadzonego dotychczas postępowania, trafności wydanego w jego wyniku orzeczenia, oraz częściowo tylko i pokrótce przeanalizował zarzuty odwołania. W uzasadnieniu swego orzeczenia nie przedstawił faktów, które uznał za udowodnione, nie dokonał żadnej oceny zebranych dowodów, nie dał wyrazu analizie faktycznej i prawnej. W szczególności zaś nie rozważył twierdzeń skarżącego, że wskutek kolizji doznał on urazu głowy i zaburzeń świadomości, co stało się przyczyną oddalenia się z miejsca zdarzenia. Nie odniósł się też w żaden sposób do przestawionej karty informacyjnej z izby przyjęć, w której odnotowano podejrzenie wstrząśnienia mózgu u A. T. Tymczasem okoliczności podnoszone konsekwentnie przez skarżącego tak w trakcie postępowania dyscyplinarnego, jak i w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego, miały decydujące znaczenie dla oceny drugiego z czynów. Organ odwoławczy ograniczył swoje wywody dotyczące postępowania dowodowego do stwierdzenia, iż dokonana przez Komendanta Powiatowego Policji ocena dowodów jest trafna. Wątpliwości Sądu budziły podstawy tego kategorycznego stwierdzenia, w sytuacji, gdy w decyzji organu pierwszej instancji żadnej oceny dowodów nie dokonano, ograniczając się wyłącznie do powołania tych, na których organ oparł swoje niepełne ustalenia faktyczne. W tym stanie rzeczy zwłaszcza, gdy zważyć na identyczne braki w uzasadnieniu orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji, zajęte przez organy obu instancji stanowisko oraz zaprezentowane wywody musiały zostać uznane za gołosłowne i naruszające zasady prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, w tym też w zakresie oceny wiarygodności dowodów wyrażonej w § 24 ust, l cyt. rozporządzenia, zaś wydane orzeczenia za uchylające się spod oceny legalności.

W dalszej kolejności wypadło zwrócić uwagę na wadliwy pogląd organu odwoławczego, jakoby przyznanie się skarżącego do popełnienia zarzucanych mu wykroczeń było kluczowe dla stwierdzenia jego winy. Stał się on podstawą przekonania, jakoby skarżący bezsprzecznie dopuścił się zarzucanego mu czynu, a jego wina nie budziła wątpliwości. Tym samym organ wykazał niekonsekwencję, bowiem z jednej strony uznał część twierdzeń (dotyczących przyznania się skarżącego do winy) za wiarygodne i oparł na nich swoje orzeczenie. Z drugiej strony całkowicie zignorował pozostałe, ważne wyjaśnienia obwinionego, dotyczące przyczyn opuszczenia miejsca wypadku, jakimi były uraz głowy i zaburzenia świadomości. Przyczyn tych, mających decydujący przecież wpływ na stopień winy, zwłaszcza w odniesieniu do drugiego z zarzutów, żaden z orzekających organów nie zechciał wyjaśnić. Tymczasem, z opinii biegłych oraz wyroku Sądu Rejonowego w [...] (wyr. z dnia 12 lipca 2004r. sygn. akt VI W 1313/03 oraz opinia z dnia 13 czerwca 2004 r.) wynika, że podczas popełniania drugiego z zarzucanych mu czynów A. T. miał w znacznym stopniu ograniczoną zdolność rozpoznania znaczenia swojego czynu i kierowania swoim postępowaniem Powyższe spowodowane było wstrząśnieniem mózgu, wzburzeniem i ostrą reakcją na stres, które w chwili oddalenia się z miejsca kolizji ograniczały jego zdolności kompensacyjne. Ignorując konsekwentne twierdzenia obwinionego dotyczące powyższych kwestii i przedstawione przez niego dowody, organ nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób okoliczności i przyczyn popełnienia przewinienia, do czego był zobowiązany na mocy przepisu § 9 cyt. rozp. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień ... Okoliczności zdarzenia nie ustalono także w przypadku pierwszego z zarzutów – najechania na stojący na światłach pojazd. Nie wiadomo bowiem, co stało się przyczyną kolizji na światłach. Czy była to nieuwaga policjanta, błędna ocena sytuacji na skrzyżowaniu, zła widoczność, poślizg? Trzeba mieć przy tym na względzie fakt, iż ustalenia faktyczne w zakresie okoliczności zdarzenia są wielce istotne w sprawie, bowiem od ich oceny zależy nie tylko przypisanie mu popełnienia wykroczenia, ale również ocena stopnia zawinienia i rodzaj wymierzonej kary.

Jednakże powyższych kwestii organ nie miał na uwadze. Co więcej, jako podstawę zastosowania najsurowszej kary i okoliczność obciążającą wskazał ucieczkę z miejsca zdarzenia bez jakiegokolwiek zainteresowania, czy osobom pokrzywdzonym w wyniku zdarzenia drogowego z jego udziałem nie trzeba udzielić pierwszej pomocy medycznej. Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, że sama ucieczka z miejsca kolizji nie może być okolicznością obciążającą i wpływającą na wymiar kary, należy bowiem do znamion czynu zabronionego. Gdyby obwiniony nie odjechał z miejsca zdarzenia nie można byłoby mu zarzucić popełnienia wykroczenia z art. 97 § 1 k.w. w zw. z art. 44 ust. l prawa o ruchu drogowym, bo nie zostałaby wyczerpana jego hipoteza. Nadto godzi się podkreślić, że organ nie ustalił, czy w rzeczywistości obwiniony nie zainteresował się skutkami kolizji i stanem osób biorących udział w kolizji. Możliwym jest przecież, że zauważył, iż poszkodowani nie wymagają interwencji i dopiero wówczas odjechał. Nie bez znaczenia dla tej oceny jest stan, w jakim po zderzeniu znajdował się obwiniony. W świetle powyższego okoliczność ta nieprawidłowo została uznana za obciążającą. Z tych samych powodów również kontynuowanie jazdy i wypadnięcie z drogi, a tym samym stworzenie zagrożenia dla życia i zdrowia innych uczestników ruchu za okoliczność obciążającą nie mogą być uznane, a już wniosek, że świadczy to o dużym stopniu nasilenia złej woli w kontekście stanu obwinionego jest niezrozumiały. Okoliczności i charakter tego zdarzenia nie zostały wszak w żaden sposób wyjaśnione.

Zagadnienia te, w przekonaniu Sądu, nie przekonują do zastosowania najsurowszej kary dyscyplinarnej. Jest przy tym oczywistym, iż niepodobna skłaniać się w żadnej mierze ku zaniechaniu lub łagodności karania za czyny zabronione popełnione przez policjantów -osoby szczególnego zaufania publicznego. Jednakowoż w takich sytuacjach należy przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające, należycie ocenić wszystkie aspekty czynu, poprawnie ustalić stan faktyczny i prawidłowo zastosować odpowiednią podstawę prawną. Wymierzając karę zwolnienia ze służby nie można uczynić tego w sposób nie do końca zachowujący przepisane standardy, posługując się lakonicznymi i lapidarnymi zwrotami, uchylając w konsekwencji wydane orzeczenie spod kontroli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przyszło zważyć także, że w przypadku skarżącego zagrożenie bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego należy do znamion zarzucanych czynów. Zarzucane mu wykroczenie należy przecież do grupy czynów skierowanych przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, przeto już z samej jego istoty te okoliczności w sobie mieści. Wadliwe jest także uznanie popełnienia drugiego wykroczenia przez skarżącego w stanie pełnej świadomości i przypisanie mu umyślności w obu czynach.

Te okoliczności powodują, że w zasadzie żaden z kwestionowanych zarzutów przypisanych skarżącemu nie może się ostać. Gdyby uznać nawet po dokonaniu odpowiednich ustaleń - że w sposób zawiniony najechał on na stojącego na światłach Opla Astrę, to trudno w świetle dyrektyw określonych w § 27 ww. rozporządzenia przyjąć, że okoliczności i charakter tego wykroczenia nakazują zastosowanie najsurowszej kary wobec funkcjonariusza o nienagannym przebiegu służby. Na koniec wypadło również ocenić aspekt "ludzki" sprawy, a to kwestie dotyczące sfery osobistej skarżącego (choroby matki i żony), szczególnie, gdy podniósł je w odwołaniu.

W konsekwencji przytoczonych uchybień nie sposób było podzielić ustaleń i rozważań poczynionych przez tak przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, a zaprezentowanych w motywach kwestionowanych orzeczeń oraz zaakceptować wymierzonej kary, która w swej istocie nie uwzględniała zasad sformułowanych w § 27 ust. l cyt. rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. Z tych przyczyn, oba zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie mogły się ostać jako naruszające prawo.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Śląski Komendant Wojewódzki Policji zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 107 § 3 kpa, § 9, § 24 ust. 1, § 26 ust. 1 i 3 oraz § 27 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, nie wskazały dowodów, na jakich się oparły, a także nie dokonały oceny ich wiarygodności i w zw. z tym wyciągnęły wadliwy wniosek o oczywistości popełnienia przez skarżącego zarzucanych mu czynów, co miało skutkować uchyleniem orzeczenia, które zapadło z naruszeniem prawa, podczas gdy w rzeczywistości organy rozważyły wszystkie okoliczności mające wpływ na treść orzeczenia i oceniły zarzuty przedstawione w odwołaniu.

Mając powyższe na względzie Śląski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko skarżącemu oparte było o ówcześnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów a jedynie, zgodnie z § 45 tego rozporządzenia, posiłkowo w zakresie nie uregulowanym odwoływano się do przepisów kpa. Zgodnie z § 32 rozporządzenia w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy miało następować na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym orzeczeniem dyscyplinarnym. Postępowanie dyscyplinarne w stosunku do policjanta podlegało przed 2004 r. jak i obecnie kontroli sądowej sądu administracyjnego jako sprawa, co do której przepis ustawy szczególnej przewiduje taką sądową kontrolę. W związku z tym nie należy te sprawy dyscyplinarne i wydane w nich orzeczenia oceniać jako prowadzone w trybie kpa a orzeczenia jako decyzje administracyjne, do których mają zastosowanie wprost przepisy kpa. Jak już podnoszono wyżej, przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 19 grudnia 1997 r. całościowo regulowały prowadzenie postępowania dyscyplinarnego i dlatego nie można zgodzić się z przyjętym stanowiskiem Sądu, że wydając orzeczenie organ odwoławczy naruszył przepisy w/w rozporządzenia w zakresie oceny wiarygodności dowodów, skoro organ miał obowiązek postąpić w myśl uregulowań cyt. wyżej rozporządzenia i zastosował się do nich.

Należy zauważyć, iż po myśli § 20 ust. 2 cytowanego rozporządzenia w sprawach prowadzonych przeciwko policjantowi podejrzanemu o popełnienie wykroczenia postępowanie dyscyplinarne prowadzi się niezależnie od postępowania prowadzonego w sprawie o wykroczenie, a co za tym idzie postępowanie dyscyplinarne może zostać zakończone w terminie wcześniejszym niż postępowanie o wykroczenie. Tak właśnie postąpił organ Policji, do czego również w myśl rozporządzenia był upoważniony w ramach przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Całość postępowania dowodowego przeciwko skarżącemu sprowadzała się do oceny czy skarżący popełnił przewinienia dyscyplinarne polegające na popełnieniu czynów naruszających prawo i związanym z tymi czynami naruszeniem dyscypliny służbowej i czy ich popełnienie jest oczywiste gdyż dawało to podstawę do nie zawieszania tego postępowania dyscyplinarnego na czas do zakończenia prowadzonego postępowania o wykroczenie w tej sprawie.

Tak więc, zgodnie z § 24 ust. l rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 roku, przełożony, który wszczął postępowanie orzekał na podstawie całokształtu okoliczności oraz zebranego materiału dowodowego. Przy wydawaniu orzeczenia przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych posiadał upoważnienie do oceny całokształtu okoliczności sprawy. W tym upoważnieniu zawarto więc charakter zarzucanych policjantowi czynów, jego rolę jako policjanta i ujemne następstwa tego typu działań dla służby. W myśl obowiązującego wówczas zapisu art. 132 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, policjant ponosił odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione przestępstwa i wykroczenia - niezależnie od odpowiedzialności karnej. Dlatego [też przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych - Komendant Powiatowy Policji w [...] miał prawo do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i podjęcia własnej decyzji.

Mając na względzie powyższe ustalenia należy stwierdzić, że postępowanie dyscyplinarne wobec policjantów jest wyłącznie postępowaniem służbowym, wewnętrznym, usankcjonowanym przepisami prawa w oparciu o akt normatywny, jakim obecnie jest ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji. Zgodnie z treścią art. 27 ust. l cytowanej ustawy, przed podjęciem służby policjant składa ślubowanie według roty, w którym między innymi ślubuje przestrzegać prawa, a także honoru, godności i dobrego imienia służby. W przedmiotowej sprawie st. asp. A. T. obwiniony został o popełnienie czynów o znamionach wykroczenia, za które ponosił odpowiedzialność dyscyplinarną na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa. Podjęte decyzje dyscyplinarne zarówno przez organ I jak i II instancji, wydane zostały w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 roku.

Sąd zarzuca organowi pierwszej instancji jak i organowi odwoławczemu, że oceniając dowody zebrane w postępowaniu przyjął, że okoliczności i charakter tego wykroczenia nakazują zastosowanie najsurowszej kary wobec funkcjonariusza o nienagannym przebiegu służby. W tym miejscu należy podnieść, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydział VI Grodzki z dnia 12 lipca 2004 r. sygn. akt VI W 1313/03, skarżący został uznany winnym popełnienia zarzucanych mu czynów, będących przedmiotem postępowania dyscyplinarnego. Wyrok ten jest prawomocny gdyż wniesiona apelacja przez obwinionego nie była skuteczna, bowiem Sąd Okręgowy w Bielsku-Białej III Wydział Karny Sekcja ds. Odwoławczych wyrokiem z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt III l Waz 133/04 utrzymał w mocy zaskarżony wyrok.

Zasadniczy materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o wykroczenie i materiał dowodowy w postępowaniu dyscyplinarnym, były tożsame. Nie może, więc być obojętny sądowi administracyjnemu rozpatrującemu zasadność orzeczonej kary, wynik postępowania karnego. Prowadzić to może, bowiem do sytuacji, w której sąd administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję uwolni policjanta od służbowej odpowiedzialności za czyn, za który zostanie on skazany prawomocnym wyrokiem karnym. W konsekwencji dla jednego sądu uchylającego decyzję organu Policji (sądu administracyjnego) - policjant będzie niewinny, dla drugiego, który z ustawy sensu stricte powołany jest do wymierzania kar za wykroczenia (sądu karnego) - będzie winny. Bezspornie taki stan, w której sądy powszechne w tej samej sprawie wydają dwa różne wyroki naraża wymiar sprawiedliwości na utratę zaufania. Stąd biorąc pod uwagę wadliwe (wyrok TK z dnia 8.10.2002 r. sygn. akt K 36/00 - OTK-A2002/5/63) przepisy w/w rozporządzenia sąd administracyjny kwestionując oczywistość popełnienia wykroczenia powinien co najmniej zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej. W przeciwnym razie może dojść do sytuacji, w której policjant skazany prawomocnym wyrokiem karnym za wykroczenie zostanie uwolniony od odpowiedzialności na drodze sądowoadministracyjnej, co spowoduje obowiązek przywrócenia go do służby w Policji. Rozstrzyganie, zatem w sprawie legalności zaskarżonej decyzji przy założeniu Sądu, że nie ma oczywistości popełnienia wykroczenia i że organ Policji wydając orzeczenie oparł je na fakcie przyznania się skarżącego do popełnionych wykroczeń jest możliwe dopiero po uprawomocnieniu się wyroku, jaki zapadł już przed Sądem Rejonowym w [...].

Oczywistość popełnienia wykroczenia ma miejsce, gdy zaistnieje możliwość stwierdzenia na podstawie nienasuwającego wątpliwości stanu faktycznego, bezspornego (obiektywnego) faktu, że doszło do popełnienia przez określoną osobę czynu kwalifikowanego przez prawo jako wykroczenie. Organ odwoławczy nie uchylił się od należytej oceny wiarygodności dowodów, poprawności ustaleń stanu faktycznego i rozważań w zakresie materialnoprawnym, w szczególności w zakresie oczywistości popełnienia wykroczenia, gdyż wziął pod uwagę całość zebranego na dzień orzekania materiału dowodowego, który wówczas wskazywał na oczywistość popełnienia czynów. Dlatego też nie można zarzucić organom dyscyplinarnym, że źle oceniły materiał dowodowy i przekroczyły zasadę oceny wiarygodności dowodów.

W zakresie wymiaru kary, gdzie jej wymiar pozostawał do oceny organu, organ w uzasadnieniu przytoczył okoliczności, jakie miał na względzie wymierzając najsurowszą karę dyscyplinarną; mając jednocześnie na uwadze oczywistość popełnienia czynów i zaistnienia okoliczności uniemożliwiających pozostawanie w służbie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu prawa materialnego, natomiast powołał przepisy proceduralne, gdyż takimi są art. 107 § 3 kpa, a także § 9, § 24 ust. 1, § 26 ust. 1 i 3 oraz § 27 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów.

W dodatku powołane przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisy są przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, a nie przed sądami administracyjnymi. Więc nawet gdyby przyjąć, że autorowi skargi kasacyjnej w rzeczywistości chodziło o podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2, przez pomyłkę tylko nazwaną naruszeniem prawa materialnego, to i tak zarzut naruszenia przepisów postępowania przez WSA w Gliwicach został źle sformułowany. Należy podzielić stanowisko, że adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed NSA jest zaskarżone orzeczenie wsa. Trafnie więc podnosi się w orzecznictwie, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04 M. Pr. 2004, nr 14, s. 632. Z kolei w wyroku z 17.06.2004 r., OSK 337/04 NSA (niepubl.) wyraził następujący pogląd: "Wskazane w art. 174 pkt 2 (...) naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej, odnosi się do postępowania Sądu i naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, ale nie dokonanej przez Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ". Skoro skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, to z założenia zarzut ten nie może być uwzględniony, skoro przepisy te nie miały zastosowania do postępowania toczącego się przed WSA w Gliwicach.

Po trzecie wreszcie, naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe uregulowanie nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną opartą na tym zarzucie obowiązek wykazania, na czym polega związek przyczynowy między zarzucanym sądowi naruszeniem przepisów procesowych a rozstrzygnięciem sprawy sądowoadministracyjnej, zawartym w zaskarżonym wyroku. Także tego elementu zabrakło w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Z powyższego wynika, że zarzuty podniesione w skardze zostały błędnie sformułowane lub niedostatecznie skonkretyzowane, co uniemożliwiło Sądowi ich merytoryczne rozpoznanie i w konsekwencji ocenę ich zasadności. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.