Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1111/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. S. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki decyzją z [...] października 2021 r., na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), stwierdził nabycie przez Skarb Państwa, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...]), położonej w gminie O., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], zajętej pod drogę krajową nr 8.

W toku postępowania Wojewoda ustalił, że powyższa nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność T. S. i zajęta była pod drogę publiczną, co wynika z załączonego do akt sprawy opracowania geodezyjnego. Pozostawała również we władaniu Skarbu Państwa, co zostało potwierdzone w piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 5 czerwca 2012 r. Powyższe pozwoliło organowi I instancji przyjąć, że stosownie do treści art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r.

W odwołaniu złożonym przez T. S., w imieniu którego występował ustanowiony w sprawie adwokat, podniesiono, że zaskarżona decyzja w zakresie rozstrzygnięcia co do działki nr [...] jest prawidłowa. Zastrzeżenia budzi natomiast fakt nieobjęcia rozstrzygnięciem działki ozn. nr [...]. Ponadto wadliwym jest również nieustalenie odszkodowania, pomimo zgłoszonego w tym zakresie wniosku w dniu 15 listopada 2005 r.

Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) decyzją z [...] marca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody Łódzkiego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Minister wyjaśnił i scharakteryzował przesłanki ustalone w art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W odniesieniu do przesłanki władania nieruchomością przez Skarb Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego uzasadniającą komunalizację, Minister wskazał, że Wojewoda fakt władztwa publicznoprawnego ustalił w oparciu o pismo Kierownika Rejonu w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 czerwca 2012 r., w którym wskazał, iż modernizacja odcinka drogi krajowej nr 8, na odcinku obejmującym działkę nr [...] była przeprowadzona w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Następnie do dnia 31 grudnia 1998 r. na przedmiotowej działce przeprowadzone były czynności związane z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego, m.in. utrzymanie w należytym stanie nawierzchni gruntowej i rowów, wymiana oznakowania pionowego, koszenie traw i chwastów, odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Jednakże, jak zauważył Minister, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest bezpośrednim beneficjentem w niniejszej sprawie, zatem powyższy dowód nie może zostać uznany w przedmiotowej sprawie za przesądzający kwestię władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Wojewoda przy wydawaniu decyzji ograniczył się jedynie do analizy dokumentów przedstawionych mu przez zarządcę drogi, nie podejmując samodzielnych działań mających na celu pozyskanie innych dokumentów. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a., co uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Minister wyjaśnił, że w zakresie władania publicznoprawnego, Wojewoda powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym. W tym celu należy: pozyskać dowody świadczące o sprawowaniu władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., np. umowy dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury), umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dokumentację powykonawczą, metryki drogi

wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r., umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dowody z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowody z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej odszkodowania, podniesionej przez skarżącego, Minister wskazał, że ustalenie wysokości odszkodowania za grunt, który znajdował się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiący ich własności, a zajęty pod drogę publiczną, następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które toczy się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości, a co za tym idzie nie należy do właściwości rozstrzygającego niniejszą sprawę organu. Sprawa odszkodowania jest rozstrzygana bowiem w odrębnym postępowaniu, które należy do właściwego starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Orzekając w kwestii odszkodowania organ właściwy będzie samodzielnie ustalał, czy skarżącemu przysługuje odszkodowanie.

Ponadto, jak zaznaczył Minister, decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2021 r., dotyczy wyłącznie działki [...] o pow. [...] ha, zatem poza zakresem tej sprawy pozostawała kwestia stanu prawnego działki nr [...].

Sprzeciw od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. S., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 16, art. 127 k.p.a. przez brak właściwego i wszechstronnego rozpoznania sprawy i fałszywe przyjęcie braku podstaw do przyjęcia władztwa publicznoprawnego nad działką nr [...], położoną w Gminie O., obręb [...] pod drogę publiczną oraz uchylenie decyzji w tym zakresie pomimo braku stosownej skargi;

2. art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej przez brak stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w Gminie O., obręb [...] pomimo zajęcia jej pod drogę publiczną – drogę krajową nr 8 i złożenia stosownego wniosku z 9 marca 2012 r. obejmującego zarówno tę działkę, jak i działkę nr [...];

3. art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej przez brak orzeczenia o odszkodowaniu w związku z zajęciem pod drogę publiczną nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] położone w Gminie O., obręb [...] pomimo złożenia stosownego wniosku z 15 listopada 2005 r.;

4. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak właściwego i wszechstronnego rozpoznania sprawy w zakresie ustalenia podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w Gminie O., obręb [...] pomimo zajęcia jej pod drogę publiczną i złożenia stosownego wniosku z 9 marca 2012 r. obejmującego tą działkę oraz w zakresie ustalenia podstaw do orzeczenia o odszkodowaniu w związku z zajęciem pod drogę publiczną nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] położone w Gminie O., obręb [...].

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nieprzyznania odszkodowania w związku z zajęciem pod drogę publiczną nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] położone w Gminie O., obręb [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji. W razie zaś nieuwzględnienia powyższego, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji oraz przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez Ministra Rozwoju i Technologii przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd zauważa, że materialnoprawną podstawę rozpoznania niniejszej sprawy przez organy administracji stanowił art. 73 komunalizacyjnej, na podstawie którego nabycie własności nieruchomości następuje z mocy prawa, jeżeli 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Dla ustalenia spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną podstawowe znaczenie miało to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, np. wykazując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami. Wszystkie te okoliczności powinny być każdorazowo badane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ww. ustawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z Ministrem, że niewystarczającym w tym zakresie jest posłużenie się przez Wojewodę informacją zawartą w piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Kierownika Rejonu w W. o prowadzeniu do 31 grudnia 1998 r. na działce nr [...] czynności związanych z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego. Brak poparcia powyższego stwierdzenia stosownymi dokumentami, czyni w tym względzie niewystarczającym postępowanie dowodowe prowadzone przez Wojewodę. Organ nie podjął żadnych czynności dowodowych w tym zakresie. Okoliczności te jednak wymagają ustalenia, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Należy zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że decyzja Wojewody wobec oparcia o niewystarczający materiał dowodowy, naruszała art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., uzasadniając zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 (CBOSA), organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Kontrolując zatem wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Ministra, objętą rozpoznawanym sprzeciwem Sąd stwierdził, że zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu. Organ odwoławczy zasadnie odstąpił od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwagi na istotne braki w zgromadzonej dokumentacji. Sąd administracyjny natomiast nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, bowiem na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Podniesione w sprzeciwie zarzuty okazały się bezzasadne. Zauważyć trzeba, że u podstaw argumentacji sprzeciwu legła okoliczność braku wypowiedzi organu odwoławczego w zakresie braku stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], przy pominięciu zakresu żądania, które dotyczyło również odszkodowania za przejęte pod drogę publiczną obie działki.

Lektura zaskarżonej decyzji w zbiegu z przedłożonymi Sądowi aktami administracyjnymi pozwala zauważyć, że organ przedstawione przez stronę kwestie przyjął do odrębnego rozstrzygnięcia. W notatce służbowej z 13 sierpnia 2012 r. pracownik Urzędu Wojewódzkiego wskazał na odmienność w sytuacji faktycznej działek nr [...] i [...].

Postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do działki nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...], zostało zakończone przez Wojewodę Łódzkiego decyzją z [...] listopada 2012 r., sprostowaną postanowieniem z 6 lutego 2013 r. Decyzja ta została następnie uchylona w całości przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lutego 2017 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Równolegle prowadzone było, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy komunalizacyjnej, postępowanie dotyczące działki nr [...], stając się podstawą odrębnych ustaleń i czynności procesowych, które pozwoliły Wojewodzie wydać w dniu [...] października 2021 r. decyzję komunalizacyjną, która następnie została uchylona decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z [...] marca 2022 r., stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Fakt posiadania przez sprzeciwiającego się prawa własności obu tych nieruchomości, jak również składania pism w toku postępowania odnoszących się jednocześnie do obu tych nieruchomości, nie może skutecznie podważyć legalności objętej sprzeciwem decyzji Ministra, jako nieodnoszącej się do pełnego zakresu żądań właściciela gruntu. Z tego względu Minister rozstrzygał sprawę w zakresie ustalonym i przyjętym przez Wojewodę Łódzkiego w decyzji z [...] października 2021 r., zaznaczając przy tym prawidłowo, że sprawa odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną pozostaje w kompetencji właściwego starosty i stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Postępowanie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę (art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej) i postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania (art. 73 ust. 4 tej ustawy) są to dwa odrębne od siebie postępowania administracyjne. "Zależą" one od siebie jedynie w tym znaczeniu, że dla orzekania w przedmiocie odszkodowania konieczne jest wcześniejsze wydanie stosownej decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Ustalenie wysokości takiego odszkodowania następuje w postępowaniu, które toczy się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości. Zatem, prawidłowo wskazał Minister, że sprawa ustalenia przedmiotowego odszkodowania nie należy do właściwości organu rozstrzygającego niniejszą sprawę, a jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu). Na uwagę zasługuje przy tym okoliczność, że – jak wynika z nadesłanych akt sprawy – decyzja odszkodowawcza dotycząca działek nr [...] i [...] została przez Starostę Wieluńskiego wydana w dniu [...] maja 2007 r., a następnie uchylona przez Wojewodę Łódzkiego decyzją z [...] października 2007 r. Odrębność tych postępowań: komunalizacyjnego i odszkodowawczego, była już akcentowana i oznajmiana sprzeciwiającemu się.

Z uwagi na argumentację sprzeciwu nakierowaną na wykazanie wadliwości zaskarżonej decyzji jako wykraczającej poza zakres wniesionego odwołania, wyjaśnić również trzeba, że charakter postępowania odwoławczego determinuje w sposób wyraźny i bezpośredni zasada dwuinstancyjności. Zasada ta przyjmuje, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Przedmiot tego postępowania jest wyznaczony tożsamością pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, a więc dopóki organ odwoławczy orzeka w tożsamej sprawie co organ pierwszej instancji, to nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2861/13, z 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1495/14, CBOSA). Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, niejako "od nowa", a zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji.

Podnoszone zarzuty sprzeciwu okazały się zatem nieuzasadnionymi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.