Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1317/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art.1 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 5, art. 151,145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 17, art. 15 ust.. 2 pkt 9, art. 15 ust. 3a pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki Komandytowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 948/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w Z. i [...] Spółki Komandytowej w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 948/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi [...] S.A. z siedzibą w Z. i [...] Spółki Komandytowej z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 30 grudnia 2009 r. nr XLV/606/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym wskazanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Rada Miejska w Zawierciu podjęła w dniu 30 grudnia 2009 r. uchwałę Nr XLV/606/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zawiercia dla obszarów: Śródmieście – część II: – po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] 2000 r., zmienionego uchwałą z dnia [...] 2007 r. nr [...]. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. z dnia 11 marca 2010 r. (Nr 42, poz. 648) i weszła w życie po upływie 30 dni. Skargi na powyższą uchwałę wniosły Spółki:

1) [...] S.A. w Z.,

2) [...] Spółka Komandytowa w W.

Skarżąca [...] S.A. powołując się na bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo doręczono Radzie Miejskiej w Zawierciu w dniu 27 maja 2010 r., na które organ nie udzielił odpowiedzi), w skardze wniesionej w dniu 26 lipca 2010 r. domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w częściach określonych w § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 7 i § 6 ust. 3 pkt 3, zarzucając jej wydanie w tym zakresie z naruszeniem art. 22, art. 64 ust. 2 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącej, uchwała w tym zakresie zapadła z naruszeniem jej interesu prawnego, bowiem jest właścicielem nieruchomości położonych przy ul. [...], których dotyczy plan miejscowy i na tych nieruchomościach prowadzi działalność polegającą na wyrobie i sprzedaży [...]. Tymczasem w świetle zapisu § 4 ust. 1 uchwały, dotyczącego ustaleń dla całego obszaru objętego planem, Rada Miejska ustanowiła zakaz realizacji obiektów handlowych o powierzchni zabudowy przekraczającej 600 m², co ogranicza inwestycje handlowe, pozbawiając ją prawa racjonalnego i ekonomicznego wykorzystywania nieruchomości. Zdaniem skarżącej żaden przepis prawa nie upoważniał jednak Rady do wprowadzenia takiego zakazu bez posłużenia się pojęciem powierzchni sprzedaży. W szczególności konieczność taka nie wynika z potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Kwestionowany zapis godzi zaś w zasadę wolności działalności gospodarczej i nie został uzasadniony ważnym interesem publicznym, zaś analogiczny zapis studium nie jest wiążący. W konsekwencji, zdaniem Spółki, przepis § 4 ust. 1 uchwały jest wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Nadto skarżąca Spółka zarzuciła, że zawarte w § 6 ust. 1 pkt 7 i § 6 ust. 3 pkt 3 zapisy o objęciu ochroną konserwatorską wszystkich jej budynków w obrębie nieruchomości przy ul. [...], zlokalizowanych w terenie oznaczonym symbolem 1P i uchwaleniem strefy ochrony konserwatorskiej dla całego terenu [...], ograniczają możliwość korzystania z budynków i terenów niezabudowanych, bowiem może utrudniać konserwację i instalowanie stacji nadawczych operatorów komórkowych na silosach zakładowych służących wszystkim mieszkańcom. Zdaniem skarżącej, na skutek rozszerzenia strefy ochrony konserwatorskiej z niezrozumiałych względów objęto nią stosunkowo nowe budynki nie będące zabytkami.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), a sam plan zagospodarowania jest aktem wykonującym ustawę, co podważa zarzut strony skarżącej naruszenia Konstytucji. Zakwestionowany zapis § 6 ust. 1 uchwały jest zaś wypełnieniem wymogu z art. 17 pkt 4 ustawy, bowiem studium wprowadza w całym obszarze z wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem U/UC, zakaz lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni zabudowy przekraczającej 600 m². Wynikające z planu przeznaczenie terenu o symbolu 4U dopuszcza też na tyle szeroki zakres usług, że umożliwia jego racjonalne zagospodarowania, w sposób służący rozwojowi miasta i potrzebom społecznym. Nadto, zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Rada miała prawo określić w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki, w tym wskaźnik dotyczący powierzchni zabudowy obiektów handlowych. Wyjaśniono też, że głównym powodem wyeliminowania dużych obiektów handlowych w centrum miasta są utrudnienia w komunikacji i konieczność zachowania estetyki tych terenów. Nadto, w studium wskazano tereny dla lokalizacji takich obiektów (symbol U/UC).

Wyjaśniono też, że zgodnie z zapisami studium, tereny [...] S.A. położone są w strefie ochrony konserwatorskiej. W świetle zapisów planu miejscowego, nie są to jednak wszystkie tereny [...], lecz strefą objęto teren o symbolu "1P" i w niewielkiej części teren o symbolu "4U", co było związane z koniecznością uwzględnienia wymagań Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., który to organ pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...], wniósł o objęcie ochroną konserwatorską budynków na terenie [...], zwłaszcza budynku administracyjnego i pozostałości zabudowy produkcyjnej, zaś postanowieniem z dnia [...] 2009 r., znak [...], działając w trybie art. 17 pkt 7 lit. b ustawy, uzgodnił projekt planu z uwagami, m.in. aby w wykazie obiektów objętych ochroną konserwatorską zamiast "budynek przy ul. [...]", wpisano "budynki przy ul. [...]". Zdaniem organu, uzgodnienia te wiążą zaś organ sporządzający projekt planu miejscowego. W konsekwencji, zaskarżona uchwała zapadła zgodnie z wymogami procedury planistycznej i nie narusza interesu prawnego skarżącej [...] S.A.

Z kolei [...] Sp.K. w skardze wniesionej w dniu 9 października 2010 r. – po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa pismem doręczonym Radzie Miejskiej w dniu 12 sierpnia 2010 r. – domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej na podstawie aktu prawnego niższej rangi niż ustawa,

2. art. 32, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powodu przekroczenia władztwa planistycznego gminy,

3. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak indywidualnego głosowania nad uwagami do projektu planu oraz zaniechanie powtórzenia procedury planistycznej w sytuacji istotnej zmiany postanowień planu miejscowego co do sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w wyniku uwzględnienia uwagi przez Radę Miejską w Z. na sesji w dniu 30 grudnia 2010 r.,

4. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy obiektów o powierzchni zabudowy przekraczającą 600 m² wyłącznie w odniesieniu do obiektów handlowych,

5. naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wprowadzenie ograniczeń bardziej restrykcyjnych w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy niż wynikających z ustawy.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] i [...] oraz właścicielem posadowionych na niej budynków i budowli. Zaskarżona uchwała w § 4 ust. 1 i 2 zawiera zaś postanowienia sprzeczne z prawem, naruszając jednocześnie interes Spółki prowadzącej działalność w zakresie handlu wielkopowierzchniowego zakazując realizacji obiektów handlowych o powierzchni zabudowy przekraczającej 600 m² i realizacji obiektów i zespołów obiektów handlowych o łącznej powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m². Zdaniem skarżącej konieczność wprowadzenia przedmiotowego zakazu nie mogła być uzasadniona potrzebą zachowania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej nastąpiło z pominięciem drogi ustawowej i bez wystąpienia ważnego interesu publicznego. Nadto przyjęte rozwiązanie godzi także w zasadę wolności podmiotów wobec prawa, gdyż dotyczy tylko obiektów handlowych. Tymczasem żaden przepis prawa nie daje Radzie uprawnienia do wyznaczania ograniczeń w zakresie powierzchni zabudowy obiektów z jednoczesnym określeniem ich przeznaczenia. Nie jest to bowiem ani parametr, ani wskaźnik kształtowania zabudowy, w sytuacji gdy ograniczenie takie dotyczy wyłącznie obiektów o przeznaczeniu handlowym. Zdaniem skarżącej, o ile ustawa wprowadza kryterium w postaci powierzchni sprzedaży (art. 2 pkt 19), to dotyczy ono jednego obiektu, a nie zespołu obiektów handlowych, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie i to bez zdefiniowania tego pojęcia, co uniemożliwia jednoznaczną interpretację wprowadzonego zakazu. Nadto Rada Miejska w Z. nie podjęła uchwał w przedmiocie rozpatrzenia uwag do projektu planu, w tym uwag wniesionych przez Spółkę, a przy tym część innych uwag została uwzględniona bez ponowienia procedury planistycznej (m.in. uwaga Spółki A). Tymczasem rozpatrzenie uwag powinno polegać na poddaniu ich indywidualnym głosowaniom, zaś w sytuacji uwzględnienia uwagi i zmiany § 30 ust. 3 uchwały, należało powtórzyć procedurę planistyczną w niezbędnym zakresie przed podjęciem uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Nadto dokonane zmiany zostały pominięte w podsumowaniu przesłanemu Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, który to organ dokonał uzgodnienia planu w innym brzmieniu § 30 pkt 3, z którego Rada Miejska usunęła zapis o ograniczeniu rozbudowy obiektów produkcyjnych do max. 30 % powierzchni użytkowej obiektów w dniu wejścia w życie planu.

Wreszcie skarżąca Spółka zarzuciła, że uzasadnienie rozstrzygnięcia uwag przez Prezydenta Miasta nie jest wyczerpujące, bowiem ogranicza się do stwierdzenia niezgodności uwagi ze studium, który to akt również dotknięty jest wadliwościami i nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, ponawiając częściowo argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę [...] S.A. – w zakresie możliwości wykorzystania terenów o symbolu "1U" i "5U", na których położone są nieruchomości tej Spółki oraz związania postanowieniami studium i przyczyn wprowadzonych w § 4 ust. 1 i 2 uchwały ograniczeń powierzchni zabudowy obiektów handlowych. Dodatkowo organ gminy wyjaśnił, że jeżeli w uchwale jest mowa o zespole obiektów handlowych, to nie może budzić wątpliwości, że chodzi o obiekty o funkcji handlowej. Podano, że wszystkie uwagi do projektu planu zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta, zaś Rada otrzymała projekt planu ze zmianami wynikającymi z faktu ich pozytywnego rozpatrzenia, a przy tym z treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby głosowanie nad uwagami miało nastąpić indywidualnie. Gdy zaś idzie o kwestionowany zapis § 30 pkt 3 uchwały, organ administracji wyjaśnił, że w wyniku uwzględnienia uwagi firmy A s.c. nie zachodziła konieczność powtórzenia procedury planistycznej, bowiem sporządzona ponownie prognoza oddziaływania ustaleń planu na środowisko (grudzień 2009 r.), wykazała, że dokonane zmiany mają znikomy wpływ na środowisko.

W związku z treścią odpowiedzi na skargę skarżąca Spółka w kolejnym piśmie z dnia 5 stycznia 2011 r. podtrzymała zarzuty co do naruszenia procedury planistycznej przy rozpatrywaniu uwagi, odwołując się dodatkowo do poglądu zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 337/10. Zdaniem skarżącej, Rada Miejska w Z. w ogóle nie głosowała nad sposobem rozstrzygnięcia uwag, co potwierdza protokół sesji z dnia 30 grudnia 2010 r. Takie zaniechanie pozbawiło podmioty wnoszące uwagi prawne do dwukrotnej ich oceny.

Nadto z naruszeniem art. 238, art. 247 i art. 237 § 3 k.p.a. skarżąca nie została powiadomiona o sposobie rozstrzygnięcia wniesionych uwag.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach obie skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Skarżące Spółki dopełniły powyższego wymogu wezwania Rady Miejskiej w Z. do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwania organ gminy nie udzielił odpowiedzi, zaś obie skargi zostały wniesione przed upływem 60 dni od doręczenia wezwania, a zatem w terminie ustawowym wynikającym z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W tym względzie, zdaniem Sądu, odwołać się należy do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (opubl. ONSA i WSA 2007/3/60). Zatem obie skargi podlegały merytorycznemu rozpoznaniu, lecz jedynie w takich granicach, jakie wyznacza kryterium naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, zarzut taki dotyczyć może jedynie tych postanowień planu miejscowego, które odnoszą się do terenów, których skarżące Spółki są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi.

Skarżąca [...] S.A. legitymuje się tytułem prawnym do terenów położonych na obszarze o symbolu "4UC" i "1P", zaś skarżąca Spółka Komandytowa jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych na terenach o symbolu "1U" i "5U". Wszystkich tych terenów dotyczą postanowienia § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, wprowadzające zakaz realizacji obiektów handlowych o powierzchni zabudowy przekraczającej 600 m² oraz zakaz realizacji obiektów i zespołów obiektów handlowych o łącznej powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m². Kwestionowane postanowienia, zdaniem Sądu, niewątpliwie naruszają uprawnienia skarżących w zakresie zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ich potrzebami wynikającymi z prowadzonej działalności gospodarczej, lecz nie naruszają obiektywnie pojętego porządku prawnego. W szczególności Gmina Z. wprowadzając tego rodzaju zakazy jako zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, nie nadużyła tzw. władztwa planistycznego przysługującego gminom z mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności nieruchomości nie ma charakteru absolutnego i jest kształtowane wraz z innymi przepisami przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Nadto Sąd wskazał, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały miarodajny jest stan faktyczny i prawny z daty jej podjęcia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 grudnia 2009 r., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźnik intensywności zabudowy (pkt 6) oraz szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). Stąd też, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżących, ustawodawca wprost posłużył się pojęciem "gabaryty obiektów" jako parametr zabudowy obok wskaźnika kształtowania zabudowy w postaci wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Taki też wniosek wynika z treści § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zatem brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdy idzie o wprowadzenie w § 4 ust. 1 uchwały, zakazu zabudowy obiektów o powierzchni zabudowy przekraczającej 600 m². Określenie powierzchni zabudowy stanowi parametr kształtowania zabudowy w rozumieniu ustawy i aktu wykonawczego. Wyjaśnić też przyjdzie, że ład przestrzenny w świetle art. 2 ust. 1 ustawy oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno–gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Z kolei interes publiczny polega na uwzględnieniu zobiektywizowanych potrzeb ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Tymczasem sedno problemu polega na tym, że kryterium powierzchni zabudowy dotyczy jedynie obiektów handlowych, a nie innego rodzaju obiektów np. o innych funkcjach usługowych wymienionych w § 3 pkt 16 i 17 uchwały. Jednak działanie takie należy uznać za dopuszczalne, mając na względzie ustawowe definicje ładu przestrzennego i interesu publicznego.

Zdaniem Sądu I instancji należy mieć na uwadze fakt, że przedmiotowy plan miejscowy obejmuje obszar Śródmieścia Miasta Z. o pow. około 48 ha, co wynika ze studium. Jak wyjaśniły organy gminy, nie uwzględniając uwag skarżących, domagających się usunięcia zakazu zawartego w § 4 ust. 1 i 2 uchwały, zapis taki został wprowadzony ze względu na utrudnienia komunikacyjne i konieczność zachowania estetyki tych terenów. Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, tego rodzaju argumentację należy uznać za przekonującą. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że działalność handlowa generuje wzmożony ruch drogowy. Należy mieć też na uwadze, że potrzeby społeczności lokalnej w zakresie innego rodzaju usług, także ogólnospołecznych, typu oświata i kultura, nie rodzą obawy, że na przedmiotowym terenie zostaną zlokalizowane tego rodzaju obiekty usługowe o dużej powierzchni zabudowy.

Zdaniem Sądu z reguły tego rodzaju obiekty posiadają pożądaną z punktu widzenia estetyki i ładu przestrzennego formę architektoniczną, uwzględniającą potrzeby lokalne. Inna jest jednak specyfika dużych obiektów handlowo–usługowych, zajmujących znaczną powierzchnię zabudowy. Nie sposób znaleźć racjonalnej argumentacji podważającej stanowisko organów gminy, że względy estetyki przemawiają za zakazem lokalizowania takiej zabudowy w śródmieściu. Należy mieć też na uwadze fakt, że w przypadku takich obiektów ograniczenie powierzchni zabudowy do 600 m², nie ogranicza równocześnie możliwości budowy obiektów o większej kubaturze, co niweczy zarzut skarżącej [...] S.A. o pozbawieniu jej prawa racjonalnego i ekonomicznego wykorzystywania nieruchomości. Względy estetyczno – kompozycyjne stanowią zatem ustawowe kryterium kształtowania ładu przestrzennego. Kolejne ograniczenie w zagospodarowaniu terenu polega na wprowadzeniu w § 4 ust. 2 uchwały zakazu realizacji obiektów i zespołów obiektów handlowych o łącznej powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m². Nie jest przy tym kwestionowany fakt, że w obowiązującym studium Rada Miejska wyznaczyła tereny pod lokalizację obiektów handlowych o powierzchni zabudowy powyżej 600 m² i powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², lecz są to tereny poza obszarem Śródmieścia, objętym zaskarżoną uchwałą.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wprowadzenie ograniczeń w zakresie realizacji obiektów handlowych o określonej powierzchni sprzedaży mieści się w treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Pojęcie powierzchni sprzedaży zostało zaś zdefiniowane w art. 2 pkt 19 ustawy. Natomiast wyliczenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, zawarte w § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia ma charakter przykładowy z uwagi na zawarte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności". Stąd też, w ocenie Sądu, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, gmina jest władna wprowadzić ograniczenia w użytkowaniu terenu stosując do obiektów handlowych wskaźniki dotyczące wielkości powierzchni sprzedaży jako istotnego elementu funkcji takiego obiektu i determinującego kształtowanie przestrzeni i tworzenie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy. W tym względzie Sąd odwołał się do wskazanych w uzasadnieniu poglądów wyrażonych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu orzecznictwo to zachowało aktualność po wyroku wyżej przywołanego Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 46/07.

Nadto Sąd wyjaśnił, że zapisy § 4 ust. 1 i 2 uchwały nie wprowadzają żadnych dodatkowych ograniczeń ze względu na branżę działalności handlowej. Zatem przywołane w skardze Spółki Komandytowej wyroki nie odnoszą się do niniejszej sprawy. Wreszcie Sąd zauważył, że ograniczenie powierzchni zabudowy dotyczy innych obiektów, niż usługowe. Zdaniem Sądu kryterium tym posłużono się na użytek zabudowy usługowej, towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej (np. § 27 pkt 13 lit. b uchwały). Natomiast w przypadku produkcji drobnej ograniczenie polega na wprowadzeniu parametru w postaci maksymalnej powierzchni całkowitej i użytkowej obiektu (§ 3 ust. 1 pkt 18 i § 29 pkt 5 uchwały). W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skargi, ograniczenie powierzchni obiektów służących do prowadzenia działalności gospodarczej, dotyczy nie tylko handlu, lecz i innego rodzaju usług, co niweczy zarzut nierównego traktowania podmiotów gospodarczych.

Sąd stanął także na stanowisku, że nie jest uzasadniony zarzut tej Spółki co do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na użyte w § 4 ust. 2 uchwały, pojęcie "zespołu obiektów handlowych", które nie zostało zdefiniowane w zaskarżonym akcie. Zasady techniki prawodawczej nie wymagają wyjaśnienia pojęć, które są powszechnie używane i jednolicie rozumiane w mowie potocznej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taki walor należy zaś nadać pojęciu "zespół obiektów handlowych", czyli więcej niż jeden obiekt handlowy. Określenie to należy też rozumieć przy użyciu definicji powierzchni sprzedaży z art. 2 pkt 19 ustawy, a także mając na uwadze definicję z § 3 pkt 12 zaskarżonej uchwały. Mianowicie, chodzi w tym ujęciu o obiekty handlowe usytuowane na działce budowlanej, czyli obszarze wydzielonym dla realizacji przedsięwzięcia obejmujących część działki, działkę lub działki, do których inwestor posiada tytuł prawny. Zatem pojęcie "zespół obiektów handlowych" odnosi się do przedsięwzięcia realizowanego przez jednego inwestora na zwartym obszarze.

Sąd wyjaśnił także, że nie budzi wątpliwości, iż intencją wprowadzenia ograniczenia § 4 ust. 2 uchwały, było zapobieżenie możliwości obejścia zakazu zawartego w ust. 1 tego przepisu. O ile wprowadzenie na tym terenie zakazu budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² należy uznać za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy lokalizacji takich obiektów na przedmiotowym obszarze nie przewidziano w studium zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, to posłużenie się pojęciem "zespołu obiektów handlowych" i kryterium powierzchni sprzedaży, stanowiło więc dopuszczalny zabieg planistyczny na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 9.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że skoro wprowadzone zapisami planu miejscowego (§ 4 ust. 1 i 2) ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości na dany cel są bardziej rygorystyczne niż z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy, to jednak mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stąd stanowią też ograniczenia ustawowe zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy), są zaś jedną z szeregu wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Można też stwierdzić, że w każdym wypadku plan miejscowy ogranicza prawo właściciela (użytkownika wieczystego) w sposobie zagospodarowania nieruchomości, do której przysługuje mu tytuł prawny, lecz w niniejszej sprawie ograniczenie to nie narusza istoty tego prawa (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji). Wszak obie skarżące Spółki mogą zabudować nieruchomości na cele działalności handlowej, a wprowadzone aktem prawa miejscowego ograniczenia wynikają z konieczności uwzględnienia m.in. wymagań społeczno – gospodarczych oraz kompozycyjno – estetycznych i potrzeb lokalnych społeczności.

Zdaniem składu orzekającego w I instancji nie sposób też przyjąć, aby zaskarżone postanowienia uchwały godziły w prawa i wolności człowieka (art. 30 Konstytucji) i naruszały zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Ograniczenia zabudowy handlowej wynikają z faktu objęcia planem miejscowym obszaru Śródmieścia i nie dotyczą całego terenu Miasta Z. w świetle zapisów obowiązującego studium, które wyznacza tereny na ten cel na innym obszarze. Przywołana przez skarżące Spółki ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie podważa władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tym etapie postępowania brak też podstaw do kwestionowania zapisów studium z powodu uszczegółowienia zapisów w tym względzie.

Odnosząc się zaś do skargi [...] S.A. kwestionującej zapisy § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały (objęcie ochroną konserwatorską wszystkich budynków w obrębie nieruchomości przy ul. [...], zlokalizowanych w terenie oznaczonym symbolem 1 P) oraz § 6 ust. 3 pkt 3 (wyznaczenie strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej teren przy ul. [...] w granicach określonych na rysunku planu), Sąd I instancji wskazał, że wymóg wprowadzenia takich postanowień wynika ze stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (pismo z dnia [...] kwietnia 2008 r. – k. 9.3. akt planistycznych), który to organ pod takimi warunkami uzgodnił projekt postanowienia z dnia [...] 2009 r. ( k. 28.4 akt).

Jak trafnie – zdaniem Sądu – podniesiono w odpowiedzi na skargę, uzgodnienia wydane w trybie art. 17 pkt 7 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mają walor wiążący dla organów gminy. Naruszenie warunków organu uzgadniającego stanowiłoby istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, skutkującego jego nieważnością.

W dalszej części uzasadnienia Sąd przytoczył przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, że ustalenia ochrony zabytków w miejscowym planie są formą ochrony zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Przepis art. 19 ust. 12 tej ustawy nakazuje uwzględnienie w planie miejscowym ochrony zabytków i ich otoczenia. Niewątpliwie objęcie budynków ochroną konserwatorską i wyznaczenie strefy ochrony konserwatorskiej ogranicza możliwości zagospodarowania terenu, lecz działanie gminy ma umocowanie w przywołanej regulacji ustawowej. Sąd wyjaśnił także, że gdy idzie o akcentowaną w skardze kwestię instalacji telefonii komórkowej, to zgodnie z § 4 ust. 16 pkt 3 uchwały zakaz lokalizacji konstrukcji wsporczych dla anten telefonii komórkowej na dachach budynków nie obejmuje terenów o symbolach 1U; 4U; 5U; 1P. Tak więc, zakaz ten nie obejmuje nieruchomości skarżącej [...], ani też nie dotyczy innych obiektów budowlanych, poza budynkami, czyli nie obejmuje silosów, które nie są budynkami w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Wreszcie, w ocenie Sądu, strefa ochrony konserwatorskiej nie obejmuje wszystkich budynków i terenów [...], a jedynie część wyznaczoną na rysunku planu.

Z tych wszystkich względów, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała aczkolwiek narusza interes prawny skarżącej [...] S.A., to działanie Gminy ma umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc uzasadnioną ingerencję w prawo własności i działalność gospodarczą tej Spółki. Gdy zaś idzie o zarzuty skarżącej Spółki Komandytowej co do naruszenia procedury planistycznej, Sąd uznał, że nie mogły one odnieść skutku.

Nadto Sąd wskazał, że z mocy art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie m.in. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, przy czym część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jednakże nieważność uchwały w całości lub w części powoduje jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu (art. 28 ust. 1 ustawy). Zdaniem skarżącej Spółki, uchwała w przedmiocie planu miejscowego zapadła bez indywidualnego rozpatrzenia uwag, które winny być przedmiotem odrębnego głosowania. Jak bowiem wynika z protokołu sesji Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2009 r., projekt uchwały został poddany głosowaniu w wersji zaproponowanej przez Prezydenta Miasta, tj. wraz z załącznikami co do sposobu rozpatrzenia uwag. W konsekwencji zaskarżona uchwała została podjęta łącznie, a jej załącznik nr 2 stanowi rozstrzygnięcie o uwagach, które zostały uprzednio uwzględnione przez organ sporządzający projekt planu i zmiany stąd wynikające zostały wprowadzone do projektu planu, jak i o uwagach, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta, ani też przez Radę Miejską. Takie działanie stanowi niewątpliwie naruszenie trybu sporządzania planu, bowiem w świetle art. 17 pkt 14 ustawy organ wykonawczy przedstawia radzie gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Jednak zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, tego rodzaju naruszenie nie ma charakteru istotnego, skutkującego nieważnością uchwały. Uchwałą Rady Miejskiej w Z. nie uwzględniono bowiem żadnej z uwag, których nie uwzględnił uprzednio Prezydent Miasta. Stąd, zdaniem Sądu, przyjęty plan miejscowy jest zgodny z projektem przedstawionym przez organ wykonawczy. Jeżeli zatem zarządzono jednoczesne głosowanie nad przedmiotową uchwałą i załącznikiem o sposobie rozpatrzenia uwag, to Rada uchwalając plan jednocześnie orzekła o sposobie (negatywnym) rozpatrzenia uwag, które nie zostały uprzednio uwzględnione przez organ wykonawczy. W takim zaś przypadku nie było potrzeby odrębnego głosowania nad uwagami zgłoszonymi do projektu planu. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd I instancji wskazał na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09, opubl. LEX nr 597428. Jak wyjaśniono w motywach tego wyroku, rozstrzygnięcie rady co do nieuwzględnionych uwag ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag, zaś rada gminy ma pewną swobodę co do zakresu oceny uwag i może poprzestać na zapoznaniu się z argumentacją organu wykonawczego, a może też analizować treść uwag we własnym zakresie. Sąd podkreślił także, że załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały zawiera nie tylko samą listę uwag, lecz równocześnie rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu tych uwag z uzasadnieniem. W szczególności w § 5 załącznika zawarto rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu w całości uwag wniesionych przez skarżącą Spółkę. Jakkolwiek więc nie rozumując, Sąd stanął na stanowisku, że brak odrębnego głosowania nad zgłoszonymi uwagami, które nie zostały przez Radę Miejską w Z. uwzględnione, nie może być kwalifikowany jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Podobnie należy ocenić brak odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium. Ponadto Sąd wskazał, że przywołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie dotyczy stanu faktycznego niniejszej sprawy, bowiem Rada Miejska w Z. nie podjęła uchwały w przedmiocie uwzględnienia uwag, w tym Spółki A, lecz jedynie wadliwie powieliła rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta, który to organ już wcześniej uwzględnił niektóre uwagi, wprowadzając zmiany do projektu planu.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 237 § 3, art. 238 i art. 247 k.p.a., Sąd wyjaśnił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera regulację całościową, gdy chodzi o tryb uchwalania planu miejscowego, nie odsyłając w tym względzie do przepisów procedury administracyjnej, zwłaszcza co do trybu rozpatrywania uwag do projektu planu. Stąd też Sąd stanął na stanowisku, że przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

Ponadto Sąd wskazał, że nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia procedury planistycznej z powodu zaniechania jej powtórzenia w wyniku zmiany projektu planu wskutek uwzględnienia uwagi Spółki A (§ 30 pkt 3 uchwały). W istocie uwzględnienie tej uwagi nastąpiło przez Prezydenta Miasta Z., co potwierdza zarządzenie tego organu.

Wskazał również, że zgodnie z wymogiem z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzenie zmian do projektu planu wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, wymaga ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień. Zdaniem Sądu jest poza sporem, że w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego uzgodnienia projektu planu. Jednakże - zdaniem Sądu - kwestionowany zapis § 30 pkt 3 uchwały, w żaden sposób nie narusza ani uprawnień, ani interesu prawnego skarżącej Spółki Komandytowej. Tymczasem z mocy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymacja do wniesienia skargi musi wynikać z faktu naruszenia uprawnień bądź interesu prawnego. Jedynie organ nadzoru i prokurator uprawnieni są do działania w ramach obrony obiektywnie pojętego porządku prawnego. Zdaniem Sądu w przypadku innych podmiotów, do kręgu których zaliczają się obie skarżące Spółki, merytoryczna kontrola całej uchwały, bądź niektórych jej zapisów, uzależniona jest od wykazania legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem kwestionowany zapis § 30 pkt 3 uchwały, dotyczy co prawda terenu o symbolu 5U, na którym skarżąca Spółka Komandytowa posiada nieruchomość, będącą przedmiotem przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego (działki nr [...] i [...] przy ul. [...]), co wynika z dołączonego do skargi odpisu księgi wieczystej [...], lecz działki te zabudowane są budynkiem handlowo-usługowym, wpisanym jako własność tej Spółki. Jednakże zmiana § 30 pkt 3 projektu uchwały polegająca na zniesieniu ograniczenia możliwości rozbudowy istniejących obiektów produkcyjnych, przewidzianym pierwotnie na 30 % dotychczasowej powierzchni – przy jednoczesnym zakazie lokalizowania nowych przedsięwzięć o charakterze produkcyjnym, w żaden sposób nie dotyczy nieruchomości skarżącej, ani nie ma wpływu na sposób jej zagospodarowania. Postanowienia § 30 pkt 3 odnoszą się jedynie do sposobu zagospodarowania i zabudowy tych terenów, na których w dacie podjęcia uchwały istniały obiekty produkcyjne, a więc przede wszystkim terenu Spółki A. Ponadto Sąd wskazał, że ferując zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez zaniechanie jej ponowienia, skarżąca Spółka w żaden sposób nie powołała się na naruszenie własnego interesu prawnego bądź uprawnienia, gdy idzie o zapis § 30 pkt 3 uchwały. Co więcej, skarżąca wywodzi legitymację z faktu ograniczenia prawa własności i zasady swobody działalności gospodarczej, zaś takie postanowienia planu miejscowego idą naprzeciw temu postulatowi w przypadku terenów, na których usytuowane były obiekty produkcyjne. Zatem z braku legitymacji czynnej do kwestionowania planu miejscowego w takiej części, która dotyczy terenu o symbolu UC, na którym w dacie podjęcia uchwały zlokalizowane były obiekty produkcyjne, zarzuty skargi co do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, zdaniem Sądu, nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu. Oznacza to, że w tym zakresie uchwała może być przedmiotem kontroli sądowej w razie wniesienia skargi przez inny uprawniony podmiot.

Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania i właściwości organów (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny ) - w takim zakresie, jakim zaskarżona uchwała narusza interes prawny bądź uprawnienia skarżących Spółek, Wojewódzki Sąd Administracyjny obie skargi oddalił jako nieuzasadnione na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do żądania Gminy Z. zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 209 w zw. z art. 200 tej ustawy brak podstawy prawnej do rozstrzygnięcia wniosku w wyroku oddalającym skargi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] Sp. Komandytowa w W. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, przy czym mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie przy analizie treści skargi oraz stanu faktyczno-prawnego sprawy, polegające na niestwierdzeniu naruszeń prawa materialnego, jakich dopuściła się Rada Miasta Z. w postępowaniu w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. dla obszaru Śródmieście - część II, w szczególności naruszeń art. 31 ust. 3, art. 20 oraz art. 22 Konstytucji RP, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 9, a także art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 oraz art. 17, jak i art. 15 ust. 3a pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na zawężeniu granic rozpoznania niniejszej sprawy wyłącznie do granic skargi wniesionej przez skarżącego, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w granicach sprawy,

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku wyjaśnienia podstaw oddalenia zarzutów skarżącego, dotyczących postępowania Rady Miasta Z. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. dla obszaru Śródmieście - część II, a dotyczących istotnych naruszeń przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały,

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, skutkujące oddaleniem skargi, pomimo istotnego naruszenia przez Radę Miasta Z. przepisów prawa, w postępowaniu w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. dla obszaru Śródmieście - część II; w szczególności istotnego naruszenia art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 9, a także art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 oraz art. 17, jak i art. 15 ust. 3a w zw. z 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w procesie oceny zgodności z prawem postępowania Rady Miasta Z. w toku procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. dla obszaru Śródmieście - część II, a to:

1. naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na niestwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej na podstawie aktu prawnego niższej rangi niż ustawa, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wprowadzone przez Radę Miasta ograniczenia działalności pozostają w ocenie sądu zgodne z prawem pomimo, iż są bardziej restrykcyjne, niż dozwalają przepisy ustawy,

2. naruszenie art. 32, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na niestwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez Radę Miasta Z. zasady praworządności oraz zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, z jednoczesnym przekroczeniem władztwa planistycznego, poprzez wprowadzenie godzących w zasadę równości wobec prawa ograniczeń w wykonywaniu działalności gospodarczej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w drodze aktu niższej rangi niż ustawa, przy jednoczesnym braku ważnego interesu publicznego, podczas gdy wprowadzenie ograniczenia działalności gospodarczej jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie przepisów rangi ustawowej,

3. naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 oraz art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na niestwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istotnych naruszeń procedury planistycznej przez Radę Miasta Z. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, przejawiających się brakiem indywidualnego głosowania nad uwagami do projektu planu oraz zaniechaniem powtórzenia procedury planistycznej w sytuacji, gdy doszło do istotnej zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy na Radzie Miasta spoczywał ustawowy obowiązek powtórzenia procedury planistycznej w przypadku zmiany istotnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto Rada Miasta powinna dokonać indywidualnego głosowania nad poszczególnymi uwagami do planu miejscowego,

4. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na niestwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia prawa przez Radę Miasta Z., polegającego na wprowadzeniu zakazu zabudowy obiektów o powierzchni zabudowy przekraczającej 600 m2 wyłącznie w odniesieniu do obiektów handlowych, przy i jednoczesnym braku tożsamych ograniczeń w stosunku do obiektów o innym przeznaczeniu, posiadających takie same parametry architektoniczne, co wskazuje na okoliczność, iż celem wprowadzonego zakazu zabudowy nie była ochrona ładu przestrzennego, lecz ograniczenie swobody działalności gospodarczej,

5. naruszenie art. 15 ust. 3a pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za zgodne z prawem wprowadzenie przez Radę Miasta bardziej restrykcyjnych ograniczeń, w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy, niż pozwala na to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy jednoczesnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przewidziane miejscowym planem ograniczenia "pozostają są bardziej restrykcyjne", niż dozwalają przepisy ustawy.

W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zawiercie, w przypadku niestwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto przytoczone na wstępie zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na kryterium zgodności z prawem działań względnie zaniechań organów administracji publicznej.

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,

Cechą aktów normatywnych organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej jest określenie ich adresatów w sposób ogólny, ustalenie ciążących na nich obowiązków, służących im uprawnień oraz wydanie ich na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji w tej sprawie była uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2009 r. nr XLV/606/09. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zawiercia dla obszaru Śródmieścia – część II .

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały i należycie zastosował przepis art. 151 oddalając wniesioną skargę Spółki.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. połączony w kasacji z obrazą art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 9, a także art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 oraz art. 17 jak i art. 15 ust. 3a pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 4 w zakresie zarzutów naruszenia prawa procesowego) pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony. Niezależnie od tego, że wskazane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to przepisy prawa materialnego a więc z ich ewentualnym naruszeniem nie można wiązać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który przecież odnosi się do naruszeń prawa procesowego, to przede wszystkim Sąd I instancji nie mógł zastosować tej normy albowiem kontroli Sądu poddano nie decyzję czy też postanowienie podlegające ewentualnemu uchyleniu w oparciu o powołany wyżej przepis lecz ocenie legalności Sąd I instancji poddał uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a więc akta prawa miejscowego. Zatem nawet ewentualne uwzględnienie skargi w tym zakresie możliwe było wyłącznie na podstawie art. 147 p.p.s.a. Norma ta dotyczy uwzględnienia skargi na uchwały lub akty prawa miejscowego zaś § 1 tej normy statuuje, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 134 i 141 § 4 p.p.s.a. Zakres kontroli legalności generalnie wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Drugi z wyżej wskazanych przepisów określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usprawiedliwiony będzie wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 487/08 niepublikowany).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji mając na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a. przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej uchwały czego dał wyraz w motywach kwestionowanego wyroku. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia precyzyjnie przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, które pozwalają uznać, że kontrola legalności aktu prawa miejscowego została przeprowadzona w sposób wnikliwy przy uwzględnieniu uwarunkowań dotyczących tej sprawy. Wyjaśnienie w sposób przekonywujący podstaw oddalenia skargi skarżącej Spółki w szczególności w kontekście przedstawionych zarzutów, nie pozwala na przyjęcie za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Przechodząc zaś do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie również i w tym zakresie wskazać należy, że zarzuty te jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim podstawową kwestią budzącą zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie pozostaje w tej sprawie to czy w zaskarżonej uchwale można było określić zakaz realizacji obiektów handlowych o powierzchni przekraczającej 600 m² oraz zakaz realizacji obiektów i zespołów obiektów handlowych o łącznej powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m² w Śródmieściu Z. To właśnie z kwestionowaniem takiej możliwości skarżąca Spółka wiąże naruszenie podniesionych w kasacji przepisów prawa materialnego.

Jednakże wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej na takie rozwiązania zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwalają przepisy prawa a to ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwana dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak określone ograniczenie powierzchni obiektów handlowych w Śródmieściu Z. jak uczyniono to w § 4 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 30 grudnia 2009 r. nr XLV/606/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zawiercie dla obszarów: Śródmieście-część II, nie jest przecież generalnie zakazem handlu, co stanowiłoby naruszenie prawa. Takie zapisy prawa miejscowego jakie wprowadzono w § 4 pkt 1 i 2 kwestionowanej uchwały nie dotyczą przecież zakazu handlu lecz jedynie ograniczają powierzchnię obiektów handlowych. Do wskazanych tak powierzchni, dopuszcza się przecież handel lecz w obiektach o mniejszej kubaturze (powierzchni). Obiekty handlowe wielkopowierzchniowe przewidziano zaś do realizacji w innych miejscach na terenie miasta Z. ale poza rejonem Śródmieścia tegoż miasta, co zostało prawidłowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (strona 9 uzasadnienia). Niewadliwie zatem podnosi Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje obligatoryjne elementy jakie musi zawierać plan miejscowy, wymieniając w szczególności w pkt 1 przeznaczenie terenów, w pkt 6 parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, a osobno w pkt 9 wymienia szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, przewidując zarazem możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy.

Niewątpliwie wprowadzenie w przepisach planu ograniczeń w zakresie realizacji obiektów handlowych na danym terenie o mniejszej powierzchni sprzedaży tak jak określonej w § 4 pkt 1 i 2 planu jest elementem determinującym (ograniczającym) użytkowanie wskazanego w planie miejscowym terenu i wprowadzenie takiego ograniczenia w pełni mieści się w treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym co dodatkowo potwierdza stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 748, II OSK 749, II OSK 750/50 niepublikowane, na które skutecznie powołano się w zaskarżonym wyroku.

Dlatego też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze tym samym jednocześnie nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 155 z 2007 r. poz. 1095 ze zm.), gdyż wprowadzone ograniczenie powierzchni obiektów handlowych w ścisłej zabudowie Śródmiejskiej miasta Z. w żadnym wypadku nie ogranicza podejmowania, wykonywania jak i zakończenia działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą Spółkę, która jest wolna dla każdego na równych prawach. Z naruszeniem tej normy prawa materialnego wiązałoby się wyłącznie wprowadzenie zakazu handlu, a tego co już wyżej zauważono skarżona uchwała nie stanowi.

Zatem w tych warunkach dopuszczalność wprowadzenia takiego ograniczenia nie może w żadnym wypadku naruszać przywołanych w kasacji przepisów ustawy zasadniczej a to art. 32, 20 i 22 Konstytucji. Takiego bowiem działania jak to uczyniono w skarżonej uchwale w jej § 4 pkt 1 i 2 nie można utożsamiać z naruszeniem art. 32 ustawy zasadniczej dot. równości wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne, zakazu dyskryminacji w życiu społecznym, gospodarczym. Nie można też mówić w rozpoznawanej sprawie o naruszeniu wolności działalności gospodarczej o czym stanowi norma art. 20 Konstytucji, gdyż zaskarżona uchwała nie powoduje takich ograniczeń dla skarżącej Spółki.

Podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż podstawę dla wprowadzania ograniczeń w planie miejscowym w zakresie lokalizowania na określonym terenie obiektów handlowych i powierzchni sprzedaży mniejszej od wymienionej w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, stąd nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej błędnego zastosowania art. 22 Konstytucji. Przepis art. 22 stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wprowadzone zaś w treści planu miejscowego ograniczenia dot. powierzchni zabudowy i powierzchni sprzedaży, dotyczą wykorzystania terenu pod realizację obiektów budowlanych o określonych parametrach, których jednym z wyznaczników jest wielkość powierzchni sprzedaży jako istotnego elementu danego obiektu handlowego, a zatem uregulowania te dotyczą budynku handlowego z punktu widzenia dopuszczalnego na danym terenie rodzaju inwestycje. Skoro ograniczenie wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to stanowią też ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że również w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust.1 oraz art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na nieprawidłowym ich zastosowanie, a to wobec niestwierdzenia naruszeń procedury planistycznej przez Radę Miasta Z. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, przejawiających się brakiem indywidualnego głosowania nad uwagami do projektu planu oraz zaniechaniem powtórzenia procedury planistycznej w sytuacji, gdy doszło do istotnej zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem - jak wskazano - na Radzie Miasta spoczywał ustawowy obowiązek powtórzenia procedury planistycznej w przypadku zmiany istotnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto Rada Miasta powinna była dokonać indywidualnego głosowania nad poszczególnymi uwagami do planu miejscowego.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że plan miejscowy uchwala się, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (....). Określony w art. 20 ust. 1 tej ustawy wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu – wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag (chociaż w piśmiennictwie podkreśla się celowość indywidualnego głosowania nad każdą z nieuwzględnionych uwag osobno) pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Z załącznika do uchwały w sprawie planu wynika bowiem jednoznacznie, które uwagi zostały nieuwzględnione oraz z jakich powodów tak się stało. Ponadto, skoro omawiana kwestia nie jest oczywista, to trudno mówić (tylko na podstawie braku odrębnych głosowań nad każdą ze zgłoszonych uwag) o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, tym bardziej, że restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por.: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10, niepublikowany).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości to, iż projekt zaskarżonej uchwały poddany został głosowaniu w wersji zaproponowanej przez Prezydenta Miasta Z. a więc wraz z załącznikami co do sposobu rozpatrzenia uwag. Zatem w sprawie nie odbyło się odrębne głosowanie na zgłoszonymi uwagami do projektu planu lecz takie naruszenie prawa a to art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co trafnie uznał Sąd I instancji, jest naruszeniem trybu sporządzania planu jednakże nie ma ono charakteru istotnego skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Pogląd ten potwierdza wyżej przedstawione stanowisko wynikające z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nadto podkreślić należy, że w okolicznościach tej sprawy mimo, iż uwagi do planu zostały przegłosowane łącznie z proponowaną uchwałą (załącznik nr 2 do uchwały stanowi rozstrzygnięcie o uwagach), to naruszenie to należy uznać za nieistotne mając dodatkowo na uwadze to, iż wszystkie uwagi zgłoszone do projektu planu zostały nieuwzględnione (z wyjątkiem jednej i do tego uwzględnionej tylko w niewielkiej części uwagi Spółki A - § 30 pkt 3 uchwały), a powodem takiego stanowiska Prezydenta Miasta była jak wynika z większości zapisów tam zamieszczonych – sprzeczność proponowanych uwag ze Studium. Zatem brak poddania odrębnemu głosowaniu zgłoszonych uwag nie miało w tej sprawie istotnego wpływu na treść przyjętego prawa miejscowego, bowiem większość uwag dotyczyła zmian, które były sprzeczne ze Studium a to w sytuacji nawet nie poddania pod indywidualne głosowanie tych uwag nie mogło spowodować podjęcia innej decyzji jak ta, która została podjęta w tej sprawie. Sprzeczność ze studium proponowanych uwag powodowała bezwzględną konieczność ich nieuwzględnienia.

Natomiast przechodząc do oceny uwzględnionej tylko jednej uwagi Spółki cywilnej A powodującej zmianę § 30 pkt 3 uchwały, wskazać należy, że uwaga ta generalnie odnosiła się do potrzeby zlikwidowania ograniczeń rozbudowy obiektów produkcyjnych przewidzianych na spornym terenie. Pierwotnie przyjęto bowiem, że ograniczenie to dotyczyć będzie 30 % dotychczasowej powierzchni przy jednoczesnym utrzymaniu generalnego zakazu lokalizowania na tym terenie nowych przedsięwzięć o charakterze przemysłowym. Uwaga ta nie została uwzględniona w części dotyczącej całkowitego zniesienia ograniczeń w zakresie lokalizowania funkcji produkcyjnej na terenie oznaczonym symbolem 5U z uwagi na niezgodność proponowanego rozwiązania ze Studium. Jednakże uwzględniono przedmiotową uwagę w zakresie określającym łączny maksymalny wzrost powierzchni zabudowy takich obiektów w obrębie jednej działki budowlanej jako nie mogącej przekraczać 30 % powierzchni użytkowej obiektów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter uwzględnionej jednej uwagi nie pozwala na przyjęcie zarzutu skargi kasacyjnej, iż wraz z zaniechaniem powtórzenia procedury planistycznej w opisanej sytuacji doszło do naruszenia prawa. Należy co do zasady zgodzić się z Sądem I instancji, że naruszenie takie nie mogło spowodować uwzględnienia wniesionej w tej sprawie skargi. Trafnie zauważono w zaskarżonym wyroku, że postanowienia § 30 pkt 3 uchwały odnoszą się jedynie do sposobu zagospodarowania i zabudowy tych terenów, na których w dniu podjęcia uchwały istniały obiekty produkcyjne a więc przede wszystkim Spółki A. Tak więc w istocie częściowa zmiana na skutek uwzględnienia jednej uwagi (i do tego tylko w niewielkiej części) nie rodziła potrzeby ponowienia procedury planistycznej z uwagi na charakter indywidualny tej uwagi, pozostającej bez wpływu na inne tereny. Stąd też Sąd I instancji zasadnie wskazywał na brak interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu powyższego naruszenia procedury planistycznej.

Wniosek powyższy potwierdza również utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Niewątpliwie bowiem wskazać należy, iż z brzmienia art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie, to trzeba jednak pamiętać, że wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Zatem interpretując wskazywane wyżej przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 w/w ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Wówczas należy powtórzyć tę procedurę (porównaj wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08).

Natomiast charakter tej jednej uwzględnionej jedynie w części uwagi indywidualnej Spółki Cywilnej A w pełni uzasadnia twierdzenie, że ponowienie procedury planistycznej nie było w okolicznościach tej sprawy konieczne (celowe) a więc wskazywanego przez skarżącego kasacyjnie w tym zakresie naruszenia prawa po prostu nie ma.

Ponadto zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna zawiera również zarzut naruszenie cytat: "art. 15 ust. 3a pkt 4 w zw. z 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za zgodne z prawem wprowadzenie przez Radę Miasta bardziej restrykcyjnych ograniczeń, w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy, niż pozwala na to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy jednoczesnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przewidziane miejscowym planem ograniczenia "pozostają są bardziej restrykcyjne", niż dozwalają przepisy ustawy". Taka jednostka redakcyjna przywołana w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu na stronie 17 wskazuje na naruszenie przez Sąd przepisu art. 15 ust. 3a pkt 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których to, tak oznaczonych Sąd I instancji nie stosował a więc nie mogły one zostać naruszone przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powołano na przepis art. 15 ust. 3a pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Norma art. 15 cytowanej ustawy nie zawiera bowiem takiej jednostki redakcyjnej.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedmiotowa uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalona została 30 grudnia 2009 r. Natomiast art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został znowelizowany po raz pierwszy ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 155, poz. 1043) wprowadzając z dniem 25 września 2010 r. jego zmianę bowiem w art. 15 ust. 3 po pkt 3 dodano pkt 3a. Zatem z tym dniem do tej jednostki redakcyjnej po pkt 3 dodano pkt 3a lecz nie wprowadzono ustępu 3a, który zawierałby pkt 4. Tym samym nie ma w omawianej ustawie takiej jednostki redakcyjnej jaką wskazano w kasacji a więc naruszenia art. 15 ust. 3a pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. Jest faktem notoryjnym, że wadliwie wskazana podstawa skargi kasacyjnej powołująca się na nieistniejący przepis prawa nie czyni zadość wymogom skargi kasacyjnej. Jak zaznaczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1735/04 publikowanym w zborze LEX nr 165775 - wskazanie w skardze kasacyjnej nieistniejącego przepisu w obowiązującym akcie prawnym powoduje, że nie spełnia ona wymagań przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. w zaskarżonym zakresie. Tym samym ostatni ze wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej mając na uwadze powyższe rozważania nie zasługiwał na uwzględnienie.

Reasumując powyższe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wyrok Sądu I instancji opowiada prawu zaś skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.