Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1266/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (zwany dalej Komendantem Wojewódzkim, Organem odwoławczym lub Organem II instancji) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Komendanta Miejskiego lub Organu I instancji) z [...] r., nr [...] . W tym rozstrzygnięciu nieostatecznym Organ I instancji cofnął M. O. (zwanemu dalej Funkcjonariuszem, Stroną lub Skarżącym) uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją tego organu nr [...] z [...] r. Decyzja ostateczna Organu odwoławczego zapadła w następującym, niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym.

Decyzją Komendanta Miejskiego Policji z [...] r. przyznano Skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w wysokości przysługującej policjantowi samotnemu. Stało się tak, ponieważ Funkcjonariusz nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i zamieszkiwał w domu jednorodzinnym, do którego tytuł prawny mieli jego rodzice (zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym Skarżącego, tytułem prawnym dla jego zamieszkiwania we wspomnianym budynku była ustna umowa użyczenia). Ta sytuacja mieszkaniowa Funkcjonariusza oraz jego stan rodzinny, w niezmienionym kształcie istniały w roku 2016 oraz 2017, co znajdowało potwierdzenie w kolejnych oświadczeniach mieszkaniowych składanych przez ten podmiot.

Ewolucja w tym względzie miała miejsce w roku 2018. W oświadczeniu mieszkaniowym, datowanym na [...] r., Skarżący poinformował, że w dalszym ciągu zamieszkuje w domu swoich rodziców, przy czym jako mieszkańców tej posesji wskazał on nie tylko swoich rodziców i brata, ale i swoją konkubinę, jej małoletnią córkę oraz syna, którego ma z konkubiną. Tytułem prawnym do zamieszkiwania Funkcjonariusza (a także jego syna, konkubiny i jej córki) we wspomnianym domu była ustna umowa użyczenia.

Zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym Skarżącego, łączna powierzchnia mieszkalna domu wynosiła 99,5 m², przy czym na podstawie ustnej umowy użyczenia, wraz ze swoim synem, konkubiną oraz jej córką zajmował on 2 pokoje o powierzchni

18,5 m² (w tym pokoju wydzielono aneks kuchenny o powierzchni 6,5 m²) oraz 13 m² (łączna powierzchnia mieszkalna pokoi, zajmowana na podstawie umowy użyczenia wyniosła 31,5 m²). Jednocześnie, Funkcjonariusz wskazał, że ponoszone przez niego, miesięczne koszty związane z utrzymaniem domu wynoszą ok. 1000 zł.

Przedstawione okoliczności sprawiły, że wszczęto postępowanie administracyjne, a następnie Organ I instancji cofnął Stronie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego decyzją z dnia [...] r. Uzasadniając swoje racje, Komendant Miejski powołał się na art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 ust. 1 oraz na art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze. zm.). Nawiązując do tej regulacji prawnej, wspomniany organ wskazał, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (88 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie, wskazano, kto jest członkiem rodziny Funkcjonariusza dla celów wymiaru równoważnika pieniężnego (art. 89 ustawy o Policji) oraz wyartykułowano, że negatywna przesłanką przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego jest posiadanie przez niego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji).

W przekonaniu Organu I instancji, w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 1130 ze zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają mieszkania lub spółdzielczego lokalu mieszkalnego w rozumieniu wskazanego wcześniej przepisu aktu wykonawczego. Tym samym, wspomniana kwota jest świadczeniem zastępczym, przyznawanym w przypadku niezrealizowania ustawowego prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. Skoro zaś tak, to w sytuacji rozpatrywania uprawnień funkcjonariusza do otrzymania równoważnika, należy w pierwszej kolejności ocenić przesłanki uprawniające do uzyskania lokalu mieszkalnego. Organ zobowiązany jest więc do ustalenia, czy funkcjonariusz wraz z rodziną ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe tj., czy w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada on lokal mieszkalny (dom) zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia. W przekonaniu Komendanta Miejskiego, posiadanie lokalu należy przy tym rozumieć tak jak w przepisach Kodeksu cywilnego.

Jak podkreślono w decyzji nieostatecznej, zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Ponieważ zaś tytułem prawnym Skarżącego do lokalu było użyczenie, był on posiadaczem zależnym lokalu udostępnionego mu przez rodziców. Jednocześnie, Komendant Miejski zwrócił uwagę na powierzchnię tego mieszkania i odniósł ją do aktualnego stanu rodzinnego Funkcjonariusza. W związku z tym wskazano, że w domu o powierzchni mieszkalnej 99,50 m2, Skarżącemu oraz członkom jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji przysługuje do wyłącznego korzystania powierzchnia 31,50 m2, co odpowiada czterem normom zaludnienia. Natomiast na podstawie przepisów prawa, funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny przysługują dwie normy zaludnienia (kwestia norm zaludnienia regulowana jest w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1170).

Komendant Miejski powołał się też na § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Opierając się na tej regulacji prawnej wywiódł on, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. W przekonaniu Organu I instancji, w stanie faktycznym zaistniałym w sprawie spełniona była ta przesłanka, co uzasadniało cofnięcie równoważnika pieniężnego. Skoro bowiem w chwili orzekania przez Komendanta Miejskiego potrzeby mieszkaniowe Funkcjonariusza były zaspokojone, nie spełniał on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego.

W odwołaniu od nieostatecznej decyzji administracyjnej, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Organu I instancji. Jednocześnie, uzasadniając swoje racje, wskazał on, że jego konkubina, a także jej dziecko nie są członkami jego rodziny. Ponadto, Funkcjonariusz zwrócił uwagę na okoliczność, że w trakcie postępowania administracyjnego nie zbadano, czy dwa pomieszczenia w domu rodziców on, jego syn, konkubina oraz jej córka zajmują wspólnie, czy osobno.

Zdaniem Strony, nie spełnia ona żadnego z warunków wykluczających otrzymanie równoważnika pieniężnego, wskazanych w § 1 pkt. 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2008 r. W jej przekonaniu niedopuszczalne jest zaś ustalanie uprawnień do równoważnika (ocena posiadania lokalu mieszkalnego) przez pryzmat przepisów Kodeksu cywilnego.

Skarżący wskazał dodatkowo, że jego stan rodzinny uległ zmianie (obecnie ma on syna), a Komendant Miejski cofnął mu poprzedni równoważnik, nie wypowiadając się co do równoważnika dla funkcjonariusza posiadającego rodzinę. Wreszcie, wyartykułował on także, że Organ I instancji nie wskazał na podstawie którego punktu § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Swoją argumentację Funkcjonariusz wsparł powołując się na orzecznictwo - wyrok Trybunału Konstytucyjnego (z 29 listopada 2014 r., sygn. akt K 7/04) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (z 28 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 425/16).

Komendant Wojewódzki Policji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając zaś swoje racje wskazał on na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15 oraz na wcześniejsze orzeczenie tego samego Sądu z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2130/10. W nawiązaniu do zapatrywania Sądu kasacyjnego, wyrażonego w tych judykatach, Organ odwoławczy wywiódł, że równoważnik pieniężny ma charakter zastępczy – przysługuje on policjantowi, w stosunku do którego nie zrealizowano uprawnienia wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (nie zapewniono funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której odbywa służbę lub w miejscowości pobliskiej). Jak zaś wywiedziono, Skarżący wystąpił o równoważnik za brak lokalu mieszkalnego już w momencie mianowania go do służby stałej w Policji. Wspomniany podmiot nie zwracał się natomiast o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów lokalowych będących w dyspozycji Policji. Analogicznie, Funkcjonariusz nigdy nie ubiegał się też o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. W ocenie Organu II instancji było zaś tak, ponieważ od początku służby jego potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone przez rodziców.

Jednocześnie, Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że powierzchnia mieszkalna obydwu pokoi zajmowanych Skarżącego oraz jego syna (jako jedynego jego członka rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji) była odpowiednia przez wzgląd na normy zaludnienia przewidziane w § 2 i § 3 rozporządzenia z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1170). Jeżeliby zaś, kierując się kolejnymi oświadczeniami mieszkaniowymi Funkcjonariusza, do grona członków jego rodziny zaliczyć również matkę Skarżącego (która wiek emerytalny osiągnęła w roku [...]), to tym bardziej on oraz członkowie jego rodziny mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, wyznaczone normami zaludnienia, wynikającymi ze wspomnianego wcześniej rozporządzenia, co dodatkowo uzasadnia cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego.

W przekonaniu Organu odwoławczego, osoba korzystająca z lokalu mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia jest jego posiadaczem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jako umowę użyczenia można przy tym kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu (domu) mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Z tych względów – w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji - należy przyjąć, że jeżeli lokal zajmowany na podstawie umowy użyczenia odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi i jest położony w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji, nie spełnia on niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy o Policji), a w następstwie tego, także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do równoważnika pieniężnego.

Organ II instancji odpowiedział też na podniesiony w odwołaniu, zarzut niewskazania konkretnego punktu § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 1130 ze zm.), cechującego się tym, że dopiero zaistnienie wskazanego tam stanu faktycznego uzasadnia cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Czyniąc to, Komendant Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, że we wspomnianym § 6 rozporządzenia prawodawca przewidział trzy alternatywne grupy przypadków, w których stosowane jest to rozwiązanie. Tylko jedną z nich są zaś sytuacje, opisane w czteropunktowym wyliczeniu. W alternacji do nich pozostaje bowiem przypadek, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia lub zmienił się jego stan rodzinny. Zdaniem Organu II instancji, nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jak podkreślił wspomniany podmiot, jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas. gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia.

Na koniec, Komendant Wojewódzki Policji nie zgodził się z zarzutem niekonstytucyjności aktu wykonawczego, w którym określa się szczegółowe zasady cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. O zgodności art. 92 ust. 1 ustawy o Policji z Konstytucją RP przesądził bowiem Trybunał Konstytucyjny w powoływanym przez Stronę wyroku w sprawie K 7/04. Zdaniem Organu odwoławczego, okoliczności, które uzasadniają cofnięcie lub zwrot równoważnika pieniężnego są ustalane na poziomie ustawowym. Jak zaś wskazano w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego, a zatem fakt posiadania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny stanowi negatywną przesłankę otrzymania równoważnika. Pojęcie posiadania należy zaś rozumieć tak, jak w Kodeksie cywilnym i nie można regulacji zawartej w akcie wykonawczym (§ 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.) przyznawać prymatu nad ustawą, rozumiejąc "posiadanie lokalu mieszkalnego" tak, jak we wspomnianym przepisie rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji w całości, ewentualnie o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji Organu II instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 7, 75, 113, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności deklaracji strony będącej funkcjonariuszem publicznym w zakresie ilości oraz wielkości pomieszczeń zajmowanych oraz ilości członków rodziny spełniających wymogi, o których mowa w art., 89 ustawy o Policji. W przekonaniu Skarżącego, w tym zakresie organ dokonał błędnych oraz asekuracyjnych ustaleń zmierzających tendencyjnie do cofnięcia uprawnienia;

2) art. 7,8, 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie faktycznie zajmowanej powierzchni mieszkalnej przez stronę postępowania w szczególności wobec deklaracji strony co do ilości i wielkości zajmowanej powierzchni, która nie spełnia norm, o których mowa w § 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów z dnia 18 maja 2005 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1170);

3) art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 i 107 § 3 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania - w tym - niewyjaśnienie faktycznie zajmowanej powierzchni mieszkalnej przez stronę postępowania;

4) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedochowanie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników i wydawanie odmiennych decyzji przy identycznym stanie faktycznym i prawnym powołując się tylko na zmianę wykładni pojęcia "posiadanie", o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 1130);

5) przepisów prawa materialnego - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 oraz § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że długotrwałe udostępnienie części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia stanowiącą podstawę do odmowy przyznania/cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

6) innych przepisów wynikających z uzasadnienia skargi.

Funkcjonariusz nie zgodził się z zaprezentowanym przez Organ II instancji, sposobem postrzegania istoty równoważnika pieniężnego. W przekonaniu Skarżącego wspomniana kwota ma charakter ekwiwalentu, przysługującego z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro bowiem funkcjonariuszowi nie został przydzielony lokal mieszkalny, to musi on gdzieś mieszkać z własną rodzinną, a równoważnik częściowo rekompensuje tę okoliczność.

Odpowiadając na zaprezentowane zarzuty Funkcjonariusza, Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie, podtrzymał on całe swoje dotychczasowe stanowisko, prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu. Zasadniczym zagadnieniem spornym w relacjach pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozumienia prawnych przesłanek uzasadniających przyznanie i cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na to nakłada się zaś problem ustalenia, czy Funkcjonariusz, wraz z członkami swojej rodziny miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, wyznaczane przez prawnie regulowane (w akcie wykonawczym) normy zaludnienia.

W przekonaniu Skarżącego, do otrzymywania równoważnika pieniężnego predestynuje go brak lokalu mieszkalnego w miejscu odbywania służby lub w pobliskiej miejscowości (w znaczeniu prawnym). Sam równoważnik jest zaś rodzajem ekwiwalentu należnego funkcjonariuszowi w sytuacji, gdy Policja nie jest w stanie zapewnić lokalu mieszkalnego jemu oraz jego rodzinie.

Z kolei, organy administracyjne obydwu instancji stanęły na stanowisku, że równoważnik pieniężny jest swoistym surogatem obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjanta (i jego rodziny) w sytuacji, gdy ten nie posiada własnego mieszkania tam, gdzie odbywa służbę lub w pobliskiej miejscowości. Tym samym, dla organów administracyjnych, wspomniane świadczenie nie jest ekwiwalentem pieniężnym, ale stanowi formę finansowego wsparcia przez państwo zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Wnioskowanie to sprowadza się do prostego ciągu rozumowania – skoro państwo nie zapewniło policjantowi mieszkania, powinno mu wypłacić równoważnik, to to, aby dzięki temu wsparciu ekonomicznemu mógł on zaspokoić potrzeby mieszkaniowe swoje i swojej rodziny. Z tego spostrzeżenia, w zaskarżonej decyzji wywiedziono zaś tezę, że skoro policjant korzysta z lokalu udostępnionego mu na zasadzie umowy użyczenia i mieszkanie to ma odpowiednią powierzchnię (w relacji do liczby członków rodziny policjanta), to na państwie nie ciąży powinność finansowego wspierania funkcjonariusza w tym zakresie. Korzystanie na zasadzie umowy użyczenia jest bowiem forma posiadania, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

W przekonaniu Sądu, stanowisko Organu odwoławczego jest prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Wspomniane uprawnienie funkcjonariusza (a obowiązek państwa) w pierwszej kolejności realizowane jest poprzez przydzielenie mu odpowiedniego lokalu (uwzględniając ilość członków rodziny policjanta), znajdującego się w miejscowości, gdzie funkcjonariusz odbywa służbę lub w miejscowości pobliskiej (w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji). Dopiero w sytuacji, gdy ten obowiązek nie może zostać zrealizowany (bo np. w zasobach ministra spraw wewnętrznych i podległych mu organów brak jest odpowiedniego lokalu), policjantowi zapewnia się mieszkanie, w sposób zastępczy. Odbywa się to poprzez wypłacenie mu równoważnika pieniężnego po to, aby sam zapewnił zakwaterowanie sobie oraz swojej rodzinie, wynajmując stosowny lokal. Tak jednak, jak policjantowi mającemu mieszkanie w miejscowości, gdzie odbywa służbę (lub w miejscowości pobliskiej) nie zapewnia się drugiego mieszkania (dotyczy to także sytuacji, gdy mieszkanie ma członek jego rodziny), nie ma podstaw do wypłacania równoważnika pieniężnego osobie dysponującej własnym (posiadanym lokum) lokum.

Odnosząc te wstępne spostrzeżenia do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie oraz do zarzutów podniesionych w skardze, należy zauważyć, że sam Funkcjonariusz w swoich oświadczeniach mieszkaniowych wskazywał, że tytułem prawnym, w oparciu o który dysponuje on lokalem mieszkalnym stanowiącym współwłasność jego rodziców jest ustna umowa użyczenia. Z kolei, istotą tej czynności prawnej jest jej nieodpłatność – jak stanowi art. 710 Kodeksu cywilnego, przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. W związku z tym, opierając się na dowodzie w postaci oświadczenia mieszkaniowego (oświadczeń mieszkaniowych) złożonych przez samego Skarżącego nie może być wątpliwości co do tego, że mieszkając w domu swoich rodziców nie uiszczał on na ich rzecz czynszu, zaspokajając w ten sposób swoje potrzeby mieszkaniowe (najpierw wyłącznie swoje, a następnie swoje oraz jego rodziny). W tej zaś sytuacji, dokonując celowościowej wykładni powoływanych już – art. 88 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji – nie sposób ustalić, co (jaki wydatek) miałby równoważyć równoważnik pieniężny wypłacony Skarżącemu?

Funkcjonariusz w swojej argumentacji powoływał się na naruszenie § 1 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 1130). W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl wspomnianego § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się m.in. wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego samego aktu prawnego. W tym z kolei przepisie wskazano zaś, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do mieszkania lub domu, do których są uprawnieni na zasadach wskazanych w tym przepisie.

Nie ulega wątpliwości, że w tym katalogu tytułów prawnych do lokalu mieszkalnego, czy domu nie zostało wskazane użyczenie. Ograniczenie się w rozumowaniu do analizy przepisów wspomnianego rozporządzenia mogłoby więc prowadzić do konstatacji zgodnej z wnioskami myślowymi Skarżącego. Taka interpretacja przepisów musi jednak ustąpić w zetknięciu z wnioskami wynikającymi z wcześniej już zaprezentowanej wykładni celowościowej, której obiektem są przepisy ustawy o Policji. Dzieje się tak, ponieważ w sytuacji, gdy wykładnia językowa prowadzi do wniosków oczywiście błędnych, nie tylko zasadne, ale przede wszystkim konieczne jest sięganie do reguł wykładni celowościowej. Tak jest zaś w przedmiotowej sprawie. Gdyby bowiem podzielić zapatrywanie Skarżącego, oparte wyłącznie na językowej analizie wskazanego wcześniej aktu wykonawczego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, oznaczałoby to, że policjant nieposiadający lokalu mieszkalnego na zasadach wskazanych w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., ale i nieponoszący wydatków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych (na wynajem stosownego pomieszczenia), korzysta z równoważnika pieniężnego. To zaś byłoby nie do pogodzenia z oczywistymi celami tego świadczenia, będącymi konsekwencja takiej, a nie innej treści art. 88 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy o Policji (por. wcześniejsze wywody zawarte w tym uzasadnieniu). Skoro więc, wyszła na jaw okoliczność nieodpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego, zasadne było cofnięcie Funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należało poddać analizie także kwestie norm zaludnienia w lokalu mieszkalnym zajmowanym przez Stronę. Nie było wątpliwości co do tego, jaka jest powierzchnia całego domu (99,50 m2), a także jaka jest wielkość pokoi zajmowanych w nim przez Skarżącego oraz jego najbliższych (31,5 m²). Do tych danych dostarczonych przez samego Funkcjonariusza odwoływały się w swoich rozstrzygnięciach organy administracyjne obydwu instancji i one stanowią punkt odniesienia dla rozważań Sądu. Jak wiadomo, sam Skarżący w ostatnim ze złożonych przez siebie oświadczeń mieszkaniowych (z [...] r.) wskazał, że w domu zamieszkuje łącznie 7 osób (poza nim samym, jego ojciec i matka, brat, konkubina ze swoją córką, a także syn Funkcjonariusza i jego partnerki życiowej). Jednocześnie, wskazując na pomieszczenia, które zajmuje on i członkowie jego rodziny, Skarżący wymienił dwa pokoje (o powierzchni 18,5 m² i 13 m²). Nie wskazał on jednak przy tym kto, w którym pokoju zamieszkuje, natomiast poinformował, że zajmowany przez niego pokój ma powierzchnię 18,5 m², z czego aneks kuchenny obejmuje 6,5 m² (pozostaje 12 m²).

Nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 89 ustawy o Policji, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym:

1) małżonek;

2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia;

3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

Równocześnie, na podstawie § 2 rozporządzenia z 18 maja 2005 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1170), ten sam krąg osób bierze się pod uwagę podczas ustalania normy zaludnienia, od której zależy czy potrzeby mieszkaniowe policjanta (i jego rodziny) są spełnione. Zgodnie z § 3 wspomnianego rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Lokal mieszkalny przyznaje się zaś policjantowi posiadającemu rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji (§ 2 pkt 1 rozporządzenia z 18 maja 2005 r.). Z kolei, policjantowi samotnemu przysługują dwie normy zaludnienia (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z 18 maja 2005 r.).

Odnosząc tę regulację do sytuacji faktycznej (rodzinnej) Skarżącego należy zauważyć, że jedynym członkiem jego rodziny jest syn (urodzony, jak wynika z oświadczenia mieszkaniowego, [...]r.). W myśl art. 89 ustawy o Policji, członkami rodziny Funkcjonariusza nie są zaś ani pozostałe osoby zamieszkałe w domu (na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego nic nie wiadomo w szczególności o tym, aby rodzice Skarżącego spełniali warunki wskazane w art. 89 pkt 3 ustawy o Policji), ani też inne osoby niż syn Funkcjonariusza, mieszkające w dwóch pokojach udostępnionych Stronie przez jej rodziców (partnerka życiowa Skarżącego i jej córka). 31,5 m² powierzchni pokoi (nawet jeśli pomniejszyć je o 6,5 m² powierzchni aneksu kuchennego) z naddatkiem wypełnia zaś dwie normy zaludnienia przysługujące Funkcjonariuszowi.

W tym stanie rzeczy, nie znalazły potwierdzenia zarzuty procesowe, a także materialnoprawne, podniesione przez Stronę w jej skardze. Funkcjonariusz ma rację wytykając organom administracyjnym zmienne (ewoluujące w czasie) postrzeganie pojęcia "posiadanie", występującego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Istotnie, takie przeobrażenia w rozumieniu treści regulacji normatywnej (pierwotnie, we wcześniejszym czasie, nieobejmowanie posiadaniem korzystania na podstawie umowy użyczenia, a potem – zmiana stanowiska) nie przynoszą chwały interpretatorowi przepisów, a u podmiotu administrowanego mogą zaburzać poczucie pewności prawa. Jednocześnie jednak, nie sposób opisane zachowanie organów klasyfikować jako sprzeczne z prawem.

Z wszystkich przedstawionych względów, Sąd oddalił skargę. Stało się tak na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).