Wyrok NSA oz. w Katowicach, sygn. akt II SA/Ka 2651/00
NSA oz. w Katowicach
Data orzeczenia: 2002-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Powołane przepisy: article: poz. 746
journal: Dz.U. 1999 nr 6 poz. 5
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji wydanej w oparciu o ustawę z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. 1999 nr 65 poz. 746 ze zm./ nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa.

TEZY

Wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji wydanej w oparciu o ustawę z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. 1999 nr 65 poz. 746 ze zm./ nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Aliny K., Romana D., Lidii C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. z dnia 16 października 2000 r., (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - uchyla zaskarżoną decyzję; (...).


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania jest nieruchomość położona w Cz. przy ulicy K. 19/23 /obecnie 23/, oznaczona w księdze wieczystej Kw nr 14018 jako działka nr 4/2 /obecnie 4/3/. Przed wywłaszczeniem dokonanym na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 12 czerwca 1969 r., stanowiła ona własność poprzedników prawnych skarżących. Na skutek komunalizacji stała się własnością Gminy Cz. Mocą aktu notarialnego z dnia 27 czerwca 1994 r. nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste, wraz z przeniesieniem własności położonych na niej zabudowań, Spółdzielni Pracy "E." w Cz., przy czym doszło do ujawnienia powyższych praw w księdze wieczystej. Spółdzielnia ta, zawartą w dniu 8 lutego 1995 r. umową notarialną, sprzedała prawo użytkowania wieczystego opisanej powyżej nieruchomości wraz z prawem własności zabudowań Andrzejowi G. i Żanecie G. do ich majątku wspólnego. Na tej podstawie nabywcy zostali wpisani do księgi wieczystej.

Żądanie następców prawnych poprzednich współwłaścicieli zwrotu części tej nieruchomości zostało ostatecznie i prawomocnie oddalone, bo Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 1996 r. /SA/Ka 1364/95/ oddalił skargę na decyzję Wojewody Cz. z dnia 25 maja 1995 r. w tym przedmiocie. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2001 r. /II SA/Ka 705/99/ tenże Sąd odrzucił wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tym wyrokiem.

W dniu 22 grudnia 1997 r. do Wojewody Cz. wpłynął wniosek Lidii C., Romana D. i Aliny K. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 czerwca 1969 r., który w dniu 5 stycznia 1998 r. został przekazany Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Nota bene negatywne dla wnioskodawców decyzje tego organu z dnia 28 stycznia 1999 r. i z dnia 23 maja 2000 r. zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2001 r. /I SA 1242/00 i I SA 1247/00/ Trzeba tez w tym miejscu nadmienić, że przed Sądem Rejonowym w Częstochowie toczy się postępowanie z powództwa skarżących o unieważnienie aktu notarialnego z dnia 27 czerwca 1994 r.

Wnioskiem z dnia 11 lutego 1998 r. Andrzej i Żaneta małżonkowie G. zwrócili się do Prezydenta Miasta Cz. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego obejmującego działkę nr 4/3 w prawo własności.

Decyzją z dnia 25 maja 1998 r. Prezydent Miasta Cz., na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, 2, 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, 3, 4, 5, art. 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781 ze zm./. przekształcił odpłatnie prawo użytkowania wieczystego służącego Andrzejowi i Żanecie małżonkom G. odnośnie działki nr 4/3, Kw nr 14018, położonej w Cz. przy ulicy K. 23 i stanowiącej własność Gminy Cz., w prawo własności. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawcy spełnili ustawowe przesłanki oraz podał wysokość odpłatności za przekształcenie. Decyzja ta stała się ostateczną bez zaskarżenia. Jak wynika z zawiadomienia Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 10 czerwca 1998 r., prawo własności małżonków G. zostało w dniu 5 czerwca 1998 r. wpisane do księgi wieczystej.

Postępowanie administracyjne, w którym zapadły kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje, zostało zainicjowane złożonym w dniu 2 czerwca 1998 r. przez Lidię C., Romana D. i Alinę K. u Prezydenta Cz., a adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz., wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 25 maja 1998 r. oraz o stwierdzenie nieważności tegoż rozstrzygnięcia. W jego uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali na wadliwość tejże decyzji polegającą na jej wydaniu w czasie trwania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, czyli w czasie trwania postępowania dotyczącego prawidłowości nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przepisu art. 3 ustawy o przekształceniu. W ich przekonaniu stanowi ona o rażącym naruszeniu prawa. Nadto naprowadzili na szereg błędnych rozstrzygnięć zapadłych mimo ich starań zmierzających do powrotnego uzyskania spornej nieruchomości Wniosek ów doręczono Kolegium w dniu 23 czerwca 1998 r. Na wezwanie tego organu, pismem z dnia 9 lipca 1998 r., wnioskodawcy sprecyzowali powyższe żądanie podając, iż domagają się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 maja 1998 r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Postanowieniem z dnia 23 lipca 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie do czasu zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 czerwca 1969 r. toczącej się przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Jednakowoż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2000 r. /II SA/Ka 1669/98/ uchylił to postanowienie, dochodząc do przekonania, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy załatwienie sprawy niniejszej. Wynik tej sprawy stanowić może co najwyżej podstawę wznowienia postępowania. W tej materii powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r. /OSNAPU 1997 nr 3 poz. 32/.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz., na zasadzie art. 156 par. 2 i art. 158 par. 2 Kpa, stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta Cz. z dnia 25 maja 1998 r. została wydana z naruszeniem prawa. Nie doszło do stwierdzenia jej nieważności, bo wywołała ona, zdaniem Kolegium, nieodwracalne skutki prawne, polegające na ujawnieniu prawa własności małżonków G. w księdze wieczystej. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ ustalił, iż sporna nieruchomość została wywłaszczona na mocy decyzji z dnia 12 czerwca 1969 r. na rzecz Skarbu Państwa, a na skutek komunalizacji prawo własności tej nieruchomości przypadło Miastu Cz., które oddało ją w użytkowanie wieczyste spółdzielni "E." w Cz. aktem notarialnym z dnia 27 czerwca 1994 r., sprzedając jej również zabudowania położone na nieruchomości. Następnie spółdzielnia ta zbyła prawo użytkowania wieczystego wraz z zabudowaniami małżonkom Andrzejowi i Żanecie G., którzy ujawnili się w księdze wieczystej. Decyzją z dnia 25 maja 1998 r., uwzględniającą wniosek małżonków G. z dnia 11 lutego 1998 r. Prezydent Cz. przekształcił służące im prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości w prawo własności. Prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej w dniu 5 czerwca 1998 r. Sprecyzowane żądanie stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji wpłynęło do Kolegium w dniu 9 lipca 1998 r. Na tej podstawie organ ten zważył, iż istotnie kwestionowana decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własnością rażąco uchybia prawu, bo została wydana po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a więc postępowania dotyczącego prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. W takiej sytuacji przepis art. 3 ustawy o przekształceniu (...) nakazuje wydanie decyzji odmownej. Jednakowoż, w ocenie organu, do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 maja 1998 r. dojść nie mogło, bo wywołała ona nieodwracalne skutki prawne W tym zakresie organ zważył, iż w orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, wedle którego odwracalność skutku prawnego wywołanego rozstrzygnięciem organu administracyjnego, należy oceniać mając na uwadze właściwość organów administracyjnych oraz ich kompetencje do stosowania władczych i jednostronnych form działania. Jeżeli więc skutek prawny wywołany wadliwą decyzją może zostać odwrócony w tym samym trybie, wówczas można mówić o odwracalności skutku prawnego decyzji. Jeżeli jednak owo cofnięcie wymaga podjęcia działań do których organy administracyjne nie są umocowane, to taki skutek jest skutkiem nieodwracalnym. W przekonaniu organu skoro prawo własności, jakie nabyli małżonkowie G. na mocy kwestionowanej decyzji, zostało ujawnione w księdze wieczystej, i to przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie jej nieważności, to ten skutek wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia, a uzasadnia stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Na koniec organ wskazał, iż nie bez znaczenia dla oceny całokształtu okoliczności sprawy jest fakt, iż małżonkowie G. nabywając prawo użytkowania wieczystego, następnie składając wniosek o przekształcenie tego prawa we własność i ujawniając się w księdze wieczystej, działali w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięć organów administracyjnych. W ocenie Kolegium tego rodzaju zaufanie podlegać winno ochronie. Dlatego orzeczono jak w osnowie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Lidia C., Roman D. i Alina K. domagali się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 maja 1998 r. W jego uzasadnieniu podważyli poprawność poglądu, jakoby kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny Podnieśli, iż Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie, w której uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania wypowiedział się, iż kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. Nadto wskazali, że wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny i może zostać wykreślony w razie odpadnięcia jego podstawy. Za błędne uznali stanowisko, wedle którego prawo własności małżonków G. zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wszczęciem postępowania niniejszej w sprawie, gdyż wniosek inicjujący postępowanie złożyli do organu w dniu 2 czerwca 1998 r., przy czym za datę złożenia podania uważa się datę wniesienia go choćby do organu niewłaściwego. Tymczasem wpis w księdze wieczystej został dokonany w dniu 5 czerwca 1998 r. Zakwestionowali wreszcie pogląd, jakoby małżonkowie G. działali w dobrej wierze, skoro od wielu lat wiedzieli o toczących się postępowaniach dotyczących spornej nieruchomości, a zmierzających do jej odzyskania przez odwołujących się Podnieśli, iż zdziwienie budzi szybkość wydania decyzji z dnia 25 maja 1998 r. i bezprawność nadania jej klauzuli ostateczności, jak tez szybkość dokonania wpisu prawa własności do księgi wieczystej Z tych powodów uważali przywołane rozstrzygnięcie za wadliwe

Zaskarżoną decyzją, za podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa, utrzymano w mocy decyzję z dnia 29 sierpnia 2000 r. W jej motywach przytoczono argumentację przedstawioną w uzasadnieniu poprzedniej decyzji, która doprowadziła do przekonania, że decyzja z dnia 25 maja 1998 r., rażąco narusza prawo, a to art. 3 ustawy o przekształceniu (...). Wszak z powodu tego, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, niedopuszczalne okazało się stwierdzenie jej nieważności, a zasadne jest stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. W szczególności organ wywiódł, iż postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o jakim mowa we wniosku, to postanowienie dotyczące wstrzymania wykonania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, nie traktujące o nieodwracalności skutku prawnego decyzji, lecz o trudnych do odwrócenia skutkach, będących przesłanką wstrzymania wykonania aktu. Podtrzymał stanowisko, wedle którego skoro małżonkowie G. nie byli powiadomieni o toczących się postępowaniach, to działali w dobrej wierze i w takim stanie złożyli wniosek o przekształcenie prawa, a następnie o wpisanie tego prawa do księgi wieczystej. Zdaniem Kolegium nie jest ono uprawnione ani do oceny postępowania przed Sądem wieczystoksięgowym, ani do oceny skutków umowy o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste. Organ wskazał wreszcie, iż brak udziału skarżących w postępowaniu, w którym zapadła kwestionowana decyzja, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, natomiast stanowić może podstawę wznowienia postępowania. Na koniec eksponując daty: wpisu prawa własności na rzecz małżonków G. /5 czerwca 1998 r./ oraz złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 maja 1998 r. /9 lipca 1998 r., bo wcześniejszy wniosek dotyczył żądania wznowienia postępowania/, wskazał na wniesienie przedmiotowego żądania po wywarciu skutku przez tę decyzję. Dlatego nie podzielił zarzutów odwołujących się.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przede wszystkim przepisów prawa procesowego, a to art. 156 par. 2 Kpa, twierdzili bowiem, że decyzja z dnia 25 maja 1998 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W tej materii powołali się na argumenty przytoczone w dotychczasowych pismach, zwłaszcza we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji czego wywiedli, że skutek, jaki ona wywarła, może zostać odwrócony w drodze zastosowania środków prawnych. W ich ocenie wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, przeto można go zmienić w razie zmiany podstawy wpisu Zaakcentowali, iż w orzecznictwie administracyjnym za nieodwracalny skutek uznawano ten, który powstaje wówczas, gdy nie ma przedmiotu objętego decyzją, albo podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność zachowania tego prawa albo, gdy wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W dalszym ciągu podtrzymali twierdzenia zasadzające się na treści uzasadnienia postanowienia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o II SA/Ka 1669/98. Skrytykowali potrzebę oceny wiary małżonków G. w niniejszej sprawie, jak też poprawność poglądu, iż złożyli wniosek o wszczęcie postępowania po dokonaniu wpisu prawa własności tychże do księgi wieczystej. Bowiem w ich opinii datą złożenia wniosku inicjującego postępowanie, w którym zapadła zaskarżona decyzja, jest data złożenia wniosku do organu niewłaściwego, tj. 2 czerwca 1998 r., podczas gdy wpis do księgi wieczystej został dokonany z datą 5 czerwca 1998 r. Podkreślili wreszcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie pouczyło ich o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na koniec naprowadzili na toczące się postępowania dotyczące przedmiotowej nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postulowało jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe wywody i zwalczając stanowisko prezentowane w skardze,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi okazały się nie do odparcia, co przy trafnych zarzutach branych pod rozwagę z urzędu, nie pozwalało na zaakceptowanie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Na wstępie godzi się wskazać, że w świetle brzmienia art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten powołany jest do kontroli legalności decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Podczas tej kontroli bada czy przy ich wydawaniu nie doszło do uchybienia przepisom prawa materialnego lub procesowego, przy czym tylko takie naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiło podstawę wznowienia postępowania, pozwala na uchylenie kwestionowanej decyzji. Bada także czy kwestionowany akt nie jest dotknięty wadą motywującą stwierdzenie nieważności Przy czym, stosownie do treści art. 51 tej ustawy nie jest związany granicami skargi, czyli ocenia legalność aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, biorąc pod uwagę istotne dla tej oceny okoliczności z urzędu Inne okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w tych ramach Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec uchybień skutkujących jej podważeniem Ponieważ decyzja ta, poza przesłankami zawartymi w przepisach ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego służącego osobom fizycznym w prawo własności, a stanowiącymi o wadliwości materialnoprawnej rozstrzygnięcia nią objętego, zasadniczo opiera się na przepisach formalnoprawnych, toteż owe uchybienia dotyczą tej sfery. Na temat zastosowania przepisów prawa materialnego dość powiedzieć, że w świetle niewadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tym zakresie, godny podzielenia jest wyrażony przezeń pogląd uznający decyzję z dnia 25 maja 1998 r. za zapadłą z rażącym naruszeniem prawa. Konstatacja ta przesądza o merytorycznej zasadności żądania skarżących rozpoznawanego w sprawie administracyjnej, w której wydano zaskarżoną decyzję. Jeżeli bowiem postępowanie zakończone decyzją z dnia 25 maja 1998 r. toczyło się mimo wcześniejszego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 czerwca 1969 r. obejmującej sporną nieruchomość, to stan taki rażąco naruszał przepis art. 3 ustawy o przekształceniu..., wedle którego obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wydanie decyzji odmownej w sytuacji, w której toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej spełnia powyższe kryteria. Został on wniesiony do Wojewody Cz. w dniu 22 grudnia 1997 r. i w dniu 5 stycznia 1998 r. przekazany Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Tymczasem żądanie małżonków G. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zostało złożone w dniu 11 lutego 1998 r. Jest więc oczywistym, że taki stan rzeczy wyczerpuje znamiona przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Generalnie prowadzi on do stwierdzenia nieważności decyzji, wszak w sytuacji opisanej w przepisie art. 156 par. 2 Kpa, tj. m.in., gdy naruszająca prawo decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie stwierdza się jej nieważności, lecz - stosownie do brzmienia art. 158 par. 2 Kpa - stwierdza się wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji. Co prawda oba wyrzeczenia potwierdzają wadliwość rozstrzygnięcia, nadto skutkują odpowiedzialnością odszkodowawczą, wszak stwierdzenie nieważności decyzji - w przeciwieństwie do drugiego z wyrzeczeń - eliminuje ją z obrotu prawnego i to od początku, przeto decyzję taką traktuje się jakby nigdy nie była wydana Ta istotna różnica jest spornym zagadnieniem w niniejszej sprawie Organ bowiem twierdzi, że decyzja z dnia 25 maja 1998 r. o przekształceniu prawa, z powodu wpisania go do księgi wieczystej, wywołała nieodwracalny skutek prawny, zaś skarżący ten pogląd zwalczają. Przeto sednem sporu, jaki pojawił się w sprawie, jest zagadnienie czy wspomniana decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, a w konsekwencji czy należy stwierdzić jej nieważność czy też wydanie z naruszeniem prawa.

W tej materii przyszło podzielić zarzuty skarżących. Wszak przed rozważaniami w tym przedmiocie godzi się wskazać, iż poza błędnym poglądem prawnym, rzutującym na naruszenie przepisów procedury, dalsze zasady postępowania zostały zachowane. W sprawie bowiem orzekał właściwy organ /p. art. 157 par. 1 Kpa/, który dostatecznie wyjaśnił sprawę pod względem faktycznym, a zajęte stanowisko w sposób przepisany ujął w treści osnowy i uzasadnienia, przeto sprawa nadawała się do rozstrzygnięcia, które poza wyeksponowanym aspektem, nie narusza prawa. Trzeba jednak na wstępie tej części analizy zwrócić obu stronom uwagę na nietrafność ich przekonań co do daty wszczęcia postępowania, w jakim zapadła zaskarżona decyzja. Otóż częściowo rację mają skarżący przywołując w tym zakresie przepis art. 61 par. 3 Kpa wedle którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Chodzi tu jednak wyłącznie o organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Jeżeli bowiem podanie wniesiono do organu niewłaściwego, to za datę wszczęcia postępowania uznaje się datę wpływu podania do organu właściwego, o ile zostało ono przekazane stosownie do dyrektywy zawartej w art. 65 par. 1 Kpa, art. 65 par. 2 Kpa nie ma zastosowania do tej kwestii /tak Barbara Adamiak w kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str. 363/. W błędzie są więc skarżący powiadając, że datą wszczęcia postępowania jest data wpływu pisma do Prezydenta Cz., tj. 2 czerwca 1998 r. Przy czym przepisy procedury administracyjnej nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania, zobowiązując tylko organ do powiadomienia stron o tym fakcie /art. 61 par. 4 Kpa/. Jeżeli zatem podanie z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 maja 1998 r. wpłynęło do organu niewłaściwego w dniu 2 czerwca 1998 r., to datą wszczęcia postępowania jest data wpływu podania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz., czyli dzień 23 czerwca 1998 r. Wbrew stanowisku tego organu, nie ma znaczenia dla daty wszczęcia postępowania okoliczność, że podanie wymagało sprecyzowania, bowiem konieczne było opowiedzenie się za jednym trybem weryfikacji decyzji. Umknęło organowi, iż sprecyzowanie treści podania nie uzasadnia przyjęcia za datę jego wniesienia daty pisma precyzującego Przecież pismo to jest tylko oświadczeniem w kwestii interpretacji złożonego wcześniej niejasnego żądania. W razie zatem sprecyzowania treści podania, wywołuje ono skutek z dniem wpływu do organu. Zatem nie ma racji organ twierdząc, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 maja 1998 r. wszczęto w dniu 9 lipca 1998 r. Dalej przyszło zważyć, iż jakkolwiek wniosek o wpis prawa własności do księgi wieczystej złożyli małżonkowie G. w dniu 5 czerwca 1998 r., i z tą datą został on uwzględniony, a więc przed wszczęciem postępowania w przedmiocie nieważności, to jednak fakt ten nie ma większego znaczenia dla wyniku sprawy, a już z pewnością znaczenia, jakie mu przypisuje organ, o czym poniżej. Chociaż trzeba zwrócić uwagę - nie wkraczając oczywiście w kompetencje sądu powszechnego i nie oceniając poprawności rozstrzygnięć sądu wieczystoksięgowego, zwłaszcza gdy są one prawomocne -że podstawę wpisu prawa w księdze wieczystej może stanowić wyłącznie ostateczna decyzja administracyjna. Tymczasem decyzja z dnia 25 maja 1998 r. stała się ostateczną z dniem 9 czerwca 1998 r., tj. po upływie 14 dni zastrzeżonych dla wniesienia odwołania /por. art. 16 par. 1 Kpa/. Co prawda w aktach administracyjnych zalega oświadczenie małżonków G., iż rezygnują z prawa do odwołania, wszak nie może ono skracać terminu zastrzeżonego dla ostateczności decyzji. Takiej czynności, i o takim skutku, nie zna bowiem procedura administracyjna. Przeto wpis prawa własności mógł nastąpić w dniu 10 czerwca 1998 r., co też się stało. W myśl art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./, wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od daty złożenia wniosku o dokonanie wpisu, czyli w niniejszej sprawie od dnia 5 czerwca 1998 r., lecz niepodobna czynić z tego faktu użytku, jaki uczynił organ, zwłaszcza, że w dacie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 maja 1998 r. wpis ten był nieprawomocny. Uzyskał bowiem przymiot prawomocności najwcześniej z dniem 25 czerwca 1998 r., a więc po dniu złożenia podania przez skarżących o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji.

Jednakowoż, w ocenie Sądu, niezależnie od tych okoliczności, wpis ten nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Co do odwracalności i nieodwracalności skutków prawnych, piśmiennictwo nie jest bogate i nie rozwiązuje wielu wątpliwości jawiących się przy interpretacji uregulowania zawartego w przepisie art. 156 par. 2 Kpa. Generalnie można stwierdzić, że istnienie prawnej możliwości zniesienia skutków prawnych wywołanych wadliwym rozstrzygnięciem administracyjnym w tym samym trybie, uważa się za ich odwracalność. Szerzej pojawia się ten problem w judykaturze Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 1986 r., II SA 1815/85 stwierdził, iż nieodwracalne skutki nie zachodzą wówczas, gdy istnieją zarówno prawne, jak i faktyczne możliwości przywrócenia stanu poprzedniego /OSPiKA 1987 z. 11-12 poz. 215/, aczkolwiek w późniejszym okresie akcentuje się wyłącznie prawne możliwości /p. na przykład uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 - OSNCP 1992 nr 12 poz. 211 i niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 r., I SA 2133/97/. Jako typowe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych podawane są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa /tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86 - ONSA 1987 Nr 2 poz. 81/. Jednakowoż przyjmuje się, iż nie powodują nieodwracalnych skutków prawnych zarówno wykonanie inwestycji /tak niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1999 r., IV SA 2144/97/, jak też wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego /tak cytowana powyżej uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r./. W uzasadnieniu tej ostatniej uchwały znalazło się zresztą szereg cennych rozważań w tej kwestii, a które można skonkludować stwierdzeniem, iż decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku prawnego przez wydanie decyzji. Za istotne w ocenie charakteru skutków prawnych decyzji uznaje się więc, znajdujące oparcie w przepisach prawa procesowego i materialnego, przy zastosowaniu indywidualnych aktów administracyjnych, uprawnienie organu administracyjnego do odwrócenia, cofnięcia, zniesienia skutku prawnego wadliwej decyzji /p na przykład niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r. IV SA 2708/98/. Przy czym akcentuje się "dalsze" - późniejsze skutki decyzji zapadłej z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa, zwłaszcza zawarcie na jej podstawie czynności cywilnoprawnych. Czynności te stanowią nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa, jak powiada się w motywach uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64 /OSNCP 1964 nr 12 poz. 244/ i w motywach niepublikowanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1999 r. /IV SA 1170/97/, z dnia 8 października 1999 r. /I SA 119/99/, z dnia 22 stycznia 1998 r. /I SA 1226/96/. W szczególności jest tak wówczas, gdy w grę wchodzi ochrona osób trzecich na podstawie przepisów o rękojmii wiary publicznej ksiąg wieczystych /por. niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97/ oraz konieczność ochrony obrotu prawnego i nabycia w dobrej wierze /p. niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96/.

Stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiada stanom faktycznym ze spraw, w których zapadły przywołane orzeczenia, przeto nie sposób bezpośrednio przenieść wyrażonych w nich stwierdzeń na grunt niniejszej sprawy. Wszak należy wykorzystać przeprowadzone tamże wywody. Przy czym trzeba przede wszystkim podkreślić, iż w przekonaniu składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, decyzja z dnia 25 maja 1998 r. nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu opisanego na wstępie, służącego małżonkom G., oraz powstanie stosunku obligacyjnego pomiędzy nimi a Miastem Cz., którego przedmiotem jest zobowiązanie nabywców do uiszczenia opłaty za przekształcenie. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, bo w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Przeto nie można zasadnie twierdzić, iż w sprawie do głosu dojść powinny zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmii publicznej wiary ksiąg wieczystych. Ta ostatnia przecież chronić będzie ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze i to nabywających ją odpłatnie /art. 5 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece/. W opinii Sądu wpis prawa własności do księgi wieczystej jest jedynie prostą konsekwencją tego stanu rzeczy, gdyż każdy wpis prawa jest orzeczeniem, mającym oparcie we właściwej czynności lub dokumencie /przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej/ i ściśle z nimi powiązanym, a wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa /art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece/. Jak słusznie podnoszą skarżący ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający istnienie prawa służącego konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. W stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawą wpisu była decyzja administracyjna z dnia 25 maja 1998 r., mająca charakter konstytutywny. Wszak taka sama decyzja konstytutywna może odwrócić ów skutek, czyli spowodować wykreślenie deklaratoryjnego wpisu prawa własności nieruchomości, jeżeli okazałby się on wadliwy, bo dokonany na podstawie nieważnej decyzji. Rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji będącej podstawą wpisu będzie miało ten skutek, że w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu, ten wpis zostanie wykreślony, w konsekwencji czego przywrócony zostanie poprzedni wpis. W niniejszej sprawie tego rodzaju decyzja wywoła przywrócenie prawa własności spornej nieruchomości Gminie Cz. oraz prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności zabudowań małżonkom G., czego efektem będzie - po wykreśleniu obecnego wpisu - powrót do wpisu dotychczasowego.

Tymczasem jednak, pozostając na gruncie samego prawa, a nie jego deklaratoryjnego odzwierciedlenia, trzeba podnieść, że prawo własności, jakie powstało na skutek decyzji o przekształceniu, w razie stwierdzenia nieważności decyzji, ustałoby - zakończyłoby swój byt. Przeto zniweczenie skutków decyzji to prawo tworzącej mogłoby zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. Zatem skutek prawny, o jakim mówi organ w motywach zaskarżonej decyzji, nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracyjnego dokonanej w ramach jego kompetencji. Konkludując, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa, wywołanego decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /t.j. Dz.U. 1999 nr 65 poz. 746/, wpis do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji, prawa własności powstałego w jej wyniku. Podobny zresztą pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niepublikowanego wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. /II SA/Ka 2015/00/.

Dla wzmocnienia tego stanowiska nieodzowne jest przytoczenie kilku uwag zaprezentowanych w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 13/. Otóż dokonano w nim rozróżnienia na akty administracyjne powodujące bezpośrednie i pośrednie skutki cywilnoprawne. Pierwsze z nich wkraczają w materię cywilnoprawną bez potrzeby dokonywania innych czynności, drugie zaś przeciwnie. Skutki wywołane przez pierwsze z nich ustają z samego tylko obalenia aktu administracyjnego je tworzącego, drugie zaś wymagają ku temu podjęcia działań w sferze cywilnoprawnej. Podniesiono tamże, iż zniweczenie skutku cywilnoprawnego decyzji administracyjnej w odniesieniu do tytułu własności jest podstawą do usunięcia niezgodności pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, albowiem tego rodzaju decyzja wywołuje bezpośredni skutek dla stosunków cywilnoprawnych. Odmiennie oceniono stan. w którym w wyniku wydania wadliwej decyzji, doszło do powstania skutków cywilnoprawnych poprzez dokonanie czynności cywilnoprawnych, przykładowo zawarcie umowy sprzedaży. W tej sytuacji organ administracyjny nie dysponuje kompetencjami do odwrócenia owych skutków. W przekonaniu składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, decyzja z dnia 25 maja 1998 r., w zakresie tworzącym prawo własności, ujawnione w księdze wieczystej, należy do pierwszej z wymienionych kategorii decyzji, a więc decyzji wywołujących bezpośrednie skutki prawne w tej kwestii. Wobec tego skutki tego rodzaju mogą zostać uchylone własnym działaniem organu, a zatem nie stanowią skutków nieodwracalnych w rozumieniu przepisu art. 156 par. 2 Kpa. Podobne wywody znalazły się zresztą w treści uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 49/. Jeszcze bardziej ugruntowane zostały w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99 /ONSA 2000 Nr 3 poz. 93/. Wskazano w nim m.in., iż dopóki Skarb Państwa nie rozporządził nieruchomością nabytą w drodze decyzji nacjonalizacyjnej, dopóty istnieje niewątpliwa możliwość odwrócenia skutku prawnego tej decyzji. Ale nadto wyrażono pogląd, wedle którego sprzedaż czy oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze nacjonalizacji nie zawsze przesądza o tym, iż decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalny skutek. Podniesiono konieczność dokonywania wnikliwej ocenia skutków, ale wywołanych przez samą decyzję podlegającą badaniu w świetle przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa, nie zaś przez późniejsze zdarzenia. To stanowisko należy podzielić i tym bardziej odnieść je do skutku decyzji o przekształceniu prawa, jakim jest wpis prawa własności do księgi wieczystej.

Gwoli wyczerpania tematu godzi się w tym miejscu omówić dalsze zarzuty eksponowane przez skarżących w toku postępowania oraz okoliczności prezentowane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pogląd skarżących jakoby Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o nieodwracalnym charakterze decyzji z dnia 25 maja 1998 r. jest błędny. W motywach postanowienia z dnia 30 listopada 1998 r. Sąd ocenił jedynie zakres oddziaływania rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi w sprawie o II SA/Ka 1669/98, którym było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. z dnia 23 lipca 1998 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Przeto w żadnej mierze nie odniósł się do decyzji z dnia 25 maja 1998 r. Nadto oceniając ów zakres uczynił to wyłącznie w świetle przesłanek uregulowanych w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Rozstrzygał bowiem o zasadności wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia 23 lipca 1998 r. Spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania zaskarżonego aktu, będące jedną z przesłanek zawartych w przywołanym przepisie, nie jest tożsame z przesłanką nieodwracalnego skutku prawnego, uregulowaną w art. 156 par. 2 Kpa, stąd niepodobna ich wiązać. Nie mają również racji skarżący kwestionując stanowisko organu, wedle którego nie można łączyć postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji i o wznowienie postępowania, w jakim ona zapadła. Są to różne tryby, w których role odgrywają odmienne przesłanki ustawowe, nadto eliminacja decyzji wskutek stwierdzenia jej nieważności wywołuje brak przedmiotu postępowania o wznowienie postępowania. Dlatego też muszą się one toczyć odrębnie. Przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało obowiązku pouczania skarżących o możliwości złożenia odrębnego podania o wznowienie postępowania, bo wystarczało wskazanie konieczności sprecyzowania treści żądania złożonego w piśmie z dnia 2 czerwca 1998 r. Obowiązek organu zawarty w art. 9 Kpa nie sięga informowania o wszelkich możliwych postępowaniach znanych procedurze administracyjnej. Organowi natomiast należy zwrócić uwagę na wątpliwej poprawności pogląd, jakoby małżonkowie G. w toku wszelkich postępowań dotyczących spornej nieruchomości pozostawali w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięć administracyjnych, niezależnie do tego, że nawet w takiej sytuacji nie chroniłby ich ten stan rzeczy, bo nie miałaby wówczas zastosowania rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, jak też żadna inna podobna instytucja prawna. A wręcz trzeba stwierdzić, iż z okoliczności sprawy zdaje się wynikać, iż powinni wiedzieć oni o toczących się postępowaniach inicjowanych przez skarżących, których zakres jest wielce szeroki i trwają one wiele lat. Zadbanie o merytoryczną trafność rozstrzygnięć i zaufanie od organów Państwa odnosić się przy tym również powinno do skarżących.

Z przytoczonych powodów, gdy wskazane uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja ostać się nie mogła. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ rozstrzygnie ją kierując się powyższymi wywodami i zaprezentowanym poglądem prawnym. Przeto, o ile nie zajdą istotne zmiany stanu faktycznego i prawnego, stwierdzi nieważność decyzji z dnia 25 maja 1998 r. Przedtem jednak rozważy celowość wydania postanowienia w trybie art. 159 par. 1 Kpa, przy czym powiadomi o jego treści właściwy sąd wieczystoksięgowy.

Z tych względów, na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Koszty postępowania zasądzono na rzecz tej skarżącej, która je poniosła.