Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 67/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, art. 50 , art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekretarz Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2017 roku, znak: [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 09.05.2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim (dalej: PINB w Grodzisku Wlkp.) przeprowadził kontrolę podczas której ustalono, iż w budynku przy ul. Przemysłowej w Grodzisku Wlkp. dokonano zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na Gminne Centrum Informacji Turystycznej, na podstawie zgłoszenia z dnia 15.11.2013r. Ponadto wykonano wykucie otworu drzwiowego w miejscu dawnego otworu okiennego (na zewnątrz budynku) oraz wykonano schody z podestem. Przedstawiciel Gminy przedłożył do akt sprawy: zgłoszenie do Starosty Grodziskiego oraz pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WWKZ) nr [...] z dnia 20.05.2013r., znak: [...].

PINB w Grodzisku Wlkp. pismem z dnia 13.05.2014r., znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, polegających na wykonaniu otworu drzwiowego oraz schodów zewnętrznych w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym w miejscowości Grodzisk Wlkp. przy ul. [...], działka nr [...] i ul. [...]iej, działka nr [...]. Postanowieniem znak: [...] z dnia 02.02.2014r. PINB w Grodzisku Wlkp. wydzielił z przedmiotowego postępowania sprawę budowy schodów zewnętrznych i rozpoznał ją w nowym postępowaniu, pod nr [...].

Pismem z dnia 15.05.2014r., znak: [...] Starostwo Powiatowe w Grodzisku Wlkp. poinformowało PINB w Grodzisku Wlkp., iż Gmina Grodzisk Wlkp. nie dokonała zgłoszenia zamiaru budowy, ani nie uzyskała decyzji pozwolenia na budowę - prac polegających na wykuciu otworu drzwiowego (w miejscu istniejącego otworu okiennego) oraz na wykonaniu schodów zewnętrznych z podestem, przy budynku mieszkalnym w miejscowości Grodzisk Wlkp. przy ul. [...] (na działce nr [...]) i ul. [...]iej (na działce nr [...]).

Pismem z dnia 28.05.2014r. Gmina Grodzisk Wlkp. poinformowała organ powiatowy, iż prace związane z wykonaniem otworu drzwiowego (w miejscu istniejącego otworu okiennego) oraz schodów - podestu przed drzwiami zewnętrznymi w budynku przy ul. [...] w Grodzisku Wlkp. (działka nr [...] i [...]) zostały wykonane w okresie od 18 do 25.04.2014r. Na ww. prace Gmina nie posiada zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia 03.06.2014r., znak: [...] PINB w Grodzisku Wlkp. nałożył na Gminę Grodzisk Wlkp. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne, opinii technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, określającej stan techniczny robót budowlanych, polegających na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie budynku, zlokalizowanego w miejscowości Grodzisk Wlkp. przy ul. [...] oraz jakie ewentualnie roboty budowlane winny zostać wykonane w celu doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z prawem.

Przy piśmie z dnia 10.06.2014r. Gmina Grodzisk Wlkp. dostarczyła do organu I instancji opinię techniczną, dotyczącą wykonania otworu drzwiowego w budynku położonym w Grodzisku Wlkp. przy ul. [...] (na działce nr [...]).

Pismem z dnia 24.06.2014r., znak: [...] Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków przesłał PINB w Grodzisku Wlkp. kopię postanowienia nr [...] z dnia 09.06.2014r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją -pozwolenia nr [...] z dnia 19.03.2014r.

Postanowieniem z dnia 10.07.2014r., znak: [...] PINB w Grodzisku Wlkp. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia, polegających na wykonaniu otworu drzwiowego w budynku, zlokalizowanym w miejscowości Grodzisk Wlkp. przy ul. [...] (działka nr [...]), do czasu zakończenia ostateczną decyzją WWKZ wznowionego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na powiększenie otworu okiennego i wykonanie w jego miejscu otworu drzwiowego oraz podjazdu - podestu betonowego przed drzwiami budynku usytuowanego na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]iej w Grodzisku Wlkp.

Dnia 27.08.2014r. do organu powiatowego została przekazana decyzja nr [...] WWKZ stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej WWKZ - pozwolenia nr [...] z dnia 19.03.2014r., znak: [...].

Postanowieniem z dnia 20.02.2015r., znak: [...] PINB w Grodzisku Wlkp. podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., w dniu 21.04.2015r. wydał decyzję znak: [...] nakazującą Gminie Grodzisk Wlkp., w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, doprowadzenie robót budowlanych, polegających na wykonaniu otworu drzwiowego w budynku, usytuowanym na nieruchomości położonej w Grodzisku Wlkp. przy ul. [...], na działce nr [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez zmianę kierunku otwierania drzwi na zewnątrz, zgodnie z kierunkiem drogi ewakuacyjnej oraz wyposażenie drzwi w samozamykacz.

Odwołanie z dnia 04.05.2015r., w terminie ustawowym złożyła Wspólnota Mieszkaniowa w imieniu której działa [...]a [...]. Wskazano, iż obecnie toczy się postępowanie odwoławcze przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego od decyzji nr [...] WWKZ z dnia 21.08.2014r., znak: [...].

W toku postępowania uzupełniającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) ustalono, iż dnia 22.06.2016r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzję znak: [...] (BSz/WK), uchylił decyzję WWKZ z dnia 21.08.2014r., nr [...], znak: PO-WN.5142213 0.15.2014 i na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, iż decyzja ostateczna WWKZ - pozwolenie nr [...] z dnia 19.03.2014r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie jest możliwe jej uchylenie, albowiem we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

W dniu 07.09.2016r. WWINB wydał decyzję znak: WOA.7721.196.2015.AK uchylającą decyzję PINB w Grodzisku Wlkp. z dnia 21.04.2015r., znak: [...] w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie w dniu 28.12.2016r. Urząd Miejski w Grodzisku Wlkp. przesłał do PINB w Grodzisku Wlkp. informację z dnia 28.12.2016r. z której wynika między innymi, iż pomieszczenia Gminnego Centrum Informacji Turystycznej w Grodzisku Wlkp. przy ul. [...] nie są przeznaczone do przebywania więcej niż 50 osób. Łączna powierzchnia Centrum (bez WC) wynosi tylko 29,77m2. Kierunek otwierania drzwi zewnętrznych zgodny jest z zapisami § 239 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), ponadto nie są to pomieszczenia zagrożone wybuchem, nie są to pomieszczenia do których jest możliwe niespodziewane przedostanie się mieszanin wybuchowych lub substancji trujących, duszących, bądź innych, mogących utrudnić ewakuację, nie są to pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób oraz nie są to pomieszczenia przeznaczone dla ponad 6 osób o ograniczonej zdolności poruszania się. W takiej sytuacji, zgodnie z opinią rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych kierunek otwierania drzwi wejściowych, ewakuacyjnych z pomieszczenia może być dowolny.

Po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., w dniu 14.03.2017r. PINB w Grodzisku Wlkp. wydał decyzję znak: PINB-735523/2013 nakazującą inwestorowi: Gminie Grodzisk Wielkopolski zaniechanie dalszych robót. Decyzja ta została uchylona w całości przez WWINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia 29.05.2017r., znak: WOA.7721.121.2017.AK).

Pismem z dnia 27.06.2017r., znak: WI.271.1.7.2017 Gmina Grodzisk Wielkopolski ponownie wskazała organowi I instancji, iż pomieszczenia Gminnego Centrum Informacji Turystycznej w Grodzisku Wielkopolskim przy ul. [...] nie są przeznaczone do przebywania więcej niż 50 osób, gdyż łączna powierzchnia Centrum (bez WC) wynosi tylko 29,77m2 i wskazała, że w związku z tym przewiduje się przebywanie nie więcej niż 6-8 osób (w tym dwóch pracowników). Na większą ilość osób nie pozwala mała powierzchnia pomieszczeń, zaś kierunek otwierania drzwi zewnętrznych zgodny jest z zapisami § 239 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), ponadto, że nie są to pomieszczenia zagrożone wybuchem; nie są to pomieszczenia do których jest możliwe niespodziewane przedostanie się mieszanin wybuchowych lub substancji trujących, duszących bądź innych, mogących utrudnić ewakuację; nie są to pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób; nie są to pomieszczenia przeznaczone dla ponad 6 osób o ograniczonej zdolności poruszania się. Wskazała, że w tym przypadku, zgodnie z opinią rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych kierunek otwierania się drzwi wejściowych, ewakuacyjnych z pomieszczenia i przedsionka może być dowolny, a wprowadzenie tego rozwiązania zwiększa bezpieczeństwo korzystania z obiektu, ponieważ dla użytkowników lokalu stanowiącego własność Gminy znacząco skróci drogę ewakuacji, zaś w przypadku właścicieli pozostałych lokali istniejąca klatka schodowa i korytarz pozostają do ich wyłącznego użytku, co też poprawi poziom bezpieczeństwa, bo będzie w razie potrzeby wykorzystywana przez mniejszą ilość osób. Do ww. pisma załączono: rysunek elewacji przed wykuciem ściany; rysunek elewacji po wykuciu ściany podokiennej; rzut przyziemia przed wykuciem ściany; rzut przyziemia po wykuciu ściany podokiennej oraz rzut przyziemia z opinia rzeczoznawcy ppoż.

Po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., w dniu 28.08.2017r. PINB w Grodzisku Wielkopolskim wydał decyzję znak: [...] nakazującą Gminie Grodzisk Wielkopolski zaniechanie dalszych robót.

Odwołanie z dnia 12.09.2017r. w terminie ustawowym, od ww. decyzji PINB w Grodzisku Wlkp. złożyła [...]a [...] ze Wspólnoty Mieszkaniowej budynku położonego przy ul. [...] w Grodzisku Wlkp.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20.11.2017 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, że błędne wskazanie przez organ powiatowy, że przedmiotowe roboty budowlane wymagają zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania, bowiem zarówno w sytuacji braku pozwolenia na budowę, jak i nie dokonania zgłoszenia, zastosowanie znajduje procedura z art. 50-51 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że ukształtowała się linia orzecznicza dotycząca konieczności badania przez organy nadzoru budowlanego rozpatrujące sprawę w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowalnego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ostatecznie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 niedopuszczalne jest żądanie od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2). Niemiej jednak, organy rozważając nałożenie na określone podmioty obowiązków wykonania określonych czynności lub robót, winny uprzednio zbadać istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotem postępowania jest przebudowa lokalu, stanowiącego odrębną własność Gminy Grodzisk Wielkopolski, a nie roboty budowlane w innych lokalach mieszkalnych w budynku czy też na terenie nieruchomości w Grodzisku Wielkopolskim przy ul. [...]. Organ wskazał też, że koniecznym stało się dokonanie oceny, czy przedmiotowe roboty budowlane nie naruszą przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że powiększenie otworu okiennego w części znajdującej pod nadprożem nie stanowiło ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. Skoro nie stanowiło ingerencji w konstrukcję budynku i zostało wykonane w obrębie lokalu stanowiącego odrębną własność to należy przyjąć, że Gmina Grodzisk posiadała prawo do dysponowania nieruchomością (odrębnym lokalem mieszkalnym) na cele budowlane.

Organ podniósł, iż przedmiotowy budynek położony jest na terenie układu urbanistycznego miasta, podlegającego ochronie konserwatorskiej na podstawie wpisu do rejestru zabytków, decyzją WKZ w Poznaniu z dnia 14.03.1956r., nr 2527/A. Taka sytuacja oznacza, iż inwestor obowiązany jest do uzyskania decyzji - pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych we wskazanym wyżej obiekcie budowlanym. Organ powiatowy obowiązany jest uwzględnić zalecenia takiego pozwolenia w toku rozpatrywania sprawy. W omawianym przypadku dnia 20.05.2013r. WWKZ wydał decyzję nr [...], znak: [...] udzielającą Gminie Grodzisk Wlkp. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, tj. budynku położonym przy ul. [...] w Grodzisku Wlkp., na terenie działki nr [...], na terenie układu urbanistycznego miasta, podlegającego ochronie konserwatorskiej na podstawie wpisu do rejestru zabytków, decyzją WWKZ z dnia 14.03.1956r., nr 2527/A, polegających na: zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na lokal użytkowy - Gminne Centrum Informacji Turystycznej, powiększeniu otworu okiennego i wykonanie w jego miejscu otworu drzwiowego oraz wykonanie podestu betonowego przed drzwiami. Dnia 21.08.2014r. WWKZ wydał decyzję nr [...], znak: [...] o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej WWKZ - pozwolenia nr [...]/ z dnia 19.03.2014r., znak: [...]. Dodatkowo Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał ostateczną decyzję znak: [...] (BSz/WK) o uchyleniu decyzji WWKZ z dnia 21.08.2014r., nr [...], znak: [...] orzekającej o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej WWKZ - pozwolenia nr [...] z dnia 19.03.2014r., znak: [...] i w tym zakresie, na podstawie art. 151 § 2 Kpa w związku z art. 146 § 2 Kpa stwierdził, iż decyzja ostateczna WWKZ -pozwolenie nr [...] z dnia 19.03.2014r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie jest możliwe jej uchylenie, albowiem we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

W ocenie organu odwoławczego słuszne jest także twierdzenie organu I instancji, iż w omawianej sprawie brak było możliwości umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, ponieważ inwestor naruszył przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i działał w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym jednak, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora zgodnie ze sztuką budowlaną, nic nie stoi na przeszkodzie, aby je zalegalizować. Słuszne jest zatem rozstrzygnięcie odnoszące się do zaniechania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, ze względu na to, że roboty zostały zakończone.

[...]a [...] ze Wspólnoty Mieszkaniowej budynku położonego przy ul. [...] w Grodzisku Wlkp. pismem z dnia 20.12.2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20.11.2017 r., nr [...]. Głównym zarzutem jest zalegalizowanie samowoli budowlanej Gminy Grodzisk Wlkp. w sytuacji braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej budynku położonego przy ul. [...] w Grodzisku Wlkp. na dokonanie zmiany w elewacji budynku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20.11.2017 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim z dnia 28.08.2017r.,znak: [...] nakazującej Gminie Grodzisk Wielkopolski zaniechanie dalszych robót.

Sąd wskazuje, że przedmiotem postępowania administracyjnego były roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w budynku zlokalizowanym w miejscowości Grodzisk Wlkp. przy ul. [...] (na działce nr [...]). W dniu 28.06.2015r. weszła w życie ustawa z dnia 20.02.2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 27.03.2015r., poz. 443), jednakże zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". Organ odwoławczy słusznie wskazał, że postępowanie w sprawie budynku o funkcji usługowej zostało wszczęte w 2014r., a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje ustawa Prawo budowlane w brzmieniu niezmienionym przez powołaną wyżej ustawę zmieniającą.

Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. - Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej : Prawo budowlane), w brzmieniu do dnia 27.06.2015r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Wskazane przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego zawierają wyłączenia od powyższej zasady.

Sąd podziela stanowisko organów, zgodnie z którym wykucie otworu drzwiowego w miejscu dotychczasowego otworu okiennego powinno być kwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez pojęcie "przebudowy" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, [...]ość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa stanowi zatem formę aktywności będącą co do zasady robotami budowlanymi, dochodzi bowiem do zmiany parametrów użytkowych danego obiektu, poprzez stworzenie dostępu do pomieszczenia w sposób pierwotnie nie przewidziany. Roboty tego typu zatem wymagają uzyskania decyzji - pozwolenia na budowę.

Sąd wskazuje, że przez budowę należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Budową natomiast nie jest przebudowa zdefiniowana w art. 3 pkt 7a. Do przebudowy nie ma więc zastosowania art. 48, stosuje się zaś art. 50 i 51.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, występująca w postępowaniu naprawczym niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych.

Jak stwierdził ponadto NSA w wyroku z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3063/15 "nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego" (por. też wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z dnia 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2322/12; z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z dnia 10 września 2013 r., II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11). Tutejszy Sąd takie stanowisko w pełni podziela.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc do takiego stanu, w którym wykonane już roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego nie mogą pomijać lub lekceważyć tej okoliczności, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem (art. 4 Pr. bud.). Forma oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi więc jedynie ułatwienie dowodowe dla inwestora. Złożenie bowiem takiego oświadczenia w przepisanej formie (art. 32 ust. 4 pkt. 5 i 6 Pr. bud.), jest wystarczającym dowodem na okoliczność, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem takiego dowodu jest wykazanie spełnienia prawnego warunku, od którego zależy wykonywanie prawa zabudowy.

Jak podkreśla się słusznie w orzecznictwie, prawo do zabudowy nieruchomości jest jednym z przejawów prawa własności (art. 140 k.c.) i klasycznej triady uprawnień właścicielskich. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym; doznaje szeregu ograniczeń ustawowych, m. in. ze względu na konieczną ochronę praw osób trzecich lub – jak w sprawie niniejszej – współwłaścicieli. Należy bowiem pamiętać, że współwłaściciel może samodzielnie dokonywać czynności mających za przedmiot nieruchomość wspólną tylko w zakresie tzw. zwykłego zarządu rzeczą (art. 199 k.c.). W ocenie Sądu dokonana przebudowa części wspólnej budynku przekracza zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Z kolei zgoda współwłaścicieli jest tożsama z wykazaniem, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, innymi słowy jest uprawniony do zrealizowania inwestycji. Wobec powyższego inwestor, który jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości z zasady winien dysponować zgodą współwłaścicieli da wykazania, że jest uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Słusznie więc zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. "Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny, co również wskazywano w uzasadnieniu omawianej uchwały. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a." (wyrok NSA z 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12).

Zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. jest prawnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego rozważenie kwestii, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego stanowić może zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej, ale taka ocena nie jest możliwa bez podjęcia tych czynności, które są niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, "zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego" (wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 320/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podziela więc stwierdzenie, zawarte w cyt. w. wyroku NSA z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3063/15, że w takim stanie właśnie "(...) nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność prezentowanego w aktualnym orzecznictwie sądowym stanowiska o braku możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w warunkach braku pewności, czy adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4 tej ustawy" (por. też wyroki NSA z: 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14; 29 stycznia 2016 r., II OSK 1311/14; 8 marca 2016 r., II OSK 1079/14; 9 marca 2016 r., II OSK 1720/14; 15 marca 2016 r., II OSK 1621/15; 17 marca 2016 r., II OSK 1796/14; 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14; 30 marca 2016 r., II OSK 1866/14; 19 kwietnia 2016 r., akt II OSK 1972/14; 23 czerwca 2016 r., akt II OSK 222/16).

Organy obu instancji zlekceważyły - wynikający wprost z akt sprawy – fakt, że inwestor (Gmina Grodzisk Wlkp.) nie są wyłącznymi właścicielami nieruchomości, na której wykonali roboty budowlane objęte postępowaniem naprawczym.

W świetle powyższych wyjaśnień, jednoznacznie negatywnie więc należy ocenić to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. WWINB w uzasadnieniu swej decyzji sam sobie zaprzecza raz wskazując, że w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały wykonane w ścianie zewnętrznej, a więc w części wspólnej budynku (strona 5 uzasadnienia decyzji, akapit pierwszy), a następnie podnosząc, że przedmiotem postępowania jest przebudowa lokalu stanowiącego odrębną własność Gminy Grodzisk Wlkp., a nie roboty budowlane w innych lokalach mieszkalnych w budynku, czy też na terenie nieruchomości w Grodzisku Wlkp. przy ul. [...] (strona 5 uzasadnienia decyzji, akapit czwarty). Treść uzasadnienia decyzji organu II instancji jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż w jednym miejscu twierdzi, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonano w części wspólnej budynku, a w innym, że w lokalu stanowiącym odrębną własność, a więc nie w części wspólnej. W ocenie Sądu bezsporne jest, że przedmiotowa przebudowa (roboty budowlane) dotyczy przebudowy części wspólnej budynku (ściany zewnętrznej).

W ocenie Sądu, zgodnie z dyspozycją art. 33 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno zawierać też zgodę współwłaścicieli na inwestycję. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą zasady wolności budowlanej wyrażonej w art. 4 p.b., czy w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że prawo takie posiada. Nadawanie takiego kierunku wykładni art. 51 p.b. wynika z przyjęcia, że podzielenie odmiennego poglądu prowadziłoby do możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z treści dyspozycji art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] oraz posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem. Zgoda taka jednak nie znajduje się w aktach sprawy, a ze zgromadzonych dokumentów i pism wynika wręcz, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]) nie wyraziła zgody na przeprowadzone prace budowlane.

Sąd zwraca uwagę również na abstrakcyjny charakter rozstrzygnięcia podjętego przez organy nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy proces inwestycyjny został zakończony (drzwi i schody zbudowano). Sąd podkreśla, że nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych przede wszystkim może dotyczyć określonych sytuacji na początku procesu inwestycyjnego. Tylko wówczas w sytuacji kiedy nie ma jeszcze zrealizowanej inwestycji, a roboty budowlane zostały już rozpoczęte, zaniechanie dalszych robót budowlanych będzie uzasadnione prawnie. Nakaz ten nie znajduje zastosowania do robót zakończonych (sytuacja, która wystąpiła w niniejszej sprawie) i nie może być wyrazem zalegalizowania samowoli budowlanej.

W związku z powyższym Sąd wskazuje, że WWINB naruszył nie tylko wspomniane wyżej art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., ale również art. 51 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. WWINB, utrzymując co do zasady decyzję organu I instancji w mocy naruszył więc również ww. artykuły, a także art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż dyspozycja tego przepisu upoważnia do utrzymania w mocy prawidłowego, a nie błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Organy obu instancji nie uwzględniły w uzasadnieniach swych decyzji tego, że na podstawie akt sprawy można ustalić stan prawny nieruchomości wspólnej skarżących i inwestora. Można więc ustalić, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane dokonane zostały za zgodą skarżących, czy też wbrew ich woli i niezgodnie z art. 199 k.c. Ten brak rozważań w uzasadnieniach powoduje, że organy naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. zarówno poprzez zaniechanie w sporządzeniu uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego odnośnie tego, jak w tej sprawie rozumieć należy doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i czy w ogóle jest to możliwe. Ograniczenie się wyłącznie do sprawdzenia technicznych aspektów wykonanych robót budowlanych powoduje, że organy błędnie uznały, że tylko te kwestie decydują o zgodności z prawem wykonanych robót.

Ponownie rozpoznając sprawę i będąc związanym oceną prawną Sądu orzekającego organ I instancji przeprowadzi postępowanie w celu wyjaśnienia okoliczności, czy inwestor miał prawo do zadysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Dopiero w zależności od wyjaśnienia tego faktu, organ oceni i ocenę tą wyczerpująco uzasadni, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale nie tylko budowlanym, lecz również wynikającym z innych norm prawa powszechnie obowiązującego. Ustalenie możliwości doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem (lub ustalenie braku takiej możliwości), pozwoli organowi na rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 2 lub art. 51 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. (z wyłączeniem nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, który to nakaz nie znajduje zastosowania do robót zakończonych, co ma miejsce w niniejszej sprawie).

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.