Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 302/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 20 pkt 8 i 11, 36 oraz art. 40 pkt. 2 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 67 § 1 i 2 pkt 3),  art. 68 § 2 , art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 81,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1031/10 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 22 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1031/10, oddalił skargę C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz wniosku o wyłączenie pracownika.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uzyskała zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] o powierzchni 8,64 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym na okres od dnia 1 lipca 2006 r. do dnia 30 października 2006 r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 (decyzja z dnia [...] marca 2006 r. zmieniona decyzją z [...] kwietnia 2006 r.).

Skarżąca Spółka wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich (dalej: organ I instancji) o zmianę decyzji z dnia [...} kwietnia 2006 r. w ten sposób, aby zgoda na zajęcie pasa drogowego opiewała na dalszy okres tj. od dnia 31 października 2006 r. do 31 stycznia 2007 r. i aby nowa decyzja zezwalała na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy (dwustronny) o łącznej powierzchni 36 m2. W odpowiedzi na wniosek skarżącej wydana została decyzja w dniu [...] grudnia 2006 r. odmawiająca zmiany decyzji z [...] kwietnia 2006 r. W wyniku odwołania złożonego przez spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Spółka wnioskiem z 16 lipca 2007 r. zwróciła się ponownie do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie decyzji o przedłużeniu zajęcia odcinka pasa drogowego przy ulicy [...] rej. ul. [...] w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2 od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 31 stycznia 2008 r.

W odpowiedzi na złożony wniosek organ decyzją z [...] lutego 2008 r., nr [...] odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia reklamy.

Następnie Prezydent m. st. W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy , wydał decyzję odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia reklamy.

Spółka złożyła odwołanie od decyzji z [...] lutego 2008 r., w wyniku rozpatrzenia którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z [...] kwietnia 2008 r., utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Na tę decyzję SKO Spółka wniosła skargę do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1128/08, orzekł o oddaleniu skargi Spółki.

Spółka odwołała się również od decyzji organu I instancji z [...] lutego 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z [...] kwietnia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1113/08 oddalił skargę wniesioną przez stronę.

Pismami z 26 maja 2009 r. i 18 czerwca 2009 r. Zarząd Dróg Miejskich powiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] i usytuowanie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 bez zezwolenia wymaganego przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Następnie Prezydent [...] W. decyzją z [...] lipca 2009 r. orzekł w przedmiocie wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi powiatowej oraz umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 od dnia 7 listopada 2006 r. do dnia 20 lutego 2007 r. w kwocie 83 952 zł. Powyższa decyzja została podpisana przez M. M. – Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. po rozpoznaniu odwołania skarżącej uchyliło zaskarżoną decyzję, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego.

Zarząd Dróg Miejskich zwrócił się do Spółki i wezwał ją do przedstawienia dokumentów potwierdzających okoliczności demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem (np. faktury za wykonane usługi) oraz wskazanie terminu demontażu reklamy zlokalizowanej w pasie drogowym na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2006 r., zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r.

W odpowiedzi na powyższe Spółka udzieliła pisemnej informacji, że zdemontowała nośnik przed upływem ważności decyzji, ale nie posiada na tą okoliczność żadnej dokumentacji. Powołała się na zdjęcia, które złożyła do akt sprawy, wykonane przed i po demontażu nośnika.

W tym stanie rzeczy, organ I instancji ponownie dokonał analizy materiału dowodowego w sprawie i kolejną decyzją z [...] listopada 2009 r. orzekł w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] oraz umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 od dnia 7 listopada 2006 r. do dnia 20 lutego 2007 r. w kwocie 83 952 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka domagając się jej uchylenia w całości oraz w dniu 7 stycznia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek skarżącej o wyłączenie M. M. od udziału w sprawie, zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Jako powód wyłączenia Spółka podała, że wydając uprzednio decyzją niekorzystną dla strony (nakładającą dotkliwą karę) M. M. wyrobił sobie pogląd w sprawie, którym to poglądem był obarczony wydając kolejną decyzję w tej samej sprawie - o identycznej treści.

Po rozpoznaniu odwołania SKO w W. decyzją z [...] marca 2010 r.– odmówiło uwzględnienia wniosku o wyłączenie M. M. od załatwienia sprawy oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Według oceny organu, złożony wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem na fakt zajmowania pasa drogowego przez okres objęty decyzją przez nośnik reklamowy o powierzchni 36 m2 wskazują następujące dowody i okoliczności:

1) ostatnia decyzja zezwalająca na umieszczenie reklamy jednostronnej o powierzchni 18 m2 z [...] kwietnia 2006 r. ekspirowała w dniu [...] października 2006 r.,

2) w dniu 31 sierpnia 2006 r., następnie w dniu 21 września 2006 r., 5 i 18 października 2006 r. Spółka wniosła o zmianę decyzji poprzez zmianę powierzchni z jednostronnej (18 m2) na dwustronną (36 m2),

3a) do pisma złożonego dnia 31 sierpnia 2006 r. strona dołączyła zwymiarowany rysunek projektowanego nośnika, z którego wynikało, że powierzchnia tablicy reklamowej (jednej strony) wynosi 18 m2, czyli powierzchnia nośnika dwustronnego odpowiednio 36 m2,

3b) z rysunku wynika, że tablica będzie wsparta na słupie umieszczonym przy jednej krawędzi ulicy,

4) z protokołu kontroli pasa drogowego z [...] listopada 2006 r. wynika, że w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] ujawniono reklamę dwustronną o powierzchni 36 m2 i konstrukcji identycznej jak opisana w pkt 3a i 3b należąca do C. Sp. z o.o. (do protokołu dołączono 4 zdjęcia obydwu stron nośnika),

5) analogicznie jak w dniu kontroli, tj. [...] listopada 2006 r., ustalenia zostały poczynione w czasie następnych kontroli w dniu [...] grudnia 2006 r., w dniu [...] lutego 2007 r., co znalazło stosowne odzwierciedlenie w protokołach i dokumentacji zdjęciowej,

6) w dniu 26 maja 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęły 2 skargi C. Sp. z o.o. na decyzje Kolegium wydane w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji ZDM o odmowie wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] i umieszczenie reklamy:

- z dnia [...] kwietnia 2008 r.,

- z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ I instancji pismem z 23 września 2009 r. wystąpił do strony o wskazanie dowodów na demontaż nośnika, jednak spółka poinformowała, że nie posiada takich dowodów. Organ uznał, że zarówno powierzchnia nośnika, jak i okres zajęcia były ustalone prawidłowo.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga nie była zasadna, wskazując w uzasadnieniu, że trafnie SKO podniosło, że niezrozumiałe było wprowadzone w sprawie rozróżnienie pojęć właściciela obiektu budowlanego oraz podmiotu zajmującego pas drogowy. Twierdzenia skarżącej, jakoby to jakiś inny podmiot zainstalował reklamę dokładnie w tym miejscu, gdzie uprzednio funkcjonowała reklama skarżącej Spółki było nieprawidłowe. Bezsporne natomiast było, to że skarżąca Spółka uzyskała zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] na okres od dnia 1 lipca 2006 r. do dnia 30 października 2006 r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2. Jeszcze przed upływem terminu, na jaki opiewało zezwolenie Spółka czyniła starania, aby udzielone zezwolenie przedłużone zostało na kolejny okres od dnia 31 października 2006 r. do 31 stycznia 2007 r. i aby nowa decyzja zezwalała na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy (dwustronny) o łącznej powierzchni 36 m2. Skarżąca Spółka ponowiła wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia na okres od 1 lutego 2007 r. do dnia 31 stycznia 2008 r. Pomimo, iż termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego upłynął z dniem 30 października 2006 r. skarżąca wbrew podjętemu zobowiązaniu nie powiadomiła Zarządu Dróg Miejskich o demontażu nośnika reklamowego. Okoliczność ta w powiązaniu z ubieganiem się przez skarżącą o wydanie kolejnych zezwoleń dawała podstawę do przyjęcia, że nośnik reklamowy znajdował się nadal w pasie drogowym drogi powiatowej tym bardziej, że jego istnienie w pasie drogowym potwierdziły kontrole w dniach [...] listopada 2006 r., [...] grudnia 2006 r., [...] lutego 2007 r., co znalazło stosowne odzwierciedlenie w protokołach i dokumentacji zdjęciowej. Kontrolerzy odczytali tabliczkę identyfikującą właściciela nośnika podczas kontroli w terenie i wpisali wynik odczytu do protokołów kontroli z dnia [...] listopada 2006 r., [...] grudnia 2006 r., zaś na zdjęciach dołączonych do protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2007 r. widoczna była nazwa właściciela.

Zdaniem Sądu I instancji nie było wątpliwości okoliczność, że nośnik reklamowy o łącznej powierzchni 36 m2 należący do skarżącej funkcjonował w pasie drogowym drogi powiatowej w okresie od 7 listopada 2006 r. do 20 lutego 2007 r. mimo upływu terminu zezwolenia z dniem 30 października 2006 r. Ponadto Sąd podkreślił, że postępowanie sądowe i sądowoadministracyjne w sprawie wydania kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ostatecznie zakończyło się z wynikiem negatywnym dla Spółki z dniem 10 września 2008 r. (data wyroku WSA w W. w sprawie VI SA/Wa 1128/08). Dopiero po tej dacie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i usytuowanie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2.

Reasumując WSA uznał, że w świetle dokonanych ustaleń nie budził wątpliwości, że nośnik skarżącej Spółki przez 106 dni znajdował się bez zezwolenia w pasie drogowym oraz, że jego całkowita powierzchnia wynosiła 36 m2, tak jak podała Spółka we wniosku z dnia 30 sierpnia 2006 r. Natomiast czynności kontrolne organu były podejmowane przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej a zatem postępowanie dowodowe nie podlegało regułom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ słusznie wskazał, że dowody - w postaci zdjęć przedstawione przez skarżąca Spółkę - nie mogły być uznane za wiarygodne wobec braku możliwości ustalenia ich okoliczności wykonania zdjęć. Ponadto trafnie organ podniósł, że w obecnej dobie rozwoju technik komputerowych i fotograficznych łatwe było do uzyskania zdjęcie w drodze tzw. montażu komputerowego albo dodanie do niego dodatkowych elementów np. daty. Poza tym zdjęcia przedstawione przez skarżącą nie podają imienia i nazwiska wykonawcy, co dodatkowo wpływa na ocenę ich przydatności. Natomiast dokumentacja zdjęciowa pracowników Zarządu Dróg Miejskich została uzupełniona protokołem z kontroli, zawierającym pełne personalia kontrolerów, datę wykonania zdjęć i stosowne podpisy.

Spółka zaskarżyła wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowanie w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 20 pkt 8 i 11, 36 oraz 40 ust. 12 w zw. z art.40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) poprzez ich błędną wykładnię :

a) skutkującą przyjęciem, że obowiązkiem organu nie jest wydanie decyzji o przywróceniu pasa do stanu poprzedniego lub wezwanie strony do usunięcia naruszeń lub nałożenie kary pieniężnej niezwłocznie po stwierdzeniu - zajęcia pasa bez zezwolenia w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, i że organ może ograniczyć się jedynie do przeprowadzania kolejnych oględzin pasa drogowego, naliczania kary i czekania, aż sprawca zajęcia sam usunie obiekt z pasa drogowego;

b) skutkującą przyjęciem, że obowiązkiem organu nie jest, w wyżej opisanym stanie faktycznym, wszczęcie postępowania administracyjnego i podjęcie działań w celu samodzielnego usunięcie nielegalnego obiektu, w sytuacji gdy sprawca zajęcia nie jest znany lub uchyla się od usunięcia obiektu;

c) polegającą na usankcjonowaniu nałożenia kary pieniężnej za okres nielegalnego zajęcia pasa drogowego, o którym organ wiedział, lecz nie poczynił starań w celu przywrócenia pasa do stanu zgodnego z prawem, a zatem choć bez wyraźnego zezwolenia, akceptował zastany stan rzeczy;

d) polegającą na usankcjonowaniu nałożenia kary pieniężnej, sprzecznie z funkcją kary pieniężnej, czyli instrumentu "szybkiej interwencji", służącego do wymuszenia przywrócenia pasa do stanu poprzedniego, po 2 latach i 7 miesiącach od wykrycia obiektu, gdy obiekt ten faktycznie nie funkcjonował już w pasie drogowym; które to naruszenia miały bezpośredni wpływ na wymiar kary pieniężnej w niniejszej sprawie i doprowadziły do pogwałcenia gwarancji procesowych strony, jak również stanowią sprzeniewierzenie się przez zarządcę drogi zasadzie działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.)

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit, b) i c) p.p.s.a. oraz artykułu 8, 15 oraz 138 § 1 punktu 1 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazanych wyżej przepisów postępowania w wyniku utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że :

a) nie nastąpiło wyjaśnienie przez organ I instancji okoliczności, których wyjaśnienie przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy nakazał temu organowi I instancji organ odwoławczy (decyzja SKO w W. z dnia [...] września 2009),

b) w tej samej sprawie SKO w W. wydało wcześniej decyzję o odmiennym rozstrzygnięciu, chociaż stan faktyczny i prawny sprawy, jak i ustalenia organu, nie uległy zmianie;

- art.145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. oraz art. 67 § 1 i 2 pkt 3) oraz art. 68 § 2 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych wyżej przepisów postępowania w wyniku dopuszczenia jako ważnego dowodu z oględzin miejsca z dnia [...] lutego 2007 r., pomimo że dokument ten nie posiada cech protokołu, czy nawet dokumentu prywatnego, gdyż nie został przez nikogo podpisany;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz artykułu 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej wyżej wymienionych przepisów postępowania administracyjnego w wyniku oparcia rozstrzygnięcia na dowodach z dokumentacji fotograficznej (4 sztuki) z oględzin miejsca z dnia [...] lutego 2007 r., podczas gdy z treści protokołu oględzin wynika, że w ich trakcie wykonano zaledwie 1 fotografię oraz pomimo, że fotografia ta nie znajduje się w aktach postępowania;

- art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 61 § 1 i 4, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 20 pkt 8 i 11, 36 oraz 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, poprzez oddalenie skargi pomimo zaniechania wszczęcia przez organ postępowania z urzędu w następstwie zauważonych nieprawidłowości niezwłocznie po ich wykryciu i mylne przyjęcie, że do oględzin miejsca prowadzonych po stwierdzeniu nieprawidłowości nie miały zastosowania przepisy k.p.a., gdyż czynności te podejmowane były przed wszczęciem postępowania w sprawie, podczas gdy postępowanie o nałożenie kary pieniężnej lub przywrócenie pasa do stanu poprzedniego powinno być wszczęte w momencie, gdy organ wykrył naruszenia i podjął dalsze czynności w sprawie i od tego momentu wszystkie czynności organu winny być dokonane z poszanowaniem przepisów k.p.a., zaś strona nie może ponosić odpowiedzialności za wadliwe postępowanie organu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 6, 10 § 1, 79 § 1 i 2 oraz art. 81 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych wyżej przepisów postępowania poprzez:

a) przeprowadzenie oględzin miejsca z dnia [...] listopada 2006 r., będących pierwszymi w sprawie, oraz oględzin z dnia [...] kwietnia 2006 r., będących kolejnymi oględzinami w sprawie bez powiadomienia i udziału przedstawiciela Spółki, a zatem z obrazą art. 79 § 1 i 2 k.p.a.;

b) przeprowadzenie oględzin miejsca z dnia [...] lutego 2007 r. bez udziału przedstawiciela Spółki, mimo naruszenia przepisu art. 79 § 1 i 2 k.p.a.;

c) dopuszczenie protokołów z czynności opisanych w podpunktach a) i b) jako ważnych dowodów w postępowaniu administracyjnym pomimo ich sprzeczności ze wskazanymi przepisami, a więc z obrazą art. 75 § 1 k.p.a.;

d) uznanie za udowodnione okoliczności wynikających z protokołów czynności opisanych w podpunktach a) i b) pomimo że strona nie miała rzeczywistej możliwości wypowiedzenia się, co do prawidłowości przeprowadzonego dowodu i jego wyników, a więc z obrazą art. 10 § 1, 79 § 2 oraz 81 k.p.a.;

- art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz oddalenie skargi pomimo błędnego ustalenia, stanu faktycznego sprawy przez organy administracji publicznej (a w konsekwencji błędnego uzasadnienia) w wyniku naruszenia przez nie wskazanych wyżej przepisów postępowania poprzez niezgromadzenie, w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, wiarygodnych i nie budzących wątpliwości dowodów i pominięcie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. że

a) zajęcie trwało przez okres 106 dni - pomimo, że już dowód w postaci oględzin miejsca z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest przydatny dla stwierdzenia tej okoliczności, gdyż nie został przez nikogo podpisany, a więc nie może stanowić ważnego dowodu w postępowaniu administracyjnym;

b) zajęcia pasa drogowego dokonała spółka - pomimo, że analiza wyników oględzin obiektu z dnia [...] lutego 2007 r. prowadzi do wniosku, że w pasie drogi znajdował się obiekt o innych parametrach, niż obiekt spółki,

c) powierzchnia reklamowa obiektu wynosiła 36 m2 - podczas gdy organ w ogóle nie dokonał pomiarów przedmiotowego obiektu -już z analizy zdjęć wynika, że zostały one wykonane z jadącego samochodu, ponadto brak informacji o pomiarach w protokołach oględzin, z których winno wynikać, jakich czynności dokonano (art. 68 § 1 k.p.a.);a także, że:

d) spółka nie powiadomiła zarządcy drogi o demontażu nośnika (strona 12 uzasadnienia wyroku), podczas gdy spółka dokonała powiadomienia w formie ustnej - co było praktyką stosowaną przez tego zarządcę, który nigdy nie wymagał potwierdzeń pisemnych, ani też nie kwestionował prawidłowości zawiadomień ustnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art.7, 8, 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych wyżej przepisów postępowania poprzez niezasadne odmówienie wiary fotografiom przedstawionym przez spółkę z uwagi na brak możliwości ustalenia okoliczności wykonania fotografii bez wezwania strony do złożenia dodatkowym wyjaśnień lub oświadczenia autora zdjęć wskazującego na okoliczności ich wykonania;

- art. 141 § 4,133 § 1, 134 § 1 oraz artykułu 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej zasad postępowania dowodowego wyrażonych w artykułach 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz dopuszczenie stosowania w niniejszej sprawie domniemania faktycznego, że obiekt wykryty podczas kontroli jest obiektem tożsamym z obiektem używanym wcześniej przez spółkę pomimo, że:

a) domniemanie faktyczne nie może być stosowane w sprawie administracyjnej dotyczącej nałożenia kary pieniężnej,

b) zostało obalone za pomocą ustaleń poczynionych przez organ (vide wyniki oględzin miejsca z dnia [...] lutego 2007 r. i analiza wyników pomiarów);

a w związku z powyższym, także przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

- art. 141 § 4 i artykułu 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zupełne pominięcie i niewyjaśnianie w uzasadnieniu wyroku, podniesionych przez spółkę wątpliwości natury faktycznej, mających istotny wpływ na wynik sprawy i naruszających reguły postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 7, 77 § 1 i artykule 80 k.p.a., polegających na stwierdzeniu podczas oględzin miejsca z dnia [...] lutego 2007 r. istnienia obiektu o parametrach tablicy reklamowej odmiennych od tablicy reklamowej obiektu Spółki, która została przyjęta za podstawę wymierzenia kary pieniężnej.

SKO nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucono w punkcie B od podpunktu 1 do podpunktu 5 i w podpunkcie 7 petitum skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 67 § 1 i 2 pkt 3), art. 68 § 2 , art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 81, art. k.p.a. Naruszenia te, w ocenie autora skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy zdaniem skarżącej organy naruszyły wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, statuujące zasady ogólne k.p.a. (art. 6, art. 7, art., 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15 k.p.a.) oraz art. 61 § 1 i 4, art. 67 § 1 i 2 pkt 3), art. 68 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81 k.p.a., które to przepisy regulują:

1) wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.),

2) sporządzania przez organ protokołu z poszczególnych czynności postępowania (art. 67 § 1 k.p.a.), w tym z oględzin (§ 2 pkt 3) tego przepisu). Czynności odczytania protokołu (art. 68 § 2 k.p.a.),

3) system dowodów w postępowaniu administracyjnym (art. 75 § 1 k.p.a.), zgodnie z którym jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny),

4) obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.),

5) prawo strony do udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 § 1 i 2 k.p.a.),

6) zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ (art. 80 k.p.a.),

7) warunek uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.).

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w analizowanej skardze kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) p.p.s.a. w związku z wyżej wymienionymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli przestrzegania prawa procesowego przez organy administracji w tej sprawie i doszedł do słusznych wniosków, iż organy te nie naruszyły prawa w taki sposób, iż dałoby to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), ani nie naruszyły innych przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Jak słusznie podkreślił WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku organy w tej sprawie wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe nie naruszając norm wynikających z art. 61 § 1 i 4, art. 67 § 1 i 2 pkt 3), art. 68 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81 k.p.a., w stopniu istotnym mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślił to organ odwoławczy, a zaakceptował Sąd pierwszej instancji w tej sprawie na fakt zajmowania pasa drogowego przez okres objęty decyzją administracyjną przez nośnik reklamowy o powierzchni 36 m2 , wskazują następujące dowody i okoliczności:

1) ostatnia decyzja zezwalająca na umieszczenie reklamy (jednostronnej o powierzchni 18 m2 ) z dnia [...] kwietnia 2006 r. – ekspirowała w dniu 30 października 2006 r.,

2) w dniu 31 sierpnia 2006 r. oraz ponownie w dniu 21 września 2006 r. (kolejne pisma korygujące z dnia 5 oraz 18 października 2006 r.) skarżąca Spółka wniosła o zmianę decyzji poprzez zmianę powierzchni z jednostronnej o wymiarach 18 m2 na dwustronną o wymiarach 36 m2 ,

3) do pisma złożonego dnia 31 sierpnia 2006 r. Spółka dołączyła zwymiarowany rysunek projektowanego nośnika, z którego wynika, iż chodzi o nośnik dwustronny o wymiarach 36 m2 ; z rysunku tego nadto wynika, że tablica będzie wsparta na słupie umieszczonym przy jednej z krawędzi tablicy,

4) z protokołów kontroli pasa drogowego z [...] listopada 2006 r. oraz z dnia [...] grudnia 2006 r. i z dnia [...] lutego 2007 r. wynika, że w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] ujawniono reklamę dwustronną o pow. 36 m2 należącą do skarżącej Spółki (do protokołów tych dołączono zdjęcia obydwu stron nośnika, na których widać, że nośniki reklamowe posiadają w dolnej części tabliczkę identyfikującą właściciela reklamy). Odczytanie nazwy właściciela nie jest możliwe na podstawie zdjęć, lecz było możliwe podczas czynności kontrolnych w terenie,

5) w dniu 23 września 2009 r. organ I instancji wezwał stronę skarżącą do dostarczenie dowodów na demontaż nośnika. Spółka poinformowała, że nie posiada takich dowodów;

6) w dniu 26 maja 2008 r. do SKO wpłynęły 2 skargi Spółki na decyzje SKO (z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] i z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...]) utrzymujące w mocy decyzję ZDM o odmowie wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] i umieszczenie reklamy. Obie skargi zawierały także wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji SKO z następującym uzasadnieniem: "Wykonanie przez inwestora rozstrzygnięcia organu odwoławczego (niezwłocznego usunięcia elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika), implikowałoby koniecznością usunięcia nośnika, na którym są eksponowane materiały reklamowe, na podstawie umowy zawartej na kilkumiesięczne kampanie reklamowe. Demontaż nośnika to koszt dla Spółki w wysokości 11.500 zł – 15.500 zł, oraz strata z tytułu braku wpływów za wynajem powierzchni reklamowej w wysokości 2.100 zł netto miesięcznie." Zatem, jak słusznie przyjęło to SKO, a zaakceptował Sąd pierwszej instancji, skarżąca Spółka przyznała w tych pismach, iż w dniu ich sporządzenia – 12 maja 2008 r. – przedmiotowy nośnik reklamowy znajdował się w dalszym ciągu we wskazanym pasie drogowym.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy w sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż:

- wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki organy wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe nie naruszając wskazanych wyżej przepisów k.p.a.;

- mylne są zarzuty skarżącej, iż decyzja w tej sprawie została wydana na podstawie domniemań faktycznych, ponieważ ustalenia organów obu instancji zostały poczynione na podstawie przeprowadzonych dowodów z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.;

- organy wyczerpująco wyjaśniły wydane rozstrzygnięcie kierując się zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przy ocenie zgromadzonych dowodów, a tym samym nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów. W świetle dokonanych ustaleń nie budzi wątpliwości, że nośnik skarżącej przez 106 dni znajdował się bez zezwolenia w pasie drogowym oraz, że jego całkowita powierzchnia wynosiła 36 m2 , tak ja podała to Spółka we wniosku z 30 sierpnia 2006 r.;

- w sprawie również nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 , art. 79 i art. 81 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., gdyż czynności kontrolne organu były podejmowane przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej a zatem postępowanie dowodowe nie podlegało regułom przewidzianym w k.p.a.;

- wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki ocena zdjęć przedstawionych przez skarżącą organowi nie przekroczyła ram zakreślonych w art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji rację ma organ, że dowody te nie mogą być uznane za wiarygodne wobec braku możliwości ustalenia okoliczności wykonania tych zdjęć (brak identyfikacji wykonawcy tych zdjęć), a nadto zdjęcia te należy zaklasyfikować jako rodzaj dokumentu prywatnego, o którego mocy dowodowej Kodeks postępowania administracyjnego się nie wypowiada. Zupełnie inną moc dowodową mają zdjęcia wykonane przez pracowników organu I instancji dołączone do protokołu, zawierającego pełne dane personalne kontrolerów, datę wykonania zdjęć i stosowne podpisy;

- niedostarczenie przez Spółkę dowodów na dokonanie demontażu spornego nośnika jest dowodem tego, iż taki demontaż we właściwym czasie nie nastąpił. Podkreślić trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego, w żadnym razie nie wynika, iż strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (por. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., sygn. akt III SA/2431/99). Jakkolwiek bowiem organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, to jednak strona postępowania nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli udokumentowanie określonej czynności faktycznej zależy tylko od woli strony, a organ nie ma żadnych instrumentów prawnych upoważniających go do zastąpienia braku działania przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1394/10).

W konsekwencji zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracji w sposób prawidłowy, uznać należy za niezasadne.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, jak wyżej już wskazano, że operując na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji przedstawił opis jej stanu faktycznego na etapie postępowania przed organami administracji publicznej. Nie kwestionując szczegółowych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i uznając je za prawidłowe, co we właściwy sposób wykazał, Sąd pierwszej instancji przyjął je za podstawę wyrokowania. W konsekwencji, z perspektywy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, czyniąc z nich wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przeprowadził kontrolę jej legalności, w rezultacie której uznał, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co słusznie skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeśli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania żąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, nie ma podstaw by uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych tym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji, sformułowanym w analizowanej skardze kasacyjnej. Zakwestionowany przepis jest w istocie przepisem ustrojowymi, który bezpośrednio nie może być zaliczony do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzut naruszenia przepisów ustrojowych może być powołany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianego przepisu ustrojowego nie może być uznany za uzasadniony. Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie ocenę dokonaną przez NSA w wyrokach – np. w wyroku NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 837/09, wyroku NSA z tej samej daty o sygn. akt II GSK 850/09.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego pomieszczone w punkcie 1) skargi kasacyjnej sprowadzają się do sformułowania zarzutów naruszenia art. 20 pkt 8 i 11, 36 oraz art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez ich błędna wykładnię skutkującą przyjęciem przez organ, że obowiązkiem organu nie było: 1) wydanie decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego lub wezwania strony do usunięcia naruszeń lub nałożenia kary pieniężnej niezwłocznie po stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, 2) wszczęcie postępowania administracyjnego i podjęcie działań w celu samodzielnego usunięcia nielegalnego obiektu, w sytuacji gdy sprawca zajęcia nie jest znany lub uchyla się od usunięcia obiektu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w prawidłowo ustalonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, nie doszło do niewłaściwego zrozumienia i zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego. Z wykładni przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma charakter czasowy określony w decyzji (por. wyrok NSA z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 970/08). Zwłaszcza, gdy podkreślić w tej mierze, że w ust. 5-6 art. 40, w zakresie odnoszącym się do określenia metody ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustawodawca operuje, jako jej elementem konstrukcyjnym, kategorią czasu (tj. dni i roku), przez który w związku z ekspozycją reklamy pas drogowy ma być zajęty, zaś pkt 2 ust. 12 art. 40, pojęciem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Skoro więc zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy, wydawane jest na określony w decyzji okres i ma charakter czasowy, to z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Ponadto upływ okresu, na który zezwolenie zostało udzielone skutkuje tym, że dalsze legalne pozostawienie reklamy w pasie drogowym jest możliwe tylko w oparciu o nową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Należy zaakcentować, iż w punkcie 8i załącznika Nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej (stanowiącego jej integralną część) pt.: "Warunki Zajęcia Pasa Drogowego i Umieszczenia Reklamy" zarządca drogi określił, iż "wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji." Nadto należy podkreślić, iż ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji zobowiązującej organ administracji do wydania decyzji stwierdzającej wygaśniecie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, po upływie określonego w niej terminu, na który zezwolenie zostało udzielone adresatowi decyzji, ani decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego lub wezwania strony do usunięcia naruszeń lub nałożenia kary pieniężnej niezwłocznie po stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W niniejszej sprawie na podkreślenie zasługuje fakt, iż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie wydania kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ostatecznie zakończyło się z wynikiem negatywnym dla Spółki z dniem 10 września 2008 r. (data wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1128/08). Dlatego dopiero po tej dacie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i usytuowanie w nim reklamy o łącznej powierzchni 36 m2 . Trzeba dodać, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie ustalają natychmiastowego obowiązku przystąpienia zarządcy drogi do przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego oraz wszczęcia postępowania dotyczącego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.