Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 217/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124  ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 roku sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zwraca skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Starosta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie W., gmina J., oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 4,0800 ha, stanowiącej własność B. R. (dalej jako: "skarżąca"), poprzez udzielenie zezwolenia spółce A (dalej jako: "spółka", "inwestor"), na wykonanie prac związanych z przebudową elektroenergetycznej linii napowietrznej WN 110 kV [...], polegającą na wymianie przewodów roboczych i przewodów odgromowych oraz wymianie jednego stanowiska słupowego. Organ wskazał, że lokalizację projektowanych urządzeń elektroenergetycznych oraz zakres ograniczenia prawa własności przedstawia załącznik graficzny stanowiący integralną część decyzji.

W odwołaniu profesjonalny pełnomocnik skarżącej zarzucił powyższej decyzji naruszenie:

- art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku

z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego zaniechano przeprowadzenia wyczerpującego wyjaśnienia przez organ administracji wszystkich okoliczności istotnych dla dokonania oceny podstaw wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sytuacji złożenia przez inwestora jedynie nienegocjowalnej oferty, a nie wszczęcia i prowadzenia rokowań, co winno skutkować przyjęciem przez organ założenia braku przeprowadzenia rokowań i konieczności zakwalifikowania działań wnioskodawcy jako pozorowania czynności rokowań i doprowadzenia do wydania decyzji bezzasadnie ingerującej w prawo własności;

- art. 13 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji ograniczającej prawo własności skarżącej, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do zaniechania przez organ mediacyjnego i polubownego rozstrzygnięcia sprawy

z uwzględnieniem interesu skarżącej strony, zwłaszcza w sytuacji, w której skarżąca nie sprzeciwiała się pracom operatora energetycznego, a kwestionowała jedynie zasadność, sposób i wysokość wynagrodzenia za ograniczenie jej prawa własności,

a także sam sposób działania wnioskodawcy w oparciu o nienegocjowalną ofertę a nie rokowania, czego organ w ogóle nie uwzględnił;

- art. 7 k.p.a. poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego błędnie przyznano prymat interesu publicznego nad interesem strony skarżącej poprzez całkowite pominięcie interesu strony skarżącej przy ustalonym przebiegu linii i słupa, która domagała się jedynie słusznych, realnych wartości odszkodowania za ograniczenie prawa własności, a co organ wadliwie zbył stwierdzeniem, że nie ma podstaw do wnikania w treść zaproponowanej umowy;

- art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię

i błędne utożsamienie samego złożenia propozycji przez organ z przeprowadzeniem rokowań, które w rzeczywistości nigdy się nie odbyły, jak również wysnucie błędnych wniosków, że brak wymogu prowadzenia kontroli trybu prowadzania rokowań sprawia, że weryfikacji nie podlega też sam fakt i warunki przeprowadzenia rokowań - co jest konstatacją błędną;

- art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie prawa własności skarżącej, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego błędnie uznano, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, podczas gdy wnioskodawca nie prowadził rokowań, a jedynie zakomunikował skarżącej warunki na jakich ma nastąpić ograniczenie jej w prawie własności i po otrzymaniu racjonalnych, obiektywnych propozycji i warunków

w rzeczywistości zaniechał podjęcia fazy rokowań;

- art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego dokonano błędnej wykładni tych przepisów, polegającej na przyjęciu, że organy administracji przy wydawaniu decyzji

o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie są obowiązane do wydania tej decyzji przy uwzględnieniu jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela, podczas gdy normy wynikające z tychże przepisów nakazują dokonywanie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w taki sposób, aby nie doprowadziło ono do naruszenia istoty prawa własności, co wymaga przeprowadzenia nie tylko analizy uciążliwości, ale także konieczności zbadania równowagi rokowań, propozycji stanowiących podstawę rokowań i doprowadzenia do konstytucyjnej zasady wywłaszczania za słusznym odszkodowaniem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...] r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że istotą przepisu zawartego w art. 124 u.g.n. jest przyznanie inwestorowi prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak aby umożliwić realizację inwestycji celu publicznego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ bada, czy inwestor próbował uzyskać zgodę na realizację inwestycji, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie, nie zaś to w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona. Wystarczy ustalenie, że rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania i że nie doprowadziły do porozumienia między właścicielem i inwestorem. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora, czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji. Rolą organu jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami. Organ odwoławczy wskazał, że dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody skarżącej na przebudowę przedmiotowej linii. Zauważył, że w piśmie z 08.03.2018 r. skarżąca nie wyraziła zgody na zawarcie porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu, natomiast wyraziła zgodę na prowadzenie prac modernizacyjnych

z zastrzeżeniem, że stan po ewentualnych wykopach zostanie uporządkowany. Zaproponowała stawkę miesięczną 0,15 zł/m2 z tytułu użyczenia nieruchomości.

W notatce z 06.06.2018 r. zawarto wpis, że właścicielka oczekuje odpłatnej służebności przesyłu w wysokości 44460 zł i przywrócenia działki do stanu poprzedniego po wykonaniu prac. Pismem z 08.02.2019 r., pełnomocnik inwestora zaproponował jednorazową opłatę za ustanowienie służebności w kwocie 7810 zł.

W odpowiedzi z 15.02.2019 r., skarżąca odesłała niepodpisaną umowę i wyraziła sprzeciw wobec proponowanej kwoty, a także podniosła, że nie ma zastrzeżeń odnośnie do wykonania inwestycji. Pismem z 09.12.2019 r. pełnomocnik spółki ponowił propozycję ustanowienia służebności za kwotę 7810 zł. W dniu 19.12.2019 r. skarżąca podała, że w 2018 r. zgodę już wyraziła i decyzja w tej kwestii pozostaje aktualna. Natomiast w przedmiocie ustanowienia służebności podtrzymała swoje stanowisko co do wyliczenia kwoty podanej przez nią wcześniej i odesłała niepodpisane porozumienie. Wystąpieniem z 10.11.2020 r. pełnomocnik spółki zwrócił się do skarżącej z propozycją podpisania innej formy porozumienia - nieodpłatnego oświadczenia woli

o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami i jednocześnie wskazał na możliwość zawarcia porozumienia na odpłatną służebność przesyłu na warunkach proponowanych w poprzednim piśmie. Zaznaczył, że w przypadku wyrażenia zgody na ustanowienie służebności, zostanie ono zawarte

w formie aktu notarialnego za jednorazową opłatą w wysokości 7810 zł. Natomiast

w przypadku braku zgody na ustanowienie służebności przesyłu zaoferowano podpisanie nieodpłatnego oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe, właścicielka ponownie stwierdziła, że wyraziła zgodę na przeprowadzenie prac polegających na przebudowie linii i nie stawia przeszkód do rozpoczęcia prac oraz poinformowała, że zwróci się do Spółki o podjęcie rokowań finansowych odnośnie do użyczenia terenu na dalsze lata. Ponadto podkreśliła, że nie zgadza się na kwotę oferowaną w umowie i zwraca ją niepodpisaną. Organ odwoławczy dodał, że po wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ I instancji, pomimo wyznaczenia dodatkowego terminu na podjęcie próby uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy cywilnej, nie doszło do porozumienia pomiędzy stronami. Skarżąca, a następnie jej pełnomocnik, przedstawili warunki, w tym zawarcie umowy dzierżawy w stawce 0,15 zł/m2, ewentualnie umowy użyczenia w postaci udostępnienia nieruchomości bez zrzekania się jakichkolwiek roszczeń z tytułu korzystania z nieruchomości, na które pełnomocnik spółki nie wyraził zgody. Pełnomocnik inwestora pismem z 31.08.2021 r. poinformował organ, że do porozumienia nie doszło i uznał rokowania za zakończone.

W ocenie organu II instancji, prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe, został określony zakres planowanych prac, określona została powierzchnia zajęcia nieruchomości (pas służebności) oraz zaproponowano zawarcie umowy za wynagrodzeniem. Te okoliczności uznać należy za stan umożliwiający inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego. Brak wypracowania wspólnego stanowiska w sprawie musi skutkować uznaniem braku zgody właścicielki na przeprowadzenie prac na jej gruncie. Zakończenie rozmów niepowodzeniem nie wynikało z powodu pozornych ofert składanych przez inwestora, ale było konsekwencją rozbieżnych stanowisk inwestora i właścicielki w przedmiocie złożonych propozycji,

w tym wysokości należnego wynagrodzenia. Słusznie Starosta uznał

w związku z tym, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez adwokata, powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowne załatwienie wniosku inwestora, ewentualnie uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pełnomocnik podkreślił, powołując się m.in. na wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1439/19 oraz z 2 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2680/20, że elementu w postaci warunków negocjacji nie można pominąć w ocenie czy w ogóle doszło do rokowań, czy podejmowane działania miały charakter pozorny. Podniósł, że w toku niniejszego postępowania inwestor zaproponował jednostronnie i arbitralnie narzucone przez siebie założenia zrzeczenia się roszczeń, ewentualnie wybrania kwoty narzuconej wartości odszkodowania z dalszym zrzeczeniem się roszczeń – w żaden sposób nie uzasadnionej, nie wyliczonej, obiektywnie nie wytłumaczonej, co w sposób oczywisty świadczy o pozorności rokowań, co wadliwie pominął organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą i uczestnika postępowania.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się co do zasady do oceny zgodności zaskarżonej decyzji

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r. poz. 137) i art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 133 p.p.s.a.). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające

z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że to rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy

w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Sąd administracyjny nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków, a jedynie

w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Dodatkowo Sąd może także umorzyć postępowanie administracyjne, gdy stwierdzi podstawy ku temu (art. 145 § 3 p.p.s.a.), a także jest władny wskazać sposób rozstrzygnięcia w przypadku, o którym mowa w art. 145a § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie tego przepisu Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem i ma obowiązek z urzędu uwzględnić wszelkie naruszenie prawa, które mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, w świetle przytoczonych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zastosowany na wniosek spółki art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, powoływanej

w skrócie jako "u.g.n.") stanowi w ust. 1, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania

z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 2 starosta udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek. Odpowiednio do kolejnych ustępów: udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 (ust. 4). Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (ust. 5). Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych

z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio (ust. 6). Decyzja ostateczna, o której mowa

w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki (ust. 7).

Systematyka przytoczonych przepisów wskazuje, że w drodze decyzji właściwy organ udziela zezwolenia w zakresie ust. 1 art. 124 u.g.n. W ustępach 4-7 art. 124 u.g.n. ustawodawca określił natomiast skutki wydania zezwolenia.

Art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego), w razie braku porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U.

z 2021 r. poz. 2351). W judykaturze wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tworzy trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przyjmuje się, że art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 510/20, publ. w CBOSA), zgodnie z którym dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Przyjmuje się, że zmiana tych parametrów oznacza przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane.

Podstawowymi warunkami udzielenia zezwolenia ograniczającego prawo własności jest: 1. realizacja inwestycji celu publicznego, 2. zgodność zamierzenia

z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją lokalizacyjną, 3. brak zgody właściciela nieruchomości na realizację wnioskowanych robót budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie pierwszego

i drugiego z wymienionych warunków. Błędnie natomiast organy przyjęły, że skarżąca nie wyraziła zgody na udostępnienie nieruchomości na cele budowlane. Już w piśmie

z 8 marca 2018 r. skarżąca wyraziła zgodę na prowadzenie prac. Nie warunkowała realizacji przebudowy od uprzedniego ustalenia wynagrodzenia. Zadeklarowaną zgodę na udostepnienie nieruchomości skarżąca konsekwentnie podtrzymywała. W piśmie

z 28 lutego 2021 r. skarżąca przekonywała, że rozumie cel i konieczność istnienia przedmiotowych urządzeń. Podkreśliła, że jej zgoda na wykonanie prac jest aktualna. Zaproponowała wzór oświadczenia o udostępnieniu spółce nieruchomości na przeprowadzenie prac z zastrzeżeniem doprowadzenia terenu do porządku. Odnośnie do wypłaty odszkodowania za szkody, skarżąca zaproponowała: "o ile takowe wystąpią zostanie sporządzony protokół. Rozliczenia finansowe zostaną uzgodnione". Skarżąca zatem nie uzależniała udostępnienia nieruchomości od sfinalizowania kwestii finansowych. To spółka domagała się uregulowania roszczeń za przeprowadzenie

i posadowienie linii i słupów na działce skarżącej. Spółka zaproponowała ustanowienie służebność za jednorazową opłatą lub nieodpłatne udostępnienie nieruchomości. Jak wynika z pisma z 24 czerwca 2021 r. inwestor uznał, że są to jedyne prawne możliwości realizacji zamierzonych robót budowlanych. Stanowisko to nie jest jednak zasadne. Zauważyć można, że linia energetyczna, której przebudowy wniosek dotyczył, posadowiona została już wiele lat wcześniej i stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności z mocy art. 49 § 1 k.c. Linia ta, jak wynika z wyjaśnień stron, dotychczas funkcjonowała bez ustanowienia służebności przesyłu. Zgodnie z art. 3052 § 1 k.c., jeżeli właściciel nieruchomości odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna dla właściwego korzystania z urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1, przedsiębiorca może żądać jej ustanowienia za odpowiednim wynagrodzeniem. Takie samo prawo przysługuje właścicielowi nieruchomości (art. 3052 § 2 k.c.). W przedmiocie tym rozstrzygają w przypadku sporu sądy powszechne. Kwestia ta nie może być zatem przedmiotem ocen i rozstrzygnięć organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. W szczególności brak porozumienia co do warunków ustanowienia służebności przesyłu nie uzasadnia domagania się

o zezwolenie na realizację inwestycji w trybie art. 124 § 1 u.g.n., gdy właściciel nieruchomości wyraźnie zgadza się na udostępnienie nieruchomości w celu budowy, bez rozstrzygania na tym etapie o rozliczeniach. W takiej sytuacji nie można utożsamiać braku akceptacji warunków finansowych z brakiem zgody na udostepnienie nieruchomości. Tak samo nie można upatrywać braku zgody na udostępnienie nieruchomości w braku akceptacji propozycji inwestora o nieodpłatnym udostępnieniu nieruchomości. Dla zastosowania art. 124 § 1 u.g.n. istotne jest tylko porozumienie co do zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a nie warunki tej zgody. Prawidłowo organ II instancji wskazał, że nie ma znaczenia, w jakiej formie zgoda miałaby zostać wyrażona. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jednym z tytułów może być zatem stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Może być to każda czynność prawna podjęta w formie umowy lub jednostronnego oświadczenia, z której będzie wynikało, że właściciel gruntu wyraża zgodę na wnioskowane roboty budowlane. W wyroku z 28 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2574/18 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, nawiązując do treści art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, że strony mają prawo kształtowania stosunków umownych wedle swojego uznania.

Wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego w trybie cywilnoprawnym wyklucza stosowanie przymusu administracyjnego, przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – musi być interpretowany dosłownie. W związku z tym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt. I OSK 1165/07, CBOSA).

Ponieważ skarżąca wyraźnie deklarowała przed wszczęciem i w toku postępowania, że wyraża zgodę na wnioskowaną przebudowę linii elektroenergetycznej i udostępnienie na ten cel nieruchomości, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił decyzję organu II instancji i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącej od organu kwoty 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwoty 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). W punkcie trzecim wyroku została skarżącej zwrócona kwota nadpłaconego wpisu od skargi w wysokości 300 zł.