Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1459/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA del. do NSA Iwona Kosińska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 667/07 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] października 1978 r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania jako opuszczone, gospodarstwa rolnego, położonego we Wsi S. gm. K. w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...], a w pozostałej części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...], uchyliło własną decyzję z [...] listopada 2006 r. nr [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] października 1978 r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania jako opuszczone, gospodarstwa rolnego położonego we wsi S. gm. K., figurującego w rejestrach gruntów na L. K. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] października 1978 r. nr [...] nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania. Decyzja była wydana na podstawie przepisów ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. W myśl zaś § 1 ust. 1 rozporządzenia - za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Przejmując na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną stanowiącą własność L. K. w uzasadnieniu decyzji przyjęto, iż "w toku prowadzonego postępowania w sprawie gospodarstwa rolnego Ob. K. L. s. B. zam. Warszawa stwierdzono, że zabudowań, inwentarza żywego jak i martwego na gospodarstwie brak. Właściciel gruntów Ob. K. L. opuścił gospodarstwo w 1975 r. i dotychczas mieszka na stałe w Warszawie ul. [...]. Od około 6 lat przeważająca część gruntów leżała odłogiem, użytkowana powierzchnia gruntów nie była poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym oraz należycie wykorzystana. Od 1976 r. całość gruntów leży odłogiem. Należności podatkowe nie były regulowane obecnie wynoszą 60.748 złotych." Powyższych ustaleń faktycznych organ prowadzący postępowanie dokonał na podstawie oględzin gospodarstwa przeprowadzonych na gruncie dnia 10 sierpnia 1978 r., z których sporządził protokół, a którego prawidłowość zakwestionowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w pierwszej instancji.

Organ podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że protokół sporządzony w trybie przepisów K.p.a. winien być sporządzony tak, aby wynikało z niego kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. To jednak, iż protokół nie zawiera podpisów wszystkich członków komisji nie można oceniać jako zaistnienie przesłanki nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można bowiem przyjąć, iż brak jest w aktach sprawy dokumentów wskazujących o przeprowadzeniu postępowania wymaganego prawem w przedmiocie ustalenia czy zachodzą okoliczności o jakich mowa w powołanych wyżej przepisach, a przede wszystkim ustalenia czy przedmiotowe gospodarstwo należy uznać jako opuszczone. Nadto przepisy prawa materialnego nie przewidywały stosowania szczególnej procedury postępowania w sprawie ustalania, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa jako "gospodarstwo opuszczone". Wobec tego organy prowadzące postępowanie, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - art. 70 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) uprawnione były do tego, aby jako dowód dopuścić wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (okoliczności opuszczenia gospodarstwa rolnego), a co nie było sprzeczne z prawem. Stąd w sprawie oparły się na protokole z oględzin przeprowadzonych na gruncie dnia 10 sierpnia 1978 r.

Pomimo tego, iż sam protokół z oględzin nie został sporządzony prawidłowo (brak jest w nim podpisu wszystkich członków komisji), to nie można zdaniem Kolegium, pominąć przy ocenie okoliczności opuszczenia gospodarstwa rolnego przez L. K. Szczególnie, że przepisy procedury administracyjnej dopuszczają możliwość uznania za udowodnioną okoliczność faktyczną, w sytuacji, gdy strona postępowania miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonego przez organ na tę okoliczność dowodu (dowód: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 15 września 1978 r.). Co więcej ustalenia poczynione podczas lustracji gospodarstwa zostały potwierdzone dowodem z zeznań świadków słuchanych dnia 7 maja 2007 r. na rozprawie przeprowadzonej przed Kolegium.

Odnosząc się natomiast do kwestii wzruszenia decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...] podniesiono, iż z dniem 1 stycznia 1992 r. wyłączona jest zarówno administracyjna, jak i sądowa kontrola aktów własności ziemi wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, co podkreślał wielokrotnie Sąd Najwyższy w swoich wyrokach (wyrok SN z dnia 20 października 1999 r., III CKN 603/98).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 667/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na regulację podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, które są wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd wywodził, że organ prawidłowo przeprowadził ocenę zgodności z prawem decyzji z 18 października 1978 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania, jako opuszczone gospodarstwo rolne położone we wsi S. gm. K., figurującego w rejestrach gruntów na L. K. Sąd dalej wywodził, że wady wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. mają charakter materialny, nie są to wady o charakterze proceduralnym. Wywodził, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie prawa w wyniku którego decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Taka sytuacja nie wystąpiła.

Sąd wskazał, że nie uwzględnił wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka L. K., gdyż przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone jedynie do przeprowadzenia dowodu z dokumentu (art. 196 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Z tego względu, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.

L. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. uznania, iż spełnione zostały przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 198) do uznania za opuszczone gospodarstwa rolnego skarżącego;

2) naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez pominięcie okoliczności, iż skarżący pozbawiony został prawa udziału w postępowaniu przed Naczelnikiem Gminy w sprawie o uznanie gospodarstwa za opuszczone i nieodniesienie się do tej okoliczności w uzasadnieniu wyroku, jak też brak oceny tej okoliczności w połączeniu z protokołem oględzin, podpisanym z naruszeniem przepisów o jego sporządzeniu, a uznanym za dowód niewadliwy, ponieważ naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe uchybienia naruszają konstytucyjne prawo zawarte w art. 64 i 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie prawo własności i prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej.

Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2) przyznanie kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych z oświadczeniem, że nie zostały w całości pokryte przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił, że w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył prawo materialne przez jego błędną wykładnię przez uznanie, że spełnione zostały przesłanki opuszczenia gospodarstwa rolnego, określone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39 poz. 174 ze zm.) i w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 198). W myśl powołanych wyżej przepisów, gospodarstwo rolne uważa się za opuszczone wówczas, gdy na tym gospodarstwie nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. O ile prawdziwe było ustalenie, że na przedmiotowym gospodarstwie nie zamieszkiwał nikt z ww. osób, to nie została spełniona druga przesłanka - nie uprawiania i nie poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. Wywodził, że brat L. K. posiadał gospodarstwo i na pewno użytkował jego grunty. Nie została zatem spełniona druga przesłanka dla bytu gospodarstwa opuszczonego. Brak podpisów osób, które brały udział w oględzinach wskazuje, że albo nie brały udziału w oględzinach albo odmówiły podpisania protokółu z tego względu, że gospodarstwo nie było opuszczone.

Wywodził naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze i art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sad pominął, że w postępowaniu w sprawie uznania jego gospodarstwa za opuszczone wszystkie pisma adresowane do niego doręczane były na nieprawidłowy adres. W postępowaniu tym był z tego powodu pozbawiony prawa do obrony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa - Nadleśnictwo B. wnosiło o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz Nadleśnictwa kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia art. 133 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 133 § 1 tej ustawy "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy". Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję dokonuje oceny prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Sąd tę ocenę może wyprowadzić wyłącznie na podstawie akt sprawy, które wraz z zaskarżoną decyzją dają podstawę do oceny zgodności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Należy podzielić stanowisko Sądu, że podstawy do stwierdzenia nieważności zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z wyliczonych podstaw jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane normy materialnego prawa. Do kwalifikowanego naruszenia prawa materialnego należy też zastosowanie normy prawa, przez wyprowadzenie konsekwencji prawnej, do stanu faktycznego, który pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem hipotetycznym zapisanym w tej normie. Z tego względu również w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym, postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ocenę wystąpienia rażącego naruszenia prawa nie można wyprowadzić bez akt sprawy postępowania prowadzonego w trybie postępowania zwykłego.

Do dołączonych do skargi kasacyjnej akt sądowych dołączone zostały akta administracyjne. Z rejestru akt sądowych wynika, że akta administracyjne zostały zawarte w 1 tomie. Przesłane do Sądu akta administracyjne nie są kompletne, zarówno co do prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i co do braku akt administracyjnych postępowania zwykłego, którego przedmiotem było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania jako opuszczone, gospodarstwa rolnego położonego we wsi S. gm. K.

Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie prowadzone bez skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, jest prowadzone z naruszeniem art. 133 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola Sądu oparta wyłącznie na zaskarżonej decyzji nie pozwala na ocenę zgodności z przepisami prawa postępowania powadzonego w sprawie, a tym samym prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.