Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3550/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c i art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 140, art. 144 i art. 222 par. 2 k.c, art. 71
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy A.S. po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 960/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 960/18 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] udzielającej Burmistrzowi [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa ul. [...] w W. wraz ze zjazdami, odwodnieniem i oświetleniem zlokalizowanej na działkach (z uwzględnieniem podziału) o nr geod. [...],[...], obręb [...], miasto [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], zaskarżając wyrok w całości.

Sądowi I instancji zarzuciła, wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej;

2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie Ministra Inwestycji i rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej.

Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła ponadto WSA:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, pomimo faktu bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości będących własnością Skarżącej z nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja, iż nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy Prawo budowlane poprzez brak zbadania przez organ I jak i II instancyjny okoliczności, wskazanych przez Skarżących w odwołaniu, dotyczących braku spełnienia warunków higienicznych i ochrony środowiska a także braku zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich przez brak pogorszenia warunków do życia okolicznych mieszkańców przez wzrost uciążliwości dla otoczenia;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt. i 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. oraz w zw. z art. 222 § 2 k.c. poprzez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów skarżących;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie iż planowana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Wskazując na przytoczone wyżej podstawy Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o:

1) uchylenie w całości wyroku WSA oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie;

2) zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.

Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła ponadto o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., dalej: specustawa) nie regulują wprost, komu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z kolei na mocy art. 11i ust. 1 specustawy w postępowaniu tym wyłączono jednak wyraźnie stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zgodnie z którym: stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, oprócz inwestora, są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W takiej sytuacji nie może ulegać wątpliwości, że w sprawach prowadzonych w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych procedury administracyjnej (art. 11c specustawy), czyli w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Natomiast pośrednio z przepisów specustawy normujących zawiadamianie o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3) można wywieść, że poza właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, status stron przysługuje podmiotom mającym inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji oraz podmiotom dla których ustala się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji wskazanych w tej decyzji obowiązków (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c i e-h specustawy).

Przenosząc powyższe uwagi na okoliczności niniejszej sprawy należało podzielić pogląd Sądu I instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że argumentacja Wspólnoty Mieszkaniowej nie świadczy o legitymowaniu się przez nią interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wydanej w przedmiocie zezwolenia na realizację spornej inwestycji drogowej. Jak trafnie bowiem zauważył ten Sąd, działka o nr ew. [...], na której znajduje się budynek Wspólnoty Mieszkaniowej [...], nie została objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ani nie stanowi terenu, wobec którego określono ograniczenia w jego korzystaniu dla realizacji obowiązków przewidzianych w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c oraz e-h specustawy drogowej. Ponadto nieruchomość ta i znajdujący się na niej budynek mieszkalny nie sąsiadują bezpośrednio z projektowaną inwestycją, gdyż znajdują się w odległości ok. 170-160 m od południowego krańca terenu objętego inwestycją. Z tego względu za nieusprawiedliwioną należało uznać argumentację Wspólnoty Mieszkaniowej podnoszącej kwestie dotyczące uciążliwości związanych z realizacją inwestycji drogowej i braku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 Prawo budowlanego). Zgodzić się trzeba z oceną Sądu I instancji, że powyższe świadczy jedynie o interesie faktycznym Wspólnoty Mieszkaniowej, który nie podlega jednak ochronie prawnej.

Oczywiste jest wprawdzie, że budowa drogi oraz jej późniejsze użytkowanie, tj. ruch drogowy i związane z tym niedogodności, z konieczności będą miały pewien wpływ na otaczający teren. Nie oznacza to jednak jeszcze, że właściciele czy użytkownicy wieczyści wszystkich okolicznych nieruchomości posiadają każdorazowo interes prawny w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji drogowej. Trzeba wszakże zauważyć, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter specjalny. Jej celem miało być, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Temu służy m.in. uproszczenie sposobu informowania stron o wydaniu pozwolenia na budowę drogi. Z tego też powodu w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uzasadniona jest ścisła wykładnia rozumienia pojęcia interesu prawnego wskazanego w przepisie art. 28 k.p.a. W tym kontekście ponownie jako niezasadne należało uznać nie tylko podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 Prawo budowlanego, ale też tym bardziej jako chybione ocenić próby wywodzenia interesu prawnego w niniejszej sprawie z norm prawa cywilnego dotyczących treści, wykonywania i ochrony własności (art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 k.c.). W takim stanie prawnym zatem, skoro Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] nie miała interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, to postępowanie nadzorcze w tym przedmiocie prowadzone przez Wojewodę [...] podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Za pozbawiony podstaw uznać trzeba zarzut naruszenia przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który zawiera definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu. Pojęcie to występuje bowiem głównie jako element służący określeniu, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, czyli w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, którego to jednak przepisu - jak już wyżej zauważono - nie stosuje się w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (art. 11i ust. 1 specustawy). Podobnie nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). Zagadnienie występowania ewentualnej konieczności, czy też jej brak, uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje bowiem poza przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej, a który stanowi umorzenie postępowania nadzorczego z powodu braku interesu prawnego wnioskodawcy. Uwagi organów orzekających w trybie nadzoru oraz Sądu I instancji w tym zakresie należy uznać dlatego jako mające charakter dodatkowy, poczynione niejako "na marginesie" głównego przedmiotu sprawy.

W konsekwencji dotychczasowych rozważań należało przyjąć, że Sąd I instancji zasadnie rozstrzygnął, że skarga Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nie zasługiwała na uwzględnienie i stwierdzając brak istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a przy tym również brak naruszeń prawa materialnego, Sąd ten orzekł prawidłowo o jej oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych wyżej przepisów procesowych (p.p.s.a.) nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.