Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 116/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. O. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

U Z A S A D N I E N I E

Prezydent Miasta N. S. decyzją z 22.07.2016 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 778), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku J. O. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa stacji kontroli pojazdów wraz z warsztatem samochodowym oraz infrastrukturą techniczną, z możliwością budowy w odległości 1,5m od granicy z działką nr [...] w obrębie [...], na działkach nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] w obrębie [...] w N. S. przy ul. [...]".

Organ podał, że integralną część decyzji stanowią: załącznik nr [...]: część graficzna decyzji o warunkach zabudowy sporządzona na kopii mapy zasadniczej, z liniami rozgraniczającymi wyznaczającymi teren inwestycji; załącznik nr [...]: wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną.

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z 17.01.2014 r. J. O. zwrócił się do Prezydenta Miasta N. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji jw. Wniosek został zmodyfikowany w dniu 3.04.2014 r.

M. S. w piśmie z 24.02.2014 r. znak: [...] zaopiniował pozytywnie, pod określonymi warunkami, możliwość budowy stacji kontroli pojazdów wraz z warsztatem samochodowym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S., określając dostęp do drogi publicznej przez realizację zjazdu z ulicy [...] (dopuszczał również realizację zjazdu z ulicy [...], pod warunkiem, że prowadzona działalność gospodarcza na przedmiotowych działkach będzie generowała niewielki ruch samochodowy i inwestor uzyska prawny dostęp do ulicy [...] poprzez działkę nr [...] i [...] w obr. [...]).

Dodatkowo M. S. w piśmie z 15.12.2014 r., znak: [...] poinformował, że działka nr [...] przylega do pasa drogowego ulicy [...] (droga gminna klasy D) o parametrach zgodnych z w/w rozporządzeniem i posiada jezdnię o szerokości 6,0m, natomiast ulica [...] (droga powiatowa), posiada klasę Z, gdzie zgodnie w w/w rozporządzeniem należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, dlatego też dopuszczono jedynie możliwość realizacji zjazdu indywidualnego z ulicy [...] generującego nieznaczny ruch samochodowy. W/w warunki zostały również ujęte w opinii z 02.07.2014 znak: [...] dotyczącej budowy myjni bezdotykowej na działce nr [...] i części działek nr [...], [...] w obr. [...] w N. S..

Ponadto M. S. poinformował, że dla zjazdu z ulicy [...] na działce nr [...] w obr. [...] została wydana decyzja lokalizacyjna z 14.07.2014r. znak: [...]

Organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy. Sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, z której wynika, że wniosek o wydanie warunków zabudowy nie spełnia wymagań określonych przepisami art. 61 ust. 1 ustawy. Teren inwestycji posiada główny wjazd od strony ul. [...], która jest drogą bez przejazdu, tzw. "sięgacz", który jest stosowany w celu wyeliminowania ruchu przelotowego w dzielnicach mieszkaniowych. Dla planowanej inwestycji M. S. ustalił zjazd publiczny z ul. [...] i dlatego zasadę "dobrego sąsiedztwa" określoną przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy odnieść do zabudowy zlokalizowanej wzdłuż tej ulicy. Obszar wzdłuż ulicy [...] to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej skupionej po obu stronach drogi oraz zabudowa mieszkaniowo-usługowa, tj. budynek mieszkalny z domowym przedszkolem w parterze budynku. A więc, przy ul. [...] czyli drodze publicznej, z której dostępna jest przedmiotowa działka, brak jest obiektu, który pozwalałby na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy i spełnienie art. 61 ust. 1 ustawy.

Obszar analizy w obrębie od "starego" przebiegu potoku Łącznik w kierunku do ul. [...], i dalej do ul. [...] tworzy jednolitą urbanistyczną całość tworzącą osiedle budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przedszkolem. Natomiast zabudowa usługowa zlokalizowana na działkach nr [...] (Centrum [...]), [...] (myjnia samochodowa), [...] (budynek handlowo-usługowy) znajduje się po przeciwległej stronie ul. [...] w odrębnej strefie urbanistycznej. Zakład Spółdzielni [...] znajduje się poza obszarem analizowanym i nie może stanowić podstawy do spełnienia warunku kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji.

Organ w pełni podzielił ustalenia zawarte w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Granica obszaru analizowanego została ustalona prawidłowo jako trzykrotna szerokość frontu działki i jest ona wystarczająca do dokonania oceny nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem organu, nie jest uzasadnione "rozciąganie" obszaru analizy, po to tylko, by w obszarze analizy znalazł się obiekt usługowy, który stanowiłby podstawę do uzasadnienia spełnienia warunku kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji.

Od decyzji odwołanie wniósł J. O. zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że inwestycja jest niezgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa" i że realizacja naruszy ład przestrzenny,

-art. 56 w zw. z art. 64 poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która nie narusza prawa,

- § 3 ust. 2, w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że front terenu inwestycji jest od ul. [...], podczas gdy front jest od strony ul. [...], z której jest wejście i wjazd na działkę,

- art. 7, 77, 8, 11 i 107 § 3 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędną ocenę okoliczności sprawy, nie wyjaśnienie zasadności przesłanek oraz skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia.

Odwołujący argumentował, że zarówno orzecznictwo, jak i doktryna opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej", do której zalicza się wszystkie działki w obszarze analizy. Tezę taką potwierdza celowościowa wykładnia przepisów, a także samo brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. W związku z powyższym, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że brak jest obiektu, który pozwalałby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, skoro obiekty takie znajdują się po drugiej stronie ul. [...], z której jednocześnie dostępny jest teren inwestycji. Są to przy tym obiekty usługowe o podobnej funkcji. Projektowana realizacja wpisuje się zatem w całej rozciągłości w istniejące w obszarze analizy funkcje i formy zabudowy, spełniając wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto, zdaniem odwołującego, organ wadliwie wyznaczył obszar analizy, ponieważ przyjął, że front terenu inwestycji znajduje się od strony ul. [...], podczas gdy główny wjazd i wejście na działkę jest od strony ul. [...]. Potwierdza to fakt, że istniejący na działce budynek (obecnie rozebrany) miał oznaczenie "[...] Granice obszaru analizy zostały zatem zakreślone nieprawidłowo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24.10.2016 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23); w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 4 i pkt 5 oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skarżący słusznie kwestionuje próbę podziału obszaru analizy na "strefy urbanistyczne", bowiem brzmienie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., łącznie z § 2 pkt 4 rozporządzenia - nie daje ku temu wystarczających podstaw. Skarżący nie uwzględnił jednakże istotnej części przepisu art. 61 ust.1 pkt 1, stanowiącej, że do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów i wskaźników - musi istnieć co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej. W takim stanie, kwestią w istocie przesądzającą rozstrzygnięcie sprawy, jest ustalenie z której drogi publicznej istnieje dojazd do terenu inwestycji, przy czym mogą być tu brane pod uwagę ulice: [...]. Z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika niespornie, że "dostęp do drogi publicznej" (w zrozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p.) musi istnieć zarówno faktycznie, jak i prawnie. Te dwa warunki spełnia - w niniejszej sprawie - tylko dostęp od ul. [...], bowiem działka nr [...] przylega do tej ulicy bezpośrednio całą szerokością frontu (ok. 21m). Natomiast działka nr [...], na której zgodnie z wnioskiem inwestora i przedstawioną koncepcją, planowane jest usytuowanie projektowanej stacji diagnostycznej - oddzielona jest od ul. [...] działkami nr [...] [...] i [...] Działka nr [...] stanowi koryto d. potoku [...] pozostając we władaniu Gminy. Działki nr [...] są własnością prywatną. Od strony ul. [...] dojazd do terenu lokalizacji stacji diagnostycznej nie istnieje zarówno faktycznie jak i prawnie. Miał ten fakt zapewne na uwadze sam wnioskodawca, który przedstawiając koncepcję zagospodarowania tereny inwestycji - określił dojazd do stacji od ulicy [...]. Również Miejski Zarząd Dróg w swojej opinii

z 24.02.2014 r., [...], nie wykluczył wprawdzie możliwości dojazdu od ul. [...], jednakże pod warunkiem uzyskania prawnego dostępu przez w/w działki. Inwestor nie przedstawił dowodu na posiadanie dostępu prawnego.

Nie ma znaczenia fakt, że istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny (obecnie rozebrany) miał oznaczenie adresowe "ul. [...]". Kolegium nie kwestionował także stwierdzenia o zasadzie "szerokiego rozumienia" pojęcia kontynuacji funkcji, jednak warunkiem koniecznym do prawidłowego sporządzenia wyników analizy, ze skutkiem zaistnienia możliwości ustalenia warunków zabudowy - jest, by przy tej samej drodze publicznej istniał przynajmniej jeden budynek pozwalający na stwierdzenie zachowania warunku kontynuacji funkcji. W niniejszej sprawie tak nie jest.

J. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, a jej realizacja naruszyłaby istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe

stosowanie, polegające na przyjęciu, że zlokalizowana w granicach obszaru analizowanego zabudowa usługowa nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co teren wnioskowanej inwestycji,

art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odmowę wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które nie narusza przepisów prawa,

§ 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne przyjęcie, że front działki znajduje się od strony ul. [...], podczas gdy front działki zlokalizowany jest od strony ul. [...], gdyż

tej strony odbywa się wejście i wjazd na działkę,

- art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę okoliczności przedmiotowej sprawy w szczególności w zakresie charakteru zabudowy występującej w obszarze analizowanym,

- art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

- art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skarżący argumentował, że dostępność z tej samej drogi publicznej działki sąsiedniej w przypadku, o którym mowa w 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może podlegać tak sztywnym regułom, jak to jest wymagane w przypadku dostępu działki inwestora do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). W przypadku terenu inwestycji niewątpliwym jest, że inwestor musi legitymować się faktycznym i prawnym dostępem do drogi publicznej. Natomiast spełnienie warunku porównawczego (art. 61 ust. 1 pkt 1) następuje wówczas gdy działka sąsiednia ma faktyczny dostęp do "tej samej" drogi publicznej.

W chwili obecnej, teren inwestycji dostępny jest faktycznie właściwie wyłącznie od strony ul. [...], nie posiada ani wejścia ani wjazdu od strony ul. [...]. Zdaniem skarżącego, obszar analizowany został ustalony błędnie albowiem organ niezasadnie uznał, że front działki znajduje się do strony ul. [...], podczas gdy w § 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego jest mowa o części działki która "przylega" do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wejście na działkę jest wyłącznie od strony ul. [...]. Budynek posadowiony działce miał nr porządkowy [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w K. zważył co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

W ramach w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie dla terenu, na którym skarżący planuje zrealizować objętą jego wnioskiem z 17 stycznia 2014 r. inwestycję, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016. 778 ze zm. dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Trzeba wskazać, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone oraz, że prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w K. z 24 10. 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta N. S. z 22. 07. 2016 r. , którą po rozpatrzeniu wniosku J. O. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa stacji kontroli pojazdów wraz z warsztatem samochodowym oraz infrastrukturą techniczną, z możliwością budowy w odległości 1,5m od granicy z działką nr [...] w obrębie [...], na działkach nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] w obrębie [...] w N. S. przy ul. [...]".

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie rozporządzenie). Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W tym miejscu trzeba podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Przenosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest zgodna z rozstrzygnięciem organu I instancji. Jak podniesiono w zarzutach skargi kwestią, wokół której koncentruje się spór jest kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Jak bowiem wynika z decyzji obu instancji przyjęcie, że wnioskowana zabudowa, zlokalizowana w granicach obszaru analizowanego ma dostęp do drogi publicznej tylko od ulicy [...] przesądza o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy, że względu na brak chociażby jednej działki dostępnej z tej drogi (ul. [...]) zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, przy czym organy zauważają jednak, że z drogi publicznej stanowiącej ul. [...] mają dostęp działki o zabudowie usługowej. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Z kolei, w ocenie strony skarżącej dostęp taki znajduje się od strony ul. [...] i dostęp ten nie tylko umożliwia ustanowienie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ale jest to wyłączny dostęp do działki inwestora. Takie zostało przedstawione w skardze.

W tym miejscu należy zauważyć, że inwestor w wniosku złożonym w dniu 17 stycznia 2014 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] w obrębie [...] w N. S. i jednocześnie wskazał alternatywny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej tj. od ul [...] i od ul. [...].

Jak wynika z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy organy obu instancji uwzględniły opinię M. S. wyrażoną w piśmie z 15 grudnia 2014 r, zgodnie z którą z ul. [...] dopuszczono jedynie budowę zjazdu indywidualnego "ze względu na konieczność ograniczenia liczby zjazdów z drogi w szczególności z terenów w przeznaczonych pod nową zabudowę". Należy dodać, że w ww. piśmie M. S. skorygował własną, niejasną opinię wyrażaną w piśmie z dnia 24. 02. 2014 r., w której dopuścił realizację zjazdu z ul. [...] dla wnioskowanego przedsięwzięcia, ale "pod warunkiem, że prowadzona działalność gospodarcza nas przedmiotowych działkach będzie generowała niewielki ruch samochodowy", a inwestor uzyska prawny dostęp do ul. [...] przez działki Nr [...] i [...]. W obu wyżej wskazanych pismach M. S. pozytywnie zaopiniował zjazd z drogi [...], która stanowi drogę publiczną kategorii gminnej, podczas gdy ulica [...] jest drogą klasy powiatowej, której zarządcą - zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz.U. 2017. 2222) - jest również M. S., ponieważ jest to miasto na prawach powiatu. Kierując się opinią MZD w N. S. organy uznały zatem, że nie ma możliwości realizacji zjazdu publicznego, związanego z wnioskowanym przedsięwzięciem o charakterze usługowym z ulicy [...] jest natomiast możliwość zrealizowania zjazdu od strony ul. [...], przy czy wypada zauważyć, ze taką możliwość przewidział sam wnioskodawca. W oparciu o powyższe przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy, przyjmując, że teren planowanego przedsięwzięcia ma dostęp od ulicy [...]. Ustalono, że w obszarze analizowanym żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej tj. ulicy [...] nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagać dotyczącej nowej zabudowy, co w konsekwencji oznacza, że nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji zastanej zabudowy. Jak bowiem wynika z części opisowej analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. M. T. – w obszarze analizowanym wzdłuż ul. [...], po obu jej stronach występuje jednolita zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, i tylko na parterze jednego budynku mieszkalnego zorganizowane jest domowe przedszkole. Z analizy wynika też, iż działki dostępne od strony ul. [...] są zabudowane w sposób, który dopuszcza ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej stacji kontroli pojazdów, nie ma jednak możliwości ich uwzględnienie ponieważ wykluczona została możliwości budowy zjazdu z tej ulicy dla planowanej stacji kontroli pojazdów z warsztatem i infrastrukturą.

Oceniając powyższe należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej nie można uznać, że organy dokonały pełnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym przedłożonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Przede wszystkim podzielić należy wątpliwości strony skarżącej czy kwestia dostępności terenu inwestycji z ul. [...] została prawidłowo wykluczona przez organy. W ocenie Sądu poczynione w tym zakresie ustalenia są niewystarczające przede wszystkim ze względu na lakoniczność uzasadnień, z których bynajmniej nie wynika dlaczego organ odwoławczy a wcześniej organ I instancji uznały, że od strony ul. [...] dopuszczalny byłby tylko indywidualny zjazd. W szczególności trzeba zważyć, że opinia zarządcy drogi - Miejskiego Zarządu Dróg W [...] z dnia 15.12. 2014 r., na którą powołały się organy, w istotnym zakresie różni się od wcześniejszej opinii z 24.02.2014r., a nadto nie ma ona charakteru wiążącego. W tej sytuacji organy obu instancji były zobowiązane do szczególnie wnikliwego ustosunkowania się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w tym zakresie. Za niewystarczające należy zatem uznać samo stwierdzenie, że organy kierowały się niewiążącą opinią M. S.. Niezależnie od powyższego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wyjaśnić czy wnioskodawca posiada nie tylko faktyczny, ale prawny dostęp do drogi publicznej od strony ul Nawojowskie, gdyż także na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy wymagany jest prawny dostęp do drogi publicznej. Trzeba się przy tym zgodzić, że niepełne wyjaśnienie całokształtu sprawy i nie ustosunkowanie się do twierdzeń uważanych a stronę za znaczące dla sposobu załatwienia sprawy jest bardzo istotne również ze względu na ogólną zasadę postępowania administracyjnego z art. 8 k.p.a., zobowiązującą do pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Szczególnie w odniesieniu do decyzji odmownych strona powinna być przekonana, że decyzja została wydana po wnikliwym zapoznaniu się ze stanowiskiem wnioskodawcy. W ocenie Sadu takiego warunku nie spełnia zaskarżona decyzja.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie została również wyjaśniona w sposób prawidłowy kwestia dostosowania wnioskowanego przedsięwzięcia do wyznaczonej przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, przy uwzględnieniu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną od strony ul. [...]. Jak już wskazano, takie skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną organy uznały za dopuszczalne, jednakże równocześnie wskazując, że ponieważ żadna działka dostępna z ul. [...] nie jest zabudowana w sposób o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , to wyłącza to możliwość ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W ocenie Sądu stanowisko takie należy uznać za przedwczesne. Trzeba bowiem zważyć, że wzgląd na ww. zasadę dobrego sąsiedztwa nie musi w sposób bezwyjątkowy uwzględniać wyłącznie zabudowę dostępną z tej samej drogi publicznej jak poczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie. Co prawda, z dosłownego brzmienia przepisu z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że odmawia się ustalenia warunków zabudowy gdy żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację zastanej funkcji zabudowy, to jednak w orzecznictwie dopuszcza się również szerszą interpretację pozajęzykową. Zgodnie z wykładnią funkcjonalną kwestionuje się bowiem przyjmowanie, że niespełnienie tego warunku stanowi a limine przesłankę odmowy lokalizacji inwestycji. Taka pozajęzykowa wykładnia dopuszczalna jest w szczególnie w sytuacji gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy (por. wyrok NSA z 24 .02. 2017 r., sygn. akt II OSK [...]). Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie przyjmuje ww. wyrażony pogląd za zasadny. Są bowiem takie przypadki, w których ustalenie warunków zabudowy dla działki dostępnej z jednej drogi będzie faktyczne wyznaczone z uwzględnieniem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, dostępnych z innej drogi, jednak tylko w sytuacji wyjątkowej. Taka sytuacja może wystąpić gdy np. dwie blisko położone drogi publiczne przecinają się itp. Przenosząc powyższe na okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zważyć, że obie drogi publiczne tj. ul. [...] i ul. [...] są drogami położonymi równoległe, w niewielkiej odległości, a pomiędzy nimi znajduje działka inwestora nr [...], która z jednej strony bezpośrednio przylega do ul. [...], a z drugiej jest oddzielona niewielkimi działkami od ul. [...], nadto ul. [...] jest tzw. sięgaczem, który z jednej strony łączy się z drogą stanowiąca ul. [...], która łączy się również ul. [...].

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że ustalenie czy planowane przedsięwzięcie spełnia warunek dobrego sąsiedztwa wymaga porównania obiektów już istniejących w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. Z cyt. przepisu nie wynika zatem, że analizą nie można objąć nieco większego obszaru, gdyż w rozporządzeniu określono jedynie minimalne wymiary obszaru analizy, a nie maksymalne, co oczywiście nie oznacza, że w sposób dowolny obszar analizy może być powiększany.

Odnosząc to do okoliczności rozpoznawanej sprawy odnotować należy, że szerokość frontu działki inwestora przez który - zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia - rozumieć należy tę część działki, która przylega do drogi, od której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę – jest stosunkowo niewielka, w konsekwencji przy określeniu obszaru analizy stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia analizowany obszar nie objął całego - jak już wskazano stosunkowo niewielkiego obszaru sytuowanego pomiędzy ul. [...], [...]. Należy podkreślić, że w ocenie Sądu takie poszerzenie obszaru analizy pozwoli na adekwatne określenie czy wnioskowana zabudowa będzie możliwa do realizacji w myśl zasady dobrego sąsiedztwa czy też nie spełnia tego warunku. Należy też zauważyć, że zasada dobrego sąsiedztwa wywiedziona z treści art. 61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p. nie oznacza również bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, ale jedynie obowiązek dostosowania wnioskowanej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan zastany.

Ponieważ działka inwestora znajduje się niejako w centrum obszaru tworzącego pewną całość urbanistyczną, który jest wyznaczony pomiędzy ul. [...], ul [...] trzeba rozważyć czy za działki sąsiednie mogą być uznane nie tylko działki dostępne od ul [...], ale także działki, które nie mają dostępu od ul. [...], ale które znajdują się w poszerzonym obszarze analizy tworzącym pewną zwartą całość urbanistyczną, , w tym przede wszystkim działki dostępne od najbliżej położonej ul. [...].

Odnotować przy tym trzeba, że organ właściwy do pojęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK [...]).

Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły przedwcześnie bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, co stanowi naruszenie naruszeniem przepisów postępowania w tym: art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i co mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w punkcie I sentencji, przyjmując za podstawę przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na zasadzie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu, kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.), oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone pełnomocnictwo.