Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2135/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia ,,Dobry Start’’ oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej: ,,SKO" na podstawie art. 138§1 pkt 1 kpa w zw.

z §2 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu ,,Dobry Start" (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1061), dalej: ,,rozporządzenie z dnia 30 maja 2018 r." po rozpoznaniu odwołania K. W. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. o odmowie przyznania świadczenia ,,Dobry Start" na dziecko K. H., utrzymało

w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

W dniu 26 września 2019 r. K. W. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia ,,Dobry Start" na rzecz dziecka K. H. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Prezydent [...] orzekł w przedmiocie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania K. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało na konieczność poczynienia ustaleń czy K. W. posiada status porównywalny ze statusem obywatela Unii Europejskiej oraz jak kwestię uprawnienia do świadczenia wychowawczego reguluje umowa dwustronna pomiędzy Polską a A.

Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie przyznania świadczenia na dziecko skarżącej.

Na powyższą decyzję w ustawowym terminie zostało złożone przez K. W. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie przychylając się do zarzutów odwołania. W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO przywołało przepis §2 rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r., który w sposób enumeratywny wymienia krąg podmiotów mogących ubiegać się o świadczenie oraz przesłanki, warunkujące przyznanie go. Organ wskazał, że skarżąca nie należy do kategorii osób opisanych w §2 pkt 2 wskazanego rozporządzenia.

Zdaniem SKO nie można także w niniejszej sprawie zastosować wykładni celowościowej czy to §2, czy to całego rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r., gdyż

w badanym wypadku wykładnia celowościowa przepisu wprost zaprzecza wykładni literalnej, a ten pierwszy model wykładni może być stosowany jedynie, gdy mające pierwszeństwo przed nią metody wykładni (literalna, funkcjonalna) nie pozwalają na zrozumienie treści przepisu. W ocenie organu przeciw zastosowaniu wykładni celowościowej przemawia także argument, że gdyby definiować beneficjentów świadczenia, to wówczas nie byłoby potrzeby tak szczegółowego wyliczania kategorii cudzoziemców, którym przysługuje świadczenie, a wystarczyłoby wskazanie, że świadczenie przysługuje tym, którzy wychowują dzieci, rozpoczynający rok szkolny. W odpowiedzi zaś na stanowisko skarżącej, iż przytoczone w odwołaniu judykaty potwierdzają jej prawo do uzyskania świadczenia z programu ,,Dobry Start" Kolegium zauważyło, iż dotyczą one sytuacji, kiedy wnioskodawca posiada kartę pobytu, lecz na tej karcie nie odnotowano uprawnienia ,,dostęp do rynku pracy". Skarżąca nie posiada karty pobytu, tylko kartę stałego pobytu członka rodziny obywatela UE.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r.

o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przedłożone przez skarżącą dokumenty nie ustanawiają prawa do przyznania prawa do przyznania wnioskowanego świaczenia.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że

w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając

w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej ,,ppsa" sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] nie naruszają prawa.

Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy nieobowiązującego na chwilę wyrokowania, lecz aktualnego na chwilę wydania aktów administracyjnych powołanego już wyżej rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r., wydanego na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.

o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111 z późn. zm.), dalej ,,ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.".

Stosownie do treści § 2 rozporządzenia świadczenie ,,Dobry Start’’ przysługuje zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

1) obywatelom polskim;

2) cudzoziemcom:

a) obywatelom Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego albo Szwajcarii,

b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym,

c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami,

o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r.

o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 i 2282 oraz z 2018 r. poz. 107, 138 i 771), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,

e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie:

• zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub

• dokumentu pobytowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiającego jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz.Urz.UE.L 157 z 15.06.2002, str. 1, z późn. zm.- Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 6, str. 3, z późn. zm.), z adnotacją "ICT", wydanego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, i gdy celem ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy w charakterze pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 3 pkt 13b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez okres nieprzekraczający 90 dni w okresie 180 dni;

• jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W myśl § 4 ww. rozporządzenia świadczenie ,,Dobry Start" przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły przyznania skarżącej K. W., zamieszkałej na terytorium RP obywatelce A. przedmiotowego świadczenia wnioskowanego na rzecz małoletniej córki K. H. uznając, że nie spełnia ona materialnoprawnych przesłanek do jego przyznania określonych ww. rozporządzeniem. Jak wskazano K. W. nie należy do żaden kategorii osób wymienionych w §2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego ocenionego przez organy administracji publicznej w sposób wszechstronny, wnikliwy i swobodny, w tym po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego zleconego przez SKO jednoznacznie wynika, że K. W., występując o przyznanie świadczenia na rzecz swojej małoletniej córki załączyła szereg dokumentów urzędowych w postaci certyfikatu małżeństwa z obywatelem Unii Europejskiej, potwierdzenia zameldowania na pobyt czasowy, kopii paszportu [...], kopii karty stałego pobytu członka rodziny obywatela UE, umowy najmu lokalu mieszkalnego w W. oraz umowy o pracę.

Zdaniem Sądu okoliczności te, potwierdzone przez ww. dokumenty nie są jednak podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Powołany wyżej §2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 roku zawierający zamknięty katalog osób uprawnionych do świadczenia, nie wymienia cudzoziemców przebywających na terytorium RP i posiadających – tak jak skarżąca – karty stałego pobytu członka rodziny obywatela UE. Aby ubiegać się o wskazane świadczenie cudzoziemiec musi natomiast spełniać wymogi określone w powołanym §2 pkt 2, tj. legitymować się stosownymi dokumentami szczegółowo w tym przepisie wymienionymi. Do dokumentów takich zalicza się min. zezwolenie na pobyt czasowy czy też kartę pobytu z adnotacją ,,dostęp do rynku pracy". Wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia przepisy rozporządzenia nie wymieniają, jednakże cudzoziemca, który legitymuje się – tak jak skarżąca wyłącznie kartą stałego pobytu członka rodziny obywatela UE.

Słusznie zatem organy orzekające uznały, że K. W. nie spełnia materialnoprawnych przesłanek, wynikających z rozporządzenia. Jak już wskazano wyżej, aby cudzoziemiec mógł uzyskać świadczenie ,,Dobry Start" na rzecz swojego małoletniego dziecka, rozpoczynającego rok szkolny musi spełnić ściśle określone przesłanki i legitymować się jednym ze wskazanych w §2 pkt 2 rozporządzenia dokumentem. Wskazany w powołanym przepisie katalog przesłanek ma natomiast charakter enumeratywny, a więc organy administracji publicznej, jak i orzekający

w sprawie Sąd nie mają kompetencji, aby w inny sposób interpretować ich brzmienie.

Stanowisko skarżącej zawarte w skardze nie przedstawia zaś żadnych racjonalnych argumentów, pozwalających odstąpić od prawidłowo przeprowadzonego przez organy procesu interpretacji spornego przepisu.

W punkcie wyjścia rozważań należy zatem stwierdzić, że proces wykładni określonego przepisu zmierza do ustalenia znaczenia normy prawnej wypływającej

z treści przepisu. Wykładnia prawa dokonywana jest według utrwalonych

w orzecznictwie i doktrynie reguł i kryteriów.

W doktrynie i w orzecznictwie zarówno TK, SN, jak i NSA powszechnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny,

w orzecznictwie w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (zob.m.in. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141).

Przyjmuje się, że tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, Nr 5, poz. 141 oraz orzeczenia Sądu Najwyższego: z 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, Nr 10, poz. 183; z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 7; z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, Nr 1, poz. 1).

Konkludując, wskazać należy, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92).

Tymczasem przepis §2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r. w swej treści jest jasny i spójny, nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do użytych zwrotów. W sposób precyzyjny określa jakimi dokumentami musi legitymować się cudzoziemiec, aby móc uzyskać świadczenie ,,Dobry Start" na rzecz swojego dziecka. Sens tego przepisu jest jednoznaczny językowo, zgodny z celem regulacji. Precyzuje w dostateczny sposób kryteria w oparciu, o które należy określić jakie przesłanki musi spełnić dany podmiot, w celu uzyskania świadczenia. Nie występuje wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej, zwrot ten jest na tyle precyzyjny, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest całkowicie wystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Zastosowana reguła interpretacyjna nie pozostaje też w sprzeczności z obowiązującymi normami moralnymi i zasadami współżycia społecznego. Gdyby bowiem ustawodawca chciał zdefiniować beneficjentów świadczenia ,,Dobry Start" przez pryzmat ratio legis rozporządzenia, wówczas nie zdecydowałby się na tak szczegółowe wyliczenie kategorii cudzoziemców, którzy są do niego uprawnieni. Wystarczyłoby bowiem wskazanie, że świadczenie przysługuje każdemu cudzoziemcowi, który posiada dziecko, rozpoczynające w Polsce rok szkolny.

Odnosząc się zaś do powołanych przez skarżącą w uzasadnieniu skargi orzeczeń sądów administracyjnych, wskazać należy, że dotyczą one sytuacji, gdy ubiegający się o świadczenie posiada kartę pobytu, lecz bez uprzedniego odnotowania na niej uprawnienia w postaci ,,dostępu do rynku pracy". Sąd orzekający podziela te rozstrzygnięcia, uznając, że sformułowanie ,,dostęp do rynku pracy" jest jedynie adnotacją potwierdzającą to uprawnienie i mającą wyłącznie charakter informacyjny. W przedmiotowej sprawie K. W. nie posiada natomiast tego dokumentu.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że

w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie należy do kategorii osób wymienionych w §2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r., a zatem brak było podstaw do przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia.

Na marginesie tylko należy zauważyć, że podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 1 ust. 2 pkt 2 lit d. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie może być rozpoznany, bowiem podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie był ten przepis. Pełnomocnik skarżącej w sposób nierozważny skopiował niemal w całości treść zarzutu i jego uzasadnienie ze skargi (rozpoznanej w tut. Sądzie pod sygn. I SA/Wa 2136/20) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego (tzw.,500 plus") na jej małoletnią córkę. W ocenie Sądu od profesjonalnego pełnomocnika oczekuje się bowiem większej staranności,

w wykonywaniu jego obowiązków, zwłaszcza w tak oczywistych kwestiach jak zaskarżenie prawidłowej decyzji do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnymi nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 1842) - p. także uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 (sygn. akt II OPS 6/19). Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA

w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych,

a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).