Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 600/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1376
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25  art. 57 ust. 1, ust. 5
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r., 2) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 19.324 zł (słownie: dziewiętnaście tysięcy trzysta dwadzieścia cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją NR [...] z [...] r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Gminy W., Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] r. nr [...] nakazującą Beneficjentowi zwrot części dofinansowania w kwocie [...] zł (wraz z odsetkami) uzyskanego na realizację projektu "Kompleksowa gospodarka odpadami na terenie W. wraz z likwidacją dzikich wysypisk – etap 2: budowa linii sortowniczej odpadów komunalnych zmieszanych" o nr [...] w związku ze stwierdzeniem przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 nieprawidłowości przy wykorzystaniu tychże środków finansowych. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał m.in. art. 104 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. D.U. z 2017 r., poz. 1257,, w skrócie kpa), art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm., w skrócie ustawa lub uzppr), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U z 2017 r., poz. 2096) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12a pkt 1 w związku z art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2017, poz. 2077, dalej ufp), art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25, ze zm., dalej rozporządzenie nr 1083/2006) w związku z art. 152 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 320, ze zm., dalej rozporządzenie nr 1303/2013).

Decyzja zapadła w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

W [...] r. Zarząd Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa [...] na lata 2007-2013 (zwana dalej IZ) zawarł z Beneficjentem – Gminą W. (zwanym dalej – skarżącą, Gminą, beneficjentem) umowę nr [...] o dofinansowanie powyższego projektu Do umowy podpisano cztery aneksy z [...], [...], [...] r. oraz [...] r. Ostatecznie Gminie przyznano 85% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych czyli [...] zł.

W dniach [...] - [...] r. Zespół Kontrolujący IZ przeprowadził kontrolę na zakończenie realizacji projektu, która wykazała, że linia sortownicza nie funkcjonuje.

Z wyjaśnień Gminy wynikało, że okoliczność ta jest konsekwencją zmiany ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podejmowane natomiast działania mające na celu zachowanie trwałości projektu, w tym utrzymanie celu, wskaźników produktu, rezultatu oraz zatrudnienia po 1 stycznia 2014 r. okazało się niemożliwe. Linia sortownicza nie jest używana, ale jest na bieżąco konserwowana i w każdej chwili może być uruchomiona (pismo z [...] r.).

W Informacji Pokontrolnej z [...] r. IZ stwierdziła, że projekt został poddany zasadniczej modyfikacji w rozumieniu art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, tj. modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter i warunki realizacji przedmiotowej inwestycji powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny (nieczynna linia sortownicza).

Gmina wniosła zastrzeżenia do wskazanej Informacji Pokontrolnej, które nie zostały uwzględnione. Ustalenia IZ zostały podtrzymane w Zmienionej Informacji Pokontrolnej z [...] r., gdyż w trakcie realizacji projektu doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, co powoduje obowiązek zwrotu części dofinansowania. Gmina odmówiła jej podpisania podkreślając brak modyfikacji projektu i brak możliwości realizacji wskaźników rezultatu wobec zmian ustawowych (siła wyższa). Nie odpowiedziała też na wezwanie IZ z [...] r. o zwrot w terminie 14 dni dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami.

[...] r. IZ wszczęła postępowanie o zwrot dofinansowania.

W jego toku pozyskano dokumenty potwierdzające rozpoczęcie działalności linii sortowniczej (pismo Gminy z [...] r.). Zmianie uległa też całkowita wartość nieprawidłowości skutkująca zmniejszeniem kwoty do zwrotu do [...] zł.

Gmina [...] r. zapoznała się z aktami sprawy ale [...] r. została wezwana o dokumenty uzupełniające, które dostarczyła [...] r. Ponowne zapoznanie się z aktami sprawy miało miejsce [...] r.

Decyzją z [...] r. IZ zobowiązała Gminę W. do zwrotu dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w związku z naruszeniem zasady trwałości projektu.

Jak wynika z uzasadnienia IZ podkreśliła, że we wniosku o dofinansowanie Gmina wskazała, że przedmiotem projektu jest budowa linii sortowniczej zmieszanych odpadów komunalnych o wydajności 20 000 Mg/rok, która ma wspomóc efektywne zarządzanie i zwiększenie poziomu zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie W. i Gmin: M., P. i R.. Na terenach tych występuje niski poziom zagospodarowania odpadów komunalnych co jest niekorzystne dla środowiska naturalnego oraz lokalnej i regionalnej gospodarki (C.2.Krótkiopis projektu). Argumenty powyższe powtórzono w części C.9.3 wniosku "Cele projektu, realizacja celów RPO, priorytety działania". Podstawowym celem było odciążenie dotychczas użytkowanego składowiska komunalnego, wzrost produktów pochodzących z segregacji na rynku surowców wtórnych. Wskazane też cele pośrednie, jak poprawa jakości życia, czystsze środowisko naturalne i ochrona jego walorów, ograniczenie terenów pod składowiska odpadów.

Umowa została podpisana [...] r. ale jej rzeczowa realizacja rozpoczęła się [...] tego roku i trwała do [...] r. Finansowa realizacja projektu zakończyła się [...] r. ale ostatnia płatność dofinansowania miała miejsce [...] r. Nie ma też wątpliwości, że wskaźnik rezultatu, który przekłada się na cel projektu został przez Gminę utrzymany od [...] r., co uznano za datę początkową liczenia okresu trwałości projektu do [...] r. Sama linia sortownicza rozpoczęła działalność [...] r.

Dalej IZ podkreśliła, że już we wniosku okres trwałości projektu (C.11) został określony na lat 5 od zakończenia jego realizacji. Właścicielem infrastruktury oraz nabytych praw i licencji będzie Miasto W. a linia sortownicza od początku [...] r. nie funkcjonuje (brak możliwości kierowania do niej odpadów). Potwierdziły powyższe przeprowadzone oględziny Zespołu Kontrolującego.

Dalej IZ przedstawiła analizę dotycząca ilości odpadów komunalnych pochodzących z W. opartą o Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia – SIWZ na świadczenie usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych przygotowaną w oparciu o Plan gospodarki odpadami dla województwa [...] na rok 2014 stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] r. Oszacowano także ilość odpadów komunalnych zebranych w latach 2013-2015, które wynoszą średnio ok. 16 000 Mg/rok a od roku 2018 mają wynosić ok. 60 000 Mg/rok.

Zdaniem Gminy szacunki te są zawyżone a odpady nigdy nie były kierowane do instalacji zastępczej, której status posiadała wybudowana linia sortownicza, bo nie zaistniał taka potrzeba.

IZ przedstawiła również stan prawny, który został zastosowany do poczynionych ustaleń faktycznych i uzasadniał nałożenie obowiązku zwrotu części dofinansowania przez beneficjenta w związku ze stwierdzonymi naruszeniami prawa krajowego i unijnego, w tym warunków umowy o dofinansowanie. W szczególności wskazała na obowiązki prawne IZ w tym zakresie oraz obowiązującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych w podobnych sprawach.

Gmina zaskarżyła niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła organowi bezpodstawne przyjęcie, że mogła zorganizować przetarg wyłącznie na odbiór odpadów komunalnych, w sytuacji, gdy Gmina nie posiada instalacji zakwalifikowanej jako instalacja regionalna; nie zaistniał siła wyższa w postaci zmiany przepisów prawa, tj. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzająca zmianę gospodarowania odpadami komunalnymi; wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych, ordynacji podatkowej i kodeksu postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu wniosku strony, decyzją z [...] r. Zarząd Województwa [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W obszernym uzasadnieniu decyzji (29 stron) organ odniósł się do powyższych zarzutów uznając je za niezasadne. Podkreślił, że przedmiotem projektu była linia sortownicza o wydajności 20 000 MG/rok, która została wybudowana ale zaprzestała działalności [...] r. Sporne pozostaje czy zaprzestanie działalności linii sortowniczej stanowi znaczną modyfikację projektu w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz czy możliwe było inne rozwiązanie skutkujące dalszą działalności przedmiotu projektu. Zdaniem IZ kwestię tę rozwiązałoby zorganizowanie przetargu na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości bez ich zagospodarowania. Zdaniem Gminy w świetle obowiązującego prawa art. 6d ust. 4 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i art. 91 ust. 2 tej ustawy oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach było to niemożliwe. Podobnie jak nie było możliwe określenie ilości odpadów, które trafiłyby do instalacji zastępczej.

Zdaniem IZ nowelizacja przepisów w zakresie gospodarki odpadami i w konsekwencji wpisanie w roku 2012 sortowni odpadów sfinansowanej z dotacji unijnej jako instalacji zastępczej, nie wykluczyły możliwości dalszego jej funkcjonowania. Jedną z możliwości było przekształcenie instalacji w regionalną. IZ zgodziła się z stanowiskiem Gminy, że wymagało to trudu organizacyjnego i finansowego, czasu na przygotowanie i zrealizowanie inwestycji ale możliwe do wykonania. Nadto przy dochowaniu należytej staranności Gmina mogła zapewnić strumień odpadów do linii sortowniczej działającej jako instalacja zastępcza, chociaż ma świadomość, że jest to możliwe tylko gdy nie można ich przekazywać do instalacji regionalnej. Zdaniem IZ, ujęcie w przedmiocie zamówienia (SIWZ) odbioru i zagospodarowania odpadów uniemożliwiło wykorzystanie linii sortowniczej po zmianie przepisów. Przetarg wygrał wykonawca dysponujący własną instalacją w J. a to skutkowało wygaszeniem funkcjonowania projektu dofinansowanego ze środków unijnych, którego okres trwałości obejmował [...] r. do [...] r.

W konsekwencji IZ dopatrzyła się naruszenia art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, na skutek zaprzestania działalności produkcyjnej rozumianej jako działalność w zakresie odpadami w wyniku użytkowania, wybudowanej dla tego celu, nowej linii sortowniczej odpadów komunalnych zmieszanych. Cel projektu nie jest realizowany, linia sortownicza nie wspomaga efektywnego zarządzania i zwiększania poziomu zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie W. i Gmin: M., P. i R..

Organ stwierdził, że na podstawie art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 stwierdzono zaprzestanie działalności produkcyjnej oraz zmiany warunków i charakteru realizacji projektu (cel na jaki beneficjent otrzymał środki nie został zachowany, w tym wskaźnik rezultatu, co stanowi naruszenie trwałości projektu skutkujące zobowiązaniem do zwrotu części dofinansowania.

Nie zgodził się z Gminą, że zaistniała siła wyższa w postaci zmiany przepisów regulujących system gospodarowania odpadami komunalnymi wprowadzonej nowelizacja ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości. Co prawda pojęcie siły wyższej zostało zdefiniowane w § 1 pkt 30 umowy, jako zdarzenie bądź połączenie zdarzeń obiektywnie niezależnych od beneficjenta lub IZ, które zasadniczo i istotnie uniemożliwiają wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z Umowy, których beneficjent ani IZ nie mogły przewidzieć i którym nie mogły zapobiec ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać poprzez działanie z należytą starannością ogólnie przewidzianą dla cywilnoprawnych stosunków zobowiązaniowych, ale o jej wystąpieniu Gmina nie powiadomiła bezzwłocznie IZ, do czego była zobowiązana , zgodnie z § 23 ust. 2 Umowy.

Organ podkreślił, że dla uznania wystąpienia siły wyższej konieczne jest spełnienie łącznie trzech przesłanek. Musi zaistnieć zdarzenie obiektywnie niezależne od beneficjenta, zdarzenie to musi uniemożliwiać zasadniczo i istotnie wykonanie zobowiązania i brak możliwości wykonania zobowiązania może być częściowy lub w całości. Poza sporem pozostaje, że wejście w życie nowych przepisów było niezależne od beneficjenta. Nowelizacja została wprowadzona ustawą z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 897) i miała na celu uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, eliminację nielegalnych składowisk odpadów oraz skuteczniejsze unieszkodliwianie i odzysk odpadów. M.in. wprowadzono wybór odbiorcy odpadów w drodze przetargu, w którym mogą uczestniczyć spółki z udziałem gminy; rozszerzono katalog zadań gminy zakresie zapewnienia czystości o "zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów (...)"; dokonywanie corocznej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi, celem aktualizacji i weryfikacji rynku; przeprowadzenie przetargu na wybór podmiotu, który wybuduje i będzie eksploatował regionalny zakład zagospodarowania odpadów. Dalej organ podkreślił, że zmiana przepisów nie była zdarzeniem nagłym, co powoduje, że nie można się z zgodzić z twierdzeniem Gminy, że nie mogła jej przeciwdziałać. Zmiana ta nie uniemożliwiała wykonania zadań w sposób całkowity i nieodwracalny. Gmina mogła bowiem podjąć czynności celem dostosowania linii sortowniczej do znowelizowanych przepisów. Innymi słowy podjąć wszelkie możliwe kroki w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom projektu. Dla organu siła wyższa to katastrofalne działanie przyrody, nadzwyczajne zaburzenia życia zbiorowego i akt władzy publicznej, któremu należy się bezwzględnie podporządkować (np. wywłaszczenie). Nie można natomiast uznać za siłę wyższą zmian ustawodawczych w zakresie wysokości podatków (wyrok WSA w Gorzowie z 4.07.2013 r. II SA/Go 924/12). W interesie beneficjenta było śledzenie procesu legislacyjnego i podjęcie wszelkich możliwych działań (np. przekształcenie Służby Komunalnej Miasta w spółkę prawa handlowego), bądź inne czynności, które byłyby ukierunkowane na utrzymanie projektu (np. dostosowanie linii sortowniczej do nowego systemu gospodarowania odpadami). Wymagałoby to dodatkowych nakładów ale nie było niemożliwe do zrealizowania. Rezygnacja z tej możliwości spowodowała, że przedmiot projektu był nieużytkowany a środki unijne zmarnowane.

IZ nie zgodziła się także z zarzutem obrazy art. 107 § 1 pkt 4 kpa w zakresie pominięcia w podstawie prawnej przepisów ordynacji podatkowej, w tym art. 54 § 1 pkt 7 tej ustawy. Przepis ten ogranicza naliczanie odsetek za czas trwania postępowania w sprawie. W ocenie organu, nawet brak powołania konkretnych przepisów ordynacji podatkowej w podstawie prawnej decyzji, jeżeli one istnieją i miały w sprawie zastosowanie, nie stanowi uchybienia skutkującego uchyleniem decyzji. Uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast zastosowanie art. 54 § 1 pkt 7 op, który mówi, że jeżeli postepowanie trwa dłużej niż 3 miesiące, to za okres jego trwania nie nalicza się odsetek organ uzasadnił wyjątkiem od tej zasady wskazanym w art. 54 § 2 tej ustawy. Przy czym wskazał tu na przyczynienie się strony (zapoznanie z aktami) oraz przyczyny niezależne od organu, jak skomplikowany charakter sprawy, konieczność pozyskania dodatkowych dokumentów (wezwanie z [...] i [...] r.), obniżenie kwoty zwrotu. Tym samym naliczenie oprocentowania z uwzględnieniem terminów jego wypłaty w 4 wskazanych transzach było zasadne.

Podsumowując organ stwierdził, że Gmina naruszyła zasady trwałości projektu określone w art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz § 18 ust. 9 Umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji pkt 6.2 krajowych wytycznych co wpisuje się w hipotezę normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp jako środki wykorzystane z naruszeniem procedur i zgodnie z tym przepisem podlegają zwrotowi.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu Beneficjent wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania (kpa) :

- art. 6d ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz art. 29 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1579, dalej pzp) poprzez błędne założenie, że skarżąca winna ogłosić przetarg wyłącznie na odbiór odpadów komunalnych i w ten sposób uniknęłaby zarzutu naruszenia trwałości projektu wynikającego z § 18 ust. 9 Umowy;

- art. 4a pkt 8 pzp oraz art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez uznanie, że skarżąca z pominięciem procedury przetargowej mogła wskazać własną instalację jako zastępczą;

- art. 107 § 1 pkt 4 op przez zaniechanie wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, który miały zastosowanie;

- art. 107 § 1 op w zw. z art. 60 ufp przez zobowiązanie skarżącej do zwrotu określonej kwoty dotacji w zakreślonym terminie i dokonanie zmiany charakteru decyzji z deklaratoryjnej na kształtującą;

- art. 54 § 1 pkt 7 op przez naliczenia odsetek za okres postępowania przedłużonego z winy organu, niezależnych od skarżącej.

W uzasadnieniu rozszerzono argumentację słuszności zarzutów powielając także uzasadnienie odwołania. Wskazano także na nakładanie na Gminę kar finansowych za składowanie odpadów we własnej sortownia na podstawie znowelizowanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że decyzja ma charakter kształtujący, gdyż z mocy prawa jest decyzja deklaratoryjną. Nie dopatrzył się tez przyczynienia organu do czasu trwania postepowania powyżej 3 miesięcy, jak i wystąpienia siły wyższej, która spowodowała zaprzestanie działalności projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie ale z przyczyn innych niż wskazano w skardze.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak wynika jednakże z art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddane zostały programy operacyjne, przy czym ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712; dalej jako zppr) nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a zppr, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. Nr 210, poz. 25 ze zm.; dalej jako rozporządzenie nr 1083/2006).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy zasadnie organy uznały, że w beneficjent naruszył zasadę trwałości projektu i winien zwrócić część dofinansowania, gdyż nie podjął wszystkich możliwych działań aby przeciwdziałać zaprzestaniu wykorzystania projektu w okresie 5 lat wyznaczonych Umową na jego użytkowanie w związku ze zmianą stanu prawnego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Innymi słowy czy Gmina, w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy mogła podjąć jakiekolwiek działania dla zachowania trwałości projektu w przyjętym dla tego projektu okresie trwałości.

Należy wskazać, że wniosek o dofinansowanie projektu Kompleksowa gospodarka odpadami na terenie Miasta W. wraz z likwidacją dzikich wysypisk- etap 2; budowa linii sortowniczej odpadów komunalnych zmieszanych został złożony w [...] r. do Zarządu Województwa [...] jako Instytucji Zarządzającej. Umowa o dofinansowanie po kilku korektach, co wynika z zapisu wniosku, została podpisana [...] r. i była zmieniana 4 aneksami z [...], [...], [...] r. oraz z [...] r. Obejmowała dofinansowanie w kwocie [...] zł (85% kosztów wydatków kwalifikowanych), wypłacone w 4 transzach wskazanych w decyzji organu I instancji. Ostatnia rata [...] r. W czasie kontroli trwałości projektu w [...] r. stwierdzono, że linia sortownicza nie funkcjonuje ale cel realizacji projektu był utrzymywany do [...] r. Organ uznał, że okres trwałości projektu rozpoczął swój bieg [...] r., po wypłacie ostatniej raty dofinansowania. Gmina natomiast wskazała, że rozpoczęcie działalności linii sortowniczej nastąpiło [...] r.

Jak wynika z wyjaśnień Gminy zaprzestanie działalności linii sortowniczej wynikało z faktu uchwalenia ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 897), której istotne dla sprawy przepisy weszły w życie od 1 stycznia 2013 r.

Należy też wskazać, że organ nie wyjaśnił dlaczego okres trwałości projektu liczy od daty ostatniej wypłaty dofinansowania a nie od daty rozpoczęcia działania linii sortowania odpadów. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie ma istotnego dla sprawy znaczenia, gdyż gdyby liczyć okres trwałości od tej daty to kończyłby się w roku 2016, kiedy i tak sortownia nie działała. Wątpliwość w tej kwestii wynika z faktu definiowania odrębnie realizacji rzeczowej i finansowej projektu (§ 1 pkt 23-25 i § 3 Umowy) i treści pisma skarżącej z [...] r., na które powołuje się organ.

Należy też wskazać, że skarżąca konsekwentnie wskazuje na działanie siły wyższej w postaci zmiany stanu prawnego na którą to okoliczność nie miała wpływu. Wskazuje nie tylko na zmianę ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ale także zmianę w ustawie o odpadach, z 14 grudnia 2012 r., a w szczególności art. 38 tej nowelizacji, który wprowadził obowiązek przetwarzania odpadów w instalacji regionalnej, której wymogi zostały ściśle określone a których instalacja Gminy nie spełnia. Organ okoliczności tej nie neguje wskazując nawet na brak podjęcia działań w celu dostosowania instalacji Gminy do wymogów dla instalacji regionalnej.

Nie jest też sporne, że zgodnie z wymogami art. 57 dyrektywy nr 1083/2006 okres trwałości projektu/operacji wynosi 5 lat od jej zakończenia. Przepis ten został znowelizowany i to z "wsteczną mocą jego stosowania". Nastąpiło to na mocy art. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010r. zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych przepisów oraz w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego (Dz.U.UE.L.158.1 z 24 czerwca 2010r.), zwanego rozporządzeniem nr 539/2010. W wyniku tej nowelizacji do przepisu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 dodane zostały dwa kolejne akapity, oraz ust. 5. Jednakże w tej sprawie z punktu widzenia interpretacji ust. 1 art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 istotna jest treść ust. 5 tego przepisu. Przez pryzmat tego przepisu należy bowiem oceniać rygoryzm wynikającej z ust. 1 odpowiedzialności administracyjnej w związku z naruszeniem przepisów o trwałości operacji. O nowelizacji tej zapomniały obie strony sporu, chociaż pośrednio skarżąca wskazując na działanie siły wyższej w postaci zmiany stanu prawnego wskazuje, że naruszenie zasady trwałości nastąpiło bez jej udziału i możliwości wpływu. IZ uznaje co prawda wystąpienie siły wyższej ale wskazuje na możliwości podjęcia działań przez skarżącą, które zapobiegłyby zaprzestaniu działalności sortowni odpadów. Sąd tego stanowiska nie podziela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 7 kwietnia 2017 r. III SA/Wr 1333/16, co znalazło potwierdzenie w wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2017 r., II GSK 3449/15, że dokonując wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 należy przy ocenie odpowiedzialności beneficjenta uwzględniać jej obiektywny charakter, gdyż przyczyny zaprzestania działalności przez beneficjenta nie są prawnie obojętne. Przykładowo przy zwrocie dotacji rolnych beneficjent ponosi odpowiedzialność tylko za naruszenia, których sam się dopuścił. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w judykaturze prezentowany jest powszechnie i szeroko argumentowany pogląd o obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu środków publicznych, w tym przyznanych z budżetu Unii Europejskiej. Podkreślił, że zwrot środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami czy w sposób niezgodny z przeznaczeniem oparty jest na obiektywnych przesłankach, tj. niezależnych od okoliczności, w których doszło do naruszenia warunków dofinansowania. Zatem w procesie oceny normatywnych przesłanek zwrotu przyznanej pomocy ze środków publicznych nie mają znaczenia okoliczności faktyczne wskazujące na brak winny uprawnionego w zaistnieniu naruszenia prawa, skutkującego żądaniem zwrotu dofinansowania (por. np. wyrok NSA z 12.10.2017r., II GSK 187/16). Każda spraw ma jednak charakter indywidualny, w konsekwencji czego należy ją rozważać w okolicznościach faktycznych tej sprawy i na gruncie mających do niej zastosowanie przepisów materialnoprawnych, co może mieć w danym przypadku kluczowe znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności obiektywnej. Niekiedy jednak - pomimo przyjmowania obiektywnej koncepcji odpowiedzialności administracyjnej w tej kategorii spraw - prawodawca unijny łagodzi w ściśle określonych sytuacjach i pod warunkiem wąskiego interpretowania wyjątków od tak ukształtowanej odpowiedzialności, skutki prawne naruszenia warunków realizacji projektów dofinansowanych z budżetu poszczególnych funduszy unijnych. Zdaniem Sądu orzekającego taka sytuacja zaistniał w kontrolowanej sprawie.

W szczególności Sąd uznał, że organ dokonał błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania stanowiącego zasadniczą materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepisu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z § 18 pkt 19 ust. 10 Umowy o dofinansowanie projektu obligującym stronę skarżącą do zachowania trwałości dofinansowanego oraz § 1 pkt 30 tej Umowy zawierającego definicje siły wyższej.

W świetle treści ust. 5 art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 z zakresu odpowiedzialności administracyjnej wyłączone są bowiem sytuacje zaprzestania działalności nie będące konsekwencją zawinionego działania uprawnionego, a więc spowodowane działaniem zewnętrznych (nadzwyczajnych) czynników, pozostających poza jakąkolwiek jego wolą.

Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 – definiującego trwałość operacji - państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Jak należy wnosić bezpośrednio z brzmienia cytowanego przepisu dla uznania trwałości operacji – w terminie pięciu lat od jej zakończenia – wymagane jest by dany projekt (operacja) nie został poddany "zasadniczej modyfikacji". Tym samym przyjąć trzeba, że legislator unijny dopuszcza możliwość modyfikacji projektu dofinansowanego, z tym że nie może ona mieć charakteru "zasadniczego". "Niezasadnicza" modyfikacja nie wywoła skutków prawnych w sferze trwałości projektu, czyli nie dojdzie z tego tytułu do obowiązku zwrotu otrzymanego na realizację projektu dofinansowania. Dla oceny, czy modyfikacja ma charakter zasadniczy decydujące jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy wynika ona ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury, czy też z zaprzestania działalności produkcyjnej. Konstrukcja przepisu art. 57 ust. 1 jest jednak zbudowana w sposób złożony i warunkowo. Po takim bowiem ustaleniu, że spełniony jest jeden z tych dwóch wymienionych fragmentów hipotezy analizowanej normy prawa unijnego – konieczne jest dalsze ustalenie, a mianowicie czy owa istniejąca "zmiana charakteru własności elementu infrastruktury" albo stwierdzone "zaprzestanie działalności produkcyjnej" – ma wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powoduje uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Musi zatem zachodzić związek przyczyno-skutkowy między "zmianą charakteru własności elementu infrastruktury" albo "zaprzestaniem działalności produkcyjnej" a uzyskaniem wskutek któregoś z tych zdarzeń nieuzasadnionej korzyści tudzież wpływu na charakter lub warunki realizacji operacji.

Sąd orzekający w pełni podziela zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawodawca unijny wprowadził do określonej w art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 konstrukcji trwałości projektu bardziej pojemną niż upadłość kategorię, wyrażoną w polskiej wersji językowej sformułowaniem "upadłość niewynikającą z oszukańczego bankructwa", uznając że chodzi o każdy przypadek zaprzestania działalności produkcyjnej przez uprawnionego do wsparcia nie będący konsekwencją jego własnego niezgodnego z prawem działania (zawinionego działania). Interpretując to pojęcie odwołać trzeba się - poza jego kontekstem językowym na gruncie rodzimego języka - również do innych, uznawanych przez prawodawcę unijnego za równorzędne, wersji językowych rozporządzenia nr 1083/2006 (zobacz wyrok NSA z 14.12.2017 r. II GSK 3449/15). NSA podkreślił, że "Celem unijnych przepisów dotyczących trwałości projektu jest zapewnienie skutecznego, sprawiedliwego i zrównoważonego oddziaływania funduszy oraz uniknięcie wykorzystania funduszy do osiągnięcia nienależnych korzyści, zaś celem wprowadzenia odstępstwa od tych przepisów jest zrównoważenie negatywnych skutków kryzysu i zaprzestania działalności wynikającej z czynów niezgodnych z prawem (pkt 61 preambuły do rozporządzenia nr 1083/2006 oraz pkt 1 i 20 rozporządzenia nr 539/2010). Kierując się tymi celami w procesie oceny spełnienia warunków zastosowania art. 57 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 badać należy, czy naruszenie trwałości operacji doprowadziło do osiągnięcia nieuprawnionej korzyści będącej następstwem naruszenia obowiązującego porządku prawnego. Prawodawca unijny – wychodząc z zasady sprawiedliwego oddziaływania funduszy - uznał, że w pewnych nadzwyczajnych sytuacjach prowadzących co prawda do naruszenia zasady trwałości operacji należy odstąpić od zwrotu określonej kwoty pomocy finansowej z budżetu UE. A zatem kwota wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem pomocy z funduszy unijnych nie musi być bezwzględnie odzyskana. Wartością prawa unijnego jest bowiem nie tylko dbałość o prawidłowe zarządzanie funduszami unijnymi i ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, ale i niwelowanie negatywnych dla gospodarki poszczególnych państw skutków naruszenia zasady trwałości operacji będącej następstwem niezawinionego zaprzestania działalności. Na takie podejście do odzyskiwania środków unijnych w razie stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji operacji wskazuje także regulacja art. 98 ust. 2 zdanie drugie w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nakazująca państwom członkowskim uwzględnianie charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze przy dokonywaniu korekt finansowych." NSA wskazał na orzecznictwo TSUE i podkreślił, że "Co prawda Trybunał nie sformułował ogólnej, uniwersalnej koncepcji odstępstw od obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu wsparcia ze środków unijnych, niemniej jednak dostrzegł, że trzeba kategoryzować i różnicować na gruncie przepisów dotyczących zachowania trwałości projektu sytuacje zaprzestania działalności gospodarczej i oceniać je każdorazowo indywidualnie w okolicznościach danej sprawy jako element stanu faktycznego. Chodzi przy tym – jak można przypuszczać zważywszy na konstrukcję odpowiedzialności administracyjnej – wyłącznie o takie sytuacje, w których uprawniony do wsparcia pomimo podejmowania działań celem dochowania warunku trwałości operacji nie był - oceniając to wedle obiektywnych kryteriów - dochować tego warunku. Zaistniały bowiem okoliczności faktyczne, których wnioskując o pomoc z funduszy unijnych nie był w stanie i nie mógł przewidzieć ani też im zapobiec. Oznacza to, iż odstępstwo od zasady trwałości operacji należy rozważać przez pryzmat faktów, nie zaś prawa, i jednocześnie szczególnie restrykcyjnie, tak by nie zaburzyć obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, obowiązującej jako zasady." W konsekwencji NSA uznał, że "W sytuacji gdy ryzyko niedochowania warunku przyznania dofinansowania jest nieprzewidywalne, bo jest wynikiem wadliwego działania organów państwa członkowskiego, nie można obarczać uprawionego podmiotu tak drastycznymi skutkami wykorzystania środków publicznych niezgodnie z określonym w umowie o dofinansowanie celem. Działań organów państwa w innych co do przedmiotu – jednakże powiązanych konsekwencjami – sprawach tego samego podmiotu, prowadzących w istocie do podwójnej "szkody" podmiotu, nie sposób pogodzić z wywodzonymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Zasadom tym – wyrażającym w ujęciu "materialnym" wymóg działania organów państwa w sposób gwarantujący pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, a w konsekwencji i wymóg zapewnienia sprawiedliwości społecznej". W przedmiotowej sprawie działania takiego zabrakło.

Wskazać też należy, że na organie ciąży obowiązek wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy według zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 kpa i opisanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 tej ustawy. IZ dokonała pełnych ustaleń faktycznych, łącznie z ustaleniem realizacji wskaźnika rezultatu i/lub produktu czy zatrudnienia i wskazała, że zostały one zrealizowane do [...] r., czyli do czasu zaprzestania działalności linii sortowniczej spowodowanego zmiana stanu prawnego. Dokonała jednak ich wadliwej oceny wynikającej z błędnej wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Nie jest bowiem sporne, że zaprzestanie działalności produkcyjnej odnosi się do trwałego przerwania działań bezpośrednio związanych z projektem, o czym mowa w dokumencie przywoływanym w zaskarżonej decyzji wydanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego "Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z funduszy europejskich" (pkt 6.2). Istotna jest przyczyna tego zaprzestania.

W rozpatrywanej sprawie nie został w prawidłowo oceniony wątek wystąpienia siły wyższej w zestawieniu z datą złożenia wniosku, podpisania umowy, zakończeniem finansowym oraz rzeczowym inwestycji i zakończeniem jej działalności. IZ nie neguje też zmiany stanu prawnego w zakresie gospodarowania odpadami. Ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 152, poz. 897; art. 9e) wprowadziła obowiązek kierowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych do regionalnych stacji przetwarzania odpadów, które zostały powołane w odrębnym trybie w połowie 2012 roku w ramach Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, na które to okoliczności Gmina wpływu nie miała i które nie dały się przewidzieć w dacie podpisania Umowy ([...] r.) a nawet trakcie realizacji inwestycji zakończonej [...] r. (data uruchomienia linii sortowniczej). Nie było też do tego czasu podstaw do zmiany lub rozwiązania umowy o dofinansowanie, co przewidywał § 10 i 20 Umowy.

Organ winien był wnikliwie rozważyć, czy i w jakim stopniu zmiana stanu prawnego w czasie, a praktycznie po zakończeniu realizacji projektu mogła wpłynąć na jego wykorzystanie a tym samym obowiązek zachowania jego trwałości przez 5 lat. Przedstawiona propozycja dostosowania linii sortowniczej do wymogów wskazanych dla instalacji regionalnej, według samej IZ wymagała dodatkowej inwestycji, nakładów rzędu ok. 20 mln. zł, czasu ale organ nie rozważył czy nie spowodowałaby istotnej modyfikacji realizowanego ze środków unijnych projektu, co również stanowiłoby naruszenie zasady trwałości w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Organ uznał wystąpienie siły wyższej w rozumieniu § 1 pkt 30 Umowy ale jednocześnie podkreślił, że nie było ono przeszkodą do podjęcia dodatkowych działań dla zachowania obowiązku trwałości projektu.

Zdaniem Sądu skoro ustawodawca zdecydował w roku 2012, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. Nie mogą one przekazywać ich do instalacji zastępczej co sugerował organ. Próby takie kończą się nakładaniem kar finansowych co podkreślała Gmina i na co przedstawił dowody w postaci decyzji o nałożeniu kary finansowej. Do argumentu tego organ się nie odniósł.

Z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wynika, że przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mogą wykonywać działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a nie że przedsiębiorcy ci mogą kierować zmieszane odpady komunalne na dotychczasowych zasadach i nie muszą ich kierować do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Tak więc data powstania po stronie Gminy obowiązku kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji w J. wynikała z unormowania zawartego w art. 20 ust. 1 tej ustawy, a zatem od dnia wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] r. Plan gospodarki odpadami dla województwa [...] r. Data ta wynikała w istocie z przepisów ustawy.

Wskazać też należy, że art. 9e ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z kolei art. 9l ust. 2 tej ustawy stanowi, że w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w innych przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, uniemożliwiających przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Natomiast art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach stanowi, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (zobacz wyrok NSA z 6.05.2016 r. II OSK 2368/14).

Powyższe dowodzi, że przedsiębiorcy/gmina odbierający odpady komunalne mogli prowadzić działalność bez wpisu do rejestru przez okres dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Działalność ta musi być już jednak prowadzona na zasadach określonych nową ustawą. Jak wskazano wyżej celem ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw było dokonanie zmiany sposobu gospodarki odpadami poprzez wprowadzenie obowiązku przekazywania odpadów do instalacji regionalnych, których wymogi zostały ściśle określone i o status takiej instalacji należało się ubiegać. Instalacja Gminy W. tych wymogów nie spełniała, co potwierdził sam organ potwierdzając konieczność jej rozbudowy. Instalacja uzyskała na rok 2013 status instalacji zastępczej. Gdyby celem ustawodawcy było zachowanie wcześniejszych uprawnień przedsiębiorców do przekazywania odpadów do wymienionych w zezwoleniach instalacji, to zostałoby to wyraźnie wskazane w przepisach ustawy. podobnie jak możliwość równoległego działania instalacji regionalnej i zastępczej.

Natomiast art. 20 ustawy nowelizującej stanowi, że do dnia wejścia w życie uchwał, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 4, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania odebrane od właścicieli nieruchomości do instalacji położonej najbliżej miejsca wytwarzania odpadów, przy zachowaniu hierarchii postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy zmienianej w art. 4. Tylko w przypadku odmowa przyjęcia odpadów przez prowadzącego regionalną instalację lub jej awarii możliwe jest korzystanie z instalacji zastępczej. Gmina wskazała, że sytuacja taka nie miała miejsca w czasie posiadania statusu instalacji zastępczej. Bez znaczenia dla sprawy pozostają zatem wywody organu odnoście wadliwego sformułowania SIWZ na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych i wadliwego wykorzystania zapisów art. 6d nowelizowanej ustawy. Podobnie jak twierdzenie o możliwości śledzenia i wpływu ma proces legislacyjny. Projekt ustawy wpłynął do Sejmu 26 listopada 2010 r., czyli już po podpisaniu umowy o dofinansowanie i był na równi znany Gminie jak i IZ (druk sejmowy nr 3670, VI kadencja) i został przesłany do podpisu Prezydentowi RP 4 lipca 2011 r. (po licznych poprawkach) czyli po zakończeniu realizacji projektu i w czasie przekazywaniu go do użytkowania. Ustawa została ogłoszona 25 lipca 2011 r. a weszła w życie 1 stycznia 2012 r. a w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych nawet 1 stycznia 2013 r. powyższe dowodzi, że ustawodawca na jej wdrożenie przewidział okres od 6 do 18 miesięcy. Czasu tego nie miał beneficjent.

W ocenie Sądu czynniki, na które beneficjent nie ma wpływu i które nie zostały przez niego zawinione nie powinny rzutować negatywnie na ocenę zachowania przez niego trwałości projektu. W tej sprawie nie można - pomimo niezrealizowania projektu zgodnie z celem - postawić Gminie skutecznie zarzutu naruszenia art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, to w konsekwencji nie sposób uznać za prawidłowe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp i nakazania zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami. W tej sytuacji rozważanie kolejnych zarzutów okazało się zbędne. Sąd jedynie pragnie podkreślić, że nie zgadza się z poglądem organu i czas trwania postępowania przed organem I instancji nie był zależny od organu. Jego długotrwałość nie była spowodowana działaniem Gminy, które wykonywała wezwania bezzwłocznie (7dni), jak również nie wnosiła dodatkowych dowodów czy nie składała wniosków o zmianę np. terminu zaznajomienia z aktami. Przedłużając czas postępowania organ tłumaczył się wyłącznie jego skomplikowanym charakterem a to nie jest przesłanką, której wystąpieniem można obarczyć stronę.

Podsumowując należy stwierdzić, że w sytuacji gdy ryzyko niedochowania warunku trwałości projektu jest wynikiem nieprzewidywalnego działania organów państwa członkowskiego (zmiana stanu prawnego), nie można obarczać uprawnionego podmiotu tak drastycznymi skutkami wykorzystania środków pomocowych niezgodnie z określonym w umowie o dofinansowanie celem projektu, jak zwrot dofinansowania w całości czy części. Pozostaje takie działanie w sprzeczności z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP i wymogiem zapewnienia sprawiedliwości społecznej i nie ma zastosowania art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 ale wyjątek wskazany w ust. 5 tego przepisu.

Z podanych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I), uchylając wydane w obu instancjach decyzje – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. O kosztach postępowania (pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w związku z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 1a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).

Prowadząc ponownie postępowanie organ – rozważając wnikliwie problematykę, czy naruszono zasadę trwałości operacji w kontekście przesłanek zaprzestania działalności produkcyjnej, zmiany charakteru operacji - uwzględni ocenę prawną wyrażoną w przytoczonych motywach.