Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1698/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 104 i  art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 3,  art. 137 ust. 1,  art. 140 i  art. 142
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. K. i T. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. K. i T. B. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], decyzją [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] i odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i części działki nr [...] z obrębu [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z [...] stycznia 1978 r. Skarb Państwa nabył za odszkodowaniem własność nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...], przy ul. [...] oraz ul. [...]. Organ ustalił, że własność przedmiotowego gruntu przysługiwała O. K.. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – dalej zwanej "uztwn".

Tytuł prawny O. K. do przedmiotowego gruntu ustalono na podstawie księgi wieczystej nr [...], a także Aktu Własności Ziemi nr [...] z [...] maja 1974 r. wystawionego przez Wydział [...] Urzędu Dzielnicowego [...].

Części wywłaszczonej nieruchomości ﬁgurowały w rejestrze pomiarowym terenu pod pozycjami: [...], [...], [...].

Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił [...] maja 1977 r. Wydział [...] Urzędu Dzielnicowego [...]. Nieruchomość przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]", zgodnie z treścią decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1974 r.

Decyzją wywłaszczeniową objęto całą powierzchnię gospodarstwa rolno-warzywnego (ogółem [...] m2) położonego przy ul. [...] ([...] m2) i przy ul. [...] ([...] m2). W granicach lokalizacji znajdowała się część o pow. [...] m2, położona przy ul. [...], obejmująca siedlisko właścicielki, a pozostała część gospodarstwa przy ul. [...], licząca [...] m2 oraz cała część przy ul. [...] o pow. [...] m2, były poza lokalizacją i zostały dowłaszczone na żądanie właścicielki, zgodnie z art. 5 ust. 3 uztwn.

Wnioskiem z [...] listopada 1999 r. O. K. wystąpiła o zwrot ww. nieruchomości.

[...] września 2014 r. do postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości przystąpili T. B. i K. K. - spadkobiercy O. K. Następstwo prawne ustalono na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] nr [...] z [...] września 2014 r.

Zgodnie z pismem Biura [...] Urzędu [...] z [...] sierpnia 2010 r. nieruchomość wywłaszczona decyzją z [...] stycznia 1978 r. odpowiada aktualnie działkom nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]-cz., [...]-cz., [...]-cz. z obrębu [...] oraz działkom nr: [...], [...],[...], [...],[...],[...] i [...] -cz. z obrębu [...].

Wojewoda wskazał, że niniejsze postępowanie zwrotowe obejmuje działkę nr [...] i projektowaną działkę nr [...] oraz projektowaną działkę nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]) z obrębu [...] oraz działki nr: [...], [...],[...], [...] i [...] z obrębu [...].

[...] maja 2012 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek O. K. z żądaniem rozpoznania w pierwszej kolejności i wydania odrębnej decyzji w odniesieniu do działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr: [...], [...], [...],[...] z obrębu [...].

Wobec czego Starosta [...][...] maja 2012 r. wydał decyzję nr [...] o zwrocie działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr: [...], [...], [...],[...] z obrębu [...].

Od powyższej decyzji odwołało się Miasto [...].

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...].

Na powyższą decyzję skargę wniosło Miasto [...]. Wyrokiem z 11 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 639/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] maja 2012 r. nr [...]. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła O. K.

Wyrokiem z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2420/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez O.K.

Decyzją częściową nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Starosta [...] ponownie orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] wniosło Miasto [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę złożyli K. K. i T. B..

Wyrokiem z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt. IV SA/Wa 2777/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

Decyzją częściową nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz O. K. nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha.

Przywołana powyżej decyzja została zaskarżona przez Miasto [...].

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

[...] sierpnia 2016 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek K. K. i T. B. o łączne prowadzenie spraw zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...].

[...] marca 2017 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], w której orzekł o zwrocie wszystkich ww. działek.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miasto [...].

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha i projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha na rzecz K. K. oraz T. B. oraz o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej część projektowanej działki nr [...] z obrębu [...].

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyło Miasto [...].

Wojewoda [...], decyzją [...] czerwca 2020 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. i odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i części działki nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65) – dalej zwanej "ugn" poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do art. 137 nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany.

Dalej Wojewoda wskazał, że w aspekcie zgodności wywłaszczenia z celem, na jaki nieruchomość została przejęta ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Art. 5 ust. 3 uztwn przewidywał możliwość tzw. dowłaszczenia, tj. objęcia wywłaszczeniem na żądanie właściciela całej nieruchomości, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.

Jak ustalił Wojewoda taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

W granicach lokalizacji znajdowała się część wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2, położona przy ul. [...], obejmująca siedlisko właścicielki, a pozostała część gospodarstwa przy ul. [...] , licząca [...] m2 oraz cała część przy ul. [...] o pow. [...] m2, były poza lokalizacją i zostały dowłaszczone na żądanie właścicielki.

W orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, że część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 uztwn podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 ugn tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki do zwrotu części nieruchomości pozostającej w lokalizacji inwestycji. Nie może bowiem stać się zbędna na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość, która od samego początku pod realizację tej inwestycji nie była potrzebna.

Dlatego też przesłankę zbędności, wynikającą z art. 137 ugn, organ ocenia w stosunku do tej części nieruchomości, znajdującej się w granicach określonych decyzją o lokalizacji konkretnego celu publicznego, która była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia.

Zgodnie z treścią decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1974 r. przywołanej w decyzji wywłaszczeniowej jako podstawa wywłaszczenia, powyższa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]".

Zgodnie z pismem Biura [...] Urzędu [...] z [...] sierpnia 2010 r. pod budowę osiedla zostały wywłaszczone m. in. działki nr [...]-cz. i nr [...] z obrębu [...], czyli działki te znalazły się w granicach nieruchomości przeznaczonej pod cel wywłaszczenia.

Wynika to także z wykazu synchronizacyjnego sporządzonego przez geodetę J. S. Działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] i część działki nr [...] z obrębu [...] pochodzi z części nieruchomości o pow. [...] ha, o którą zabiegał inwestor osiedla mieszkaniowego "[...]", a więc znajdującej się w graniach powołanej powyżej lokalizacji.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 1997 r. potwierdził nabycie z mocy prawa 27 maja 1990 r. przez Dzielnicę Gminę [...] nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] i [...] z obrębu [...].

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 1995 r. potwierdził nabycie z mocy prawa 27 maja 1990 r. przez Dzielnicę Gminę [...] nieodpłatnie własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...].

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 1995 r. potwierdził nabycie z mocy prawa 27 maja 1990 r. przez Dzielnicę Gminę [...] nieodpłatnie własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki nr: [...],[...],[...], [...] z obrębu [...].

Z uwagi na to, że obecne działki nr: [...],[...], [...], [...],[...] z obrębu [...] stanowiły tzw. dowłaszczoną resztówkę i zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 3 uztwn, to w konsekwencji ich zwrot jest uwarunkowany ustaleniem, że na działkach, które znalazły się od początku w lokalizacji osiedla mieszkaniowego tj. działce nr [...] z obrębu [...] oraz projektowanej działce nr [...] z obrębu [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Starosta [...] uznał, że działka nr [...] z obrębu [...] i projektowana działka nr [...] z obrębu [...], wywodząca się z działki nr [...] z obrębu [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Wskazał, że świadczą o tym oględziny przeprowadzone [...] lipca 2011 r., w trakcie których stwierdzono, że: - na działce nr [...] z obrębu [...] znajduje się w części utwardzona kostka betonową droga, natomiast w części północno-wschodniej, przy ogrodzeniu, utwardzona jest gruzem, - na części działki nr [...] z obrębu [...] znajduje się parking betonowy, teren jest utwardzony kostką brukową, częściowo betonem, - działka nr [...] z obrębu [...] stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty zielenią wysoką i niską, - działka nr [...] z obrębu [...] stanowi teren niezagospodarowany, zachwaszczony, nieuporządkowany, na części działki znajdują się ogródki działkowe, - działka nr [...] z obrębu [...] stanowi teren niezagospodarowany, nieuporządkowany i zachwaszczony. Na przedmiotowej nieruchomości znajdują się ogródki działkowe, - działka nr [...] z obrębu [...] stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty zielenią wysoką i niską.

Ponadto w odniesieniu do działki nr [...] i projektowanej działki nr [...] położonej przy ul. [...], co do których orzeczono zwrot, Starosta [...] w oparciu o dokumentację pozyskaną z Urzędu [...] ustalił, że dla decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1974 r., będącej podstawą wywłaszczenia, zostały sporządzone 2 plany realizacyjne, tj.: - Plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu [...] i [...] przedsięwzięcie, który został zatwierdzony decyzjami Prezydenta [...] z [...] lutego 1977 r. nr [...] i z [...] kwietnia 1977 r. nr [...], - Plan realizacyjny zamienny osiedla [...] [...], przedsięwzięcie [...], który został zatwierdzony decyzją nr [...] z [...] września 1979 r. nr [...]. Wojewoda podkreślił, że ww. plan zamienny wydany był po wywłaszczeniu.

Następnie Starosta [...] przyjął, w oparciu o opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę S. M., polegające na oznaczeniu działek nr [...] i [...] cz. na planie realizacyjnym osiedla [...] w [...],[...] i [...] przedsięwzięcie, zatwierdzonym decyzjami Prezydenta [...] z [...] lutego 1977 r. i z [...] kwietnia 1977 r., że w stosunku do ww. działek przedmiotowy plan nie przewidywał konkretnych naniesień, czy zabudowań.

Następnie organ I instancji takiej samej analizy dokonał na podstawie opracowania geodezyjnego sporządzonego przez geodetę T. G., polegającego na oznaczeniu działki nr [...] na planie realizacyjnym zamiennym osiedla [...], przedsięwzięcie [...], który został zatwierdzony decyzją nr [...] z [...] września 1979 r. nr [...] i wskazał, że ww. plan również nie przewidywał konkretnych naniesień, czy zabudowań na działce nr [...]. Działka ta, zgodnie z ww. opracowaniem, znajdowała się poza projektowanym nasypem i poza granicami określonymi powyższym planem zadań inwestycyjnych. Również opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę M. L., polegające na oznaczeniu części działki nr [...] na planie realizacyjnym zamiennym, osiedla [...], przedsięwzięcie [...], który został zatwierdzony decyzją nr [...] z [...] września 1979 r. potwierdza, że przedmiotowy plan również nie przewidywał konkretnych naniesień, czy zabudowań na części działki nr [...] z obrębu [...]. Działka ta znajdowała się poza projektowanym nasypem.

Jak wskazał organ I instancji, z powyższych planów wynika, że na działkach nr [...] i nr [...] cz. nie przewidziano realizacji żadnego zadania inwestycyjnego w ramach budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą - drogi wewnątrzosiedlowe, tereny zieleni i rekreacji, infrastruktura podziemna.

Starosta w swojej decyzji wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, w jaki sposób miały zostać zagospodarowane powyższe działki.

Również treść Kompleksowych Wytycznych Urbanistycznych, sporządzonych do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...], stanowiącej podstawę wywłaszczenia, w żaden sposób nie wskazuje, jak winny zostać zagospodarowane przedmiotowe działki.

Następnie Starosta [...] wskazał, że [...] lipca 1981 r. na teren, w skład którego wchodzi m.in. projektowana działka nr [...] i działka nr [...] została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] ustalająca lokalizację zespołu pawilonów rzemieślniczych branży motoryzacyjnej.

Starosta ustalił również, że w kompleksowych wytycznych urbanistycznych sporządzonych do lokalizacji z [...] lipca 1981 r. jest zapis, że plan realizacyjny [...] przedsięwzięcie [...] zatwierdzony decyzją z [...] września 1979 r. rezerwował ww. teren pod usługi motoryzacyjne.

Starosta następnie w decyzji wskazał, że powyższy zapis jest nieprawdziwy albowiem na planie realizacyjnym nie ma zapisu, że teren ten był przewidziany pod usługi motoryzacyjne. Ponadto Starosta stwierdził, że w ww. wytycznych brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, że na terenie osiedla mieszkaniowego [...] miałyby zostać wybudowane pawilony [...].

Z dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy wynika, że [...] lipca 1981 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, zgodnie z którą na terenie, położonym w [...] przy ul. [...]. ul. [...] ustalona została lokalizacja budowy zespołu pawilonów usług motoryzacyjnych dla Spółdzielni Rzemieślniczej "[...]"

Zgodnie z planem realizacyjnym sporządzonym dla terenu objętego ww. lokalizacją, który został zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 1981 r. projektowana działka nr [...] z obrębu [...] została przeznaczona pod budowę myjni samochodowej (budynek oznaczony nr [...] na przedmiotowym planie realizacyjnym). Teren wokół myjni samochodowej miał zostać utwardzony, natomiast działka nr [...] z obrębu [...] nie została objęta lokalizacją przedmiotowego przedsięwzięcia.

Decyzją z [...] grudnia 1982 r. znak: [...] Naczelnik Urzędu Dzielnicowego [...] zezwolił na budowę zespołu pawilonów usług motoryzacyjnych w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z [...] maja 1982 r.

Jak wynika z treści pisma Biura [...] Urzędu [...] Delegatura w Dzielnicy [...] z [...] listopada 2011 r. dla działki nr [...] została [...] czerwca 1989 r. wydana decyzja nr [...] orzekająca o oddaniu tejże działki w użytkowanie wieczyste M. l. Umowa nie została zawarta z powodu śmierci M. l.

Sprawa regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości została zawieszona, ze względu na toczące się postępowanie o zwrot.

Jak wskazał w swej decyzji Starosta działka nr [...] stanowi teren znajdujący się między ogrodzeniem inwestycji z 1981 r. polegającej na wybudowaniu pawilonów motoryzacyjnych, o której mowa powyżej, a osiedlem mieszkaniowym. Przedmiotowa działka stanowi w części utwardzoną kostką brukową jezdnię i wysypane gruzem pobocze ciągu komunikacyjnego, któremu nie przysługuje status drogi publicznej, co potwierdza treść wypisu z rejestru gruntów, który kwalifikuje działkę jako tereny mieszkaniowe, a nie drogowe. Ponadto jak uzasadnił Starosta przedmiotowej działki nr [...] nie wykorzystano również w 1981 r. pod budowę pawilonów z akcesoriami motoryzacji, skoro znalazła się za ogrodzeniem tej inwestycji.

Zatem domniemywać należy, że z uwagi na bliskość nasypu (projektowanego) na przedmiotowej działce nie planowano żadnych konkretnych naniesień, jednakże nasyp nigdy nie powstał na przedmiotowym terenie, czyli przy ciągu dojazdowym do ul. [...], lecz jedynie przy ul. [...], co potwierdza opis funkcjonalny wjazdów do poszczególnych pawilonów motoryzacyjnych, sporządzony [...] lipca 1988 r., w którym jest zapis, że zjazd bezpośredni z ulicy jest niemożliwy, ze względu na nasyp ul. [...], biegnący nasypem, w tym miejscu wysokości ca [...] m. Ponadto przejazd do ul. [...] również nie powstał.

Wojewoda stwierdził, że organ prowadzący postępowanie nie mógł opierać się na domniemaniach, ale na faktach popartych odpowiednimi dowodami. Ulica i skarpa miały przylegać do inwestycji pawilonów motoryzacyjnych, jednak jeszcze w 1982 r. ulica nie powstała, o czym świadczą zdjęcia lotnicze wykonane w tymże roku, znajdujące się w aktach sprawy, udostępnione przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograﬁcznej oraz treść pisma [...] z [...] stycznia 1982 r., z którego wynika, że do chwili obecnej nie wyznaczono inwestora bezpośredniego ul. przylegającej do terenu przeznaczonego pod pawilony motoryzacyjne. Wyznaczenie inwestora nastąpi po zakwaliﬁkowaniu tej ulicy jako osiedlowej lub miejskiej, co ma dopiero nastąpić. Jeżeli będzie to ulica osiedlowa, to inwestorem będzie [...], a jeżeli ulica ogólnomiejska, to inwestorem bezpośrednim będzie miasto.

Starosta jako kolejny dowód świadczący o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia wskazał zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu wykonane w latach: 1982, 1987, 1990, 1997, 2005 przesłane do Starostwa Powiatu [...] przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograﬁcznej, które w opinii Starosty potwierdzają niezrealizowanie nasypu oraz przejazdu do ul. [...].

Pismem z [...] stycznia 2018 r. Starosta [...] zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]." z zapytaniem, kto i kiedy dokonał inwestycji na działce nr [...], polegającej na położeniu kostki brukowej i utwardzeniu pobocza. W odpowiedzi Spółdzielnia przy piśmie z [...] lutego 2018 r. poinformowała, że nie posiada dokumentów potwierdzających, kto i kiedy położył kostkę brukową na działce nr [...]. Jednocześnie nadmieniła, że w oparciu o decyzję nr [...] z [...] września 2005 r. Spółdzielnia zrealizowała odcinek drogi wewnętrznej w rejonie ul. [...] i [...] na terenie części działki nr [...]. Pozostały odcinek drogi dojazdowej do działki nr [...] zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] (obecnie działka [...]) i [...] z obrębu [...] został zrealizowany przez E. i Z. N.

Starosta [...] pismem z [...] kwietnia 2018 r. wystąpił z powyższym zapytaniem do Wydziału [...] dla Dzielnicy [...]. W odpowiedzi na ww. pismo zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] poinformował, że nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, kto i kiedy dokonał inwestycji na działce nr [...]. Z przesłanych przez Wydział [...] dla Dzielnicy [...] dokumentów dotyczących budowy drogi wewnętrznej w rejonie ul. [...] i [...] wynika, że projekt zagospodarowania terenu nie obejmował działki nr [...].

Reasumując Starosta [...] stwierdził, że z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz projektowanej działce nr [...] z obrębu [...] plany realizacyjne osiedla mieszkaniowego G. nie przewidywały żadnego zagospodarowania, a w stosunku do działki nr [...] również plan usług motoryzacyjnych nie przewidywał żadnej inwestycji, przy czym ewidentnie zaniechano zrealizowania celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda uważa, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym należało zbadać, czy Starosta [...] dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego oraz czy prawidłowo uznał, że na działce nr [...] oraz projektowanej działce nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w konsekwencji czego orzekł o zwrocie ww. działek oraz pozostałych działek nr: [...], [...], [...],[...],[...], a także odmówił zwrotu działki nr [...] z obrębu [...].

Wojewoda zauważył, że według mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem do rewindykacji z [...] kwietnia 2016 r. działka nr [...] została podzielona na projektowane działki nr [...] i [...]. Powyższy podział zostałby zatwierdzony ostateczną decyzją orzekającą o zwrocie.

Oceniając prawidłowość dokonanej analizy materiału dowodowego organ nadzorczy stwierdził, że jest ona nieprawidłowa, a decyzja, w której Starosta orzekł o zwrocie działek, jest pozbawiona podstaw prawnych.

Zdaniem Wojewody organ l instancji winien ustalić cel wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach, a następnie zbadać, czy cel ten został zrealizowany.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie przy ustaleniu celu dokonanego wywłaszczenia ma dokumentacja odnosząca się do planów inwestycyjnych na wywłaszczanej nieruchomości, istniejąca w dacie wydania aktu wywłaszczeniowego (i powołana w nim). W wyroku z 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2267/13 NSA podkreślił, że dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 ugn - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym ww. umowa sprzedaży została zawarta (wyrok NSA z 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1025/09).

Odnoszenie celu wywłaszczenia do tych zamierzeń, które zaprojektowano do dnia wywłaszczenia i które ujawniono w treści aktu wywłaszczeniowego, zapewnia należyte poszanowanie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zasady pewności obrotu (wyrok WSA z 30 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 836/15).

Zatem dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy we wskazanym wyżej stanie prawnym odnoszącym się do działki nr [...] oraz projektowanej działki nr [...], jako części całej działki nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany, należy przeanalizować stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1978 r.

Na mocy ww. decyzji Skarb Państwa nabył własność nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] oraz ul. [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]". Ww. decyzja została wydana na podstawie uztwn. Stąd też rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 ugn rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu, zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia, z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 uztwn wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast zgodnie z art. 3 ust 2 uztwn na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla), a od [...] marca 1974 r. o wywłaszczenie mógł się ubiegać terenowy organ administracji państwowej danego miasta. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 uztwn zawiera dwa istotne elementy: pierwszy z nich wskazuje, że planowana realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego na terenach miast jest tym rodzajem celu użyteczności publicznej, który wprost w ustawie został zdeﬁniowany, a drugim istotnym elementem wynikającym z tej regulacji, jest okoliczność, że na ten cel może być wywłaszczona zarówno nieruchomość, jak i kompleks nieruchomości.

Wyraźne dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości wywłaszczenia kompleksu nieruchomości niezbędnego dla realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego na obszarze miast, nie może pozostać obojętne przy ocenie, czy daną nieruchomość można, czy nie można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, Nadto dokonując oceny stanów faktycznych z przeszłości należy na nie spojrzeć nie tylko z punktu widzenia ówczesnych rozwiązań dotyczących instytucji wywłaszczenia, ale również z punktu widzenia obowiązujących wówczas zasad dotyczących realizacji określonych inwestycji, w tym przypadku planowanej realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Pierwszym krokiem prawnym umożliwiającym rozpoczęcie procesu inwestycyjnego było wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji, W niniejszej sprawie była to decyzja nr [...] z [...] czerwca 1974 r. Powyższa nieruchomość na podstawie tej decyzji została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]".

Jak wynika z akt sprawy dla ww. decyzji o lokalizacji inwestycji został sporządzony plan ogólny zagospodarowania terenu [...] [...] i [...] przedsięwzięcie, który został zatwierdzony decyzjami Prezydenta [...] z [...] lutego 1977 r. i z [...] kwietnia 1977 r. Pozostałe dokumenty, które przywołał Starosta [...] w zaskarżonej decyzji, a mianowicie: - Kompleksowe Wytyczne Urbanistyczne do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...], - plan realizacyjny zamienny, osiedla [...], przedsięwzięcie [...], który został zatwierdzony decyzją z [...] września 1979 r., - decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] ustalająca lokalizację zespołu pawilonów [...] branży motoryzacyjnej z [...] lipca 1981 r., - kompleksowe wytyczne urbanistyczne do ww. lokalizacji, - decyzja z [...] lipca 1981 r. o ustaleniu lokalizacji budowy zespołu pawilonów usług motoryzacyjnych dla Spółdzielni [...] ,, [...]", - planem realizacyjny sporządzony dla terenu objętego ww. lokalizacją zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 1981, - decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] grudnia 1982 r. zezwalająca na budowę zespołu pawilonów usług motoryzacyjnych w miejscu ustalonym w ww. planie realizacyjnym nie mają żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, skoro powstały po wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z tym nie można na nich opierać ustaleń, co do konkretyzacji celu wywłaszczenia.

Wojewoda wskazał, że warto odnieść się do okoliczności prawnych właściwych dla przedmiotowego wywłaszczenia. Otóż od [...] marca 1973 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra [...] z dnia [...] stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. Nr 4, poz. 29). Zgodnie z § 17 zarządzenia podstawę do opracowania planu realizacyjnego stanowiły ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydana na podstawie odrębnych przepisów. Plan realizacyjny, po uzgodnieniu w zakresie określonym w zarządzeniu, podlegał zatwierdzeniu. O ile plany realizacyjne inwestycji podejmowanych przez osoby ﬁzyczne przedkładane były do zatwierdzenia łącznie z projektami obiektów budowlanych (§ 22 ust. 2), to dla inwestycji, dla których opracowuje się założenia techniczno-ekonomiczne inwestycji, zatwierdzeniu podlegał tylko ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji, natomiast szczegółowe plany zagospodarowania terenu inwestycji lub ich odpowiednie części podlegały jedynie zbadaniu, co do zgodności przyjętych w nich rozwiązań z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania terenu inwestycji (§ 23). Z kolei § 26 ust, 1 zarządzenia określał, że zatwierdzenie planu realizacyjnego zawiera stwierdzenie zgodności tego planu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto rozstrzyga w zakresie urbanistyczno-architektonicznym: 1) o położeniu, wielkości i granicach terenu inwestycji łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających; ustalenia tej strefy, 2) o intensywności wykorzystania terenu oraz innych wskaźnikach normatywnych dotyczących wykorzystania i zagospodarowania terenu, 3) o układzie urbanistycznym istniejących i projektowanych obiektów budowlanych naziemnych i podziemnych oraz związanych z nimi urządzeń budowlanych, w nawiązaniu do zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji, a szczególnie dla publicznych urządzeń liniowych (sieciowych), z uwzględnieniem właściwości ﬁzjograﬁcznych i bioklimatycznych oraz stanu bezpieczeństwa zabudowy terenu, 4) o doborze, projektów typowych i powtarzalnych oraz prawidłowości rozwiązań architektonicznych obiektów projektowanych indywidualnie, powiązaniu ich z warunkami naturalnymi terenu inwestycji i zagospodarowaniem otoczenia. Ust. 2 regulował zaś możliwość zmiany zatwierdzonego planu.

To krótkie przypomnienie historycznego już stanu prawnego wskazuje, że celem wywłaszczenia mogła być również planowana na terenie miasta realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego zarówno na nieruchomości, jak i na kompleksie nieruchomości. Charakter inwestycji w postaci realizacji na terenie miasta zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego określany był w decyzji o lokalizacji inwestycji, a to powodowało, że spełniona została przesłanka uzasadniająca wywłaszczenie nieruchomości na ten cel, określona w art. 3 ust. 2 uztwn.

Natomiast rozwiązania szczegółowe dotyczące realizacji inwestycji w postaci zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego następowały w planach realizacyjnych. Dlatego też w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1978 r. odwołano się do decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] czerwca 1974 r., w której powyższa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]", a nie do decyzji zatwierdzających plany realizacyjne tej inwestycji. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w przypadku planowania takiej inwestycji, jak budowa osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci: budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak: szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Zarówno na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, jak również możliwości takiej zmiany nie można było wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać.

Skoro zatwierdzone plany realizacyjne, powstałe po wydaniu decyzji lokalizacyjnej, nie obejmowały wskazanych do zwrotu nieruchomości, to nie można z tego faktu wywodzić, że nieruchomości te nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Tym bardziej, że jak wskazano w zaskarżonej decyzji, działki nr [...] i [...]-cz. od początku nie były przeznaczone pod konkretną zabudowę. W sytuacji kiedy ww. plany realizacyjne stanowiły wyłącznie uszczegółowienie celu wywłaszczenia dla innych nieruchomości i nie ustalały dla nieruchomości stanowiących przedmiot decyzji konkretnych naniesień, nieuprawnionym jest wnioskowanie, że automatycznie stanowi to o zbędności nieruchomości, gdyż działki nie zostały wykorzystane pod osiedle mieszkaniowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1622/16). Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), jak i obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury (wyrok NSA z 27 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 994/01). Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi, w szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13).

Nie można tracić też z pola widzenia głównego celu instytucji zwrotu zbędnie wywłaszczonej uprzednio nieruchomości. Chodzi w istocie o oddanie nieruchomości (ewentualnie jej części - art. 137 ust. 2 ugn) w zakresie, w jakim okazała się nieprzydatna do celu wywłaszczenia, tzn. wywłaszczono ją zbędnie, z punktu widzenia realizowanego celu. Mianowicie - racjonalnie planując działania inwestycyjne, w tym rozkładając je w czasie wedle realnych możliwości, nie było potrzebne wywłaszczenie konkretnej nieruchomości dla osiągnięcia zamierzonego celu - realizacji inwestycji, co do rodzaju generalnie określonej w orzeczeniu stanowiącym podstawę wywłaszczania (dokonanego decyzjami, bądź w drodze zawarcia stosownych umów) – np. w decyzji lokalizacyjnej, wskazującej również zakładane granice planowanej inwestycji. Wobec tego - o ile przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że dla osiągnięcia zakładanych efektów gospodarczych, czy innych użytkowych, wymagane jest zagospodarowanie kompleksu terenu w sposób zorganizowany, spójny - nie sposób byłoby ocenić, jakoby niewykorzystanie pewnych, drobnych fragmentów terenu, znajdujących się w granicach jednorodnego założenia, stanowiło o zbędności danego terenu dla celu wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ugn. W takim przypadku nie można mówić o zbędności nieruchomości nawet, gdy nie zrealizowano pewnych zakładanych pierwotnie celów - uległy modyfikacji założenia rozwiązań technicznych, przestrzennych, itp. (wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1251/13). Takie stanowisko, formułowane jest także w judykaturze, gdzie przedmiotem rozważań była możliwość zwrotu fragmentów terenów niewykorzystywanych do konkretnej zabudowy w granicach planowanych kompleksów przemysłowych (wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 333/13). W tego rodzaju sprawach o kwestii konieczności uprzedniego wywłaszczenia przesądza w istocie to, czy - nawet, gdy określony fragment terenu nie ma podlegać konkretnej zabudowie - jego pozostawienie w dotychczasowej funkcji z daną strukturą własności (własność osoby trzeciej, względem inwestora) jest do pogodzenia z racjonalną realizacją konkretnego zamierzenia, jako całości. Zwrot nieruchomości zbędnej dla celu wywłaszczenia nie ma bowiem stanowić przypadkowego niejako "bonusa" dla osoby, której działka (jej drobny fragment) nie została zabudowana, zgodnie z początkowym zamierzeniem, konkretnymi obiektami (czy infrastrukturą), które miały stanowić tylko drobny fragment większej zorganizowanej całości dla szerokiej inwestycji, gdy - i tak - dla zrealizowania w sposób racjonalny tego rodzaju inwestycji dana działka była potrzebna. Stanowi on zaś formę zadośćuczynienia dla tych osób, nadal zainteresowanych odzyskaniem nieruchomości (postępowanie z wniosku - art. 136 ust. 3 zd. 1 i 2 ugn), które zostały wywłaszczone bez faktycznej potrzeby, gdyż dalsze użytkowanie przez nich nieruchomości mogło być do pogodzenia ze zrealizowanym ostatecznie określonym użytecznym społecznie celem (stanowiącym pierwotnie podstawę wywłaszczenia), gdyby z góry właściwie przewidziano, że nie zostanie on zrealizowany w całych granicach terenu przeznaczonego do wywłaszczenia. Zbędność celów wywłaszczenia dla inwestycji wielkoobszarowych, gdy cel został zarysowany ogólnie, może więc dotyczyć z natury tylko terenów znajdujących się w pobliżu granic obszarów, które faktycznie zostały ostatecznie zagospodarowane w sposób planowy i spójny lub także - ewentualnie - zwartych kompleksów gruntów, które z uwagi na cechy i warunki realizacji konkretnego rodzaju przedsięwzięcia, w istocie nie musiały stanowić jego fragmentów, a - wedle stanu rozpatrywanego (generalnie, wedle daty wniesienia wniosku) - funkcjonalnie nie stanowią jego integralnego elementu.

W przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego, budowanego według ówczesnych standardów, jako zorganizowane założenie przestrzenne, o określonych spójnych cechach architektonicznych i walorach użytkowych (wyrok o sygn. akt I OSK 1251/13) przy ocenie, czy dana nieruchomość może być uznana za zbędną dla celu wywłaszczenia kluczowe znacznie ma ustalenie możliwości zachowania uprzednich funkcji i cech nieruchomości, z punktu widzenia osiągnięcia generalnie celu wywłaszczenia - realizacji osiedla, spójnego architektonicznie, funkcjonalnie, użytkowo, itd. W ramach planowanych ówcześnie kompleksów mieszkaniowych uwzględniane potrzeby socjalne ich mieszkańców (realizacja obiektów usług, handlu, oświaty, służby zdrowia, itp.), w ramach zapewnienia tych potrzeb pozostawiano także przestrzenie, jako z założenia wolne od zabudowy. Miały one znacznie dla rekreacji, walory klimatyczne (nawietrzenie), czy kompozycji krajobrazu.

Dopiero przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwarunkowań, możliwe jest przystąpienie do właściwej oceny, czy dana nieruchomość (ewentualnie jej pewien, mogący odrębnie pełnić swe funkcje fragment) - objęta konkretnym wnioskiem - może być uznana za zbędną, a więc zwrócona (w całości lub części). Tak więc przesłankę zbędności nieruchomości w przedmiotowej sprawie oceniać należało wyłącznie przez pryzmat celu, jaki dla przedmiotowych nieruchomości został określony w decyzji, a nie przez pryzmat ustalenia, że według planów realizacyjnych nie miało się na nich znajdować nic konkretnego. Brak konkretyzacji celu dla nieruchomości nie pozwala organowi tracić z pola widzenia założenia, że miały one być przeznaczone pod osiedle mieszkaniowe wraz z usługami, i jak wskazano w wyżej powołanym wyroku tego, że nawet, gdy określony fragment terenu nie ma podlegać konkretnej zabudowie - jego pozostawienie w dotychczasowej funkcji z daną strukturą własności (własność osoby trzeciej, względem inwestora) jest do pogodzenia z racjonalną realizacją konkretnego zamierzenia, jako całości.

Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z [...] stycznia 1988 r. sygn. akt [...] uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyﬁkację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Z kolei w wyroku z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt l OSK 1417/13 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 ugn wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. lnnymi słowy w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.

Zdaniem Wojewody jest rzeczą bezsporną że zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] czerwca 1974 r. działka nr [...] i projektowana działka [...] nie miały konkretnego przeznaczenia, zostały przeznaczone pod osiedle mieszkaniowe oraz usługi i należało zbadać, czy na gruncie przedmiotowych działek powstały elementy osiedla mieszkaniowego, stanowiące z tym osiedlem spójną całość w odniesieniu do całej powierzchni przylegającej do wskazanych działek i służące mieszkańcom osiedla.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy w późniejszym czasie na działce nr [...]-cz. w ramach rozwoju osiedla [...] lipca 1981 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, zgodnie z którą na terenie położonym w [...] przy ul. [...] r. ul. [...] ustalona została lokalizacja budowy zespołu pawilonów usług motoryzacyjnych dla Spółdzielni [...] "[...]", co w sytuacji, kiedy działki nie miały od początku żadnego szczegółowego przeznaczenia tylko dowodzi faktu, że ich wykorzystanie wiązało się wraz ze zmieniającą się sytuacją i potrzebami mieszkańców osiedla i nie pozostawało w sprzeczności z ich pierwotnym przeznaczeniem "pod osiedle i usługi".

Istotne dla ustalenia, że na działce nr [...], której powierzchnia na dzień wydawania decyzji wynosi [...] m2, cel wywłaszczenia w postaci osiedla został zrealizowany ma fakt, że jest to działka, która przylega do działki nr [...] z obrębu [...] i w stosunku do której Starosta [...][...] maja 2013 r. wydał decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna.

Powyższa ocena zbędności nie może bowiem być dokonywana w oderwaniu od przesłanki odnoszącej się do funkcjonalnego charakteru osiedla mieszkaniowego, które stanowi ogromny teren mający przeznaczenie ogólnospołeczne. Powstanie na działce nr [...] budynku o charakterze usługowym tylko dopełnia charakteru przeznaczenia i wykorzystania nieruchomości. Usługi motoryzacyjne, bez względu na charakter ich wykonywania nie pozostawały, w sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości określonej w decyzji o lokalizacji inwestycji, a wręcz przeciwnie potwierdzały taki charakter w sytuacji, kiedy cel przeznaczenia mógł ulegać modyﬁkacjom w czasie.

Z uwagi na to, ze wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego organ jest zobowiązany wziąć pod uwagę poglądy ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tym zakresie.

Dodatkowo część działek dowłaszczonych od początku była inną zorganizowaną całością, niż działki od początku przeznaczone na cel wywłaszczenia. W istocie chodzi o to, że działki dowłaszczone, będące przedmiotem niniejszego postępowania, nie przylegały do działek objętych celem wywłaszczenia, Działki w stosunku do których Starosta-[...] ustalał realizację celu wywłaszczenia, jako przejęte pod lokalizację, mają aktualnie inne obręby, niż działki które ,,z automatu" zostają zwrócone, odejmowane ówcześnie na żądanie właścicielki.

Ugn nie zawiera bowiem wprawdzie deﬁnicji legalnej nieruchomości jednakże, ze względu na przedmiot unormowania należało się w tym zakresie odwołać do art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), z którym koresponduje art. 4 pkt 3 ugn wskazujący, że przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Wojewoda podkreślił, że istotą przedmiotowej sprawy jest to, że ostateczny zwrot działki nr [...] oraz projektowanej działki nr [...] (w sumie pow. [...] m2), wywodzących się od początku z części nieruchomości nie przylegającej do części dowłaszczonej nieruchomości, przesądził o konieczności zwrotu działek nr: [...], [...], [...],[...],[...] (w sumie pow. [...] m2), które to zostały nabyte przez Skarb Państwa na żądanie właściciela z powodu braku zdatności do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele.

Zgodnie zaś z art. 136 ust. 4 ugn przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nieobjętej wywłaszczeniem, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele w związku z czym na żądanie właściciela została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie.

Instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów, do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyﬁkacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych.

Synonimy przysłówka "odpowiednio", to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, że stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyﬁki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyﬁkować i nie wypaczać ich istoty. Pamiętać przy tym należy, że zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa, jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, że nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 221/10 przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu może przecież oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo, ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio.

Wobec tego Wojewoda wskazał, że obowiązkiem Starosty było prawidłowo ocenić, czy odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości lub ich części, które nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia w stosunku do dowłaszczonej resztówki, polegać każdorazowo musi na tym, iż wobec zwrotu choćby cześci fragmentu większej całości/nieruchomości wywłaszczonej, uzależnionym wyłącznie od stanowiska następców prawnych, jest zwrot tej części nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na żądanie wywłaszczanego, czy też zwrot winien obejmować jedynie te fragmenty nabytej na żądanie wywłaszczonego części nieruchomości, które w związku ze zwrotem nieruchomości objętej lokalizacją odzyskały przymiot "nadawania się do prawidłowego wykorzystywania" na dotychczasowe cele. Już w sytuacji gdy ustalono, że przylegająca do zwracanego gruntu, tj. działki nr [...], działka nr [...] (obie z obrębu [...]) nie mogła być zwrócona, gdyż obejmuje tereny wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, niezgodne w opinii organu badającego przedmiotową sprawę z ww. pojęciem adekwatności, był zwrot dużego powierzchniowo terenu nabytego przez beneficjenta wywłaszczenia na wniosek wywłaszczanego jako niezdatny do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele.

Wojewoda wskazał, że działki, co do których Starosta orzekł zwrot, jako odjętych na cel wywłaszczenia, stanowiące fragment większej całości nie graniczą w żadnym punkcie z działkami dowłaszczonymi, które zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na żądanie właścicielki, ze względu na brak zdatności do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, co skutkuje tym, że zwrot tych działek nie ma wpływu na ocenę, czy taki grunt nadaje się do prawidłowego wykorzystania (wyrok NSA z 9 października 2019 r. sygn. akt I OSK 2348/17).

Tym samym nie można było w tej sytuacji prawnej zastosować przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości, w sposób automatyczny, za pomocą prostego zastosowania wykładni i orzecznictwa dotyczącego zwrotu nieruchomości dowłaszczonej. Tym samym, w opinii organu badającego przedmiotową sprawę, ustalenia Starosty poczynione w kwestionowanej decyzji są błędne i nie mogły zostać zaakceptowane.

Nie można zgodzić się ze Starostą, że cel wywłaszczenia dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i cz. działki nr [...] określony w decyzji lokalizacyjnej nie został zrealizowany, skoro ww. działki nie zostały nigdy wyłączone z lokalizacji budowy osiedla żadnym orzeczeniem stosownego organu. Stąd też ustalenia Starosty zmierzające do wykazania, że na małych częściach nieruchomości, odjętych dla dużego założenia inwestycyjnego w postaci osiedla cel nie został zrealizowany są nieprawidłowe. Ocena taka bowiem była dokonywana przez Starostę w odniesieniu do fragmentów działek, a nie do całości gospodarczej.

Wojewoda [...] wskazał, że nieprawidłowe w świetle wyżej wskazanego wyroku, z punktu widzenia racjonalności podejmowanego rozstrzygnięcia, było dokonywanie oceny przesłanek zbędności i odnoszenie braku realizacji celu wywłaszczenia sformułowanego w sposób ogólny, jako osiedle mieszkaniowe i usługi, co do części działek o pow. [...] m2 oraz [...] m2 i ocena możliwości zwrotu pozostałych nieruchomości o dużych powierzchniach, które od początku były zbędne i nie graniczyły z nieruchomościami przeznaczonymi na cel wywłaszczenia.

W ocenie Wojewody [...] rozstrzygnięcie Starosty jest niezgodne z przepisami prawa i orzecznictwem sądowym utrwalonym w tym zakresie.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów prawa i utrwalone orzecznictwo, a także ustalony stan faktyczny i prawny, należało decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. uchylić i orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...]-cz. z obrębu [...] oraz nr: [...], [...], [...],[...] z obrębu [...].

Od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. K. K. i T. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) niedostosowanie do wytycznych wydanych uprzednio w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zawartych w: a) wyroku z 11 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 639/13, b) wyroku z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2777/15, tj. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej zwanej "ppsa"; 2) pominięcie przy orzekaniu istotnych dla sprawy dowodów, na których oparł się organ I instancji, w tym: a) opracowania geodezyjnego sporządzonego przez geodetę T. G., zawierającego oznaczenie działki nr [...] na planie realizacyjnym osiedla [...] w [...] [...] [...] wraz z opisem planowanego przeznaczenia terenu (przedmiotowy plan realizacyjny osiedla nie przewidywał konkretnych naniesień, czy zabudowań na terenie działki nr [...] z obrębu [...]. W najbliższym sąsiedztwie działki przewidziano budowę drogi łączącej Osiedle z ul. [...]. Należało więc uznać, że działka ta była przeznaczona pod ciąg komunikacyjny, która to droga ostatecznie nigdy nie powstała w tym miejscu), b) opinii geodezyjnej sporządzonej przez geodetę T. L. [...] lipca 2016 r., z której wynika, że działka [...] została wywłaszczona w granicach obszaru inwestycji pod osiedle mieszkaniowe i nie zawiera się w obszarze tzw. ,,resztówki", c) zebranych przez Starostę dokumentów wskazujących na sposób zagospodarowania wywłaszczonych działek obecnie nr [...] oraz nr [...], tj. - kompleksowych wytycznych urbanistycznych do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...], - planu realizacyjnego zamiennego osiedla [...] [...] [...], który został zatwierdzony decyzją nr [...] z [...] września 1979 r., - decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] ustalającej lokalizację zespołu pawilonów rzemieślniczych branży motoryzacyjnej z [...] lipca 1981 r., - kompleksowych wytycznych urbanistycznych do ww. lokalizacji z [...] lipca 1981 r., - decyzji nr [...] z [...] lipca 1981 r. o ustaleniu lokalizacji budowy zespołu pawilonów usług motoryzacyjnych dla Spółdzielni [...] "[...]", - planu realizacyjnego sporządzonego dla terenu objętego lokalizacją, zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 1981 r., - decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] grudnia 1982 r. nr [...] zezwalającej na budowę zespołu pawilonów usług motoryzacyjnych w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym - a przez to naruszenie obowiązku polegającego na zebraniu dowodów mających znaczenie dla sprawy i ich ocenie oraz opisaniu ustaleń w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wynikającego z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa; 3) naruszenie zasady zaufania strony do organu administracji, określonej w art. 8 kpa poprzez wskazanie organowi I instancji zupełnie odmiennych okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (pominięcie okoliczności i dokumentów powstałych po dacie wywłaszczenia, oparcie się wyłącznie na decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji celu publicznego) niż te, które już wielokrotnie wskazywane były w tym postępowaniu przez organ odwoławczy w kolejnych decyzjach kasacyjnych (ustalanie przeznaczenia działki w projektach realizacyjnych [...] i zgodność sposobu wykorzystania spornych terenów z dokładnymi planami realizacyjnymi [...]), a więc naruszenie art. 138 § 2 kpa zd. drugie; 4) błędną wykładnię przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ugn. Wobec powyższego skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...] zł, w tym zwrot wpisu w wysokości [...] zł oraz kwoty [...] zł jako niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez skarżących, reprezentowanych przez radcę prawnego; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazali, że organ odwoławczy nie dostosował się do wytycznych wydanych uprzednio w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 639/13 i wyroku z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2777/15, co stanowi naruszenie art.153 ppsa. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję (kolejną w toku postępowania) niespodziewanie wyraził nowy pogląd uznając, że cel wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego realizuje wykonanie jakiejkolwiek infrastruktury tego osiedla w postaci na przykład budynków handlowych, czy usługowych, a nawet pozostawienie części niezabudowanej bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, zaś brak zabudowy może być elementem napowietrzania. Obojętnie co powstanie, choćby spontanicznie w tym miejscu po kilku latach - warsztat samochodowy, czy inne usługi, a może i budka z piwem albo komisariat policji, bar chiński czy oczko wodne - wszystko okaże się potrzebną częścią osiedla mieszkaniowego, bo wszystko to zdarza się na osiedlach mieszkaniowych spotkać. Tymczasem Sąd hołduje tym poglądom, które uznają, że organy rozpatrujące wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości muszą samodzielnie doprecyzować cel wywłaszczenia. Jak zaś rozumieją skarżący doprecyzowanie celu wywłaszczenia działki pod osiedle mieszkaniowe nie może polegać na przyjęciu, że celem tym jest osiedle mieszkaniowe. Tak więc szczegółowo ustalony cel wywłaszczenia poszczególnych części nieruchomości (takich jak budynek mieszkaniowy, ciąg komunikacyjny, pawilon usługowy, chodnik, plac zabaw, parking, zorganizowany teren zielony), a nie ogólny cel wywłaszczenia (osiedle mieszkaniowe) jest elementem oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia z art. 136 ust. 3 ugn. Temu celowi miało służyć zalecenie Sądu w uzasadnieniu wyroku z 8 stycznia 2016 r., który wskazał, że konieczne jest ustalenie, czy działka nr [...] była objęta planem osiedla i na co była przeznaczona w tym planie. Podobnie Sąd wskazał w wyroku z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2777/15 wskazując, że jeżeli plan nie przewidywał konkretnych naniesień, czy zabudowań na terenie działki nr [...], to należy pokazać i ocenić cały sąsiedni teren przylegający do niej żeby zobaczyć rolę jaką miał pełnić ten teren w ramach osiedla mieszkaniowego. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda istotnie naruszył te wytyczne we wskazanym wyżej zakresie.

Ponadto Wojewoda zmienił swoje stanowisko, gdyż wcześniej prezentował pogląd o konieczności ustalenia konkretnego przeznaczenia spornego gruntu w ramach szeroko rozumianego postępowania wywłaszczeniowego i jego celu wynikającego z szeregu decyzji, lokalizacyjnej, wywłaszczeniowej, a także decyzji uściślających konkretne zagospodarowanie terenu w ramach realizowanego osiedla. Jego wytyczne sprowadzały się do ustalenia na różne sposoby przeznaczenia nieruchomości w tej szerokiej perspektywie. Zmiana stanowiska prezentowanego przez kilka lat w kolejnych decyzjach w trakcie tego samego postępowania na niekorzyść strony stanowi naruszenie zasady zaufania strony do organu administracji zawartej w art. 8 kpa. Wielokrotne wskazywanie organowi I instancji, przy uchylaniu jego decyzji, konkretnych odmiennych okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę, a potem uchylenie takiej decyzji i wydanie decyzji odwoławczej w oparciu o całkiem inne okoliczności, stanowi naruszenie art. 138 § 2 kpa zd. drugie.

Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut błędnej wykładni przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 136 ust. 3 ugn skarżący wskazali, że Wojewoda jednostronnie przedstawił orzecznictwo sądowe, całkowicie pomijając poglądy przeciwne, których nie brakowało, a które analitycy jurysprudencji określają jako przeważające (K. W. i R. W. Ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. System Informacji Prawnej LEX, 2017). Autorzy ci wskazują, że obecnie nie sposób uznać jednego z poglądów za dominujący. Wciąż pojawiają się wyroki eksponujące argumentację wpisującą się w oba stanowiska. Jednakowoż w ostatnich latach orzecznictwo sądowoadministracyjne zdaje się skłaniać ku poglądowi o uwzględnianiu uszczegółowionego celu wywłaszczenia przy ocenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wpisuje się to w ogólne stanowisko sądów administracyjnych o konieczności ścisłego rozumienia celu wywłaszczenia. To zaś jest zgodne z generalnym zakazem rozszerzającej wykładni wszelkich regulacji ekspriopriacyjnych. Dlatego też w przypadku nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 6 uztwn uzasadnione jest ustalanie sprecyzowanego celu wywłaszczenia (jeśli umowa nabycia nieruchomości o nim nie wspomina) lub jego uszczegóławianie (jeśli umowa nabycia nieruchomości ujmuje cel ogólnikowo) by następnie w oparciu o tak doprecyzowany cel dokonać oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podsumowując wydaje się, że organy rozpatrujące wnioski o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 6 uztwn winny dokonywać oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, który uprzednio powinien być przez te organy doprecyzowany).

Taki pogląd reprezentowany jest np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 104/16 i z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1521/18 (gdzie wskazano, że realizacja celu wywłaszczenia w postaci terenów zielonych stanowiących element osiedla mieszkaniowego musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym i celowym, polegającym na przekształcaniu dotychczasowego stanu nieruchomości w taki, realizowany w ramach widocznej koncepcji, teren zielony.

Jeżeli zaś konkretyzacja celu wywłaszczenia była procesem - zastosowanie przy jego ustaleniu powinny mieć dokumenty opisujące ten proces. W wyroku NSA z 10 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 151/16 wskazano, że dopuszcza się czynienie ustaleń w sprawach o zwrot na podstawie dokumentów, które zostały wytworzone po akcie wywłaszczenia. Może mieć to miejsce szczególnie wówczas, gdy przedmiotem badania jest cel wywłaszczenia, który w takim akcie został określony w sposób ogólny, a zamierzenie inwestycyjne dotyczyło znacznego obszaru, jego realizacja przewidziana była na wiele lat. Również w wyroku z 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/17 NSA wskazał, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w pierwszej kolejności zatem organ powinien wziąć pod uwagę dowody i dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Nie wyklucza to jednak przeprowadzenia dowodów z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy z treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie.

Podsumowując skarżący wskazali, że Wojewoda uchylając decyzję Starosty, jednocześnie orzekł merytorycznie (odmownie), uznając dalsze badanie realizacji celu wywłaszczenia za zbędne wobec tego, że w miejscu wywłaszczonej nieruchomości powstało osiedle mieszkaniowe, które składa się z różnych elementów, w tym z miejsc pustych, a zatem niejako siłą rzeczy cel został zrealizowany, obojętne co w istocie znajduje się na spornym terenie. Jeżeli przyjmie się, że badać należy co konkretnie powinno powstać w tym miejscu, a co powstało w rzeczywistości (jak to zrobiły składy WSA orzekające wcześniej w tej sprawie), to stanowisko Wojewody jest oczywiście błędne.

Skarżący wskazali, że we wcześniejszych wytycznych w wyroku z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2777/15 Sąd nie wskazał, (jak to uczynił Wojewoda) że skoro w decyzji Iokalizacyjnej wskazano [...], a decyzja wywłaszczeniowa odwołuje się do decyzji lokalizacyjnej, a nie zatwierdzającej plan osiedla, to należy uznać, że cel został zrealizowany gdyż osiedle zostało faktycznie wybudowane. Sąd w swoich wytycznych wskazał zupełnie inaczej stwierdzając, że jeżeli plan nie przewidywał konkretnych naniesień, czy zabudowań na terenie działki nr [...], to należy pokazać i ocenić cały sąsiedni teren przylegający do działki nr [...] żeby zobaczyć rolę jaką miał pełnić ten teren w ramach osiedla mieszkaniowego. To samo należy odnieść do działki nr [...]. Te wytyczne wiążą również Wojewodę, który jednak orzekł zupełnie inaczej.

Odnosząc się do argumentu Wojewody, że na tle art. 136 ust. 3 ugn wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z daty wydania decyzji wywłaszczeniowej skarżący podali, że chodzi o aktywność Państwa z końca lat siedemdziesiątych, a nie wczesnych pięćdziesiątych. Nie były to czasy powojenne, biurokracja była w pełni dojrzała, dzisiejszy w gruncie rzeczy Kodeks postępowania administracyjnego był stosowany od kilkunastu lat, a kluczowi urzędnicy administracji publicznej mieli wyższe wykształcenie kierunkowe. Argumentacja, oparta na słusznym skądinąd założeniu, w tej konkretnej sytuacji nie sprawdza się.

Jeżeli chodzi o wnioskowane do zwrotu koszty postępowania sądowego skarżący wskazali, że wpis od skargi wynosi 200 zł i został przyjęty na podstawie § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) wynika zaś z § 14 ust. 1 pkt 3 oraz § 15 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Wnioskowana wartość wynagrodzenia według stawki maksymalnej odzwierciedla niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Stopień skomplikowania sprawy potwierdza to, że Wojewoda [...] potrzebował aż półtora roku na rozpatrzenie odwołania, samo uzasadnienie decyzji ma ponad [...] stron, a Wojewoda trzeci raz rozpatrując tę samą sprawę, w każdej z decyzji odwoławczych zaprezentował trzy skrajnie różne poglądy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie jak trafnie zwrócili uwagę skarżący istotne znaczenie miały oceny prawne zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 639/13, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2420/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2777/15.

Ze stanowisk zaprezentowanych w tych wyrokach wynikała konieczność precyzyjnego ustalenia przez organy administracji usytuowania w dokumentacji mapowej (lokalizacyjnej, wywłaszczeniowej, realizacyjnej) położenia działki nr [...] z obrębu [...] względem terenu objętego w przeszłości wnioskiem inwestora o wywłaszczenie, aby ustalić, czy znajdowała się ona na terenie objętym w przeszłości wnioskiem inwestora o wywłaszczenie, a jeżeli tak, to na jaki cel wywłaszczenia była przewidziana.

W ostatnim z wyroków WSA w Warszawie stwierdził, że Starosta [...] w decyzji zwrotowej nie mógł z jednej strony stwierdzić, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia i jednocześnie w odniesieniu do tej działki, w oparciu o opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę T. G., polegające na oznaczeniu ww. działki na planie realizacyjnym osiedla G. I Przedsięwzięcie, zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 1977 r. ustalić, że przedmiotowy plan nie przewidywał konkretnych naniesień, czy zabudowań na terenie tej działki. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że zgodnie z ww. opracowaniem działka nr [...] położona jest obok nasypu wzdłuż drogi prowadzącej do projektowanej ul. [...].

WSA w Warszawie zaznaczył, że konkretny cel wywłaszczenia nie został wskazany przez organ. Zdaniem WSA w Warszawie jeżeli plan nie przewidywał konkretnych naniesień, czy zabudowań na terenie działki nr [...], to należało pokazać i ocenić cały sąsiedni teren przylegający do działki nr [...] żeby zobaczyć rolę jaką miał pełnić ten teren w ramach osiedla mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie dokładne zlokalizowanie działki nr [...] na mapie wywłaszczeniowej względem terenu objętego w przeszłości wnioskiem inwestora o wywłaszczenie pozwoli na ustalenie, czy była ona wywłaszczona na wniosek inwestora i objęta lokalizacją osiedla mieszkaniowego "[...]", czy była dowłaszczona na wniosek właścicielki. Dopiero przesądzenie tej kwestii pozwoli ustalić jaki element zagospodarowania osiedla miał się na niej znajdować.

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że działka nr [...] i część działki nr [...] (oznaczona na mapie z projektem podziału z projektem przyjętej do pzgik [...] kwietnia 2016 r. jako projektowana działka nr [...]) znajdowały się w granicach lokalizacji inwestycji przewidzianej decyzją nr [...], a następnie na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zostały objęte decyzją wywłaszczeniową z [...] stycznia 1978 r.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów, tj.: decyzji lokalizacyjnej nr [...], mapy stanowiącej załącznik do tej decyzji i kompleksowych wytycznych urbanistycznych do tej decyzji, decyzji wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1978 r. i mapy wywłaszczeniowej, planów realizacyjnych dotyczących [...] i [...] przedsięwzięcia inwestycyjnego (planów zagospodarowania terenu inwestycji), zatwierdzonych decyzjami Prezydenta [...] z [...] lutego 1977 r., [...] kwietnia 1977 r. i [...] września 1979 r., opracowań geodezyjnych geodetów: S. M., T. G., M. L., opinii fotogrametrycznej M. W., zdjęć lotniczych wykonanych w latach: 1982,1987,1990,1997,2005 wynika, że na datę złożenia przez O. K. wniosku z [...] listopada 1999 r. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości teren obejmujący działkę nr [...] i część działki nr [...] (projektowaną działkę nr [...]) nie był w jakikolwiek sposób przewidziany do zagospodarowania pod konkretne elementy tworzące teren osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, w szczególności: budynki mieszkaniowe lub usługowe, inne budowle, obiekty małej architektury, urządzenia, ciągi pieszo-jezdnie, zieleń osiedlową niską i wysoką, teren rekreacyjny, strefę izolacyjną.

Z powyższych dowodów wynika, że w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] -części projektowanej została przewidziana do realizacji droga (ulice projektowana), łącząca ul. [...] i ul. [...] oraz nasyp (skarpa). Te elementy, co zgodnie podkreślają organy obu instancji, a z czym się zgadza Sąd, nie powstały w ramach realizacji celu wywłaszczenia, tj. budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", biorąc pod uwagę stan nieruchomości na datę złożenia wniosku o jej zwrot.

Wobec tego sporne działki nr [...] i [...]–część projektowana nie pełniły żadnej funkcji osiedlowej w powiązaniu z sąsiadującym z nimi terenem. Wobec tego działki te nie zostały wykorzystane na realizację celu wywłaszczenia do czasu złożenia wniosku o jej zwrot (1999 r.) mimo, że początkowo były niezbędne na cel wywłaszczenia (były objęte terenem, którego dotyczyła decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...]). Zatem część wywłaszczonej nieruchomości obejmująca wspomniane działki stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ugn w zw. ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] marca 2014 r. sygn. akt [...]. Na datę złożenia wniosku o zwrot cel polegający na budowie osiedla mieszkaniowego wraz z usługami nie został na spornym gruncie zrealizowany.

Przy czym Sąd stoi na stanowisku, że konkretny cel wywłaszczenia należy wiązać z konkretną decyzją lokalizacyjną i późniejszymi decyzjami zatwierdzającymi plany realizacyjne wykonującymi decyzję lokalizacyjną.

Zatem skoro cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie należało wiązać z decyzją lokalizacyjną nr [...], wydaną na wniosek inwestora - Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych, przewidującej lokalizację osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, to tym samym celem wywłaszczenia nie mogło być odrębne zamierzenie inwestycyjne, które kreowały decyzje lokalizacyjne nr [...] i nr [...], które dotyczyło inwestycji polegającej na budowie zespołu pawilonów usług motoryzacyjnych realizowanej na wniosek innego inwestora - Spółdzielni [...] "[...]".

Sąd zwraca uwagę, że każda inwestycja budowlana była objęta kontrolą administracji architektoniczno-budowlanej. W stosunku do każdej odrębnej inwestycji w latach 70-tych i na początku lat 80-tych XX w. wydawana była odrębna decyzja lokalizacyjna i decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny. Każda decyzja lokalizacyjna oparta była na materiałach analitycznych i koncepcyjnych, projektach technicznych, założeniach techniczno-ekonomicznych, opiniach i uzgodnieniach, właściwych dla tej inwestycji i jej inwestora [uchwała nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. Nr 31 poz. 198), uchwała nr 75 Rady Ministrów z dnia 10 marca 1972 r. w sprawie projektowania inwestycji (M.P. Nr 23, poz. 133), uchwała nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. z 1978 r. Nr 1, poz. 6 ze zm.)].

Sąd zwraca uwagę, że w kompleksowych wytycznych urbanistycznych do decyzji lokalizacyjnej nr [...], decyzjach zatwierdzających plany realizacyjne z 1977 r. i w planach realizacyjnych z 1977 r. i 1979 r. brak wskazania na budowę pawilonów świadczących usługi motoryzacyjne, natomiast przewidziano, np. budowę przedszkola, domu rencisty, żłobka. Z kolei kompleksowe wytyczne urbanistyczne do decyzji lokalizacyjnej nr [...] odwołują się do usług motoryzacyjnych przewidzianych przez wcześniejszą decyzję lokalizacyjną nr [...], ale nie do decyzji lokalizacyjnej nr [...].

Z tym, że w wytycznych do decyzji lokalizacyjnej nr [...] błędnie wskazano, że plan realizacyjny, zatwierdzony decyzją z [...] września 1979 r. rezerwował teren przedmiotowych działek pod usługi motoryzacyjne. To stwierdzenie nie ma pokrycia w planie realizacyjnym (planie ogólnym zagospodarowania terenu), który ta decyzja zatwierdza. Faktem jest natomiast to, że początkowo planowano na osiedlu [...] zrealizować usługi - stację obsługi samochodów i stację paliw (kompleksowe wytyczne urbanistyczne do decyzji nr [...], str. [...]) jednakże w planach realizacyjnych z 1977 r. i 1979 r. nie przewidziano usytuowania tego typu obiektów na terenie części działki nr [...] (projektowanej działki nr [...]) oraz działki nr [...].

Zatem rację ma Starosta [...], że usługi motoryzacyjne przewidziane w ramach zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] należało potraktować jako inwestycję usługową w rozumieniu pkt [...] Załącznika nr [...] do uchwały nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. z 1978 r. Nr 1, poz. 6 ze zm.). Była to inwestycja odrębna od inwestycji z zakresu osiedlowego budownictwa mieszkaniowego, uzasadniającej "niezbędność", w rozumieniu art. 3 ust. 2 i art. 21 ust. 2 uztwn, nieruchomości na cel wywłaszczenia decyzją z [...] stycznia 1987 r. Przewidziany do realizacji zespół pawilonów usług motoryzacyjnych w 1981 r. miał charakter ponadosiedlowy, dzielnicowy. Co do zasady bowiem budowa odrębnych pawilonów usługowych (inaczej niż usług osiedlowych przewidzianych w budynkach wielomieszkaniowych) była odrębnym zamierzeniem inwestycyjnym [np. § 4 ust. 2 pkt 21 i § 9 ust. 1 pkt 4 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 21 listopada 1962 r. w sprawie lokalizacji ogólnej inwestycji budowlanych (M.P. Nr 82, poz. 387), § 12 ust. 7 pkt 4 uchwały nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. Nr 31 poz. 198)].

Decyzje lokalizacyjne z 1981 r. nie zmieniały w trybie art. 155 kpa decyzji lokalizacyjnej z 1974 r. Brak dowodu na to, że decyzja lokalizacyjna nr [...] została wcześniej wycofana z obrotu prawnego lub też utraciła ważność i stała się bezprzedmiotowa (art. 162 kpa).

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska Wojewody [...], że dokumentacja wytworzona po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej jest nieprzydatna dla oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu dokumentacja wytworzona po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej ma znaczenie dla oceny sposobu realizacji celu wywłaszczenia na konkretnych nieruchomościach w ramach budowy osiedla mieszkaniowego, jednakże tylko taka dokumentacja, która związana jest z lokalizacją inwestycji, która była podstawą niniejszego wywłaszczenia i która dotyczy tej inwestycji w fazie jej realizacji. Natomiast dokumentacja dotycząca lokalizacji i realizacji innej inwestycji (mającej swe źródło w innej decyzji lokalizacyjnej) wytworzona przed i po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. To, że plany realizacyjne nie konkretyzowały decyzji lokalizacyjnej nr [...] w zakresie sposobu zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] -części projektowanej nie świadczy o tym, że decyzje zatwierdzające plany realizacyjne z 1977 r. i 1979 r. wydane po wywłaszczeniu były nieprzydatne dla niniejszej sprawy. Aby bowiem stwierdzić fakt braku zagospodarowania tychże działek pod konkretne elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego trzeba było dokonać analizy tychże planów i decyzji realizacyjnych je zatwierdzających.

Sąd podziela – co do zasady – stanowisko Wojewody [...], że w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego sytuuje się różnego typu obiekty i tereny, nie tylko budynki mieszkalne, ale również obszary zielone. Jednak organ odwoławczy pominął to, że w przepisach dotyczących realizacji inwestycji budowlanych z lat 70-tych XX w. nie przewidziano sytuacji, że pod dane zamierzenie inwestycyjne rezerwuje się teren, który nie będzie w żaden sposób zagospodarowany, tj. będzie "białą plamą" - terenem pozostawionym tylko oddziaływaniu sił przyrody, który nie zostanie w jakikolwiek sposób przekształcony przez człowieka, aby spełniał funkcję właściwą dla konkretnej inwestycji. Dla terenu na którym była przewidziana realizacja obiektów budowlanych należało zaprojektować odpowiednie urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie, uwzględniające walory krajobrazu, estetykę otoczenia (art. 5 ust. 3 w zw. z art. 4 i art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane - Dz.U. Nr 38, poz. 229). Teren objęty lokalizacją inwestycji budowlanej nawet, gdy nie został przewidziany w fazie realizacji pod konkretne obiekty budowlane lub inżynierskie, czy urządzenia, to musiał być w sposób celowy przeznaczony pod konkretne elementy osiedla, np. pod zieleń osiedlową lub strefę ochronną, czy też wskazany jako teren przeznaczony do adaptacji lub likwidacji. Konkretny sposób zagospodarowania terenu musiał wynikać z części graficznej planu realizacyjnego [§ 23 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. Nr 4, poz. 29), § 13 ust. 1 pkt 2, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48)]. Sąd zwraca uwagę, że następcza zbędność danego obszaru pod inwestycję obligowała inwestora do przekazania takiego terenu do dyspozycji właściwego terenowego organu administracji państwowej (art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane).

Z powyższego wynika zatem, że część działki nr [...] (w zakresie projektowanej działki nr [...]) i działka nr [...], mimo, że pierwotnie zostały włączone w granice lokalizacji Osiedla [...] na mocy decyzji nr [...], a więc były niezbędne na cel wywłaszczenia według stanu na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, to jednak na etapie realizacyjnym zaniechano ich przeznaczenia i zagospodarowania pod konkretne elementy infrastruktury tego osiedla (np. pod strefę ochronną, zieleń osiedlową, czy usługi). W bezpośrednim sąsiedztwie tychże działek przewidziano początkowo urządzenie ulicy projektowanej i skarpy (1977 r.) natomiast później samej ulicy (1979 r.), jednakże obiekty te nie powstały i na tymże terenie nie przewidziano innego rozwiązania w zakresie infrastruktury osiedla mieszkaniowego.

Wobec tego rację miał Starosta [...] twierdząc w decyzji z [...] listopada 2018 r., że nieruchomości te po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ugn.

Natomiast jeżeli chodzi o grunt dowłaszczony na wniosek O. K. z [...] maja 1977 r., stanowiący działki nr: [...], [...], [...],[...],[...], Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 3 uztwn w przypadku wywłaszczenia części nieruchomości niezbędnej na cel wywłaszczenia Skarb Państwa winien nabyć od wywłaszczanego na jego żądanie także pozostałą część gruntu, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości pozostała dla właściciela jej część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.

W przypadku zatem zwrotu obecnych działek gruntu stanowiących fragmenty części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie (pierwotnie niezbędnej na cel wywłaszczenia) można zwrócić te obecne działki gruntu stanowiące fragmenty części nieruchomości dowłaszczonej na żądanie właściciela, które nadają się do racjonalnego użytkowania z działkami uznanymi w decyzji zwrotowej za zbędne na cel wywłaszczenia. W takiej sytuacji możliwy byłby zwrot konkretnej działki dowłaszczonej, jeżeli działka ta graniczyłaby z działką zbędną na cel wywłaszczenia, tworząc z nią przestrzenno-funkcjonalną całość umożliwiającą ich racjonalne użytkowanie.

Rację ma więc Wojewoda [...], że w przypadku, gdy działki nr: [...], [...], [...],[...],[...] nie przylegają do działek nr [...] i części działki nr [...] (projektowanej działki nr [...]), to nie będzie możliwy zwrot tychże działek dowłaszczonych łącznie z działkami na [...] i części działki nr [...] (projektowanej działki nr [...]) zbędnymi na cel wywłaszczenia.

Mając zatem na uwadze powyższe Sąd uznał, że Wojewoda [...] błędnie uznał, że sporny grunt obejmujący działkę nr [...] i część działki nr [...] (projektowaną działkę nr [...]) nie stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ugn, a w konsekwencji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i z tego powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Wobec wiążącej skład orzekający w niniejszej sprawie oceny prawnej zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2420/13, w zakresie jednolitości procesowej postępowania zwrotowego dotyczącego działek wywłaszczonych (art. 3 ust. 2 uztwn) i działek dowłaszczonych (art. 5 ust. 3 uztwn) oraz jednoczesności rozstrzygania w zakresie dotyczącym takich działek, Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] ponownie oceni zasadność wniosku O. K., popieranego obecnie przez K. K. i T. B. o zwrot działki nr [...] i części działki nr [...] (projektowanej działki nr [...]) oraz działek nr: [...], [...], [...],[...],[...], z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 2 wyroku) w sprawie, w której nie przeprowadzono rozprawy, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).