Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 539/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M.T. i L.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu oddala skargę /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga


UZASADNIENIE

Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w P. pismem z dnia [...] listopada 2005r. powiadomił członków Wspólnoty – M.T. i L.W., zamieszkałych w lokalu nr 36 przy ul. [...] w P., że Wspólnota nie wyraża zgody na prowadzone przez te osoby roboty budowlane polegające "na wykonaniu i zamontowaniu okna w zewnętrznej ścianie naszej nieruchomości, która jest posadowiona i graniczy z działką Powiatowego Urzędu Pracy" i jednocześnie zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie "czy inwestycja ta była przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego".

Następnie, dnia [...] grudnia 2005r., wpłynęło do organu nadzoru budowlanego pismo Powiatowego Urzędu Pracy– zarządcy nieruchomości przy ul. [...] w P., należącej do Starostwa Powiatowego, zgłaszające "samowolę budowlaną polegającą na bezprawnym wybiciu kolejnego otworu okiennego w ścianie granicznej sąsiedniego budynku przy ul. [...] (budynek narożnikowy z ul. [...])". W piśmie tym wytknięto organowi nadzoru budowlanego, że jego czynności podejmowane w odniesieniu do wcześniejszych tego rodzaju samowoli budowlanych "nie spowodowały przywrócenia stanu poprzedniego i jak się okazuje nie wyeliminowały następnych podobnych sytuacji".

Po uzyskaniu informacji, iż przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie i następnie dnia [...] marca 2006r. wydał decyzję nr [...]nakładającą na M.T. i L.W. obowiązek zamurowania otworu okiennego, wykonanego w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P. – w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu ustalono, że powołując się na oględziny przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2006r., że w listopadzie 2005r. inwestorzy, bez uzyskania pozwolenia na budowę wykonali otwór okienny i osadzili stolarkę w ścianie szczytowej budynku wielomieszkaniowego usytuowanego przy ul. [...]. Pomieszczenie doświetlane przez otwór okienny nie było poprzednio i nie jest obecnie pomieszczeniem mieszkalnym w rozumieniu § 3 ust/ 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem organu orzekającego, wykonane roboty nie zmieniły charakterystycznych parametrów budynku i są przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 07 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Roboty budowlane o charakterze przebudowy nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem "stwierdzona samowola odpowiada jednej z dyspozycji art. 51 prawa budowlanego".

Zalegalizowanie tego rodzaju samowoli byłoby dopuszczalne wtedy, gdyby istniała możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, skoro inwestorzy naruszyli przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten dopuszcza wykonanie otworów okiennych i drzwiowych jedynie w ścianie usytuowanej w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy przyznali, że ściana budynku, w której umieścili okno, graniczy bezpośrednio z działką usytuowana przy ul. [...], ale skoro jest to jedno z licznych okiem znajdujących się w tej ścianie, z których przynajmniej jedno zostało już zalegalizowane, to ich okno nie stanowi bezpośredniej przeszkody dla ewentualnych prac inwestycyjnych na sąsiedniej działce. Pomieszczenie doświetlone oknem, przed jego powstaniem "było małym, ślepym pokojem. Teraz jest to pokój naszych dzieci". Okno zostało wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie stanowi zagrożenia dla konstrukcji budynku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu uściślił, że wykonany samowolnie przez inwestorów w zewnętrznej ścianie nośnej budynku otwór okienny ma wymiary 1,40m x 1,13m i doświetla pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 2,94mx 2,0m.

Wykonanie otworu okiennego w obiekcie istniejącym nie jest związane z budową nowego obiektu, lecz z wykonywaniem tam innych robót budowlanych, co sprawia, że sprawę należało rozstrzygnąć na zasadzie przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego, ale bez potrzeby wstrzymywania robót budowlanych.

Orzeczony przez organ pierwszej instancji obowiązek zamurowania samowolnie wykonanego otworu okiennego znajduje podstawę prawną w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002r., a nie jak mylnie wskazano - § 12 ust. 1 pkt 1. Skoro ściana graniczna budynku powinna być bez otworów okiennych – należało wydać decyzję o zamurowaniu samowolnie wykonanego otworu. Natomiast podnoszone w odwołaniu istnienie w ścianie granicznej innych otworów okiennych może być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych.

Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Administracyjnego przez M.T. i L.W. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając przede wszystkim naruszenie prawa materialnego przez oparcie rozstrzygnięcia na niekonstytucyjnej podstawie materialnoprawnej, to jest na rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wymaga, by upoważnienie do wydania rozporządzenia zawarte w ustawie było szczegółowe i określało między innymi zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zdaniem skarżących, delegacja ustawowa zawarta w art. 7 ust. 2 prawa budowlanego tych warunków nie spełnia, ponieważ nie określa szczegółowo zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz nie zawiera wytycznych, co do treści aktu wykonawczego.

Zaskarżona decyzja narusza też art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo stwierdzenia, iż została ona wydana w oparciu o wadliwą podstawę prawną oraz niedochowanie wymogów art. 107 § 3 kpa polegające na nienależytym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, a w szczególności na niewskazaniu dowodów i nieprzywołaniu przepisów leżących u podstaw decyzji.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2007r. skarżący wystąpili z wnioskiem, aby Sąd zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania, czy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane jest zgodny z art. 91 ust. 2 Konstytucji "albowiem od odpowiedzi na to pytanie zależy to, czy wydane na podstawie powołanego wyżej przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) jest konstytucyjne, albowiem w demokratycznym państwie prawa oparcie rozstrzygnięcia na akcie sprzecznym z Konstytucją stanowiłoby rażące naruszenie prawa (administracyjnego)".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kwestionowania obowiązującego rozporządzenia wykonawczego. Organ I instancji wyraźnie zaznaczył w pierwszym zdaniu uzasadnienia decyzji, że ustalenia poczynił na podstawie oględzin dokonanych w dniu [...] stycznia 2006r., z których spisano protokół.

Nie znajdując uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi – Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wbrew zarzutowi skargi organ odwoławczy, mający kompetencję do ponownego – w granicach odwołania – rozpatrzenia sprawy, ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Ustalił bowiem, podobnie jak organ I instancji, że skarżący bez pozwolenia na budowę wykonali okno w ścianie szczytowej budynku i to w ścianie usytuowanej w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ustalenia te, poczyniono na podstawie wyników oględzin mieszkania nr 36, opisanych w protokole z dnia [...] stycznia 2006r. (k. 23 i 24 akt administracyjnych I instancji). W protokole odnotowano zarówno miejsce wykonania otworu okiennego i rozmiary okna, jak i zawarto oświadczenie inwestora M.T., że okno wykonano pod koniec listopada 2005r. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czy też skutecznego zgłoszenia.

Te ustalenia były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Potwierdzają one, że inwestorzy wykonali roboty budowlane inne niż budowa w warunkach samowoli budowlanej (art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Uzasadniało to z mocy art. 51 ust. 7 odpowiednie zastosowanie przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 51 prawa budowlanego.

Organy obu instancji oparły rozstrzygnięcie na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, chociaż – zdaniem Sądu – właściwą podstawą wydania decyzji przez organy obu instancji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Na podstawie przepisu ust. 2 art. 51 nakłada się obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych "w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Zatem brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego (patrz Prawo budowlane – Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, C.H.Beck W-wa 2006, str. 540).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wykluczyły możliwość legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Z tym stanowiskiem należy

się zgodzić. Nie można bowiem zalegalizować otworu okiennego wykonanego w zewnętrznej ścianie budynku usytuowanego w granicy z inną działką budowlaną, skoro w myśl powołanego przez organ I instancji § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. Nr 75, poz. 690, budynek ze ścianą z otworami okiennymi zwróconymi do granicy, musi być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy. Także wskazany w uzasadnieniu organu odwoławczego przepis § 12 ust. 3 pkt 3 – dopuszcza sytuowanie w granicy tylko takich budynków mieszkalnych, których ściana – zwrócona w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną – nie ma otworów okiennych lub drzwiowych i wyłącznie wtedy, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie przytoczenie przez organy orzekające niewłaściwego przepisu art. 52 prawa budowlanego nie uzasadnia uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy. Także bowiem w przypadku prawidłowego powołania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego treść decyzji byłaby taka sama. Przepis ten znajduje zastosowanie wtedy, gdy – jak prawidłowo ustaliły organy administracyjne – samowolnych robót budowlanych nie można zalegalizować, bo nastąpiło nienadające się do usunięcia naruszenie prawa, polegające na samowolnym zrealizowaniem okna w ścianie budynku postawionej w granicy z sąsiednia działką budowlaną Orzeczony nakaz zamurowania przedmiotowego otworu okiennego jest w istocie sposobem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.

Pozostaje do rozważenia, czy zachodzi zarzucana w skardze niezgodność art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane z art. 91 Konstytucji stanowiącym, że rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to powinno przede wszystkim określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści. Oczywiście stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu.

Wbrew zarzutowi strony skarżącej, w art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, na podstawie którego wydano obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wymienia organ właściwy do wydania rozporządzenia, rodzaj aktu, zakres spraw przekazany do uregulowania rozporządzeniem ("dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń") oraz wystarczające wytyczne dotyczące treści aktu (akt ten ma określać "warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5", czyli wymagania, co do zasad projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych).

Nadto do wytycznych zawartych w omawianym art. 7, w tym także odnoszących się do ust. 2 pkt 1 zakreślono granice rozporządzenia wykonawczego – może ono regulować wyłącznie warunki techniczne, zaliczane "do przepisów techniczno-budowlanych".

Wreszcie, powracając do argumentów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego – wskazujących na przydatność tego rodzaju robót dla polepszenia warunków mieszkaniowych oraz zawierających deklarację zamurowania wykonanego otworu okiennego w sytuacji, gdy na sąsiedniej działce będą prowadzone roboty budowlane – należy podkreślić, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 07 października 1999r., sygn. IV SA 1460/98, przepisy techniczno-budowlane mają charakter prawa bezwzględnie obowiązującego i stąd nie ma żadnej możliwości ich modyfikowania na podstawie arbitralnie formułowanych ocen, np. co do stopnia uciążliwości inwestycji w konkretnym przypadku.

Mając na uwadze powyższe rozważania należało, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.

/-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga

MarK