Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1126/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 marca 2022 r., znak KOC/8178/Ar/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie nośnika reklamowego, zlokalizowanego przy Al. J. [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie nośnika reklamowego, zlokalizowanego przy Al. J. [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy.

Organ wskazał, że w dniu 29 sierpnia 2019 r. spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W toku rozpatrywania w/w wniosku ustalono, iż przedmiotowy budynek objęty jest ochroną konserwatorską ze względu na wpis do gminnej ewidencji zabytków, utworzonej na podstawie zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 czerwca 2014 r. W związku z powyższym, działając w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, ze zm., dalej u.p.z.p.), przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wystąpiono do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie jej warunków w trybie art. 106 k.p.a.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie z dnia 2 grudnia 2020 r. umarzające postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr WZW.515.298.2020.(2) Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia 28 września 2021 r., znak DOZ.OAiK.650.792.2021.IG Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, utrzymał w mocy to postanowienie (omyłkowo wskazano datę wpływu do organu 6 października 2021 r.). Postanowienie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. W ocenie organu I instancji, brak obligatoryjnego uzgodnienia uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka E.sp. z o.o. w W., podnosząc m.in. zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy uzgodnienia decyzji z organem konserwatorskim.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium wskazało, że przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Kolegium wskazało, że budynek przy Al. J. [...] w W., na którym planowane było zlokalizowanie przedmiotowego nośnika reklamowego ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków, co stało się powodem odmowy uzgodnienia dla niego warunków zabudowy. Biorąc zatem pod uwagę powołane wyżej okoliczności faktyczne i prawne organ uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych,

- art. 59 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, w której zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego,

- art. 61 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo niezweryfikowania przez organ istnienia przesłanek, o których mowa w treści tego przepisu,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy uzgodnienia decyzji z organem konserwatorskim,

- art. 7, 8, 15, 77 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji.

Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie sposób uznać za słuszne stanowisko organu, jakoby sam fakt wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków uzasadniał odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego, taka decyzja jest nieprawidłowa i co najmniej przedwczesna. Organ konserwatorski, opiniując decyzję nie ocenił inwestycji całościowo, nie dokonał analizy niezbędnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącego, takie rażąco jednostronne przyjęcie stanu faktycznego sprawy niezgodne jest nie tylko z przepisami art. 7 oraz art. 77 k.p.a., ale także z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w przepisie art. 15 k.p.a.

Skarżąca spółka zarzuciła także organowi odwoławczemu działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do działania organów państwa, wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a., w myśl której rozstrzygnięcie organu powinno być oparte na obowiązujących przepisach. Zaskarżone rozstrzygniecie ma cechy rozstrzygnięcia dowolnego, niemającego oparcia w normach powszechnie obowiązującego prawa.

Treść zaskarżonej decyzji sprawia wrażenie, że organ odwoławczy w ogóle nie zwrócił uwagi na powagę podnoszonych przez skarżącego zarzutów, które dotyczyły przecież tak istotnych okoliczności, jak ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów nałożonych na organ treścią przepisu art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jest kilkuzdaniowe, bardzo lakoniczne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem skargi w tej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 18 listopada 2021 r. orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie nośnika reklamowego, zlokalizowanego przy Al. J. [...], na działce nr ew. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak uzgodnienia projektu decyzji z organem konserwatorskim.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, ze zm., dalej u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W tej sprawie budynek przy Al. J. [...], na którym planowana jest rozbudowa i nadbudowa nośnika reklamowego, ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, a postanowieniem z dnia 28 września 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, utrzymał w mocy to postanowienie.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 2582/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 września 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.792.2021.IG w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego było ostateczne, zatem brak było podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. jest zatem niezasadny.

Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej spółki, że sam fakt wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków uzasadniał odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa ta jest spowodowana brakiem uzgodnienia tej inwestycji przez organy konserwatorskie, które w przeprowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym wykazały, że realizacja inwestycji będzie miała negatywny wpływ na zabytkową wartość budynku. Taką ocenę prawną potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 2582/21. W tej sytuacji ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji nie jest możliwe. Brak było zatem podstaw do zastosowania przez organ art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zasadny jest zarzut skargi naruszenia przez Kolegium art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez bardzo lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.