Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 941/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 61 § 1 i § 3, art. 63 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Gruntowo-Leśnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 733/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Gruntowo-Leśnej [...] na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Ke 733/13, oddalił skargę Wspólnoty Gruntowo-Leśnej [...] na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: wnioskiem z dnia 23 stycznia 2013r., uzupełnionym w piśmie z dnia 20 lutego 2013r., A.K. wystąpił do Starosty J. o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów w pozycjach rejestrowych Wspólnoty Gruntowo-Leśnej [...] (dalej "Wspólnota") poprzez wpisanie go jako osoby uprawnionej do udziału we Wspólnocie w miejsce E.N. (jego siostry). Do wniosku dołączono pismo Zarządu Wspólnoty z dnia 23 stycznia 2013r. przekazujące Staroście J. za pośrednictwem wnioskodawcy dokumenty mające stanowić podstawę do ustalenia następstwa prawnego po zmarłym J.K., który posiadał udział we Wspólnocie, a także pismo z dnia 16 stycznia 2013r., w którym Przewodniczący Zarządu Wspólnoty udziela wnioskodawcy wyjaśnień w jego sprawie i informuje o możliwości odbioru teczki nr [...] zawierającej zgromadzoną przez Wspólnotę dokumentację.

Pismem z dnia 22 marca 2013r. Starosta J. (dalej jako: "organ I instancji") zawiadomił zainteresowanych, że wszczął postępowanie na wniosek Wspólnoty z dnia 23 stycznia 2013r., w związku z wnioskami A.K. z dnia 23 stycznia 2013 r., 20 i 22 lutego 2013r. sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, polegających na aktualizacji listy uprawnionych do udziału we Wspólnocie w części dotyczącej wykazania osób do posiadania udziałów po J.K.

W dniu [...] kwietnia 2013r. organ I instancji wydał decyzję orzekającą o odmowie zaktualizowania ewidencji gruntów. W komparycji tej decyzji wskazano, że została ona wydana na wniosek Wspólnoty z dnia 21 lipca 2008r., podtrzymany w pismach z dnia 14 września 2011r. i 3 października 2011r., w związku z pismami A.K. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w piśmie z dnia 21 lipca 2008r. Wspólnota reprezentowana przez Zarząd, złożyła wniosek o zaktualizowanie w ewidencji gruntów listy osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie. Następnie do organu wpłynęło pismo Wspólnoty z dnia 14 września 2011r., a 3 października 2011r. Wspólnota złożyła kolejny wykaz celem dokonania aktualizacji wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie. Wnioski te pozostawały bez rozpoznania z uwagi na toczącą się sprawę dotyczącą wykazania w ewidencji gruntów właściwego Zarządu Wspólnoty. Sprawa ta oznaczona sygnaturą akt II SA/Ke 331/12, ostatecznie zakończyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012r. oddalił skargę. Następnie A.K. złożył wniosek o wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów w pozycjach rejestrowych Wspólnoty polegających na wpisaniu go, jako następcy, do posiadania udziału we Wspólnocie po J.K., w miejsce wadliwie wpisanej jego siostry. Odmawiając uwzględnienia wniosku organ wyjaśnił, że między spadkobiercami po J.K. jest spór co do prawa posiadania udziału we Wspólnocie. Organ stwierdził, że nie jest uprawniony do dokonywania weryfikacji przedłożonych dokumentów i ustalania komu przysługuje udział we wspólnocie gruntowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest sąd powszechny.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.N. oraz Wspólnota. E.N. podniosła, że organ I instancji nie wziął pod uwagę testamentu sporządzonego przez jej matkę oraz faktu. że jest następcą prawnym J.K. Natomiast Wspólnota wskazała, że rozstrzygnięcie zostało wydane niezgodnie z jej wnioskiem z dnia 21 lipca 2008r., do którego załączono zaktualizowany wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie.

Wskazaną na wstępie decyzją ŚWINGiK w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Wyjaśnił, że pisma Zarządu Wspólnoty z dnia 23 stycznia 2013r. nie można uznać za żądanie wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Pismem tym Zarząd Wspólnoty przekazuje jedynie Staroście J., za pośrednictwem A.K., dokumenty mające stanowić podstawę do ustalenia następstwa prawnego po udziałowcu J.K. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek Wspólnoty z dnia 23 stycznia 2013r. natomiast z zaskarżonej decyzji wynika, że rozpoznawał wniosek Wspólnoty z dnia 21 lipca 2008r. Sprawa z wniosku Zarządu Wspólnoty z dnia 21 lipca 2008r. została już zakończona ostateczną decyzją ŚWINGiK w Kielcach z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], uchylającą decyzję Starosty J.o z dnia [...] października 2010 r. i umarzającą postępowanie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 22 września 2011 r., sygn. II SA/Ke 245/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach umorzył postępowanie ze skargi H.N., A.S. i M.S. na tę decyzję. W związku z tym, ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Starosta J. nie może prowadzić postępowania w sprawie, w której już wydano decyzję ostateczną. Ponadto, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wszelkie późniejsze zmiany, m.in. w wykazie osób uprawnionych, zgłasza do ewidencji gruntów zarząd spółki. Tymczasem organ I instancji prowadził postępowanie faktycznie na wniosek A.K., który nie jest osobą uprawnioną do zgłoszenia zmiany w ewidencji gruntów Wspólnoty w rozumieniu cytowanego przepisu. W związku z tym sprawa prowadzona z wniosku A.K. zakończona wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. była od początku bezprzedmiotowa, co skutkuje na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania tego organu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Wspólnota wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 63 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie określiła treści żądania w sytuacji, gdy treść żądania nie budzi wątpliwości w świetle pisma Wspólnoty z dnia 16 stycznia 2013r.;

- art. 107 k.p.a. poprzez niewykazanie, że w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej;

- art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie powagi rzeczy osądzonej na skutek błędnego uznania, że wystąpiła tożsamość przedmiotów i żądania, a nadto pomimo tego, że w poprzednim postępowaniu zapadła decyzja umarzająca postępowanie, a nie rozstrzygająca sprawę co do istoty;

- art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że A.K. nie jest stroną postępowania ewidencyjnego.

Ponadto skarżąca Wspólnota zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że postępowanie w sprawie [...] prowadzone było z wniosku Wspólnoty, podczas gdy ŚWINGiK w Kielcach w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdził, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek H.N., A.S., M.S. i J.S.

W uzasadnieniu skarżąca Wspólnota podniosła, że w świetle treści pisma z dnia 16 stycznia 2013r. wola Wspólnoty uczestniczenia w postępowaniu nie może budzić wątpliwości. Również w toku postępowania Wspólnota przejawiała wolę udziału w nim w zamiarze dokonania zmian w ewidencji gruntów (m.in. wniosła odwołanie).

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.").

W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył treść art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.- dalej jako ustawa) i stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny i umorzył postępowanie, z uwagi na brak wniosku o wszczęcie postępowania złożonego przez uprawniony podmiot. Sąd ustalił na podstawie akt sprawy, że Zarząd Wspólnoty w dniu 21 lipca 2008 r. złożył do Starostwa Powiatowego w J. wniosek na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, zgodnie z załączonym wykazem osób. W wyniku rozpoznania tego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2010r. umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie wniosku przez nowy zarząd wspólnoty. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach decyzją z dnia [...] lutego 2011r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji z powodu braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Starostę J. jako organu prowadzącego ewidencję gruntów (decyzja z dnia [...].02.2011r.). Skarga na powyższą decyzję wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach została cofnięta, co skutkowało wydaniem przez Sąd postanowienia z dnia 22 września 2011r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ke 245/11 o umorzeniu postępowania sądowego. Reasumując Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Zarządu Wspólnoty z dnia 21 lipca 2008r. zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2011r. Decyzja ta nie rozstrzyga istoty sprawy, co prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek o jakim mowa w art. 156 § w pkt 3 k.p.a. Jednak decyzja z dnia [...] lutego 2011r. umarzająca postępowanie organu I instancji ostatecznie zakończyła postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek Wspólnoty z dnia 21 lipca 2008r. Sąd podniósł, że ten sam wniosek o wszczęcie postępowania, raz załatwiony przez organ administracyjny ostatecznym rozstrzygnięciem, nie może być podstawą do wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego i rozpoznania sprawy, jak to uczynił organ I instancji. Sąd I instancji uznał, że pismo Wspólnoty opatrzone datą 16 stycznia 2013r., załączone do wniosku A.K. z dnia 23 stycznia 2013r., nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania. Pismo to bowiem adresowane jest do A.K., a nie do Starosty J., jako organu właściwego do wprowadzenia zmian w ewidencji. W samym piśmie zaś Przewodniczący Wspólnoty udziela A.K. wyjaśnień mających mu pomóc w dochodzeniu jego praw, a także opisuje historię Wspólnoty, przedstawia stanowisko Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, wskazuje przepisy regulujące dokonywanie zmian w ewidencji gruntów, podziela pogląd o bezprawnym figurowaniu w wykazie udziałowców E.N. oraz informuje o możliwości odbioru teczki nr [...] zawierającej zgromadzoną przez Wspólnotę dokumentację. W drugim piśmie, opatrzonym datą 23 stycznia 2013r., Zarząd Wspólnoty informuje Starostwo Powiatowe w J. o przekazaniu A.K. dokumentów zgromadzonych w teczce nr [...], celem doręczenia do Wydziału Geodezji Starostwa. Zdaniem Sądu I instancji z treści ww. pism w żaden sposób nie wynika, aby Zarząd Wspólnoty złożył do Starosty J. wniosek o zmianę wpisu w ewidencji gruntów z uwagi na zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie. Pisma Wspólnoty z dnia 16 i 23 stycznia 2013r. nie budzą żadnych wątpliwości co do swojej treści. Są to pisma kierowane przez Wspólnotę do A.K., wyjaśniające mu kwestie prawne związane z jego udziałem we wspólnocie gruntowej. Zatem w rozpoznawanej sprawie Zarząd Wspólnoty nie składał wniosku w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i dlatego organ I instancji nie miał podstaw do prowadzenia postępowania i rozstrzygania sprawy merytorycznie. Sąd I instancji podkreślił, że wniosek Zarządu Wspólnoty z dnia 21 lipca 2008r. nie mógł wszcząć postępowania, ponieważ został już załatwiony ostateczną decyzją, a w aktach sprawy nie ma pism Zarządu Wspólnoty z dnia 14 września 2011r. i 3 października 2011r. powoływanych w sentencji decyzji organu I instancji. Podsumowując Sąd uznał, że organ I instancji prowadził postępowanie w tej sprawie bez wniosku Zarządu Wspólnoty, a A.K., jako osoba fizyczna, nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w przedmiocie zaktualizowania ewidencji gruntów, polegającej na wykazaniu w jednostkach rejestrowych siebie jako uprawnionego do udziału we Wspólnocie. Fakt, że w toku postępowania Wspólnota aktywnie w nim uczestniczyła, tj. wniosła odwołanie, jest prawnie obojętny, ponieważ z uwagi na brak wniosku Wspólnoty, postępowanie w ogóle nie powinno być wszczęte.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota, reprezentowana przez adwokata. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 18 ust. 2 ustawy

o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez bezpodstawne przyjęcie,

iż Wspólnota nie wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania ewidencyjnego;

II. naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 9 i art. 12 k.p.a. przejawiające się w rozstrzygnięciu sprawy, pomimo iż akta sprawy nie zawierały wszystkich dokumentów, które mają istotne znaczenie dla poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi

I instancji.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego Wspólnota podniosła, że postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie ograniczonego formalizmu na korzyść strony. Wobec tego intencje stron powinny być odczytywane przez organ nie tylko w oparciu o literalną treść pisma, lecz w oparciu o całokształt okoliczności towarzyszących danej sprawie. Wskazała, że od około 2008r. dążyła do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie koniecznym do zaktualizowania członkostwa. Wspólnota opracowując pismo z dnia 16 stycznia miała świadomość, że zostanie ono przedłożone w organie ewidencyjnym i wobec tego zostało sformułowane w taki sposób, aby intencja dążenia do wprowadzenia zmian w ewidencji nie budziła najmniejszych wątpliwości. Dla rozwiania wątpliwości organ pismem z dnia 22 marca 2013r. zawiadomił Wspólnotę o wszczęciu postępowania ewidencyjnego na jej wniosek. Tym samym w/w pismo miało charakter porządkujący postępowanie w jego pierwszej fazie. Brak sprzeciwu Wspólnoty oznaczał bowiem, że przyznaje ona, że pismem z dnia 16 stycznia dążyła do wszczęcia postępowania ewidencyjnego oraz, że w istocie stanowi ono wniosek złożony na zasadzie art. 18 ust. 2 ustawy..

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, że z uzasadnienia wyroku wynika, iż w aktach sprawy brak jest pism Wspólnoty z września oraz października 2011 r., do których został załączony wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Tym samym pisma te zawierały wniosek o wszczęcie postępowania ewidencyjnego i zostały złożone po umorzeniu postępowania wszczętego pierwotnie na wniosek wspólnoty z dnia 21 lipca 2008 r. Wobec tego brak było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu oraz z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Zatem dla prawidłowego rozpoznania sprawy konieczne było uzupełnienie akt, czego nie uczynił ani organ II instancji, ani Sąd I instancji. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w myśl art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. nie mógł dowolnie interpretować pism Zarządu Wspólnoty i doszukiwać się w pismach tego Zarządu z 2011r. podstawy do wszczęcia obecnego postępowania administracyjnego. Podał też, że w dniu 20 listopada 2013r. Zarząd Wspólnoty złożył do organu I instancji wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków na rzecz A.K. i wniosek ten jest obecnie przedmiotem kolejnego postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących

podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wskazanych wyżej podstawach. Autor skargi kasacyjnej, powołując się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, zarzucił Sądowi I instancji bezpodstawne przyjęcie, że Wspólnota nie wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania ewidencyjnego. Podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych argumenty wskazują, że rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wymaga jedynie spór co do faktów, a nie co do prawa. Strona skarżąca z jednej strony domaga się przyjęcia, że jej pismo z dnia 16 stycznia 2013r. adresowane do A.K., w którym Przewodniczący Wspólnoty udziela mu wyjaśnień na temat jego praw, stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 18 ust. 2 ustawy. Z drugiej zaś strony, uzasadnienia dla prowadzenia w ramach tego przepisu postępowania z wniosku Wspólnoty upatruje w pismach powołanych w decyzji organu I instancji z 14 września i 3 października 2011r., które nie zostały w ogóle załączone do akt sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie dla prawidłowego rozpoznania sprawy konieczne było uzupełnienie akt w tym zakresie.

Rozważając na wstępie drugie z przedstawionych żądań uwzględnić należało, że w zawiadomieniu o wszczęciu kontrolowanego postępowania, organ I instancji powołał się na wniosek z dnia 23 stycznia 2013r., natomiast w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał na wnioski Wspólnoty z 14 września i 3 października 2011r., jednak jedynie w relacji do wniosku A.K. z dnia 23 stycznia 2013r. Organ wyjaśnił, że wnioski z 2011r. pozostawały bez rozpoznania z uwagi na toczącą się sprawę dotyczącą wykazania w ewidencji gruntów właściwego Zarządu Wspólnoty. Podał, że sprawa ta ostatecznie zakończyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012r. oddalił skargę( sygn. akt II SA/Ke 331/12). Wyrok ten dotyczył decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] marca 2012r. w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Okoliczność ta wskazuje, że wnioski z 2011r. mogły zostać ostatecznie załatwione tą decyzją. Jeżeli zdaniem skarżącej kasacyjnie nie zostały one jednak dotychczas rozpatrzone, to istnieje możliwość zwalczania tego stanu rzeczy w odrębnym postępowaniu np. w drodze skargi na bezczynność organu.

Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, co podkreślił Sąd I instancji, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem A.K. z dnia 23 stycznia 2013r.,w którym domagał się on ujawnienia w ewidencji praw do udziału we wspólnocie gruntowej, dołączając do wniesionego podania pisma członków Zarządu Wspólnoty datowane na 16 i 23 stycznia 2013r. W takim stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że organ I instancji nie rozstrzygał wniosków Wspólnoty z 14 września i 3 października 2011r. Wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie intencja taka nie wynika także z decyzji organu I instancji, który z niezrozumiałych względów takie stwierdzenie zawarł w komparycji wydanej decyzji. Można jedynie wnioskować z uzasadnienia tej decyzji, że wskazano na te wnioski jedynie informacyjnie, z uwagi na to, że podanie A.K. z dnia 23 stycznia 2013r. dotyczyło tego samego żądania. Niezasadnie więc skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że nie uwzględnił naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 9 i art. 12 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji uznające, że pismo Przewodniczącego Zarządu Wspólnoty z dnia 16 stycznia 2013r nie stanowiło podania, które wszczynałoby postępowanie administracyjne. Ponownie zauważyć należy, że pismo to adresowane jest do A.K. i załączone zostało przez niego do podania z dnia 23 stycznia 2013r. W piśmie tym udzielane są wyjaśnienia A.K. na temat jego praw. Wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej ocena tego pisma dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, ponieważ nie sposób dopatrzyć się w jego treści, by to Zarząd Wspólnoty domagał się od organu I instancji zmiany wpisu w ewidencji gruntów. Zarówno treść pisma, jak i jego adresat oraz fakt, że stanowiło ono jedynie załącznik do złożonego podania wskazują, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego był jedynie wniosek A.K., a nie dwa odrębne wnioski różnych podmiotów. Oceny tej nie może zmienić wadliwe działanie organu I instancji, który bezpodstawnie zawiadomił zainteresowanych o wszczęciu postępowania na wniosek Wspólnoty z dnia 23 stycznia 2015r. W tej dacie jedynie pismo A.K. można było kwalifikować jako podanie zawierające określone żądanie, stosownie do wymogu art. 63 § 1 i § 2 k.p.a. W myśl tych unormowań podanie powinno zostać zgłoszone organowi administracji publicznej pisemnie, ustnie do protokołu lub w formie elektronicznej i zawierać żądanie, co umożliwić ma ustalenie zakresu postępowania organu. Wniosek powinien wynikać więc wprost z podania, a nie być wywodzony przez organ w procesie interpretacji splatających się ze sobą okoliczności. Zgodnie z zasadą skargowości, wynikającą z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., tylko doręczenie przez uprawniony podmiot żądania organowi skutkować może wszczęciem postępowania w sprawie Z powołanego pisma Wspólnoty, nie sposób wywieść, aby domagała się ona od organu I instancji wprowadzenia jakichkolwiek zmian do ewidencji. Skoro art. 18 ust. 2 ustawy wyraźnie określa, jakie dane podlegają wpisowi z urzędu, a jakie wymagają zgłoszenia przez zarząd spółki, skarżąca kasacyjnie nie może zasłaniać się argumentem, że nie sprzeciwiła się wszczętemu postępowaniu. Intencji podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego nie można domniemywać w trakcie prowadzenia tego postępowania, gdyż organ co do zasady nie może z urzędu procedować w sprawach wszczynanych na wniosek strony. Datą wszczęcia postępowania wnioskowego jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a., tylko ze względu na szczególnie ważny interes strony, organ może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie wymagającej wniosku strony, ale i wówczas musi uzyskać na to wyraźną jej zgodę. Kwestia ta pozostawiona została uznaniu organu właściwego w sprawie. W rozpatrywanym przypadku przepis ten jednak nie był w ogóle stosowany.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności podniesionych zarzutów, skargę kasacyjną należało oddalić z mocy art. 184 P.p.s.a.