Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1529/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o. o. z dnia [...] października 2013 r. – utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 2013 r., [...]) odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...], w części dotyczącej budynku mieszkalnego, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 17 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa.

Organ odwoławczy wskazał, że sprawa ta była już dwukrotnie przedmiotem oceny Ministra. Następnie zostało wydane ww. postanowienie z dnia [...] października 2013 r., w który organ I instancji odniósł się do orzeczeń o stanie technicznym dr. inż. J. S. oraz dr. inż. S. N., a także złożonej przez stronę Dokumentacji niektórych zmian w stosunku do oryginału oraz opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] w sprawie wartości zabytkowych willi. Powołano się na stan zachowania obiektu ustalony podczas oględzin 25 września 2013 r., a także wnioski strony.

Organ pierwszej instancji stwierdził, iż rozbiórka ww. obiektu jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim. Dom wzniesiono w latach 20-tych XX w. i stanowi on cenny przykład zabudowy willowej, o dużym stopniu zachowania autentycznej formy i substancji budowlanej. Jest ważnym elementem historycznego pejzażu architektonicznego miasta. Zaznaczono, iż z akt nie wynika, aby remont obiektu nie był możliwy. Ekspertyzy nie wskazują na zagrożenie katastrofą budowlaną. Za wiążące organ uznał wnioski dr. inż. S. N., zostały bowiem poparte badaniami.

Organ odwoławczy podzielił powyższe stanowisko. Powołał się na 39 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wskazał, że zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Zgodnie z § 20 pkt 3 cyt. rozporządzenia, dotychczas wykonane karty adresowe zabytku nieruchomego stają się kartami adresowymi zabytku nieruchomego w rozumieniu niniejszego rozporządzenia.

Minister podniósł, że na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej U M [...] opublikowano gminną ewidencję zabytków, w której figuruje opisany budynek. W aktach znajduje się kopia karty adresowej obiektu z dnia [...] października 2008 r. i kopia wykazu kart adresowych ewidencji, z adnotacją Miejskiego Konserwatora Zabytków potwierdzającą wykonanie czynności z § 18 cyt. rozporządzenia, a także upoważnienie Prezydenta [...] dla organu do przeprowadzenia tych działań. Willa została zatem umieszczona w ewidencji gminnej prawidłowo.

Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę wpłynął do organu architektoniczno-budowlanego 10 sierpnia 2012 r., a zatem po utworzeniu gminnej ewidencji zabytków dla miasta [...] i dodał, że przepisy prawa nie przewidują obowiązku informowania właścicieli zabytków o założeniu gminnej ewidencji zabytków oraz włączenia do niej obiektów bądź obszarów.

Natomiast budynek gospodarczy, również objęty wnioskiem nie został ujęty w ewidencji, dlatego [...] października 2013 r. umorzono postępowanie w tym zakresie. Organ podkreślił, że w świetle art. 4 cyt. ustawy wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. Organ miał zatem obowiązek rozstrzygnąć, czy projektowane prace nie naruszą wartości zabytkowych.

Podał, że z opinii specjalistycznej Narodowego Instytutu Dziedzictwa - Oddziału Terenowego w [...], wynika, iż dom stanowi przykład cennej zabudowy willowej [...] z lat 20. XX w., stanowiącej egzemplifikację obiektu mieszkalnego, charakterystycznego dla założeń miast-ogrodów, popularnych w pierwszej ćwierci XX w., nawiązującej jednocześnie do budownictwa wiejskiego i małomiasteczkowego. Pomimo oszczędności rozwiązań architektonicznych, budynek ten cechują walory artystyczne, wynikające z harmonijnego rozplanowania jego bryły, jak również przemyślanego zastosowania rozwiązań urozmaicających zasadniczy kształt obiektu tj. ryzalitu partii wejściowej, zwieńczonej trójkątnie facjaty od strony frontowej, dużej lukarny powiekowej od ogrodu. Wartość powyższej architektury podnoszą formy dekoracyjne w obrębie stolarki drzwiowej oraz okiennic, stanowiące podkreślenie charakteru tejże zabudowy.

Następnie stwierdził, że bardzo dobrze zachowała się historyczna forma architektoniczna. Werandę wykonano już w 1925r. Stanowi ona element historyczny, wpisujący się harmonijnie w pierwotną bryłę budynku. Porównanie współczesnych fotografii z historycznym projektem budowlanym wskazuje, iż obecne rozmieszczenie okien jest zgodne z dokumentacją archiwalną. Brak dekoracyjnych nadproży wynikać może z odstępstw od projektu, bądź wtórnych przekształceń. Niemniej ich zakres jest nieznaczny, a więc nie wpływa na odbiór zaplanowanej kompozycji budynku.

Nadto, z akt nie wynika, by willa znajdowała się w stanie katastrofy budowlanej, a także by jej remont był niemożliwy, czy oznaczał rekonstrukcję jej większej części. Analizując stan zachowania materii budynku.

Minister nie zgodził się z a wnioskami ekspertyzy technicznej dr inż. J. S., rzeczoznawcy budowlanego, że w obiekcie występuje wysoka korozja tynków zewnętrznych i wewnętrznych, brak izolacji, zarysowania ścian, wynikające z dużych różnic w przemieszczeniach pionowych fundamentów. Wskazano, że część budynku jest posadowiona na nasypach niekontrolowanych i zarysowania ścian są immanentną cechą takiego posadowienia. Nawet po poniesieniu dużych nakładów nie uda się wyeliminować przyczyn zarysowania ścian i skutków kapilarnego podciągania wilgoci z gruntu.

Organ podkreślił, że powyższe wnioski nie znajdują potwierdzenia w ekspertyzie technicznej wykonanej we wrześniu 2013 r. przez dr inż. S. N., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, rzeczoznawcy budowlanego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie architektury i budownictwa. W opracowaniu tym zawarto bowiem konkretne zalecenia dotyczące niezbędnych prac naprawczych ww. nieruchomości, poświadczające możliwość jej zachowania. Dr inż. S. N. wskazał, iż obiekt wymaga remontu elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych obejmujący m. in.: wykonanie izolacji pionowej i poziomej, skucie skorodowanych tynków, odkażenie i zabezpieczenie preparatami grzybobójczymi oraz odsolenie ścian, zastosowanie tynków renowacyjnych, szpachlowanie, mostkowanie zaprawą bądź wzmocnienie kotwami zarysowań w obrębie murów, naprawę stropów drewnianych i więźby dachowej, z. miejscową wymianą najbardziej zniszczonych elementów, zabezpieczenie antykorozyjne stopek dolnych stropu ponad piwnicami, wymianie pokrycia dachu. Autor ww. ekspertyzy uznał ponadto, iż w omawianym przypadku nie ma konieczności wzmacniania fundamentów.

Organ stwierdził, iż opracowanie to stanowi bardziej wiarygodny dowód w zakresie oceny stanu technicznego ww. budynku. Wnioski zostały bowiem oparte: na badaniach architektonicznych ścian fundamentów oraz badaniach podłoża gruntowego wykonanych przez mgr. inż. K. P., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i uprawnienia geologiczne, badaniach laboratoryjnych na obecność soli rozpuszczalnych w wodzie. Dr inż. J.S. nie przedłożył analogicznego materiału badawczego na poparcie wysuwanych tez.

Organ I instancji odniósł się do większości uwag strony. Minister dodał, iż brak procentowego określenia stopnia zniszczenia elementów obiektu przez dr inż. S.N. nie ma istotnego znaczenia w sprawie, skoro nie stwierdzono stanu awaryjnego żadnej partii budynku i przedstawiono szczegółowy program prac remontowych, które pozwolą na zachowanie obiektu. Potwierdzeniem technicznej możliwości realizacji zalecanych robót naprawczych jest sygnowanie powyższego opracowania przez osobę posiadającą ww. uprawnienia budowlane i tytuły rzeczoznawcy oraz oparcie przedstawionych argumentów na konkretnych badaniach architektonicznych, laboratoryjnych i geotechnicznych. Wyjaśnił, iż w przekonaniu dr. inż. S. N., wzniesienie obiektu z tradycyjnych materiałów, wykazujących niską odporność na działanie wody opadowej i kapilarnej, grzybów oraz owadów, nie wyklucza przeprowadzenia jego zabezpieczenia i remontu, w tym izolacji.

Możliwość dalszej eksploatacji zabytku, po generalnym remoncie potwierdza również część opisowa uzgadnianego projektu budowlanego.

Za niezasadne Minister uznał żądanie powołania biegłych w celu ustalenia kosztorysu wymaganych robót remontowych, bowiem kwestie te nie są brane pod uwagę w postępowaniu w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, które ogranicza się wyłącznie do oceny wpływu planowanej inwestycji na zachowane wartości zabytkowe obiektu.

Organ odwoławczy podkreślił, iż nie jest związany decyzją z dnia [...] maja 2012 r. ([...]), ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zakładającą likwidację willi, bowiem została ona wydana przed utworzeniem gminnej ewidencji zabytków dla miasta [...].

Minister podkreślił, iż w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem inwestora. Miejski Konserwator Zabytków w [...] słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitej destrukcji cennego przykładu architektury willowej [...], pochodzącego z okresu międzywojennego.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] sp. z o.o. w [...] i domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, a na podstawie art. 135 ppsa, także postanowienia go poprzedzającego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia, a w trybie art. 135 ppsa także postanowienia go poprzedzającego zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, podczas gdy organ II instancji powinien uchylić postanowienie wydane w pierwszej instancji oraz umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne, ewentualnie zmienić postanowienie organu pierwszej instancji poprzez wydanie postanowienia w zakresie uzgodnienia projektu rozbiórki;

2) art. 144 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak jego zastosowania podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wymagały uchylenia w całości postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania poprzedzającego jej wydanie;

3) art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez zaniechanie powołania przez organ II instancji biegłego dla ustalenia, wymagającej wiedzy specjalistycznej oraz mającej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, okoliczności dotyczącej technicznych możliwości wykonania zaleconych skarżącej prac remontowych oraz ich uzasadnienie z ekonomicznego punktu widzenia, na którą to konieczność wskazywano już postępowaniu przed organem I instancji, a która została pominięta zarówno przez ten organ, jak i organ II instancji uprawniony i zarazem zobowiązany do przeprowadzenia przedmiotowego dowodu z urzędu;

4) art. 77 § 1 kpa, a w konsekwencji także art. 7, 6 i 8 kpa poprzez brak podjęcia niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego czynności, w tym braku powołali dowodu z opinii biegłego, mimo zachodzących w sprawie okoliczności wymagających wiedzy specjalistycznej i wydanie w decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy bądź dostarczony jedynie przez skarżącą, co wpłynęło również na naruszenie zasad praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

II.

1) art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa własności przysługującego skarżącej przejawiające się w uznaniu, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wpisana do gminnej ewidencji zabytków w sposób zgodny z prawem, a w konsekwencji podlega uzgodnieniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, podczas gdy na dzień wszczęcia przez skarżącą przedmiotowego postępowania stanowiący jej własność budynek nie podlegał jakiejkolwiek ochronie konserwatorskiej, wobec czego zarówno organ I, jak i II instancji nie miał i nadal nie ma kompetencji do dokonywania uzgodnień;

2) art. 2 Konstytucji w zw. z art. 5 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, poprzez uznanie, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącej podlega ocenie Miejskiego Konserwatora Zabytków pod kątem możliwości jej rozbiórki, pomimo, iż nie była ona ujawniona w gminnej ewidencji zabytków w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie robót rozbiórkowych, co narusza objętą art. 2 Konstytucji zasadę niedziałania prawa wstecz.

Skarżąca wskazała, że ujęcie nieruchomości w ewidencji nastąpiło w grudniu 2012 r. - na co wskazywał organ I instancji w uzasadnieniu do postanowienia z dnia [...] października 2013 r. - a więc po czterech miesiącach od wpływu przedmiotowego wniosku. Tym samym nieruchomość skarżącej nie powinna podlegać ocenie Miejskiego Konserwatora Zabytków pod kątem możliwości jej rozbiórki. Organ II instancji powinien zatem wydać postanowienie w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji oraz umorzenia postępowania je poprzedzającego.

Zdaniem strony przepis intertemporalny art. 5 ustawy zmieniającej ustawę o ochronie zabytków dopuszczając możliwość stosowania zmienionych przepisów do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Regulacja ta narusza bowiem zasadę pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, charakteryzujące demokratyczne państwo prawne. Niedopuszczalne jest bowiem, by właściciel nieruchomości nieobjętej przed wszczęciem postępowania administracyjnego (dotyczącego np. pozwolenia na rozbiórkę) ochroną konserwatorską i niespełniającej przesłanek do takiego objęcia, dowiedział się w jego trakcie, iż jego sytuacja prawna w zakresie przysługującego mu prawa własności uległa drastycznej zmianie, na którą nie ma żadnego wpływu. Co jednak istotne, w niniejszej sprawie właściciel w międzyczasie bez własnej winy nie uczestniczył w żadnym postępowaniu, które doprowadziło do objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską.

Skarżąca nie zgodziła z twierdzeniem organu, iż z akt sprawy nie wynika, aby remont budynku należącego do skarżącej nie był możliwy. Skarżąca wskazywała bowiem w trakcie prowadzonego postępowania na okoliczności przemawiające za tym, iż z technicznego punktu widzenia - z uwagi na błędy budowlane oraz na materiały, z których wybudowano budynek - roboty budowlane mające na celu przywrócenie jego substancji, mogą nie być możliwe do wykonania. Jednocześnie wniosła o powołanie biegłego, który wypowiedziałby się w tym przedmiocie. Przychylenie się organu do wniosku skarżącej umożliwiłoby uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty niezbędne do oceny realnych możliwości przeprowadzenia remontu budynku, podpartej wiedzą i doświadczeniem zawodowym biegłego, którymi organ wydający postanowienie w sprawie raczej nie dysponuje, a mimo to odważył się postawić w tym przedmiocie niepewne twierdzenia, w oparciu o które rozstrzygnął następnie sprawę. W ocenie skarżącej zaniechanie powołania biegłego dla ustalenia wymagających wiedzy specjalistycznej okoliczności stanowi naruszenie art. 84 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia przez biegłego, iż zalecone prace, remontowe nie są z technicznego punktu widzenia możliwe do wykonania, dokonano by bowiem uzgodnień pozwalających na rozbiórkę przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wskazała, iż nie sposób uznać, że organ II instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, czym naruszył art. 77 ust. 1 kpa, a w konsekwencji także podstawowe zasady, które winny rządzić postępowaniem administracyjnym, wyrażone w art. 7, 6 i 8 kpa.

Spółka podniosła także, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji opieszałości organów w tworzeniu gminnej ewidencji, jak również zakwestionowała pogląd organu, że właściciele zabytków nie muszą być informowani o fakcie założenia gminnej ewidencji zabytków oraz włączania do niej obiektów bądź obszarów, gdyż obowiązek taki nie został przepisami prawa, albowiem taka konstrukcja prawna godzi w chronione Konstytucją prawo własności, bowiem umożliwia jego drastyczne ograniczenie w ramach postępowania, w którym właściciel nie bierze udziału.

Skarżąca wywodziła, że sporny budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków dopiero po nowelizacji ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych zabytków. Wpis przedmiotowej nieruchomości do ewidencji nastąpił bez jakiegokolwiek powiadomienia skarżącej, w konsekwencji czego dowiedziała się o nim dopiero w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę, dysponując już decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej swym zakresem nieruchomość gruntową, na której znajduje się przedmiotowy budynek. Zdaniem skarżącej ustawa o ochronie zabytków po nowelizacji, pomijając udział właścicieli nieruchomości w czynnościach mających na celu wpis obiektu do gminnej ewidencji zabytków narusza postanowienia Konstytucji RP, w konsekwencji czego wymagana jest ingerencja Trybunału Konstytucyjnego, który winien zbadać jej zgodność z ustawą zasadniczą.

Skarżąca wskazała, że wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków znacznie zmienia sytuację prawną właściciela, na którego nakładane są ograniczenia w korzystaniu z przedmiotu własności, pobierania z niego pożytków oraz w rozporządzaniu nim. W określonych sytuacjach na właściciela nieruchomości wpisanej do ewidencji zabytków mogą również zostać nałożone pewne obowiązki, w tym o charakterze finansowym. Nadto wpis do ewidencji skutkuje obniżeniem wartości nieruchomości i utrudnieniami w jej zbyciu. Upoważnienie dla organu gminy do uzupełniania gminnej ewidencji zabytków o nowe zabytki nieruchome poza procedurą wydawania decyzji administracyjnej - w odróżnieniu od wpisu do rejestru zabytków - uniemożliwia właścicielom nieruchomości udział w postępowaniu, którego wynik rzutuje na wynikające z przepisów prawa obowiązki dotyczące ograniczeń związanych z utrzymaniem, rozbudową i rozbiórką obiektów zabytkowych. Wskazana regulacja nie zapewnia zatem takiego stopnia ochrony, jaki jest przewidziany dla konstytucyjnych praw i wolności, w szczególności dla prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Jednocześnie nie pozwala ona na odpowiednie wyważenie (proporcji) interesu publicznego i prywatnego, stawiając interes właściciela nieruchomości z góry na przegranej pozycji, a w konsekwencji prowadzi do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności.

Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o skierowanie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o treści "Czy przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim pomijają udział właściciela nieruchomości w czynnościach zmierzających do dokonania wpisu nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, są zgodne z art. 21 ust. 1, 31 ust. 3, 32 ust. 1 oraz 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?"

Skarżąca wskazała, że na skutek ww. nowelizacji zmianie uległ status prawny oraz znaczenie gminnej ewidencji zabytków. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. była ona prowadzona jedynie dla celów wewnętrznych i porządkowych. Nie kształtowała sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Po wprowadzeniu zmian, obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków podlegają na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnieniom konserwatorskim na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a na podstawie art. 39 ust. 3 cyt. ustawy uzgodnieniom na etapie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków rzutuje zatem na wynikające z przepisów prawa obowiązki właściciela dotyczące ograniczeń związanych z jej utrzymaniem, rozbudową czy też rozbiórką.

Strona podniosła także, że w odróżnieniu od właścicieli nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, właściciele obiektów ujmowanych w gminnej ewidencji zabytków nie mają żadnego wpływu na dokonanie przez organ wpisu, nie są też o nim powiadamiani. Przyczyną powyższego jest fakt, iż w sprawie wpisu nie prowadzi się postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego wpis nie przybiera również formy decyzji administracyjnej. Z uwagi na procedurę ujawniania w ewidencji zabytków, ma on natomiast charakter czysto techniczny. Postępowanie w sprawie wpisu do gminnej ewidencji zabytków, tak jak postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, winno następować z poszanowaniem praw właścicieli. Gwarancją powyższego byłoby natomiast zapewnienie właścicielowi nieruchomości, jako stronie, udziału w postępowaniu, w którym będzie on miał prawo do zgłaszania dowodów, wypowiadania się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego, weryfikacji decyzji nieostatecznej oraz poznania motywów rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem postępowanie administracyjne, które zapewni czynny udział właściciela, może wyważyć interes publiczny i indywidualny interes właściciela nieruchomości, którego prawa mają być ograniczone. W ocenie skarżącej znowelizowana ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami różnicująca bez żadnego wyraźnego powodu sytuację właścicieli obiektów wpisywanych do rejestru zabytków oraz właścicieli obiektów wpisywanych do gminnej ewidencji zabytków stanowi zagrożenie dla wyrażonej w art. 21 ust. 1 i art.64 Konstytucji ochrony prawa własności, zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).

Nadto narusza ona również zasadę proporcjonalności. Szybkie i skuteczne przeprowadzanie postępowań w sprawach o wpis do rejestru zabytków oraz zapobieżenie opóźnieniom w powstawaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiące uzasadnienie ustawodawcy dla wprowadzonej nowelizacji, a wskazane w uzasadnieniu do projektu ustawy, nie są bowiem proporcjonalne do wprowadzanych nią ograniczeń prawa własności. Zasada proporcjonalności wymaga, by wprowadzane ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności były jednocześnie niezbędne i skuteczne dla realizacji zamierzeń, którym mają służyć oraz jak najmniej uciążliwe dla osób, którym one przysługują. Omawiana regulacja z wskazanych już względów powyższych wymogów nie spełnia. Ustawodawca być może zatem przyczynił się do sprawniejszego obejmowania zabytków ochroną, jednak nastąpiło to z pogwałceniem konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności oraz z naruszeniem postanowień Konstytucji wskazujących na przesłanki dopuszczalności ograniczania przyznanych obywatelom praw. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której właściciel dowiaduje się o wpisie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków dopiero na etapie prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej ochrona zabytków może być natomiast realizowana bez potrzeby nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości, czego przykładem jest regulacja dotycząca nieruchomości wpisywanych do rejestru zabytków.

Na marginesie skarżąca wskazała, iż możliwość wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi od wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków jako "innej czynności z zakresu administracji publicznej", o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jest niewystarczające bowiem nie eliminuje negatywnych skutków braku postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Ujęcie nieruchomości w ewidencji bez wiedzy i udziału właściciela nie tylko zatem powoduje daleko idące skutki w postaci ograniczeń w dysponowaniu i rozporządzaniu prawem własności, ale wręcz całkowicie nie respektuje praw właściciela nieruchomości. W ocenie skarżącej przedstawiona powyżej argumentacja przemawia za pozbawieniem omawianej regulacji mocy obowiązującej, a z cala pewnością za poddaniem jej ocenie przez Trybunał Konstytucyjny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Wskazać na wstępie należy, że kontrolowane orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, zapadło w warunkach uznania administracyjnego. Orzeczenia, wydane w powyższym trybie, wymagają w szczególności kontroli zgodności z prawem w zakresie tego, czy dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic oraz, czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie odpowiada powyższym kryteriom, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Odmowa uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę zapadła w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z którego wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.

Wskazać trzeba na przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności art. 4, zgodnie z którym ochrona zabytków polega, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne i wyczerpujące - z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej - uzasadnienie rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu organu drugiej instancji, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady swobodnego uznania administracyjnego.

Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest to, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków dla miasta [...], co wynika z kopii karty adresowej ww. obiektu wykonanej w dniu [...] października 2008 r. oraz kopii wykazu kart adresowych składających się na ww. ewidencję prowadzoną na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które zostały opatrzone adnotacją Miejskiego Konserwatora Zabytków potwierdzającą wykonanie czynności określonych w § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie robót rozbiórkowych datowany jest 8 sierpnia 2012 r. i wpłynął do organu w dniu 10 sierpnia 2012 r., zatem już po utworzeniu gminnej ewidencji zabytków dla miasta [...].

W ocenie Sądu, organ drugiej instancji wyczerpująco wykazał walory zabytkowe omawianego obiektu opierając się przede wszystkim na opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa – Oddział Terenowy w [...], a także na ekspertyzie technicznej wykonanej we wrześniu 2013 r. przez dr inż. S. N. dotyczącej niezbędnych prac naprawczych w ww. obiekcie koniecznych dla zachowania jego walorów zabytkowych. Jak słusznie wskazał organ, ww. ekspertyza techniczna została oparta na badaniach architektonicznych ścian fundamentów, badaniach podłoża gruntowego wykonanych przez mgr inż. K. P. (posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i uprawnienia geologiczne), badaniach laboratoryjnych na obecność soli rozpuszczalnych w wodzie. Natomiast ekspertyza techniczna dotycząca występowania trudnych do wyeliminowania istotnych wad konstrukcyjnych ww. obiektu wykonana we wrześniu 2012 r. przez dr inż. J. S., na którą powołuje się skarżący, nie zawiera podobnych analiz i jako taka nie może stanowić wystarczającego przeciwdowodu mogącego obalić wnioski ww. opinii, które organ uznał za wiarygodne. Możliwość dalszej eksploatacji ww. obiektu, po wykonaniu jego generalnego remontu, potwierdzona została także w części opisowej projektu budowlanego stanowiącego przedmiot uzgodnienia, wykonanego przez mgr inż. M.Z. inż. arch. W. B. w lipcu 2012 r.

W ocenie Sądu, wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy oraz dokonano oceny sprawy na podstawie jego całokształtu z uwzględnieniem zasad wiedzy oraz doświadczenia życiowego. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, bezzasadne są zatem zarzuty naruszenia ww. przepisów. Ocena dowodów została dokonana wyczerpująco, zgodnie z zasadami prawidłowego rozumowania, oraz wnikliwie uzasadniona, ze szczegółowym wyjaśnieniem, dlaczego jedne dowody organ uznał za wiarygodne, a innym odmówił wiary. S

Sąd podziela tak dokonaną przez organ ocenę dowodów, jak również wnioski wynikające z ww. opinii dotyczące przede wszystkim walorów zabytkowych obiektu, a także możliwości jego dalszej eksploatacji po wykonaniu niezbędnych prac remontowych.

Należy zgodzić się również ze stanowiskiem organu, że wniosek o powołanie dowodu z opinii biegłych w celu ustalenia kosztów koniecznych robót naprawczych nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem kwestia ta nie jest przedmiotem rozważań organu konserwatorskiego w zakresie uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie można zatem podzielić argumentacji strony o naruszeniu przez organ art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 136 kpa.

W ocenie Sądu, postanowienie zawiera wszelkie elementy zawarte w art. 124 § 1 kpa, a jego uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa. Organ w sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił stronie przesłanki, jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie.

Sąd podkreśla, że zarzuty skargi w przeważającej mierze dotyczyły kwestionowania zgodności z prawem ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków, co nie mogło być przedmiotem oceny organu orzekającego w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Jak już wskazano wyżej, organ konserwatorski orzeka wyłączenie w zakresie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę (lub budowę) co do obiektu budowlanego już ujętego w gminnej ewidencji zabytków, nie może zatem kontrolować prawidłowości samego zamieszczenia obiektu budowlanego w tej ewidencji. Na marginesie należy wskazać, że gminna ewidencja zabytków miasta [...] została opublikowana na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...].

W konsekwencji nie było podstaw na gruncie niniejszej sprawy do uwzględnienia wniosku strony o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o wskazanej treści.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.