Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 94/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia przeglądania oraz sporządzania kopii akt sprawy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 roku, nr 78/2020 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., odmówiono umożliwienia K. K. przeglądania oraz sporządzania kopii akt sprawy, dotyczącej pozwolenia na użytkowanie części inwestycji z wyłączeniem lokalu użytkowego wraz z dojściem zewnętrznym do tego lokalu, przy ul. [...] w W. Postanowienie zostało oprotestowane przez K. K.

Postanowieniem nr 1144/2020, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia K. K. na opisane postanowienie, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał je w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 6 listopada 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wpłynął wniosek K. K. z dnia 3.11.2020 r., o udostępnienie akt postępowania we wszystkich prowadzonych przez organ instancji sprawach, dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., w szczególności akt postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku, z możliwością wykonywania we własnym zakresie ich fotokopii. Postanowieniem nr 78/2020 z dnia 9.11.2020 r., na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., PINB dla Miasta W. odmówił umożliwienia wnioskodawcy przeglądania oraz sporządzania kopii akt sprawy, dotyczącej pozwolenia na użytkowanie części inwestycji z wyłączeniem lokalu użytkowego wraz z dojściem zewnętrznym do tego lokalu, przy ul. [...] w W., działka nr [...] i [...], [...], obręb P. Nr [...] - kat. obiektu XIII w ramach zadania pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. (dz. nr [...] i [...],[...], obręb P. Nr [...] )". Po rozpoznaniu sprawy Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a uprawnienie to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 74 § 2 K.p.a odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 23 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2668/15 okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości (art. 59 ust. 7 P.b.). W związku z powyższym, art. 59 ust. 7 P. b. obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego art. 73 i 74 K.p.a. Tym samym skoro w toku postępowania "głównego" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. za stronę uznał wyłącznie D. Sp. z o.o., to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt. Skoro wniosek o udostępnienie akt pochodził od podmiotu, który nie legitymował się przymiotem strony w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, to uzasadniona była odmowa udostępnienia akt sprawy w przedmiotowej sprawie. Przepisy K.p.a. nie zawierają regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom niebędącym stronami postępowania. Brak odpowiednich regulacji nie oznacza jednak, że informacje znajdujące się w aktach spraw administracyjnych nie mogą być w pewnych sytuacjach udzielane osobom niebędącym stronami tych postępowań; taki dostęp zapewniają bowiem przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na ostateczne postanowienie K. K., zarzucił naruszenie 1) art. 30 § 4 w zw. z art. 73 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 6 ustawy o własności lokali - poprzez błędne nieuznanie skarżącego za następcę prawnego inwestora, a w konsekwencji poprzez uznanie za zasadną odmowę umożliwienia skarżącemu przez organ pierwszej instancji przeglądania oraz sporządzania kopii akt sprawy dotyczącej pozwolenia na użytkowanie części inwestycji obejmującej całość inwestycji z wyłączeniem lokalu użytkowego wraz z dojściem zewnętrznym do tego lokalu, przy ul. [...] w W. ; 2) interesu prawnego skarżącego - a to prawa skarżącego, jako współwłaściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. i wybudowanego na niej budynku, do zapoznania się z rozwiązaniami konstrukcyjnymi, technicznymi i materiałowymi w zakresie odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego, zastosowanymi w budynku przy ul. [...] w W. na etapie wykonawczym przez inwestora i wykonawcę robót budowlanych oraz do zweryfikowania zgodności tych rozwiązań z normami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazując na te zarzuty, skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia nr 78/2020 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia 9 listopada 2020 r. oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia w sprawie ze wskazaniem sposobu jej załatwienia poprzez umożliwienie skarżącemu przeglądania oraz sporządzania kopii akt sprawy dotyczącej pozwolenia na użytkowanie części inwestycji obejmującej całość inwestycji z wyłączeniem lokalu użytkowego wraz z dojściem zewnętrznym do tego lokalu, przy ul. [...] w W. W motywach skarżący przypomniał, że organy obu instancji odmówiły mu umożliwienia przeglądania oraz sporządzania kopii akt sprawy dotyczącej pozwolenia na użytkowanie części inwestycji obejmującej całość inwestycji z wyłączeniem lokalu użytkowego wraz z dojściem zewnętrznym do tego lokalu, przy ul. [...] w W. Zdaniem skarżącego stanowisko organów obu instancji jest błędne. Organy te, przy rozstrzyganiu wniosku o umożliwienie przeglądania akt sprawy, dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów procedury administracyjnej (art. 73 § 1 i 3 KPA), przepisów prawa cywilnego dotyczących przeniesienia własności i prawa budowlanego (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego). Przede wszystkim jednak kwestionowanemu rozstrzygnięciu zabrakło zdrowego rozsądku, który w niniejszej sprawie wynika z argumentów celowościowych (funkcjonalnych), w sposób rażący pominiętych przez organy obu instancji. Organy obu instancji ograniczyły się do standardowej, literalnej wykładni przytoczonych przez siebie przepisów KPA i Prawa budowlanego oraz do bezrefleksyjnego powołania się na pasujące do z góry powziętej tezy orzecznictwo. Jednocześnie pominęły istoty aspekt sprawy o charakterze celowościowym, związany z przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku i następstwem prawnym w zakresie własności tego budynku. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie o pozwolenie na użytkowanie inwestycji obejmującej budowę budynku przy ul. [...] w W. status inwestora posiadała spółka D. sp. z o.o. z siedzibą w N. Jest to spółka deweloperska, która po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie zbyła prawa własności do poszczególnych lokali w wybudowanym budynku wraz ze związanymi z nimi udziałami we współwłasności nieruchomości wspólnej. Tym samym poszczególni właściciele lokali są następcami prawnymi inwestora w zakresie prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. i wybudowanego na niej budynku. Potwierdzają to wpisy w dziale [...] księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ([...]) oraz wpisy w dziale [...] ksiąg wieczystych założonych dla poszczególnych lokali mieszkalnych. Organy obu instancji całkowicie pominęły w swoich rozstrzygnięciach okoliczność, że prawo własności (w tym przypadku nieruchomości) jest prawem zbywalnym i że zostało zbyte przez inwestora na rzecz osób trzecich - właścicieli lokali tworzących z mocy przepisów ustawy o własności lokali wspólnotę mieszkaniową (będącą przy tym samodzielnym podmiotem praw i obowiązków predestynowanym przez ustawodawcę do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną). Tymczasem - czego również nie dostrzegły organy obu instancji - przedmiotem postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku jest zaś nie osoba inwestora, ale wybudowany przez niego budynek (a ściśle prawo do jego użytkowania). Sprawa o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie ma więc charakteru osobistego (nie dotyczy osoby inwestora), ale dotyczy zbywalnego prawa do wybudowanego budynku (w tym przypadku składającego się na prawo własności uprawnienia do użytkowania budynku). Budynek ten (nieruchomość, na której został wybudowany) ma obecnie innych właścicieli niż pierwotny inwestor, którzy prawo własności tej nieruchomości nabyli od inwestora w sposób translatywny, w drodze czynności inter vivos, tj. umowy przeniesienia własności (sprzedaży), stając się w tym zakresie następcami prawnymi inwestora. Okoliczność ta czyni z nich, już po zakończeniu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, następcami prawnymi inwestora. Kwestia dopuszczalności przeglądania akt postępowania przez następców prawnych stron była przedmiotem wypowiedzi orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym wyraźnie wskazano, że: "[...] za błędną należy uznać tezę, że spadkobierca osoby, która była stroną w sprawie, nie może uzyskać dostępu do akt sprawy, jeśli charakter sprawy nie dotyczył uprawnień osobistych strony postępowania. Wprawdzie prawo strony do wglądu w akia sprawy jest co do zasady uprawnieniem osobistym, ale jeśli sprawo dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych, to w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (zob. art. 30 § 4 k.p.a.). Powiązanie uprawnienia do wglądu w akta sprawy, które ma charakter osobisty, ze "zbywalnym lub dziedzicznym" charakterem sprawy, w której o taki wgląd w akta chodzi, powoduje, że do rozumienia strony postępowania po jego zakończeniu, na gruncie ad. 73 § 1 k.p.a" należy posłużyć się ogólną regułą następstwa prawnego z art. 922 § 1 k.c. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. Przyjąć więc należy (zdaniem skarżącej), że spadkobierca po zakończeniu postępowania wstępuje we wszystkie uprawnienia, jakie przysługiwałyby stronie, i tak zdaniem sądu należy wykładać art. 73 § 1 k.p.a." (wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2015 r., ISA/Wa 515/15). Sprawa, na kanwie której zapadło przytoczone orzeczenie, dotyczyła wprawdzie następstwa prawnego w drodze sukcesji uniwersalnej mortis causa, jednak w piśmiennictwie administracyjnoprawnym wskazuje się, że z następstwem proceduralnym mamy do czynienia również wskutek tzw. sukcesji infer vivos, gdy następstwo prawne jest rezultatem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania, np. sprzedaż nieruchomości (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Sopot 2020, art. 30). Skarżący, jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w W. i wybudowanego na niej budynku, ma własny interes prawny do zapoznania się z aktami postępowania zaprowadzonymi przez organ pierwszej instancji, w których znajdują się dokumenty dotyczące sposobu realizacji inwestycji odbiegającego od tego co skarżącemu, jako nabywcy lokalu od dewelopera, zostało przedstawione w projekcie architektoniczno-budowianym na etapie zawierania umowy deweloperskiej. Zapoznanie się z aktami w zakresie odstępstw od tego projektu i weryfikacja ich zakresu oraz dopuszczalności tych odstępstw z punktu widzenia przepisów o warunkach technicznych budynków warunkuje chociażby możliwość wystąpienia przez skarżącego przeciwko inwestorowi (deweloperowi) z roszczeniami z tytułu rękojmi za wady lokalu/części wspólnych lub z tytułu kontraktowej odpowiedzialności odszkodowawczej. Wreszcie skarżąca wskazuje, że skarżący jest z mocy prawa członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej sprawującej zarząd nieruchomością wspólną, która ma również interes prawny we wnioskowanym dostępie do akt postępowania prowadzonego przez organ pierwszego stopnia. Wynika on wprost z art. 63 ust. 1 Prawa budowalnego, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Tymczasem w okolicznościach tej sprawy inwestor (deweloper), wbrew art. 60 Prawa budowlanego, pomimo wielokrotnych wezwań nie wydał Wspólnocie Mieszkaniowej dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, co spowodowało wytoczenie przez wspólnotę powództwa o wydanie dokumentacji (dowód w załączeniu - odpis pierwszej strony pozwu o wydanie dokumentacji wraz z prezentatą Sądu Rejonowego w W.). Sprawa ta jest w toku pod sygn. [...] (na etapie doręczenia pozwu wspólnoty inwestorowi). Część tych dokumentów w odpisach, znajduje się w aktach sprawy, których udostępnienia do wglądu domaga się skarżący. W chwili obecnej mamy więc do czynienia z niedopuszczalną w państwie prawa sytuacją, w której inwestor (deweloper) bezprawnie nie wydaje Wspólnocie Mieszkaniowej dokumentacji budowlanej i powykonawczej budynku, a organ nadzoru budowlanego odmawia skarżącemu dostępu do tych dokumentów, choć w aktach sprawy znajdują się odpisy przynajmniej części z nich (zostały złożone przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie). Na kuriozalność rozumowania prezentowanego przez organy obu instancji wskazuje wreszcie sytuacja, w której spółka handlowa będąca inwestorem ulega rozwiązaniu i traci byt prawny (ewentualnie gdy umiera inwestor będący osobą fizyczną, która wcześniej zbyła prawo własności wybudowanej nieruchomości). Przyjmując tok kwestionowanego niniejszą skargą rozumowania, należałoby stwierdzić, że akta postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę zostają na zawsze zamknięte przez organ pod kluczem i nie będą nikomu udostępniane, nawet jeżeli budynek, których one dotyczą nadal istnieje. Z oczywistych względów jest to nie do zaakceptowania. Organy obu instancji, opierając się na nieracjonalnej, restrykcyjnej, a przez to wadliwej wykładni przepisów KPA i PB, straciły z pola widzenia ich sens i argumenty celowościowe oraz doniosłe znaczenie żądanej dokumentacji z punktu widzenia interesów prawnych nowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, w tym skarżącego i tworzonej przez nich Wspólnoty Mieszkaniowej. Skarżący nadmienia, że podobnych wątpliwości, co organ pierwszego stopnia w przedmiotowej sprawie, nie miał inny organ administracji publicznej - Prezydent Miasta W., który dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa administracyjnego, cywilnego i budowlanego i uwzględnił następstwo prawne inwestora, do którego doszło wskutek zbycia przez inwestora własności lokalu wraz z udziałem w częściach wspólnych. Biuro Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miejskiego w W. udostępniło akta postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę skarżącemu jako jednemu z właścicieli lokali w położonym pod tym adresem budynku (dowód w załączeniu - notatka służbowa). Podsumowując, (zdaniem skarżącego) organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów art. 73 § 1 KPA, bazując wyłącznie na brzmieniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i całkowicie pomijając zmiany w zakresie stanu prawnego budynku przy ul. [...] w W. , do których doszło po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Bezprzedmiotowe są dywagacje organu drugiej instancji nt. możliwości pozyskania "w pewnych sytuacjach" przez skarżącego informacji znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Wynika to chociażby z tego, że: po pierwsze udostępnieniu w tym trybie podlegają orzeczenia (rozstrzygnięcia) organów administracji publicznej, a nie poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (w tym wniosek inwestora obejmujący oświadczenia, o których mowa dalej), a to właśnie one - nie zaś szablonowa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, której odpis skarżący zresztą posiada - stanowią przedmiot zainteresowania skarżącego; po drugie, nawet gdyby udostępnieniu w tym trybie podlegały poszczególne dokumenty z akt sprawy, to są one udostępniania w formie zanonimizowanej. Tymczasem zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego dokonane na etapie wykonawczym odstępstwa od projektu architektoniczno-budowlanego wymagają oświadczenia kierownika budowy potwierdzonego przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, dołączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nawet więc ewentualne uzyskanie przez skarżącego zanonimizowanych dokumentów tego rodzaju nie pozwoli na zweryfikowanie prawidłowości działań poszczególnych uczestników procesu budowlanego i tym samym zgodności dokonanych odstępstw od projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Mając to na uwadze, wnoszę jak wyżej.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga nie może zostać uwzględniona.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB, którym utrzymano w mocy postanowienie PINB w przedmiocie odmowy K. K. przeglądania oraz sporządzania kopii akt sprawy, dotyczącej pozwolenia na użytkowanie inwestycji mieszkaniowej z wyłączeniem lokalu użytkowego wraz z dojściem zewnętrznym do tego lokalu, przy ul. [...] w W. Dalej trzeba powiedzieć, że z akt administracyjnych przedłożonych sądowi jednoznacznie wynika, że prawomocną i ostateczną decyzja z dnia 6 sierpnia 2019 r. (nr 71/2019) udzielił pozwolenia na użytkowanie, a wniosek złożony został do organu pierwszej instancji 3 listopada 2020 r., czyli po zakończeniu postępowania.

Trzeba dalej powiedzieć, że ustawodawca w przepisach Prawa budowlanego unormował wprost zasadę, ustanowioną w ust. 7 art. 59, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku prawidłowo przebiegającym procesie inwestycyjnym (bez naruszeń prawa przez inwestora) jego finalizacja następuje poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z wnioskiem w tym względzie wystąpić może wyłącznie inwestor i on wyłącznie bierze udział w tym postępowaniu w charakterze strony. Jak wynika z akt sprawy inwestor takie pozwolenie uzyskał. Zasadne jest więc przyjęcie tezy, że nowy właściciel nieruchomości, czy też nowi jej współwłaściele, uzyskali, poprzez umowę kupna tejże nieruchomości uprawnienia do niej w pełnym zakresie, w rozumieniu szeroko pojętego prawa cywilnego (por. art. 140 i n. k.c., czy ustawa o własności lokali). Jednakże nie jest uprawnioną teza, aby nowy właściciel przejął (lub współwłaścicele przejęli) wraz z umową przeniesienia własności uprawienie do bycia stroną w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora, zakończonym pozwoleniem na użytkowanie, które toczyło się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego i poddanego reżimowi Prawa budowlanego. Inaczej mówiąc, automatyzm wskazywany przez stronę skarżącą nie ma zastosowania do kwestii regulowanej przepisami Prawa budowlanego. W orzecznictwie administracyjnym przyjęto, że "(...) o pozwolenie na użytkowanie może występować tylko ten inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę. Wiąże się to z odpowiedzialnością inwestora za realizację inwestycji zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z 7 listopada 2006 r. II OSK 1281/05, baz Lex nr 317393). Co dalej istotne, jak wskazują akta sprawy, decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana przed przeniesieniem przez inwestora własności nieruchomości.

Przechodząc do omówienia zarzutów skargi, mimo ich obszerności nie zasługiwały one (zdaniem sądu) na uwzględnienie. Przywoływany w skardze przepis art. 73 § 1 k.p.a. statuuje prawo strony postępowania administracyjnego do wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Stosownie do treści art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie wskazanych czynności - również ze względów podmiotowych (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 848/05) - następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. I właśnie z takim postanowieniem, jak również z utrzymującym je w mocy postanowieniem organu II instancji wydanym w wyniku wniesienia zażalenia, mamy do czynienia w tej sprawie. Powodem odmowy umożliwienia skarżącemu sporządzenia fotokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy było uznanie przez organ, że stronie wnioskującej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przywołanego art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, uprawnienia z art. 74 § 1 k.p.a. przysługują tylko stronie, a odmówić ich przyznania można - ze względów podmiotowych - jeżeli wnioskodawca nie jest stroną. Do rozpoznania zatem wniosku o udostępnienie akt postępowania administracyjnego konieczne jest ustalenie, czy wnioskodawca jest lub też czy był stroną tego postępowania. Jak wcześniej wskazano, status strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego skarżącej nie przysługuje, co obligowało organy do odmowy uwzględnienia wniosku.

Analizując kwestię legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie stwierdzić trzeba, że konstrukcja przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną w stosunku do definicji strony z art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 P.b. Przepis ten wielokrotnie analizowany w orzecznictwie, jak i doktrynie doczekał się szerokiej wykładni, która aktualnie nie wzbudza wątpliwości. Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tymże funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem. W takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które podlegały ocenie na wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie określenia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy jedynie sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09; 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749). Można także przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., zapadły w sprawie II OSK 1473/18, (LEX nr 3090818), w którym NSA wyjaśnił, że "przepis art. 59 ust. 7 p.b. odnosi się do sytuacji, kiedy budowa została zakończona na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Zatem przepis ten nie znajduje zastosowania, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana, tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis ten nie dotyczy sytuacji, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę". Jak wynika z akt sprawy, wspomniana wcześniej decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego została wydana "w wykonaniu/w związku" z decyzjami Prezydenta Miasta W. nr 1149/2017 i kolejnych decyzji tego samego organu nr 686/2018 o zmianie decyzji i decyzji nr 747/2019 o zmianie decyzji. Decyzje Prezydenta Miasta W. dotyczyły pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy u. [...] w W. (dz. Nr [...] i [...], [...], obręb P. Nr [...] ). Z treści tej decyzji wynika, że organ nadzoru stwierdził (po dokonaniu obowiązkowej kontroli), że "część inwestycji objęta wnioskiem (...) stanowi całość techniczno-użytkową i spełnia warunki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych....Taka treść decyzji jednoznacznie przesądza, że decyzja 71/2019 nie została wydana w toku "legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia", a tylko w takim przypadku orzecznictwo (wyjątkowo) dopuszcza rozszerzenie kręgu stron postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Skarżący pisze, że przyznanie mu przymiotu strony jest niezbędne dla zapoznania się z rozwiązaniami konstrukcyjnymi, technicznymi i materiałowymi w zakresie odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego, zastosowanymi w budynku przy ul. [...] w W. na etapie wykonawczym przez inwestora i wykonawcę robót budowlanych oraz do zweryfikowania zgodności tych rozwiązań z normami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnośnie do tego zarzutu trzeba wskazać, że z treści decyzji 71/2019 wynika, iż takich odstępstw organ nadzoru budowlanego (jako organ wyspecjalizowany i kompetentny w tym zakresie) nie stwierdził.

Przechodząc do omówienia zarzutów skargi, zdaniem sądu, nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Skarżący podnosi, że stanowisko organów obu instancji jest błędne. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Wykładnia tak przepisów procedury administracyjnej (art. 73 § 1 i 3 KPA), jak i przepisów prawa budowlanego, w tym art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, dokonane w toku kontrolowanego postępowania, jest prawidłowe. Jeśli chodzi o zarzucaną w skardze błędną interpretację przepisów prawa cywilnego, w zakresie unormowań dotyczących prawa własności i ustawy o własności lokali, to o wykładni tych unormowań nie może być mowy, bowiem przepisów tych organy w ogóle nie stosowały i nie były one przedmiotem jakichkolwiek interpretacji. Za nietrafiony należy także uznać argument skargi, jakoby organom, przy wydawaniu zakwestionowanych orzeczeń zabrało zdrowego rozsądku, czy niedostrzeżenia aspektu celowościowego, związanego z przedmiotem postępowania, dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku i następstwa prawnego budynku. Sąd wcześniej omówił już te kwestie. Obecnie można jedynie dodać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (RP) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona we wskazanym przepisie zasada praworządności została przyjęta w procedurze administracyjnej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle tej regulacji organy administracji publicznej zobowiązane są działać zgodnie z normami powszechnie obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Źródłem powszechnie obowiązującego prawa są ustawy (art. 87 Konstytucji) – przy czym w rozpoznawanej sprawie jest to kodeks postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego. Zakładając ideę racjonalnego ustawodawcy należy uznać, że nie zezwolił organom na ocenę we własnym zakresie kwestii "zdrowego rozsądku". Dalej skarga szeroko odnosi się do następstwa prawnego skarżącego wobec inwestora. W tej kwestii jeszcze raz można wskazać, że takie następstwo nie rodzi uprawnienia do przeglądania akt postępowania administracyjnego. Skarżący przytacza na udokumentowanie trafności swoich twierdzeń wyrok, zapadły w sprawie I SA/Wa 515/15, jednocześnie sam przyznaje, że tamta sprawa, dotyczy sukcesji uniwersalnej in mortis causa. Oczywistym jest, że z następstwem proceduralnym możemy mieć do czynienia również wskutek tzw. sukcesji inter vivos, gdy następstwo prawne jest rezultatem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania, np. sprzedaż nieruchomości, ale nie w sytuacji, gdy sam ustawodawca (jak w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie inwestycji) ogranicza krąg stron tego postępowania przepisem o charakterze lex specialis. Skarżący nie ma, zdaniem sądu, również racji, twierdząc, że interes prawny w tym postępowaniu wynika z art. 63 ust. 1 Prawa budowalnego, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Brak jest związku przyczynowego pomiędzy obowiązkiem przechowywania dokumentów, związanych z obiektem budowlanym, a przyznaniem właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego statusu strony w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Jeśli dochodzi do bezprawnych działań ze strony dewelopera, to w takiej sprawie właściwe mogą być sądy powszechne (sam skarżący pisze, że w toku jest już sprawa cywilna pomiędzy wspólnotą, a inwestorem). Skarga myli postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę z postępowaniem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Okoliczność udostępnienia akt postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie może przesądzać o takiej samej możliwości, w związku z postępowaniem z art. 57 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego. Trzeba także pamiętać, że obecnie mamy do czynienia z postępowaniem zakończonym decyzją ostateczną, w której wnioskodawca nie był uznany za stronę, zatem art. 73 § 1 k.p.a. nie może mieć do niego zastosowania.

Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu stopnia powiatowego odpowiadają prawu, a zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. - skargę oddalił.