Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 228/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 165 ust.7, art. 170 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. do wydania decyzji dot. stosunku służbowego strony skarżącej – A. S.; 4) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) polegająca na braku czynności procesowych w sprawie uregulowania stosunku pracy służbowego A .S. funkcjonariusza służy celnej (dalej także funkcjonariusz, strona), po wejściu w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej także jako "pwKAS").

Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń. Pismem z 24 maja 2017 r. strona otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej DIAS) propozycję zatrudnienia na czas nieokreślony, na stanowisku kontrolera skarbowego w służbie cywilnej. Pisemnym oświadczeniem z [...] r. strona odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej jej na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS. Z kolei pismem z [...] r. wezwała DIAS w Katowicach do złożenia propozycji służby. Podniosła, że przedłożona propozycja zatrudnienia jej w służbie cywilnej stanowi albo "oczywistą pomyłkę", albo jest "rażącym błędem prawnym", albowiem wskazując – co do istoty – że będąc zatrudniona jako funkcjonariusz w Izbie Celnej po zmianie struktury organizacyjnej dokonanej zmianą ustrojową w płaszczyźnie finansów publicznych wymuszającej konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS jako funkcjonariusz, winna otrzymać propozycję służby.

W odpowiedzi z [...] r., organ poinformował funkcjonariusza, że ustawodawca mocą art. 165 ust. 7 pwKAS pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych w nim wymienionych "autonomiczne prawo" w zakresie rodzaju propozycji, tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby, jak składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zauważył także, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno–Skarbowej.

Pismem z 04 czerwca 2017 r. strona złożyła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem DIAS w Katowicach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] r. stanowiącej zarówno propozycję pełnienia pracy w [...] w K., jak i decyzją administracyjną o jej zwolnieniu z służby w służbie Celno–Skarbowej.

Pismem z [...] r. zastępca DIAS w Katowicach działający z upoważnienia DIAS w Katowicach poinformował stronę, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca zakwestionowała zachowanie organu wobec jej stosunku służbowego po zmianach legislacyjnych wprowadzonych pwKAS, zarzucając mu:

po pierwsze – błędną wykładnię art. 165 ust 7 pwKAS polegającą na wadliwym uznaniu, że propozycja pracy składana przez DIAS w Katowicach propozycja pracy nie stanowi jednocześnie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby albowiem w jej ocenie jest ona w istocie decyzją zwalniającą funkcjonariusza Służby Celno–Skarbowej ze służby;

a) po drugie – bezczynność organu w przedmiocie uregulowania jej stosunku służbowego.

W jej motywach autor skargi szczegółowo odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych, podnosząc przy tym, że potwierdzeniem bezpodstawnego i bezprawnego zwolnienia strony skarżącej ze służby stanowi okoliczność złożenia oświadczenia majątkowego w trybie art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej ustawa o KAS). W jego ocenie propozycja pracy ingeruje bezpośrednio w prawa strony skarżącej, bezpośrednio wpływa na jej status jako funkcjonariusza albowiem niezależnie od jej przyjęcia, czy też nie zwalnia ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Na dowód prawidłowości tych twierdzeń przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2689/12, postanowienie NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/11, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Wskazując w dalszej kolejności na stosunek służbowy łączący stronę z organem w ramach pełnienia służby w organach celnych, podniósł, że strona skarżąca otrzymała mianowanie do służby a zatem podstawa prawna jej stosunku służbowego ma charakter administracyjno–prawny. Uwypuklił, że w orzecznictwie Sądów Administracyjnych wskazuje się, iż jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Odwołując się do orzecznictwa przytoczył także fragmenty z wybranych orzeczeń, w tym: powyżej przytoczonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2689/12, a także wyroków NSA z 12 marca 2002, sygn. akt II SA2154/01, z 01 lipca 2011 r., sygn. akt OSK 199/11, a także postanowienia NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/11.

W jego ocenie zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Stanowisko takie – jak wskazał – wyrażane jest także w literaturze przedmiotu, przytaczając zarazem na dowód twierdzenia monografię T. Kuczyńskiego, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17.

Równocześnie zaakcentował, że w wyrokach z 3 stycznia 2014 r. oraz 14 stycznia 2014 roku NSA zajął stanowisko na tle poprzednio obowiązującej ustawy, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. NSA wyraźnie też wskazał, iż w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy. W związku z tym – jak stwierdził – również zwolnienie z służby powinno mieć charakter decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o oddalenie. Po przedstawieniu, w porządku historycznym, przebiegu służby strony skarżącej i toku podejmowanych czynności, zgodnie z przytoczonymi powyżej, odniósł się do regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie. W tych ramach organ odnotował, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a tym samym trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

W związku z tym wniósł o odrzucenie skargi strony z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. W razie nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniósł o jej oddalenie.

Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów skargi i argumentów przytoczonych na ich poparcie, ich wieloaspektowość ale i wielokierunkowość skarżonego zachowania organu Sąd wezwał stronę do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia. Pismem datowanym na 28 grudnia 2017 r. strona wskazała, że podtrzymuje skargę, wyjaśniając, iż skarży bezczynność organu wobec braku uregulowania jej stosunku służbowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona mocą art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm. ) wykazała, że zaskarżona bezczynność organu wobec stosunku służbowego łączącego stronę i organ, po wprowadzeniu zmian legislacyjnych ustawą z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza , że samodzielnie dokonuje oceny przedłożonych mu akt administracyjnych i czynności podejmowanych przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej.

Z kolei stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wystąpi przesłanka wznowienia postępowania albo naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie niniejszych rozważań w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię dopuszczalności rozpoznania przedmiotowej skargi, a zatem ustalić, czy sąd administracyjny jest władny wypowiedzieć się w tej sprawie, a w drugiej czy organ dopuścił się bezczynności. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych sąd administracyjny właściwy jest do rozpoznania między innymi skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast mocą art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa może zostać zaskarżona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia.

Zakres kognicji sądu administracyjnego jest czytelny i sąd ten może wypowiedzieć się w sposób merytoryczny jedynie wówczas, gdy przedmiotem skargi wniesionej do niego będzie decyzja lub postanowienie organu administracji wydane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, względnie postanowienie w ramach postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego, albo też inna czynność lub akt mocą której organ wpływa na prawa i obowiązki adresata czynności lub aktu. Udzielenie odpowiedzi na postawione powyżej pytanie możliwe będzie do przeprowadzeniu analizy obejmującej status skarżącego oraz charakter prawny czynności podejmowanych w sprawie przez organ administracji skarbowej.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W powołanym powyżej orzecznictwie przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany był do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

W drugiej kolejności Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy prezentowaniu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się na ustaleniu czy organ zobowiązany był do wydania decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego strony, a wobec jej nie wydania pozostaje w bezczynności, czy wprost przeciwnie.

Toteż prima vista w rozpoznawanej sprawie przyjdzie określić status prawny strony skarżącej. Jak wynika z akt administracyjnych, i co nie budzi żadnej wątpliwości, przed reformą Krajowej Administracji Skarbowej była funkcjonariuszem celnym i pełniła służbę. Można zaznaczyć, że w aktach przedłożonych Sądowi brak jest dokumentu potwierdzającego w sposób formalny status prawny skarżącej, jednakże mając na uwadze treść jej pism oraz odpowiedzi udzielanych przez organ administracji publicznej można uznać, że przed reformą administracji skarbowej pełniła służbę jako funkcjonariusz celny, a począwszy od 1 marca 2017 r. jako funkcjonariusz Służby Celno–Skarbowej. Fakt ten posiada w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej, a zatem – jak słusznie zauważa strona skarżąca – w drodze aktu administracyjnego. Oznacza to zarazem, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób, albo w drodze decyzji administracyjnej zmieniającej status takiej osoby lub uchylającej go, albo też w drodze ustawowej, przy czym wówczas sam przepis ustawy musiałby stwierdzać, że dany akt administracyjny przestaje obowiązywać (dany stosunek prawny zostaje rozwiązany). Takie ujęcie tego zagadnienia wynika z tego, że między organem administracji publicznej a funkcjonariuszem celnym zawiązany został stosunek administracyjnoprawny i wszelkie zmiany w ramach tego stosunku prawnego wymagają zmian dokonywanych w drodze czynności publicznoprawnej przy wykorzystaniu, której został zawiązany lub też z mocy samej ustawy. W tym drugim przypadku ustawodawca wprowadza do ustawy rozwiązanie polegające na rozwiązaniu zawiązanego stosunku prawnego z mocy tego aktu, bez konieczności podejmowania przez organ administracji dodatkowych rozstrzygnięć potwierdzających czy zatwierdzających określony w danej ustawie skutek, co w sprawie nie wystąpiło, o czym szerzej poniżej. Zatem należy uznać, że rozwiązanie zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego z mocy prawa może wymagać podjęcia przez organ administracji decyzji przewidzianej treścią art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem decyzji wygaszającej dotychczasowy stosunek prawny. Podmiotami zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego są organ administracji publicznej i adresat działania tego organu a zatem funkcjonariusz celny. Przedmiot tego stosunku wyznaczony jest przepisami prawa administracyjnego, a w szczególności danej pragmatyki służbowej leżącej u podstaw jego zawarcia, jak również postanowieniami przedmiotowej ustawy normującej wprowadzenie w życie reformy administracji skarbowej, natomiast treść tego stosunku związana jest z prawami jakie przysługują funkcjonariuszowi i obowiązkami, które na nim ciążą. Treść tego stosunku wynika z aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji skarbowej, a skierowanego do adresata – czyli funkcjonariusza służby celno–skarbowej.

W świetle poczynionych ustaleń należy także stwierdzić, że stosunek prawny wiążący funkcjonariusza celnego z organem administracji skarbowej może być zmieniony lub uchylony w drodze konkretnego przepisu ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji jakichkolwiek działań. Może być on uchylony mocą postanowień konkretnego przepisu ustawy z niezbędnością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji administracyjnej leżącej u jego podstaw, natomiast jeżeli ustawodawca zamierza wprowadzać do jego treści jakiekolwiek zmiany, mocą czynności organu administracji publicznej, wówczas obowiązany jest zastosować taką prawną formę działania organu, przy wykorzystaniu, której możliwa będzie weryfikacja zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego – co w sprawie nie zaistniało. W przedmiotowej sprawie ustawodawca nie dokonał ustawowego uchylenia czy zmiany stosunku materialnoprawnego, a pozostawił organowi uznanie co do jego dalszego kształtu stanowiąc o przedłożeniu propozycji służby bądź też nie. I jakkolwiek działanie to – jak słusznie uznał organ – stanowi o jego autonomii, to jednakże już nieprawidłowo odkodował tryb procedowania w tym przedmiocie.

Poza sporem jest, że:

po pierwsze – stosunek prawny istniejący pomiędzy stroną (pracownikiem) a organem (pracodawcą) ma charakter administracyjnoprawny, a cechy tego materialnoprawnego stosunku służbowego określone zostały w drodze decyzji administracyjnej, nie uchylonej czy zmienione na żadnym etapie oraz

po drugie – ustawodawca ustanowił kompetencje dla organu do przedstawienia propozycji pracy oraz służby, bądź jej nie przedstawienia, z ustawowymi konsekwencjami, czyli skutkiem wygaszającym stosunek pracy lub służby w okolicznościach w nim unormowanych.

Jednakowoż ustawodawca stanowiąc, w art. 170 ust. 3 pwKAS, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby nie określił w tym akcie prawnym przesłanek wygaśnięcia tego stosunku materialnoprawnego li tylko wskazał okoliczności towarzyszące czy określające jego wystąpienie, jako następstwo określonego w nim zachowania organu. Podkreślenia wymaga bowiem, że dokonując analizy wygaśnięcia stosunku pracy funkcjonariuszy celnych i powinności organów w tym zakresie nie można pominąć – jak wskazano powyżej – że ustawodawca jednoznacznie w ust. 3 art. 170 pwKAS unormował, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei w jego ust. 4 jednoznacznie ustanowił, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, pracownikom oraz funkcjonariuszom przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3.

W tych okolicznościach poza sporem winno być, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby musi nastąpić po skutecznym doręczeniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Tym samym organ właściwy zobowiązany był – mocą art. 170 ust. 4 pwKAS – wydać funkcjonariuszowi decyzję i doręczyć ją stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. (tekst jedn. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.) o służbie celnej w zw. z art. 159 pkt 3 pwKAS.

Skoro zawiązanie tego stosunku prawnego nastąpiło w drodze decyzji, a zatem stosownie do powyżej przeprowadzonej analizy, wszelkie zmiany w tym zakresie będą wymagały analogicznej prawnej formy działania organu administracji publicznej. Ubocznie można zasygnalizować jeszcze problematykę praw dobrze nabytych, ponieważ ukształtowanie sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego w drodze decyzji administracyjnej wiąże się nie tylko z jego stosunkiem zatrudnienia, ale także odnosi się to do szeregu praw przysługujących mu z tego tytułu, jak również określonych ograniczeń uniemożliwiających funkcjonariuszowi na korzystanie z wszystkich praw przynależnych osobie nie będącej funkcjonariuszem. Powyższe ustalenia pozwalają na przyjęcie, iż stosunek prawny funkcjonariusza celnego zawiązany w drodze aktu administracyjnego może być zmieniony lub rozwiązany jedynie w drodze analogicznego aktu administracyjnego lub też ustawodawca dokona tego z mocą postanowień przyjętej przez siebie ustawy, bez konieczności podejmowania działań ze strony organu administracji skarbowej. Ustalenie statusu prawnego funkcjonariusza celnego (celno–skarbowego) i wskazanie mechanizmów przy wykorzystaniu, których status ten może zmieniany lub rozwiązywany, determinowało będzie analizę unormowań zamieszczonych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo uznał, że – de facto – nie musiał wydać decyzji o wygaśnięciu stosunku pracy. Przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie wskazują przesłanek czy skutków prawnych wygaśnięcia stosunku pracy odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy uchylanej. Tym samym, skoro wygaśnięcie stosunku służby stosownie do treści art. 170 ust. 1 pwKAS nie stanowi samodzielnie przesłanek utraty prawa do uprawnień nabytych mocą ustawy uchylanej, a wręcz w tym zakresie ustawodawca odsyła do innych uregulowań, to wydanie w tym przedmiocie decyzji jest jedyną prawną formą rozwiązania stosunku służby. Taka konstatacja wynika zarówno z przytoczonych przepisów, ich konstrukcji ale i regulacji w aspekcie całego systemu prawa, jak i ze stabilności prawa, jego pewności w obrocie prawnym, a w konsekwencji gwarancji bytu praw nabytych w drodze decyzji administracyjnych.

Jednocześnie wobec braku w tym zakresie regulacji nie może budzić wątpliwości, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość, następuje – co do zasady – na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ten alternatywnie zbudowany przepis mieści w sobie dwie normy prawne przewidujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji:

1) z mocy odrębnego przepisu – i wówczas mamy do czynienia z obowiązkiem organu wygaszenia decyzji – lub

2) w wyniku dokonanej przez organ oceny zasadności umorzenia ze względu na interes społeczny lub interes strony postępowania, co ziściło się w przedmiotowej sprawie.

W obu tych przypadkach punktem wyjścia jest spełnienie warunku bezprzedmiotowości decyzji, którego – z uwagi na jednoznacznie brzmiącą treść art. 170 ust. 1 pwKAS – w przedmiotowej sprawie należy upatrywać właśnie w braku przedstawienia propozycji służby.

Zestawiając przy tym przywołane wyżej przepisy art. 170 ust. 1 pwKAS i art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, oraz dokonując oceny możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa ze względu na art. 170 ust. 1 pwKAS Sąd stwierdza, że w treści tego ostatniego przepisu nie można upatrywać ani samodzielnej przesłanki materialnoprawnej wygaszenia decyzji, jak to wywodził organ, ani przewidzianego art. 162 § 1 pkt 1 Kpa i towarzyszącego bezprzedmiotowości warunku szczególnego przepisu prawa nakazującego wygaśnięcie decyzji (stosunku służby). Ustawodawca wskazał bowiem wyłącznie, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli – czego zdaje się nie dostrzegł organ – osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

W ocenie sądu mając na uwadze zakres regulacji art. 170 ust. 1 i art. 165 ust. 7 pwKAS należy uznać, że przepisy te mają podwójny niejako charakter, i są ze sobą sprzężone następstwem, bowiem przede wszystkim art. 165 ust. 7 ustawy wskazuje organ właściwy do przedstawienia propozycji pracy a w przypadku jej braku uruchamia przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy stosownie do treści art. 170 ust. 1, co z kolei dowodzi kompetencyjnego charakteru tych norm. Natomiast możliwość realizacji określonego tą normą prawną działania wyłącznie dla organu, który wg uznania (kryteriów wyłącznie mu znanych, a zatem nie poddających się de facto żadnej kontroli) sugeruje procesowy ich charakter. W żadnym jednak razie art. 170 ust. 1 pwKAS nie można traktować jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcia decyzji, mocą której wykreowano stosunek służbowy. Właśnie dlatego, że stosunek łączący stronę i organ ma charakter materialnoprawny nie można uznać, przy braku ustawowej jego zmiany, prerogatywy organu do przedstawienia propozycji pracy oraz służby o uznaniu, że brak jej przedstawienia stanowi o rozwiązaniu stosunku pracy ex lege bez konieczności działania w prawnie określonej formie przynależnej tego rodzaju stosunkom materialnoprawnym. Zwłaszcza, że – co wymaga podkreślenia – w ramach tego stosunku strona nabyła ekspektatywy ściśle z nim związane.

Zdaniem Sądu z art. 170 ust. 1 pwKAS nie można wyprowadzić nakazu, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, bowiem przepis ten nie formułuje żadnych, poza procesowym, warunków, których ziszczenie determinowałoby obowiązek podjęcia przez organ wskazanego tą normą działania. Z przepisu tego, co wymaga powtórzenia, wynika jedynie tyle, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Zatem podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być samodzielnie art. 170 ust. 1 pwKAS, lecz podstawą tą jest art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. O ile art. 170 ust. 1 pwKAS kreuje bezwzględny skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służby w sytuacji braku przedstawienia propozycji służby, to już z kolei wobec braku zawarcia w nim przesłanek ziszczających o warunku wygaśnięcia stosunku służby nie może samodzielnie tworzyć nowego stosunku prawnego w ramach jednej, ciągłej i niezmiennej sytuacji prawnej z wiążącym, gdyż nie rozwiązanym, stosunkiem prawnym. Przesłanek tych nie zawiera także art. 170 ust. 7 pwKAS, stanowiący, iż pracownicy, o których mowa w art. 167 ust. 1, oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r., otrzymują pisemną informację o braku propozycji. Nieokreślenie przy tym w przepisach ustawy pwKAS przesłanek obiektywnych podlegających ocenie i tym samym poddających się jakiejkolwiek kontroli w kontekście wyboru działania czy przedstawić propozycję pracy (służby), czy też informację o jej braku i odniesienie trybu działania do kodeksu postępowania administracyjnego wzmacnia zdaniem Sądu konieczność zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 Kpa dla stosunku służby nawiązanego mocą decyzji administracyjnej. Zwłaszcza wobec braku oznaczenia w niej czasowego (terminowego) czy warunkowego jej obowiązywania.

Nie do zaaprobowania jest pogląd, że brak propozycji pracy (służby) w sytuacji unormowanej w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, skutkujący wygaśnięciem jest poza jakąkolwiek kontrolą zwłaszcza, że rozwiązanie stosunku służbowego takowej kontroli jest poddane, o czym szerzej powyżej.

W świetle dokonanego ustalenia przyjdzie także stwierdzić, że rozstrzygnięcia organu administracji skarbowej noszą znamiona samowoli działania organu, albowiem nie przedstawił on stronie skarżącej na żadnym etapie prowadzonego postępowania motywów, którymi się kierował.

Sąd rozumie, że organ administracji publicznej musi dysponować dużą dozą swobody w kształtowaniu kadr zatrudnionych w administracji publicznej, jednakże w przypadku, gdy dobór ten odbywa się w drodze aktu administracyjnego, wówczas zakres tej samodzielności doznaje istotnego ograniczenia, ponieważ organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować rozstrzygnięcia z uwzględnieniem reguł obowiązujących w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a tym samym podejmowane rozstrzygnięcie musi odwoływać się do motywów, którymi organ administracji publicznej kierował się, zwłaszcza wówczas, gdy przepis ustawy takowe wprowadza. Jak zostało to zaznaczone w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej w żadnym z podjętych rozstrzygnięć nie zamieścił stosownych rozważań. Z treści pism kierowanych do skarżącej w ramach tego postępowania, jak również z innych a zalegających w aktach administracyjnych można dostrzec, że organ ten nie zamierzał, ale i nie zamierza, uzasadniać swojego stanowiska, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że dysponuje pełną swobodą w tym zakresie. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że naruszony został art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto podkreślenia wymaga także, że wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 169 ust. 4 pwKAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia jej przyjęcia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na zakończenie jawi się uwaga, że w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej zakres i tryb propozycji tak pracy jak i służby został unormowany z uwzględnieniem trybu przekształcenia dotychczasowego zatrudnienia – tak np. art. 150 ustawy o KAS, art. 174 tej ustawy. Takiego trybu nie zawiera natomiast ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, co także wzmacnia – w ocenie Sądu – tezę o zastosowaniu w tym zakresie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa.

Ze względu na treść art. 149 §1a Ppsa Sąd miał też obowiązek oceny charakteru bezczynności. Sąd uznał, że nie nosiła ona cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (zob. wyrok z NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2430/14, przypomniany w wyroku WSA w Poznaniu w wyroku z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/17).

Przystępując zatem do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający podziela w pełni poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem, a przywołane w wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt I OSK 675/12; postanowieniu NSA z 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrokach WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Sz 34/13. Ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście konkretnej sprawy. Powracając na grunt zawisłej wskazani wymaga, że Sąd nie dopatrzył się w cech rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności, bowiem brak czynności organu, jak wynika z treści pism przesyłanych skarżącemu nie wynikał ze złej jego woli, a z uwagi na nowe instytucje i regulacje ustawowe jakie wprowadziła ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca, na co zwrócił uwagę WSA w Poznaniu w cytowanym powyżej wyroku – wprowadził nieznaną dotąd instytucję "propozycji zatrudnienia", a brak praktyki co do rozumienia jej istoty oraz charakteru procesowego spowodował zaistniałą w sprawie praktykę, że jej brak "wygasza" ex lege stosunek służby. Nowa i nieznana instytucja procesowa – stanowi, zdaniem składu orzekającego, swoistego rodzaju usprawiedliwienie bezczynności – co powodowało ocenę, iż przedmiotowa bezczynność nie miała rażącego charakteru.

Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności Sąd nie znalazł także powodów do nałożenia na organ grzywny, okreśłonej w art. 149 § 2 Ppsa.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany będzie stosownie do ustaleń zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku przedłożyć skarżącemu stosowną propozycję służby bądź rozwiązać ją w sposób zgodny z prawem. W przypadku bowiem przedstawienia propozycji służby stanie się ona mocą art. 169 ust. 4 pwKAS decyzją, od której ewentualnie strona skarżąca będzie mogła wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku, gdyby strona skarżąca nie przyjęła przedłożonej propozycji, wówczas organ ten będzie zobowiązany do wydania decyzji przewidzianej w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, mocą której wygaszony zostanie stosunek administracyjnoprawny łączący strona skarżącą z organem administracji (decyzja o wygaśnięciu decyzji kształtującej stosunek prawny funkcjonariusza celnego). Z uwagi na fakt, iż przewidziane w przedmiotowej ustawie terminy już minęły, zatem organ administracji skarbowej obowiązany będzie do podejmowania działań w ramach ogólnych reguł rządzących jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.