Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1248/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A. z siedzibą w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, GDOŚ) z [...] stycznia 2012 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 24 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania z [...] sierpnia 2011 r. adwokata K. K. - pełnomocnika A. (dalej: skarżący, strona skarżąca, A.) od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. (dalej: organ I instancji, RDOŚ w R.) z [...] lipca 2011 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

RDOŚ w R. w postanowieniu z [...] lutego 2010 r., znak[...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w związku ze zgłoszeniem wystąpienia szkody w środowisku spowodowanej eksploatacją, kruszywa naturalnego ze złoża "B.". GDOŚ, po rozpatrzeniu odwołania A.z dnia [...] marca 2010 r., w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

RDOŚ w R. w postanowieniu z [...] lipca 2010 r., znak: [...] zawiesił postępowanie w sprawie szkody w środowisku do czasu wydania przez Marszałka Województwa [...] rozstrzygnięcia we wznowionym przez ten organ postępowaniu w sprawie udzielonej firmie "K.", C. S., ul. [...],[...] P. (dalej: firma "K.") koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "B.". Postanowienie to zostało zaskarżone przez A. GDOŚ w postanowieniu z [...] grudnia 2010 r., znak: [...] uchylił w całości skarżone postanowienie.

RDOŚ w R. w decyzji z [...] lipca 2011 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. W piśmie z [...] sierpnia 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej - adwokat K. K. złożył odwołanie od ww. decyzji. GDOŚ w decyzji z [...] stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy skarżoną decyzję. Na decyzję tę skargę w piśmie z [...] lutego 2012 r. złożył adwokat K. K. W skardze zarzucono organowi I instancji:

1. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przez brak analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, przez nieuwzględnienie interesu społecznego przy wydawaniu przedmiotowej decyzji,

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przez brak odniesienia się do pism strony,

3. naruszenie art. 10 § 2 k.p.a przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

4. naruszenie art. 81 k.p.a. przez dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie, w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się

co do przeprowadzonych dowodów,

5. art. 136 k.p.a. przez brak uzupełnienia postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu do skargi pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. A zatem obowiązkiem organów obu instancji było przeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego, co jednak nie nastąpiło. Zdaniem strony skarżącej, rażącym uchybieniem organu było niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Kolejnym uchybieniem było ustalanie stanu faktycznego na podstawie niepełnego materiału dowodowego, z pominięciem pism strony. Strona skarżąca twierdzi również, że organ dokonując ustaleń oparł się na dowodach, co do których strona nie miała możliwości odniesienie się i złożenia ewentualnych wniosków. W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie [...] czerwca 2012 r., sprawy ze skargi A. na decyzję GDOŚ z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, oddalił skargę. Oddalając skargę skarżącego Sąd I instancji uznał, że organy administracji wykazały, iż nie występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w zakresie gatunków chronionych, chronionych siedlisk przyrodniczych, wód i powierzchni ziemi związane z działalnością polegającą na eksploatacji kruszywa ze złoża "B." przez firmę "K." . Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji pierwszej instancji dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy i zebrał bogaty materiał dowodowy, który przeanalizował i ocenił. Sąd ten zwrócił uwagę, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia w zasadniczej mierze na opinii dr inż. B. R. oraz dr A. O. sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa ze złoża "B.". Sąd I instancji wskazał, że z opinii tej wynika, iż zakład górniczy jest związany wymogiem nieodwadniania wyrobisk, zaś brak odwadniania wyrobiska oznacza brak znaczących przekształceń stosunków wodnych w otoczeniu. Nie będzie mianowicie wytwarzana depresja w wyrobisku, w związku z czym nie będzie się tworzyć obszarowe obniżenie zwierciadła wód podziemnych zwane lejem depresji. Według Sądu I instancji, biegły dopuścił możliwe niewielkie zmiany zwierciadła wód podziemnych na obszarze wyrobiska, ale stwierdził, że będą one na tyle znikome, że trudne do zauważenia. W konsekwencji, brak istotnego wpływu wyrobiska "B." na stosunki wodne w otoczeniu powoduje, że nie będzie wpływu zmian stosunków wodnych na inne elementy, takie jak budowle, w tym zabytki, na glebę, na szatę roślinną, w tym kolekcję w arboretum, na obszar NATURA 2000 "Rzeka S.", a także na zasoby zbiornika wód podziemnych. Jeżeli chodzi o oddziaływanie transportu żwiru na arboretum Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji w oparciu o opinię dotyczącą tego zagadnienia ustaliły, iż hałas, wibracje oraz emisja zanieczyszczeń nie przekroczą dopuszczalnych norm.

Za zasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a., jednakże stwierdził, że w okolicznościach sprawy naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, w szczególności dlatego, że organ drugiej instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, a ten materiał był znany skarżącemu i w stosunku do niego zajął stanowisko.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

- art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: ustawa p.p.s.a.) oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 81, art. 89, art. 90, art. 105 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a.,

- art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia sprzecznego z sentencją wyroku, przy czym sprzeczność ta wynikać miałaby z tego, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo że uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

- art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 65 ust. 1 i 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) art. 6 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w zw. z art. 7a, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm), przy czym naruszenie powołanych przepisów miałoby wynikać z tego, że przyjęto, iż skarżący "nie należy do żadnej z form ochrony przyrody", gdy w rzeczywistości prowadzi ogród botaniczny,

- art. 141 § 1 i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnego z rzeczywistością, mianowicie przyjęcie, że w związku z działalnością firmy "K." w zakresie wydobywania kruszywa nie występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oraz polegające na przyjęciu, że skarżący "nie należy do żadnej formy ochrony przyrody",

- art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i przyjęciu, że skarżący "nie należy do żadnej formy ochrony przyrody",

- art. 6 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w zw. z art. 7a, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni, co miałoby wynikać z przyjęcia, iż warunkiem koniecznym do przeprowadzenia działań zapobiegawczych jest bezpośrednie zagrożenie szkodą, gdy tymczasem z zasady przezorności i zasady "zanieczyszczający płaci" wynika, iż podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest do podejmowania działań zapobiegawczych również w stosunku do potencjalnie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie przytoczonych w jej podstawach naruszeń przepisów k.p.a. podniesiono, że naruszono obowiązującą w postępowaniu dowodowym zasadę bezpośredniości w odniesieniu do dowodu z opinii biegłego dr inż. B. R., przez to, że opinii tej użyto jako dowodu w rozpoznawanej sprawie, mimo że została ona sporządzona na potrzeby innej sprawy. Ponadto podniesiono w odniesieniu do opinii dotyczącej oddziaływania transportu żwiru na arboretum, że wbrew art. 79 k.p.a. nie zawiadomiono skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu, że nie umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do tego dowodu, że nie wezwano biegłych sporządzających tę opinię na rozprawę oraz że nie poddano tej opinii ocenie z uwzględnieniem wszystkich zebranych dowodów. Formułując zarzut dotyczący tego, że nie wezwano biegłych na rozprawę, podkreślono, że opinia ta była sprzeczna z opiniami przedłożonymi przez skarżącego oraz z jego twierdzeniami.

We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że trafny jest w szczególności zarzut naruszenia przepisów postępowania związanych z przeprowadzeniem i oceną dowodów z opinii biegłych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a.

W ocenie NSA, istotne zagadnienie faktyczne występujące w rozpoznawanej przez organy administracji sprawie administracyjnej wynika z treści art. 24 ust. 5 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W niniejszej sprawie organy administracji uznały, że nie występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku i z tego powodu postępowanie umorzyły. Według NSA, należało ocenić czy działalność prowadzona przez firmę "K." w zakresie wydobywania kruszywa ze złoża "B." stanowi bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, przy czym szkodą tą miałoby być negatywne oddziaływanie na arboretum prowadzone przez skarżącego. Zdaniem NSA, do tego sprowadza się istotne zagadnienie faktyczne występujące w rozpoznawanej przez organy administracji sprawie administracyjnej. Rozstrzygając to zagadnienie organy administracji obu instancji oparły się przede wszystkim na dowodach, którymi były opinie biegłych. Po pierwsze, w ocenie NSA, opinia biegłych S. K., W. C. i J. K., która dotyczyła tego w jaki sposób na arboretum oddziaływać będzie transport żwiru ze złoża "B.", po drugie opinia biegłych dr inż. B. R. oraz dr A. O., która dotyczyła wpływu na arboretum ewentualnych zmian stosunków wodnych spowodowanych eksploatacją tego złoża. Występujące zagadnienie faktyczne było w postępowaniu administracyjnym przedmiotem sporu. Skarżący twierdził, że wydobywanie kruszywa ze złoża "B." będzie miało bezpośredni negatywny wpływ na arboretum w stopniu uzasadniającym uznanie tego wpływu za szkodę w środowisku. Na potwierdzenie swoich twierdzeń skarżący powołał się na opinie innych osób, o których twierdził, że posiadają przydatne w sprawie wiadomości specjalne. Opinie te organy administracji uznały za nieprzekonujące.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji, uznając, że opisane postępowanie dowodowe było zgodne z prawem, nie uwzględnił, że organy administracji oparły się na opinii biegłych dr inż. B. R. oraz dr A. O., która została sporządzona na potrzeby innej sprawy administracyjnej, bez zapewnienia skarżącemu możliwości zadawania tym biegłym pytań i następnie złożenia w odniesieniu do tej opinii wyjaśnień. Według NSA, sporządzenie opinii biegłego na potrzeby konkretnej sprawy administracyjnej nie wyklucza możliwości wykorzystania jej jako dowodu w innej sprawie. Jednakże jak podkreśla NSA muszą być wówczas spełnione wszystkie wymogi proceduralne, które zapewniają stronom realną możliwość poddania takiego dowodu rzetelnej ocenie, w szczególności wtedy, gdy strona postępowania taką opinię kwestionuje. Zdaniem NSA, strona postępowania musi mieć w takiej sytuacji przede wszystkim zapewnioną możliwość zadania biegłemu pytań dotyczących sporządzonej opinii i złożenia w kontekście tej opinii wyjaśnień. Taki sposób postępowania wynika z art. 79 § 2 k.p.a., w którym stanowi się, że strona ma prawo zadawać pytania biegłym oraz składać wyjaśnienia. Poza tym z art. 81 k.p.a. wynika, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W ocenie NSA, oznacza to, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną w oparciu o opinię biegłego, jeżeli strona co do tej opinii mogła się wypowiedzieć. NSA podkreślił także, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie mógł zdawać pytań biegłym dr inż. B. R. oraz dr A. O. w zakresie ich opinii. Biegli ci nie zostali bowiem wezwani na żadną z przeprowadzonych w sprawie rozpraw. Tym samym ustalając istotną w sprawie okoliczność faktyczną w oparciu o dowód z opinii tych biegłych naruszono art. 7, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. W ocenie NSA, podobnie rzecz się ma z opinią biegłych S. K., W. C. i J. K. Ta opinia została wprawdzie sporządzona na potrzeby rozpoznawanej sprawy, jednakże mimo wyraźnego żądania skarżącego zawartego w piśmie z [...] maja 2011 r. biegli ci nie zostali wezwani na rozprawę. W ten sposób zdaniem NSA, także naruszono art. 7, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a., gdyż istotne w sprawie ustalenie faktyczne oparto na opinii biegłych, którym skarżący nie mógł zadać pytań oraz bezpośrednio w ich obecności odnieść się do przedłożonej opinii. W związku z zarzutem naruszenia art. 79 k.p.a., które miało polegać na tym, że nie zawiadomiono skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w ocenie NSA, należy wyjaśnić, że wynikający z tego przepisu, w szczególności z jego paragrafu pierwszego, obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodowa z biegłych, nie może być rozumiany jako obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii. Art. 79 § 1 k.p.a. zdaniem NSA, należy rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Jeżeli więc opinia została sporządzona na piśmie chodzi o miejsce i termin składania przez biegłego ustnych wyjaśnień odnośnie do opinii sporządzonej na piśmie. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej według NSA, nie były zasadne.

NSA stwierdził także, że uzasadnienie Sądu I instancji nie jest sprzeczne z uzasadnieniem wyroku. Według NSA, nie ma sprzeczności pomiędzy sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem, gdyż Sąd I instancji wprawdzie stwierdził naruszenie przepisów postępowania, ale takie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Takie zaś naruszenie przepisów postępowania zdaniem NSA, nie uzasadniało uwzględnienia skargi. NSA uznał ponadto, że nie są trafne zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzają się, w różnym ujęciu, raz jako naruszenie przepisów postępowania, innym razem jako naruszenie prawa materialnego, do kwestionowania stwierdzenia Sądu I instancji, że arboretum nie jest żadną z form ochrony przyrody przewidzianej w ustawie o ochronie przyrody. NSA uznał także, że wypowiedź Sądu I instancji w tym zakresie nie jest jednoznaczna. Według NSA, arboretum, które prowadzi skarżący zgodnie ze statutem, jest ogrodem botanicznym, na prowadzenie którego właściwy organ ochrony środowiska udzielił zezwolenia. Zdaniem NSA, arboretum jest jedną z form ochrony przyrody, wymienioną w ustawie o ochronie przyrody, w szczególności ogrodem botanicznym, jako miejscem ochrony gatunkowej roślin ex situ. W ocenie NSA, w niniejszej sprawie nie miał zastosowania powołany w skardze kasacyjnej art. 65 ustawy o ochronie przyrody, przewidujący ochronę m.in. ogrodów botanicznych. Ochrona ta polega, jak wynika z art. 65 ust. 2 powołanej ustawy, na szeregu zakazach, w tym zmiany stosunków wodnych oraz zanieczyszczania w sąsiedztwie ogrodu botanicznego. Zakazy te mogą być egzekwowane w postępowaniach, które bezpośrednio dotyczą zmiany stosunków wodnych lub zanieczyszczania. W rozpoznawanej sprawie jednakże, w której chodziło o ustalenie, czy wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, nie miały one istotnego znaczenia. Zdaniem NSA, bez znaczenia były powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie NSA, relacje pomiędzy ustawą Prawo ochrony środowiska i ustawą o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie zostały uregulowane w art. 7a tej pierwszej. Zgodnie z tym przepisem do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i do szkody w środowisku w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro zatem skarżący wyraźnie określił swoje żądanie jako żądanie wszczęcia postępowania na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, to zdaniem NSA, winny mieć zastosowanie tylko przepisy tej ustawy. Nie oznacza to według NSA, że stan faktyczny sprawy nie może być oceniany w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o ochronie przyrody, które zostały powołane w skardze kasacyjnej. Może jednak to mieć miejsce w innych odpowiednich postępowaniach.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 1 i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnego z rzeczywistością, mianowicie przyjęcie, że w związku z działalnością firmy "K." w zakresie wydobywania kruszywa nie występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, to w ocenie NSA, należy zauważyć, że wiąże się on bezpośrednio z uwzględnionym zarzutem skargi kasacyjnej. Według NSA, z uwagi na wadliwość postępowania dowodowego nie można jeszcze przesądzić, czy w związku z działalnością firmy "K." w zakresie wydobywania kruszywa występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozpoznając sprawę ponownie, uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2722/12, należy wskazać po pierwsze, że w postępowaniu dowodowym nie uwzględniono, że organy administracji oparły się na opinii biegłych dr inż. B. R. oraz dr A. O., która została sporządzona na potrzeby innej sprawy administracyjnej, bez zapewnienia skarżącemu możliwości zadawania tym biegłym pytań i następnie złożenia w odniesieniu do tej opinii wyjaśnień.

Po drugie według NSA, sporządzenie opinii biegłego na potrzeby konkretnej sprawy administracyjnej nie wyklucza możliwości wykorzystania jej jako dowodu w innej sprawie. Jednakże muszą być wówczas spełnione wszystkie wymogi proceduralne, które zapewniają stronom realną możliwość poddania takiego dowodu rzetelnej ocenie, w szczególności wtedy, gdy strona postępowania taką opinię kwestionuje. W ocenie NSA, strona postępowania musi mieć w takiej sytuacji przede wszystkim zapewnioną możliwość zadania biegłemu pytań dotyczących sporządzonej opinii i złożenia w kontekście tej opinii wyjaśnień. Taki sposób postępowania wynika z art. 79 § 2 k.p.a., w którym stanowi się, że strona ma prawo zadawać pytania biegłym oraz składać wyjaśnienia. Oznacza to, że strona powinna brać czynny udział w postępowaniu dowodowym jako istotnym stadium postępowania administracyjnego. Przepisy przyznają jej uprawnienie procesowe, któremu odpowiada obowiązek organu powiadomienia strony o czynnościach postępowania dowodowego, a także dopuszczenia do aktywnego udziału w tych czynnościach, wyrażającego sie w zadawaniu pytań i składaniu wyjaśnień (zob. J. Borkowski, [w:] J. Borkowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 159). Postępowanie dowodowe jest działalnością zmierzającą do poznania rzeczywistości w procesie i do dokonania ustaleń faktycznych jako podstawy rozstrzygnięcia procesowego (por. M. Cieślak, Zagadnienia dowodowe w procesie karnym, t. 1, Warszawa 1955, s. 48).

Zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W ocenie NSA, oznacza to, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną w oparciu o opinię biegłego, jeżeli strona co do tej opinii mogła się wypowiedzieć. Organ nie może jednostronnie, bez stanowiska i opinii strony, uznać, że fakty zostały udowodnione. W literaturze podkreśla się, że gwarancją realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Organ w trakcie całego postępowania dowodowego musi stronom stwarzać możliwość takiego ustosunkowania się do dowodów, a czy strony z tej możliwości skorzystają czy nie, to jest już sprawa ich koncepcji obrony swoich interesów (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 4. wyd., Warszawa 2002, s. 390-391). W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "1. Okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione (art. 81 KPA). 2. Odmowa rozpatrzenia przez organ dowodu z opinii biegłego oferowanego przez stronę, której przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wzięcia udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy" (wyrok NSA z 7 listopada 1988., sygn. akt IV SA 701/88, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po trzecie NSA podniósł, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie mógł zdawać pytań biegłym dr inż. B. R. oraz dr A. O. w zakresie ich opinii. Biegli ci nie zostali bowiem wezwani na żadną z przeprowadzonych w sprawie rozpraw. Tym samym ustalając istotną w sprawie okoliczność faktyczną w oparciu o dowód z opinii tych biegłych naruszono art. 7, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a.

Po czwarte w ocenie NSA, podobnie rzecz się ma z opinią biegłych S. K., W. C. i J. K. Ta opinia została wprawdzie sporządzona na potrzeby rozpoznawanej sprawy, jednakże mimo wyraźnego żądania skarżącego zawartego w piśmie z [...] maja 2011 r. biegli ci nie zostali wezwani na rozprawę. W ten sposób zdaniem NSA, także naruszono art. 7, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a., gdyż istotne w sprawie ustalenie faktyczne oparto na opinii biegłych, którym skarżący nie mógł zadać pytań oraz bezpośrednio w ich obecności odnieść się do przedłożonej przez nich opinii. W związku z zarzutem naruszenia art. 79 k.p.a., które miało polegać na tym, że nie zawiadomiono skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w ocenie NSA, należy wyjaśnić, że wynikający z tego przepisu, w szczególności z jego paragrafu pierwszego, obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodowa z biegłych, nie może być rozumiany jako obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii.

W ocenie NSA, organy winny poprowadzić w tym zakresie wyczerpujące postępowanie dowodowe. Z uwagi na wadliwość postępowania dowodowego nie można jeszcze przesądzić, czy w związku z działalnością firmy "K." w zakresie wydobywania kruszywa występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji, mając na uwadze art. 153 ustawy p.p.s.a., będą zobowiązane uwzględnić wynikające z powyższych rozważań wskazania i wykładnię przepisów prawa. Organy naruszyły bowiem przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te ww. okoliczności, wskazują na konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 ustawy p.p.s.a.