Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1049/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Kazimierz Brzeziński Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 861/08 w sprawie ze skargi R. K.-C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 861/08, po rozpoznaniu skargi R. K.-C., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 5 lipca 2007 r. na punkcie kontrolnym w O. drogi krajowej nr 7 zatrzymano do kontroli pojazd marki S. nr rej. [...] z naczepą marki T. nr rej. [...]. Pojazdem, prowadzonym przez D. S., przedsiębiorca R. K.-C. (skarżąca) wykonywała krajowy transport drogowy rzeczy. Na podstawie okazanych wykresówek oraz po przesłuchaniu kierowcy w charakterze świadka stwierdzono skrócenie odpoczynku dziennego w dobie 3/4 lipca 2007 r. Ponadto stwierdzono samowolną ingerencję tego kierowcy w pracę tachografu, powodującą zmianę wskazań faktycznej jego aktywności i przebytej drogi. Kierowca przyznał, że celowo nie domykał urządzenia rejestrującego, aby nie zapisywać przemieszczania się pojazdu (tzw. podjazdów) w trakcie, gdy miał załadunki. Chciał, aby okresy podjazdów zaliczyć mu jako odpoczynki, żeby nie musiał ich potem odbierać.

W związku z powyższym, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, W.-M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż doszło do naruszenia art. 8 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/06 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.WE L 102/1 z 11.04.06), oraz do naruszenia art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz.WE L 370 z 31.12.1985 ze zm.). Skutkiem tych uchybień organ nałożył karę pieniężną w łącznej kwocie 1.200 zł (skrócenie dziennego czasu odpoczynku) oraz w kwocie 5.000 zł za ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. K.-C. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając, że nie miała żadnego wpływu na postępowanie kierowcy i w tej sytuacji nie jest zobowiązana ponosić odpowiedzialności za powstałe naruszenia, powołując przy tym art. 92a ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej ustawa o transporcie drogowym. W przypadku nieuwzględnienia wniosku wniosła o zmianę decyzji w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł nałożonej za samowolną ingerencję w urządzenie rejestrujące zainstalowane w pojeździe, bowiem kierowca pracujący w jej przedsiębiorstwie nie dopuścił się zarzucanego mu czynu. Strona podkreśliła, iż nie może być mowy o samowolnej ingerencji kierowcy w urządzenie rejestrujące, skoro kierowca zgubił kluczyk.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez R. K.-C., decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał do ponownego rozpatrzenie organowi I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienia skarżącej zawarte w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania. Podkreślił, że za działalność przedsiębiorstwa ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi, tj. przedsiębiorca. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowców), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę R. K.-C. stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.

Sąd przede wszystkim zwrócił uwagę, że do kontroli drogowej doszło w dacie, gdy obowiązywały już znowelizowane przepisy ustawy o transporcie drogowym. Z dniem 20 czerwca 2007 r. wprowadzono przepisy art. 92a ust. 4 i ust. 5 oraz art. 93 ust. 7 tej ustawy.

Odwołując się do powyższych uregulowań oraz treści art. 93 ust. 8 i ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, Sąd podkreślił, że przepisy te mają na celu ograniczenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorców wykonujących transport drogowy. Zdaniem Sądu kwestia zmiany przepisów uszła uwadze organów, zwłaszcza organu II instancji, który rozpatrywał odwołanie skarżącej. Skarżąca w odwołaniu przywołała przepis art. 92a w nowym brzmieniu, a także przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, do czego organ nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, konsekwencją tego błędu organu jest uchybienie w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do zarzutów strony, w szczególności do tego, czy stosownie do treści art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym skarżąca jako podmiot wykonujący przewóz miała "wpływ" na powstanie stwierdzonych naruszeń. W ocenie Sądu, uchybieniem organu odwoławczego było też nieuwzględnienie wniosku skarżącej o ponowne przesłuchanie kierowcy, skoro wskazywała ona na odmienne twierdzenia w tym zakresie od dotychczasowych jego wyjaśnień. Sąd wywiódł, że organ naruszył w ten sposób art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Wskazane naruszenie polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu oraz rozbieżności w twierdzeniu strony w stosunku do zeznań kierowcy co do przyczyn niedomykania tachografu. Zdaniem Sądu, tym samym organ odwoławczy naruszył art. 8 k.p.a.

Sąd stwierdził też, że w rozpoznawanej sprawie doszło także do istotnego naruszenia art. 138 k.p.a., gdyż orzekając na podstawie § 2 tego przepisu organ może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać ją do ponownego rozpoznania jedynie w całości, nie może natomiast jednocześnie orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, a w części o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, iż decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, niezależnie od liczby stwierdzonych naruszeń, co wynika z wykładni art. 92 ustawy o transporcie drogowym.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także orzeczenia o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie:

– w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanek zastosowania art. 92 a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym oraz wskutek nieuwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej polegającego na dopuszczeniu dowodu z przesłuchania w roli świadka kierowcy poddanego kontroli drogowej, podczas gdy w ocenie organu nie istniała potrzeba przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, gdyż kierowca został przesłuchany pod groźbą odpowiedzialności karnej podczas kontroli drogowej, a jego zeznania korespondowały z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także dokonał dowolnej oceny dowodów bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził wątpliwości i został ustalony przez organ należycie, a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez niego wyjaśnione, co w konsekwencji implikuje sytuację, w której ustalenia i oceny przedmiotowego stanu faktycznego dokonane przez organ są odmienne od poczynionych w przedmiotowej sprawie przez Sąd;

– w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, iż organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił prawidłowo podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności nie odniósł się do przepisów art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne należycie wyjaśniające motywy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji;

– w związku z art. 8 k.p.a., polegające na uznaniu, że organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli wobec organów Państwa, podczas gdy Sąd błędnie stwierdził wystąpienie ww. naruszeń, a tym samym uchybienie zasadzie wyrażonej w art. 8 k.p.a.;

– w związku z art. 138 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, że organ II instancji w wydanej przez siebie decyzji, uchylonej następnie zaskarżonym wyrokiem przez Sąd I instancji, zawarł rozstrzygnięcie niemieszczące się w katalogu podstaw określonych w art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej zwana p.u.s.a., poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnych odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego, polegających na błędnym przyjęciu przez Sąd, że organ uchybił obowiązkowi w zakresie ustalenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego, przewidzianych w art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż organ orzekający nie ustalił czy w niniejszej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Obowiązkiem organu orzekającego jest bowiem przytoczenie w uzasadnieniu decyzji stanu prawnego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia i który znalazł zastosowanie w konkretnej sprawie, nie musi natomiast odnosić się do przepisów, których nie stosuje i które nie znajdują zastosowania w danych warunkach. W niniejszej sprawie organy inspekcyjne, stosując zasady procedury administracyjnej, badały czy nie mają zastosowania przesłanki określone w ww. przepisach. Natomiast skarżąca w ramach realizowania zasady czynnego udziału w toczącym się postępowaniu nie wykazała zaistnienia ww. przesłanek.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił, że poglądy wyrażone przez Sąd w przedmiocie odpowiedzialności administracyjnoprawnej są błędne, gdyż w dyspozycji art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestie właściwego doboru pracowników nie mieszczą się w zakresie omawianych uregulowań prawnych. Powyższe oznacza zatem, według wnoszącego skargę kasacyjną, że stan faktyczny ustalony w przedmiotowej sprawie nie uzasadniał zastosowania art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 cyt. ustawy, jako że dotyczą one zdarzeń nadzwyczajnych, nieoczekiwanych, szczególnych, noszących znamiona siły wyższej. Dlatego organ nie był zobowiązany uzasadniać, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania powyższe przepisy.

Kasator zarzucił, że organ odwoławczy nie był zobligowany uwzględniać wniosku dowodowego zawartego w odwołaniu, gdyż taka potrzeba w jego ocenie nie zachodziła, skoro kierowca składał już zeznania pod groźbą odpowiedzialności karnej, a jego zeznania korespondowały z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego uchylona decyzja zawierała rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów, tj.: wielu rodzajowo określonych kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń, co oznacza, że w istocie zawierała ona wiele rozstrzygnięć częściowych co do każdego ze stwierdzonych uchybień. Przedmiotem sprawy administracyjnej było, wbrew opinii Sądu, nie nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia, ale nałożenie kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń przepisów prawa. Przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie stanowią kary pieniężne nakładane za poszczególne rodzaje naruszeń, co oznacza, iż organ może rozstrzygać kolejno co do istoty o kilku dających się wyodrębnić elementach. W konsekwencji organ mógł co do tych poszczególnych elementów (grup naruszeń i rodzajów kar) zastosować w wyniku rozpoznania odwołania poszczególne z przewidzianych w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. rozstrzygnięcia, które jednak odnosiły się odrębnie do poszczególnych grup naruszeń stanowiących oddzielne sprawy.

Pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej, przedstawiając na ich uzasadnienie stanowisko w tzw. pisemnej opinii prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd I instancji. Ponieważ składające się na podstawy skargi kasacyjnej zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Oznacza to, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1058/06, publ. zbiór LEX nr 323453).

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnych, odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego polegających na błędnym przyjęciu przez Sąd, że organ uchybił obowiązkowi w zakresie ustalenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego, przewidzianych w art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tak skonstruowanym zarzucie kasator powołał jako naruszone przez Sąd I instancji szereg przepisów ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy ustrojowej, nie konkretyzując bliżej sposobu naruszenia poszczególnych norm prawnych. Treść zarzutu nie wskazuje, aby kasator podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazywał, że uzasadnienie wyroku nie posiada przewidzianych tym przepisem elementów, a więc że uzasadnienie wyroku uniemożliwia stronie podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem bądź nie poddaje się kontroli instancyjnej. Z przepisów zawartych w art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie, uwzględniając przy tym materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a zatem sprawuje wymiar sprawiedliwości. Skoro Sąd władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, to tym samym wymierzył sprawiedliwość. Przywołując jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z ww. przepisami, w zarzucie tym kasator w istocie rzeczy nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie oceny przyjętego stanu faktycznego oraz co do wykładni i stosowania przepisów prawa, jednakże nie formułuje bliżej w tej kwestii żadnych tez w powiązaniu z konkretnymi normami prawnymi. Zauważyć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia odnoszącego się do zarzutu sformułowanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie stanowią jeden z niezbędnych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.), którego wadliwość prowadzi do wyłączenia możliwości dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat sformułowanego zarzutu.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości dokonania bardziej wnikliwej oceny omawianego zarzutu.

W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; nadto powołano naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., w sytuacji gdy organ wyjaśnił prawidłowo podstawę faktyczną i prawną swej decyzji i nie uchybił zasadzie zaufania obywateli wobec organów Państwa, a także uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ w zaskarżonej decyzji zawarł rozstrzygnięcie niemieszczące się w katalogu podstaw określonych w art. 138 k.p.a.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że kontroli kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że Sąd I instancji nie miał obowiązku wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające było uznanie, że uchybienie mogło mieć taki wpływ. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Lexis Nexis, Warszawa 2005 r.).

Powyższe zatem oznacza, że w postępowaniu kasacyjnym kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też − w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych − do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uwzględniając skargę wywiódł, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.

Nie może budzić wątpliwości na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997 r., Nr 1, poz. 35). Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1993 r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79).

Obowiązująca w KPA zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) obliguje organ administracji publicznej prowadzący postępowanie do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strona postępowania oczywiście zgodnie z zasadą czynnego udziału jest uprawniona do przedstawienia dowodów. Ponieważ to organ administracji ma podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji. Organ co do zasady może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu tylko w świetle określonych okoliczności wymienionych w art. 78 § 2 k.p.a. Reguły dowodzenia zawarte w KPA wskazują, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ostatnio powołany przepis szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie prawne stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne polega nie tylko na przytoczeniu treści przepisów, wyjaśnieniu normy prawnej, ale też wytłumaczeniu dlaczego organ zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę i dlaczego przyjął taką wykładnię przepisu. Uzasadnienie decyzji tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, a zatem tłumaczy także dlaczego w danej sytuacji faktycznej i prawnej określone normy prawne w stosunku do adresata decyzji nie mają zastosowania. W tym sensie uzasadnienie decyzji stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli w myśl art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji należy wskazywać podstawę materialnoprawną decyzji, czyli normę prawną, która np. stanowi podstawę nałożenia sankcji administracyjnej, to w uzasadnieniu powinien znaleźć się wywód prawny (czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów) dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie tego rodzaju sankcji, nie mogą znaleźć zastosowania w tej sprawie.

W świetle powyższych rozważań za błędne należy uznać stanowisko kasatora, że organ orzekający w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie ma obowiązku przytaczania ani też dowodzenia, iż w danej sytuacji faktycznej nie znalazły zastosowania określone przepisy prawa, w szczególności gdy strona postępowania przed organem prowadzącym postępowanie powołuje się na konkretne regulacje prawne, które w jej ocenie stanowią podstawę do wyłączenia nałożenia na nią obowiązku administracyjnego, a nadto przytacza fakty i dowody, które jej zdaniem mają wykazać istnienie tego rodzaju przesłanek.

Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak zauważył Sąd I instancji, z dniem 20 czerwca 2007 r. nastąpiła zmiana uregulowań zawartych w ustawie o transporcie drogowym wprowadzona ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661). W ramach wprowadzonych zmian m.in. dodano art. 92a ust. 4, który stanowi, że postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a także art. 92a ust. 5, który określa w jakich sytuacjach przepisu ust. 4 tej ustawy nie stosuje się. Ponadto dodany art. 93 ust. 7 tej ustawy wprowadził regułę, że przepisów ust. 1−3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Z uregulowań tych wynika, że gdy chodzi o delikt określony w art. 92a ust. 1 pkt 1−3 ustawy, przedsiębiorca poza wypadkami rażącego naruszenia prawa może się uwolnić od odpowiedzialności, jeśli zostanie wykazane, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 92a ust. 4 lub art. 93 ust. 7.

Strona postępowania, tj. R. K.-C. w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzuciła, że jej odpowiedzialność administracyjna w tej sprawie podlega wyłączeniu na podstawie art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie w związku ze zgłoszonymi żądaniami zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z ponownego przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, wskazując z jakich przyczyn i w związku z jakimi okolicznościami i twierdzeniami wnosi o skorzystanie z tego źródła dowodowego. Ponadto w odwołaniu zawarła własne twierdzenia odnośnie działań kierowcy, które były podstawą nałożenia wobec niej sankcji administracyjnej.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odniósł się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, dokonując ich oceny, czyli weryfikacji przy uwzględnieniu zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego. Zauważyć przy tym należy, że oceny tej dokonał pomijając wnioskowany przez odwołującą się wniosek dowodowy. Przede wszystkim zaś w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jakiegokolwiek odniesienia się do żądania, które strona zgłosiła w odwołaniu, co do przeprowadzenia dowodu z dodatkowych zeznań kierowcy w charakterze świadka. Zwrócić należy uwagę, że twierdzenia skarżącej odnośnie oceny dotychczasowych dowodów przeprowadzonych w sprawie, a żądania w przedmiocie uzupełnienia materiału dowodowego, to dwie różne kwestie. Na te właśnie różnice a także wskazywane przez odwołującą się rozbieżności w jej twierdzeniach oraz dotychczas złożonych zeznaniach kierowcy, zwrócił trafnie uwagę Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Kwestie te dotyczyły wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych co do przyczyn stwierdzonych przez organy inspekcyjne naruszeń. Skoro skarżąca zarzuciła, że w sprawie miał mieć miejsce inny stan faktyczny niż to ustalił organ I instancji i wskazywała środek dowodowy, który miał te rozbieżności wyjaśnić, to obowiązkiem organu odwoławczego było kwestie te wszechstronnie rozważyć. Wbrew zarzutom kasatora, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił dostatecznie przyczyn nieuwzględnienia zgłoszonego wniosku dowodowego strony. Zasadniczo nawet wprost do tej kwestii się nie odniósł, bowiem jak to wywiódł wyżej Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się jedynie co do twierdzeń samej strony zawartych w odwołaniu. Argumentacja kasatora, że w ocenie organu nie istniała potrzeba przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, gdyż kierowca został przesłuchany pod groźbą odpowiedzialności karnej podczas kontroli drogowej, w świetle zgłoszonych w odwołaniu twierdzeń nie może być uznana za dostatecznie przekonującą, bowiem odnosi się ona raczej do sfery oceny wiarygodności danego środka dowodowego. Tego rodzaju argumentacja sprowadza się do dokonania wartościowania dowodów przed ich przeprowadzeniem, co jest niedopuszczalne. Ocena wartości dowodów może być przeprowadzona po ich dopuszczeniu i rozpatrzeniu.

Tym samym przyjąć należało, że Sąd I instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Kasator zarzucił także, że brak było podstaw do odnoszenia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ zebrany materiał dowodowy w sprawie bezsprzecznie wskazuje na stwierdzone naruszenie, a skarżąca nie wykazała, aby stwierdzone naruszenie mogło być zakwalifikowane do przypadków objętych wskazanymi unormowaniami procesowymi.

W świetle tego co już wcześniej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie można uznać za trafne. Skoro chybione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji, iż organ odwoławczy nie naruszył zasad zawartych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., to nie można uznać, że w sprawie prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy. Dopiero bowiem prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne umożliwia dokonanie przez organ orzekający prawidłowych ustaleń faktycznych istotnych w sprawie. Ponadto w sytuacji gdy organ orzekający po dokonaniu w sposób prawidłowy istotnych ustaleń stanu faktycznego uznaje, że określone normy prawne nie znajdują w sprawie zastosowania, to wyjaśnienie tego rodzaju przyjętego stanowiska musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uchybienie tym regułom powoduje, że wydane przez organ rozstrzygnięcie narusza art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do unormowań zawartych w art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, w szczególności nie wyjaśnił z jakich przyczyn w jego ocenie ta norma prawna nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Natomiast obszerne uzasadnienie zawarte w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, że kasator odwołując się do konkretnych okoliczności faktycznych oraz uregulowań prawnych zawartych w przepisach prawa wspólnotowego, usiłuje aktualnie wykazać z jakich przyczyn − w jego ocenie − w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania regulacje zawarte w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Ocena tego stanowiska nie jest dopuszczalna przez Naczelny Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, skoro okazały się bezskuteczne zarzuty kasatora co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a także z uwagi na to, że kwestie powyższe nie były przedmiotem rozważań w decyzji organu odwoławczego, a w konsekwencji nie były przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd I instancji, który właśnie na te uchybienia organu odwoławczego zwrócił uwagę w zaskarżonym wyroku. Wbrew sugestiom kasatora stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie nie zastosował art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, lecz zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, dlaczego w jego ocenie ten przepis nie miał zastosowania, skoro skarżąca odwoływała się do tych uregulowań prawnych.

Trafności stanowiska kasatora nie uzasadnia odwoływanie się do poglądów zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 (Z.U. 30/2A/2008), gdyż dotyczył on oceny konstytucyjności przepisu art. 92a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, a zatem nieomawianych uregulowań, zawartych w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 tej ustawy.

W ramach zarzutu sformułowanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zakwestionował stanowisko Sądu I instancji co do wykładni art. 138 k.p.a.

Istota problemu w tej kwestii sprowadza się do tego, czy w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia, załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną, czy wiele takich spraw. Inaczej mówiąc, czy w przypadku nałożenia przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (jako organu I instancji) jedną decyzją kary pieniężnej za dwa lub więcej naruszeń mamy do czynienia z jedną, czy z wieloma decyzjami administracyjnymi.

W związku z powyższym przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. Pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym (formalnoprawnym) należy wywodzić z treści art. 104 k.p.a. w powiązaniu z art. 105 i 107 k.p.a., a także art. 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jest to zatem czynność procesowa (akt procesowy), która kończy postępowanie w danej instancji i rozstrzyga sprawę co do istoty.

Materialnoprawne pojęcie decyzji ustalone jest zgodnie z poglądami doktrynalnymi. Zgodnie z tymi poglądami, zaakceptowanymi w orzecznictwie sądowym (por. uchwałę SN z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. III AZP 1/88, opubl. OSPiUA 1989, Nr 3, poz. 59), w ujęciu materialnym decyzja to "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracji w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne".

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, decyzja w znaczeniu materialnoprawnym to norma indywidualna, a w znaczeniu formalnym "akt administracyjny zawierający tę normę" (vid. Postępowanie administracyjne ogólne", G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 649−651 oraz powołana tam literatura).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wymaga więc rozstrzygnięcia, czy postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym za więcej niż jedno naruszenie jest postępowaniem rozstrzygającym w jednej, czy też w kilku sprawach, w zależności od ilości stwierdzonych naruszeń.

Analizując treść art. 92 ust. 1 cyt. ustawy stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem, z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków wynikających z wymienionych w nim ustaw.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08), że w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Treść unormowań zawartych w art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Bez znaczenia jest tu okoliczność, że w art. 92 ust. 1 tej ustawy prawodawca odwołuje się do różnych przepisów, zawartych w różnych aktach prawnych, w sytuacji gdy z treści ust. 4 art. 92 tej ustawy jednocześnie wynika, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym; zatem nie wynika z tych innych aktów prawnych. Za przyjęciem takiej wykładni przepisu art. 92 ust. 1 przemawia także ust. 2 tego przepisu, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli.

Jak trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., zważywszy, iż ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 tej ustawy sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Odmiennego stanowiska − wbrew zarzutom kasatora − nie może uzasadniać fakt, iż organy monitorują z urzędu kwestie związane z możliwością przekroczenia maksymalnej kary pieniężnej jaka może być nałożona podczas jednej kontroli. W kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Takiej możliwości ustawodawca nie dopuścił także w przepisie szczególnym − ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie stosowania do art. 92 ust. 2 tej ustawy, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 55/08 oraz z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 65/08.

Wprawdzie zgodzić się należy z poglądem, że art. 104 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie, aby jedną formalnie decyzją organ rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, ale takie działanie organu administracji publicznej musi znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu (osnowie, sentencji).

Sprawa w znaczeniu materialnoprawnym, to rozstrzygnięcie danego przedmiotu oparte na odrębnej podstawie prawnej. W przedmiotowym postępowaniu taką podstawą materialną do nałożenia kary pieniężnej jest art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a jedynie zakres obowiązków lub warunków, z naruszeniem których wiąże się nałożenie tego rodzaju sankcji administracyjnoprawnej, określony został w różnych aktach prawa krajowego i wspólnotowego.

Zwrócić w związku z tym należy uwagę, iż w rozpoznawanej sprawie organ I instancji w sentencji wydanej decyzji nałożył karę pieniężną w kwocie [...] zł − taki jest przedmiot rozstrzygnięcia i tak została określona sprawa administracyjna objęta tym rozstrzygnięciem. Także organ odwoławczy w komparycji wydanej decyzji, określając przedmiot rozpoznawanej sprawy, wskazał, że dotyczy ona rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Trafności stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej nie może też uzasadniać twierdzenie, iż w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że jedna decyzja może załatwiać kilka spraw, w szczególności gdy można wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy te odnoszą się bowiem do zupełnie innego zagadnienia, a mianowicie dotyczą tzw. sprawy podzielnej, czyli tego, że zawarte w decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Wówczas przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części. W takiej sytuacji organ odwoławczy może wydać decyzję o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Jest to jednak odmienna sytuacja niż rozstrzyganie wielu spraw w znaczeniu materialnoprawnym w jednym akcie procesowym.

Ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja dotycząca nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, trafnie uznał Sąd I instancji, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nadał rozstrzygnięciu treść nieprzewidzianą w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać ją do ponownego rozpoznania jedynie w całości. Nie może natomiast jednocześnie orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, a w części o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Reasumując stwierdzić należy, że wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w ogóle nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez Sąd I instancji. Kontrola kasacyjna wykazała bowiem, że trafnie Sąd I instancji uznał, iż organ odwoławczy naruszył powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie kasator nie uprawdopodobnił, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.