Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2187/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem z [...] września 2020 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN), działając na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194), dalej: u.o.p.d.k., odwołał z dniem [...] września 2020 r. M. M. ze stanowiska Dyrektora [...] Teatru [...] w [...].

W ww. piśmie opartym o treść skierowanego do MKiDN pisma z [...] września 2020 r. Dyrektora Departamentu Narodowych Instytucji Kultury organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w kierowanym przez M. M. [...] Teatrze czynności sprawdzających wybrane aspekty organizacji i gospodarki finansowej w latach 2018-2020 stwierdzono nieprawidłowości w kontrolowanym zakresie, które dotyczyły poniższych kwestii: 1. przestrzegania przez skarżącego jako Dyrektora Teatru przepisów prawa powszechnie obowiązującego, gdzie stwierdzono: - niedostosowanie przepisów Zakładowego Układu Zbiorowego do przepisów ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę; - niepublikowanie oświadczeń o kontroli zarządczej; - opóźnienie w opublikowaniu planu postępowań o udzielenie zamówień publicznych w 2018 r.; - naruszenie art. 138 ust. 4 ustawy - Prawo zamówień publicznych poprzez nieopublikowanie informacji o udzieleniu zamówienia; - naruszenie przepisów statutu Teatru w zakresie niezgłoszenia do rejestru instytucji kultury pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi dyrektora ds. artystycznych. 2. nieprzestrzegania przez skarżącego jako Dyrektora Teatru procedur wewnętrznych pod względem ich aktualności i zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w przypadku których stwierdzono: - niezaktualizowanie regulaminu organizacyjnego i procedury kontroli zarządczej do stanu faktycznego; - niezaktualizowanie Zakładowego Układu Pracy i regulaminu udzielania zamówień publicznych do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. 3. niestosowania przez skarżącego jako Dyrektora Teatru procedur wewnętrznych, gdzie stwierdzono: - zwłokę w ustaleniu regulaminu Rady Artystycznej; - nieprecyzyjne stosowanie przepisów Zakładowego Układu Zbiorowego przy ustalaniu i zmianach wynagrodzenia, co istotnie wpływało na ich transparentność; - niezachowanie obowiązku właściwego udokumentowania przebiegu, wyboru i ustalenia wynagrodzenia dla reżysera przedstawienia pt. [...]; - nieprzestrzeganie obowiązku zgłaszania umów cywilnoprawnych do rejestru umów. 4. zawieranie przez skarżącego jako Dyrektora Teatru umów cywilnoprawych, których koszt finansowy na etapie ich zawierania był nieznany. MKiDN zauważył, że stwierdzone nieprawidłowości noszą znamiona naruszenia przez skarżącego jako Dyrektora [...] Teatru w [...] prawa, tym samym spełniają przesłankę art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. Jednocześnie, jak zaznaczył MKiDN, z informacji przekazanych przez pracowników Teatru w trakcie trwania kontroli wynika, że istotnym problemem organizacyjnym jest narastający konflikt pracowniczy wewnątrz instytucji, wymagający podjęcia mediacji oraz działań naprawczych przy zachowaniu zasady równego traktowania. [...] września 2020 r. do MKiDN wystosowany został przez skarżącego jako Dyrektora Teatru wniosek o zgodę na odwołanie zastępcy dyrektora ds. technicznych i administracyjnych. Decyzja o ewentualnym odwołaniu obecnego zastępcy ds. technicznych i administracyjnych i braku powołania nowego oznacza działanie niezgodne ze statutem instytucji oraz na jej szkodę (statut jednoznacznie określa, że dyrektor kieruje działalnością przy pomocy dwóch zastępców). Jednocześnie, jak wskazał MKiDN, powołanie przez skarżącego jako Dyrektora Teatru pełnomocnika ds. artystycznych w charakterze substytutu zastępcy dyrektora ds. artystycznych od początku było traktowane przez organizatora jako działanie interwencyjne i czasowe. Niezgodnie z treścią ustaleń z organizatorem funkcjonuje ono jednakże jako rozwiązanie stałe. Wpływające do MKiDN krytyczne głosy, m.in. Rady Artystycznej, świadczą, jak podkreślił organ, o pogłębiającym się konflikcie pomiędzy skarżącym a zespołem.

Pismem z [...] października 2020 r. M. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję, jak określił ją skarżący, MKiDN z [...] września 2020 r. znak [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 15 ust. 5 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. poprzez brak podstaw do uznania jakiegokolwiek naruszenia przez skarżącego prawa w związku z pełnioną funkcją w stopniu uzasadniającym odwołanie skarżącego z funkcji Dyrektora Teatru, a także poprzez całkowity brak wskazania, w jaki sposób skarżący odstąpił od realizacji uzgodnionego i korygowanego z organizatorem programu działania Teatru,

- art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez nieuzyskanie w przedmiocie odwołania opinii działających w Teatrze zawiązków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych w prawidłowy sposób, tj. po zapoznaniu tych instytucji z zarzutami wynikającymi z wszczętej w Teatrze kontroli, gdy procedura kontroli nie była jeszcze wyczerpana,

- art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1438), dalej: k.p.a. poprzez brak pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji w trybie postępowania administracyjnego,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia decyzji w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji,

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskutek użycia w nim określeń niekonkretnych, ogólnikowych, czy nawet niezrozumiałych, a przez to uniemożliwienie weryfikacji tego uzasadnienia,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, czym naruszono prawo skarżącego do czynnego uczestnictwa w każdym etapie postępowania i wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego,

- art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie odwołania ze stanowiska z pominięciem przepisów formalnych regulujących wydanie decyzji administracyjnej, co stanowi rażące naruszenie przepisów skutkujące nieważnością aktu według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Swoje zarzuty skarżący rozwinął w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - jej oddalenie w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Organ wskazał, że w jego ocenie akt powołania ma charakter czynności z zakresu prawa pracy. Nie jest on więc aktem administracyjnym. Właściwym do rozpoznania odwołania ze stanowiska jest w tych warunkach sąd pracy. Nie można podzielić, zdaniem MKiDN, zarzutów skarżącego odwołujących się do naruszenia przepisów k.p.a., zaskarżone odwołanie ze stanowiska nie jest bowiem decyzją administracyjną. Nietrafione, zdaniem organu, są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Całość argumentacji merytorycznej wskazującej na zasadność odwołania, jak zauważył organ, została zawarta w piśmie z [...] września 2020 r. Procedura odwoławcza została przy tym skonsultowana z właściwymi związkami zawodowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, by przedmiotem sprawy była działalność administracji publicznej, ale także to, by sprawa podlegała załatwieniu w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczony w ustawie wyraźny przepis wskazywał na możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Ten kontekst uwag nakazuje odnieść się w pierwszym rzędzie do wniosku MKiDN o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawach dotyczących odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 u.o.p.d.k. Organ wskazał w tym zakresie na właściwość sądu pracy i treść pouczenia znajdującego się w doręczonym skarżącemu piśmie z [...] września 2020 r. odwołującym go ze stanowiska Dyrektora [...] Teatru w [...], niemniej o tyle niezasadnie, że właściwość ta nie ma charakteru wyłącznego. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko o podwójnym charakterze aktu powołania, jak i aktu odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Pozostają one aktami publicznoprawnymi, a zarazem aktami wywołującymi skutki w sferze prawa pracy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę to zapatrywanie w pełni podziela. Podwójny charakter tychże aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach administracyjnego prawa materialnego wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, co nie stoi w sprzeczności z możliwością poddania sporu równocześnie kontroli sądu powszechnego, tj. sądu pracy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 2747/18). Przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. jest niewątpliwie przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wystąpienie przez odwołanego dyrektora instytucji kultury do sądu powszechnego (sądu pracy) z roszczeniami specyficznymi dla stosunku pracy nie wyłącza uprawnienia do kontroli legalności tego aktu wynikającej z jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. W postępowaniu przed sądem pracy badana jest w szczególności zgodność z prawem oświadczenia woli zawartego w akcie, którego adresatem jest odwołany dyrektor oraz czy i jakie skutki wywołał on w sferze stosunku zatrudnienia towarzyszącego aktowi powołania dyrektora oraz jakie posiada on ewentualne roszczenia o charakterze pracowniczym. W postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi badana jest natomiast wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to, jakie skutki w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora akt ten wywołał (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 2231/15).

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mający zastosowanie w kontrolowanej sprawie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zgodnie z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6 u.o.p.d.k.

Zdaniem Sądu, odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury w trybie wyżej wskazanym przez jego organizatora stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem podlega, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego. Nie można temu działaniu natomiast przypisać wskazanej przez skarżącego prawnej formy działania administracji, tj. formy decyzji administracyjnej. Zasadą pozostaje, że decyzja administracyjna załatwia sprawę administracyjną i jest wydawana po przeprowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Akt, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i 6 u.o.p.d.k., nie jest podejmowany w tego rodzaju postępowaniu. Procedura jego podjęcia pozostaje poza zakresem stosowania art. 1 pkt 1-6 k.p.a., toteż te zarzuty skargi, które odwołują się do naruszenia w kontrolowanej sprawie przepisów k.p.a., pozostają nieuzasadnione. Kwestionowany przez skarżącego akt niebędący decyzją nie mógł podlegać zaskarżeniu w trybie postępowania administracyjnego, a więc nie służyło od niego stronie prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Na gruncie powyższej regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że sąd, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w toku czynności poprzedzających jego podjęcie. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego umożliwiającego wydanie aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej.

Odnosząc tę regułę do sprawy odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu, należy wskazać, że przepisy u.o.p.d.k. nie określają szczegółowo procedury, po przeprowadzeniu której organizator wydaje akt odwołujący dyrektora instytucji kultury ze stanowiska. Art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. ogranicza się jedynie do sformułowania wymogu zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury kierowanej przez odwoływanego jej dyrektora oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Nie oznacza to jednakże, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z odwołaniem ze stanowiska powinien być odczytywany jako równoznaczny z możliwością dokonania tej czynności w sposób dowolny. Podstawowe znaczenie, zdaniem Sądu, przypisać trzeba prawidłowemu wykazaniu przez organ administracji zaistnienia sytuacji odpowiadającej materialnoprawnym podstawom podjęcia aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska. Przesłanki, o których mowa w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., stanowią zamknięty katalog podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, wobec czego organ powinien, po pierwsze, wyjaśnić, które z nich w konkretnych okolicznościach podlegały zastosowaniu i – po drugie - swoje działanie właściwie udokumentować celem umożliwienia jego ewentualnej weryfikacji przez sąd administracyjny, gdyby odwołany dyrektor instytucji kultury podjął decyzję o zaskarżeniu wydanego aktu celem zbadania jego legalności przez sąd administracyjny.

Wniosek ten nie budzi wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Akcentuje się w nim bowiem, że jakkolwiek ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, tym niemniej uzasadnienie aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury powinno zawierać ocenę organizatora dokładnie i szczegółowo uzasadniającą powody wydania tego aktu. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, powinny równocześnie być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu wywołującego tenże skutek prawny (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 717/18). Przepisy u.o.p.d.k. niewątpliwie stwarzają gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia dyrektora instytucji kultury na podstawie powołania. Niezbędne jest zatem nadanie art. 15 ust. 1 i 6 u.o.p.d.k. takiego znaczenia normatywnego, które sprawiać będzie, że gwarancje te rzeczywiście funkcjonują i są respektowane w praktyce. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 3320/19 trafnie podkreślił, że celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora.

Niespornym pozostaje, że [...] Teatr w [...] jest państwową instytucją artystyczną. Jego organizatorem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Statut Teatru będący załącznikiem zarządzenia MKiDN z [...] grudnia 2012 r. (Dz. Urz. MKiDN z 2012 r. poz. 69) potwierdza, że kieruje nim dyrektor, którego powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (§ 7 ust. 1 Statutu). Skarżący został przez MKiDN powołany na Dyrektora [...] Teatru [...] maja 2017 r., co również jest niekwestionowane, na czas określony - do 31 sierpnia 2021 r. (akt powołania, k. 8 akt). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu MKiDN z [...] września 2020 r. odwołującego skarżącego ze stanowiska stanowił art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., nawiązujący do naruszenia przez dyrektora instytucji kultury przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a także odstąpienia od realizacji umowy określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionuje wniosku, że w treści doręczonego skarżącemu pisma stanowiącego akt odwołujący go ze stanowiska Dyrektora [...] Teatru w [...] MKiDN zawarł opis szeregu kwestii, które mogą być traktowane jako potwierdzające zaistnienie przesłanek określonych w ww. przepisie. Odnoszą się one bowiem do ściśle sprecyzowanych obowiązków, których źródłem są przepisy powszechnie obowiązującego prawa oraz zawarta przez skarżącego umowa z [...] maja 2017 r. (k. 7/1-7/6 akt), a zarazem w ich opisie zawarta została teza wskazująca na ich niedochowanie przez skarżącego w związku z zajmowanych stanowiskiem Dyrektora Teatru.

Rzecz jednak w tym, że o legalności podjętego aktu nie przesądza wyłącznie jego wydanie z powołaniem się na wymogi określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., gdyż przyczyny, które stały za odwołaniem ze stanowiska powinny mieć charakter rzeczywisty. W uzasadnieniu skargi skarżący zamieścił szczegółową argumentację sprzeciwiającą się nadaniu takiej cechy ocenie przedstawionej przez MKiDN w piśmie z [...] września 2020 r., stąd wobec nadesłania wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akt osobowych skarżącego zawierających w odniesieniu do kwestii odwołania go ze stanowiska Dyrektora [...] Teatru wyłącznie podjęty przez MKiDN akt z [...] września 2020 r., skierowane do MKiDN pismo Dyrektora Departamentu Narodowych Instytucji Kultury Ministerstwa z [...] września 2020 r. wnoszące o rozważenie odwołania skarżącego ze stanowiska oraz opinie organizacji związkowych działających w [...] Teatrze w [...] i stowarzyszenia zawodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zarządzeniem z 14 kwietnia 2021 r. wezwał organ do nadesłania w terminie 7 dni dokumentacji stanowiącej podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora [...] Teatru, na podstawie której zostały sformułowane przez MKiDN zarzuty naruszenia przepisów prawa oraz odstąpienia przez skarżącego od umowy (k. 50 akt). Pismem z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] pełnomocnik MKiDN przedłożył ponownie wystąpienie Dyrektora Departamentu Narodowych Instytucji Kultury (pismo z [...] września 2020 r.), wyjaśniając, że cała dokumentacja sprawy została przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Wskazał również, że według jego wiedzy przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] toczy się sprawa z powództwa skarżącego – odwołania od rozwiązania stosunku pracy i w aktach tej sprawy, której stroną nie jest MKiDN, mogą znajdować się dokumenty pracodawcy strony skarżącej.

Wskazany sposób odniesienia się przez MKiDN do skierowanego do niego wezwania w kontekście treści art. 54 § 2 p.p.s.a. określającego nakaz przekazania sądowi przez organ skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, kazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, że brak jest powodów, by organowi administracji na gruncie rozpatrywanej sprawy przypisać uchybienia obowiązkowi procesowemu opisanemu w ww. przepisie. Jeżeli bowiem MKiDN szczegółowo wyjaśnił, jaki materiał wchodził w zakres analizowanej przez niego sprawy i jakimi dokumentami kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego aktu i w tym zakresie sprecyzował, że ograniczały się one wyłącznie do treści przedstawionego Sądowi wystąpienia A. K.- Dyrektora Departamentu Narodowych Instytucji Kultury Ministerstwa, to nie można, jak uznaje Sąd, opierać się przy badaniu tejże kwestii na podejściu kontrfaktycznym, a zatem bez uzasadnionych powodów twierdzić, że decyzja MKiDN stanowiąca świadomy akt woli wynikała z rozważenia przez organ zbioru informacji innych od deklarowanych.

Akceptacja stanowiska przedstawionego przez MKiDN niesie za sobą tym niemniej konsekwencję tego rodzaju, że to kryterium wyboru, którym posłużył się organ, w oczywisty sposób uchybia art. 15 ust. 1 i 6 u.o.p.d.k. Sprowadzając czynności procesowe poprzedzające podjęcie zaskarżonego aktu jedynie do analizy wystąpienia Dyrektora Departamentu Narodowych Instytucji Kultury organ nie dysponował bowiem jakimkolwiek materiałem dowodowym upoważniającym go do odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora [...] Teatru ze względu na naruszenie przez niego przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a także odstąpienia od realizacji umowy, ponieważ charakter wskazywanego pisma uniemożliwiał łączenie z nim (jego treścią) tego rodzaju skutku prawnego.

Nawet nie odwołując się do konkretnych zasad sprawiedliwości proceduralnej oraz prawa do dobrej administracji, nie powinno budzić zasadniczych wątpliwości, że kierowanie się ogólnymi dyrektywami (wytycznymi) działania administracji zakłada stosowanie środków ingerujących w sferę uprawnień i interesów osoby administrowanej wyłącznie w sposób dopuszczony przez prawo. Przejawem respektowania tej reguły jest zaś właściwe ustalenie z jednej strony treści normy prawnej, z drugiej zaś wykazanie w formie procesowej odpowiadającej charakterowi stosowanej prawnej formy działania administracji zaistnienia określonych faktów relewantnych z punktu widzenia treści tejże normy. Pominięcie reguł właściwych kodeksowi postępowania administracyjnego nie zezwala na pomijanie zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania przez organ administracji materiału dowodowego. Stosowanie tychże reguł w przypadku podejmowania władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika bowiem z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz z zasady praworządności i legalizmu (art. 7 Konstytucji).

Opracowanie poglądowe zlecone przygotowaniu przez pracowników komórki urzędu zapewniającego właściwą realizację zadań organu administracji publicznej (w tym przypadku MKiDN), co Sąd chce zdecydowanie podkreślić, niewątpliwie wspomaga ocenę prawną, strukturyzuje kwestie problemowe i porządkuje sposób rozważenia kluczowych kwestii wpływających na decyzję podejmowaną przez piastuna organu, nie może ono jednak zastąpić obowiązku bazowania przez organ kształtujący sytuację prawną jednostki na dokumentacji umożliwiającej samodzielne zweryfikowanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę procesu decyzyjnego. Wskazane opracowanie, jak uznaje Sąd, nie może zatem stać się samoistnym determinantem podjęcia aktu administracyjnego. Taka sytuacja tymczasem wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Należy w tym kontekście bowiem zauważyć, że niezależnie od treści wystąpienia sformułowanego w piśmie z [...] września 2020 r., która została inkorporowana jako uzasadnienie aktu odwołującego skarżącego ze stanowiska, przedstawione Sądowi akta sprawy, na których, jak oświadczył pełnomocnik organu, MKiDN bazował, wydając zaskarżony akt, nie zawierają jakichkolwiek materiałów pozwalających potwierdzić, że w związku z zajmowanych stanowiskiem Dyrektora [...] Teatru w [...] skarżący dopuścił się naruszenia prawa, a podejmowane przez niego działania w sferze organizacyjnej pozostawały w sprzeczności ze statutem. Jakkolwiek narastający w instytucji ([...] Teatrze w [...]) konflikt pracowniczy osiągnął poziom prowadzący do zainteresowania nim mediów, nadając mu pozór faktu notoryjnego, to w aktach sprawy, którymi dysponował MKiDN, również próżno szukać śladu, który nie tylko ujawniałby jego zobiektywizowany obraz i rolę w nim skarżącego, ale który w jakikolwiek sposób dokumentowałby chociażby samo jego istnienie i wiedzę o nim MKiDN jako organizatora tejże jednostki artystycznej.

Taka płaszczyzna dokonywania w rozpatrywanej sprawie ustaleń prowadzących do podjęcia aktu administracyjnego z [...] września 2020 r. czyni wadliwym zaskarżony akt MKiDN i niemożliwym ocenę jego prawidłowości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Za kryterium legalności odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora [...] Teatru Sąd nie mógł bowiem uznać formalnej zgodności zaskarżonego aktu z wystąpieniem Dyrektora Departamentu Narodowych Instytucji Kultury, jak i nie mógł tego kryterium odnieść pośrednio do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy ww. wystąpienia, jeżeli ten aspekt zagadnienia w świetle przedstawionych Sądowi akt sprawy i udzielonych wyjaśnień nie został przez organ w procesie podejmowania zaskarżonego aktu poddany jakimkolwiek działaniom weryfikacyjnym. Tego zaniechania Sąd, opierając się na przewidzianych w przepisach p.p.s.a. zasadach przeprowadzania sądowej kontroli działania administracji, nie mógł pominąć, albowiem skutkowałoby to nadaniem czynnościom procesowym w toku badania legalności zaskarżonego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteru działań, które zobowiązany był wdrożyć uprzednio MKiDN i których dochowanie w świetle art. 15 ust. 1 i 6 u.o.p.d.k. ma samoistny wpływ na ocenę zgodności z prawem działania organu administracji. Nie można nie podzielić formułowanego w piśmiennictwie poglądu, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest wyłącznie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, stanowiące przedmiot zaskarżenia, lecz jest nim także ogół czynności podjętych przez organ w sprawie zakończonej danym aktem lub czynnością. Tak zakreślone kompetencje kontrolne sądu administracyjnego nakładają na ten sąd obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania przed organem administracji, a nie tylko jego fragmentu odnoszonego do aktu kończącego to postępowanie (por. J. P. Tarno [w:] System Prawa Administracyjnego. T. 10. Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Warszawa 2016, s. 212).

Z powyższymi wnioskami koresponduje ustalenie, że jakkolwiek procedura odwołania skarżącego ze stanowiska zawierała w sobie zasięgnięcie przez MKiDN opinii związków zawodowych działających w [...] Teatrze w [...] (opinie Komisji Zakładowej [...] przy [...] Teatrze w [...], Komisji Zakładowej [...] przy [...] Teatrze w [...], zarządu Związku Zawodowego Pracowników Sceny [...] Teatru w [...], zarządu Związku Zawodowego Pracowników [...] Teatru), co stanowi warunek podjęcia aktu odwołania w sposób zgodny z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., tym niemniej ww. przepis swoją dyspozycję w analizowanym zakresie odnosi nie tylko do obowiązku zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury, ale również stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Skierowanie wniosku do organizacji związkowych i nadanie ich stanowisku kluczowego znaczenia, zdaniem Sądu, nie może zostać uznane za wypełnienie normy art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. w zakresie obowiązku konsultacyjnego, jeżeli wyszczególnienie, że obowiązek ten na zasadzie koniunkcji jest realizowany wobec podmiotów, którymi są "związki zawodowe" działające w instytucji kultury oraz "stowarzyszenia zawodowe i twórcze" właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, nie pozwala wyłączyć żadnej z tychże kategorii podmiotów z procesu konsultacyjnego. Powyższemu wymaganiu należy przypisać skonkretyzowane cechy kształtujące ocenę jego spełnienia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 717/18).

Z powyższego punktu widzenia zaskarżony akt MKIDN, zdaniem Sądu, powinien zostać uznany za naruszający procedurę jego podjęcia w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. O ile bowiem procedura konsultacyjna prowadzona z udziałem organizacji związkowych, abstrahując od sposobu jej dopełnienia ocenianego przez pryzmat czasu wyznaczonego na przedstawienie opinii (pisma z [...] września 2020 r. zwracające się o udzielenie opinii do dnia [...] września 2020 r. do godz. 9.00), czyniła w stopniu minimalnym zadość wymaganiu określonemu w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., na co istotny wpływ, zdaniem Sądu, ma jednorodność stanowisk wyrażonych przez związki zawodowe działające w [...] Teatrze w [...] oraz ich wyrazistość, to analogicznej oceny nie można odnieść do procesu konsultacji zamiaru odwołania skarżącego ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi. Niesporne pozostaje, że w świetle nadanego jednostce statutu Stary Teatr prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i poza jej granicami. Nie zostało w sprawie wyjaśnione, dlaczego MKiDN ograniczył się do zwrócenia się o opinię odnośnie do zamiaru zwolnienia skarżącego jedynie do Związku [...] w sytuacji, gdy w procesie konsultacyjnym przy nadaniu mu bardziej przemyślanych ram organizacyjnych (czasowych) niewątpliwie powinny brać inne zrzeszenia aktorów i pracowników artystycznych, w tym także stowarzyszenie zrzeszające dyrektorów teatrów. Tego, jak uznaje Sąd, wymagał szczególny status narodowej instytucji kultury (teatru [...]), jak i sama ranga krakowskiej sceny. Należy przypomnieć, że pojęciu "stowarzyszeń twórczych", które wielokrotnie stanowiło przedmiot wykładni w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, nadawane jest szerokie znaczenie normatywne. Obejmuje ono wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, a ich działalność jest związana z rodzajem działalności instytucji. Są to stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Ustawodawca, wprowadzając obowiązek zasięgania opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, miał na uwadze stworzenie możliwości wypowiedzenia się przedstawicieli organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury. Sąd przyjmuje, że analizowany obowiązek spoczywający na organie wiąże się z dokładnym ustaleniem, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie obszaru działalności instytucji. Kluczowe znaczenie ma w tym kontekście takie działanie organizatora, które daje przekonanie, że dokonany przez ten podmiot wybór instytucji nie pozostaje arbitralny, a obowiązek zasięgnięcia ich opinii nie cechuje się pozornością (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. sygn. II OSK 1535/20). Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje tymczasem wyjaśnienia, jak MKiDN określił krąg organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, które mogłyby wypowiedzieć się w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora [...] Teatru. Proces opiniodawczy przeprowadzony wyłącznie z jednym stowarzyszeniem, które w dodatku odstąpiło od wyrażenia swojego stanowiska, pozostawiając decyzję w gestii MKiDN jako organizatora, waży w tych warunkach na dowolności spornego rozstrzygnięcia. Nie stwarza ono bowiem wystarczających podstaw, by stwierdzić, że treść podjętego aktu ukształtowana została przez organ z zachowaniem wymaganej procedury, tj. że podjęciu spornego aktu towarzyszyło merytoryczne zaangażowanie podmiotów, których współdziałanie ustawodawca uznał za konieczne w procedurze odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu.

Przedstawione względy determinowały stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie do oceny legalności zaskarżonego aktu, nie pozwalając podzielić twierdzenia organu, że skarga złożona przez skarżącego pozostaje bezzasadna. W tych warunkach na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.