Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1435/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Nr XC/1324/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze-Krzemionki" skargę oddala


UZASADNIENIE

"A." spółka z o.o. z siedzibą w W. w skardze do WSA w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XC/1324/13 z 20 listopada 2013 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki" w Krakowie zarzuciła:

1) istotne naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. nr 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez zaniechanie indywidualnego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu uchwały oraz oddzielnego głosowania nad każdą uwagą w formie odrębnych uchwał, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu powodujące nieważność uchwały o planie miejscowym (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.),

2) istotne naruszenie § 4 pkt 9) lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587) poprzez zaniechanie określenia parametrów drogi w części tekstowej uchwały,

3) istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8) ww. rozporządzenia poprzez bezzasadne zaniechanie określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

Ze względu na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła:

1) na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. - o stwierdzenie nieważności uchwały w całości;

2) na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 p.p.s.a. - o zasądzenie na rzecz spółki od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podała, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w planie miejscowym zostało nadane w dniu 29 lipca 2015 r. i okazało się bezskuteczne (Rada Miasta Krakowa nie odpowiedziała na to wezwanie, ani nie podjęła żadnych czynności w celu usunięcia wskazanych w nim naruszeń prawa).

W uzasadnieniu wskazano, że podczas XC sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 20 listopada 2013 r. doszło do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru Stare Podgórze - Krzemionki w Krakowie. Przed podjęciem uchwały do jej projektu zgłoszone zostały liczne uwagi. Lista uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa została załączona do projektu uchwały, na liście tej znalazły się uwagi skarżącej spółki, jak również uwagi spółki [...] S.A. z siedzibą w K., wniesione na rzecz skarżącej. Zarzucono, że uwagi nie zostały rozpatrzone przez Radę Miasta Krakowa przed podjęciem uchwały. Nie odbyły się również oddzielne głosowania nad każdą uwagą i nie zostały podjęte żadne uchwały w tym zakresie. Przewodniczący obrad oświadczył wyłącznie: "Stwierdzam odbycie II czytania projektu uchwały według druku Nr 1510, w związku z tym, że nie wpłynęły żadne poprawki dotyczące sposobu rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta stwierdzam, że Rada Miasta Krakowa dokonała rozpatrzenia uwag według listy zawartej w załączniku Nr 2 do projektu uchwały postanawiając tym samym o ich nieuwzględnieniu". Jednocześnie zarzucono, że zawarte w załączniku do uchwały stanowisko Rady Miasta Krakowa odnośnie listy uwag stanowi bezkrytyczne powtórzenie stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa.

Odnośnie interesu prawnego spółki podniesiono, że z zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury "dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną nie ma znaczenia fakt, czy przed wniesieniem skargi wystąpił on z wnioskiem o pozwolenie na budowę konkretnego budynku na działce, czy też zabudowę nieruchomości planuje dopiero w przyszłości. Każde bowiem ograniczenie praw właściciela do korzystania przez niego z nieruchomości wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego np. zakaz zabudowy nieruchomości znajdujących się na danym obszarze, ograniczenia parametrów technicznych mających powstać budynków, ustalenie przebiegu drogi publicznej przez daną nieruchomość stanowi istotną ingerencję w przysługujące mu prawo własności, a więc kształtuje jego sytuację prawną" (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Wskazano, że spółka jest właścicielem znajdującej się na obszarze objętym planem miejscowym nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Na skutek podjęcia uchwały obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej został oznaczony symbolem ZP.2 - teren zieleni o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, co znacznie ogranicza możliwości wykorzystania nieruchomości, a w szczególności jej zabudowy. Uchwała wkracza zatem istotnie w sferę wykonywania prawa własności przez spółkę ze względu na wprowadzone w nim ustalenia, w tym ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Spółka posiada zatem legitymację do zaskarżenia uchwały. Podano, że w dniu 29 lipca 2015 r. pełnomocnik spółki bezskutecznie wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na rażące naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 9) lit. a) rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8) rozporządzenia.

Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że tryb uchwalenia oraz treść planu rażąco naruszają opisane poniżej przepisy prawa, co skutkuje jego nieważnością.

Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Do projektu uchwały zgłoszone zostały liczne uwagi, a lista uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa została załączona do projektu uchwały. Znalazły się na niej m. in. uwagi spółki, jak również uwagi spółki [...] S.A. z siedzibą w K., wniesione na rzecz spółki skarżącej. Podjęcie uchwały nie zostało jednak poprzedzone rozpatrzeniem zgłoszonych do jego projektu uwag. Nie odbyły się również oddzielne głosowania nad każdą uwagą i nie zostały podjęte żadne uchwały w tym zakresie. Zwrócono uwagę, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że "aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygniecie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu" (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2587/10, tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 01 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1989/11, z dnia 03 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13 oraz z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2635/13 dotyczącym również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta Krakowa dla obszaru Młynówka Królewska-Grottgera). Podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, a w ww. orzeczeniach wskazane zostało jednoznacznie, iż nierozpatrzenie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi istotne naruszenie trybu jego uchwalania powodujące nieważność podjętej w tym zakresie uchwały. Zdaniem skarżącej nie może ulegać wątpliwości, iż przy uchwalaniu planu doszło do istotnego naruszenia trybu jego uchwalania poprzez nierozpatrzenie uwag, które to naruszenie powoduje nieważność uchwały.

Odnosząc się do przesłanego przez Radę pisma Prezydenta Miasta Krakowa oraz powołanego w nim wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1185/14 zaznaczono, iż przedmiotem badania Sądu w tej sprawie nie była kwestia prawidłowości rozpatrzenia uwag do projektu uchwały (co wynika jednoznacznie zarówno z zarzutów skargi, jak i ze stanowiska sądu zawartego w uzasadnieniu wyroku), a więc brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż podstawą oddalenia skargi w ww. sprawie było stwierdzenie braku naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego w ogóle, również w powyższym zakresie.

Co do zarzutu istotnego naruszenia § 4 pkt 9) lit. a) rozporządzenia podniesiono, że z powyższego przepisu "jednoznacznie wynika wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie tych parametrów jedynie na rysunku planu [...] rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim został "opisany" w tekście planu. Nie przy tym znaczenia, czy układ komunikacyjny na terenie objętym planem jest już zrealizowany. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem planowania. Okoliczność, że na danym terenie układ drogowy już istnieje, nie oznacza, że w przyszłości nie może ulec przebudowie, czy modernizacji, które powinny nastąpić w granicach parametrów określonych właśnie w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego" (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2635/13). Ponieważ w części tekstowej planu miejscowego nie zostały natomiast określone niezbędne parametry dróg, to zdaniem skarżącej, w konsekwencji plan miejscowy narusza przepis § 4 pkt 9) lit. a) rozporządzenia.

Zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8) rozporządzenia strona skarżąca uzasadniła tym, że pomimo obowiązku ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., rada gminy odstąpiła od obowiązku określenia ww. warunków i zasad scalania i podziałów bez wykazania, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Wg skarżącej Rada Miasta Krakowa odstąpiła od ustalenia zasad i warunków przeprowadzania scaleń i podziału nieruchomości wyłącznie "ze względu na specyfikę obszaru planu, który jako układ urbanistyczny Podgórza, wpisany jest do rejestru zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej" (§ 12 ust. 1 uchwały), a zgodnie z art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. nr 782, dalej: "u.g.n.") w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję zatwierdzającą jej podział, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości, która stanowi załącznik do wniosku o podział (art. 97 ust. 1a pkt 3 a) oraz ust. 1b u.g.n.). Ponadto zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. nr 1446 z późn. zm.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Strona skarżąca podniosła, że możliwość dokonania podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków i podlegających ochronie konserwatorskiej nie została w żaden sposób wyłączona. Wręcz przeciwnie, podział ten jest dopuszczalny na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Mając to na uwadze powyższe stwierdziła, iż Rada Miasta Krakowa nie wykazała, iż stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego nie daje podstaw do zamieszczenia w nim szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości. Fakt, iż przedmiotowy obszar wpisany jest do rejestru zabytków i objęty jest ochroną konserwatorską nie daje bowiem podstaw do odstąpienia od ustalenia powyższych warunków i zasad, gdyż możliwe jest dokonywanie podziałów nieruchomości na tym obszarze. Brak w planie szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości czyni zatem niemożliwym przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy ich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Nie ma przy tym znaczenia, iż w planie "nie wyznacza się granic obszarów, wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości".

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu przedstawiono proces podjęcia uchwały i odniesiono się do zarzutów skargi.

Podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki" został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.). W dniu 9 lipca 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXI/249/11 w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 19 sierpnia 2011 r. i obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach Urzędu Miasta Krakowa (dalej: UMK). W dniu 8 listopada 2012 r., zarządzeniem Nr 3230/2012 Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu, sporządzając projekt planu. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W dniu 28 czerwca 2013 r. opublikowane zostało w Dzienniku Polskim ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa oraz wywieszone obwieszczenie na tablicach ogłoszeń UMK o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 8 lipca do 5 sierpnia 2013 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 2621/2013 z dnia 9 września 2013 r. Projekt uchwały w sprawie planu został przekazany do Rady Miasta Krakowa celem uchwalenia zarządzeniem Nr 2981/2013 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 października 2013 r. Rada Miasta Krakowa w dniach 6 i 20 listopada 2013 r. odbyła l i II czytanie projektu uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki" wg druku nr 1510. W dniu 20 listopada 2013 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XC/1324/13, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały organ nadzoru, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda Małopolski opublikował ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 29 listopada 2013 r., pod poz. 7002. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia - 14 grudnia 2013 r.

Ponadto wskazano, że przedmiotowa uchwała została zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1185/14 skargę na uchwałę o planie miejscowym oddalił.

Odnosząc się do zarzutów skargi gmina podniosła co następuje:

Załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały o planie (Załącznik nr 2), opracowany w oparciu o wzór stanowiący załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wraz z projektem uchwały i pozostałymi załącznikami (Załącznikiem nr 1 - rysunek planu, Załącznikiem nr 3 - rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania), po wykonaniu przez organ wykonawczy gminy czynności planistycznych, zostaje przekazany organowi uchwałodawczemu gminy. Mając na uwadze powyższe wymogi, Prezydent Miasta Krakowa, po sporządzeniu projektu planu, zarządzeniem Nr 2981/2013 z dnia 15 października 2013 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki", przekazał organowi uchwałodawczemu projekt uchwały. Rada Miasta Krakowa (dalej: RMK), przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały, wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz stanowią ich doszczegółowienie postanowieniami Statutu Miasta Krakowa, uzupełniającego enigmatyczne w tym zakresie zapisy ustawy. W związku z tym, w pierwszej kolejności projekt uchwały przekazywany jest Komisji Głównej RMK, która ustala kalendarium prac nad projektem i kieruje projekt do poszczególnych radnych oraz do właściwej komisji merytorycznej, celem uzyskania stosownej opinii o projekcie uchwały. Komisją właściwą dla projektów planów miejscowych jest Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK, która szczegółowo debatuje zarówno nad rozwiązaniami planistycznymi zawartymi w projekcie planu, jak i nad wszystkimi załącznikami do projektu uchwały. W posiedzeniu Komisji uczestniczy autor opracowania planistycznego oraz merytoryczni pracownicy organu planistycznego, którzy udzielają wyjaśnień w zakresie dotyczącym projektu uchwały. Komisja szczegółowo analizuje przedłożony projekt, nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi, a ponadto przeprowadza dyskusję nad wszystkimi aspektami przedłożonego projektu, w tym także nad nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagami. W posiedzeniu komisji mogą uczestniczyć również zainteresowane podmioty, którym w toku prac komisji jest udzielane prawo zabrania głosu. W zależności od potrzeb, wyznaczany jest termin, w którym dla szczegółowego omówienia powstałych w toku posiedzenia komisji wątpliwości, wyznaczane zostają posiedzenia podkomisji KPPiOŚ RMK. Następnie nad projektem uchwały, do którego dołączona została opinia Komisji, odbywa się pierwsze czytanie na posiedzeniu sesji Rady Miasta Krakowa. W toku l czytania, projekt uchwały jest omawiany przez projektodawcę, a następnie, w zależności od potrzeb, odbywa się wysłuchanie publiczne. Końcowym etapem l czytania projektu uchwały jest przeprowadzenie dyskusji nad projektem. Po jej odbyciu, Przewodniczący Rady Miasta Krakowa wyznacza termin, w którym można wnieść poprawki do projektu uchwały. Poprawkę może wnieść indywidualnie każdy radny. Możliwość wnoszenia poprawek dotyczy całego projektu uchwały, również załączników projektu. Wniesienie poprawki skutkuje obowiązkiem sporządzenia opinii do poprawki przez projektodawcę uchwały. Po upływie terminu do wniesienia poprawek do projektu uchwały, odbywa się II czytanie projektu uchwały, w trakcie którego przeprowadzana jest dyskusja jedynie w zakresie wniesionych poprawek. Po zakończeniu II czytania, odbywają się głosowania: nad wniesionymi poprawkami, a następnie, końcowe, nad projektem uchwały. W przypadku przegłosowania poprawki, projekt uchwały zwracany jest projektodawcy celem wprowadzenia zmian i przeprowadzenia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po ich wykonaniu, projekt ponownie przekazywany jest Radzie Miasta Krakowa celem podjęcia ostatecznej uchwały o planie. W związku z powyższym organ stwierdził, iż dokonanie zmian w projekcie uchwały, w tym w załącznikach do projektu uchwały, w toku prac uchwałodawczych, wymaga inicjatywy radnego, który złoży poprawkę o danej treści. Dopiero zgłoszenie poprawki przez radnego umożliwia zajęcie odmiennego od projektodawcy projektu uchwały stanowiska przez Radę i ewentualne przyjęcie przez nią odmiennych, niż zawarte w projekcie uchwały, zapisów (ustaleń), na skutek przegłosowania poprawki. Ponieważ nie ma żadnych wymogów odnośnie zakresu merytorycznego poprawki, przedmiot poprawek dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jak i poszczególnych ustaleń projektu planu miejscowego. Niejednokrotnie zdarza się, że wniesiona poprawka dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia uwagi, jak i szczegółowej materii planistycznej, niewynikającej bezpośrednio z wniesionych uwag. Również w przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki", powyżej opisany tok czynności, został zachowany. Komisja Główna skierowała projekt uchwały do KPPiOŚ RMK. Właściwa komisja debatowała nad projektem uchwały w dniu 5 listopada 2013 r. Następnie odbyło się l i II czytanie projektu uchwały na sesji RMK. Ostatecznie projekt, wraz z wszystkimi załącznikami, w związku z brakiem poprawek, został przegłosowany w dniu 20 listopada 2013 r. Wszystkie powyżej opisane czynności znajdują odzwierciedlenie w przedłożonej dokumentacji planistycznej. Mając na uwadze powyższe wskazano, iż Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak takiej poprawki oznacza, iż każdy radny, oraz Rada Miasta Krakowa w całości, uznali, iż w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag. Czas prac nad projektem przez organ uchwałodawczy gminy wynosi około miesiąca (w tym przypadku od 15 października do 20 listopada), w trakcie którego radni mogą zapoznać się szczegółowo z projektem, a następnie wnieść poprawkę w zakresie odmiennego, niż dokonany przez Prezydenta Miasta Krakowa, sposobu rozpatrzenia uwag. Brak stosownego działania radnych w tym zakresie jednoznacznie wskazuje, iż utożsamiają się oni z ocenami projektodawcy uchwały, który sporządza projekt załącznika do uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Ponadto podniesiono, iż przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, iż czynność uchwalenia planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag i jednocześnie z dokonaniem oceny w przedmiocie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem ustawodawca nie nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag przed podjęciem uchwały, bądź wydania przez ten organ odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, jak również nie wymaga, by rada gminy podejmowała odrębną uchwałę w przedmiocie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium.

Organ stwierdził zatem, że tryb procedowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego przez Radę Miasta Krakowa, określony Statutem Miasta jednoznacznie wskazuje, iż w toku uchwalania planu miejscowego, organ uchwałodawczy gminy dokonał rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag i oceny zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Ponadto wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż zasadnym jest jednoczesne przegłosowanie uchwały wraz z załącznikiem o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag i stwierdzeniem, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Wobec tego, podniesiony przez stronę skarżącą zarzut gmina uznała za nieuzasadniony.

Niezależnie od powyższego, podniesiono, że wydając wyrok w dniu 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1185/14, WSA w Krakowie, oceniając tryb sporządzenia uchwały o planie miejscowym obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki" wskazał, że (...) Sąd nie stwierdził, aby uchwała Rady Miasta Krakowa nr XC/1324/13 z 20 listopada 2013 r. była przyjęta z naruszeniem przepisów w zakresie właściwości organów. Nie stwierdzono również, aby wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki" został sporządzony i uchwalony z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu.

Co do kolejnego zarzutu gmina podniosła, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, plan w stopniu wymaganym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych wraz z ich parametrami (§ 13 i § 31 uchwały o planie wraz z uzupełniającym ją rysunkiem planu), zatem zastrzeżenia w tym względzie są niezrozumiałe, skoro plan tak w części rysunkowej, jak i tekstowej ww. systemy te określa. Plan określa, stosownie do wymogów prawa, system komunikacyjny - w tym układ podstawowy i układ uzupełniający oraz miejsca przyłączeń do układu zewnętrznego, jak i inne elementy kształtujące ten system (komunikacja zbiorowa, wskaźniki parkingowe, trasy rowerowe). Plan w zakresie ww. systemu spełnia wymogi formalne i merytoryczne, czego dowodem jest uzgodnienie projektu planu przez zarządcę dróg publicznych (uzgodnienie ZIKiT z dnia 7 grudnia 2012 r.). Wskazano, że z uwagi na występujące uwarunkowanie faktyczne w postaci istnienia docelowego układu komunikacyjnego w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego już na dzień sporządzenia projektu planu miejscowego, parametr układu komunikacyjnego został podany w postaci: ilość jezdni x ilość pasów ruchu na każdej jezdni. I taki parametr został przyporządkowany każdej z istniejących i wykonanych na obszarze objętym ustaleniami planu dróg publicznych. Ponadto ustalenia planu przewidują dopuszczenie lokalizacji niewyznaczonych na rysunku planu dojazdów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej jako elementów koniecznych dla zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej i infrastrukturalnej poszczególnych nieruchomości gruntowych jako "uzupełnienie" systemów komunikacyjnych i uzbrojenia, opisanych w części tekstowej planu i wprowadzonych do jego części graficznej.

Również trzeci zarzut skargi uznano za nieusprawiedliwiony, gdyż pomimo, że literalna wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy sugeruje, iż określenie zasad i warunków scaleń i podziałów nieruchomości jest obligatoryjnym elementem każdego planu miejscowego, to w rzeczywistości jednak, określenie powyższych kategorii w planie jest uzależnione od faktycznych potrzeb (uwarunkowań), opartych na przesłankach celowościowych. Podkreślono, że na obszarze objętym planem nie stwierdzono występowania terenów, których zainwestowanie byłoby uwarunkowane wcześniejszym obowiązkowym dokonaniem scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe znalazło wyraz w § 12 uchwały, co uznano za wystarczające w kontekście tematyki zasad scaleń i podziałów nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), a stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: Ppsa), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 Ppsa).

Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którą nieważność aktu prawa miejscowego powoduje naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Ze względu na zarzuty skargi podnieść należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są przepisami ustaw. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań w ustawie, a także powtarzać kwestii w nich uregulowanych.

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podjętej uchwały, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie rozstrzygnięć. Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej uchwały, poza kwestią kognicji sądu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienia także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącą zdolności sądowej oraz procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, złożenie skargi w terminie. W nin. sprawie wszystkie te przesłanki zostały spełnione.

Terminowość złożenia skargi pozostaje w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przedsądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, w skrócie u.s.g.), który poprzedził wniesienie skargi (wezwanie spółki z dnia 29 lipca 2015 r.). Skarga została wniesiona w terminie, przy uwzględnieniu treści art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten przyznaje więc legitymację do zaskarżenia uchwały każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. O statusie strony w przedmiotowym postępowaniu sądowym decyduje jednak nie tylko posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wykazanie tego naruszenia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Strona skarżąca powołała się na interes prawny, wynikający z prawa własności nieruchomości (działki ewid. nr [...] obr. [...]) podnosząc, że na skutek podjęcia uchwały obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej został oznaczony symbolem ZP.2 - teren zieleni o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, co znacznie ogranicza możliwości wykorzystania nieruchomości, a w szczególności jej zabudowy, a zatem uchwała wkracza istotnie w sferę wykonywania prawa własności przez spółkę ze względu na wprowadzone w nim ustalenia, w tym ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Jednocześnie skarżąca spółka nie zarzuciła naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie postanowień planu odnoszących się do obszaru obejmującego nieruchomość skarżącej, a zatem nie zarzuciła naruszenia przez organ zasady władztwa planistycznego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Żądając (zarówno w wezwaniu o usunięcie naruszenia, jak i w skardze) stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości zarzuciła naruszenie trybu sporządzenia planu, nie precyzując jednak, w jaki sposób ewentualne naruszenia trybu jego uchwalenia miały, czy mogły mieć wpływ na ustalenia planu odnośnie działki skarżącej.

Zwrócić należy uwagę, że ponieważ działka ewid. nr [...] obr. [...], wg zaskarżonej uchwały przeznaczona została pod zieleń urządzoną, Sąd uznał, że skarżąca wykazała, że jej interes prawny został naruszony. Naruszenie interesu prawnego nastąpiło, zdaniem Sądu, zgodnie z prawem, ponieważ postanowienia planu dotyczące działki skarżącej spółki nie zostały podjęte z przekroczeniem ustawowej kompetencji organu stanowiącego gminy, wyrażonej w art. 3 i art. 4 ust.1 u.p.z.p. (o czym niżej). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z kolej w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje: ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Kolejnym etapem poprzedzającym kontrolę sądu jest ustalenie przedmiotu i zakresu zaskarżenia. O przedmiocie i zakresie zaskarżenia decyduje natomiast treść wezwania o usunięcie naruszenia prawa skierowanego do rady gminy. Sąd w pełni podziela stanowisko NSA zajęte w wyroku z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, że Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie: "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104) ... W wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1082/11 (LEX nr 1068950) NSA sformułował tezę, którą skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (...) zaskarżenie uchwały w całości jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy z wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego będzie wynikało, że skarżący kwestionuje uchwałę w całości i w tym zakresie wzywa organ do usunięcia naruszenia prawa (...).

Analiza wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazuje, że spółka wezwała radę do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej następnie uchwale, zarzucając rażące naruszenie tych samych przepisów prawnych, co w skardze.

Zwrócić należy jednak uwagę, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1185/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oceniając tryb sporządzenia uchwały w sprawie planu miejscowego obszaru Stare Podgórze – Krzemionki, nie stwierdził, aby uchwała była przyjęta z naruszeniem przepisów w zakresie właściwości organów ani też, by została sporządzona i uchwalona z istotnym naruszeniem trybu.

Powyższe okoliczności (tj. charakter skargi, treść wezwania oraz badanie legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego co do właściwości i trybu postępowania przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na ten akt) przesądziły, że przedmiotem skargi "A." spółki z o.o. z siedzibą w W. jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr XC/1324/13 z dnia 20 listopada 2013 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Stare Podgórze - Krzemionki w Krakowie, ale jedynie w zakresie, w jakim nie była rozpoznawana wcześniej, tj. z naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzenia planu (czego spółka wprost nie zarzucała) lub istotnego trybu sporządzenia planu (trzy zarzuty skargi), Sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego strony skarżącej.

Jak wskazano wcześniej, skarżąca nie wskazała w jaki sposób ewentualne, zarzucane skargą, naruszenia przy procedowaniu uchwały miały, czy mogły mieć wpływ na ustalenia planu odnośnie działki, będącej własnością skarżącej. Sąd również nie znalazł takiej zależności. Jednocześnie, rozpoznając przedmiotową skargę, Sąd nie uznał jej zarzutów za zasadne i nie stwierdził istotnego naruszenia procedury uchwalenia planu, które uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności w części dotyczącej interesu prawnego skarżącej.

Jak stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zdaniem Sądu, najistotniejsze jest, aby rada gminy obradowała nad wszystkimi uwagami, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta. Załącznik nr 2 do kontrolowanego planu miejscowego obejmuje szczegółowo opisane poszczególne uwagi, które nie zostały przez Prezydenta uwzględnione, a które zostały przedstawione Radzie Miasta Krakowa pod obrady. Czas, tryb i sposób procedowania uchwał przez Radę Miasta został sprecyzowany w treści statutu Miasta Krakowa (dostępny na stronie internetowej UMK) i został przedstawiony w odpowiedzi na skargę. W dokumentacji planistycznej znajduje się natomiast zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 października 2013 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu, projekt tejże uchwały oznaczony jako druk nr 1510 oraz opinia Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska z dnia 4 listopada 2013 r. pozytywnie opiniująca projekt planu. Z kolei przebieg sesji przedstawiają protokoły z dnia 6 listopada 2013 r. (I czytanie projektu) i z dnia 20 listopada 2013 r. (II czytanie), w których skarżąca spółka nie uczestniczyła (protokoły dostępne na stronie internetowej UMK). Zbadanie ich treści umożliwiło ocenę przez Sąd, że doszło do rozpatrzenia uwag przedłożonych do projektu planu w sposób nie naruszający trybu uchwalenia planu, tj. przed podjęciem uchwały zatwierdzającej plan miejscowy. Dokonując takiej oceny, Sąd miał na uwadze, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy, poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę, co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi. Dlatego, podzielając stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Sąd uznał, za najbardziej właściwe dokonanie takiej oceny właśnie na podstawie protokołów z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (tak np. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 589/2010, z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 713/2010, z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1989/2011). Z protokołu sesji z 6 listopada 2013 r. wynika, że przedstawiając radzie miasta projekt planu, wskazano m.in., że w "załączniku Nr 2, który Państwu przekazaliśmy zawarto propozycje indywidualnego sposobu rozpatrzenia każdej z 61 uwag". Ostateczny termin zgłaszania poprawek wyznaczono na dzień 14 listopada 2013 r. godz. 15.00. Z kolei na sesji w dniu 20 listopada 2013 r. stwierdzono, że nie wpłynęły żadne poprawki, w związku z czym przystąpiono do głosowania nad projektem uchwały "wraz z załącznikami, w tym załącznikiem Nr 2 o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu". Wobec powyższego nie można uznać, aby rada nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie zostały złożone do projektu uchwały, tylko dlatego, że nikt nie wniósł poprawki i zaakceptowano stanowisko Prezydenta. Sąd w składzie rozpoznającym nin. skargę nie prezentuje rygorystycznego stanowiska, na jakie powołała się skarżąca spółka, że skoro każda ze zgłoszonych uwag do projektu planu musi być rozpatrzona indywidualnie, to w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. W ocenie Sądu zasadniczą kwestią jest indywidualne rozpatrzenie każdej uwagi przez radę gminy jako organ podejmujący kolegialnie decyzje, co winno znaleźć odzwierciedlenie w protokole z sesji rady gminy. Nie ma jednak przeszkód ani materialnych, ani proceduralnych, aby wszystkie rozpatrzone uwagi zostały objęte jedną uchwałą rady gminy, jeśli organizacyjnie i technicznie będzie to możliwe. Taki sposób załatwienia uwag nie wpłynie na zakłócenie ich indywidualnego rozpoznania, a wydatnie usprawni pracę organów gminy. Z kolei akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag stanowi załącznik do uchwały w sprawie planu poprzez zestawienie wykazu uwag sporządzonym zgodnie z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Podkreślić ponownie należy, że skarżąca w żaden sposób nie wskazała, w jaki sposób, ewentualne nieprawidłowe rozpatrzenia uwag, naruszyło jej interes prawny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenie § 4 pkt 9) lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) poprzez zaniechanie określenia parametrów drogi w części tekstowej zaskarżonej uchwały. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę postanowienia § 13 (Zasady przebudowy, rozbudowy i budowy oraz parametry układu komunikacyjnego) i § 31 (Tereny Komunikacji) uchwały wraz z rysunkiem planu pozwalają na ocenę, że kontrolowany plan miejscowy określa szczegółowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych wraz z ich parametrami. Plan wskazuje system komunikacyjny - w tym układ podstawowy i układ uzupełniający oraz miejsca przyłączeń do układu zewnętrznego, jak i inne elementy kształtujące ten system (komunikacja zbiorowa, wskaźniki parkingowe, trasy rowerowe). Zawarty w planie system komunikacyjny został uzgodniony przez zarządcę dróg publicznych (uzgodnienie ZIKiT z dnia 7 grudnia 2012 r.). Ponadto ustalenia planu przewidują dopuszczenie lokalizacji niewyznaczonych na rysunku planu dojazdów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej jako elementów koniecznych dla zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej i infrastrukturalnej poszczególnych nieruchomości gruntowych jako "uzupełnienie" systemów komunikacyjnych i uzbrojenia, opisanych w części tekstowej planu i wprowadzonych do jego części graficznej.

Niewyznaczenie w zaskarżonej uchwale parametru szerokości dróg nie jest naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia. Obszar objęty planem posiada docelowy układ komunikacyjny, wyznaczony na rysunku planu. § 13. Zasady przebudowy, rozbudowy i budowy oraz parametry układu komunikacyjnego w ust. 1. ustala zasady obsługi obszaru planu przez docelowy układ komunikacyjny, w granicach wyznaczonych terenów komunikacji, określony na Rysunku Planu:

1) układ drogowy nadrzędny, udostępniający połączenie obszaru z zewnętrznym układem komunikacyjnym, reprezentuje droga publiczna klasy głównej:

- KDG.1 – al. Powstańców Śląskich - 2x3;

2) układ drogowy uzupełniający, obejmuje:

a) drogi publiczne klasy dojazdowej, połączone ze sobą skrzyżowaniem oraz z zewnętrznym układem dróg dojazdowych i lokalnych:

- KDD.1 - ul. Krzemionki - 1x2,

- KDD.2 - ul. Redemptorystów - 1x2,

b) drogi wewnętrzne gminy:

- KDW.1 - połączona z ul. Krzemionki (KDD.1),

- KDW.2 - połączona z ul. Parkową;

3) w obecnym układzie drogowym funkcjonują wszystkie drogi, wymienione w pkt 1 i 2; plan wyznacza regulacje dla tych terenów.

Ponadto § 31 planu określa tereny komunikacji symbolami: KDG.1 – teren publicznej drogi głównej, KDD – tereny publicznych dróg dojazdowych i KDW – tereny dróg wewnętrznych. W ust. 2 postanowiono, że dla poszczególnych terenów dróg ustala się szerokości w liniach rozgraniczających, wyznaczonych na rysunku.

Oznaczenia przyjęte w planie miejscowym nawiązują do oznaczeń klas dróg wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4, 5, 6 i 7 ww. rozporządzenia, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg: główne, oznaczone dalej symbolem "G", zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z", lokalne, oznaczone dalej symbolem "L" oraz dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa najmniejsze szerokości w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym dla dróg: klasy G (25 m), klasy Z (20 m), klasy L (12 m) oraz klasy D (10 m) oraz najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju dwujezdniowym dla dróg klasy G ( 2x2 - 35 m i 2x3 - 45 m), klasy Z (30 m). To oznacza, że wprawdzie plan w tekście nie określa szerokości dróg, to jednak ich szerokość musi mieścić się w liniach rozgraniczających tereny komunikacji. Linie te są wiążące i na tej podstawie należy uznać, że szerokość tych dróg została wyznaczona. Stanowisko takie zajęte w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1644/11 zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, a w sprawie II SA/Kr 1407/12 - w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. II OSK 1282/13. Co istotne, bezspornym jest, że na działce skarżącej spółki nie wyznaczono dróg publicznych.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez bezzasadne zaniechanie określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych zaskarżonym planem.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, a uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie jednak z wyrażonymi już wielokrotnie poglądami sądów administracyjnych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 814/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) i doktryny (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 154) ww. obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Skoro zatem zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały celem planu jest zintegrowana ochrona wyjątkowych wartości historycznych, kulturowych, kompozycyjnych, przyrodniczych i krajobrazowych, które decydują o klimacie i atrakcyjności Starego Podgórza, to odzwierciedleniem tego zapisu jest § 12 uchwały - Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości w obszarze objętym planem miejscowym. Zgodnie z jego ust. 1 - Ze względu na specyfikę obszaru planu, który jako układ urbanistyczny Podgórza, wpisany jest do rejestru zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej, nie ustala się zasad i warunków przeprowadzania scaleń i podziału nieruchomości, a zgodnie z ust. 2 - Na obszarze objętym planem nie wyznacza się granic obszarów, wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 814/12, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Co więcej, zaznaczyć należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że rada gminy ma obowiązek zawrzeć w planie miejscowym obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeśli w terenie istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2, to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. też: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 155). Skarżąca spółka nie wskazała okoliczności faktycznych, szczególnie dotyczących jej nieruchomości, które uzasadniałyby potrzebę i konieczność określenia w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Kolejnym zagadnieniem podlegającym badaniu przez Sąd była ocena, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego, mając na uwadze, że zasady te to merytoryczna treść planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmienionego uchwałą Nr XCIII/ 1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium (...), stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważenie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji tego interesu z interesami indywidualnymi. Wprawdzie skarżąca nie zarzuciła wprost naruszenia zasad sporządzenia planu poprzez przekroczenie zasady władztwa planistycznego, to jednak uzasadniając swoją legitymację skargową podniosła, że na skutek podjęcia uchwały obszar, na którym znajduje się jej nieruchomość został oznaczony symbolem ZP.2 - teren zieleni o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, co znacznie ogranicza możliwości wykorzystania nieruchomości, a w szczególności jej zabudowy. Sąd oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego w zakresie działki skarżącej z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że ta zgodność została zachowana (art. 15 ust. 1 u.p.z.p). Kierunek zagospodarowania wyznaczony w Studium został uwzględniony w planie miejscowym. Nieruchomość skarżącej wg Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa położona jest w terenie zieleni publicznej ZP, dla którego jako główny kierunek zagospodarowania ustalono ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze. Natomiast zgodnie z § 28 planu podstawowym przeznaczeniem terenów zieleni oznaczonych symbolem ZP.2 jest zieleń urządzona, a jako przeznaczenie uzupełniające ustalono możliwość lokalizacji terenowych obiektów i urządzeń sportu i rekreacji. Wskazano też, że w sposobie zagospodarowania terenów, zawierają się również elementy niezbędne dla jego urządzenia i funkcjonowania, takie jak:

1) obiekty małej architektury i altany;

2) urządzenia budowlane;

3) dojścia piesze i dojazdy niewyznaczone na Rysunku Planu;

4) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej.

W zakresie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, ustalono:

1) dopuszczenie lokalizacji urządzeń reklamowych;

2) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego – 70%.

Przeznaczenie działki skarżącej spółki pod tereny zabudowy mieszkaniowej byłoby niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Przypomnieć należy, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 kc nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile ograniczenie to nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 3 ust.1 oraz 6 ust. 1 u.p.z.p). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, z zastrzeżeniem, że przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających z art. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie takie przesłanki zadecydowały o kształcie uchwalonego miejscowego planu. Ponadto zaskarżony plan nie skutkuje całkowitym uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącej spółki, która nadal może korzystać z przysługującego prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, zasadami współżycia społecznego, zapisami planu miejscowego, może prawo to zbywać. Podkreślić zatem należy, że choć prawo własności niewątpliwie stanowi istotny element, który uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał mu wartości nadrzędnej. Istniejące uwarunkowania, jak i zapisy obowiązującego Studium przesądziły, iż dla terenu na którym jest położona nieruchomość skarżącej spółki zostało wybrane omówione wyżej przeznaczenie o symbolu ZP.2.

Ponieważ nie można zarzucić dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działki strony skarżącej, Sąd nie stwierdził, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone.

Nie stwierdziwszy naruszenia zasad i istotnego trybu sporządzenia planu - w granicach interesu prawnego skarżącej spółki wynikającego z prawa własności działki ewid. nr [...] obr. [...] - Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa w związku z art. 28 u.p.z.p.