Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 116/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 153 oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. A. B. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej służby od [...] października 1988 r. do [...] stycznia 2016 r. kiedy to na własną prośbę, po 30 latach pracy, przeszedł na emeryturę. Zaznaczył, że krótkotrwale pracował w strukturach [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (dalej: "MSW"), a czynności wykonywane na stanowisku milicjanta-kierowcy nie miały charakteru pracy operacyjnej ani dochodzeniowej. W trakcie 26-letniej służby w Policji, a szczególnie w okresie pracy na terenie Dzielnicy W., skarżący wielokrotnie uczestniczył w zatrzymaniach sprawców zabójstw, rozbojów z użyciem niebezpiecznych przedmiotów, w tym broni palnej, w czynnościach zasadzkowych oraz obserwacyjnych, narażając się bezpośrednio na utratę zdrowia lub życia. Nie był nigdy karany dyscyplinarnie, natomiast wielokrotnie nagradzano go i wyróżniano m.in. Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi, Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant", wyróżnieniem finansowym przyznanym przez Prezydenta W. Skarżący dwukrotnie pełnił funkcję Rzecznika Dyscyplinarnego, awansował aż do stanowiska Radcy w Komendzie Głównej Policji. Podkreślił, iż nie należał do organizacji politycznych i społecznych, zawsze służył dla dobra obywateli i bezpieczeństwa Państwa.

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek skarżącego, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] stycznia 2016 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według wydanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") informacji o przebiegu służby nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] października 1989 r. do [...] maja 1990 r., tj. przez rok, 7 miesięcy i 9 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 27 lat, 3 miesiące i 12 dni (od [...] kwietnia 1986 r. do [...] stycznia 2016 r.).

Ponadto z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] października 2017 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po [...] września 1989 r.

Minister pozyskał też pismo Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r. nr [...] dotyczące przebiegu służby skarżącego. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że po [...] września 1989 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody pieniężne. Ponadto został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi i Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant". W aktach nie ma informacji o udzielonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów odnoszących się do zdarzeń z narażeniem życia i zdrowia.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Ich spełnienie otwiera możliwość zastosowania ww. przepisu względem konkretnej osoby, przy czym organ jest obowiązany do weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Omawiane przesłanki są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Badając pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej, należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza tak w służbie, jak i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, jak również honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę jest wpisane ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, organ wskazał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister podał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, iż krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu [...] września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, iż służba skarżącego pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez rok, 7 miesięcy i 9 dni, nie może być uznana za krótkotrwałą tak w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym.

Jednocześnie organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia przez niego służby po [...] września 1989 r. W tym zakresie organ powołał się na opinię Komendanta Głównego Policji oraz dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Natomiast Minister zaznaczył, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, zaś sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako zagrożenie dla życia i zdrowia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Ponadto Minister stwierdził, że skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno jego postawa i osiągnięcia w służbie, jak i charakter oraz warunki jej pełnienia - w ocenie organu - nie dowodzą, aby sprawa skarżącego stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowania uprawnienia z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister, na mocy art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2018 r. nr [...], powielając argumenty przedstawione w uprzedniej decyzji.

Decyzję Ministra z [...] lutego 2019 r. nr [...] skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 268/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd zwrócił uwagę, że skarżący na rzecz totalitarnego państwa służył przez okres roku, 7 miesięcy i 9 dni, a jego całkowity okres służby wynosi 27 lat, 3 miesiące i 12 dni, zatem służba na rzecz totalitarnego państwa stanowi zaledwie 5,8% całego okresu służby. Zatem zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, okres ten powinien być uznany za krótkotrwały. Jeżeli jednak organ twierdzi inaczej, powinien to wyczerpująco i przekonująco uzasadnić, a nie poprzestawać na stwierdzeniu, iż okres ten "nie może być oceniony jako krótkotrwały".

Nadto organ całkowicie pominął okoliczności, iż skarżący w trakcie służby w Policji zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, był wielokrotnie nagradzany i wyróżniany m.in. Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi, Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant", wyróżnieniem finansowym przyznanym przez Prezydenta W. Dwukrotnie pełnił funkcję Rzecznika Dyscyplinarnego, awansował aż do stanowiska Radcy w Komendzie Głównej Policji.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia kryteriów, wymaganych przepisami art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione; dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego organ zignorował znajdujące się w aktach sprawy dowody poświadczające zasługi skarżącego, posiadane przez niego odznaczenia.

Powyższe orzeczenie tut. Sądu uprawomocniło się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przed żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Minister, w oparciu o art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia z [...] stycznia 2020 r. nr [...] organ w zasadzie powtórzył rozważania prawne z decyzji pierwszoinstancyjnej odnośnie "krótkotrwałości", "rzetelności", "narażenia zdrowia i życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ramach analizy tego ostatniego pojęcia, Minister dodał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po [...] września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Tak więc sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie przesądza, iż w danej sprawie został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wyrażenia takie jak: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca daje organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co umożliwia zastosowanie w pewnym stopniu elastyczności uzasadnionej względami słuszności w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego.

Minister stwierdził, że skarżący podjął służbę w jednej z jednostek wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, gdzie wypełniał swoje obowiązki służbowe przez ponad półtora roku, co pozwoliło mu na dokładne i kompleksowe zaznajomienie się ze specyfiką stawianych przed nim zadań. Ponadto we wniosku z [...] stycznia 1988 r. o przyjęcie do służby w MSW skarżący podał: "w rodzinie mojej są pracownicy tego ministerstwa i jest mi znany charakter pracy w nim", co potwierdza, że już przed podjęciem pracy w ww. formacji posiadał wiedzę na temat jej specyfiki i charakteru. Skoro zatem skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez rok, 7 miesięcy i 9 dni, to ww. okresu nie można uznać za krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby. Służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie, zaś ze względu na ponad półtoraroczny okres jej pełnienia – z pewnością nie nosiła znamion tymczasowości, ale miała charakter trwały. W związku z tym przesłanka "krótkotrwałości " określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie została spełniona. Skarżący nie podjął niezwłocznych działań mających na celu usunięcie go z etatu Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB") i kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza.

W aspekcie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym organ podał, że jej ocena powinna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza, zgodnie z rotą ślubowania, gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu, nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia. Weryfikując spełnienie tej przesłanki przez skarżącego, Minister wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] listopada 2017 r., w którym wskazano, że skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po [...] września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych, wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe oraz wielokrotne wyróżnienia odznaczeniami (Brązowy Krzyż Zasługi, Srebrny Krzyż Zasługi, Srebrna Odznaka "Zasłużony Policjant"). W aktach sprawy brak jest stwierdzonych kar dyscyplinarnych, nie ma danych dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. Ponadto w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jednak charakter zadań wykonywanych w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji.

Minister zaakcentował, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po [...] września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg.

Organ zwrócił też uwagę, że w zebranych dokumentach brak jest zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby z narażeniem życia i zdrowia, jednak uwzględniając posiadanie przez niego pełnej wysługi emerytalnej (75% i w związku z tym brak celowości ubiegania się o takie zaświadczenie), nie można wykluczyć, iż istniały podstawy do jego wydania.

Minister stwierdził, że przebieg służby skarżącego nie wskazuje, aby została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powtórzył uprzednio prezentowany (chociażby w decyzji pierwszoinstancyjnej) pogląd, zgodnie z którym szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a zatem nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" i organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do skarżącego zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Ustosunkowując się do argumentów skarżącego o jego zaangażowaniu w realizację powierzonych zadań, otrzymywaniu w toku służby pozytywnych opinii służbowych, nagród, odznaczeń, a także charakterze zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikającego z niego prawdopodobieństwa zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, Minister uznał, że okoliczności te nie mogą być one oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Nie mają one też znaczenia w kontekście długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Minister nie kwestionował przebiegu służby skarżącego, podczas której zajmował kolejno wyższe stanowiska służbowe, jak również faktu pełnienia przez niego funkcji Rzecznika Dyscyplinarnego. Na uwzględnienie i uznanie zasługuje również okoliczność wielokrotnego wyróżniania skarżącego nagrodami pieniężnymi, odznaczeniami państwowymi i resortowymi.

Organ wskazał też skarżącemu, że jeżeli nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN z uwagi na fakt błędnych zapisów dotyczących przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem, lecz poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

Ponadto, jak wynika z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych za pismem IPN z [...] października 2017 r., skarżący pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych SB: [...] MSW. Zdaniem organu, wystarczający jest zatem sam fakt pełnienia służby w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle ww. przepisu.

Po rozpoznaniu skargi skarżącego na ww. decyzję Ministra z [...] stycznia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 649/20 uchylił drugoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, Minister w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Według Sądu, okres roku, 7 miesięcy i 9 dni służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 27 lat, 3 miesiące i 12 dni nie wyklucza możliwości uznania jej za służbę krótkotrwałą. Sąd zgodził się z organem, iż krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionował przy tym oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jednak samo przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w kontrolowanej decyzji zabrakło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") zawarte w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie możliwości zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem [...] lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie może mieć kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Minister odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] października 1988 r. do [...] maja 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Powyższą okoliczność niewątpliwie należało ocenić przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku, czego organ nie uczynił.

Nie jest także jasne stanowisko Ministra co do oceny rzetelności służby skarżącego w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. W konsekwencji uznania, iż skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ w zasadzie pominął kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącego po [...] lipca 1990 r., w szczególności nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że podnosił on szereg okoliczności dotyczących tej służby.

Sąd podkreślił, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak jest dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest też konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kryterium wyłącznie do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oznacza, iż jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu kryterium wymienionego w ww. przepisie.

Sąd zalecił Ministrowi, aby ponownie rozpoznając sprawę, dokonał wyczerpującej oceny służby skarżącego pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed [...] lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Opisany wyżej wyrok Sądu, podobnie jak poprzednie orzeczenie wydane w niniejszej sprawie, stał się prawomocny wobec jego niezaskarżenia.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Minister wydał [...] grudnia 2020 r. decyzję nr [...], którą ponownie, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a także w głównych zrębach powtórzył (z poprzedniego swojego rozstrzygnięcia) rozważania prawne odnośnie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Recypował również rozumienie zwrotu "narażenie życia i zdrowia". W aspekcie "szczególnie uzasadnionego wypadku" Minister dodatkowo powołał się na wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19. W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem [...] lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po [...] września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego.

Organ także zaakcentował, iż przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie należy pomijać rezultatów przeprowadzonej przez NSA wykładni celowościowej.

Po raz kolejny analizując akta sprawy, Minister doszedł do przekonania, że okres służby na rzecz państwa totalitarnego w wymiarze roku, 7 miesięcy i 9 dni nie może być uznany - zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym – za krótkotrwały. Trudno tu mówić o "chwilowości" czy "przejściowości"; służba ta, ze względu na jej długość, z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości", lecz miała charakter trwały. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie był epizodyczny czy tymczasowy i skarżący w ww. okresie dokładnie zaznajomił się ze specyfiką wykonywanych zadań. Ponadto skarżący świadomie podjął decyzję o tego rodzaju służbie, przyznając we wniosku z [...] stycznia 1988 r. do [...] MSW, iż zna charakter pracy w ministerstwie, bo w jego rodzinie są pracownicy tego resortu. Nie podjął też działań, aby odejść z etatu w SB, lecz kontynuował karierę w ramach tej formacji.

Oceniając rzetelność wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po [...] września 1989 r., Minister odwołał się do treści opinii Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r., przytaczając jej fragmenty. Powtórzył w tym zakresie wywody z poprzedniej swojej decyzji z [...] stycznia 2020 r., ostatecznie wskazując, iż została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Rozważając spełnienie przez skarżącego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister wskazał na świadomy i aktywny udział skarżącego w strukturach SB, za co miał podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy i dodatek specjalny. Skarżący był samodzielnym, odpowiedzialnym, zdyscyplinowanym i zaangażowanym funkcjonariuszem SB, który systematycznie podnosił swoją wiedzę zawodową (ukończył Szkołę Podoficerską), awansował w strukturach SB, czerpał z tej organizacji przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Zdaniem organu, powyższe okoliczności świadczą o tym, że niniejsza sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pomimo rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po [...] września 1989 r. oraz zdobytych w tym okresie wyróżnień i odznaczeń państwowych i resortowych.

Na powyższą decyzję skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia z powodu naruszenia prawa materialnego – art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznania w wyroku jego uprawnienia do świadczenia w nieobniżonej wysokości oraz zobowiązania organu do wydania stosownej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że Minister już po raz czwarty wydał w jego sprawie decyzję naruszającą tak przepisy proceduralne, jak i przepis materialny. Jedynym pozytywnym aspektem zaskarżonej decyzji jest jednoznaczne stwierdzenie przez organ, iż skarżący spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, czego w poprzednio wydanych decyzjach Minister nie uczynił. Skarżący jest przekonany, że spełnia wszelkie warunki określone w art. 8a tej ustawy. Zarzucił organowi, iż pomimo zalecenia zawartego w wyroku Sądu z 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 649/20, Minister nie dokonał wyczerpującej i obiektywnej oceny jego służby pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku.

Skarżący podkreślił, że od [...] stycznia 1990 r. do [...] maja 1990 r. był oddelegowany do pełnienia służby w dyspozycji Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych, pozostając na etacie [...] MSW. W ww. okresie skarżący realizował zadania typowe dla służby patrolowej na terenie [...] Komisariatu Milicji Obywatelskiej w W. W legitymacji służbowej miał wpis, że jest funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej. W dniu [...] stycznia 1990 r. skarżący wystąpił z raportem o przeniesienie do Wydziału [...] Komendy Rejonowej Milicji W., ale raport ten rozpatrzono pozytywnie dopiero [...] maja 1990 r.

Skarżący wyjaśnił, że osoby w rodzinie, o których wspomniał we wniosku z [...] stycznia 1988 r. to pracownicy: Biura Ochrony Rządu (ochraniał [...] podczas trzech pielgrzymek do Polski) oraz Departamentu [...] MSW (pracował jako kierowca).

Ponadto skarżący, będąc w służbie przygotowawczej w Wydziale [...] MSW, zajmował etat milicjanta-kierowcy. Był to bowiem Wydział [...] zajmujący się garażowaniem i naprawą samochodów służbowych, a skarżący posiadał kierunkowe wykształcenie (ukończył technikum samochodowe) oraz dysponował prawem jazdy kategorii B, C i E. Po przeniesieniu do Wydziału [...] (Wydział [...]), skarżący nadal był zatrudniony na stanowisku kierowcy, zajmując się przewożeniem korespondencji jawnej pomiędzy obiektami MSW. Jako milicjant-kierowca skarżący nie był objęty postępowaniem kwalifikacyjnym, stosownie do treści Zarządzenia Nr 53 Ministra Spraw Wewnętrznych z 2 lipca 1990 r. oraz pkt 4 Instrukcji Przewodniczącego Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej z 25 czerwca 1990 r.

Skarżący zwrócił uwagę, że organ tendencyjnie cytuje z wniosku personalnego fragmenty o przyznaniu dodatku specjalnego za jego odpowiedzialność i zaangażowanie, pomijając fakt, iż wniosek ten dotyczy jego pracy w Wydziale XI, gdzie do jego obowiązków należało utrzymywanie porządku na terenie garażu i kontrola pojazdów służbowych.

Skarżący stanowczo zaprzeczył twierdzeniu Ministra o czerpaniu przywilejów podczas służby na rzecz totalitarnego państwa, "chyba że organ ma na myśli okresowe przydziały pasty BHP, fartucha czy też kremu do rąk". Dodał, iż jego ciągła nieobecność w domu (praca w święta i nocami) uniemożliwiła zaangażowanie zawodowe jego małżonki, czego skutki odczuwa obecnie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Nadto wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. m.st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem m.st. Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia).

Uwzględniając z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony brak technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnie z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, o czym zawiadomiono skarżącego oraz organ pismami Sądu z [...] kwietnia 2021 r.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed [...] lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08, stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, iż wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Organ może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed [...] lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie jakoby nie zachodziły przesłanki wyłączenia stosowania wobec skarżącego reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wynikało to z nazbyt wąskiego wyłożenia przez organ treści normatywnej art. 8a tej ustawy.

Jak wynika z części sprawozdawczej (historycznej) niniejszego uzasadnienia, tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 649/20 zobowiązał Ministra do rozważenia, czy w sprawie skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek – przy uwzględnieniu całego okresu służby, zarówno tej na rzecz totalitarnego państwa przed [...] lipca 1990 r., jak i późniejszej (po ww. dacie), a także nakazał odnieść postawę skarżącego oraz charakter i warunki służby do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby".

Jak wskazał NSA w uzasadnieniu ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed [...] lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed [...] lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu jej służby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu [...] września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b. Można więc przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy" nie wcześniej niż w dniu [...] września 1989 r., będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami [...] września 1989 r. i [...] lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Zatem NSA w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019 r. przyjął, iż krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wprawdzie Minister przywołał słownikowe znaczenie tego pojęcia, ale nie można uznać, aby prawidłowo je zrekonstruował w aspekcie analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że w języku potocznym omawiane pojęcie jest używane przy opisie różnych zjawisk lub wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat (w przedmiotowej sprawie: 27 lat, 3 miesiące i 12 dni), okres roku, 7 miesięcy i 9 dni może być potocznie określony jako krótkotrwały. Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270) w rozpatrywanym przypadku takie jej określenie jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia pojęcia "krótkotrwała służba".

W okolicznościach niniejszej sprawy organ właściwie ocenił, iż kryterium rzetelności zostało spełnione. Minister przyznał, że na uznanie zasługują wyróżnienia i odznaczenia skarżącego. Taka konstatacja jest w pełni zasadna w świetle odznaczeń resortowych i państwowych skarżącego (w postaci Srebrnej Odznaki "Zasłużony Policjant", Srebrnego i Brązowego Krzyża Zasługi), a także zajmowanych przez niego wysokich stanowisk służbowych (Rzecznika Dyscyplinarnego, Radcy w Komendzie Głównej Policji). Nadto, jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, skarżący wykonywał zadania, których charakter może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla zdrowia i życia.

U podstaw kolejnego odmownego rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego – obok niespełnienia przesłanki krótkotrwałości z 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - legła dokonana przez organ negatywna ocena służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz postawa skarżącego w ramach służby w strukturach SB.

Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela tej oceny. Minister wskazuje w tym zakresie na postawę skarżącego i charakter ww. służby, podnosząc okoliczności takie jak: zaangażowanie, samodzielność, zdobywanie wykształcenia, podwyższanie uposażenia zasadniczego, przyznanie dodatku służbowego i dodatku specjalnego, korzyści i przywileje. Jednakże organ nie wykazał, że postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Akcentując samodzielność i zaangażowanie skarżącego w ramach struktur SB, Minister nie sprecyzował jakie konkretnie zadania i obowiązki skarżący wykonywał, co jest bardzo istotne, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień skarżącego o jego ciągłej pracy w charakterze kierowcy w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa. Również organ nie podał, jakie to skarżący czerpał korzyści i przywileje, zaś skarżący zaprzeczył temu twierdzeniu.

Według Sądu, wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu kształcenia skarżącego czy świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Reasumując, w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku - stanowi go krótka służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (niespełna dwa lata) w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym i naznaczonym wybitnymi zasługami pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego. Raz jeszcze podkreślić należy, że wedle stanowiska judykatury nawet kilkuletni okres służby można kwalifikować jako krótkotrwały. Nie sposób przy tym uznać, aby wolą prawodawcy było obniżenie świadczeń wypracowanych przez funkcjonariuszy, którzy jedynie krótki czas służyli państwu totalitarnemu, a gross ich aktywności zawodowej stanowiła oddana praca w instytucjach demokratycznego państwa.

Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] maja 2018 r. nr [...], którą Minister wydał z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie to nie zawiera wnikliwej i rzetelnej analizy wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy.

Rozpatrując po raz trzeci wniosek skarżącego, Minister uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania danej regulacji wobec skarżącego, jednak organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i wyczerpujący wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.