Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 488/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 15, 77, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 43 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku socjalnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – Wojewoda D. po rozpatrzeniu odwołania A.K. od decyzji Starosty O. z dnia [...] r., Nr [...], zmieniającej własną decyzję Nr [...] z dnia [...] r., o pozwoleniu na budowę i rozbudowie budynku socjalnego, z przeznaczeniem na budynek mieszkalny w B. przy ul. [...] zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] r., utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

Starosta O. decyzją nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę, obejmującą przebudowę i rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania pawilonu socjalnego na budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem, na działce położonej w B. przy ul. [...], nr ew. gruntów: 34/13.

Następnie Starosta O. decyzją nr [...] z dnia [...] r. zmienił własną decyzję nr [...] z dnia [...] r. oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany przebudowy pawilonu socjalnego na dom mieszkalny, jednorodzinny waz z jego nadbudową i rozbudową zlokalizowany na działkach położonych w B. przy ul. [...] nr ew. gruntów 34/13, 34/35 AM-22.

W dniu [...] r. Starosta O. kolejną decyzją nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...]r., nr [...] o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku socjalnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny, jednorodzinny z garażem, zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] r. i zatwierdził projekt budowlany.

Od powyższej decyzji odwołała się A.K..

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w/w zaskarżoną decyzję Starosty O. nr [...] z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, iż Starosta O. nie zbadał zgodności projektowanej inwestycji z zapisem § 10 ust. 2 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym: "ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy w nawiązaniu do sąsiadującej zabudowy oraz zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, nie mniej niż: 6m od granicy działki z ulicą dojazdową 8m od granicy działki z ulicą lokalną (...)".

Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Starosta O. zmienił własną decyzję nr [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku socjalnego, z przeznaczeniem na budynek mieszkalny w B. przy ul [...] zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] r., w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego i zatwierdził projekt budowlany. Organ wskazał na rozbieżności w części graficznej i tekstowej planu odnośnie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki nr 34/13 AM-22. W opinii tegoż organu - treść uchwały zawiera zapisy o charakterze ogólnym, ujęte w sposób strefowy dlatego zapis § 10 ust. 2 pkt 5 miejscowego planu nie ma w sprawie zastosowania, zaś w przypadku wątpliwości - jak w przedmiotowej sprawie - za wiążące przyjął dyspozycje graficzne.

Od powyższej decyzji odwołała się ponownie A.K..

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta O. zmienił własną decyzję Nr [...] z dnia [...]r. o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku socjalnego, z przeznaczeniem na budynek mieszkalny w B. przy ul. [...] zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...]r., w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielił pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.K.. Podniosła, że nie zasługuje na uwzględnienie zgoda Burmistrza B. na odstępstwo od przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Ponadto w jej ocenie nie została zachowana wymagana odległość zabudowy od granicy działki.

Wojewoda D. utrzymując w mocy opisaną wyżej decyzję z dnia [...] r. wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W ust. 3 dodaje się, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

W przedmiotowej sprawie Starosta O. decyzją nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę, obejmującą przebudowę i rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania pawilonu socjalnego na budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem, na działce położonej w B. przy ul. [...], nr ew. gruntów: 34/13. Następnie zaś decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta O. zmienił własną decyzję nr [...] z dnia [...] r. oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany przebudowy pawilonu socjalnego na dom mieszkalny, jednorodzinny wraz z jego nadbudową i rozbudową zlokalizowany na działkach położonych w B. przy ul. [...] nr ew. gruntów 34/13, 34/35 AM-22.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem rozpatrywanego wniosku o zmianę pozwolenia na budowę jest rezygnacja z dwukondygnacyjnej dobudowy od strony południowej (w zakresie osi 1-7), przekształcenie garażu na pomieszczenia mieszkalne, wykonanie miejsc postojowych. Organ wskazał, że posadowienie budynku na wskazanych we wniosku inwestora, działkach nr ew. 34/13 i 34/35 zostało zatwierdzone ostatecznymi decyzjami Starosty O. nr [...] z dnia [...]r. oraz nr [...] z dnia [...]r., zatem niniejsza analiza stosownie do art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter ograniczony tylko do zakresu samej zmiany.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy powołując się na przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany, w zakresie objętym zmianą pozwolenia na budowę, jest zgodny z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. (Dz. Urz. Woj. D. z dnia [...]r., nr [...], poz. [...]). Organ podkreślił, że działki nr 34/13 i 34/14 w B. na których planowana jest inwestycja oznaczone są w w/w planie symbolem MN4 jako tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie szeregowym, przeznaczone do adaptacji lub rozbudowy dopuszczających lokalizację usług komercyjnych lub publicznych wbudowanych o charakterze lokalnym stanowiących nie więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego.

W ocenie organu odwoławczego, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, zaś projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 "b" ustawy Prawo budowlane, a także zaświadczenia, o których stanowi art. 12 ust. 7 w/w ustawy. Projekt został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowywania projektu zaświadczeniami. Projektant złożył oświadczenie, że projekt budowlany zamienny został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Powyższe – zdaniem organu - świadczy o spełnieniu przez inwestora wszystkich, określonych Prawem budowlanym wymagań do uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się - organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r., nr [...]. Decyzja o warunkach zabudowy uprawniała inwestora do posadowienia obiektu budowlanego (garażu) na granicy działki inwestora. Dlatego też Starosta O. decyzją z dnia [...] r., udzielił pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania pawilonu socjalnego na budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem, na działce położonej w B. przy ul. [...], nr ew. gr. 34/13, w której przewiduje się usytuowanie obiektu budowlanego (garażu) przy granicy z działką nr ewid. 34/26 oraz nr 34/27. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 46 obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w ostatecznej decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W tej sytuacji zarzuty odwołującej się odnośnie braku "wymaganej odległości zabudowy" organ uznał za niezasadne.

W tej sytuacji należało zdaniem organu odwoławczego orzec jak wyżej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A.K.. Podkreśliła, że nie godzi się z rozstrzygnięciem Wojewody D. ponieważ przedmiotowa sprawa związana z jej odwołaniami od decyzji Starosty O., została załatwiona nierzetelnie. Skarżąca zarzuciła, że nie było wizji lokalnej mimo wysłania serwisu zdjęć dotyczących tejże sprawy. Sądziła, że wysłane zdjęcia skłonią Urząd do przeprowadzenia wizji lokalnej. Gdyby odbyła się wizja lokalna to osoba podejmująca decyzję w tej sprawie stwierdziłaby stan faktyczny istniejącej sytuacji.

Zdaniem skarżącej nieistniejąca droga dostępu do jej posesji i sąsiadów od strony spornej granicy między działkami z państwa H. jest poważnym zagrożeniem w przypadku akcji ratowniczej podczas ewentualnego pożaru (konstrukcja domów jest drewniana, dachy pokryte są papą - materiały łatwopalne).

Nadto skarżąca podkreśliła, że rozpoczęła remont segmentu i nie ma sposobu dowiezienia materiałów i składowania oraz wywiezienia materiałów z rozbiórki. Obecna sytuacja zmusza ją do transportu materiałów budowlanych poprzez wnętrze mieszkania które składa się z dwóch kondygnacji. Sprawę tę zgłaszała do Urzędu Miasta w B., lecz nie otrzymała odpowiedzi, stąd zmuszona była przerwać prace remontowe.

Skarżąca wniosła zatem o rzetelne rozpatrzenie jej skargi uwzględniając sytuację w jakiej się znalazła wraz z sąsiadami po wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji państwa H..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wobec treści skargi godzi się podnieść, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).

Stosując przedstawione wcześniej kryteria oceny Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15, art. 7, art. 11, art.77, art.80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a..

Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie zatem z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe /art.136 k.p.a./.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej w całokształcie.

Skoro istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie w niniejszej sprawie było konieczne, celem rozpatrzenia wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Wskazać należy, że prawidłowo zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewoda D. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji - w istocie - nie sprostał opisanym wyżej wymogom.

Wskazać należy, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz.1623), zwaną dalej Prawem budowlanym, a zwłaszcza przepis art.36a ust.1, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Istotny jest przy tym przepis art.36a ust.3 w/w Prawa budowlanego, w myśl którego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art.32 – 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Oznacza to, że wydanie decyzji zmieniającej na podstawie cyt. wyżej art.36a ust.1 Prawa budowlanego, podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę /por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn.akt II OSK 461/07, LEX Nr 486488/.

Skoro tak, to przepis art.35 ust.1 Prawa budowlanego obliguje organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego do sprawdzenia:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

Niesporne jest w sprawie, że teren będący przedmiotem zainwestowania, objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r., Nr [...] /Dz. Urz. Woj. D. z [...]r., Nr [...], poz. [...]/, oznaczony jest na rysunku planu symbolem MN.

W § 10 ust.2 pkt.5 lit.a tejże uchwały ustalono dla tychże terenów nieprzekraczalne linie zabudowy w nawiązaniu do sąsiadującej zabudowy oraz zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, nie mniej niż 6 m od granicy działki z ulicą dojazdową.

Lektura akt sprawy wskazuje, że skarżąca w toku postępowania kwestionowała lokalizację spornej budowy planowanej w odległości mniejszej niż wynika to z cyt. wyżej § 10 ust.2 pkt.5 lit.a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B..

Zarzuty postawione w odwołaniu oraz ich argumentacja, wymagały rozważenia poprzez odniesienie ich do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazania powodów takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Tymczasem odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania ograniczyło się w zasadzie do arbitralnego stwierdzenia, że przedłożony przez inwestora projekt w zakresie objętym zmianą pozwolenia na budowę jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi.

Równie w sposób lakoniczny organ stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia.

Bez wątpienia więc przedstawione wyżej stanowisko organu ustosunkowujące się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu uznać należy za ogólnikowe, a w konsekwencji nieudowodnione. Takie stwierdzenia świadczą o tym, że organ z naruszeniem art. 15 k.p.a. nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie.

Uchybienie to jest o tyle istotne, że opisany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodnie z art.14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, aktem prawa miejscowego. Oznacza to w myśl postanowień art.87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

Innymi słowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest częścią systemu prawnego państwa. Przedmiotowy plan różni się w porównaniu z innymi normami powszechnie obowiązującymi tylko tym, że ustalenia jego obowiązują na obszarze danej gminy /por. R.Hauser, M.Mzyk, Z.Niewiadomski, M.Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem. Wyd.Prawnicze W-wa1995r., str.28/.

Sąd w pełni podziela poglądy prezentowane w doktrynie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, mające moc powszechnie obowiązującą - muszą być przestrzegane bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą krytyczny stosunek, dopóki nie zostaną zmienione w trybie w/w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym./por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str.143/.

W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że organ I instancji właściwy w sprawie wydania spornego pozwolenia związany był postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającymi moc powszechnie obowiązującą.

Wprawdzie przepis art.43 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz.43 ze zm./, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza możliwość usytuowania obiektu przy drodze gminnej w odległości mniejszej niż 6 m, jednakże następuje to wyłącznie za zgodą zarządcy drogi /por. wyrok WSA W Lublinie z 18 października 2007r., sygn.akt II S.A./Lu 643/07, LEX Nr 394875/. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie powołuje się w tym względzie się na konkretną decyzję, gdy zaś zgodnie z art.104 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, a sprawę w myśl art.14 § 1 k.p.a. należy załatwiać w formie pisemnej.

Uchybienia w tym zakresie dowodzi także, że zaskarżona decyzja nie czyni również zadość wskazanym wyżej wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie koniecznych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzasadnienie stanowi integralną część orzeczenia i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, ocena prawa i ich subsumpcja jak też ocena celów i skutków rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu powinno więc znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Jak już zaznaczono, uzasadnienie powinno przekonywać co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego jak i co do zasadności treści samego orzeczenia.

Zaniechanie przez organ prawidłowego uzasadnienia decyzji prowadzi w rezultacie do naruszenia art. 7, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu takie uchybienie przepisom procesowym zawiera zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, a to musiało prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien zgodnie z wymogami zasady dwuinstancyjności rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, w tym odnieść się w pełni do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu.

Istotne jest przy tym także i to, a co uszło uwadze organowi odwoławczemu, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...]r. wynikałoby, że decyzja ta wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestorów z dnia 22 października 2007r., gdy lektura akt sprawy wskazywałaby, że decyzją Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...] umorzono postępowanie organu pierwszej instancji wszczęte tymże wnioskiem.

Nadto organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę winien mieć na względzie ugruntowane w orzecznictwie stanowisko zgodnie z którym zastosowanie przepisu art. art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie tej regulacji nie może prowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne /por. wyrok WSA W Warszawie z dnia 5 sierpnia 2009r., sygn.akt VIII Sa/Wa 717/08, LEX Nr 553637/.

Również w wyroku z dnia 22 listopada 2005r., sygn..akt II S.A./Wa 600/05 /LEX Nr 214373/ Sąd podkreślił, że ratio legis omawianego art. 36a ww. ustawy wskazuje jednoznacznie, że został on wprowadzony jedynie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez inwestorów dokonujących istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Jest oczywiste, że inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę - przepisu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

H.B.17.11.2011 r.