Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 467/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 18 ust.5, art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1481/08 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1481/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. P. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. VI z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 28 sierpnia 2007 r. w W. na ul. B. zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki M. – B. o numerze rejestracyjnym [...], kierowany przez K. P. W protokole kontroli nr [...] z dnia 28 sierpnia 2007 r. stwierdzono, iż pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego szyldu zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis "[...]". Stwierdzono również zamontowanie drogomierza marki C. o numerze fabrycznym [...] oraz kasy rejestrującej. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu. Kierowca okazał do kontroli dokumenty kierowcy, dokumenty pojazdu, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawionej na rzecz M. M. Sp. z o.o., zaświadczenie o współpracy z M. M. Sp. z o.o, świadectwo sprawdzenia z dnia 20 października 2006 r. Kierujący oświadczył, że działa na podstawie umowy o współpracy z firmą S. T. Z przedstawionego do kontroli paragonu fiskalnego wynikało, że wykonującym usługę jest K. P.

Pismem z dnia 5 września 2007 r. organ I instancji powiadomił K. P. o wszczęciu postępowania, wzywając go jednocześnie do przedstawienia dodatkowych dokumentów.

W dniu 1 października 2007 r. K. P. dostarczył wymagane dokumenty w postaci: decyzji w sprawie nadania numeru NIP; umowy o współpracy z dnia 1 maja 2007 r. zawartej z P. Sp. z o.o.; zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako u.t.d.) oraz lp. 1.1 i lp. 2.9 pkt 3 załącznika do tej ustawy, Komendant Rejonowy Policji W. VI nałożył na K. P. karę pieniężną w wysokości 13.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem:

- art. 5 ust. 1 u.t.d, to jest wykonywanie transportu drogowego, z wyłączeniem taksówki, bez wymaganej licencji (8.000 zł),

- art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., to jest umieszczenie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł.).

W wyniku rozpoznania odwołania K. P. Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia był fakt, że w chwili kontroli kierujący okazał wypis z licencji na transport drogowy, należącej do M. M. Sp. z o.o. Organ wyjaśnił, iż z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że przewoźnikiem był przedsiębiorca K. P., który takiej licencji nie posiadał, a wykonywał przewóz osób, ewidencjonował przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej zamontowanej w pojeździe. Potwierdza to dowód w postaci paragonu fiskalnego z dnia kontroli, na którym widnieją dane strony. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zgromadzony materiał dowodowy, w sposób wystarczający pozwalał stwierdzić, iż K. P. wykonywał krajowy transport drogowy osób bez wymaganej licencji i tym samym naruszył art. 5 u.t.d. Konsekwencją naruszenia tego przepisu była kara pieniężna w wysokości 8.000 zł. Ponieważ podczas kontroli drogowej stwierdzono, że na dachu pojazdu niebędącego taksówką osobową, zostało umieszczone urządzenie techniczne, to jest doszło do naruszenia art. 18 ust. 1 lit. c u.t.d., nałożono na przedsiębiorcę karę w wysokości 5.000 zł. Zdaniem organu wyjaśnienia strony, że urządzenie techniczne zamontowane na dachu pojazdu nie było podłączone podczas kontroli, nie mogło zostać uwzględnione, bowiem karze pieniężnej podlega umieszczenie (nie podłączenie) urządzenia technicznego, a fakt umieszczenia potwierdziła strona w swoim zeznaniu.

Pismem z dnia 16 stycznia 2008 r. K. P. wniósł skargę na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Strona skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 5 i art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 10 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.) przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 30 czerwca 2008 r. Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 30 stycznia 2009 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko w sprawie, zarzucając nadto:

1. nieważność decyzji Komendanta Stołecznego Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji poprzez nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie;

2. nieważność decyzji Komendanta Stołecznego Policji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji, wydanej bez podstawy prawnej;

3. nieważność decyzji Komendanta Stołecznego Policji poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji nieznanego ustawie.

Oddalając powyższą skargę WSA w W. w pierwszej kolejności stwierdził, iż nie można podzielić zarzutu skargi dotyczącego uniemożliwienia stronie złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiału zgromadzonego w sprawie. W ocenie Sądu skarżący został powiadomiony o powyższej możliwości w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz jednocześnie wezwany do uzupełnienia dokumentów. Wykonując wezwanie do uzupełnienia dokumentów miał również możliwość złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie. Miał także możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w których zgromadzono dokumenty w czasie kontroli i nadesłane przez skarżącego.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut skarżącego co do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem WSA organ administracji nie tylko zebrał niezbędne dokumenty powołane w rozstrzygnięciu, lecz również sporządził dokumentację fotograficzną pojazdu oraz pozyskał kopię paragonu fiskalnego dokumentującego raport o pobranych opłatach.

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie został złamany zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.). W wyniku kontroli stwierdzono, że na dachu kontrolowanego pojazdu było umieszczone urządzenie z napisami ("[...]"). W świetle wymienionego przepisu nie ma znaczenia w jakim celu urządzenie to zostało zainstalowane, bowiem celem tego przepisu jest zakazanie próby identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń (oczywiście poza pojazdami specjalnymi). Jednocześnie Sąd podniósł, że skarżący dokonując interpretacji art. 18 ust. 5 u.t.d. nie zgadzał się ze stosowaniem tego przepisu do sytuacji objętej kontrolą, wykazując braki legislacyjne tego przepisu oraz jego nielogiczne i trudne do przyjęcia rozwiązania. Zdaniem Sądu zarzuty skarżącego w tej części mogą być adresowane do prawodawcy lub do Trybunału Konstytucyjnego, natomiast nie mogły stanowić podstawy do żądania zmiany lub uchylenia decyzji, gdyż organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, czyli w rozpoznawanej sprawie były obowiązane do stosowania ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w piśmie z dnia 30 stycznia 2009 r. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wyraźnie precyzuje poszczególne naruszenia określając za nie kary. Podobnie decyzja organu odwoławczego w uzasadnieniu dokonuje takiego rozbicia naruszeń i orzeczonych kar. Zatem na skarżącego nie została nałożona kara łączna, lecz kary za poszczególne naruszenia, które to kary zostały następnie zsumowane zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d.

Sąd I instancji podniósł następnie, iż skarżący okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydaną dla M. M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Na podstawie ustaleń organu administracji WSA stwierdził, że K. P. nie był właścicielem tej spółki ani nie był jej pracownikiem, wykonującym w ramach stosunku pracy przewozy okazjonalne świadczone przez tą spółkę. Był odrębnym przedsiębiorcą działającym na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w urzędzie m. s. W. Uzyskał bowiem stosowne zaświadczenie nr [...] z dnia 27 marca 2006 r. z określeniem przedmiotu działalności - taksówek osobowych i transportu lądowego pasażerskiego pozostałego. Zaświadczenie zawierało pouczenie o konieczności uzyskania stosownej koncesji, zezwolenia lub licencji na wykonywanie zgłoszonej działalności, jednakże właściwej koncesji, licencji lub zezwolenia skarżący nie posiadał.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że K. P. powoływał się na umowę o współpracy ze spółką P. z dnia 1 kwietnia 2007 r. W preambule tej umowy w/w spółka oświadczyła, że zawarła umowę z S. T., mocą której S. T. zobowiązała się przekazywać współpracującym ze spółką P. radiowe zlecenia na przewóz osób na terenie m. s. W. Jednocześnie P. oświadczyła, że posiada licencję na przewóz osób o nr [...], jednakże skarżący okazał do kontroli wypis z licencji dla spółki M. M. o nr [...], która posiadała licencję o nr [...], a więc nie była to licencja spółki P. oraz nie byłą to licencja S. T., gdyż nazwa przedsiębiorstwa na tej licencji zamieszczona dotyczyła spółki M. M. Z umowy o współpracy (art. 1 ust. 1) wynika, że jej przedmiotem była współpraca w zakresie świadczenia przez skarżącego usług przewozowych na rzecz klientów S. T., a nie na rzecz S. T., gdyż ta informowała jedynie skarżącego o zgłoszeniach, które ewentualnie mógł przyjąć, odpowiadając na nie.

W związku z powyższym WSA w W. stwierdził, że skarżący nie posiadał wymaganej licencji na wykonywanie transportu drogowego, nie był również zatrudniony przez spółkę P. ani przez spółkę M. M. wykonując przewóz na podstawie jej licencji ani przez S. T. Wykonywał natomiast przewóz osobiście, lecz nie na rzecz żadnej z w/w spółek ani na rzecz S. T., czego dowodzi paragon fiskalny, zawierający dane skarżącego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1481/08, wniósł K. P. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 3 ust 1 pkt 1 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu strony skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego materiału dowodowego;

2. art. 5 ust 1 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego braku posiadania przez skarżącego licencji na przewóz osób podczas, gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego;

3. art. 4 pkt. 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką;

4. art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu;

5. art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego;

6. art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna;

7. art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika okoliczność aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust 5 lit c u.t.d.;

8. art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas, gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej p.u.s.a), oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z protokołu kontroli, ze zgromadzonego materiału dowodowego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącego art. 92 ust 1 i 4 u.t.d. - podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu osoby wykonanego w ramach zarobkowego przewozu;

2. art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - wykonywania przez skarżącego zarobkowego przewozu drogowego osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - na podstawie paragonu fiskalnego lub raportu dobowego, podczas gdy powyższy dowody nie są wystarczające dla ustalenia przewozu konkretnej osoby, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącego art. 92 ust 1 i 4 u.t.d. – podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu osoby wykonanego w ramach zarobkowego przewozu;

3. art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą w celu wykonywania zarobkowego przewozu drogowego osób;

4. art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w skarżonym wyroku, poprzez uznanie iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi;

5. art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżącego nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi;

6. art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód na okoliczność zamontowania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. wobec skarżącego oraz mogło skutkować oddaleniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się szeroko do przedstawionych zarzutów. Wskazał w szczególności, iż w aktach sprawy brak jest dowodów, z których wynikałoby, że wykonywał on zarobkowy przewóz osób. W ocenie strony powyższa okoliczność nie została udowodniona. Zatem w niniejszym stanie faktycznym brak było przesłanek dla przyjęcia, że był zobowiązany do posiadania takiej licencji - skoro z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nie przewoził żadnej osoby.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie wyłączył spod "przewozów okazjonalnych" te dokonywane "taksówką". Według strony błędnym jest rozumienie przewozu okazjonalnego jako przewozu wykonywanego okolicznościowo. Zarówno podmioty wykonujące transport drogowy taksówką oraz podmioty wykonujące przewóz w oparciu o licencję na krajowy transport drogowy wykonują przewozy bez określenia startu i zakończenia przewozu, bez określenia trasy przewozu, bez rozkładu jazdy, bez przewożenia tej samej grupy osób. Zawarcie umowy o przewóz jest zatem okazjonalne, tzn. przedsiębiorca nie wie: gdzie, kiedy, z kim, dokąd i jaką trasą będzie świadczył usługę przewozu zarówno w ciągu jednego dnia, jak i w czasie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Gdyby ustawodawca chciał wyróżnić przewóz taksówką oraz przewóz pojazdem nie będącym taksówką, to znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w stosownych definicjach zawartych w słowniczku (art. 4 ustawy).

Skarżący wskazał, iż przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. nie mają zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą. W jego ocenie przepisy te swym zakresem podmiotowym obejmują przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą - transport drogowy - ale jako działalność pomocniczą w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej (art. 4 ust. 3 lit. a.). Taka wykładnia wynika również z konieczności zachowania zasad konkurencyjności w działalności gospodarczej. Zdaniem strony zakazy określone w tym przepisie nie mogą i nie dotyczą przewoźników posiadających ważne licencje na krajowy transport drogowy.

W skardze kasacyjnej podniesiono nadto, iż nie jest możliwe do zaakceptowania twierdzenie, że niepodłączony fizycznie do instalacji elektrycznej pojazdu banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym. Lampą jest bowiem urządzenie, do inicjacji którego i funkcjonowania konieczne jest zasilanie elektryczne.

Zdaniem kasatora organ administracji wydał decyzję bez podstawy prawnej. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości nałożenia kary w wysokości 13.000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej za kilka naruszeń. Organ powinien zatem dokonać prawidłowego wyrzeczenia kary za każde naruszenie i dopiero potem ewentualnie zsumować kary wymierzone.

Z ostrożności procesowej strona skarżąca wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 5 u.t.d.

Komendant Stołeczny Policji nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Najdalej idącym zarzutem w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy organy administracji publicznej nałożyły na skarżącego karę nieznaną ustawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany wyżej zarzut nie jest zasadny. Kończąca postępowanie jurysdykcyjne decyzja, którą nałożono karę pieniężną za różne naruszenia ustawowych obowiązków lub warunków, kończy jedną sprawę w znaczeniu materialnoprawnym. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji jest niepodzielne. Ponadto należy podkreślić, że sam ustawodawca w treści art. 92 ust. 2 u.t.d. posługuje się pojęciem sumy kar pieniężnych nakładanych w ramach jednej kontroli.

Pozostałe zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. i wymienione w punktach 1, 2, 3, 4, petitum skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art.1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie należy podkreślić, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd I instancji mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide wyrok NSA z 21.04.2009 r., II FSK 2/08, niepublikowany). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a więc tym samym brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia wskazanego wyżej przepisu prawa.

Również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do art. 3 § 2 p.p.s.a. nie są zasadne. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres przedmiotowy postępowania, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd nie może uchybić wskazanej normie prawnej dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu.

Ponadto należy podkreślić, iż zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 p.p.s.a jest całkowicie bezzasadny. W szczególności stwierdzić należy, że skarżący nie wskazał, która jednostka redakcyjna tego przepisu została naruszona w zaskarżonym wyroku. Oczywistym więc jest, iż takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 176 p.p.s.a. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że przepis art. 141 p.p.s.a. reguluje warunki i terminy sporządzenia uzasadnienia przez Sąd I instancji oraz niezbędne elementy tegoż uzasadnienia. Tymczasem kasator formułując zarzut naruszenia w/w przepisu prawa nie podnosi, aby uzasadnienie orzeczenia nie spełniało przewidzianych nim wymogów, ani też, że sposób jego sporządzenia uniemożliwia stronie wdanie się w spór oraz kontrolę instancyjną.

Za bezzasadny należy również uznać zarzut skargi kasacyjnej zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a odnoszący się do naruszenia pozostałych przepisów postępowania wymienionych szczegółowo w punktach 1, 2, 3, 4 petitum skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 sierpnia 2007 roku w W. został poddany kontroli samochód marki M.-B. którego właścicielem był K. P. Samochód był prowadzony przez właściciela K. P. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że K. P. prowadzi działalność gospodarczą, w chwili kontroli posiadał w pojeździe zarejestrowaną na siebie kasę fiskalną, a wykonany wydruk paragonu fiskalnego wskazywał K. P. jako wystawcę tegoż paragonu i przedsiębiorcę. Podnoszone przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną okoliczności dotyczące braku dowodów potwierdzających zarobkowy przewóz konkretnych osób nie mają znaczenia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Podkreślić więc należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że K. P. wykonywał transport drogowy w ramach przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą.

Nadto należy podkreślić, że nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a opisany szczegółowo w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji błędne przyjęcie, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód na okoliczność zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego. Kwestionowane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną ustalenia znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli numer [...] przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2007 roku oraz w fotografiach pojazdu sporządzonych podczas kontroli przez przeprowadzających kontrolę funkcjonariuszy Policji. Dokonane w trakcie kontroli ustalenia wskazują, że na dachu kontrolowanego pojazdu znajdowała się podświetlona listwa (lampa) z napisem "[...]" oraz numerem telefonu "[...]". W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlanej listwy (lampy) z podanym wyżej napisem stanowi naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Stosownie do treści powołanego wyżej przepisu prawa, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabronione jest umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Należy w tym miejscu podkreślić, że celem zakazów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego tak jak taksówką.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku Sądu I instancji ustalenia faktyczne zostały dokonane przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że w sytuacji kiedy nie podważono skutecznie ustaleń stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut wskazujący na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką, a także błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że przepis ten określa obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d definicja przewozów okazjonalnych wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej z definicji tej nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Natomiast stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania licencji. Niewątpliwie innym rodzajem licencji, od tej wymienionej w art. 5 ust. 1 u.t.d, jest licencja, o której mowa w art. 6 u.t.d. – licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a opisanych w punktach 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, określając stosowne ograniczenia. Podkreślić należy, że żaden przepis ustawy o transporcie drogowym nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego swoją działalność pomocniczo w stosunku do swojej podstawowej działalności gospodarczej. Jak to już zostało wyżej podniesione, powołany wyżej przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport zarobkowy taksówką na podstawie stosownej licencji przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. W tym stanie rzeczy uznać należy, że ograniczenia w zakresie wyposażania i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczą także przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że skarżący wykonując transport drogowy we własnym imieniu i na własny rachunek nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego, a nadto zasadnie przyjął, że na dachu kontrolowanego pojazdu była umieszczona podświetlona listwa (lampa). W tym stanie rzeczy zasadnie nałożono na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.