Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2890/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50a pkt 1 w zw. z art. 48 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego - na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] lutego 2015r., na podstawie art. 50 a pkt. 1 w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...], nakazał inwestorowi [...] rozbiórkę nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...] wskazał, że inwestor uzyskał pozwolenie na przebudowę i rozbudowę kamienicy z lokalami usługowymi w parterze wraz z budową garażu w poziomie piwnic i zadaszeniem wewnętrznego dziedzińca na poziomie pierwszej kondygnacji - decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].03.2013 r.

W wyniku oględzin w dniu 2.12.2013r., organ powiatowy stwierdził, że inwestor wykonał roboty konstrukcyjne związane ze wzmocnieniem fundamentów, poziom -1, wymieniony został strop nad piwnicami i dziedzińcem. Wykonano konstrukcję w parterze - słupy, podciąg, schody z -1 na parter, wykonano trzy szyby windowe (w oficynach bocznych i w oficynie poprzecznej), wykonano schody żelbetowe w klatkach bocznych, w oficynach i w części frontowej od podwórza wymieniono stolarkę okienną. Powyższe roboty były zgodne z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Również zgodnie z projektem wykonywane były roboty instalacyjne, dotyczące wod - kan, c.o., roboty termoizolacyjne wraz z naprawą istniejących tynków zewnętrznych elewacji frontowej.

Jednak projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].03.2013 r. nie obejmował nadbudowy budynku, która była objęta odrębnym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

W dniu [...].10.2013r. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] wydał decyzję Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na nadbudowie kamienicy przy ul. [...], na działkach ew. [...], w związku z wydaniem przez [...] Konserwatora Zabytków postanowienia [...] z dnia [...].08.2013 r. o odmowie uzgodnienia takiej decyzji.

Samowolne roboty polegały na rozbiórce poddasza i wykonaniu w miejsce poddasza kondygnacji - w części południowej budynku 1 kondygnację, zaś w części północnej 2 kondygnacje z tarasami w części południowej. W części frontowej budynku nadbudowa obejmuje dwupoziomowe lokale. Nie stwierdzono wspólnej ściany między budynkiem [...] a [...].

W związku z tym, że inwestor nie miał pozwolenia na przedmiotową nadbudowę, która stanowi odrębne przedsięwzięcie inwestycyjne, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2013 r., na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (zmienionym w dniu [...].12.2013 r. postanowieniem nr [...]) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

W postanowieniu tym, nakazał nadto inwestorowi wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia dokumentów wskazanych w pkt 1-4 postanowienia.

W dniu 30.04.2014 r. do inspektoratu powiatowego wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] z informacją, iż pomimo wydania postanowienia nr [...], prace polegające na nadbudowie budynku przy ul. [...] są kontynuowane.

W związku z powyższym w dniu 14.05.2014 r., inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę i stwierdzili, że w stosunku do robót opisanych w protokole z dnia 2.12.2013 r., wykonane zostały następujące roboty: na dwóch kondygnacjach nadbudowy wyprowadzono piony instalacji wentylacji mechanicznej, kanalizacji, wody zimnej i ciepłej oraz cyrkulacji, została wykonana izolacja pozioma na tarasach z warstwą szlichty dociskowej, wykonano obróbki blacharskie na murkach attyk, wstawiona została stolarka okienna, wykonano termoizolację od strony dziedzińca oraz tarasów (od ul. [...]), otynkowano ścianę budynku sąsiedniego przy ul. [...] (na wysokości 2 kondygnacji nadbudowy), wykonano obróbki blacharskie na murkach wydzielających tarasy przynależne do lokali, wykonano na otworach łączących z lokalem (pierwszej kondygnacji nadbudowy) murki - prawdopodobnie pod wyłazy oraz wykonano obróbki blacharskie na attyce od strony ulicy [...]. Na dachu nadbudowy wykonano murki - podstawy pod kominy. Na murkach attyk ostatniej kondygnacji wykonane przebicia dla odprowadzenia wód opadowych do rynien i rur spustowych już wykonanych, docelowych. Po murkach attyki została rozprowadzona instalacja teletechniczna i odgromowa.

W toku kolejnych oględzin - protokół z dnia 24.11.2014r. Nr - [...], stwierdzono prowadzenie robót budowlanych przy nadbudowie budynku.

W stosunku do oględzin z 14.05.2014r. organ stwierdził, że wykonano: częściowo instalacje elektryczne, tynki gipsowe w trzech lokalach, częściowo kominy ponad dachem i tarasami, dach przeszklony od strony ul. [...] w lokalu dwupoziomowym, zewnętrzne tynki wraz z termoizolacją ściany przy tarasie I kondygnacji nadbudowy od strony ul. [...], na dachu nadbudowy i tarasu z otworami w stropach ostatniej kondycji wykonano izolację z papy termozgrzewalnej oraz przeciwwilgociowej, częściowo na stropach nadbudowy wypełnienia ze styropianu między budynkami. Prowadzone były roboty budowlane: elektryczne, dekarskie, tynkarskie i izolacyjne stropów.

Zdaniem organu I instancji stwierdzonych robót budowlanych nie można było zakwalifikować, jako niezbędne zabezpieczenie oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich. Zakres robót znacznie wykracza poza wykonanie niezbędnego zabezpieczenia budynku. Twierdzenia inwestora, iż roboty stanowiły zabezpieczenie budynku były niesłuszne, gdyż zabezpieczenia wskazane w postanowieniu mogą mieć jedynie charakter doraźny, tak by nie można ich zakwalifikować do robót budowlanych t.j. prac o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4.12.2012 r" Sygn. akt II SA/Kr 1356/12).

Organ przykładowo wskazał, że otwory okienne czy mury attyk w przypadku konieczności zabezpieczenia, mogły zostać czasowo przykryte materiałem nietrwałym. Nie było np. potrzeby wyprowadzenia pionów instalacyjnych, wykonania izolacji poziomej tarasów wraz z wylaniem warstwy szlichty, czy wykonania termoizolacji.

Organ stwierdzając wykonanie robót budowlanych, wcześniej wstrzymanych na podstawie postanowienia wydanego na mocy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie będących niezbędnymi zabezpieczeniami budowy był zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wskazał, iż jest to rodzaj sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest samowola budowlana realizowana w dalszym ciągu, pomimo wstrzymania robót postanowieniem uprawnionego organu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...].02.2015 r., nakazującej inwestorowi [...] rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] i [...] w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14.04.2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1800/15, uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...].06.2015 r.

Po tym wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), w wyniku ponownego rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].02.2015 r., nakazującej inwestorowi [...] rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie rozbiórki nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] wykonanej po wydaniu postanowienia PINB dla [...] nr [...] z dnia [...].12.2013 r.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w trakcie postępowania odwoławczego do akt sprawy inwestor przedłożył "Opinię techniczno-budowlaną dotyczącą zabezpieczenia nadbudowanej kamienicy przy ul. [...] w [...]", sporządzoną 7.04.2015 r. przez mgr inż. arch. J. H. - rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, którą wykonano w celu przedstawienia uwarunkowań związanych z koniecznością zabezpieczenia nadbudowy od warunków atmosferycznych i bezpieczeństwa obiektu w okresie wstrzymania robót przy nadbudowie ww. budynku.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedłożonej opinii, prawidłowo zakwalifikowano wykonane - po postanowieniu nr [...] z dnia [...].12.2013 r., zmienionym postanowieniem [...] z dnia [...].12.2013 r., roboty jako zabezpieczające, mające na celu wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych i zobowiązującym do przedłożenia określonych dokumentów, zobowiązał również inwestora do wykonania niezbędnych zabezpieczeń. Nie określił jednak w sposób precyzyjny zakresu oraz sposobu wykonania zabezpieczeń, dlatego użycie droższych i trwalszych materiałów, jakim są okna oraz dach szklany zamiast materiałów mniej trwałych (filii, desek, płyt) nie może powodować zarzutu nieprawidłowego wykonania obowiązku (z treści przedłożonego opracowania wynikało, iż wszystkie roboty zabezpieczające zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz sztuką budowlaną).

Zasadnym było m.in. wykonanie izolacji na tarasach z warstwą szlichty dociskowej oraz wykonanie przebić mających na celu odprowadzenie wód opadowych oraz obróbek blacharskich na murkach attyk oraz na murkach wydzielających tarasy, celem uniknięcia destrukcyjnego wpływu warunków atmosferycznych. Wyprowadzenie pionów kominowych, w tym kanałów wentylacji mechanicznej garażu, wentylacji mieszkań oraz prowadzonych przy nich instalacji sanitarnej, elektrycznej i teletechnicznej ponad poziom nadbudowy zasadne było ze względu na konieczność ich zamknięcia, aby zapewnić ich prawidłowe funkcjonowanie (instalacje obsługują nie tylko poziom nadbudowy, ale również lokale usytuowane na niższych kondygnacjach budynku). Właściwym było również zakończenie i zabezpieczenie pionów kominowych, przed przedostawaniem się wód opadowych do ich wnętrza, w tym również w części istniejącej obiektu. W odniesieniu do sposobu zabezpieczenia otworów okiennych części nadbudowanej budynku oraz wykonania przeszklonego dachu nad jednym z lokali od strony ul. [...], organ wskazał, iż obowiązek zabezpieczenia został wykonany. Wykonanie otynkowania ściany sąsiedniego budynku przy ul. [...] pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę, gdyż nie obejmuje ono swym przedmiotem robót budowlanych dotyczących budynku sąsiedniego. Organ zgodził się z autorem ww. opracowania również w zakresie zasadności wykonania instalacji odgromowej, która ma za zadanie ochronę całego budynku oraz wykonanych instalacji przed uderzeniami piorunów.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdził, że roboty wykonane po wydaniu przez PINB dla [...] postanowienia z dnia [...].12.2013r., zakwalifikować należy jako roboty zabezpieczające nakazane tym postanowieniem. Tym samym nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 50a Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.: "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".

Jako aktualne uznano ustalenia organu powiatowego w zakresie dotyczącym wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano na konieczność kontynuowania przez organ powiatowy postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ podniósł, że postanowienie nr [...]zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, natomiast postanowienie je zmieniające nr [...] na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. Pierwsze rozstrzygnięć zostało zmienione w zakresie dotyczącym adresu nieruchomości na terenie której roboty zostały wstrzymane.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wniosła skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2016 r.

Wspólnota podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 105 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności: art. 5 Prawa budowlanego, art. 28, art. 32 ust. 4 pkt. 2 art. 35, art. 48, art. 50a Prawa budowlanego.

W skardze argumentowano, że prowadzona przez inwestora nadbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...]od samego początku wykonywana jest w warunkach samowoli budowlanej. Wydana przez PINB decyzja z dnia [...].02.2015 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki nadbudowy ma uzasadnienie, gdyż prace budowlane były prowadzone przez inwestora pomimo ich wstrzymania postanowieniem PINB z dnia [...].12.2013 r. nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na przedstawionej przez inwestora ekspertyzie inż. architekta J. H., bezkrytycznie uznanej za prawidłową.

Organ bez prawidłowej analizy stanu faktycznego ustalonego w trakcie oględzin z dnia 14.05.2014r. uznał, że roboty budowlane prowadzone przez inwestora pomiędzy dniem 23.12.2013r. (tj. od dnia wydania postanowienia nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych) do dnia 14.05.2014r. stanowiły jedynie wykonanie niezbędnych zabezpieczeń nie zaś kontynuowania robót budowlanych w celu zakończenia budowy.

Z protokołu z dnia 14.05.2014 r., wynikało, że na dwóch kondygnacjach nadbudowy wyprowadzone są piony instalacji wentylacyjnej mechanicznej, kanalizacji sanitarnej, wody zimnej i ciepłej oraz cyrkulacja, że wykonana została termoizolacja na murkach od strony dziedzińca oraz tarasów (od ul. [...] ), została otynkowana ściana budynku sąsiedniego przy ul. [...] (na wysokość 2-j kondygnacji nadbudowy), na murkach attyk ostatniej kondygnacji wykonane są przebicia dla odprowadzenia wód opadowych do rynien i rur spustowych już wykonanych docelowych. Po murkach attyki została rozprowadzona instalacja teletechniczna i odgromowa.

Zdaniem Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego roboty budowlane polegające na wyprowadzeniu pionów kanalizacji sanitarnej, wody zimnej i cieplej oraz cyrkulacji, otynkowanie ściany budynku sąsiedniego [...], rozprowadzenie instalacji telefonicznej po murkach attyk - to roboty nie zmierzające do wykończenia obiektu lecz prace zabezpieczające.

Prawidłowa analiza protokołu z dnia 14.05.2014 r. wskazuje, iż inwestor prowadził prace w celu ich dokończenia w warunkach samowoli budowlanej.

Organ nie powinien bezkrytycznie uznawać za wiarygodne dowodów (w tym ekspertyz technicznych) przedstawianych przez strony. Dowody te powinny być oceniane zgodnie z regułami logiki, doświadczenia życiowego, wiedzy specjalistycznej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie uznał, iż możliwe jest zalegalizowanie każdej samowoli budowlanej. Przepis art. 50a prawa budowlanego taką możliwość kategorycznie wyklucza.

Organ zgodnie z art. 7 k.p.a. powinien stać na straży praworządności, co wymaga przeciwdziałania jawnemu naruszaniu prawa.

W sprawie nie zachodziły żadne przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki wykonanej po wydaniu postanowienia przez PINB z dnia [...].12.2013r.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] w skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2016 r. domagała się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 50 a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kontynuowania prac, mimo ich wstrzymania,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie wytycznych wyroku WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2016 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1800/15, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego,

- art. 105 k.p.a., poprzez brak przesłanek do umorzenia postępowania,

- art. 7 w zw. z art. 77, art. 6, 8, 9 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pochopne uchylenie decyzji organ I instancji, a w szczególności:

- zawężenie zakresu postępowania do nadbudowy i pominięcie innych prac budowlanych zrealizowanych po wstrzymaniu robót,

- brak należytej analizy protokołów PINB w zakresie oceny prac wykonanych przez inwestora po wstrzymaniu robót budowlanych,

- bezkrytyczne przyjęcie za dowód opinii techniczno-budowlanej autorstwa J. H., sporządzonej na zlecenie inwestora,

- brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ustaleniach pokontrolnych z 24 listopada 2014 r. PINB stwierdził wykonanie dalszych prac budowlanych w stosunku do stanu z 14 maja 2014 r. w postaci: instalacji elektrycznych (wewnętrznych), tynków gipsowych, kominów nad dachem i tarasami, szklany dach, zewnętrzne tynki wraz z termoizolacją, ściany na tarasie i kondygnacji nadbudowy, na dachu nadbudowy i tarasu z otworami w stropach wykonano izolację z papy termozgrzewalnej oraz przeciwwilgociowej oraz częściowo na stropach nadbudowy wypełnienia ze styropianu pomiędzy budynkami.

Organ był zobowiązany do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wznoszonego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w stosunku do którego w ramach procedury legalizacyjnej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót, a mimo to roboty były nadal wykonywane. Fakt wykonywania robót został należycie udokumentowany i opisany w protokołach PINB.

Skarżąca sprzeciwiała się uwzględnieniu opinii inż. H. Nie można było opierać się na opinii przedstawionej przez inwestora, gdy przepisy nakazują organowi samodzielne wyjaśnienie sprawy.

Organ z łatwością mógł ocenić prace budowlane zrealizowane po ich wstrzymaniu, opisane w protokołach PINB, pod kątem tego, czy mają charakter zabezpieczający, czy docelowy. Oczywistym tego przykładem było wykonanie instalacji teletechnicznej. Montaż trwałych, docelowych elementów stanowi kontynuację prac budowlanych bez wymaganego prawem zezwolenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ma miejsce w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Skarga okazała się zasadna.

Sprawy objęte skargami Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], jako dotyczące tej samej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].10.2016 r. , zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Przedmiotowy nakaz rozbiórki pozostaje w związku z głównym postępowaniem prowadzonym przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...]. Inwestorem wykonywanych robót budowlanych była spółka [...], przekształcona w [...].

Oprócz tego organ powiatowy prowadzi odrębne postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie ww. budynku.

W dniu 2.12.2013 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonali oględzin robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...]. W ich wyniku stwierdzono, że inwestor wykonał: roboty konstrukcyjne związane ze wzmocnieniem fundamentów, wykonano poziom -1, wymieniony został strop nad piwnicami i dziedzińcem, wykonano konstrukcję w parterze - słupy, schody z -1 na parter, wykonano 3-y szyby windowe (w oficynach bocznych i oficynie poprzecznej), wykonano schody żelbetowe w klatkach bocznych, w oficynach i w części frontowej od podwórza wymieniono stolarkę okienną. Ww. roboty budowlane wykonano zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją na budowę (okazano kopię projektu). Wykonywane były roboty instalacyjne dot. wod-kan, c.o. - zgodnie z projektem oraz roboty termoizolacyjne i naprawa tynków zewnętrznych elewacji frontowej.

Niezgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją wykonano: nadbudowę budynku. Rozebrano poddasze i wykonano w miejsce poddasza kondygnacje; w części południowej budynku 1 kondygnację, zaś w części północnej 2-e kondygnacje. W części frontowej budynku nadbudowa - dwupoziomowe lokale.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2013r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], nakazał inwestorowi [...] wykonanie niezbędnych zabezpieczeń i wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia określonych dokumentów.

Potem postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2013 r. organ powiatowy, na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., zmienił ww. postanowienie poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (określono prawidłowy adres inwestycji).

W dniu 30.04.2014 r. do PINB wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] z informacją, iż pomimo wydania postanowienia nr [...], prace polegające na nadbudowie budynku przy ul. [...] w są kontynuowane.

W trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 14.05.2014 r., w zakresie nadbudowy ww. budynku, stwierdzono wykonanie dodatkowych robót: "na dwóch kondygnacjach nadbudowy wyprowadzone są piony instalacji wentylacji mechanicznej, kanalizacji sanitarnej, wody zimnej i cieplej oraz cyrkulacja, została wykonana izolacja na tarasach z warstwą szlichty dociskowej, wykonane zostały obróbki blacharskie na murkach attyk, została wstawiona stolarka okienna, wykonana została termoizolacja od strony dziedzińca oraz tarasów (od ul. [...]), została otynkowana ściana budynku sąsiedniego przy ul. [...] (na wysokości 2-j kondygnacji nadbudowy), wykonano obróbki blacharskie na murkach wydzielających tarasy przynależne do lokali, wykonano na otworach łączących z lokalem (1-kondygnacji nadbudowy) - murki prawdopodobnie pod wyłazy oraz wykonano obróbki blacharskie na attyce od strony ulicy [...]. Na dachu nadbudowy wykonane są murki - podstawy pod kominy. Na murkach attyk ostatniej kondygnacji wykonane są przebicia dla odprowadzenia wód opadowych do rynien i rur spustowych już wykonanych, docelowych. Po murkach attyki została rozprowadzona instalacja teletechniczna i odgromowa".

W toku kolejnych oględzin - protokół z dnia 24.11.2014r. Nr [...], stwierdzono prowadzenie robót budowlanych przy nadbudowie budynku.

W stosunku do stanu z oględzin w dniu 14.05.2014r. wykonano: częściowo instalacje elektryczne, tynki gipsowe w trzech lokalach, częściowo kominy ponad dachem i tarasami, dach przeszklony od strony ul. [...] w lokalu dwupoziomowym, zewnętrzne tynki wraz z termoizolacją ściany przy tarasie I kondygnacji nadbudowy od strony ul. [...], na dachu nadbudowy i tarasu z otworami w stropach ostatniej kondycji wykonano izolację z papy termozgrzewalnej oraz przeciwwilgociowej, częściowo na stropach nadbudowy wypełnienia ze styropianu między budynkami. Prowadzone były roboty budowlane: elektryczne, dekarskie, tynkarskie i izolacyjne stropów.

W toku postępowania odwoławczego inwestor przedłożył "Opinię techniczno- budowlaną dotyczącą zabezpieczenia nadbudowanej kamienicy przy ul. [...] w [...]", sporządzoną 7.04.2015 r. przez mgr inż. arch. J. H. - rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Opinia przedstawiała uwarunkowania związane z koniecznością zabezpieczenia nadbudowy od warunków atmosferycznych i bezpieczeństwa obiektu w okresie wstrzymania robót.

Oceniając powyższy stan faktyczny, nie można zgodzić się ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zasadności zakwalifikowania robót wykonanych przez inwestora - po dacie wydania postanowienia PINB nr [...] z dnia [...].12.2013r. - jako robót zabezpieczających, mających na celu wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku zabezpieczenia obiektu.

Wprawdzie organ powiatowy, w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych, zobowiązując inwestora do wykonania niezbędnych zabezpieczeń nie określił jego zakresu ani sposobu wykonania tych zabezpieczeń, to jednak kwalifikacja robót opisanych w protokołach - dokonana przez organ odwoławczy, była całkowicie błędna.

Argumentacja organu II instancji o użyciu przez inwestora, w celu wykonania robót zabezpieczających, droższych i trwalszych materiałów (okna oraz dach szklany) zamiast materiałów mniej trwałych (folii, desek, płyt) i brak stwierdzenia kontunuowania robót budowlanych mimo ich wstrzymania, przeczą stanowi faktycznemu ujawnionemu i opisanemu we wskazanych protokołach oględzin.

Organ odwoławczy stwierdził, że zasadnym było m.in. wykonanie izolacji na tarasach z warstwą szlichty dociskowej oraz wykonanie przebić mających na celu odprowadzenie wód opadowych oraz obróbek blacharskich na murkach attyk oraz na murkach wydzielających tarasy, celem uniknięcia destrukcyjnego wpływu warunków atmosferycznych. Wyprowadzenie pionów kominowych, w tym kanałów wentylacji mechanicznej garażu, wentylacji mieszkań oraz prowadzonych przy nich instalacji sanitarnej, elektrycznej i teletechnicznej ponad poziom nadbudowy zasadne było ze względu na konieczność ich zamknięcia, celem zapewnienia ich prawidłowego funkcjonowania. Właściwym było zakończenie i zabezpieczenie pionów kominowych, przed przedostawaniem się wód opadowych do ich wnętrza.

W odniesieniu do sposobu zabezpieczenia otworów okiennych części nadbudowanej budynku oraz wykonania przeszklonego dachu nad jednym z lokali od strony ul. [...], uznał iż było to tylko zabezpieczenie. Organ II instancji zgodził się z wnioskami opracowania przedłożonego przez inwestora, co do zasadności wykonania takiego zabezpieczenia, w tym instalacji odgromowej.

Będący podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji, przepis art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego przesądza, iż w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 2 - nakazuje się, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Kontynuowanie w ramach samowoli budowlanej (nadbudowy obiektu), robót budowlanych, które stosownym postanowieniem wstrzymano, bezwzględnie uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Jest to rodzaj sankcji dla sprawcy samowoli budowlanej, który kontynuuje budowę pomimo wstrzymania robót postanowieniem uprawnionego organu. Roboty budowlane wykonywane w ramach samowoli budowlanej, po ich wstrzymaniu, nie mogą być przez inwestora kontynuowane - nie może być w tym zakresie decydująca opinia wykonana na zlecenie inwestora, z której wynika, że prace były niezbędne do zabezpieczenia obiektu. Organ nadzoru budowlanego powinien do takich ekspertyz podchodzić ze szczególną ostrożnością, a jej ocena nie może oderwać się od reguł racjonalności i doświadczenia życiowego.

Ustalenie charakteru spornych robót wykonanych przez inwestora, wymagało fachowej (wyspecjalizowany organ) i rzeczowej analizy materiału dowodowego, w tym także krytycznego odniesienia się do stanowiska wyrażonego w ekspertyzie.

Wadliwy i sprzeczny z treścią protokołów jest pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, iż wszystkie opisane w tych protokołach działania inwestora były sposobem zabezpieczenia nadbudowy obiektu (realizowanego w ramach samowoli budowlanej).

Należy podkreślić, że skoro prace dotyczące nadbudowy zostały wstrzymane postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowalne, to roboty zabezpieczające mogły mieć jedynie charakter doraźny, tak by nie można było zakwalifikować ich do robót budowlanych tj. prac o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Sprawca samowoli budowlanej musi się liczyć z konsekwencjami swego bezprawnego działania - realizowana samowolnie nadbudowa obiektu, którego budowę organ nadzoru budowlanego wstrzymał, przez pewien okres może być niewystarczająco zabezpieczona przed złymi warunkami atmosferycznymi. W innym razie inwestor samowoli budowlanej zawsze mógłby wykazywać (także przez wykonaną na jego zlecenie opinię), że kontynuacja robót budowlanych stanowi w istocie należyte i kompleksowe zabezpieczenie obiektu. Niewątpliwie po wstrzymaniu inwestor nie miał prawa dalszego wykonywania robót budowlanych w zakresie nadbudowy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że inwestor mimo wstrzymania prac wykonał roboty dodatkowe polegające między innymi na: wyprowadzeniu pionów instalacji wentylacji mechanicznej, kanalizacji sanitarnej, zimnej wody i ciepłej oraz cyrkulacji, wykonał izolacje na tarasach z warstwą szlichty dociskowej, wykonał obróbki blacharskie, zamontował stolarkę okienną, termoizolację oraz murki pod włazy oraz pod kominy wraz z przebiciami dla odprowadzenia wód opadowych do rynien i rur spustowych już docelowych. Rozprowadzono też instalację teletechniczną i odgromową.

Takie działania nie mogły być uznane za prace zabezpieczające. Inwestor może dokonać określonych zabezpieczeń, ale nie poprzez działanie które kwalifikuje się do kontynuacji robót budowlanych. Jak sama nazwa wskazuje "zabezpieczenie" odnosi się do czynności i działań tymczasowych, które mają na celu chronić przed czymś, osłaniać. Wykonanie robót mających na celu zabezpieczenie budynku, nie mogło być tożsame z kontynuacją robót budowlanych - przy użyciu docelowych materiałów i w sposób adekwatny do typowych działań związanych z realizacją projektu budowlanego.

Zatem w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki nadbudowy orzeczonej w skutek kontynuowania robót budowlanych w warunkach samowoli, po wydaniu przez PINB postanowienia z dnia [...].12.2013r.

Uchylenie decyzji organu odwoławczego skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...].02.2015 r., nakazującej inwestorowi rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...].

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy, zobowiązany będzie do uwzględnienia niniejszej oceny prawnej, oraz wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.