Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 193/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono że przewlekłość postępowania miała miejscw z rażącym naruszeniem prawa
w pozostałym zakresie postępowanie umorzono
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I.B. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę I. stwierdza, że przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej I.B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2009 r. inwestor I.B. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania parteru na zakład fryzjerski z wewnętrznymi instalacjami: wody kanalizacji energii elektrycznej oraz z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej (z działki nr [...]) na działkach nr [...] ,[...] w miejscowości S. , gmina S".

Pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r. Starosta K. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie.

W dniu 27 kwietnia 2009 r. Starosta K. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ustawy Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji w dniu 20 maja 2009 r. strony postępowania wniosły odwołanie, zaś w dniu 25 maja 2009 r. organ przekazał akta do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda zwrócił się o złożenie wyjaśnień i uzupełnienie akt sprawy o: jednoznaczne określenie w jakiej odległości od granicy działki nr [...] znajdują się projektowane okna połaciowe, uzupełnienie akt sprawy o ekspertyzę techniczną, o której mowa w § 206 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która odnosić się będzie do stanu obiektów istniejących w kwestii ich bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania w związku z wniesieniem nowego budynku, uzupełnienie projektu budowlanego o rysunek przekroju podłużnego budynku z uwzględnieniem sąsiedniej zabudowy wraz z pokazaniem poziomu posadowienia budynków przylegających, odniesienie się projektanta do zarzutów odwołujących w kwestii dotyczących lochów znajdujących się pod projektowaną zabudową, zapoznanie stron postępowania z nowym materiałem dowodowym.

W dniu 8 września 2009 r. organ I instancji przekazał uzupełniony materiał dowodowy Wojewodzie .

W dniu [...] października 2009 r. Wojewoda [...] wydał decyzję znak:[...] , w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda wskazał przy tym na dostrzeżone uchybienia w postępowaniu administracyjnym, polegające na braku analizy kwestii okna na ścianie szczytowej budynku sąsiadującego, które w wyniku projektowanej inwestycji zostałoby zasłonięte oraz nierozpatrzeniu zagadnienia lochów, których ewentualne występowanie na działce nr [...] może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia w razie realizacji zamiaru inwestycyjnego.

Starosta K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 11 maja 2011 r. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Od ww. decyzji strony postępowania wniosły odwołanie, które do organu II instancji wpłynęło w dniu 13 czerwca 2011 r.

Wojewoda decyzją z dnia [...]września 2011 r. znak: [...] uchylił decyzję Starosty K. nr [...] z [...] maja 2011 r., znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono I.B. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja Starosty K. uwzględniła wskazania, których Wojewoda udzielił w ramach poprzedniej kontroli instancyjnej, a dostrzeżone uchybienia zostały usunięte. Niemniej jednak Wojewoda dopatrzył się innych nieprawidłowości w zatwierdzonym projekcie budowlanym, polegających na niezachowaniu minimalnej odległości 4 m okien połaciowych budynku od granicy z działką sąsiednią i błędnym wymiarowaniu usytuowania tych okien.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że na przedstawionym projekcie zagospodarowania terenu nie wrysowano linii rozgraniczających przeznaczenie terenu, zaświadczenie K.S,. powinno być potwierdzone za zgodność z oryginałem, zaś korekty w postaci naklejek znajdujące się w projekcie winny być autoryzowane i posiadać datę ich wykonania. Dodatkowo stwierdzono brak zaświadczenia J.R. o przynależności do [...] Izby Inżynierów Budownictwa aktualnego na czas wykonania ekspertyzy.

Oceniając powyższe uchybienia jako prowadzące do naruszenia przepisów postępowania, Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Starosta K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 14 grudnia 2011 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I.B., pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania parteru na zakład fryzjerski z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej (z działki nr [...]) na działce nr [...] ,[...] w miejscowości S., , gmina S. . Od ww. decyzji odwołały się strony postępowania.

Od powyższej decyzji złożono odwołanie, które wpłynęło do Wojewody w dniu 12 stycznia 2012 r.

Pismem z 25 stycznia 2012 r. organ ten zlecił Staroście K. uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie o:

- uzgodnienie projektu budowlanego z Wojewódzkim [...] Konserwatorem Zabytków w K. w zakresie zmian wprowadzonych do projektu,

- ekspertyzę techniczną stanu obiektu istniejącego, wymaganą na podstawie § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wraz z potwierdzeniem przynależności projektanta do Izby Inżynierów Budownictwa, aktualnym na czas sporządzenia ekspertyzy,

- wyjaśnienie z pomocą projektanta konstrukcji, czy ustalone zostały głębokości posadowienia budynków sąsiednich,

- załączenie do akt sprawy projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji pozwolenia na budowę z dnia 14 grudnia 2011 r.

Pismem z dnia 28 marca 2012 r. (wpływ do Kancelarii [...]Urzędu Wojewódzkiego w dniu 2 kwietnia 2012 r.) Starosta K. przesłał dokumenty uzupełniające materiał dowodowy w zakresie wskazanym w piśmie organu II instancji.

Wojewoda pismem z 27 kwietnia 2012 r. zwrócił całość materiału dowodowego "celem przedstawienia własnej oceny materiału dowodowego" z rozważeniem ewentualnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Organ wskazał bowiem, iż zebranie uzyskanych uzupełnień i bezkrytyczne przekazanie ich do organu odwoławczego nie stanowi uzupełnienia dyspozycji wynikającej z treści art. 136 K.p.a.

Starosta K. przekazał ponownie wyjaśnienia i materiały w sprawie organowi II instancji pismem z dnia 14 września 2012 r. (wpływ do Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 17 września 2012 r.).

W dniu 23 sierpnia 2012 r. I.B. , działająca przez pełnomocnika, złożyła do Wojewody zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, wskazując przy tym, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę trwa już 3 lata. W jego ocenie organ odwoławczy prowadzi postępowanie opieszale, nadużywając regulacji art. 136 K.p.a.

W dniu 4 października 2012 r. Wojewoda decyzją znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uchylając decyzję, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż przedłożony "aneks do projektu budowlanego" przedstawia rozwiązania projektowe rozbieżne z przedstawionymi w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją. Aneks nie jest spójny z projektem budowlanym, nie stanowi także elementu tego projektu. Nie może być również uznany za odrębny projekt budowlany, bowiem nie przedstawia całego zakresu inwestycji. W ocenie organu II instancji zachodziła w związku z tym konieczność opracowania nowego projektu budowlanego.

Pismem z dnia 12 października 2012 r. Wojewoda w odpowiedzi na pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 23 sierpnia 2012 r. wyjaśnił, że przedłużające się postępowanie uzupełniające i wyjaśniające spowodowane były podejmowanymi działaniami w sprawie oraz wskazał na niezwłoczne – po otrzymaniu akt sprawy – zakończenie postępowania odwoławczego w dniu 4 października 2012 roku.

W dniu 5 listopada 2012 r. I.B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem I.B. z dnia 31 marca 2009 roku o wydanie pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] położonych w S

Skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że w powyższym postępowaniu doszło do przewlekłości.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w jej ocenie, przedmiotowe postępowanie jest prowadzone przez Wojewodę w sposób przewlekły. O przewlekłości postępowania świadczy bowiem podejmowanie przez organ czynności niepotrzebnych i zbędnych do załatwienia danej sprawy, jak również niepodejmowanie czynności przyspieszających załatwienie sprawy.

Po przedstawieniu toku postępowania w sprawie skarżąca wskazała, że postępowanie powinno być prowadzone sprawnie, a wszelkie decyzje powinny być podejmowane kompleksowo, tak, aby nie mnożyć co raz to kolejnych czynności. Organ odwoławczy nie wytknął wszystkich błędów w pierwszej wydanej przez siebie decyzji, czym spowodował, że postępowanie toczy się już 3 lata, zaś wskazane drobne uchybienia mogły być uzupełnione w ramach postępowania odwoławczego,

Organy mają bowiem obowiązek zebrać dowody w sposób sprawny i wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.). Nie powinno się również nadużywać regulacji art. 136 K.p.a. i przekazywać sprawy organowi I instancji, zamiast uzupełnić materiał dowodowy szybciej w sposób samodzielny.

Postępowanie nie zostało zakończone bez zbędnej zwłoki w rozumieniu art. 35 § 1 K.p.a., nie zachowano wskazanych w tym przepisie terminów oraz terminów wyznaczonych przez Prawo budowlane. Poinformowanie przez Wojewodę inwestora, że sprawa zostanie załatwiona w terminie miesiąca od zwrócenia akt przez organ I instancji nie czyni zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 36 § 1 K.p.a.

Zdaniem skarżącej, sprawne prowadzenie postępowania administracyjnego nie ogranicza się do wydawania decyzji w terminie, ale konieczne jest również dokonanie oceny zasadności tych działań.

Organy obu instancji, w ocenie inwestora, prowadzą postępowanie opieszale. Podniesiono, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2011 r. II SAB/Łd 45/2011).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie został wyczerpany tok instancyjny, nie zostało bowiem złożone zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę do organu wyższego stopnia, czyli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. Z kolei w myśl art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Pismo z dnia 23 sierpnia 2012 r. jest, w ocenie organu administracji, zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę K. , na które organ odwoławczy udzielił odpowiedzi pismem z dnia 12 października 2012 roku.

W takim stanie rzeczy organ uznał, że zarzut objęty skargą jest co najmniej przedwczesny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), a kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – t. jedn. ze zm., dalej "P.p.s.a.") obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania odwoławczego w sprawie "rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania parteru na zakład fryzjerski z wewnętrznymi instalacjami: wody kanalizacji energii elektrycznej oraz z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej (z działki nr [...]) na działkach nr [...] ,[...] w miejscowości S. , gmina S ". Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje zatem kwestia oceny prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez Starostę K. , jak i ocena zgodności z prawem wydawanych w toku postępowania decyzji administracyjnych podlegających odrębnej skardze do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności Sąd zbadał dopuszczalność skargi na przewlekłe postępowanie Wojewody w kontekście wniosku organu o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.

W myśl przepisu art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 - t. jedn. ze zm., dalej "K.p.a."), na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z kolei zgodnie z art. 88a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 - t. jedn. ze zm.), funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów pełni Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Zasadnie zatem przyjął organ, iż w przedmiotowej sprawie istniała możliwość złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia.

Wskazać jednakże należy, że z treści pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 23 sierpnia 2012 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotem zażalenia jest przewlekłe prowadzenie postępowania nie tylko przez organ I instancji, to jest Starostę K., ale także przez organ odwoławczy, czyli Wojewodę .

W tej sytuacji, obowiązkiem organu, wynikającym z przepisu art. 65 § 1 K.p.a., było niezwłoczne przekazanie wymienionego pisma do organu właściwego z jednoczesnym zawiadomieniem jego nadawcy. Powyższej konstatacji nie może zmienić fakt błędnego zatytułowania pisma jako "wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Organ administracji państwowej ma bowiem obowiązek rozpoznać sprawę zgodnie z treścią wniosku. Nie może samodzielnie dokonywać oceny treści pisma skarżącego i kwalifikować je według własnego uznania. Jeżeli zaś ma wątpliwości co do treści żądania skarżącego, to powinien wezwać go do sprecyzowania wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 449/05).

Rolą organu było zatem prawidłowe zbadanie treści pisma jako zażalenia i nadanie mu właściwego biegu. Tymczasem organ II instancji błędnie uznał, że pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 23 sierpnia 2012 r. stanowi zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącznie przez Starostę K., . Błąd ten w konsekwencji pozbawił skarżącą możliwości ochrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Pozostawienie kwestii przewlekłego postępowania bez rozpoznania, skutkującego przekazaniem pisma do organu właściwego, należy zatem ocenić jako naruszenie przez Wojewodę zasad postępowania. Skoro zaś organ odwoławczy swoim działaniem uniemożliwił skarżącej odwołanie do organu wyższego stopnia, za bezzasadne należy uznać jego żądanie odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania toku środków zaskarżenia. Tym samym, Sąd uznał, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę jest uzasadniona i może podlegać rozpoznaniu.

Przechodząc do badania zarzutów skargi, wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Naruszenie powyższych norm regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przesłanka złożenia skargi do sądu administracyjnego również na przewlekłość postępowania została dodana nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 K.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca przyjmując to rozwiązanie jednocześnie nie określił na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji, ani też jak należy obecnie rozumieć "bezczynność organu". Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując, np. czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r. str. 86). Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek niepodjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Wniosek taki można wyprowadzić z treści art. 37 § 1 K.p.a. zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W orzecznictwie kształtuje się zasadny, w ocenie Sądu, pogląd, zgodnie z którym nie należy utożsamiać pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" z pojęciem "bezczynności". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak zauważono w piśmiennictwie przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Długi czas trwania postępowania nie może być automatycznie utożsamiany z przewlekłością postępowania. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SAB/Bk 15/12, LEX nr 1145969).

Analizując akta sprawy, przedmiot postępowania, zarzuty podnoszone w jego toku, obligujące organ do ich zbadania i oceny, konieczność stosowania procedury współdziałania (uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków) należy zakwalifikować niniejszą sprawę jako szczególnie skomplikowaną. W doktrynie podkreśla się trudność w zakwalifikowaniu sprawy jako szczególnie skomplikowanej i podnosi, że cecha szczególnego skomplikowania sprawy może wyniknąć z "zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego lub stanu prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych przy braku prawnego obowiązku współdziałania z nimi" (A. Matan: Komentarz do art.35 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia (zob. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art.35 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2012).

W ocenie Sądu uzasadnione jest przyjęcie, że w przypadku spraw dotyczących pozwoleń na budowę prawdopodobieństwo kwalifikacji ich "szczególnego skomplikowania" jest znaczne, wynikające ze specyfiki rozbudowanej w tym zakresie regulacji ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w której ustawodawca używa wielu pojęć nieostrych oraz wprowadza konstrukcje budzące wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Wykluczając zatem automatyzm oceny można zakładać, że dwumiesięczny okres załatwienia sprawy pozwolenia na budowę odpowiada specyfice tego rodzaju spraw. Do wniosku takiego prowadzi również analiza regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w którym dopuszczono załatwianie spraw pozwolenia na budowę do 65 dni przyjmując, że po upływie tego terminu organ podlega karze pieniężnej (art. 35 ust. 6). Na tle tej regulacji ugruntował się pogląd, zgodnie z którym termin załatwienia sprawy pozwolenia na budowę został wydłużony do 65 dni w stosunku do regulacji kodeksu postępowania administracyjnego (J. Dessoulavy-Śliwiński, w: Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 449, A. Ostrowska w: A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 340, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2088/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 584/10,).

Zauważyć jednak należy, iż przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane stanowi regulację szczególną w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Rozpatrując zatem skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, który w przedmiotowej sprawie jest organem odwoławczym, należy brać pod uwagę termin, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., a zatem jeden miesiąc.

Obowiązek skorzystania z kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy rozpoczyna się z chwilą złożenia odwołania i przesłania akt sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że również czynności podejmowane w trybie art. 136 K.p.a. są czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 955/10). Wykonywanie tych czynności przez organ I instancji w wyniku zlecenia ich wykonania przez organ odwoławczy nie zmienia faktu, że postępowanie odwoławcze prowadzone jest przez organ II instancji i ocena sposobu prowadzenia tego postępowania – w tym zasadności zlecania czynności - dotyczy organu odwoławczego, a nie organu I instancji. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 191/12.

W postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontroli nie podlegają czynności organów z punktu widzenia ich związków z merytorycznym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, gdyż kwestie te analizowane są w sprawach ze skarg na decyzje i postanowienia, w których badany jest sposób stosowania norm procesowych i związek pomiędzy ich ewentualnym naruszeniem a wpływem tego naruszenia na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, a organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

O braku poszanowania terminów procesowych w załatwieniu sprawy świadczy analiza okresów, w jakich organ odwoławczy zajmował się przedmiotową sprawą:

- odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] wraz z aktami Wojewoda otrzymał w dniu 25 maja 2009 r., zaś postanowienie dotyczące złożenia wyjaśnień i uzupełnienia akt sprawy przez organ I instancji zostało wydane przez Wojewodę w dniu 7 lipca 2009 r.,

- po otrzymaniu w dniu 8 września 2009 r. uzupełnionego materiału dowodowego Wojewoda wydał w dniu 2 października 2009 r. decyzję znak: [...] uchylającą decyzję organu I instancji, zatem postępowanie odwoławcze trwało 4 miesiące i 7 dni,

- w wyniku kolejnego odwołania od decyzji Starosty K. z dnia 11 maja 2011 r. znak nr[...], Wojewoda otrzymał odwołanie wraz z aktami sprawy w dniu 13 czerwca 2011 r., a postępowanie odwoławcze zakończył w dniu 29 września 2011 r. wydaniem decyzji znak: [...] uchylającej decyzję organu I instancji; trwało ono 3 miesiące i 16 dni,

- ponowna decyzja Starosty K. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] została także zaskarżona odwołaniem, które wpłynęło do Wojewody w dniu 12 stycznia 2012 r.,

- w wyniku tego pismem z 25 stycznia 2012 r. organ ten zlecił Staroście K. uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, co nastąpiło w dniu 2 kwietnia 2012 r., zaś pismem z 27 kwietnia 2012 r. Wojewoda zwrócił całość materiału dowodowego "celem przedstawienia własnej oceny materiału dowodowego" z rozważeniem ewentualnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,

- organ I instancji przekazał ponownie wyjaśnienia i materiały w sprawie Wojewodzie pismem w dniu 17 września 2012 r., zaś decyzja uchylająca decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] została wydana przez Wojewodę w dniu 4 października 2012 r. (znak [...], to jest 8 miesięcy i 23 dni.

W świetle powyższych ustaleń prowadzenie postępowania przez Wojewodę nosi, w ocenie Sądu, znamiona przewlekłości. Jakkolwiek zalecenia dla organu I instancji, dotyczące uchybień w prowadzonym postępowaniu, miały uzasadnione podstawy i prowadziły do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, niemniej jednak, były one fragmentaryczne i incydentalne. Wskazuje to na fakt, iż materiał dowodowy w sprawie nie został przeanalizowany przez organ odwoławczy kompleksowo i rzetelnie. W konsekwencji, Wojewoda w trakcie kolejnych postępowań odwoławczych dostrzegał inne braki i usterki materiału dowodowego oraz uchybienia formalne zaskarżonych rozstrzygnięć, podczas gdy przynajmniej część z nich mógł wyeliminować już przy pierwszej styczności z aktami postępowania po otrzymaniu pierwszego odwołania w dniu w dniu 25 maja 2009 r.

Przykładowo, postanowieniem z dnia 7 lipca 2009 r. wezwał organ I instancji do uzupełnienia materiału o istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie merytoryczne (usytuowanie okien w ścianie szczytowej oraz domniemane występowanie lochów w sytuacji projektowanego podpiwniczenia projektowanego budynku), zaś dopiero w następstwie odwołania od kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją z dnia 29 września 2011 r. wskazał na inne uchybienia formalne (m.in. brak aktualnego zaświadczenia o przynależności do [...] Izby Inżynierów Budownictwa autora ekspertyzy budowlanej).

Takie "dawkowanie" zaleceń i wytyków odnośnie do stwierdzonych uchybień w postępowaniu przed organem I instancji kłóci się z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości i wnikliwości postępowania. Nakazuje to ocenić sposób procedowania organu odwoławczego jako wadliwy, tym bardziej że jego postawa procesowa miała za każdym razem istotny wpływ na czas trwania całego postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę.

Dodatkową kwestią, wskazującą na przewlekłość po stronie Wojewody , a nie znajdującą w okolicznościach sprawy żadnego usprawiedliwienia, jest fakt rozpatrywania odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2011 r. znak nr [...] przez 3 miesiące i 16 dni (od dnia 13 czerwca 2011 r. do wydania decyzji w dniu 29 września 2011 r.), mimo że w tym czasie organ nie oczekiwał na uzupełnienie materiału dowodowego ani na wykonanie żadnych innych czynności procesowych organu I instancji bądź organów zobowiązanych do dokonania uzgodnień.

Przyjmując, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, należy stwierdzić, że niewątpliwie Wojewoda , rozpatrując odwołania od decyzji organu I instancji w sposób opisany powyżej, prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego.

W związku z brakiem formalnego zakończenia postępowania administracyjnego po dniu 4 października 2012 r. i faktem, że postępowanie to znajduje się obecnie ponownie na etapie I instancji, bezprzedmiotowe jest zobowiązanie Wojewody do wydania aktu lub dokonania czynności, o których mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a.

W myśl powołanego przepisu, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, lecz nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.).

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, w którym podniósł, iż "Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.".

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Bezspornym jest, że w sprawie doszło już do czterokrotnego uchylenia decyzji organu I instancji i jakkolwiek uzasadniony jest pogląd, że uchylenia wymagały decyzje obciążone wadami merytorycznymi i formalnymi (ze względu na np. rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym projektem a aneksem do niego), to tryb procedowania przez organ odwoławczy przyczynił się w znacznym stopniu do powstałej przewlekłości w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewoda nie odniósł się przy rozpatrywaniu pierwszego odwołania do akt sprawy w sposób kompleksowy, a na kolejnych etapach postępowania odwoławczego skupiał się na kwestiach usterek technicznych projektu budowlanego.

Sąd odstąpił od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu w sytuacji wadliwego prowadzenia szczególnie skomplikowanej sprawy pozwolenia na budowę przez organ I instancji, wydawane na poszczególnych etapach kolejnych postępowań odwoławczych zalecenia Wojewody okazały się w części uzasadnione i konieczne.

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt I wyroku.

W pozostałym zakresie, to znaczy co do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowe wobec faktu aktualnego prowadzenia postępowania przez organ I instancji (pkt II wyroku).

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł, na którą złożyły się koszty postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, w tym: koszty zastępstwa procesowego, kwota uiszczonego wpisu oraz opłata skarbowa za pełnomocnictwo (pkt III wyroku).