Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2521/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 134, art. 135
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 12 ust. 4a i ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: § 36 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 758/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 758/17 oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. ([...]) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Powyższy wyrok podjęto na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. ([...]) ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 187 368 zł, w tym na rzecz [...] i [...] w kwocie 131 158 zł, a na rzecz [...] i [...] w kwocie 56 210 zł, za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0405 ha (obręb 21 - Osiedla [...], arkusz mapy 10), przejętą na własność Miasta [...] - miasta na prawach powiatu, pod rozbudowę drogi powiatowej ulicy [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że sporna nieruchomość została przejęta na własność Miasta [...] na podstawie decyzji z [...] lutego 2013 r. udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: rozbudowa drogi powiatowej nr [...] - ulicy [...] w [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] - rondo im. [...] wraz z rozbudową i przebudową infrastruktury technicznej. W toku postępowania został sporządzony operat szacunkowy z 14 lipca 2016 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Stan nieruchomości przyjęty do operatu został ustalony na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 5 lipca 2016 r. Rzeczoznawca majątkowy oszacowała jej wartość na łączną kwotę 187 368 zł, w tym prawo własności gruntu na 169 744 zł, wartość składników budowlanych na 14 197 zł, zaś składniki roślinne na 3 427 zł. Wartość jednostkową 1 m2 wycenianego gruntu działki oszacowała na 419,12 zł. Wartość nieruchomości określiła według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, tj. 27 luty 2013 r. oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Pomimo uwag zgłaszanych przez skarżącego do sporządzonego operatu organ pierwszej instancji uznał, że operat ten został sporządzony prawidłowo i na jego podstawie ustalił wysokość odszkodowania.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonując wyceny biegła stosownie do art. 4 pkt. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, powoływanej jako u.g.n.) prawidłowo i zasadnie przyjęła do porównania nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, a więc te porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Biegła uzasadniła przejęty sposób wyceny, a w toku postępowania odniosła się do wnoszonych przez stronę zastrzeżeń do operatu. W ocenie organu odwoławczego analiza rynku nieruchomości drogowych wykazała, że ceny nieruchomości położonych przy traktach komunikacyjnych o dużym znaczeniu, tj. przy głównych drogach wylotowych osiągają wyższe ceny, niż nieruchomości położone dalej od tych dróg i jest to cecha, która ma istotny wpływ na cenę takiej nieruchomości. Wojewoda wskazał również, że skoro wyceniana nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę, to do porównania rzeczoznawca majątkowa zobligowana była przyjąć nieruchomości drogowe, co jasno wynika z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., powoływane jako rozporządzenie, rozporządzenie w sprawie wyceny) i definicji podobieństwa z art. 4 pkt 16 u.g.n. Wojewoda podkreślił również, że skarżący miał prawo złożyć wniosek o poddanie operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia, czego nie uczynił. Zdaniem Wojewody [...] prawidłowa wykładnia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031, powoływanej jako specustawa drogowa) w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. wyklucza powiększenie odszkodowania ustalonego w związku z wywłaszczeniem o kwotę należnego podatku od towarów i usług. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, natomiast podatki i inne opłaty, w tym podatek VAT związany z m.in. transakcją kupna-sprzedaży nieruchomości, powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji, a nie jako element ceny transakcyjnej, wykreowanej przez wolny rynek i stanowiącej efekt wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży. Brak jest normy prawnej pozwalającej na doliczenie podatku VAT do prawidłowo ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Takiej normy prawnej w szczególności nie sposób wywieść z art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT. Odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie ustawy drogowej wywodzi się ze środków publicznych, dlatego kształtowanie jego wysokości - poza treścią art. 18 specustawy drogowej, art. 134 ust. 1 i art. 154 u.g.n. - w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług nie jest dopuszczalne. Wojewoda [...] stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do orzeczenia o zwiększeniu odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy. Uprawnionym do powiększonego odszkodowania jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę niezwłocznego wydania nieruchomości inwestorowi. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających tę okoliczność, podnosząc jedynie, że faktycznie to nastąpiło poprzez nieczynienie inwestorowi przeszkód w realizacji inwestycji. Końcowo, odnosząc się do kwestii właściwości organu Wojewoda [...] wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie na wniosek Prezydenta Miasta [...] reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [...] decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydał [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta [...]. Organ ten był również właściwy do orzekania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z uwagi na dwojaki charakter działania prezydenta miasta (starosty), który w sprawach o ustalenie odszkodowania jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa (art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej), w odróżnieniu od prezydenta miasta (starosty) wykonującego zadania własne jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Wydając decyzję odszkodowawczą Prezydent Miasta [...] działa jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...] nie jest zatem organem reprezentującym interesy Miasta [...] - miasta na prawach powiatu, działa bowiem jako podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalając skargę podzielił w pełni argumentację organu odwoławczego, oceniając że uzasadnienie decyzji jest rzetelne i prawidłowe, zaś skarga i jej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w jego ocenie skuteczne podważenie konkretnych ustaleń biegłego jest możliwe w zasadzie wyłącznie przez innego biegłego bądź właściwą organizację rzeczoznawców, co wynika wprost z art. 157 u.g.n. Takich opinii skarżący w niniejszej sprawie nie przedstawił. Obowiązkiem organu było wyłącznie odniesienie się do zgłaszanych przez skarżącego do operatu uwag, jak też zażądanie od biegłego ustosunkowania się do tych zarzutów, co organ uczynił. Sąd wskazał, iż wprawdzie skarżący podnosi, że udzielone na jego pytania odpowiedzi oraz wyjaśnienia zarówno biegłego, jak i organu są ogólne, jak również stanowią powtórzenie treści operatu, to jednak nie można organowi zarzucić, że nieprawidłowo prowadził postępowanie wyjaśniające. W ramach swobodnej oceny dowodów organ uprawniony był ocenić, że opinia jest wiarygodna, bez konieczności samodzielnego formułowania ocen wynikających z tej opinii. Tylko w sytuacji oczywistych braków opinii w zakresie wynikającym z przepisów, które widać "gołym okiem", czyli takich, które nie wymagają od organu wiadomości specjalnych, podlegają ocenie organu w ramach swobodnej oceny odwodów. Natomiast gdy chodzi o uszczegółowienie opinii o określone cechy, opisy, wyjaśnienia, to zwykle ocena na ile zawarte w opinii dane umożliwiają bądź uniemożliwiają prawidłowe jej wnioski, należy do biegłego, posiadającego fachową wiedzę, nie zaś do organu.

Zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat zawiera elementy wynikające z rozporządzenia i został sporządzony zgodnie z przepisami specustawy drogowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest logiczny, jasny, spójny. Biegła wyjaśniła, dlaczego wybrała takie, a nie inne nieruchomości do porównania oraz wskazała, jakie kryteria brała pod uwagę przy doborze tych nieruchomości. Uwzględniła nie tylko przeznaczenie nieruchomości (pod drogi, co nakazywał wprost przepis § 36 rozporządzenia), ale również ich położenie i otoczenie, wyjaśniając, dlaczego uwzględniła nieruchomości z innych, dalszych rejonów miasta. Podała sposób szacowania nieruchomości (m.in. podejście, metody), opisała nieruchomości, oceniając każdą z nich i przedstawiła wyniki analizy. Treść operatu nie budzi uzasadnionych wątpliwości co do jego poprawności i zawartości, co pozwalało organowi uznać ten operat za wiarygodny, dający podstawę do ustalenia odszkodowania. W związku z powyższym – w ocenie Sądu - organ nie miał obowiązku prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie miał podstaw do powoływania z urzędu drugiej opinii biegłego, natomiast skarżący sam takiej opinii nie przedstawił.

Sąd I instancji zgodził się z organem, który prawidłowo wskazał, że skarżący nie ma racji, zarzucając, że biegły przy szacowaniu wartości nieruchomości wycenianej nie uwzględnił podatku VAT. Z przepisów specustawy drogowej (art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 5, czy art. 18, w którym wskazano, że wysokość odszkodowania – pomijając wyjątki określone w art. 18 ust. 1e (5% z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości) i 1f (10.000 zł w przypadku przejęcia nieruchomości zabudowanej), ani też z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby wysokość odszkodowania należnego za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie specustawy drogowej była powiększana o należny podatek od towarów i usług. Podstawy do doliczenia do wartości nieruchomości wycenianej podatku VAT nie stanowi również art. 134 ust. 1 czy art. 151 ust.1 u.g.n.

Za bezzasadny Sąd uznał również zawarty w skardze zarzut, iż organ bezzasadnie nie powiększył odszkodowania o 5%, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Zdaniem sądu, intencją ustawodawcy, wprowadzającego powiększenie słusznego odszkodowania o 5% przewidziane w przytoczonym przepisie, było znaczne przyśpieszenie realizacji inwestycji drogowych. Ustawodawca zdecydował się na tego rodzaju "premię" czy też "zachętę" dla dotychczasowego właściciela z tytułu wcześniejszego, niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Za wydanie nieruchomości nie można jednak uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. Były właściciel powinien przedstawić jakikolwiek dokument, z którego wynikałaby, że dobrowolnie wydał nieruchomość, bądź zgodził się na jej wydanie, czego skarżący nie zrobił.

Sąd I instancji za bezpodstawny uznał także zarzut naruszenia art. 24 k.p.a. dotyczący wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu ze względu na konflikt interesów ze stroną postępowania. Zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można uznać, by jego wolą było wyłączenie - na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 k.p.a. - prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w takich sprawach. W wyniku nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), do art. 142 dodany został przepis ust. 2 stanowiący, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania oraz zwrotu nieruchomości zamiennej, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie odniósł się natomiast w ogóle w tym przepisie do kwestii wyłączenia, ze względu na ewentualny konflikt interesów - prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach wywłaszczania nieruchomości na cele publiczne, w których wnioskodawcą jest ten organ wykonawczy gminy, co dotyczyłoby również przejęcia w trybie specustawy drogowej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] reprezentowany przez adwokata podniósł następujące zarzuty:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr poz. 2523, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115 poz. 741 ze zm., dalej u.g.n.) oraz w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie wyceny): naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest błędne uznanie, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada wymogom sformułowanym w powołanych przepisach to jest w art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz w § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, pomimo tego, że rzeczoznawca przyjął za porównawcze częściowo nieruchomości niepodobne do wycenianej, opisy nieruchomości porównawczych są niekompletne i w co najmniej jednym przypadku przyjął w operacie fikcyjną cenę nieruchomości porównawczej zamiast jej faktycznej ceny wynikającej z treści aktu notarialnego,

2. na podstawie art. 174 ust.1 p.p.s.a. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny błąd subsumcji czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie sformułowanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia, to jest, iż istniały nieruchomości drogowe podobne do wycenianej, a zatem możliwe było zastosowanie ostatniego zdania tego przepisu czyli "określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych,

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA w [...] obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Wojewody [...] w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym przez organ, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących wyjaśnienia, dlaczego WSA: nie uznał zasadności zarzutów skargi dotyczących wadliwości operatu, nie wskazał przyczyny, dla której odrzucił argumenty podnoszone przez skarżącego w tym zakresie, nie ustosunkował się zupełnie do części zarzutów skargi, co utrudnia, lub wręcz częściowo uniemożliwia przedstawienie zarzutów merytorycznych nakierowanych na błędy rozstrzygnięcia dokonanego przez Sąd,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. i § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez jego niezastosowanie, a to w następstwie: przeprowadzenia przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w sposób wadliwy poprzez zaakceptowanie w wyroku nieprawidłowego prowadzenia postępowania przez organ z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.), co doprowadziło organ do błędnej oceny materiału dowodowego i błędnego ustalenia stanu faktycznego. Zarzucono także nieuwzględnienie przez Sąd wszystkich sformułowanych wobec zaskarżonej decyzji zarzutów skarżącego nakierowanych na naruszenie w decyzji przepisów prawa materialnego to jest przede wszystkim art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n., oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny. Wskutek powyżej opisanych istotnych wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji, mających przesądzający wpływ na wynik sprawy doszło do oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.,

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez jego zastosowanie, a to w następstwie: przeprowadzenia przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w sposób wadliwy poprzez zaakceptowanie w wyroku nieprawidłowego prowadzenia postępowania przez organ z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.), co doprowadziło organ do błędnej oceny materiału dowodowego i błędnego ustalenia stanu faktycznego. Zarzucono także nieuwzględnienie przez Sąd wszystkich sformułowanych wobec zaskarżonej decyzji zarzutów skarżącego nakierowanych na naruszenie w decyzji przepisów prawa materialnego to jest przede wszystkim art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n., oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny. Wskutek powyżej opisanych istotnych wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji, mających przesądzający wpływ na wynik sprawy doszło do oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.,

4. naruszenie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez bezzasadną odmowę powiększenia odszkodowania o 5 %,

5. naruszenie art. 24 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu.

Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że bezpośrednią i główną przyczyną zaskarżenia decyzji Wojewody [...] były błędu operatu szacunkowego, mające charakter błędnie ustalonego stanu faktycznego poprzez przyjęcie niewłaściwych nieruchomości porównawczych, nieprawdziwych cen tych nieruchomości oraz niekompletnych opisów nieruchomości porównawczych, zaś wadliwości zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie upatruje w niewłaściwie wyrażonej w nim konkluzji, do której Sąd doszedł bez żadnej analizy zarówno wskazanych przez skarżącego błędów ustalenia stanu faktycznego przyjętego w operacie szacunkowym, jak i bez analizy dokonanych prze Wojewodę licznych naruszeń przepisów prawa materialnego i k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono przy tym o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie zarządzenia nr 7 Prezesa NSA z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w NSA w związku z istotnym zagrożeniem zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, odwołano w niniejszej sprawie rozprawę wyznaczoną na dzień 27 marca 2020 r.

Pismem z dnia 29 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. Wojewoda [...] wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przewodniczący Wydziału, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 875), w dniu 8 października 2020 r. zarządził o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów celem rozpoznania skargi kasacyjnej, o czym powiadomiono strony.

Poinformowano też, że każda ze stron postępowania ma prawo – w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma – do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. następuje w zw. z powołanymi przepisami prawa materialnego art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 3 i § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżący kasacyjnie, naruszenia tych przepisów upatruje w tym, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości częściowo niepodobne do wycenianej, a opisy nieruchomości porównywanych są niekompletne i co najmniej w jednym przypadku przyjął w operacie fikcyjną cenę nieruchomości porównawczej zamiast jej faktycznej ceny wynikającej z treści aktu notarialnego. Ponadto, rzeczoznawca przyjął, iż istniały nieruchomości drogowe podobne do wycenianej, a zatem możliwe było zastosowanie ostatniego zdania przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia czyli, że " określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych".

Analiza tych zarzutów prowadzi do wniosku, iż skarżący kwestionują wysokość odszkodowania ustalonego przez organy administracji w oparciu o operat szacunkowy z dnia 14 lipca 2016 r., zarzucając zaniżenie wartości szacowanej nieruchomości w następstwie zastosowania określonej metody wyceny (§ 4 ust. 3 rozporządzenia) i podejścia (art. 153 ust. 1 u.g.n.) oraz przyjęcia do porównania nieruchomości, które nieodpowiadały definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n.

Podkreślenia wymaga, że kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3284/19, dostępny w cbosa).

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że operat szacunkowy z dnia 14 lipca 2016 r., który był podstawą oszacowania wartości nieruchomości w niniejszej sprawie został prawidłowo oceniony w toku postępowania administracyjnego. Operat szacunkowy nie został bowiem sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, ani nie zawiera oczywistych i rażących błędów, które dyskwalifikowałyby ten dokument jako dowód w sprawie. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że Sąd I instancji nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości. Osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi może nie być w stanie ocenić prawidłowości doboru nieruchomości podobnych. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 1350/17, dostępny w cbosa). W konsekwencji weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny, nie dokonuje się na gruncie przepisów k.p.a., lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. a więc przez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Na podstawie przepisów k.p.a. dokonuje się weryfikacji operatu od strony formalnej badając, czy opinia została sporządzona i podpisana przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Ten zakres kontroli należy do organu administracji i jest dokonywany w oparciu o reguły postepowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i został prawidłowo zweryfikowany przez Sąd. Nie był też kwestionowany przez stronę. Skarżący kwestionując wysokość obliczonego odszkodowania zarzucał zaniżenie wartości szacowanej nieruchomości w następstwie przyjęcia określonego podejścia i metody wyceny. Jednak nie przedłożył dowodu w postaci kontroperatu, z którego wynikałaby inna wartość odjętego prawa własności, ani też opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a kwestionującej poprawność przedmiotowego operatu. Uniemożliwiało to dalszą weryfikację operatu, w szczególności prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych. Gdyż subiektywne przekonanie strony o ocenie wartości nieruchomości nie ma wpływu na ważność sporządzonego operatu szacunkowego wobec prawnej możliwości skorzystania z instytucji przewidzianej przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n.

Sąd I instancji stanął też na słusznym stanowisku, iż mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa nie przewidują możliwości powiększania o podatek VAT odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na własność Miasta [...], w tym przyjmowania do porównań odszkodowań z tytułu transakcji nieruchomościami z uwzględnieniem tego podatku. Za wadliwe uznać należało zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż wypłacane odszkodowanie powinno obejmować obok wartości rynkowej również inne koszty związane z odjęciem własności, w tym podatek od towarów i usług. Przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie ustala zatem jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jej wartość rynkową. Stąd, pojęcie wartość rynkowa i cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Wszelkie twierdzenia skargi kasacyjnej dotyczące odmiennie rozumianej wartości rynkowej są zatem niezasadne (por. wyroki NSA z 4 lipca 2019 r., I OSK 492/18 i powoływany tam wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 289/14, dostępne w cbosa).

Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, iż nie było podstaw do powiększenia wysokości odszkodowania w myśl przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Zwrocić uwagę należy, że przepis ten został wprowadzony na mocy nowelizacji tej ustawy, dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizacyjnej (druk Sejmowy nr 671/VI kadencja) wskazano, że " (...) mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyśpieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Celem powołanego przepisu ustawy jest zatem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym wyraźnie mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (por. wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13, dostępny w cbosa).

Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że nie było podstaw do podwyższenia odszkodowania o 5% ponieważ, skarżący nie wydał nieruchomości podmiotowi uprawnionemu. Słusznie wskazywał skarżący kasacyjnie, że przepisy specustawy drogowej nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2977/15, 13 października 2017 r., I OSK 3216/15, 9 listopada 2017 r., I OSK 63/16, dostępne w cbosa). To oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi (vide: wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., I OSK 1158/18, LEX nr 3054304).

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy. Jest także bezsporne, że wola wydania nieruchomości ze strony skarżącego nie została w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Nie nastąpiły żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Z pewnością nie można za taką również uznać faktu, że strona nie wniosła środka odwoławczego od wydanej decyzji. Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, iż niemożliwym jest dojście do przekonania o faktycznym wydaniu nieruchomości lub o woli strony i jej wyrażeniu, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 24 k.p.a. Pomijając wadliwe sformułowanie tego zarzutu, nie wskazujące w petitum skargi kasacyjnej na konkretny paragraf i punkt, który został naruszony, to zarzut ten nie ma uzasadnionych podstaw.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji że organem właściwym, tak do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta, stosownie do przepisu art. 11a specustawy (w miastach na prawach powiatu funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta - art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz.U. z 2016 r., poz. 814) jaki i ten sam organ jest również właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, co wynika z art. 12 ust. 4a specustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wcześniej, iż nie ma podstaw do wyprowadzania wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni prowadzącej do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego (vide: wyrok NSA z 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, LEX nr 597931). Stanowisko to nie straciło na aktualności i nadal w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ustawodawca, kiedy chce wyłączyć możliwość orzekania przez prezydenta miasta o prawach majątkowych gminy, czyni to w sposób wyraźny i jednoznaczny, jak ma to miejsce np. w art. 124 ust. 8 oraz art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu do uchwały składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (dostępnej w cbosa) wskazano, że art. 142 ust. 2 u.g.n. stanowi wyjątek od ogólnych zasad kodeksowych dotyczących wyłączenia pracownika organu. W podobnym kierunku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2017 r., II OSK 1777/15 (dostępny w cbosa) stwierdzając: "W sytuacji, kiedy decyzja sięga wprost interesów majątkowych gminy możliwe są dwie sytuacje. Albo organ działa, bo wydając decyzję w takiej sprawie z urzędu wypowiada się też o interesach majątkowych gminy i chroni je zgodnie z porządkiem prawnym, przy czym gmina nie ma statusu strony w tym postępowaniu. Albo też, w tych sytuacjach, ustawodawca może wyraźnie wyłączać działanie organu gminy". Sąd, w niniejszym składzie, podziela również pogląd, że przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw (vide: wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1539/18, LEX nr 2799060 i powołany tam wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., II OSK 3015/13, dostępne w cbosa). Nie było więc podstaw wynikających z art. 24 k.p.a. do wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od orzekania w tej sprawie.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom wskazanym w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd przedstawił prawidłowy stan faktyczny sprawy i dokonał jego oceny. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu zasadniczo i jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę decyzji administracyjnych, oceniając je całościowo i w sposób rzetelny. Odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji, ocenił prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego z 14 lipca 2016 r. w kontekście przepisów zawierających standardy jego sporządzenia (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Dokonał też analizy przepisów na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania (art. 130 ust. 2, art. 134, art. 150 ust.1, 2 i 5, art. 151 ust. 1 i 2, art. 152 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny). Zaakceptował wnioski z analizy przepisów, na podstawie których odmówiono uwzględnienia podatku VAT w przyjętych do porównania transakcjach (art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej) oraz omówił zagadnienie podwyższenia wysokości odszkodowania o 5 % w świetle przepisów art. 12 ust. 4a w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i wskazał na brak podstaw do uwzględnienia żądania strony w tym zakresie oraz odniósł się do zarzutu dotyczącego wyłączenia organu na podstawie art. 24 k.p.a.. Jednocześnie, sąd I instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy, a nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, nie naruszając unormowania z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.