Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 805/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia pkt 2 oraz pkt 4 wniosku J. W. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. (wysłanym pocztą elektroniczną) J. W. (zwany dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") zwrócił się do Ministra Spraw Zagranicznych (zwanego dalej także jako "Minister", "Organ") o udostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez:

1. wskazanie doświadczenia zawodowego osoby pełniącej funkcję [...] Biura Spraw Osobowych w Ministerstwie Spraw Zagranicznych A. L.;

2. udostępnienie kopii umowy o pracę [...], o którym mowa w pkt 1;

3. wskazanie doświadczenia zawodowego osoby, o której mowa w pkt 1, tj. wskazanie, jakiego typu pracę wykonywała przed zajęciem stanowiska jako [...] Biura Spraw Osobowych w Ministerstwie Spraw Zagranicznych oraz gdzie wykonywała tą pracę;

4. wskazanie przebiegu wykształcenia osoby, o której mowa w pkt 1, tj. wskazanie, jakie szkoły, kursy, szkolenia ukończyła oraz dat ich ukończenia na dzień otrzymania wniosku;

5. udostępnienie kopii dokumentów, potwierdzających ukończenie szkoleń, kursów, innych form podnoszenia kwalifikacji, które nabyła w trakcie zatrudnienia w Ministerstwie Spraw Zagranicznych w [...].

Skarżący wniósł o przesłanie żądanej informacji na podany adres poczty internetowej.

W odpowiedzi na wniosek Skarżącego, Minister w dniu [...] maja 2019 r. (drogą poczty elektronicznej) przesyłał następujące informacje nt. przebiegu zatrudnienia A. L. w Ministerstwie Spraw Zagranicznych:

od 10.2018 - Biuro Spraw Osobowych, [...],

10.2017-10.2018 - Biuro Rzecznika Prasowego, [...],

02.2017-10.2017 - Departament Konsularny, [...] wydziału [...],[...],[...] i [...],

09.2016-02.2017 - Departament Konsularny, [...],

12.2015-08.2016 - Biuro do Spraw Przygotowania Szczytu Organizacji Traktatu [...] w RP w 2016 r., [...] Wydziału [...],

07.2011-08.2014 - Ambasada RP w [...], [...], 04.2007-07.2011 - Ambasada RP w [...], [...].

Jednocześnie poinformował Skarżącego, że pozostałe wnioskowane przez niego informacje są częścią dokumentacji pracowniczej, która nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu.

J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1169) w związku z art 149 p.p.s.a. wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący wskazał, że w udzielonej odpowiedzi z dnia [...] maja 2019 r. Minister Spraw Zagranicznych udostępnił informację publiczną jedynie w zakresie punktu 3 wniosku, tj. wskazał doświadczenie zawodowe osoby sprawującej funkcję [...] Biura Spraw Osobowych, ograniczając się czasowo do zatrudnienia tej osoby w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, pomijając m.in. jej kwalifikacje i doświadczenie zawodowe przed uzyskaniem zatrudnienia w Ministerstwie. W pozostałym zakresie wskazano w piśmie informującym, że organ nie znalazł podstaw do udostępnienia informacji publicznej, albowiem żądane informacje są częścią dokumentacji pracowniczej, która nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu.

Ponadto zdaniem Skarżącego odmowa udzielenia informacji publicznej nastąpiła w formie pisma informacyjnego zamiast w formie odmownej decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i bez podania podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że w dniu [...] maja 2019 r. udzielono Skarżącemu odpowiedzi drogą mailową, podając przebieg kariery zawodowej osoby piastującej stanowisko [...] Biura Spraw Osobowych MSZ. Organ wyjaśnił, że udzielono odpowiedzi w takim zakresie, jak to było możliwe, w zgodzie z przepisami prawa. Pozostałe informacje, które chciał uzyskać Skarżący, nie podlegały ujawnieniu jako informacje ustawowo chronione w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy wymienia natomiast przestanki ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a więc zawiera wskazanie dotyczące zakresu informacji, które mogą zostać wyłączone z udostępnienia z uwagi m.in. na prywatność osoby fizycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 425/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Ministra do rozpatrzenia punktu 2 oraz 4 wniosku – w zakresie informacji o wykształceniu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest częściowo zasadna. Sąd wyjaśnił, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zachodzi wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdził, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek tylko w zakresie punktu 1. Analizując sprawę Sąd uznał, że również informacje z punktu 2 i punktu 4 wniosku (tylko w zakresie wykształcenia) stanowią informację publiczną.

Zdaniem Sądu, umowa o pracę [...] stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy osoby publicznej, jaką niewątpliwie jest [...] w MSZ, bowiem jego wynagrodzenie jest wypłacane ze środków publicznych i w ramach swoich służbowych obowiązków wykonuje zadania publiczne, w strukturze administracji publicznej. Punkt 4 wniosku dotyczył natomiast udostępnienia informacji w zakresie wykształcenia A. L.. Także ta informacja w ocenie Sądu posiada walor informacji publicznej, ponieważ umożliwia weryfikację, czy osoba zatrudniona w strukturze administracji publicznej posiada kwalifikacje zawodowe do zajęcia stanowiska [...]. Pozostałe wnioskowane przez skarżącego informacje – takie jak dokumenty potwierdzające ukończenie szkoleń, kursów i innych form podnoszenia kwalifikacji, które nabył w trakcie zatrudnienia w MSZ - są częścią dokumentacji pracowniczej i są zebrane w dokumentach osobowych, które nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził także wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny i oddalił skargę w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt

III OSK 2527/21. W uzasadnieniu Sad stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje przepisów, podlegających zastosowaniu przez organ, których naruszenie uzasadniało zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro wymogu przytoczenia podstawy prawnej nie spełnia ogólne powołanie się na przepisy określonego aktu prawnego bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego aktu to tym bardziej wymogu tego nie spełnia brak powołania jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę rekonstrukcji pojęcia informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło zarówno wskazania odpowiednich przepisów u.d.i.p., w tym zwłaszcza jej art. 1 ust. 1 oraz ewentualnie art. 6 ze wskazaniem odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu, lecz również rozważań Sądu co do rozumienia określonych norm mających zastosowanie w postępowaniu przed organem i potrzeby ich stosowania w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracji, a następnie przyjętym przez Sąd I instancji w trakcie wyrokowania. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części objętej zakresem zaskarżenia koncentruje się w istocie na dwóch zdaniach, w których nie nawiązano do norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. Przyjmując, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia punktu 2 i 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że umowa o pracę "stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy osoby publicznej, jaką jest [...] w MSZ, bowiem jego wynagrodzenie jest wypłacane ze środków publicznych i w ramach swoich służbowych obowiązków wykonuje zadania publiczne, w strukturze administracji publicznej". Z kolei w odniesieniu do punktu czwartego wniosku Sąd stwierdził, że informacja o wykształceniu "umożliwia weryfikację, czy osoba zatrudniona w strukturze administracji publicznej posiada kwalifikacje zawodowe do zajęcia stanowiska [...]". Twierdzenia te mają charakter arbitralny, zwłaszcza na tle bardzo ogólnej ustawowej definicji informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) z jednej strony, i bogatego – w związku z tą ogólnością – dorobku orzecznictwa i doktryny w zakresie rozumienia pojęcia informacji publicznej, w tym również co do dopuszczalności obejmowania zakresem informacji publicznej umów o pracę oraz charakteru argumentu "weryfikowania" kwalifikacji osób zatrudnionych w administracji publicznej na tle przysługującego również tym osobom prawa do prywatności. NSA dodał, że w powyższym zakresie stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji nie jest jednolite i ugruntowane, prezentowana jest – zwłaszcza w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – argumentacja mająca przemawiać zarówno za stanowiskiem prezentowanym przez Sąd I instancji, jak i negująca to stanowisko na tle wykładni pojęcia informacji publicznej, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tym bardziej zatem szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia było w niniejszej sprawie konieczne, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera analizy prawnej konkretnie wskazanych przepisów prawa dotyczących rozumienia informacji publicznej, a tym samym nie spełnia ustawowego wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozstrzygając sprawę, zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Oznacza to, że w przypadku takich spraw ich rozpoznanie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony (stron).

Na podstawie art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie informacji, stosuje się przepisy P.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 1a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, obowiązkiem Sądu jest dokonanie ustaleń, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, oraz że informacja, o której mowa we wniosku stanowi informację sektora publicznego, pozwala na dokonanie oceny czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność, nie została dokonana przez organ. Dla uznania bezczynności konieczne jest natomiast ustalenie, że organ administracji zobowiązany był, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. o udostępnienie informacji w zakresie pkt 2 wniosku, tj. udostępnienia kopii umowy o pracę osoby sprawującej funkcję [...] Biura Spraw Osobowych – A. L. oraz w zakresie pkt wniosku, tj. wskazania przebiegu wykształcenia tejże osoby.

W punkcie wyjścia rozważań podkreślenia wymaga, że sprawa była już bowiem przedmiotem sądowej kontroli zarówno przez tut. Sąd, jak przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 24 września 2021r. w sprawie III OSK 2527/21 uchylił zaskarżony kasacyjnie przez Ministra Spraw Zagranicznych wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019r. w sprawie o sygn. II SAB/Wa 341/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z 190 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: "NSA").

Przez ocenę prawną (o której mowa w art. 190 P.p.s.a.) należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19; 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1292/18; 15 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 129/19 – wszystkie powołane orzeczenia, podobnie jak inne wskazane w nin. uzasadnieniu, opublikowane na www: cbois.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że komentowane przepisy (tj. art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a.), mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepis w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt: II FSK 451/08, z dnia 23 września 2009r., sygn. akt: I FSK 494/09, z dnia 13 lipca 2010r., sygn. akt: I GSK 940/09). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt: II FSK 2129/08). Dodać należy, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999r. sygn. akt: I SA 2019/98 ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt: III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.).

W związku z tym, że w rozstrzyganej sprawie nie nastąpiły żadne z wymienionych wyżej okoliczności, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyroku z dnia 24 września 2021r. w sprawie III OSK 2527/21, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019r. w sprawie o sygn. II SAB/Wa 425/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.

Ponieważ motywy uchylenia przez Sąd kasacyjny wyroku WSA w Warszawie w sprawie II SAB/Wa 425/19 zostały szeroko omówione w tzw. "części historycznej" nin. uzasadnienia, Sąd odstępuje od ponownego ich omówienia, akcentując jedynie, że NSA stwierdzając wadliwość uzasadnienia sądu I instancji oraz zasadność zarzutów skarżącego kasacyjnie Ministerstwa Spraw Zagranicznych, w szczególności uznał, że Sąd I instancji dokonał arbitralnego, zwłaszcza na tle bardzo ogólnej ustawowej definicji informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia punktu 2 i 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej uznając, że umowa o pracę "stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy osoby publicznej, jaką jest [...] w MSZ (pkt 2) oraz, że informacja o wykształceniu "umożliwia weryfikację, czy osoba zatrudniona w strukturze administracji publicznej posiada kwalifikacje zawodowe do zajęcia stanowiska [...]" (pkt 4). Ponadto Sąd kasacyjny podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera analizy prawnej konkretnie wskazanych przepisów prawa dotyczących rozumienia informacji publicznej, a tym samym nie spełnia ustawowego wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że skoro Sąd kasacyjny wskazanym wyżej wyrokiem "uchylił zaskarżony wyrok w części, tj. w zakresie punktu 1 i 4, i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie (...)", to tym samym przyjąć należy, że wyrok tut. Sądu w sprawie II SAB/Wa 425/19 oddalający skargę Skarżącego w odniesieniu do udzielenia informacji zawartych we wniosku z dnia [...] maja 2019r. w zakresie:

1) pkt. 1 wniosku, tj. wskazania doświadczenia zawodowego osoby pełniącej funkcję [...] Biura Spraw Osobowych w Ministerstwie Spraw Zagranicznych p. A. L.;

2) pkt 3 wniosku, tj. wskazania doświadczenia zawodowego p. A. L., jakiego typu pracę wykonywała przed zajęciem stanowiska jako [...] Biura Spraw Osobowych w Ministerstwie Spraw Zagranicznych oraz gdzie wykonywała tę pracę oraz

3) pkt 5 wniosku, tj. udostępnienia kopii dokumentów, potwierdzających ukończenie szkoleń, kursów, innych form podnoszenia kwalifikacji, które nabył p. A. L. w trakcie zatrudnienia w Ministerstwie Spraw Zagranicznych w [...]

- uprawomocnił się.

Zakresem ponownego rozpoznania przez tut. Sąd jest więc rozpoznanie wniosku w zakresie udostępnienia kopii o pracę [...] Biura Spraw Osobowych w Ministerstwie Spraw Zagranicznych p. A. L. oraz wskazania przebiegu jej wykształcenia.

Na wstępie Sąd przypomina, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym.

Udostępnienie informacji może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny.

Na podstawie bowiem art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności zaś organy władzy publicznej.

Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności").

Obejmują one m.in. informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 d), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4a); dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

W doktrynie i orzecznictwie sądowym pod pojęciem "informacji publicznej" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W tym miejscu Sąd wskazuje za Sądem kasacyjnym, że na tle bardzo ogólnej ustawowej definicji informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) z jednej strony i bogatego – w związku z tą ogólnością – dorobku orzecznictwa i doktryny w zakresie rozumienia pojęcia informacji publicznej, w tym również co do dopuszczalności obejmowania zakresem informacji publicznej umów o pracę oraz charakteru argumentu "weryfikowania" kwalifikacji osób zatrudnionych w administracji publicznej na tle przysługującego również tym osobom prawa do prywatności nie jest jednolite i ugruntowane ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ani w literaturze przedmiotu.

Tym niemniej, w ocenie składu orzekającego, oceny takiej należy dokonywać zawsze poprzez pryzmat art. 61 Konstytucji RP, który gwarancję do uzyskania takiej informacji czyni jako jedną z zasad ustrojowych. W takim znaczeniu informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Powyższy pogląd jest zbieżny z poglądami doktryny, podkreślającej, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17).

Jak już wskazano wcześniej, także orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną (tak: wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16, LEX nr 2485980).

Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 (LEX nr 182494) wyjaśnił, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał stwierdził, że bez większego ryzyka błędu można uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy, w sprawie nie budzi wątpliwości, że Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej.

Zgodnie z art. 149 Konstytucji RP, ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów.

Minister Spraw Zagranicznych jest naczelnym organem administracji publicznej, któremu obsługę zapewnia Ministerstwo Spraw Zagranicznych będące jednostką budżetową. Ministerstwo jest urzędem administracji rządowej utworzonym na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

Zgodnie z zarządzeniem nr 54 Prezesa Rady Ministrów z dnia 21.06.2012r. w sprawie nadania Statutu Ministerstwu Spraw Zagranicznych ((M.P. poz. 443, z 2015 r. poz. 812, z 2016 r. poz. 827 i 943, z 2019 r. poz.

410 oraz z 2020 r. poz. 345 i 919) w skład Ministerstwa wchodzi, m. innymi Biuro Spraw Osobowych (por. § 2 pkt. 28 Statutu).

W rozpoznawanej sprawie Skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej do Organu dotyczącej konkretnego (wskazanego z imienia i nazwiska) urzędnika pełniącego funkcję [...] Biura Spraw Osobowych w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, w tym o udostępnienie wiążącej go kopii umowy o pracę oraz wskazania przebiegu jego wykształcenia.

W tym kontekście zważyć trzeba, że zgodnie z obwieszczeniem Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 8 grudnia 2020r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Spraw Zagranicznych (Dz. Urz. MZS, poz. 72) dyrektor kieruje komórką organizacyjną oraz zapewnia funkcjonowanie adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w szczególności przez organizowanie, nadzorowanie i kontrolowanie pracy podległych mu pracowników, zaś do szczegółowych obowiązków dyrektora należy m. innymi: planowanie środków finansowych, monitorowanie ich wykorzystania oraz wnioskowanie o zmianę planów finansowych dysponenta części lub dysponenta III stopnia, umożliwiające efektywne wydatkowanie środków finansowych, w tym realizację wydatków nieprzewidzianych, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, dotyczących spraw znajdujących się w zakresie zadań komórki organizacyjnej (por. pkt 8 § 19 Załącznika do przedmiotowego regulaminu) oraz wskazywanie podzadań i działań w ramach zadań budżetowych służących realizacji tych zadań oraz określenie celów w ramach poszczególnych zadań, podzadań i działań budżetowych wraz ze wskazaniem mierników i ich planowanych wartości docelowych, a także zapewnienie ochrony powierzonego majątku.

W związku z powyższym dyrektorzy komórek organizacyjnych (w tym dyrektorzy Biur) są upoważnieni na podstawie ust. 3 § 19 Załącznika do przedmiotowego regulaminu do składania oświadczeń woli, w tym do zawierania umów oraz do zatwierdzania rozliczenia dotacji w zakresie rzeczowym i finansowym wynikającym z ustawy budżetowej lub planu finansowego dysponenta części,

dysponenta III stopnia, zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, w ramach limitów określonych przez dysponenta części i dysponenta III stopnia na realizację zadań komórki organizacyjnej, zaś upoważnienie to stosuje się odpowiednio do innych środków publicznych, nie wymienionych w ust. 3, których dysponentem jest Minister Spraw Zagranicznych. Dodać też należy, że dyrektorzy komórek organizacyjnych oraz osoby upoważnione w odrębnym trybie

do składania oświadczeń woli, w tym do zawierania umów, odpowiedzialne są za dokonywanie wydatków w sposób legalny, celowy i oszczędny, na cele i w wysokościach wynikających z planu finansowego, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz ich optymalnego wykorzystania.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że zakres wniosku, z uwagi na opisane wyżej kompetencje dyrektora Biura Spraw Osobowych, dotyczą stanowiska i funkcji, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Co szczególnie istotne, łączą się także z materią finansów publicznych, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że gospodarowanie nimi objęte jest przez ustawodawcę szczególnie szeroką jawnością (por. art. 33 ust. 1 tejże ustawy ).

Ponieważ z treści umów o pracę (lub innego rodzaju umów zawieranych z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi w Organie) mogą wynikać informacje dotyczące rodzaju zatrudnienia oraz stanowiska na które dana osoba została zatrudniona, a pośrednio, także niezbędne kompetencje oraz zasady usytuowania tych osób w organach władzy, jak też kwestie dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, to tym samym umowy o pracę, podlegają, w ocenie Sądu, ujawnieniu w trybie u.d.i.p.

W realiach sprawy Sąd uznał, na podstawie dokonanej analizy zakresu czynności dyrektora Biura Spraw Osobowych, że żądana w punkcie 2 wniosku Skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, skoro umowa o pracę (kopia takiej umowy) wiąże się zarówno z pełnieniem funkcji publicznej, jak i – w określonym regulaminem organizacyjnym MSZ - dysponowaniem majątkiem i dlatego zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku w tym zakresie.

Jednocześnie Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a/ u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych ( por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2799/13, CBOSA).

Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym, a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. – nie tylko do jego treści, ale także do samego dokumentu, podczas gdy w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14, publ. CBOSA).

Poza dokumentem urzędowym, informacją publiczną jest "wiadomość" wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniącej funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem. Ma wtedy charakter niematerialny i jest nią opis rzeczywistości, wiadomości, wypowiedzi, prezentacje. Tak definiowana informacja może być zmaterializowana poprzez jej utrwalenie z wykorzystaniem dowolnego nośnika w jakiejkolwiek formie. Odrębnie zatem należy traktować treści, nośniki danych i przekaz informacji (por. G. Szpor, Pojęcie informacji a zakres ochrony danych, (w:) Ochrona danych osobowych w Polsce - https://www.paih.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że nieprawidłowym jest zatem stanowisko Organu, który w udzielonej informacji poinformował wnioskodawcę, że "(...) pozostałe przez niego informacje (czyli m. innymi – posiadane wykształcenie – przyp. Sądu) są częścią dokumentacji pracowniczej, która nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu".

Dlatego też na uwzględnienie zasługuje również wniosek Skarżącego opisany w pkt 4, tj. obowiązku udzielenia informacji w zakresie posiadanego wykształcenia przez dyrektora Biura Spraw Osobowych, gdyż umowa o pracę, co do zasady, takich informacji nie zawiera. Skoro zaś przepisy ustawowe bądź resortowe nie wskazują na rodzaj wykształcenia lub posiadane kwalifikacje, którymi winna legitymować się osoba na w/wym stanowisku, to tym samym zasadne jest z punktu widzenia dostępu do informacji publicznej aby takie informacje również podlegały ujawnieniu albowiem warunkiem prawidłowego zatrudnienia na stanowisku urzędniczym jest posiadanie określonych kwalifikacji, w tym odpowiedniego (czasami "kierunkowego") wykształcenia.

Po raz kolejny zaakcentowania wymaga, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu naboru na stanowiska urzędnicze i transparentność działania organów w tym zakresie. Zatem wiedza o wykształceniu osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych może być jednym z przejawów kontroli społecznej funkcjonowania administracji.

Końcowo Sąd wskazuje, że umowy o pracę osób pełniących funkcje publiczną nie korzystają, co do zasady, z ochrony prywatności, w zakresie wysokości wynagrodzenia. Jednocześnie przyjąć należy, że umowa o pracę (kopia takiej umowy) w ramach essentialia negotii, może zawierać wysokość konkretnego wynagrodzenia.

Sąd w składzie orzekającym, jako własne traktuje w tej kwestii stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, w którym z powołaniem na wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 – podniesiono m. innymi, że "rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów".

Powyższe oznacza, że organ, rozpoznając wniosek w zakresie pkt. 2, powinien rozważyć, czy udostępnienie kopii treści umowy zawartej z dyrektorem Biura Spraw Osobowych w tym aspekcie, tj. wysokości wynagrodzenia, nie narusza jego prawa do prywatności.

Reasumując dotychczasowe rozważania, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.