Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 3153/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant apl. radc. Aleksander Marekwia po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Ż. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu Ż., na podstawie art.2 ust.1 pkt 1 i 2, art.27 ust.1 pkt 3 oraz art.6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r., Nr 6, poz.56 ze zm.), uznał J. N. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. oraz odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu rozwiązania stosunku pracy w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem na mocy porozumienia stron. Zasiłek ten został mu następnie przyznany decyzją z dnia [...] r., poczynając od [...] do [...] r.. Decyzje te stały się ostateczne bez zaskarżenia.

Wnioskiem z dnia [...] r. J. N. zwrócił się o przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego, dołączając dokumenty mające wykazać wymagany okres zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] r. wymieniony powyżej organ, na podstawie art.6 pkt 6 lit. b i art.37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz na mocy art.11 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie m.in. tej ustawy (Dz.U. Nr 154, poz.1793), odmówił przyznania mu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r.. W jej uzasadnieniu wskazał, iż bezrobotny nie legitymuje się wymaganym okresem zatrudnienia, gdyż udowodnił jedynie [...] lata, [...] miesiąc i [...] dni pracy, podczas gdy konieczny jest okres co najmniej 35 lat pracy. Decyzję tę doręczono stronie w dniu [...] r..

W piśmie z dnia [...] r. J.N. zwrócił się o ponowne przeliczenie lat pracy, dołączając dalsze dokumenty i zeznania świadków na okoliczność zatrudnienia go w Kółku Rolniczym w C., wywodząc, iż wykazał ponad 35-letni okres pracy.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta Ż. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uzyskania odpowiedzi z Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej na pytanie dotyczące stanu faktycznego sprawy.

Następnie decyzją z dnia [...] r., na zasadzie art.6 pkt 6 lit. b i art.37j ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu oraz art.11 ust.2 wspomnianej ustawy nowelizacyjnej z dnia 17 grudnia 2001 r., odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] r.. W jej motywach wskazał na brak wymaganego okresu zatrudnienia, albowiem dołączonych ostatnio dowodów nie uwzględnił, uznając za niedopuszczalne wykazywanie tego okresu zeznaniami świadków.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia J. N. domagał się jego uchylenia, podnosząc wadliwość konkluzji, ponieważ w jego ocenie brak dokumentacji uzasadniał powołanie się na zeznania świadków, którzy wykazali jego zatrudnienie w Kółku Rolniczym w C. W konsekwencji tego uważał, iż udowodnił wymagany okres pracy.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez w/w Kółko Rolnicze.

Rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy. Doszedł bowiem do przekonania, iż jest ona prawidłowa. W jego ocenie odwołujący się nie wykazał wymaganego 35-letniego okresu zatrudnienia, gdyż udowodnił jedynie [...] lat, [...] miesiąc i [...] dni pracy. Zeznania świadków na okoliczność zatrudnienia w Kółku Rolniczym uznał za niewystarczające.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej wadliwość wyeksponowaną już w uzasadnieniu odwołania. Skarżący zaakcentował, iż pracodawca nie posiada dokumentów na okoliczność jego zatrudnienia, stąd za wystarczające uznał zeznania świadków. Wedle niego dołączone dowody wykazują spełnienie ustawowych przesłanek dla uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia. Zatem zakwestionował trafność argumentacji organów orzekających w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek, zarówno z przyczyn w niej podniesionych, jak też z powodów branych pod rozwagę z urzędu. W pierwszej kolejności wymaga jednak wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie godzi się podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Jak głosi art.134 §1 tej ustawy sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Natomiast w myśl art.135 tego aktu władne są zastosować przewidziane nim środki również w odniesieniu do innych decyzji zapadłych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w tych ramach nie mógł Wojewódzki Sąd Administracyjny przejść do porządku nad istotnymi naruszeniami prawa procesowego, jakich dopuściły się organy obu instancji, rzutującymi na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego. A jeżeli miały one wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się uchylenie tychże rozstrzygnięć, zwłaszcza gdy ponowne postępowanie przekraczać będzie granice postępowania odwoławczego.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż decyzje te zapadły w czasie, gdy postępowanie administracyjne było zawieszone (i to dwukrotnie), zatem bez podjęcia postępowania. Tymczasem jak głosi art.102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracyjny może podejmować jedynie czynności zapobiegające niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Do takich czynności z pewnością nie należało wydanie decyzji w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego. Przeto wydanie rozstrzygnięć objętych oceną w niniejszej sprawie było niedopuszczalne. Na marginesie przyczyny zawieszenia w obu wypadkach nie mieszczą się w katalogu powodów uzasadniających tego rodzaju czynność, gdyż wskazane w postanowieniach informacje nie są zagadnieniami wstępnymi w rozumieniu art.97§1 pkt 4 k.p.a.. Nadto po wpływie odwołania właściwym w tej materii wydaje się być organ odwoławczy. Te uchybienia ocierają się o rażące wady postępowania.

W dalszej kolejności przyszło zważyć, iż w zakresie zasiłku przedemerytalnego zapadły w pierwszej instancji dwie decyzje. Zatem konieczna była ocena czy pierwsza z nich nie jest ostateczną i czy ponowny wniosek nie dotyczy sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej, gdyż wydanie decyzji w takiej sytuacji stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art.156§1 pkt 3 k.p.a.). Trzeba przy tym nadmienić, iż w takiej sytuacji do głosu przyjść muszą zasady stanowiące o tożsamości spraw, które uzależniają ją od tożsamości podmiotowej, przedmiotowej, w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Gdyby pierwsza decyzja nie była ostateczną, na co wskazują terminy doręczenia i zaskarżenia, zasadne było rozważenie czy ponowny wniosek nie był odwołaniem od decyzji z dnia [...] r., gdyż zdaje się wpłynął on w otwartym terminie do jej zaskarżenia. Gdyby taki był zamiar strony, wówczas brak byłoby wniosku wymagającego rozpatrzenie, co wykluczałoby wydanie decyzji z dnia [...] r., zaś organ odwoławczy winien byłby rozpatrzyć odwołanie od decyzji z dnia [...] r..

Co się zaś tyczy meritum sprawy, przyszło zważyć, że jakkolwiek przedmiotem sprawy jest nieistniejący w dacie orzekania zasiłek przedemerytalny, to słusznie organy powołały się na treść art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r., wedle którego osoby zarejestrowane w urzędzie pracy przed dniem 1 stycznia 2002 r. i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego zachowują to prawo na dotychczasowych zasadach. Oznacza to, że skarżący, który zarejestrował się w dniu [...] r., niezależnie od tego, iż nie została wydana decyzja do dnia [...] r., mógłby uzyskać to prawo na mocy decyzji wydanej później. Wszak konieczne było spełnienie przesłanek z art.37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r.. Stanowił on, iż zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada wymagane okresy uprawniające do zasiłku sprecyzowane w jego ust.1. Przy czym, stosownie do brzmienia art.37 l tej ustawy, obowiązującego w tym czasie, przedmiotowe świadczenie można było nabyć na wniosek, wypełniając owe przesłanki w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku (lecz w ocenie Sądu tylko do dnia [...] r.). Ponieważ organy orzekające nie poczyniły żadnych ustaleń i rozważań na okoliczność daty złożenia wniosku i spełnienia wymaganych warunków w dniu rejestracji, ograniczając się do kwestii okresu uprawniającego do zasiłku (okresu zatrudnienia), sąd administracyjny sprawujący kontrolę legalności aktów administracyjnych nie jest władny do ich oceny, natomiast jest uprawniony do badania tylko tych zagadnień, które były przedmiotem analizy organów.

Z tej przyczyny poniższy wywód dotyczyć mógł wyłącznie kwestii okresu zatrudnienia skarżącego. Konkluzja organów, iż nie wykazał on wymaganego okresu jest błędna, a co najmniej przedwczesna. Skarżący dołączył posiadane dokumenty oraz przedstawił zeznania świadków na okoliczność pracy u pracodawcy, który nie dysponuje dokumentacją. Zatem rzeczą organu, w sytuacji, w której nie uznał tych dowodów za wiarygodne i pozwalające na wykazanie zawartych w nich twierdzeń, było poinformowanie go o możliwości domagania się ustalenia tych kwestii na drodze sądowej przed sądem pracy. Taki obowiązek spoczywa na organie na mocy art.9 k.p.a.. Przy czym żądaniu ustalenia w trybie art.189 k.p.c. nie sprzeciwia się uchylenie art.37j ustawy o zatrudnieniu... (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt III KKO 2/02, OSNP z 2003 r., nr 14, poz.345). Niezależnie od tego wypadnie dostrzec, iż organy mają obowiązek wyjaśniania spraw z urzędu (art.7 i art.77§1 k.p.a.) i przeprowadzenia wszystkich potrzebnych ku temu dowodów (art.75§1 k.p.a.). Nadto ocena wiarygodności zeznań świadków dokonana przez organy wypowiadające się w sprawie uchybia przepisowi art.80 k.p.a.. Przeto niepodobna podzielić wyprowadzonej przez nie konkluzji o niewykazaniu wymaganych okresów uprawniających do zasiłku.

W tym stanie rzeczy obie decyzje nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ przede wszystkim podejmie postępowanie, a następnie rozważy okoliczności związane z ostatecznością decyzji z dnia [...] r. i zamiarem skarżącego wyrażonym w kolejnym podaniu. W zależności od ustaleń podejmie dalsze kroki. Rozstrzygając merytorycznie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego poczyni ustalenia faktyczne i rozważania prawne w naprowadzonych kierunkach w zakresie spełnienia przez skarżącego przesłanek prowadzących do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego w dacie rejestracji. Gdyby jedyną brakującą okazał się okres uprawniający do zasiłku, wówczas pouczy skarżącego o możliwości wystąpienia do sądu pracy z pozwem o ustalenie okresu zatrudnienia w Kółku Rolniczym w C. i ewentualnie na ten czas zawiesi postępowanie. W zależności od wyniku tych czynności, po dokonaniu poprawnej oceny dowodów, wyda właściwej treści rozstrzygnięcie.

Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy. Z uwagi na charakter uchylonej decyzji pominięto rozstrzygnięcie w trybie art.152 powyższej ustawy.