Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2015/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkrt 1 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31 par. 2 w zw. z art. 31 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2896/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego N. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia Zwykłego N. z siedzibą w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi stowarzyszenia zwykłego "N." z siedzibą w W. (dalej również jako "Stowarzyszenie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej również "SKO") z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Stowarzyszenie "N." wystąpiło w dniu [...] kwietnia 2015 r. z wnioskiem do Wójta Gminy Wierzbno o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o numerze [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi na nieruchomościach nr [...],[...] i [...]. Stowarzyszenie powołało się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawę prawną przystąpienia do toczącego się postępowania administracyjnego.

Wójt Gminy Wierzbno postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu. Zdaniem organu, dopuszczenie stowarzyszenia do postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla turbin wiatrowych nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a ponadto nie wykazało ono konkretnego i obiektywnego interesu społecznego uzasadniającego uczestnictwo w tym postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Stowarzyszenie "N." złożyło zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 i art. 31 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach postanowieniem z [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że celem stowarzyszenia jest m.in. działanie na rzecz zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych powiatu węgrowskiego i mińskiego (§ 5 pkt 1 statutu). Zgodnie z § 6 lit g) statutu, stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez udział w postępowaniach administracyjnych, sądowo-administracyjnych oraz sądowych w sprawach związanych z przedmiotem działalności stowarzyszenia dotyczących w szczególności ochrony środowiska oraz inwestycji mogących mieć wpływ na krajobraz, środowisko oraz zdrowie mieszkańców okolicy objętej działaniem stowarzyszenia. Te postanowienia statutu są, zdaniem organu, dość ogólne, niemniej jednak wynika z nich, że działalność stowarzyszenia wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja społeczna zamierza przystąpić na prawach strony. Kolegium nie podzieliło więc stanowiska organu I instancji, że stowarzyszenie nie wykazało, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi, jednak stwierdziło, że nie wykazało ono, iż spełnia drugą przesłankę określoną w art. 31 § 1 k.p.a. dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu, tzn. że za jego udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny. W ocenie organu, o interesie społecznym wnioskodawcy można byłoby mówić w sytuacji, gdyby stowarzyszenie przedstawiło jakie konkretnie cechy (parametry) planowanej inwestycji spowodują negatywny wpływ na krajobraz regionu, który jest typowo rolniczy. Zdaniem SKO, stowarzyszenie nie wyjaśniło, jakie walory środowiska naturalnego na terenie inwestycji uważa za najbardziej wartościowe i podlegające w związku z tym ochronie, nie uprawdopodobniło, że jego członkowie posiadają wiedzę merytoryczną niezbędną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i w związku z tym jego udział w postępowaniu dodatkowo zagwarantuje, że okoliczności sprawy zostaną prawidłowo wyjaśnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie "N." zarzuciło naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 31 § 1 k.p.a. i wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Podał, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym nie jest warunkowane wykazaniem przez organizację, że planowana inwestycja będzie albo nie będzie zagrażać środowisku naturalnemu i społecznemu. W ocenie Sądu, na etapie decydowania o dopuszczeniu organizacji społecznej do takiego postępowania nie można wymagać aby organizacja wnioskująca o dopuszczenie wypowiedziała się szeroko i wyczerpująco o wszystkich możliwych konsekwencjach budowy farmy wiatrowej. W rozpoznawanym przypadku, w opinii Sądu, nie ma wątpliwości co do tego, że Stowarzyszenie "N. " nie ma żadnych własnych interesów w tym postępowaniu. Stowarzyszenie dostatecznie wyjaśniło powody, dla których chce wziąć udział w postępowaniu i te wyjaśnienia wskazują, że kieruje się interesem społecznym. Stanowisko organów co do tego, że Stowarzyszenie nie dość wyczerpująco uzasadniło, że działa w interesie społecznym nie jest, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe. Rozpoznawana sprawa dotyczy nie tylko interesów samych stron postępowania, ale również ludzi zamieszkałych w pobliżu budowy całej farmy wiatrowej, gdyż ich dotyczyć będą różnorakie skutki tej budowy. Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie inwestor występuje o warunki zabudowy dla każdej z planowanych turbin wiatrowych oddzielnie, co skutkuje zawężeniem kręgu stron postępowania administracyjnego, a w konsekwencji pozbawia część społeczności lokalnej realnego wpływu na przebieg tej inwestycji. Stowarzyszenie w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazało, że tego rodzaju sytuacja powinna uzasadniać większy stopień kontroli społeczeństwa nad wszczętymi postępowaniami. W ocenie Sądu I instancji stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Wspomniany interes społeczny nie jest tożsamy i nie pokrywa się z celami statutowymi tej organizacji polegającymi na zachowaniu walorów przyrodniczych i krajobrazowych powiatu węgrowskiego, lecz występuje obok jako spełniona kolejna przesłanka warunkująca dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Stowarzyszenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

- art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Stowarzyszenie w dostateczny sposób wykazało istnienie interesu prawnego do udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla Inwestycji, podczas gdy powołanie się przez Stowarzyszenie na ogólnikowo określone interesy społeczne jest niewystarczające do uznania zasadności dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.);

- art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż żądanie Stowarzyszenia jest uzasadnione z uwagi na rzekomo zawężony krąg stron postępowania co wymaga zapewnienia większego stopnia kontroli społeczeństwa, podczas gdy takie przekonanie nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa oraz stanie faktycznym sprawy, gdyż krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo, obligatoryjny szeroki udział społeczeństwa został zapewniony na etapie postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację Inwestycji, a dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania o wydanie warunków zabudowy stanowi jedynie wyjątek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie "N." wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Wbrew wywodom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył powyższych przepisów.

Chcąc wziąć udział w postępowaniu administracyjnym organizacja społeczna musi spełnić dwie przesłanki. Pierwsza z nich – uzasadnienie celami statutowymi organizacji – w niniejszej sprawie nie jest kwestionowana. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy spełniona została druga przesłanka – a więc czy za udziałem Stowarzyszenia "N." w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że temu pojęciu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 822/15, LEX nr 2191021). Kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny (wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14, LEX nr 2164346).

Pojęcie interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Wartościami tymi mogą być przykładowo ochrona życia i zdrowia mieszkańców, poprawa warunków bezpieczeństwa na danym terenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 469/13, LEX nr 1391051).

W orzecznictwie wskazywano, że w interesie społecznym jest, w szczególności, niedopuszczenie do sytuacji, w której wskutek nieprawidłowego zabudowania terenu dojdzie do powstania nieodwracalnych zmian w otoczeniu (wyrok WSA w Krakowie z 8 września 2016 r., II SA/Kr 809/16, LEX nr 2120634). Jeżeli organizacja społeczna podnosi, że w wyniku realizacji inwestycji zostaną przekroczone np. normy jakości powietrza, to wywody, które przedstawia nie muszą już prowadzić do wniosku, że tak faktycznie się stanie, ale organizacja ta winna wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że tak może się stać i okoliczności te powinny zostać wnikliwie sprawdzone w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z NSA z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14, LEX nr 2164346). O tym, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zgodne z interesem społecznym, świadczyć może autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia określonych wartości, wśród których można wskazać ochronę przyrody (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 90/13, LEX nr 1310737).

Zgadzając się z treścią przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych należy dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – Sąd I instancji prawidłowo uznał, że na tym etapie postępowania nie można wymagać aby organizacja wnioskująca o dopuszczenie do udziału w nim wypowiedziała się szeroko i wyczerpująco o wszystkich możliwych konsekwencjach budowy farmy wiatrowej. Sąd trafnie wywodził, że w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie "N." nie ma żadnych własnych interesów w tym postępowaniu oraz dostatecznie wyjaśniło powody, dla których chce wziąć w nim udział i te wyjaśnienia wskazują, że kieruje się interesem społecznym. Sąd Wojewódzki prawidłowo oceniając, iż stanowisko organów co do tego, że Stowarzyszenie nie dość wyczerpująco uzasadniło, iż działa w interesie społecznym nie jest prawidłowe, trafnie podniósł, że rozpoznawana sprawa dotyczy nie tylko interesów samych stron postępowania, ale również ludzi zamieszkałych w pobliżu budowy całej farmy wiatrowej, gdyż ich dotyczyć będą różnorakie skutki tej budowy. Sąd I instancji słusznie wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor występuje o warunki zabudowy dla każdej z planowanych turbin wiatrowych oddzielnie, co skutkuje zawężeniem kręgu stron postępowania administracyjnego, a w konsekwencji pozbawia część społeczności lokalnej realnego wpływu na przebieg tej inwestycji. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie uznano, że krąg stron jest zawężony niezgodnie z prawem, lecz że interes społeczny przemawia za dopuszczeniem do udziału w przedmiotowym postępowaniu Stowarzyszenia. Gdyby w sprawie doszło do niezgodnego z prawem zawężenia kręgu stron, to ewentualny udział organizacji społecznej uchybienia tego by nie zniwelował. W rozpoznawanym przypadku nie stwierdzono niezgodnego z prawem zawężenia. Zauważyć natomiast wypada, że lokalna społeczność nie zawsze jako indywidualne osoby ma przymiot strony. Dlatego istotne jest reprezentowanie lokalnej społeczności przez organizację społeczną. Społeczność ma bowiem prawo do monitorowania prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie lokalizowania na zamieszkiwanym przez nią terenie inwestycji. Jak już wyżej podkreślono, pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., nie zostało ustawowo zdefiniowane, a zatem przyjęte przez Sąd I instancji kryterium – wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, iż takie przekonanie nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa – nie musi bezpośrednio wynikać z konkretnego przepisu, lecz powinno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy.

Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że Stowarzyszenie "N." wystarczająco wykazało istnienie interesu społecznego w dopuszczeniu go do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.