Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2156/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1 i  art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. S., A. M., A. P., A. S., C. S., J. M., M. J., M. P., T.S., Z. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2156/14

UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260), po rozpoznaniu wniosku M. F. działającego z pełnomocnictwa udzielonego przez M. P., A.P., A. M., J. M., M. J., Z. J., T. S., A. S., R. S., C.S., w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego usytuowanego w km 211+650 na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] odc. Z. – H. w T. ul. L. usytuowanego w km 211+650 do działek nr [...] i [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem ww. osób z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie posiadanych dokumentów ustalił, że przedmiotowy zjazd indywidualny usytuowany jest na wysokości granicy działek nr [...] i [...], a więc właściciele tych działek mogą występować z wnioskiem o jego ewentualną przebudowę na publiczny.

Z analizy przedłożonych do wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. dokumentów nie wynikało, że wnioskodawcy są właścicielami działek, do których usytuowany jest zjazd indywidualny z drogi krajowej w km 211+650. Z uwagi na braki formalne jakie zawierał ww. wniosek, organ wezwał wnioskodawców (właścicieli działki nr [...]) do jego uzupełnienia m.in. o kopię dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do działek nr [...] i [...], do których jest ww. zjazd w km 211+650 lub oryginału pełnomocnictwa udzielonego przez właścicieli tych działek wraz z dokumentem potwierdzającym ich tytuł prawny do tych działek.

Pełnomocnik wnioskodawców nie przedłożył organowi dokumentów, z których wynikałoby, że działa z pełnomocnictwa udzielonego przez właścicieli działek nr [...] i [...] do których usytuowany jest bezpośrednio zjazd w km 211+650, o zezwolenie na jego przebudowę. Właściciele działek nr [...] i [...] nie występowali do organu o przebudowę tego zjazdu.

Organ powołując się na art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazał, że przepis ten wprowadza zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie budowy zjazdu z drogi publicznej. Są nimi wyłącznie właściciel i użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Podkreślił, iż posiadanie przez stronę prawa do bezpłatnego używania części działki, nie zrównuje pozycji osoby korzystającej z tego prawa z wymienionym w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "właścicielem" i "użytkownikiem".

Organ dalej podniósł, że analiza treści omawianego przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że ustawodawca nieprzypadkowo wskazał ww. prawa rzeczowe o najszerszym charakterze jako te, z którymi można związać prawo do budowy lub przebudowy zjazdu. Ponieważ budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej wymaga uprzedniego wydania decyzji o lokalizacji zjazdu, nie ulega wątpliwości, że decyzja ta jest nierozerwalnie związana z uprawnieniem do budowy lub przebudowy zjazdu. Gdyby przyjąć, że tak nie jest: oznaczałoby to, że ustawodawca dopuścił do sytuacji, w której osoba nieposiadająca odpowiedniego władztwa nad nieruchomością mogłaby wypełnić na cudzej nieruchomości obowiązki wynikające z treści normy art. 29 ust. 1 ww. ustawy.

Organ wskazał, że w doktrynie postępowania administracyjnego funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym, jeśli podmiotowi biorącemu udział w postępowaniu administracyjnym brak przymiotu strony, co ma miejsce, jak już wyżej wskazano, oznacza to zaistnienie bezprzedmiotowości takiego postępowania o charakterze podmiotowym. Okoliczności te wypełniają zatem przesłankę bezprzedmiotowości postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego usytuowanego na wysokości granicy działek nr [...] i nr [...] na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] odc. Z. – H. w T. ul. L. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 K.p.a., bowiem istotą umorzenia postępowania z tego powodu jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu.

W związku z powyższym orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli M. P., A. P., A. M., J. M., M. J., Z. J., T. S., A. S., R. S., C. S..

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że na wysokości działek nr [...] i [...] jest zlokalizowany zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] (ok km 211 + 650, strona prawa ww. drogi). Zjazd ten figuruje w Banku Danych Drogowych (wyciąg z BDD w aktach sprawy) jako zjazd do budynku, z kostki prefabrykowanej, o szerokości 3,5 metra. W sąsiedztwie zjazdu znajduje się zatoka autobusowa (ok km 211 + 670, strona prawa drogi krajowej nr [...]).

Wnioskodawcami w niniejszym postępowaniu w sprawie przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] są: właściciele działki nr [...], właściciele działki nr [...], właściciele działki nr [...], właściciele działki nr [...], właściciele działki nr [...] oraz właściciele działki nr [...]. Działki te są położone w T.. Ww. podmioty posiadają ponadto współudział w prawie własności działki nr [...] znajdującej się również w T.. Z treści pisma pełnomocnika wnioskodawców z dnia [...] maja 2014 r. wynika, iż nie legitymują się oni natomiast żadnym tytułem prawnym do objętych ich wnioskiem działek nr [...] i [...] usytuowanych w ww. miejscowości.

Organ wskazał także, że w dacie wydawania decyzji przed Sądem Rejonowym w T. [...] Wydział [...] toczyło się postępowanie o ustanowienie służebności drogowej (droga konieczna) na terenie działki nr [...], sygn. akt [...], wszczęte z wniosku właściciela działki nr [...] (A. Sp. Jawna) z uczestnictwem współwłaścicieli działki nr [...]. Dostęp do drogi publicznej polegałby na dostępie do ul. M., która włącza się do drogi krajowej nr [...] (ok km 211 + 710, strona prawa), po uprzednim przejeździe przez działkę nr [...].

Organ rozpoznając sprawę wskazał, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] posiadają wyłącznie właściciele (lub użytkownicy) działek nr [...] i [...]. W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia z sytuacją polegającą na tym, że wnioskodawcy "wyręczają" właściciela działki nr [...] i usiłują uzyskać dla niego zezwolenie organu na przebudowę zjazdu znajdującego się na wysokości działek nr [...] i [...], które nie są własnością czy przedmiotem prawa użytkowania wieczystego ani wnioskodawców, ani wyręczanego podmiotu (cudza działka). Wnioskodawcy mieliby przymiot strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu do działek, których są właścicielami.

Organ wskazał, że w jego ocenie pełnomocnik wnioskodawców błędnie uznał, iż w realiach niniejszej sprawy jego mocodawcy posiadają interes prawny upoważniający ich do zainicjowania postępowania oraz do brania w nim udziału, podczas gdy de facto ich interes jest jedynie interesem faktycznym, opierającym się nie na przepisach prawa, ale na subiektywnym odczuciu o legitymowaniu się przymiotem strony. Zainteresowanie wnioskodawców wynikiem niniejszej sprawy wiąże się bowiem wyłącznie z ich wewnętrznym przekonaniem, że - w kontekście prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania o ustalenie drogi koniecznej przebiegającej przez działkę nr [...] - rozwiązanie kwestii obsługi komunikacyjnej apteki usytuowanej na działce nr [...] polegające na korzystaniu ze zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] jest dla nich korzystniejsze i mniej uciążliwe niż ewentualne obciążenie ich działki nr [...] ograniczonym prawem rzeczowym, o którym była mowa wyżej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że jego mocodawcy mają interes prawny w ustanowieniu zjazdu publicznego na rzecz nieruchomości o numerze [...], będącej własnością A. (art. 29 ust. o drogach publicznych) z racji toczącej się z udziałem wymienionych podmiotów postępowania o ustanowienie drogi koniecznej.

Ustosunkowując się do ww. argumentacji, organ wyjaśnił, iż postępowanie nieprocesowe prowadzone w trybie art. 626 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101) przed sądem powszechnym w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej, która to instytucja unormowana jest w art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) oraz postępowanie administracyjne prowadzone w trybie przepisów k.p.a. na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych przez zarządcę drogi w przedmiocie lokalizacji bądź przebudowy zjazdu są od siebie niezależne. Pozbawiona podstaw jest argumentacja pełnomocnika strony, iż bycie uczestnikiem postępowania przed sądem powszechnym dotyczącego ustanowienia służebności drogowej kreuje przymiot strony w postępowaniu przed zarządcą drogi w przedmiocie lokalizacji lub przebudowy zjazdu. Wnioskodawcy są uczestnikami postępowania sądowego ze względu na fakt, iż służebność miałaby obciążać działkę nr [...], której są współwłaścicielami. Ich interes prawny wynika zatem z prawa własności. W postępowaniu w niniejszej sprawie wnioskodawcy nie są właścicielami działki objętej wnioskiem toteż nie posiadają w niej interesu prawnego. Ewentualny związek pomiędzy takim postępowaniem z zakresu prawa cywilnego a niniejszym postępowaniem administracyjnym mógłby polegać jedynie na wpływie wyniku postępowania w sprawie ustalenia drogi koniecznej na rozstrzygnięcie organu w sytuacji, gdyby przyszła działka władnąca była jednocześnie działką objętą wnioskiem o zjazd.

Ponadto pełnomocnik wnioskodawców wyraził we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pogląd, iż przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zjazdów z dróg publicznych można wywodzić z przepisu art. 140 k.c., przy czym dla wzmocnienia argumentacji powołał on wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12, jednakże NSA w przywołanym orzeczeniu nie badał pod kątem zgodności z prawem rozstrzygnięcia zarządcy drogi wydanego na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych, lecz rozstrzygnięcia innych organów. Organ zatem wskazał, iż w obrocie prawnym funkcjonuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, w którym sąd ten wyraził pogląd, iż art. 140 k.c. nie może kreować przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zjazdu z drogi publicznej. Sąd stwierdził w ww. orzeczeniu, iż Skarżący kasacyjnie w postępowaniu o wyrażenie - na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (badana przez NSA sprawa dotyczyła decyzji sprzed nowelizacji ww. ustawy z 2005 r., od kiedy to regulacja trybu wydawania decyzji administracyjnych znalazła się w art. 29 ust. 1 - uwaga organu) - zgody na wykonanie zjazdów z drogi do działki sąsiedniej stanowiącej własność innej osoby fizycznej takiej normy wskazać nie może. Z regulacji art. 29 pkt 2 cytowanej ustawy wynika, że stroną takiego postępowania jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Postępowanie to dotyczy nie dostępu do drogi publicznej, lecz wykonania zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań. Zatem rozstrzygnięciu podlegają kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. Dlatego też, z przepisu art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Zatem skoro niniejszy zjazd nie będzie równocześnie zjazdem do działki skarżącego to rozstrzygnięcie organu administracji nie dotyczy jego praw bądź obowiązków. Normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nie może być przepis art. 140 k.c. regulujący zakres i treść prawa własności. Przepis ten nie zawiera normy przewidującej, w sprawie o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu, możliwość wydania określonego aktu w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich.

Podsumowując organ wskazał, ze w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. stanowiąca przesłankę umorzenia postępowania.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. P., A. P., A. M., J. M., M. J., Z. J., T. S, A. S., R. S., C. S..

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów:

a) art. 28 i 61 § 1 i § 4, oraz art. 105 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym oraz błędne przyjęcie, że interes prawny we wszczęciu postępowania dotyczącego przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] posiadają wyłącznie właściciele (lub użytkownicy) działek [...] i [...], co skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego,

b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pobieżne działanie w sprawie oraz nieprzejawianie inicjatywy, co do ustalenia stanu faktycznego, w tym niedopełnienie obowiązku poszukiwania z urzędu podmiotów, które są stronami w sprawie,

c) art. 28, 61 § 1, 105 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez umorzenie postępowania administracyjnego pomimo przyłączenia się do postępowania A. spółka jawna, właścicieli działki numer [...],

d) art. 29 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodnie z tym przepisem stroną postępowania o udzielenie zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę zjazdu są wyłącznie właściciele (użytkownicy) działek przyległych do istniejącego zjazdu, podczas gdy przepis wyraźnie mówi o właścicielach lub użytkownikach nieruchomości przyległych do drogi,

Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu mocą której na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny.

Podstawą umorzenia postępowania przez organ stanowiła okoliczność, iż organ uznał, że osoby składające wniosek o przebudowę omawianego zjazdu nie mają interesu prawnego w jego przebudowie, gdyż zjazd ten nie jest zlokalizowany bezpośrednio w stosunku do nieruchomości stanowiących ich własność. Organ podniósł, że prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie budowy zjazdu z drogi publicznej przysługuje wyłącznie właścicielowi i użytkownikowi nieruchomości przyległych do drogi. Okoliczność tę wywiódł z treści art. art. 29. ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 29. ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Definicję pojęcia "zjazd" zawiera art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym.

Problemem zatem który pojawił się na gruncie niniejszej sprawy jest okoliczność czy żądanie przebudowy zjazdu z drogi publicznej mogą złożyć osoby, które nie są ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości w stosunku do której przedmiotowy zjazd został wykonany i bezpośrednio przyległych do drogi.

Przedmiotowy zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] (ok km 211 + 650, strona prawa ww. drogi) jest zlokalizowany na wysokości działek nr [...] i [...]. Zjazd ten figuruje w Banku Danych Drogowych (wyciąg z BDD w aktach sprawy) jako zjazd do budynku, z kostki prefabrykowanej, o szerokości 3,5 metra. W sąsiedztwie zjazdu znajduje się zatoka autobusowa (ok km 211 + 670, strona prawa drogi krajowej nr [...]).

Wnioskodawcami w niniejszym postępowaniu w sprawie przebudowy ww. zjazdu indywidualnego z drogi krajowej do działek nr [...] i [...] są: właściciele działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Działki te są położone w T.. Właściciele wskazanych działek posiadają ponadto współudział w prawie własności działki nr [...] znajdującej się również w T.. Z treści pisma pełnomocnika wnioskodawców z dnia [...] maja 2014 r. wynika, iż nie legitymują się oni natomiast żadnym tytułem prawnym do objętych ich wnioskiem działek nr [...] i [...] usytuowanych w ww. miejscowości.

Z powyższego porównania wynika, że osoby składające wniosek o przebudowę zjazdu nie mogą wylegitymować się prawem własności czy użytkowania w stosunku do działek objętych wnioskiem.

Należy zatem wskazać, że jak wskazano wyżej z treści art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych o zgodę na wykonanie, czy też przebudowę zjazdu z drogi publicznej do działki sąsiedniej stanowiącej własność innej osoby fizycznej może występować tylko podmiot będący właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości przyległych do drogi. Wnioskodawcy w niniejszej sprawie nie mogą zostać zaliczeni do kategorii tych osób.

Z regulacji art. 29 pkt 2 cytowanej ustawy wynika, że stroną takiego postępowania jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Pamiętać należy, że postępowanie zainicjowane w niniejszej sprawie dotyczy nie dostępu do drogi publicznej, lecz przebudowy zjazdu z drogi do nieruchomości nie stanowiącej własności wnioskujących. Dlatego też z normy określonej w przepisie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wnioskodawcy nie mogą wysuwać swojego interesu prawnego, gdyż z tej normy interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd, nie wynika. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, co oznacza, że tylko na rzecz tych podmiotów mogłaby być wydana decyzja o przebudowie zjazdu.

Należy pamiętać, ze "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Wobec tego wywodząc swój interes prawny w konkretnym postępowaniu administracyjnym należy wskazać przepis administracyjnego prawa materialnego, z którego wywodzony jest interes prawny. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki.

Jak wskazano wyżej wnioskodawcom nie przysługuje prawo do formułowania żądań w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w tej konkretnej sprawie. Brak drogi publicznej przylegającej do nieruchomości strony, która wnosiła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu oznacza, iż brak jest istotnego elementu materialnego stosunku prawnego, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego. W sprawie wystąpiły zatem przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż z ustaleń sprawy wynika, że nieruchomości skarżących nie przylegają do zjazdu z drogi publicznej objętej wnioskiem o przebudowę. Logiczną konsekwencją takich ustaleń byłą więc ocena, iż w przedmiotowej sprawie zabrakło istotnego elementu materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia co do istoty, a zatem winno ono zostać umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. Zatem skoro przedmiotowy zjazd nie będzie równocześnie zjazdem do działek skarżących to postępowanie w tym przedmiocie w stosunku do wnioskodawców nie dotyczy ich praw bądź obowiązków. Zatem powinno być umorzone, co słusznie zrobił organ I instancji.

Przypomnieć należy, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi ww. przepis, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty (tutaj: brak elementu podmiotowego, czyli interesu prawnego po stronie wnioskodawców). Zaistniała w rozpatrywanym przypadku bezprzedmiotowość postępowania jest bezprzedmiotowością pierwotną (uprzednią), co oznacza, iż ww. postępowanie było bezprzedmiotowe już od chwili jego wszczęcia. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny prawa administracyjnego, istotą umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu.

Z powyższych względów zarzuty skargi naruszenia art. 28 i 61 § 1 i § 4, oraz art. 105 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych nie mogły znaleźć uznania Sadu. Podobnie Sąd uznał postępowanie administracyjne za przeprowadzone w zgodzie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.