Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 233/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 roku sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej PINB) z [...] grudnia 2020 r., Nr [...] umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku usług oświaty - żłobek, znajdującym się na działce nr ewid.[...] w S. przy ul. [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia [...]WINB wskazał, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB) wpłynął wniosek Z. D. z [...] grudnia 2019 r. o wszczęcie postępowania w sprawie prawidłowości robót budowlanych przeprowadzonych w budynku oraz remontu instalacji w tym zewnętrznych znajdujących się na nieruchomości położonej w S. przy ul. [...].

W związku z powyższym PINB w dniu [...] września 2019 r. przeprowadził kontrolę na dz. nr [...] w S. przy ul. [...], w trakcie której ustalił, że zlokalizowano na niej:

1. budynek żłobka pierwotnie zrealizowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny - powstały w latach 70 ubiegłego wieku. Budynek dwukondygnacyjny, podpiwniczony w konstrukcji tradycyjnej, murowanej z dachem płaskim krytym papą,

2. budynek stolarni z wiatą obecnie użytkowany jako żłobek, zrealizowany w latach 70 ubiegłego wieku. Budynek jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony w konstrukcji tradycyjnej, murowanej z dachem płaskim kryty blachą. W dniu [...] grudnia 1981 r. wydano pozwolenie na budowę budynku stolarni.

3. budynek gospodarczy w konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem płaskim, kryty papą, zrealizowany w latach 70 ubiegłego wieku.

Wskazano, że J. W. w dniu kontroli nie posiadała dokumentów związanych z zabudową nieruchomości. Wg jej oświadczenia dokumentacja ta została przedłożona w siedzibie PINB.

PINB ustalił, iż prowadził postępowanie znak: [...], w którym wydał decyzję z [...] sierpnia 2019 r. umarzającą postępowanie w części legalności budynku usług oświaty-żłobek - decyzja ostateczna.

Postępowanie znak: [...], w sprawie legalności zabudowy (budynek gospodarczy).

Ponadto ustalił, iż posiada w aktach spraw szereg dokumentów dotyczących robót na tej nieruchomości, m.in. zaświadczenie o zgłoszeniu remontu budynku usługowego z [...] lutego 2018 r., zaświadczenie o zgłoszeniu zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na żłobek.

W związku z powyższym na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 K.p.a., PINB wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2020 r., którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót wykonanych przy budynku usług oświaty - żłobek, znajdującym się na dz. nr [...] w S. przy ul. [...].

Następnie [...]WINB postanowieniem z [...] września 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy po wpłynięciu podania Z. D. prowadził postępowanie wyjaśniające, co świadczy o merytorycznych ustaleniach organu powiatowego, co do prawidłowości budowy co powinno nastąpić w toku postępowania administracyjnego i decyzją kończącą to postępowanie.

W dniu [...] grudnia 2020 r. PINB wydał decyzję umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku usług oświaty - żłobek, znajdującym się na działce nr ewid.[...] w S. przy ul. [...].

Odwołanie w ustawowym terminie złożyła Z. D.. Skarżąca podkreśliła, iż z wydanej decyzji nie wynika w istocie dlaczego postepowanie w sprawie należało umorzyć. Organ powiatowy nieprecyzyjnie określił w jakim zakresie umarza postępowanie, gdyż podanie dotyczyło wszystkich robót wykonywanych na przedmiotowej nieruchomości. Organ ograniczył się jedynie do wskazania szeregu dokumentów, nie wskazano jednak na podstawie jakich konkretnie dokumentów czynione były ustalenia faktyczne. Skarżąca zarzuciła organowi powiatowemu nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu. Między innymi w formie przeprowadzenia kontroli na nieruchomości, w trakcie której J. W. odmówiła prawa wstępu przedstawicielowi skarżącej co uniemożliwiło zweryfikowanie sposobu przeprowadzenia kontroli. Ponadto podkreślono, iż decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia merytorycznego.

[...]WINB utrzymując decyzję organu I instancji w mocy wskazał, iż postępowanie w sprawie legalności zabudowy na dz. nr [...] przy ul. [...] w S. prowadzone jest od 2018 r.

PINB w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał decyzję umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie legalności zabudowy (budynek usług oświaty - żłobek oraz budynek z przyległą wiatą - budynek usługowy) położonej na dz. nr [...] przy ul. [...] w S., w części legalności budynku usług oświaty - żłobek.

[...]WINB decyzją z [...] października 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu II instancji postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku usług oświaty - żłobek, znajdującym się na działce nr ewid.[...] w S. przy ul. [...] (legalności budowy budynku mieszkalnego i zmiany sposobu jego użytkowania) zostało zakończone ostateczną decyzją.

W tej sytuacji w ocenie [...]WINB organ powiatowy prawidłowo umorzył postępowanie, skoro ww. sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, bowiem stanowiło by to naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Niemniej [...]WINB zgodził się ze skarżącą, iż organ powiatowy całkowicie pominął inne podnoszone przez nią kwestie. Ponadto PINB mimo dokonania analizy prowadzonych spraw/sprawy, całkowicie zignorował zapis z postanowienia [...]WINB z [...] września 2020 r. gdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu podkreślił, że postępowanie prowadzone przez PINB znak: [...], dotyczyło jedynie legalności zabudowy (budynku usług oświaty - żłobek) oraz dotyczy budynku z przyległa wiatą - budynek usługowy na dz. nr [...] przy ul. [...] w S.. Jednak postępowania te nie dotyczyły prawidłowości robót remontowych w tych budynkach czy remontu instalacji zewnętrznych istniejących na tej działce.

Organ odwoławczy podniósł, że wobec zakończenia wszczętego postępowania (w dniu [...] listopada 2020 r.) pozostają nadal do wyjaśnienia ww. kwestie.

Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wywiodła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Z. D. wnosząc o jej uchylenie w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż w aktach spraw znajduje się szereg dokumentów dotyczących robót na nieruchomości położonej w S. przy ul. [...]. Nie wskazano jednak na podstawie jakich konkretnie dokumentów czynione były ustalenia faktyczne. Z uzasadnienia decyzji nie wynika także czy zgromadzone dokumenty, na które Organ się powołał zostały zweryfikowane z aktualnym stanem faktycznym. Organ nie odniósł się także do merytorycznej wartości oświadczenia J. W., która wskazała, iż dokumenty przedłożyła PINB (aktualnie wiadomo, iż części dokumentów w aktach sprawy nie ma - tj. części dokumentów J. W. nie przedłożyła, a te które faktycznie inwestorka przedłożyła Organowi nie mają większej wartości dowodowej, a już z pewnością nie pozwalają na czynienie wiążących ustaleń faktycznych, w szczególności w przedmiocie umorzenia postępowania). Organ miał możliwość skorzystania z dowodów, danych i zestawień, które w sposób precyzyjny pozwalają określić zarówno legalność kontrolowanej zabudowy jak i stan techniczny budynków - czego w niniejszej sprawie zabrakło. Organ w żaden sposób nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącą wprost faktów i okoliczności - zaniechał tym samym zgromadzenia całościowego materiału dowodowego, a tym samym nie można przyjąć, iż twierdzenia Organu zostały udowodnione. W istocie bowiem jedynym uzasadnieniem dla Organu jest stwierdzenie, że postępowanie należało umorzyć albowiem inne postępowania zostały umorzone poprzez uznanie ich jako bezprzedmiotowe.

2. art. 78 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych strony pomimo, iż okoliczność wymagająca dowodu (zakres zgłoszonych remontów) miała znaczenie dla sprawy, wniosek zgłoszony został w toku przeprowadzenia dowodów, a wymagająca stwierdzenia w/w okoliczność nie została stwierdzona innymi dowodami, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpatrzenia wniosków dowodowych skarżącego. Wskazać bowiem należy, iż strona domagała się przeprowadzenia dowodu z załączonych na płycie CD zdjęć. Organ nie tylko nie uwzględnił w/w dowodów, ale w ogóle zaniechał ustosunkowania się w przedmiocie ich rozpatrzenia. W rezultacie wnioski skarżącego zostały pominięte bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiej decyzji Organu. Wnioski dowodowe skarżącego dotyczyły konieczności zweryfikowania faktycznie dokonanych prac z treścią zgłoszenia inwestorki; stanu technicznego budynków.

3. art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego wbrew zasadom prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego w zakresie w jakim Organ nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu J. W. na działce nr [...] w S. jak i błędów proceduralnych w działaniu organu I instancji. Organ nie zdołał zgromadzić stosownej dokumentacji, a także zaniechał dokonania analizy stanu faktycznego. Co szczególnie rażące, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ dostrzega błąd w działaniu PINB, a mimo to podjęta została decyzja o utrzymaniu zaskarżonej wcześniej decyzji w mocy. Nie sposób ustosunkować się do oceny Organu odnośnie stanu technicznego budynków bowiem oceny takiej Organ nie dokonał wcale - a mimo to poczynione zostały ustalenia faktyczne.

4. art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na braku jakiegokolwiek ustosunkowania się Organu do większości twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu z [...] grudnia 2020 r. i wskazanie w decyzji zbyt ogólnych stwierdzeń, co skutkowało uniemożliwieniem realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwieniem rzetelnego sporządzenia środka odwoławczego, a następnie kontrolę instancyjną, albowiem sfera motywacyjna decyzji pozostaje nieujawniona. W treści uzasadnienia brak jest jednak informacji na podstawie jakich dokumentów Organy czyniły ustalenia faktyczne; jakie dokumenty, dowody czy okoliczności miały znaczenie przy podejmowaniu merytorycznego rozstrzygnięcia i dlaczego, a jakie okoliczności Organ uznał za pozbawione merytorycznej wartości. Organ zaniechał także dokonania choćby zwięzłej wykładni przepisów, na których oparł swe rozstrzygnięcie i ich korelacji z ustalonym stanem faktycznym. Organ wreszcie zaniechał przytoczenia całościowego stanu faktycznego, w związku z którym wydawano decyzję.

5. art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji umorzenie postępowania uznając je jako bezprzedmiotowe, podczas gdy w sprawie nie ziściła się jakakolwiek przesłanka czy to podmiotowa czy to przedmiotowa uzasadniająca podjętą decyzję. Organ poprzestał jedynie na potwierdzeniu wcześniejszych decyzji o umorzeniu postępowań - bez oceny tych decyzji. Co szczególnie rażące - WINB nie odniósł się wcale co do oceny wydanej przez PINB decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. Przytoczenie przez Organ okoliczności, iż merytoryczne decyzje podjęte przez PINB sprowadziły się do umorzenia postępowań, bez wykazania przesłanek to uzasadniających stanowi oczywiste naruszenie wyżej wskazanych przepisów.

6. art. 138 § 2 K.p.a. polegające na zignorowaniu przez PINB wytycznych Organu II instancji - co z resztą dostrzega [...]WINB w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Tym samym Organ II instancji zatwierdził nieprawidłowości Organu I instancji. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienie to zostało uchylone przez [...]WINB z konkretnymi zaleceniami dla PINB - jednak pomimo to, Organ I instancji nie wykonał jakichkolwiek czynności, działań, ani nie zgromadzono dodatkowego materiału dowodowego.

7. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i hipotetycznym założeniu, że prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie stanowiłoby naruszenie w/w podstawy prawnej. Okoliczność czy nastąpiła w sprawie powaga rzeczy osądzonej wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw - a i takiej oceny w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zabrakło.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Kolejnym pismem procesowym, złożonym w Sądzie [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do tego pisma dokumentów oraz z akt innych, wskazanych w nim, postępowań prowadzonych przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na okoliczność potwierdzenia tez zawartych w sporządzonym osobiście przez skarżącą piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021 r. W piśmie tym , dołączonym do pisma procesowego profesjonalnego pełnomocnika, skarżąca wskazała na zachodzące jej zdaniem nieprawidłowości w działaniach organów nadzoru budowlanego tak w niniejszej sprawie, jak i innych sprawach dotyczących obiektów budowlanych istniejących na działkach inwestora oraz na sąsiadujących z nią działkach innych osób, w tym skarżącej.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika uczestniczka J. W. wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestniczki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1267 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, ze wywiedziona przez Z. D. skarga jest zasadna.

Zaskarżone decyzje wydane bowiem zostały z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] grudnia 2020 r., o umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku usług oświaty - żłobek, znajdującym się na działce nr ewid.[...] w S. przy ul. [...].

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 104 i 105 § 1 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Przy czym bezprzedmiotowość postępowania jest następstwem oceny, że ww. sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 9 września 1998 r., IV SA 1634/96), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., III SA/Wa 689/07). Rozstrzygniecie takie zapaść może dopiero po pełnym, wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, który nie będzie pozostawiał wątpliwości co do faktu stwierdzenia, że bez wątpliwości brak jest jakichkolwiek podstaw do dalszego merytorycznego prowadzenia postępowania.

W realiach niniejszej sprawy rozstrzygnięcia organów umarzające postępowanie są co najmniej przedwczesne, a nadto uzasadnione w sposób chaotyczny i nie odpowiadający wymogom wynikającym z przepisów K.p.a.

Argumentując powyższą ocenę w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż organy swoje decyzje wydały z naruszeniem reguł postępowania dowodowego. Organy w niniejszym postępowania przede wszystkim naruszyły jedną z zasadniczych zasad procedury administracyjnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą, w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 K.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (zob. wyrok NSA oz. W Krakowie z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 K.p.a.

Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z [...] stycznia 2009 r., II SA/Wa [...], a który to pogląd orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela, prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

W szczególności decyzje niekorzystne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 96/10).

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego obu instancji nie sprostały wskazanym obowiązkom, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Trafne okazały się bowiem w tym względzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności, albowiem organy nie podjęły wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności prawnych i faktycznych dotyczących.

Przedmiotowe decyzje organów obu instancji zredagowane zostały nieprecyzyjnie.

W szczególności PINB nie sprecyzował, jakich obiektów budowlanych i jakich konkretnie robót budowlanych wykonanych przy tych obiektach dotyczy orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego, wskazując że "umarza postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku usług oświaty – żłobek (...)".

Ma to istotne i zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej znaczenie, albowiem bezspornym jest, iż na działce nr [...] przy ul. [...] w S. wzniesionych zostało w różnych okresach kilka różnych obiektów budowlanych o różnych funkcjach, po czym przeprowadzono na nich kolejne roboty budowlane skutkujące zarówno zmianą sposobu użytkowania poszczególnych obiektów, jak i kolejne roboty budowlane przy obiektach o zmienionym już uprzednio sposobie użytkowania.

Skoro zatem organy nadzoru budowlanego rozdzieliły postępowania na odrębne sprawy, które dotyczą: budynku żłobka pierwotnie zrealizowanego jako budynek mieszkalny jednorodzinny, budynku stolami z wiatą obecnie użytkowanego jako żłobek oraz budynku gospodarczego, to rację ma skarżący, że wobec faktu wyłączenia z postępowania niektórych zabudowań trudno w istocie z rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji wywnioskować, które obiekty budowlane zostały nim objęte, a przede wszystkim jakich konkretnie robot budowlanych, w tym kiedy zrealizowanych dotyczy dana decyzja.

Nie sposób również wywieść powyższego z uzasadnienia decyzji PINB, które jest lakoniczne, niespójne i pozbawione jakichkolwiek merytorycznych rozważań. Organ poprzestał bowiem na szczątkowym przedstawieniu stanu faktycznego oraz ogólnym wskazaniu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, nie powołując przy tym żadnej podstawy prawnej. Organ I instancji w swoim uzasadnieniu wskazuje jedynie, że przed PINB prowadzone są jeszcze dwie inne sprawy w sprawie legalności zabudowy na działce nr ewid.[...] i w jaki sposób postępowania te się zakończyły. Ponadto powołuje się na szereg dokumentów zebranych w sprawie, jednakowoż nie wskazując jakie znaczenie mają one dla sprawy. Nie wyjaśniono zatem jakie ustalenia faktyczne dokonane zostały w oparciu o wyżej wymienione dokumenty.

Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej trudno również wywnioskować, co konkretnie legło u podstaw umorzenia postepowania administracyjnego. Organ w tej kwestii rutynowo przywołał jedynie treść przepisu art. 105 K.p.a. W konsekwencji nie sposób poznać toku rozumowania organu oraz wywieść podstaw prawnych i faktycznych tak podjętej decyzji.

Próbę konwalidowania tych uchybień i braków podjął wprawdzie organ odwoławczy, jednakże zakończyła się ona niepowodzeniem, a decyzję [...]WINB utrzymującą w mocy wadliwą decyzję organu I instancji uznać należy za wydaną z naruszeniem tych samych co organ I instancji przepisów postępowania.

Dodatkowo [...]WINB naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a., która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Organ odwoławczy nie poczynił w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań w uzasadnieniu swojej decyzji, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Organ II instancji ograniczył się jedynie do szczątkowego opisania stanu faktycznego oraz zdawkowego zaaprobowania stanowiska organu I instancji. Uzasadnienie decyzji [...]WINB nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za trafnością poglądów wyrażonych przez organ I instancji. Poza tym organ II i nie odniósł się w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniu, mimo że zostały one dostatecznie klarownie wyartykułowane.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż [...]WINB w uzasadnieniu swojej decyzji zgodził się ze skarżącą, iż organ powiatowy całkowicie pominął inne zagadnienia podnoszone przez odwołująca się w pismach składanych w toku postępowania. Ponadto [...]WINB podkreślił, że PINB mimo dokonania analizy prowadzonych spraw, całkowicie zignorował wytyczne [...]WINB zawarte w postanowieniu z [...] września 2020 r. gdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu podkreślił, że postępowanie prowadzone przez PINB znak: [...], dotyczyło jedynie legalności zabudowy (budynku usług oświaty - żłobek) oraz dotyczy budynku z przyległa wiatą - budynek usługowy na dz. nr [...] przy ul. [...] w S.. Jednocześnie podnosząc, że wobec zakończenia wszczętego postępowania (w dniu [...] listopada 2020 r.) inne kwestie pozostają nadal do wyjaśnienia.

W kontekście rozważań organu odwoławczego szczególnie jaskrawo jawi się sprzeczność pomiędzy treścią utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, a uzasadnieniem decyzji [...]WINB. Decyzja PINB orzeka bowiem o cyt. "umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku usług oświaty - żłobek, znajdującym się na działce nr ewid.[...] w S. przy ul. [...]", co w powiązaniu z uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej zdaje się sugerować, iż rozstrzygnięcie to dotyczy wszelkich robot budowlanych prowadzonych przy tym budynku od chwili jego wzniesienia jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poprzez zmianę sposobu jego użytkowania na budynek żłobka, aż do czasu orzekania przez organ nadzoru budowlanego, zaś jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB stawiana jest teza, że umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB dotyczyło jedynie niektórych robo0t budowlanych prowadzonych przy tym obiekcie, to jest robót polegających na wzniesieniu tego budynku i zmianie sposobu jego użytkowania na budynek usług oświatowych - żłobek), a nie były objęte zakresem tego rozstrzygnięcia kolejne zgłoszone przez stronę skarżącą jako zrealizowane z naruszeniem prawa roboty budowlane prowadzone przy tym budynku już po zmianie jego przeznaczenia na żłobek.

Zauważyć przy tym trzeba, iż w decyzji organu I instancji brak jakiekolwiek wskazania, by miała ona charakter częściowy.

Jednocześnie jak trafnie zauważył organ odwoławczy organ I instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do tego czy i jakie roboty budowlane co do których strona skarżąca zgłaszała organowi zarzuty przeprowadzenia ich z naruszeniem prawa, inne niż związane ze zmianą sposobu użytkowania domu jednorodzinnego na budynek żłobka, zostały przez inwestora wykonane, kiedy miało to miejsce, jak roboty te winny być zakwalifikowane oraz czy podlegały one reglamentacji na gruncie prawa budowlanego, czy zostały wykonane z naruszeniem prawa i czy i jakie ewentualne postępowania naprawcze winny być w związku z tym wdrożone.

W świetle powyższych uwaga całkowicie niezrozumiałym jest dla Sądu utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy.

Podsumowując stwierdzić należy, iż orzekające w sprawie organy obu instancji sformułowały, a przede wszystkim uzasadniły swoje orzeczenia w sposób nie spełniający wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a. przy czym uchybienia te są tak daleko idące, iż decyzje organów są niezrozumiałe i jako takie nie poddają się kontroli sądowej. Powyższe skutkowało nadto naruszeniem przez organy art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez ich co najmniej przedwczesne zastosowanie w sprawie.

Niezależnie od powyższego brak wyjaśnienia przez organy, stanowiących istotne okoliczności sprawy, zagadnień związanych z innymi niż wzniesienie i zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego przesądzało o naruszeniu przez nie organy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., przy czym również te naruszenia, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd uchylił decyzję organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. wobec stwierdzenia omówionych wyżej naruszeń przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania co do istoty sprawy, co uniemożliwia konwalidowanie braków postępowania organu I instancji przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią rozważania Sądu zawarte w niniejszym wyroku, odnosząc się przy tym do wszystkich powyższych kwestii w sposób wyczerpujący, tak aby decyzja była zarówno zrozumiała dla stron jak i poddawała się kontroli sądowej.

W szczególności o ile organ po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu uzna, iż sprawa zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budynku usług oświaty - żłobek, znajdującym się na działce nr ewid.[...] w S. został już w części zakończona inna decyzja ostateczną, to w rozstrzygnięciu decyzji winien wyraźnie i jednoznacznie wskazać co do jakich robot budowlanych, w tym prowadzonych w jakim czasie i przy jakim konkretnie obiekcie zachodzi przeszkoda do dalszego prowadzenia postępowania ze względu na zaistnienie przesłanki negatywnej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i w tej jedynie części umorzyć prowadzone postępowanie z tego powodu. Rozstrzygniecie swoje winien w tym zakresie wyczerpująco uzasadnić wykazując, iż zaistniała tożsamość przedmiotu prowadzonych odrębnie postępowań administracyjnych

Organ nadzoru budowlanego winien nadto poczynić ustalenia czy przy spornym obiekcie zrealizowane zostały roboty budowlane nie objęte rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznej decyzji [...]WINB z [...] października 2019 r. utrzymującej w mocy decyzje PINB z [...] sierpnia 2019 r., a jeśli tak to kiedy miało to miejsce, jak roboty te winny być zakwalifikowane oraz czy podlegały one reglamentacji na gruncie prawa budowlanego i czy zostały wykonane z naruszeniem prawa. Poczynienie tych ustaleń pozwoli bowiem nie tylko na dokonanie oceny jakie ewentualne postępowania naprawcze winny być w związku z tym wdrożone, ale także czy Z. D. jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej legitymuje się interesem prawnym w tych postępowaniach i co za tym idzie czy posiada przymiot strony w tego rodzaju postępowaniu. Oczywistym bowiem jawi się, iż potencjalnie inny może być krąg stron postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, względnie przebudowy domu jednorodzinnego na żłobek, a inny w sprawie remontu, przebudowy czy też rozbudowy istniejącego budynku żłobka, kiedy to zakres realizowanych robót budowlanych determinował będzie ich potencjalne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie i co za tym idzie posiadanie przez właścicieli tych nieruchomości interesu prawnego w odpowiednim postępowaniu naprawczym.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie [...]zł oraz koszty zastępstwa prawnego w kwocie [...]zł.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestniczki postępowania J. W. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, albowiem żądanie to pozbawione było podstawy prawnej. Zgodnie z wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. zasadą, to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Regulacja ta w świetle art. 33 § 1 P.p.s.a. stosuje się do uczestników postępowania, którzy występują w nim na prawach strony. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od organu bądź skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji – i to niezależnie od wyniku sprawy. W szczególności nie stanowi tego rodzaju regulacji art. 205 § 1 i 3 P.p.s.a., albowiem przepis ten określa jedynie co zalicza się do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście (§ 1) oraz określa zasady ustalania i wypłacania należności z tytułu kosztów przejazdu (§ 3), nie wprowadzając jednakże, odmiennie niż na przykład art. 200 P.p.s.a., wyjątku od zasady ponoszenia przez strony kosztów postępowania związanych ze swym udziałem w sprawie.