Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1476/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M.T. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., znak: [...], umarzającą postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżona decyzja GINB zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] października 2019 r., zmienił własną decyzję nr [...] z [...] maja 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E.J. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z wewnętrzną instalacją gazu oraz z wewnętrzną linią zasilającą od budynku do skrzynki w linii ogrodzenia, dojściem i dojazdem oraz przyłączem kanalizacji deszczowej na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Wymieniona decyzja z 2016 r. o pozwoleniu na budowę została w 2019 r. zmieniona w zakresie zagospodarowania terenu – usytuowania budynku, dojścia i dojazdu oraz zaprojektowania zjazdu indywidualnego z działki nr ewid. [...].

3. Skarżący M.T. pismem z [...] stycznia 2020 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zmieniającej Starosty [...] z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "pr.bud."). Zdaniem skarżącego kwestionowany akt został wydany w czasie trwania niezakończonego jeszcze wznowionego postępowania dotyczącego pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2016 r.

Należy dodać, że postępowanie wznowieniowe prowadzone przez Starostę [...] zostało zakończone dopiero decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak:

[...], odmawiającą uchylenia decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej został zatem złożony bezpośrednio po zapoznaniu się skarżącego z wynikiem wznowionego postępowania w przedmiocie udzielenia w 2016 r. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...].

4. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] stycznia 2020 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r.

Organ pierwszej instancji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 i art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 82 ust. 3 pr.bud.

Organ wyjaśnił przy tym najważniejsze okoliczności faktyczne sprawy. Po pierwsze, według skarżącego jego interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wynika z przysługującego mu prawa współwłasności działek nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...]. W opinii skarżącego ww. działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, objętym pierwotną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ponadto, według skarżącego kwestia posiadania przez niego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty [...] została przesądzona we wznowionym postępowaniu, w szczególności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 557/18.

Po drugie, działka nr ewid. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym skarżącego, natomiast pozostałe działki nie są zabudowane i stanowią prywatną drogę dojazdową prowadzącą do działek przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Droga ta oznaczona jest na mapie do celów projektowych symbolem: "j.z.u. – jezdnia ziemna utwardzona".

Po trzecie, z decyzji zmieniającej Starosty [...] z [...] października 2019 r. wynika, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid. [...] będzie bezpośrednio połączony z drogą publiczną – ul. [...] (działka nr ewid. [...]), bez korzystania z działki drogowej nr ewid. [...], która jest przedmiotem współwłasności m.in. skarżącego oraz inwestora i przebiega po południowej (południowo-zachodniej) stronie działki nr ewid. [...], prostopadle do ul. [...].

Z kolei, z zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego zamiennego wynika, że budynek mieszkalny skarżącego na działce nr ewid. [...] znajduje się w odległości ok. 120 m od projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], a pomiędzy nimi znajdują się liczne budynki mieszkalne jednorodzinne oraz dodatkowo rozdziela je opisana wyżej droga dojazdowa do działek o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej.

Najbliżej terenu inwestycji objętego ww. decyzją Starosty [...] znajduje się działka drogowa nr ewid. [...]. Zdaniem Wojewody [...] wskazana działka drogowa nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ nie przewidziano na tej działce wykonywania robót budowlanych innych niż drogowe. W związku z tym projektowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania tej działki drogowej nr ewid. [...].

W kwestionowanej decyzji z [...] października 2019 r. zmieniono natomiast sposób wjazdu do projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], rezygnując całkowicie z wjazdu z działki nr ewid. [...] i związanych z tym niezbędnych do wykonania robót budowlanych. Tym samym, działka nr ewid. [...] nie jest już objęta inwestycją, ani obszarem oddziaływania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] .

Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy projektowanej inwestycji i jej dużą odległość od działki wnioskodawcy i usytuowanego na niej budynku mieszkalnego, a także rozdzielenie drogą dojazdową prywatną terenu inwestycji od działki wnioskodawcy, Wojewoda [...] stwierdził, że nie sposób uznać, aby nieruchomość stanowiąca działkę nr ewid. [...] w [...], znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego.

W opinii Wojewody [...] nietrafny jest przy tym argument skarżącego, że jego interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z 2019 r. wynika z przysługującego mu prawa współwłasności nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętym decyzją Starosty [...] z [...] maja 2016 r. Przywołane stanowisko skarżącego nie jest prawidłowe, ponieważ przedmiotem toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest decyzja Starosty [...] z [...] października 2019 r. i badaniu podlega wyłącznie obszar oddziaływania obiektu objętego tą decyzją, a nie wcześniejszą decyzją z 2016 r.

Zdaniem Wojewody [...] niezasadna jest też argumentacja skarżącego wywodzona z wyroku WSA w Krakowie z 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 557/18. Wyrok ten dotyczył sprawy ze skargi M.T. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia decyzją Starosty [...] z [...] maja 2016 r. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wskazany wyżej wyrok dotyczył więc decyzji pierwotnej, a nie decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r. Po zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu, ustały przyczyny uzasadniające udział skarżącego we wznowionym postępowaniu, uznane za istotne w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W tych okolicznościach nie było podstaw do uznania legitymacji prawnej skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] o z [...] października 2019 r. o zmianie pozwolenia na budowę i dlatego kontrolowane postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

5. Skarżący pismem z [...] lutego 2021 r. złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r.

Skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zmieniającej Starosty [...];

2) art. 36a ust. 1 pr.bud. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo trwającego wznowionego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2016 r., inwestor miał prawo wystąpić w trybie art. 36a pr.bud. o zmianę pozwolenia na budowę, a organ uprawniony był do wydania na wniosek inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

6. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r.

GINB wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał też, że mając na uwadze odległość projektowanego budynku od działki nr ewid. [...] stwierdzić należało, że przedmiotowa inwestycja w sposób oczywisty nie ogranicza skarżącego w możliwości zagospodarowania działki nr ewid.[...].

Natomiast pozostałe działki, których współwłaścicielem jest skarżący, tj. działki nr ewid. [...], [...] i [...], wprawdzie graniczą z działką, na której zaprojektowana została sporna inwestycja budowlana, jednak stanowią one działki drogowe, które na projekcie zagospodarowania terenu zostały oznaczone jako j.z.u., tj. jezdnia utwardzona. Działki te, o szerokości ok. 5 m stanowią dojazd do działek nr ewid. [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Kwestionowana inwestycja nie wpływa w jakikolwiek sposób na korzystanie przez skarżącego z przysługującego mu udziału we współwłasności ww. działek zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. jako dojazdu m.in. do stanowiącej jego własność działki nr ewid. [...].

GINB odniósł się też do zarzutu skarżącego, że "kwestionowana decyzja pozbawiła [skarżącego] prawa do zweryfikowania we wznowionym postępowaniu prawidłowości ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2016 r.". Zdaniem skarżącego zmiana decyzji wpłynęła na zmniejszenie obszaru oddziaływania inwestycji a "w konsekwencji we wznowionym postępowaniu Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.". Organ odwoławczy wskazał jednak, że kwestia przesłanek rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu jest nieistotna dla rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu prowadzonym przez GINB ocenie poddano bowiem wyłącznie kwestię, czy nieruchomości stanowiące współwłasność skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w takim kształcie, jaki inwestycja ta uzyskała w związku ze zmianą decyzji o pozwoleniu na budowę.

W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty [...] z [...] października 2019 r. ze względu na brak przymiotu strony skarżącego. Organ pierwszej instancji zasadnie więc umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe i jego rozstrzygnięcie należało utrzymać w mocy.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z [...] czerwca 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] jako organu pierwszej instancji.

Skarżący wyjaśnił, że za uwzględnieniem jego żądania przemawia to, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że skarżącemu nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r. W tej sytuacji – zdaniem skarżącego – całościowe załatwienie sprawy wymaga wydania orzeczenia w przedmiocie obu tych decyzji, ponieważ są one obarczone analogicznymi wadami. Dodatkowo, skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r.

8. Odpowiadając w dniu [...] lipca 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Po dogłębnej analizie akt sprawy, Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem, zarówno w zakresie wynikającym z przepisów materialnoprawnych, jak i przepisów postępowania.

W szczególności zdaniem Sądu rozpatrującego obecną sprawę GINB prawidłowo stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który uzasadniałby żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2019 r. zmieniającej oryginalną decyzję z [...] maja 2016 r. o pozwoleniu na budowę. Sąd podziela zarówno zasadnicze stanowisko GINB w tym zakresie, jak i argumentację prawną uzasadniającą rozstrzygnięcie organu. Trzeba pamiętać, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego wymienione zarówno w art. 28 ust. 2 pr.bud., jak i w art. 3 pkt 20 pr.bud., oznacza wystąpienie bądź choćby możliwość wystąpienia jakichkolwiek ograniczeń uprawnień osoby wnioskującej bądź skarżącej do wykorzystywania nieruchomości należącej do tej osoby. Oddziaływanie obiektu budowlanego (inwestycji) nie polega zatem na możliwości powstania jakichkolwiek immisji (hałas, zapachy itp.), lecz właśnie na wykreowaniu przeszkód uniemożliwiających właścicielowi nieruchomości realizację jego praw, w tym prawa do zabudowy własnej nieruchomości.

Z akt administracyjnych zgromadzonych w rozpatrywanej sprawie wynika jasno, że ani inwestycja prowadzona przez inwestora na działce nr ewid. [...], ani zmiana pozwolenia na budowę nie stały się przyczyną ograniczenia praw skarżącego do zagospodarowania działki nr ewid. [...]. Jak wskazano w decyzji organu odwoławczego i w innych dokumentach, m.in. na graficznym planie zagospodarowania terenu zawartym w projekcie budowlanym zamiennym, odległość między budynkiem mieszkalnym będącym przedmiotem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z [...] października 2019 r., a działką skarżącego jest na tyle znacząca, że nie ma podstaw faktycznych i prawnych, aby twierdzić, że prawa skarżącego o charakterze materialnoprawnym do korzystania z jego nieruchomości, tj. działki nr ewid. [...], zostały w jakikolwiek sposób ograniczone. Z tego względu należało przyjąć, że nieruchomość skarżącego nie znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działce nr ewid. [...]. Konsekwencją zatem takich ustaleń faktycznych i prawnych musiało być stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługiwał interes prawny polegający na przeprowadzeniu przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej z [...] października 2019 r. (decyzji zmieniającej).

Przedstawione okoliczności faktyczne potwierdził zresztą również pełnomocnik skarżącego na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] października 2021 r. (patrz: k. 84 akt sądowych).

Prawidłowość stanowiska przyjętego przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji wynikała również z przepisów prawa budowlanego odnoszących się do wydania i do zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę. W powoływanej wyżej decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r. wskazano, że została ona wydana m.in. na podstawie art. 36a ust. 1 pr.bud. Przepis ten reguluje sytuację odstępstw od oryginalnego i zatwierdzonego projektu budowlanego, które pojawiają się w procesie realizacji obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie nie doszło jednak do powstania takich odstępstw z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, gdyż inwestor mając dopiero zamiar wprowadzenia zmian w realizowanym projekcie wystąpił do organu właściwego, tj. Starosty [...] z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę. Odstępstwa były więc zamierzone, ale nie były już zrealizowane i stwierdzone przez organ. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie nie toczyło się postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 pr.bud., lecz postępowanie w przedmiocie zmiany w zwykłym trybie decyzji z 2016 r. o pozwoleniu na budowę.

Ten ostatni element rozumowania GINB ma szczególne znaczenie. Oznacza on, że organ architektoniczno-budowlany, do którego wpłynął wniosek o zmianę pozwolenia na budowę w okresie, gdy mogło ono być legalnie wykonywane

i – dodajmy – wniosek, do którego załączono wszystkie niezbędne dokumenty niebudzące żadnych wątpliwości prawnych organu, musiał być przez właściwy organ pozytywnie załatwiony. Zgodnie z art. 28 i następnymi ustawy Prawo budowlane organ architektoniczno-budowlany nie dysponuje swobodnym uznaniem w zakresie udzielenia, bądź odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Jeśli odpowiedni wniosek inwestora jest kompletny i w pełni zgodny z prawem, to organ ma obowiązek wydać pozwolenie na budowę. Co więcej, organ musi dokonać takiej czynności w czasie nie dłuższym niż ściśle określony w przepisach prawa, tj. zgodnie z art. 35 ust. 6 pr.bud.

Takie okoliczności miały miejsce w rozpatrywanej sprawie.

11. Stwierdzenie braku podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2019 r. zmieniającej oryginalne pozwolenie na budowę było również w pełni zasadne także z innych przyczyn. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap powyższego postępowania, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź odmową wszczęcia - gdy warunki te nie są spełnione.

We wskazanej pierwszej fazie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne. Badanie podstaw formalnoprawnych winno dotyczyć takich kwestii jak: wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazanie podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Badaniem wstępnym objęty jest także przedmiot sprawy (por. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III., Warszawa 2013, str. 1023-1025 [Komentarz do art. 157 k.p.a.]). Postępowanie na tym etapie nie może natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Może to być przedmiotem badania organu dopiero w dalszym postępowaniu. Konsekwentnie, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot w sposób oczywisty nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (vide np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1698/17).

Sądy administracyjne podkreślają, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który wykaże, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a. lub art. 28 ust. 2 pr.bud.). Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2468/17, LEX 2465017). Jeśli jednak ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w tym czy osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie, winno ono nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ winien wszcząć tzw. postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz czy zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1143/93 oraz z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 147/10). Natomiast jeżeli brak interesu prawnego jest oczywisty, wówczas powinno nastąpić umorzenie postępowania na podstawie art. 105§ 1 k.p.a.

Odniesienie przedstawionych zasad do okoliczności rozpatrywanej sprawy ma istotne znaczenie. W sprawie tej ustalenie formalnych warunków wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego z wniosku skarżącego właściciela działki nr ewid. [...] nie przysparzało bowiem szczególnych trudności analitycznych bądź prawnych. Z powodów przedstawionych powyżej oczywiste było, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny.

Nie mogły również zapewnić skarżącemu statusu strony w postępowaniu nadzwyczajnym argumenty, że w innych, wcześniejszych postępowaniach administracyjnych lub nawet sądowych, taki interes prawny skarżącego uznano. Kwestionowanym przez skarżącego rozstrzygnięciem była jednak decyzja z [...] października zatwierdzająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu działki inwestycyjnej nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Kluczowym elementem tej zmiany było przyjęcie, że dojazd z drogi publicznej na działkę inwestycyjną nie będzie zapewniony – tak jak przewidziano w oryginalnym pozwoleniu na budowę – poprzez działkę nr ewid. [...], lecz z pominięciem tej działki i bezpośrednio z ul. [...], czyli działki nr ewid. [...] (według miejscowego planu zagospodarowania: droga KDD). W tym stanie rzeczy działka nr ewid. [...] będąca współwłasnością zarówno skarżącego, jak i inwestora, utraciła jakiekolwiek praktyczne znaczenie dla realizowanej inwestycji. W związku z tym należało przyjąć, że chociaż działka nr ewid. [...] oraz kolejne działki, tj. o nr ewid. [...] i [...] tworzące ziemną utwardzoną drogę dojazdową, znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji w oryginalnym planie zagospodarowania z 2016 r., to nie znajdowały się już w tym obszarze według projektu zamiennego. Organy administracji musiały więc przyjąć, że jedyną nieruchomością, na którą mógł się powoływać skarżący domagając się uznania jego interesu prawnego, była działka zabudowana domem mieszkalnym o nr ewid. [...]. W tym stanie rzeczy nie stwierdzono więc żadnych podstaw prawnych, aby uznać interes prawny skarżącego jako podstawę jego wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego.

12. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie mogły również podzielić opinii skarżącego, że jego interes prawny wynikał z faktu, że uznano taki status skarżącego w postępowaniu wznowieniowym zainicjowanym wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2016 r. Postępowanie to dotyczyło bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2016 r. W związku z tym organ administracji oprócz przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mógł wziąć pod uwagę tylko uprawnienia skarżącego związane z ww. oryginalnym pozwoleniem na budowę. Jak wskazano w poprzednim akapicie skarżącemu przysługiwał wówczas interes prawny, co zostało zresztą potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 557/18. Kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja zmieniająca projekt budowlany doprowadziła jednak do zmiany zagospodarowania działki inwestycyjnym, a przez to do zmiany obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. W postępowaniu nadzwyczajnym odnoszącym się do tej decyzji organy administracji musiały zatem przyjąć węższy zakres obszaru oddziaływania.

Nietrafny jest również argument, że wydanie decyzji z [...] października 2019 r. o zmianie pozwolenia na budowę pozbawiło skarżącego uprawnień i bezprawnie wpłynęło na rozstrzygnięcie wznowionego postępowania w przedmiocie wydania oryginalnego pozwolenia na budowę. W każdym ze wskazanych tu postępowań organy administracji oraz sądy przyjmowały przesłanki właściwe dla danego postępowania. W postępowaniu wznowieniowym odmówiono uchylenia decyzji z [...] maja 2016 r. kierując się normą wskazaną w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ kierował się zasadami wyrażonymi w art. 157 § 2 k.p.a. (postępowanie może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, ale nie na wniosek osoby, której przymiot strony nie przysługuje).

13. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.