Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 469/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 6 ust. 1, art. 58, art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 3 ust. 2 pkt 1-4, art. 5 ust. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 1a, art. 19 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 16 października 2013r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oraz nałożenia sankcji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił M.W. przyznania jednolitej płatności obszarowej (dalej jako: JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (dalej jako: UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2012 oraz nałożył sankcję finansową dotyczącą ww. płatności w wysokości odpowiednio 40.292,58 zł i 11.657,47 zł, podlegającą potrąceniu z przyznanych płatności w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania JPO i UPO oraz nałożenia sankcji zostało wydane w oparciu o ustalenia postępowania, z których wynikała znaczna różnica (powyżej 50%) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez producenta rolnego we wniosku o przyznanie ww. płatności na 2012 rok (81,10 ha), a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli administracyjnej (26,06 ha). W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. UE L Nr 316, s. 65). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% powierzchni stwierdzonej, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości.

Utrzymując powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" podniósł, że producent rolny we wniosku o przyznanie jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2012, zadeklarował powierzchnię grupy upraw podstawowych obejmującą m.in. działki rolne A/A1, B/B1 i C/C1, położone w T. (gmina W.) o numerach ewidencyjnych: "[...]","[...]","[...]". W związku z ustaleniem, że zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności grunty rolne zostały w tym samym roku zadeklarowane przez innego producenta rolnego, tj. Agencję A z siedzibą w O. (zwanego dalej A), wezwaniami z dnia 20 sierpnia 2012 r. zobowiązano obu producentów do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na to wezwanie A w piśmie z dnia 29 sierpnia 2012 r. wyjaśniła, że jest właścicielem działek w T. o numerach ewidencyjnych "[...]","[...]","[...]", jak również podała, że na ww. działkach prowadziła w 2012 r. działalność rolniczą polegającą na koszeniu pokrywy roślinnej i jej rozdrobnieniu. Wskazała też, że w 2012 r. przedmiotowe działki zostały sprzedane, na potwierdzenie czego dołączyła do pisma m.in. kserokopie trzech aktów notarialnych z dnia "[...]", z których wynikało, iż działka ewidencyjna numer "[...]" została sprzedana A.K., natomiast działki ewidencyjne o numerach "[...]" i "[...]" – A. i M. R.

Organ II instancji podniósł, że strona pomimo doręczenia jej w dniu 1 września 2012 r. wezwania, do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie złożyła wyjaśnień w sprawie. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej pracownika organu I instancji wynika, iż w dniu 5 września 2012 r. w siedzibie organu stawił się J.M., jednak w związku z tym, że nie był On umocowany do reprezentowania strony, nie udzielono mu informacji w kwestii złożonego wniosku. Skoro zatem wnioskodawca, pomimo wezwania, nie stawił się w siedzibie organu oraz nie złożył wyjaśnień dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości, organ oparł swe rozstrzygnięcie na wyjaśnieniach drugiego producenta rolnego, który został wykryty w toku kontroli krzyżowej, tj. A. Z przedłożonych przez tego producenta dokumentów wynikało zaś, że w 2012 r. sporne działki ewidencyjne nie były przez wnioskodawcę użytkowane.

W odniesieniu natomiast do zadeklarowanych we wniosku działek rolnych oznaczonych jako E, J, L, Ł, organ II instancji podkreślił, że ustalona w toku kontroli na miejscu powierzchnia różniła się od powierzchni zadeklarowanej i wynosiła: 2,07 ha dla działki E, 1,53 ha dla działki J, 1,83 ha dla działki L oraz 1,03 ha dla działki Ł, wobec powierzchni zadeklarowanej wynoszącej odpowiednio 3,30 ha, 2,40 ha, 3,60 ha i 3,40 ha. Wskazując, że powierzchnia działek E, J, L i Ł została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej na podstawie pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na obrazie ortofotomapy, organ odwołał się do treści art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 37812007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r.). Podniósł, że w świetle tych unormowań wszystkie państwa członkowskie zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych. W ocenie organu, ortofotomapa jest najlepszym ogólnie dostępnym źródłem dokonywania pomiarów powierzchni. Pomiary wykonywane na ortofotomapie pozwalają na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m (dokładność ortofotomapy uzależniona od wielkości piksela). Ta dokładność pomiaru powierzchni jest od 2 do 4 razy wyższa niż dokładność pomiaru realizowana w toku kontroli na miejscu przy wykorzystaniu urządzeń GPS, których dokładność pomiaru punktu oscyluje od 0,75 m do 1,5 m.

Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodziły podstawy do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń w myśl art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., gdyż wnioskodawca nie wykazał, iż nie jest winny stwierdzonych nieprawidłowości. Przeciwnie, składając wniosek o przyznanie płatności do nieużytkowanych przez siebie gruntów rolnych, dopuścił się winy polegającej co najmniej na niedbalstwie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR za niezasadne uznał zarzuty odwołania dotyczące braku wszczęcia postępowania administracyjnego. Odwołując się do art. 61 § 1, 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako: "Kpa", wskazał, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji żądania. Podkreślił, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Tym samym postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności obszarowych zostało wszczęte na żądanie strony z dniem doręczenia organowi administracji jej wniosku.

W kwestii zarzutów odwołania dotyczących niezałatwienia sprawy w terminie, organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 19 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, decyzje w sprawie przyznania płatności obszarowych wydawane są do 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. W związku zaś z tym, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 21 maja 2012 r., termin wydania decyzji w przedmiocie tego wniosku przypadał na dzień 1 marca 2013 r.. Organ I instancji wydał decyzję w dniu "[...]", a zatem sprawa z wniosku strony została załatwiona w ustawowym terminie.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wskazując, że stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasada ta doznaje pewnych ograniczeń. Uznając, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie złożył żądania, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, organ I instancji nie miał obowiązku, przed wydaniem decyzji, informowania go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślił ponadto, iż składając wniosek o przyznanie płatności strona oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności i pomocy finansowej oraz zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie m.in. o każdym fakcie, który mógł mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności. Strona nie dopełniła powyższego zobowiązania, nie stawiła się również na wezwanie i nie wyjaśniła nieprawidłowości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M.W., wnosząc o uchylenie opisanej wyżej decyzji organu odwoławczego i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucił jej naruszenie:

- art. 8 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej,

- art. 10 i art. 81 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,

- art. 77 § 4 K.p.a. poprzez zapewnienie strony przez organ I instancji o prawidłowości wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" o nr "[...]", na okoliczność, iż od tej daty nie było sporu co do przyznania płatności do działek objętych wnioskiem. W przedmiotowym piśmie organ potwierdził bowiem, że w odniesieniu do działek o numerach od 1 do 13 płatności skarżącemu przysługiwały.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że na organie I instancji ciążył określony w art. 61 § 4 K.p.a. obowiązek wydania i doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, po wykryciu różnic w wielkości areału działek w wyniku tzw. kontroli krzyżowej. W jej ocenie, organ odwoławczy błędnie przyjął, iż postępowanie z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich jest tożsame z postępowaniem administracyjnym wszczętym w związku ze stwierdzeniem niezgodności w toku kontroli. Jak podniesiono w skardze, również w orzecznictwie wskazuje się na obowiązek wydania dwóch orzeczeń: o ustaleniu faktu użytkowania przedmiotowych działek rolnych w danym roku i odmowie przyznania płatności. Dla obu tych postępowań przewidziane są inne daty wszczęcia i zakończenia postępowania administracyjnego. Powstała w tym zakresie ewentualna wątpliwość wymagała zastosowania art. 79 K.p.a. i umożliwienia stronie czynnego udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych. Ponadto pismem z dnia "[...]" organ I instancji wprowadził stronę w błąd, zawiadamiając ją o braku zagadnienia o istotnym znaczeniu wymagającym wszczęcia postępowania administracyjnego dla wyjaśnienia kwestii przyznania płatności.

W dalszej kolejności skarżący podniósł, że na początku kwietnia 2012 r. zasiał rośliny motylkowe, a na przełomie maja i czerwca tego roku zebrał plon, w związku z czym to jemu, jako faktycznemu użytkownikowi działek powinny być przyznane płatności. Zakwestionował argumentację organów, że sporne, wystawione na sprzedaż w sierpniu 2012 r. działki, zgłosiła do płatności również Agencja. Działki te nie mogły być użytkowane w 2012 r. przez nabywców, którzy dokonali ich zakupu dopiero w dniu "[...]", podczas gdy wniosek o przyznanie płatności na dany rok należy złożyć do dnia 31 maja tego roku. Argumentacja organu II instancji jest zatem sprzeczna ze stanem faktycznym oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Skarżący zarzucił ponadto, że organ II instancji nie wykonał należycie obowiązku bezstronnego rozpatrzenia sprawy oraz zapewnienia producentowi rolnemu udziału w toku postępowania. Uznając, że nie było podstaw do zmniejszenia powierzchni użytkowanych przez niego gruntów rolnych, jako bezprzedmiotowe ocenił wezwania do złożenia wyjaśnień, w sytuacji kiedy nie wszczęto w tej sprawie postępowania administracyjnego. Nie zgodził się z argumentacją organu II instancji, że dopuścił się zaniedbań poprzez brak reakcji na wezwanie z dnia 20 sierpnia 2012 r.. Wskazał, że w jego zastępstwie w siedzibie organu I instancji stawił się pełnomocnik z pisemnym upoważnieniem. Powołał się ponownie na treść pisma organu I instancji z dnia "[...]", w którym potwierdzono powierzchnię gruntów zgłoszonych do objęcia płatnościami. Końcowo podniósł, iż organ II instancji naruszył art. 138 K.p.a., gdyż wbrew zasadzie dwuinstancyjności nie rozpatrzył zarzutów odwołania dotyczących pisma organu I instancji z dnia "[...]".

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153 poz.1269), zwanej dalej p.u.s., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu określa podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej, stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. określa natomiast granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny stanowiąc, iż sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Z art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest tym samym kompetencją Sądu orzekanie co do meritum danej sprawy, czyli co do materialnoprawnych uprawnień i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny orzekając na podstawie akt i w granicach danej sprawy, pełni bowiem wyłącznie funkcje kasacyjne. W świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić, z urzędu lub na wniosek stron, jedynie dowody uzupełniające z dokumentów i tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Dlatego też, nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi o orzeczenie przez Sąd co do istoty sprawy przez nakazanie przyznania płatności skarżącemu rolnikowi. Nie było również podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego w skardze dowodu z pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]", które jak wynika z przesłanych do kontroli Sądu akt, było włączone do materiałów postępowania administracyjnego, a zatem ocenione przez organy w związku z rozpoznaniem sprawy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2012, deklarując do objęcia tymi płatnościami użytki rolne o powierzchni 81,10 ha. Utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odmawiającą producentowi rolnemu płatności z tytułu zadeklarowanych gruntów, organ II instancji oparł rozstrzygnięcie na ustaleniach kontroli, z których wynikało, że część ze zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności gruntów rolnych została w tym samym roku zadeklarowana przez innego producenta rolnego, tj. Agencję. W odniesieniu do pozostałych stwierdził natomiast, że ustalona w toku kontroli, w oparciu o system informacji geograficznej powierzchnia gruntów jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej.

Stosownie zatem do art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 7312009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dziennik U rzędowy L 316, 02/1212009 P. 0065 - O 112), wobec ustalenia, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła 50% powierzchni stwierdzonej, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, którym odmówiono płatności i nałożono na rolnika sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, potrącaną w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości.

W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze powołane przez organy jako podstawa prawna, decyzji przepisy prawa krajowego oraz unijnego określające wymogi przyznawania płatności bezpośrednich, jak również zebrany w sprawie materiał dowodowy, należało zbadać legalność odmowy przyznania spornych płatności.

Odnosząc się do tej kwestii podkreślić na wstępie należy, iż decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji mają wnioski płynące z ustalonego przez organy podatkowe stanu faktycznego w wymienionym zakresie. Kwestionując prawidłowość zastosowania w okolicznościach sprawy prawa krajowego i unijnego strona zarzuciła bowiem między innymi naruszenie przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej w skrócie Agencją) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz.267, zwanej dalej k.p.a.).

W związku z tymi zarzutami wskazać należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a., obowiązkiem organów administracji publicznej prowadzących postępowanie jest podejmowanie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podstawowe znaczenie dla każdego postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. takiego stanu faktycznego który odpowiada stanowi faktycznemu, znajdującemu się w hipotezie normy prawnej. Tylko wówczas możliwe jest prawidłowe ustalenie zakresu praw i obowiązków strony. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organów uzyskania w toku postępowania takiego materiału dowodowego i takiego stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niedopełnienie natomiast obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, stanowi wadę postępowania, która wpływa w sposób istotny na wynik sprawy i jest podstawą uchylenia decyzji przez Sąd. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ zobowiązany jest do dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle powołanej regulacji, ocenie podlega każdy dowód z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej z sobą łączności, a na prawidłowość tej oceny wskazuje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie.

Wskazać jednak w tym miejscu należy, że nie wszystkie zasady i reguły k.p.a. są stosowane przy rozpoznawaniu wniosków o płatności ze środków Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie ma bowiem zastosowanie ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (zwana dalej ustawą o płatnościach). W myśl jej art. 3 ust. 1, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności,

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania,

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 w/w ustawy).

Pierwsza zasada określona w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy jest powtórzeniem zasady praworządności wymienionej w art. 6 k.p.a., druga zasada - określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy - stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 k.p.a.. Organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł.

Ogólne zasady postępowania uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego nie regulują problematyki dotyczącej rozłożenia ciężaru dowodu. Ustawa o płatnościach nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3). Wprowadzona do postępowań administracyjnych zasada rozłożenia ciężaru dowodu zmieniła dotychczasowe zasady i reguły postępowania administracyjnego. Konsekwencją tej zasady jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach płatności zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań określona w art. 10 § 1 k.p.a., w ustawie o płatnościach została wyraźnie ograniczona. W art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach określono, iż organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się art. 81 kpa (wyłączono stosowanie tzw. domniemania faktycznego). Tym samym organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Zdaniem Sądu, w związku z postępowaniem w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie naruszył ww. przepisów i zasad postępowania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, wskazał właściwe przepisy prawa materialnego i nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wydał decyzję zasadnie odmawiającą przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok.

Nie budzi tym samym zastrzeżeń Sądu dokonana przez organy ocena prawna okoliczności faktycznych związanych z ujawnieniem w ramach kontroli, że grunty rolne na działkach ewidencyjnych o nr "[...]","[...]","[...]" zadeklarowane we wniosku strony o przyznanie płatności, zostały w tym samym roku zadeklarowane przez innego producenta rolnego.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, cyt. dalej jako "ustawa o płatnościach"):

1. Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W świetle przedstawionych wyżej zasad postępowania w sprawach o przyznanie płatności, wobec ujawnienia niezgodności danych zawartych we wniosku ze stanem rzeczywistym, obowiązkiem producenta rolnego było złożenie wyjaśnień oraz przedstawianie dowodów podważających te ustalenia. W myśl cyt. wyżej art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach ciężar udowodnienia faktu spoczywa bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z akt wynika natomiast, że pomimo wezwania z dnia 20 sierpnia 2013r. w zakresie ujawnionych nieścisłości danych we wniosku o przyznanie płatności, M.W. nie stawił się i nie złożył wyjaśnień w sprawie. Wprawdzie w aktach znajduje się sporządzona przez pracownika Agencji notatka służbowa, z której wynika, iż w związku z wezwaniem stawił się dniu 05 września 2012 r. J.M., jednak nie dysponując pisemnym pełnomocnictwem, nie był On uprawniony do udziału w postępowaniu. W tym stanie rzeczy oparcie ustaleń faktycznych na wyjaśnieniach zawartych w piśmie Agencji A z dnia 29 sierpnia 2012 r. oraz dołączonej do niego dokumentacji, było prawidłowe. W świetle dołączonej dokumentacji to, że w 2012 r. właścicielem działek ewidencyjnych o nr "[...]","[...]","[...]" był wymieniony podmiot i że to on, a nie skarżący prowadził na nich działalność rolniczą nie mogło budzić wątpliwości organu, skoro do ww. pisma dołączono umowę na wykonanie usługi koszenia i rozdrobnienia pokrywy roślinnej, wypisy z rejestru gruntów, odpisy ksiąg wieczystych, protokół zdawczo-odbiorczy wydania nieruchomości oraz kserokopie aktów notarialnych sprzedaży działek nr "[...]","[...]","[...]", potwierdzających zbycie tych gruntów przez Agencję w dniu "[...]" osobom prywatnym.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy przepisów prawa w związku ze zweryfikowaniem zgodności powierzchni innych deklarowanych upraw ze stanem rzeczywistym.

Niewątpliwie prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, m.in. na treść art. 7 ust. 1 a ustawy o płatnościach, w myśl którego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych; w przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, w obrębie każdego z państw członkowskich są one kompatybilne.

Dokonana przez organy identyfikacja działek rolnych w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., a więc na podstawie ortofotomap, dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, nie budzi tym samym zastrzeżeń Sądu.

Prawidłową była też ocena odnośnie podstaw do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń, o których mowa w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.. Z materiałów sprawy nie wynika, aby w związku z ujawnieniem przez organy nieprawidłowości w zakresie deklarowania powierzchni nieuprawianych gruntów, strona wykazała w toku postępowania administracyjnego, iż nie jest winna tych uchybień, a więc, że doszło do nich z przyczyn od niej niezależnych. Z kolei do kwestii tej w sposób dokładny i przekonywujący odniósł się Dyrektor OR ARiMR w uzasadnieniu decyzji, trafnie zwracając uwagę na co najmniej niedbalstwo skarżącego w ramach podjętego działania, i to, że każda osoba zamierzająca ubiegać się o przyznanie płatności powinna we własnym interesie, przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności, dokładnie zapoznać się z zasadami ich przyznawania. Konsekwencją bowiem wykrytego konfliktu kontroli krzyżowej i ustalenia wyższej niż 50% - owa, różnicy między powierzchnią deklarowaną przez producenta rolnego a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej, jest odmowa przyznania płatności i nałożenie wieloletnich sankcji finansowych.

Na uwzględnienie nie mogła tym samym zasługiwać argumentacja skargi odnośnie błędnego przyjęcia przez organ, że "żądanie strony przyznania ustawowych dopłat rolnikowi w wyniku upraw jest tożsamym postępowaniem administracyjnym co wszczęcie z urzędu odrębnego zagadnienia w kontroli tzw. krzyżowej", co zdaniem strony oznacza konieczność wydania przez organ dwóch orzeczeń: o ustaleniu faktu użytkowania przedmiotowych działek rolnych w danym roku i odmowie przyznania płatności. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje również treść powoływanego w skardze pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]", z którego wynika jedynie, że płatność obszarowa oraz płatność ONW zostanie przez ten organ rozpatrzona do powierzchni nie większej niż wskazany w tym piśmie kwalifikowany obszar wyznaczony dla danej działki ewidencyjnej, a nie jak wywodzi strona w skardze, że została potwierdzona zgodność obszarowa do dopłat.

Brak ponadto podstaw do uznania za słuszne zarzutów w kwestii nie doręczenia M. W. postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu i naruszenia art. 61 § 4 K.p.a.. Stosownie do treści § 3 tego artykułu, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z kolei, w myśl art. 18 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności obszarowe, płatności do krów i owiec oraz płatność do tytoniu są przyznawane na wniosek rolnika. Jeżeli zatem postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności obszarowych wszczynane jest na wniosek strony stanowiący niewątpliwie żądanie, o którym mowa w art. 61 § 3 K.p.a., nie było obowiązkiem organu wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania, a następnie doręczenie stronie na podstawie § 4 tego artykułu, stosownego zawiadomienia o wszczęciu. Postępowanie zostało bowiem wszczęte z chwilą złożenia wniosku o płatność, w tym przypadku w dniu 21 maja 2012r..

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie doszło w związku z postępowaniem w sprawie do naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wyrażonej w art. 10 Kpa. Jak już wyżej wskazano, w świetle treści art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach zasada ta znajduje zastosowanie w postępowaniu w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wówczas, gdy strona postępowania zgłosi stosowne żądanie. Z akt niniejszej sprawy nie wynika zaś, że skarżący, pomimo kierowanej do niego korespondencji, w której był m.in. informowany o przebiegu postępowania (pismo Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]"), żądanie takie złożył.

Podkreślić należy, że pomimo wezwania z dnia 20 sierpnia 2008r. do udziału w sprawie poprzez złożenie wyjaśnień, (o którym skarżący niewątpliwie wiedział, co wynika m.in. z argumentacji skargi), M. W. nie stawił się i stwierdzonych niezgodności nie wyjaśnił. Dopiero w odwołaniu sformułował szereg zarzutów przeciw decyzji odmawiającej płatności, nie wspierając jednak swego stanowiska żadnym przekonywującym dowodem. W tym stanie rzeczy uznanie przez organy w oparciu o zgromadzone, opisane wyżej dowody, że nie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek, w myśl art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., było w pełni uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należało, że kwestionowanie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, było bezzasadne. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania tej decyzji, zawierającej niezbędne elementy prawidłowego aktu, z obrotu prawnego.

Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.