Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 63/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Marszałek Województwa z dnia [...] października 2020r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] Marszałek Województwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...], którą zobowiązał K.-P. A. I. S. z o.o. w T. (dalej powoływaną również jako "Skarżąca", "KPAI", "Beneficjent") do zwrotu części wypłaconego dofinansowania przyznanego na podstawie Umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w dniu [...] grudnia 2016 r. na realizację Projektu pn. "[...]", nr [...] (dalej jako "umowa o dofinansowanie", "Umowa"), w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu ww. środków.

Powyższa decyzja podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Na mocy ww. Umowy z dnia [...] grudnia 2016 r. Beneficjentowi przyznano dofinansowanie w kwocie [...]zł, na realizację celu ww. Projektu, jakim było zwiększenie aktywności badawczo-rozwojowej przedsiębiorstw z województwa kujawsko-pomorskiego poprzez wsparcie zakupu usług badawczych od jednostek naukowych za pomocą udzielanych przedsiębiorcom grantów.

Dnia [...] marca 2019 r. Beneficjent złożył wniosek o płatność rozliczający zaliczkę na granty nr [...], zaś w dniu [...] marca 2019 r. poprawioną wersję tego wniosku. Wniosek ten został zatwierdzony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] (dalej jako "IZ RPO") w dniu [...] marca 2019 r.

W związku z ustaleniami poczynionymi w dniach [...] grudnia 2019 r., [...] stycznia 2019 r. i [...] lutego 2020 r. przez Instytucję Audytową badającą przedmiotowy projekt nr [...] w powyższym wniosku o płatność stwierdzono przedstawienie przez Beneficjenta wydatków niekwalifikowalnych grantobiorców: przedsiębiorstwa B. Sp z o.o. (dalej "B.") oraz B. K.-W. P. D. (dalej "BKW P. D.").

W związku z powyższym IZ RPO dokonała analizy dokumentacji dostarczonej przez Beneficjenta w zakresie kwalifikowalności wydatków powyższych grantobiorców. Odnośnie B. organ ustalił, że grantobiorca realizował projekt na podstawie umowy o powierzenie grantu nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., która okres realizacji przedsięwzięcie określała od [...] lutego 2018 r. do [...] kwietnia 2018 r. Ostatecznie jednak aneksem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. okres ten wydłużono do dnia [...] lipca 2018 r. Przy czym, jak podkreślił organ, grantobiorca realizując ww. przedsięwzięcie dokonał płatności za fakturę VAT nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. (z terminem płatności do dnia [...] września 2018 r.) po terminie realizacji wskazanym w ww. umowie o powierzenie grantu - w dniu [...] sierpnia 2018 r.

W zakresie grantobiorcy BKW P. D. realizującego projekt na podstawie umowy o powierzenie grantu nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., IZ RPO ustaliła, że grantobiorca ten dokonał płatności za fakturę VAT nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. (z terminem płatności do [...].08.2018 r.) w dniu [...] sierpnia 2018 r., - tj. po terminie realizacji przedsięwzięcia wskazanym w umowie o powierzenie grantu, od dnia [...] lutego 2018 r. do [...] lipca 2018 r. Grantobiorca poinformował jednocześnie Beneficjenta o opłaceniu faktury po terminie realizacji projektu i zwrócił się z prośbą o zaliczenie poniesionego wydatku do kosztów kwalifikowanych. Ponadto, jak wskazał organ, BKW P. D. wpisuje się w definicję przedsiębiorstwa odpryskowego zdefiniowanego w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego ("SZOOP"), a wewnętrzny regulamin KPAI dla organizacji konkursów w ramach [...] z dnia [...].08.2017 r. wyklucza możliwość ubiegania się o grant dla przedsiębiorstw odpryskowych.

Podsumowując w wyniku analizy dokumentacji dotyczącej ww. grantobiorców organ stwierdził niekwalifikowalność ich wydatków w wysokości [...] zł, z czego dofinansowanie (w całości EFRR) wynosiło [...] zł, co w ocenie organu winno skutkować korektą wydatków kwalifikowalnych we Wniosku o dofinansowanie.

W konsekwencji, po uprzednim bezskutecznym skierowaniu do Beneficjenta wezwania do zwrotu ww. środków, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. IZ RPO, działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej powoływanej jako "u.f.p."), zobowiązała KPAI do zwrotu wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. środków finansowych przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] grudnia 2016 r.

W następstwie wydania powyższej decyzji KPAI pismem z dnia [...] września 2020 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek Beneficjent podniósł, że wskazywane przez IZ RPO okoliczności nie stanowią nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320, powoływane dalej jako: "rozporządzenie 1303/2013") i mogłyby co najwyżej zostać zakwalifikowane jako mające charakter formalny, bez wpływu na budżet Unii Europejskiej oraz że nie ma w sprawie podstaw do korekty wydatków kwalifikowanych we wniosku o dofinansowanie i zwrotu dofinansowania. Organowi KPAI zarzuciła pominięcie istotnych w sprawie faktów, w szczególności realizacji projektu w ścisłym porozumieniu z IZ RPO i opiekunem projektu oraz realizacji rekomendacji organu, a także konwalidowania uchybień przez KPAI poprzez podpisanie stosownych aneksów do umów, które zostały prawidłowo wprowadzone do obiegu i są zgodne z prawem. Jednocześnie Beneficjent podkreślił, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny między stronami i nie budzi wątpliwości. Podkreślił również, że samo naruszenie procedur wykorzystywania środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych oraz że wskazane przez organ uchybienia nie mieszczą się w pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Zdaniem KPAI w okolicznościach sprawy nie ma bowiem podstaw do uznania, że wydatki poniesione przez grantobiorców spowodowały jakąkolwiek, nawet potencjalną szkodę w budżecie UE. Podkreśliła przy tym, że przedsięwzięcia zostały w całości zrealizowane przez grantobiorców, a zapłata za faktury wystawione przed dniem [...] lipca 2018 r. nastąpiła w terminie płatności tych faktur i w okresie rozliczenia końcowego wniosku o płatność w związku z realizacją projektu. Środki zostały zatem wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, a opóźnienie w zapłacie faktur w ocenie KPAI miało jedynie charakter formalnego uchybienia i nie wywołało skutków materialnych. Jednocześnie Beneficjent wskazał, że organ nawet nie uprawdopodobnił, że zapłata za faktury po terminie powoduje nawet potencjalną szkodę w budżecie UE. Zaznaczył także, że umowa o dofinansowanie nie zobowiązywała KPAI do rozliczania grantobiorców w taki sam sposób jak IZ rozlicza beneficjenta na podstawie tej umowy oraz że umowa o powierzenie grantu przyznaje KPAI prawo do ostatecznej wykładni postanowień obowiązującej strony dokumentacji. Zdaniem Beneficjenta w sprawie nie miało miejsce naruszenie prawa unijnego, ani prawa krajowego. Za przepisy prawa krajowego nie sposób uznać Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej powoływanych jako "Wytyczne"), które jak wskazał, są jedynie swoistego rodzaju instrumentem wpływu na stosunki umowne, ani też Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego (dalej jako: "SZOOP"). Podkreślił również, że nie można uznać aby nieprawidłowość w sprawie była wynikiem działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, skoro decyzja o wypłacie środków na podstawie umów o powierzenie grantów nr [...] i ich aneksowaniu podjęta została na podstawie konsultacji z opiekunem projektu. KPAI powołała się ponadto na wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 1016/19, wskazując, że organ winien wziąć pod uwagę czy faktury opłacone po dacie zakończenia realizacji projektu były opłacone w terminie, czy wszystkie zadania projektu zostały zrealizowane prawidłowo zgodnie z harmonogramem, czy z tytułu opłacenia faktury po terminie realizacji projektu wystąpiła choćby potencjalna szkoda w budżecie UE. Jednocześnie podkreśliła, że umowy o powierzenie grantu poddają się w całości zasadom stosunków zobowiązaniowych, które mogą być dowolnie formułowane przez strony w granicach swobody umów, wobec czego postanowienia obu aneksów z dnia [...] stycznia 2020 r. odpowiadają konsensowi kontrahentów i mieszczą się w ramach dopuszczalnej swobody umów.

Ponadto jak wskazała, twierdzenie IZ, że w chwili przyznania dofinansowania spełnione były przesłanki dla uznania BKW P. D. za przedsiębiorstwo odpryskowe nie znajduje oparcia w zebranej dokumentacji, która potwierdza jedynie spełnienie przesłanki lokalizacji siedziby na terenie województwa kujawsko-pomorskiego. Spełnienie pozostałych przesłanek zdaniem KPAI organ przyjął a priori, nie badając w jaki sposób doszło do założenia przedsiębiorstwa i czy wnioskodawca składał kiedykolwiek wnioski o dofinansowanie jako spin-off. Ponadto, jak wskazała, ani rozporządzenie nr 1303/2013, ani ustawa wdrożeniowa nie odnoszą się do ograniczeń w finansowaniu projektów odpryskowych, nie zachodzi więc przypadek naruszenia przepisów prawa unijnego. Brak jest ponadto definicji legalnej "przedsiębiorstwa odpryskowego", a definicja zawarta w SZOOP jest nieostra. Należy jednak podkreślić w ocenie skarżącej, że do tej kategorii zalicza się spółki prawa handlowego, przy czym przedsiębiorstwo BKW P. D. posiada status osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Wobec tego zdaniem KPAI nie ma konieczności przeprowadzania dalszej weryfikacji tego, czy ww. grantobiorca jest przedsiębiorstwem odpryskowym. Powołując się na art. 10 ustawy z dnia 8 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców KPAI wskazała również na zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku organ powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie zwrotu środków finansowych. Odnosząc się do zarzutów Beneficjenta IZ RPO wskazała w szczególności, że wbrew twierdzeniom zawartym w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, grantobiorca BKW P. D. jest przedsiębiorstwem odpryskowym, za czym przemawia szereg stwierdzonych przez organ przesłanek, w szczególności: okoliczność, że P. D. jest jednocześnie pracownikiem naukowym, aktywnie współpracuje z ośrodkami naukowymi, zajmuje się komercjalizacją prac badawczo-rozwojowych na rzecz uczelni i firm. Organ zaznaczył przy tym, że sposób i data założenia przedsiębiorstwa, okoliczność składania wniosków o dofinansowanie jako spin-offy czy spin-outy nie ma jakogokolwiek wpływu na bycie przedsiębiorstwem odpryskowym. Wskazał również, że KPAI wprowadziła do regulaminu obostrzenie co do braku możliwości aplikowania przez takie przedsiębiorstwa. Następnie organ wyjaśnił, że kwestia kwalifikowalności wydatków grantobiorców – wbrew twierdzeniom Beneficjenta - nie była zaakceptowana przez opiekuna projektu, czy też innego przedstawiciela organu oraz że organ wyrażał odmienne stanowisko co do zmiany terminów realizacji projektów grantobiorców. Podkreślił, że z protokołu posiedzenia Zarządu spółki z dnia [...] sierpnia 2018 r. wynika, że KPAI dopuszczało kwalifikowanie wydatku po terminie realizacji projektu na uzasadniony wniosek grantobiorcy za zgodą organu – której Beneficjent w sprawie nie uzyskał. Organ podkreślił także, że zgromadził w sprawie pełny materiał dowodowy i nie dostrzega żadnych kwestii, które można rozbieżnie interpretować. W szczególności, powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że pojęcie procedur wskazanych w art. 184 u.f.p. należy rozumieć jako procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych, jak również inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu. W konsekwencji, naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków w ocenie organu dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu. W niniejszej sprawie zaś wbrew ustalonym kryteriom Beneficjent dokonał wyboru grantobiorcy (BKW P. D.) oraz rozliczył niezgodnie z procedurami wydatki dwóch grantobiorców (B. i BKW P. D.). W konsekwencji wydatki te zostały dokonane wbrew art. 36 ustawy z dnia [...] lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.Dz.U. 2020 poz.818 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa wdrożeniowa"). Ponadto jak zaznaczyła IZ RPO w przedmiotowym przypadku kwota faktycznie wypłacona obu grantobiorcom stanowi szkodę rzeczywistą w budżecie UE. Grant mógł być bowiem przekazany innym grantobiorcom. W konsekwencji stwierdzenia wystąpienia w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, organ był zatem uprawniony do nałożenia korekty finansowej.

Na powyższą decyzję KPAI wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obu wydanych w toku postępowania decyzji jak i umorzenia postępowania oraz zarzucając naruszenie:

1. art. 184 u.f.p. poprzez przyjęcie, że Beneficjent naruszył procedury, o których mowa w tym przepisie, podczas gdy z całokształtu stanu faktycznego sprawy nie wynika dokonanie takiego naruszenia;

2. art. 207 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak rzetelnej oceny stwierdzonych nieprawidłowości pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z definicji naruszenia indywidualnego z art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia; brak analizy czy uchybienie miało jedynie charakter formalny oraz czy wiązało się z rzeczywistą lub potencjalną szkodą dla budżetu UE; automatyczne przyjęcie, że każde uchybienie proceduralne musi skutkować możliwością dochodzenia zwrotu środków; utożsamianie pojęcie "szkodliwego wpływu na budżet UE" z samym faktem rozliczenia środków;

3. art. 67 u.f.p. w zw. z art. 6, 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, zaniechanie analizy w zakresie szkody w budżecie UE;

4. art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez nieprawidłowe zastosowanie i całkowity brak analizy charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń oraz analizy strat finansowych poniesionych przez fundusz oraz brak zastosowania właściwych proporcji, postulatu adekwatności i zasad słuszności przy zastosowanej sankcji;

5. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów o przesłankach i wymiarze kwoty przypadającej do zwrotu w ramach dofinansowania projektów ze środków UE;

6. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że środki na realizację programów współfinansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur;

7. art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu dotacyjnych środków;

8. art. 6 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania obywatela do władzy publicznej przez zobowiązanie skarżącego do zwrotu dotacji w całości, gdy wykonano w sposób prawidłowy nabór oraz realizację przedmiotowego projektu;

9. art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony w zakresie stwierdzenia poszczególnych uchybień, a w szczególności odgórne założenie, że wszystkie zakwestionowane wydatki zostały wydatkowane z naruszeniem procedur.

W treści uzasadnienia skargi Skarżąca podniosła obszerną argumentację na poparcie powyższych zarzutów, która w przeważającej części była tożsama z treścią uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z powyższym z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie – na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 26 kwietnia 2021 r.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej w sprawie decyzji stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego Skarżąca.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Marszałek Województwa z dnia [...] października 2020 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2020 r. zobowiązującą Skarżącą do zwrotu części wypłaconego dofinansowania przyznanego na podstawie Umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w dniu [...] grudnia 2016 r. na realizację Projektu pn. "[...]", nr [...] w kwocie [...]zł wraz z odsetkami.

Rozstrzygnięcie zaistniałego sporu wymaga w szczególności oceny tego czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zwrot środków, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a tym samym czy doszło do wykorzystania środków finansowych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.. Powyższe wymaga analizy konkretnych okoliczności sprawy, które stały się przyczyną uznania przez organ wydatków poszczególnych grantobiorców za niekwalifikowalne – po pierwsze, kwestii dokonania płatności za faktury VAT po terminie realizacji przedsięwzięcia wskazanym w umowie o powierzenie grantu (w odniesieniu do B. i BKW P. D.), a po drugie kwestii uznania jednego z grantobiorców (BKW P. D.) za przedsiębiorcę odpryskowego. Podkreślić należy jednocześnie, że okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne i nie budzą wątpliwości – na co w treści skargi wskazała sama Skarżąca. Przedmiotem analizy dokonanej przez Sąd jest zatem przede wszystkim dokonana przez organ ocena prawna zaistniałych w sprawie ww. okoliczności.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. który stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Natomiast ww. art. 184 u.f.p., do którego cytowany przepis odsyła, w ust. 1 stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. - w tym środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej - są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Taką procedurę określa mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013.

Wskazać należy ponadto, że jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., to także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem, oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przyjąć należy zatem, że wszelkie dokumenty tworzące system realizacji przedsięwzięcia (umowa o dofinansowanie, umowa o powierzenie grantu, wytyczne, komunikaty, opracowane przez instytucje zarządzające, regulamin wewnętrzny opracowany przez beneficjenta) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. mogą wynikać zatem nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13 – dostępny j.w.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd w pierwszej kolejności nie podzielił stanowiska Skarżącej, w zakresie braku możliwości stwierdzenia na gruncie niniejszej sprawy naruszenia postanowień umownych, regulaminu konkursu, czy też Wytycznych, które w ocenie Skarżącej nie mogą być rozpatrywane w kategorii naruszenia prawa unijnego lub naruszenia prawa krajowego. Jak już wyżej wskazano, za "inne" procedury, o których mowa w wyżej cytowanym art. 184 u.f.p., uważa się bowiem procedury zarówno wynikające z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jak również reguły postępowania, obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych, w tym procedury określone w umowie o dofinansowanie, zawierającej m.in. prawa i obowiązki beneficjenta oraz zasady dofinansowania projektu. Skarżąca zobowiązana była zatem do zrealizowania Projektu w pełnym zakresie, w szczególności z zachowaniem przepisów prawa unijnego i krajowego, obowiązujących wytycznych oraz postanowień umów o dofinansowanie oraz o powierzenie grantu.

Do uznania, że spełniła się przesłanka zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., organ musi wskazać więc, na konkretne zachowanie beneficjenta, które spowodowało naruszenie określonej normy prawnej lub postanowienia umownego, a więc procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Ponadto konieczne jest jednoczesne wykazanie, że wskutek ich naruszenia doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Wynika to z brzmienia art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013. Wedle drugiego z tych przepisów (zd. 1) państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami, stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Pierwszy zaś w ww. przepisów zawiera definicję nieprawidłowości, która oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

W orzecznictwie wskazuje się, że powyższa definicja nakazuje poszukiwać związku pomiędzy naruszeniem prawa a możliwością zaistnienia szkody w budżecie UE. Szkoda może bowiem mieć zarówno charakter rzeczywisty, jak również potencjalny. NSA w wyroku z dnia 15 września 2015 r., II GSK 2370/14 (dostępny j.w.), zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur, ale konieczne jest również stwierdzenie czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania. Aby zatem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., I GSK 2162/18 – dostępny j.w.). Podkreślić należy jednocześnie, że w przypadku uchybień związanych z naruszeniem procedur udzielania dofinansowań, ustalanie wysokości szkody jako elementu nieprawidłowości, skutkującej obowiązkiem zwrotu środków, będzie miało niekiedy charakter rozważań hipotetycznych, ponieważ wymierne ustalenie szkody wskutek błędu popełnionego w procedurze udzielenia dofinansowań jest niezwykle trudne, a czasem wręcz niemożliwe.

Przechodząc zatem na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w rozpatrywanym stanie faktycznym organ udzielił Skarżącej dofinansowania na realizację Projektu, na mocy umowy o dofinansowanie, określającej szczegółowe zasady, tryb i warunki na jakich dokonywane będzie przekazywanie, wykorzystanie i rozliczenie dofinansowania oraz rozliczanie wydatków kwalifikowalnych poniesionych przez Beneficjenta na realizację Projektu. Zgodnie z § 4 ust. 1 tej umowy, Beneficjent zobowiązał się w szczególności do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz zgodnie z Umową. Stosownie zaś do ust. 5 ponosi on odpowiedzialność za terminową realizację zadań w ramach Projektu, w tym za terminowe rozliczanie Projektu. Z kolei § 8 ust. 22 umowy stanowi, że w ramach Projektu wydatek niekwalifikowalny stanowią w szczególności granty przyznane lub rozliczone przez Beneficjenta niezgodnie z procedurami, o których mowa w § 4 ust. 8 pkt 2 umowy. Pośród procedur tych wskazano zaś m.in. na procedury rozliczania powierzonych grantów przez Grantobiorców. Mając na uwadze, że w okolicznościach sprawy kwestia sporna dotyczy poniesienia wydatków przez grantobiorców poza okresem kwalifikowalności dla przedsięwzięcia, odnieść należy się także do zapisów umów o powierzenie grantu. I tak, zgodnie z § 3 ust 2 umowy o powierzenie grantu nr [...], zawartej z BKW P. D., okres realizacji przedsięwzięcia został ustalony na okres od dnia [...] lutego 2018 r. do [...] lipca 2018 r. W § 3 ust. 2 umowy o powierzenie grantu nr [...] zawartej z B. wskazano zaś na okres realizacji od [...] lutego 2018 r. do [...] kwietnia 2018 r., przy czym aneksem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wydłużono okres realizacji projektu do dnia [...] lipca 2018 r. Wobec tego, podzielić należy stanowisko organu, że wydatki poniesione przez grantobiorców po wskazanych wyżej datach wyznaczających koniec okresu realizacji przedsięwzięcia, uznać należało za wydatki poniesione z naruszeniem zasad wynikających z umowy o powierzenie grantu, a zatem wydatki niekwalifikowalne. Ponadto zgodzić należy się z konstatacją organu w zakresie możliwości spowodowania potencjalnej szkody w budżecie UE przez stwierdzone w sprawie nieprawidłowości, bowiem środki finansowe zostały faktycznie wypłacone grantobiorcom, którzy nie dopilnowali aby stosowne wydatki zrealizować w okresie realizacji przedsięwzięcia wyznaczonym obowiązującymi ich umowami o przyznanie grantu. Takiej nieprawidłowości nie sposób uznać za wyłącznie formalną – tak jak by chciała tego Skarżąca - bowiem dotyczy ona kwestii finansowych i może potencjalnie rodzić poważniejsze skutki w sferze rozliczeń. Co więcej, nie bez przyczyny Beneficjent zobligowany jest do zawarcia z grantobiorcą umowy o powierzenie grantu, w której wyznaczany jest termin realizacji przedsięwzięcia, a sam na podstawie umowy o dofinansowanie zobowiązany jest do terminowego rozliczenia się z Projektu z organem. Ponadto jak wynika z zapisów przedmiotowych umów o powierzenie grantu, zmiany w realizacji przedsięwzięcia w zakresie terminu jego zakończenia mogą być wprowadzone jedynie na szczególnie uzasadniony wniosek grantobiorcy, złożony zgodnie z § 14 tej umowy, w którym to wskazano w ust. 2, że grantobiorca zgłasza KPAI w formie pisemne zmiany dotyczące realizacji przedsięwzięcia przed ich wprowadzeniem, nie później niż na 14 dni przed planowanym zakończeniem realizacji przedsięwzięcia. Co prawda w § 3 ust. 3 wskazano również, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach KPAI może odstąpić od terminu określonego w § 14 ust. 2. Jednak w rozpatrywanym przypadku nie wykazano żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od standardowej procedury wprowadzania zmian w realizacji przedmiotowych przedsięwzięć. Za taką okoliczność nie sposób bowiem uznać omyłki związanej z błędnym przekonaniem, iż płatność za fakturę dotyczącą realizowanego przedsięwzięcia może być dokonana już po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia. Dofinansowania ze środków finansowych pochodzących ze środków europejskich obwarowane są szczególnymi regulacjami, na które składają się wszelkie dokumenty tworzące system realizacji przedsięwzięcia, a wskazane w nich terminy rozliczania oraz realizacji przedsięwzięć są istotnym elementem, znanym stronom podpisującym umowy o powierzenie grantu, których nie sposób uznać wyłącznie za element czysto formalny. Jednocześnie bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje kwestia pozytywnej realizacji przedsięwzięcia czy też zawarcia pomiędzy Beneficjentem a grantobiorcami stosownych aneksów, które co należy podkreślić, zawarte zostały już po dacie zakończenia okresu realizacji przedsięwzięcia. Na dzień zakończenia realizacji obydwu przedsięwzięć zgodnie z umowami o powierzenie grantu, tj. na dzień [...] lipca 2018 r., wydatki realizowane w późniejszym okresie z pewnością nie mogłyby bowiem zostać uznane za kwalifikowalne. Wobec tego organ prawidłowo uznał wydatki poniesione przez grantobiorców po terminie zakończenia realizacji przedsięwzięć jako niekwalifikowalne oraz mogące mieć potencjalnie szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym, dokonanym z naruszeniem obowiązujących procedur wydatkiem.

Zdaniem Sądu, organ w zakresie omówionej wyżej nieprawidłowości polegającej na opłaceniu faktur przez grantobiorców po terminie realizacji przedsięwzięcia w sposób prawidłowy uwzględnił okoliczności rozpoznawanej sprawy, zgromadził pełną dokumentację i na tej podstawie prawidłowo ustalił i wyjaśnił w zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy. W szczególności organ poczynił prawidłowe ustalenia co do obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie oraz umów o powierzeniu grantów, zwłaszcza w zakresie ustalenia kwalifikowalności wydatków ujętych w Projekcie. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie dowolnej i jednostronnej interpretacji materiału dowodowego przez organ, jak również sprzeczności w istotnych dla sprawy ustaleniach stanu faktycznego. Stwierdzić należy zatem, że wobec powyższego IZ RPO zasadnie uznała, iż w stanie faktycznym sprawy doszło do naruszenia art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p., co musiało skutkować wydaniem zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu w zakresie stwierdzonej nieprawidłowości, dotyczącej uznania, że BKW P. D. w okolicznościach niniejszej sprawy wpisuje się w definicję przedsiębiorstwa odpryskowego - co wobec jednoczesnego stwierdzenia nieprawidłowości polegającej na poniesieniu przez tego grantobiorcę niekwalifikowalnych wydatków, o czym mowa powyżej, nie miało jednak wpływu na prawidłowość ostatecznego rozstrzygnięcia organu. Wydatki ww. grantobiorcy już tylko z tej przyczyny uznać należało bowiem za niekwalifikowalne i obligujące organ do ich korekty. Odnosząc się jednak do argumentacji w zakresie uznania przez organ BKW P. D. za przedsiębiorstwo odpryskowe w rozumieniu definicji wskazanej w SZOOP - co zgodnie z § 15 ust. 9 Regulaminu Wewnętrznego KPAI było kryterium wykluczającym podmiot jako grantobiorcę - wskazać należy, że jak zasadnie podniosła Skarżąca, stanowiska tego nie odzwierciedla jednoznacznie po pierwsze zebrana w sprawie dokumentacja, a po drugie poczynione przez organ wnioskowanie w tym zakresie. Analiza argumentacji organu prowadzi bowiem do wniosku - wobec braku jej należytego uzasadnienia - że spełnienie przesłanek na które organ wskazał w wydanych w sprawie decyzjach wynika wyłącznie z przyjętych apriorycznie założeń, co uznać należy za niedopuszczalne i dokonane wbrew obowiązującym w tym postępowaniu przepisom k.p.a. oraz zasadzie zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych w ocenie. Organ przyjmując założenia, mogące skutkować tak istotnymi konsekwencjami jak zwrot środków finansowych, winien opierać się nie na przypuszczeniach, a wyłącznie na materiale dowodowym, który niewątpliwie potwierdza formułowane przezeń tezy – czego w przedmiotowej sprawie nie sposób stwierdzić. Samo wskazanie na okoliczności takie jak prowadzenie przedsiębiorstwa przez pracownika naukowego, współpracę tego przedsiębiorstwa z ośrodkami naukowymi czy też prowadzenie działalności polegającej na komercjalizacji prac badawczo-rozwojowych na rzecz uczelni i firm, bez jednoczesnego powiązania tych faktów w jedną całość prowadzącą do ostatecznego stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy i na łamach przedmiotowego przedsięwzięcia danego grantobiorcę uznać należy za przedsiębiorstwo odpryskowe – jest niewystarczające. W sprawie zabrakło w szczególności pogłębionej analizy podnoszonych przez organ okoliczności przy jednoczesnym odniesieniu ich do realiów rozpatrywanej sprawy i niniejszego Projektu. Nie ulega żadnej wątpliwości, że organ powinien dokładnie wykazać w uzasadnieniu decyzji na jakiej podstawie uznał, że wskazane przez niego cechy grantobiorcy świadczą o jego faktycznym wpisaniu się w definicję przedsiębiorstwa odpryskowego w tej sprawie. Uzasadnienie to powinno być zrozumiałe nie tylko dla jego autora, ale przede wszystkim dla strony, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., gdyż ma to podstawowe znaczenia dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z powołaną zasadą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy to odnieść do nieprzedstawienia przez organ wystarczającej analizy wskazanych faktów dotyczących grantobiorcy w kontekście uznania go za przedsiębiorstwo odpryskowe na łamach realizacji przedmiotowego Projektu. To zaś uniemożliwiło skontrolowanie przez Sąd na podstawie akt sprawy zasadności podnoszonych przez organ argumentów, a tym samym oceny wyrażonego w decyzji stanowiska w tym zakresie. Wobec tego, w ocenie Sądu przesądzenie przez organ, że ww. grantobiorca nie spełniał kryterium wynikającego z § 15 ust. 8 Regulaminu Wewnętrznego KPAI wyłącznie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, bez dokonania jednoczesnej jego pogłębionej analizy wraz z odniesieniem do okoliczności rozpatrywanej sprawy, było przedwczesne, a tym samym wadliwe. Dla jasności podkreślić należy, że Sąd nie przesądza powyższej kwestii co do meritum, a jedynie zwraca uwagę na uchybienia proceduralne w tym zakresie, które uniemożliwiły jednocześnie zweryfikowanie tej kwestii merytorycznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Reasumując, w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w zakresie uzasadniającym wydanie decyzji o zwrocie środków finansowych (tj. w odniesieniu do nieprawidłowości związanych z dokonaniem płatności za faktury po terminie realizacji przedsięwzięcia wskazanym w umowie o powierzenie grantu) zostało przeprowadzone w sposób zgodny z k.p.a. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie zawiera szczegółowy i wyczerpujący opis stanu faktycznego, argumentów podnoszonych przez stronę oraz obszerne stanowisko organu. Podkreślić należy jednocześnie, że bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostają jednoczesne uchybienia organu dotyczące przedwczesnego uznania jednego z grantobiorców za przedsiębiorcę odpryskowego.

Mając na uwadze opisane powyżej okoliczności faktyczne i prawne, brak jest przesłanek świadczących o tym, aby zaskarżona decyzja była obarczona wadami wynikającymi z naruszenia przepisów postępowania czy też prawa materialnego, mającymi wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w związku z powyższym skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.