Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1234/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Teza: Do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

TEZY

Do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi P.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego P.Ż. kwotę [...] złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1234/14

Uzasadnienie

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G. " w P. decyzją z dnia [...].04.2013r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwany dalej k.p.a.), art. 145, art. 146, art. 147 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.),§ 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia P. Przedsiębiorstwa Geodezyjno - Kartograficznego G. w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. ze zm. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. WIkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1717):

I. ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy

W. , opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości

nieruchomości zapisanej w dniu [...].07.2007 r. w księdze wieczystej

nr [...] jako własność P.Ż. (zwanego dalej skarżącym), położonej w P. przy ulicy W. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K. , arkusz mapy [...] , działki nr [...] i nr [...] , spowodowanego wybudowaniem tej drogi.

II Do wniesienia opłaty ustalonej w punkcie 1 zobowiązał P.Ż. .

III. Rozłożył ustaloną opłatę na 10 rat rocznych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...].05.2005 r., znak [...] , sprostowaną postanowieniem z dnia [...].08.2006 r., zmienioną decyzją z dnia [...].07.2005 r., ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz przebudowie oświetlenia na osiedlu K. w P. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].12.2005 r., znak [...] , Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K. . Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ulicy W. (II etap inwestycji) dokonano w dniu [...].07.2007 r. Budowa drogi na ulicy W. zrealizowana została ze środków Miasta P.

Zgodnie z przekazaną przez Zarząd Dróg Miejskich kartą informacyjną o drogach zrealizowanych w 2007 r. z udziałem środków Miasta P. lub Skarbu Państwa, przed realizacją inwestycji ulica W. posiadała nawierzchnię gruntową.

Na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich jako inwestora oraz na podstawie wizji przeprowadzonej w dniu 05.03.2009 r. na ulicy W. ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości położonej w P. przy ulicy W. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K. , arkusz mapy [...] , działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 693 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] , w dniu [...].07.2007 r. Nieruchomość ta położona jest w pierwszej linii zabudowy wzdłuż nowo wybudowanej drogi o nawierzchni z kostki betonowej. Bezpośredni dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście łączące nieruchomość z ulicą W. , wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji.

Zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, progi zwalniające, kanalizację deszczową oraz przebudowano oświetlenie uliczne. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z powołaną wyżej definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Jak wynika z wydanych decyzji administracyjnych, inwestycja na ulicy W. stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej p.b.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Ponadto, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej u.p.z.p.), nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3).

W myśl przepisów art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W tych okolicznościach organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Operat sporządzony w dniu 07.04.2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. został przyjęty jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości.

Decyzją z dnia [...].06.2010 r., nr [...] ustalono opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązano skarżącego. Strona wniosła odwołanie od wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].10.2010 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji przeanalizował dokumenty dotyczące inwestycji. Na ich podstawie stwierdził, że wszczęcie postępowania było uzasadnione, ponieważ w ramach inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].12.2005 r., na ulicy W. , przy której położona jest nieruchomość stanowiąca w dniu [...].07.2007 r. własność skarżącego, wybudowano drogę. Wcześniej ulica ta miała nawierzchnię ziemną, a zatem nie była zabudowana drogą.

W dniu 19.12.2011 r. rzeczoznawca majątkowy J.W. odmówił potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 07.04.2010 r. W tych okolicznościach organ postanowieniem z dnia [...].02.2012 r., nr [...] powołał rzeczoznawcę majątkowego M.C. jako biegłego w postępowaniu. Operat szacunkowy sporządzony przez tego biegłego w dniu 22.02.2012 r. zweryfikowano badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV u.g.n., przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W dniu 06.03.2013 r. biegły stosownie do przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n. potwierdził aktualność sporządzonego przez siebie operatu szacunkowego.

W piśmie z dnia 03.07.2012 r. skarżący podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania zawarty także we wcześniejszych wystąpieniach. Odnosząc się do tego wniosku organ I instancji stwierdził należy, że jest on bezpodstawny. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.07.2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, trzyletni termin, o którym mowa wart. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W wyroku z dnia 25.02.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że jeżeli decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronie przed upływem trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., to fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Pogląd taki wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19.01.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1117/11 oraz w wyroku z dnia 11.10.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 568/12. Nadto wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzjach wydanych na skutek rozpatrzenia odwołań w sprawach dotyczących ustalenia opłat adiacenckich z tytułu wybudowania dróg na osiedlu K. , nie uznało za zasadne umorzenia postępowań przed organem I instancji z tej przyczyny.

Wyjaśniono, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.01.2011 r., I OSK 398/10 i z dnia 03.11.2011 r., I OSK 1921/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11.10.2012 r. sygn. akt IV SA/Po 568/12) o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. Jest to data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. W tym przypadku nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ta okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, tj. procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie albo zgłoszenia zrealizowanej drogi do użytkowania. Organ I instancji ustalił, że droga wybudowana na ulicy W. nie została zgłoszona do użytkowania. Wobec tego zmuszony był przyjąć termin wynikający z innego oficjalnego dokumentu potwierdzającego zakończenie inwestycji. Uznał, iż winien to być dzień dokonania odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu opisanego jako: budowa ulic na osiedlu K. w P. - etap II (ul. R. , ul. Ż. , ul. S. , ul. W. ). Odbioru tego dokonano w dniu [...].07.2007 r. protokołem nr [...] sporządzonym i podpisanym przez Komisję złożoną z przedstawicieli inwestora (Zarząd Dróg Miejskich), wykonawcy (Zakład Robót Drogowych i Melioracyjnych D. ), inspektora nadzoru i kierownika budowy. Komisja orzekła, że wykonane prace odpowiadają projektowanemu przeznaczeniu i obiekt został odebrany końcowo. Czynności podjęte przez Komisję stanowią formę nadzoru budowlanego, a protokół odbioru końcowego i przekazania drogi do użytkowania jest dokumentem potwierdzającym, że obiekt został wykonany prawidłowo pod względem technicznym, jakości wykonania, użytych materiałów, badań laboratoryjnych oraz pomiarów kontrolnych i stanowi gwarancję, że wybudowana droga spełnia wszelkiego rodzaju normy przewidziane dla danego typu obiektów i może być użytkowana. Odbiór końcowy inwestycji i przekazanie nowo wybudowanego obiektu do użytkowania nastąpić może dopiero po przekazaniu inwestorowi przez wykonawcę pełnej dokumentacji dotyczącej zrealizowanej inwestycji (m.in.: dokumentacji powykonawczej, geodezyjnej, atestów i świadectw jakości materiałów, protokołów pomiarów i badań), która stanowi załączniki do protokołu odbioru, oraz po jej weryfikacji i zatwierdzeniu przez inwestora. Przed dokonaniem kontroli stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa budowli, a więc w tym przypadku przed dniem odbioru końcowego robót i oddania drogi do użytkowania brak było możliwości legalnego korzystania z wybudowanej drogi. W tych okolicznościach przyjęcie innej daty niż dzień podpisania protokołu odbioru robót oraz przekazania drogi do użytkowania jako określającej moment stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy W. , uznać należy za nieuzasadnione.

W wyniku weryfikacji operatu szacunkowego stwierdzono, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat jest spójny i logiczny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy W. [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł. W wyniku wybudowania drogi wartość tej nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł.

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że na ulicy W. wybudowano drogę, a skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości położonej przy ulicy W. [...] stworzono warunki do korzystania z tej drogi. Budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości, a w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu [...].07.2007 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

W powołanej uchwale Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka stanowi zatem 50% kwoty [...] zł, czyli wynosi [...] zł.

Przepis art. 147 u.g.n. stanowi, że opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Uwzględniając wniosek strony, zawarty w piśmie pełnomocnika z dnia 03.07.2012 r., organ orzekający, zgodnie z art. 147 u.g.n., rozłożył opłatę adiacencka na dziesięć rat płatnych rocznie.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł P.Ż. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i w konsekwencji umorzenie postępowania w I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 145 § 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo upływu ustawowego terminu.

W przypadku nie uwzględnienia powyższego zarzucono zaskarżonej decyzji:

- obrazę prawa materialnego, w tym art. 143 § 2 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 17 u.d.p., poprzez obciążenie strony opłatą adiacencką w związku z przebudową ulicy W. , pomimo że przebudowa drogi nie stanowi podstawy do obciążenia opłatą adiacencką,

- obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 u.g.n. poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania;

- naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę;

- naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków strony zawartych w piśmie z dnia 28.02.2011 i 3.07.2012 oraz rozstrzygnięcie o obowiązku ponoszenia przez strony opłaty adiacenckiej pomimo braku wiarygodnych dowodów na wzrost wartości nieruchomości stron postępowania;

- obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1a w związku z art. 156 § 3 u.g.n. oraz w związku z art. 4 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz powiązane z tym naruszenie prawa procesowego mający istotny wpływ na wynik postępowania, w tym w szczególności art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez przyjęcie w sprawie błędnego operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu odwołania m.in. wskazano, że ustawodawca ustalił ograniczenia co do możliwości obciążenia opłatą adiacencką, wyznaczając 3 - letni termin do wydania decyzji w tym zakresie liczony od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi. Bezspornym na gruncie uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 roku w sprawie I OPS 4/09 jest, iż termin określony w art. 145 ust 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji i jest terminem materialnym wywołującym skutki procesowe, co oznacza brak możliwości jego przywrócenia.

Sporne natomiast jest, czy w niniejszym postępowaniu organ I instancji jest uprawniony do orzekania w przedmiocie inwestycji jakie miały miejsce w 2006 roku. Organ I instancji powołał się na wyrok z dnia 25.02.2009 rok sygn.akt II SA/Gd 634/08 WSA w Gdańsku, który to Sąd stwierdził, że jeżeli decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronie przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n., to fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Pogląd ten potwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19.01.2012 syg.akt IV SA/Po 1117/11 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.10.2012 syg.akt. IV SA/Po 568/12

Skarżący wskazał, że istnieje również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.06.2012 r. o sygn. IV SA/Po 183/12, gdzie WSA wskazał, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencji do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Skarżący wskazał na treść przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. zgodnie z którą, "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" Decyzja w tym zakresie ma charakter konstytutywny, co oznacza że obowiązek dla stron postępowania powstaje na gruncie wydanej w tym zakresie decyzji. Bez decyzji nie ma obowiązku.

Powołano się na ratio legis przewidzianego w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Termin trzyletni jest po pierwsze terminem wystarczającym do prawidłowego ustalenia w postępowaniu administracyjnym prawidłowej wysokości opłaty adiacenckiej. Po drugie postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zaś termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. odnosi się do decyzji organu I instancji. W końcu organ II instancji rozstrzyga sprawę merytorycznie, a uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania należy uznać za wyjątkowe na gruncie art. 138 ust. 2 k.p.a. Powyższe należy rozpatrywać w powiązaniu z treścią art. 146 ust. 3 u.g.n., że wartość nieruchomości musi być dokonana według stanu przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu, ale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepis ten ma istotne znaczenie przy interpretacji przepisu z art. 145 ust 2 u.g.n. W ciągu trzech lat nie zachodzą okoliczności wpływające na stan nieruchomości, które biegły powinien uwzględnić przy dokonywanej wycenie, natomiast w okresie 6-7 lat rozwój urbanizacyjny miasta jest już na tyle istotny, że analiza taka w operacie winna mieć miejsce.

Zdaniem skarżącego ustalony w art. 145 § 2 u.g.n. 3 letni termin jest wystarczający na przeprowadzenie postępowania i nie może być, jak w niniejszej sprawie przedłużany w czasie. Powyższe ma gwarantować sprawne i prawidłowe postępowania organów, a także eliminować inne elementy (np. rozwój urbanistyczny) wpływające na wycenę nieruchomości. Tymczasem organ I instancji przyjął postawę byle jakiego działania, wydania pierwszej decyzji w terminie 3 lat, a następnie w toku nieograniczonego w czasie działania, możliwości naprawy błędów i teoretycznego orzekania w nieskończoność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].08.2014r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji. Dodatkowo wskazano, że ustalenie na podstawie art. 148 b ust. 1 u.g.n., iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Ustawowe definicje powyższych terminów zostały ujęte w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Z przepisów u.g.n. wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej, obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

Zdaniem organu odwoławczego wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności. W świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz stanowiska strony bezspornym jest, iż na ulicy W. w P. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych. Wobec stanowiska strony i zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót, tj. 26 lipca 2007 roku.

Nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, iż zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanego obiektu. Brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami prawa budowlanego oraz brak spełnienia warunków, od których ustawa prawo budowlane uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania oznacza, iż nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. W tym przypadku nie sposób przyjąć, iż samorzutnie utwardzana nawierzchnia, czy nawet częściowo położony krawężnik, stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. Brak dokumentów wymaganych ustawą prawo budowlane, świadczy jedynie o tym, iż przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2007 roku na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia organu I instancji i opierając się przede wszystkim na informacjach uzyskanych od Zarządu Dróg Miejskich (pismo z dnia 22 maja 2013 roku) uznało, iż przed 2007 rokiem nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż najwcześniej 26 lipca 2007 roku stworzono stronie warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Przed inwestycją zakończoną w 2007 roku ulica W. posiadała jedynie nawierzchnię gruntową.

Odnosząc się do daty stworzenia warunków do korzystania z drogi Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art: 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Z powyższego wynika, iż data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniejszą możliwą od której należy liczyć wspomniany trzyletni termin, niemniej nie ma ona znaczenia prawnego dla stwierdzenia oddania do użytkowania obiektu zgodnie z prawem. Co do zasady będzie to bowiem termin późniejszy ustalony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 roku, sygn.. akt I OSK 398/10, publ w SIP LEX pod nr 952027, datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi są daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego. Ponieważ przepisy prawa budowlanego (art. 54 p.b.) wymagają dokonania zgłoszenia organom nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu organu w zakreślonym terminie oznacza, iż w świetle prawa budowlanego stworzono warunki do legalnego korzystania z wybudowanych urządzeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na judykaturę i literaturę, (vide wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: lI SA/Sz, 1333/12, WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Rz 1046/12, WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 roku, sygn. akt II SA/Kr 1529/12, Paweł Daniel, Arkadiusz Skomra, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, Finanse komunalne, 2013.6.32, publ. SIP LEX pod nr 174335/2).

W kwestii możliwości rozstrzygania sprawy pomimo uchylenia pierwotnej decyzji, zasadniczo Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Uchwale 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 roku (sygn. akt: I OPS 4/09, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 508131). Wyraźnie tam stwierdzono, iż trzyletni termin, o którym mowa w przywołanym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wskazano, iż również w ocenie WSA w Poznaniu dokonanej w uzasadnieniu wyroku wydanego dnia 19 stycznia 2012 roku (sygn. akt: IV SA/Po 1117/11) funkcją terminu określonego w art. 145 ust 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zauważyć bowiem należy; że stosownie do treści art. 145 ust 1 u.g.n. organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji (wyroku WSA w Gdańsku z 23 maja 2007 r. w sprawie 11 SA/Gd l61/07, ONSAiWSA nr 4 z 2008 r., poz. 68, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt U SA/Gd 634/08, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt // SA/Ol 351/10, baza orzeczeń NSA to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień.

Pierwsza decyzja została w niniejszej sprawie wydana przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w dniu [...] czerwca 2010 roku i doręczona 5 lipca 2010 roku, a zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał najwcześniej na dzień 26 lipca 2010 roku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P.Ż. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 oraz poprzedzającej jej decyzji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia [...] kwietnia 2013 roku oraz o obciążenie kosztami postępowania organu i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 145 § 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo upływu ustawowego terminu oraz wydanie decyzji przez organ I instancji również pomimo upływu ustawowego terminu, gdyż warunki do korzystania z ulicy W. stworzono w lipcu 2007 roku, a decyzję w I instancji wydano w kwietniu 2013 roku;

2.obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 u.g.n. poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania;

3.naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę i to zarówno przez organ II jak i I instancji;

4.naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 10 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II instancji aktualizacji operatu w sprawie bez możliwości zapoznania się z aktami przez strony.

W uzasadnieniu skargi powtórzono m.in. zawartą w odwołaniu argumentacją dotyczącą terminu do wydania decyzji dokonującej obciążenia opłatą adiacencką.

Podkreślono, że przyjmując za organami datę stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi na dzień 26 lipca 2007 roku, decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] kwietnia 2013 roku, a więc dopiero po prawie 6 latach od stworzenia warunków. Bez znaczenia pozostaje wydana wcześniej w dniu [...] czerwca 2010 roku decyzja organu I instancji, jako że została ona prawnie i skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skarżący wskazał, że istnieje również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.06.2012 roku w sprawie IV SA Po 183/12 oraz w sprawie II SA/Po 664/13, gdzie WSA wskazał, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencji do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. W sprawie tego poglądu organ II instancji nie zajął stanowiska wskazując wyłącznie, że znane jest mu rozbieżne orzecznictwo.

Powyższy pogląd wskazany przez skarżącego staje się dominujący w orzecznictwie, np.: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, wyroki WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw. Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga okazała się uzasadniona, gdyż wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć bowiem należy, iż istota występującego w niniejszej sprawie problemu prawnego sprowadza się do dokonania wykładni przepisu art. art. 145 § 2 u.g.n., celem zweryfikowania stanowiska organów jakoby nie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w tym przepisie. Zagadnienie to należy rozpoznać w pierwszej kolejności, albowiem w przypadku ustalenia, że w/w termin prawa materialnego upłynął, prawidłowym rozstrzygnięciem winno być umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Jak już wspomniano zgodnie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P., który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - zob. § 4 pkt 9 i § 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia P. Przedsiębiorstwa Geodezyjno - Kartograficznego G. w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. z późn. zm.

W myśl art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, Lex nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, Lex nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, Lex nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, Lex nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu, albowiem organy jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi przyjmowały dzień 26 lipca 2007r., kiedy to sporządzono protokół odbioru końcowego, którym przekazano do użytkowania wybudowaną drogę. Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez skarżącego. Powyższe ustalenie prowadzi do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 26 lipca 2007r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem 26 lipca 2010 r.

Powyższe ustalenie nie było kwestionowane przez organy, które wprost stwierdziły, iż pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana dnia [...].06.2010 r., nr [...] , a zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego koniec przypadał na dzień 26 lipca 2010 r. Decyzją tą ustalono opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązano skarżącego, który wniósł odwołanie od wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].10.2010 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Nie sposób zgodzić się z poglądem prawnym organów jakoby wydanie przed upływem trzyletniego terminu - o jakim mowa art. 145 § 2 u.g.n. - decyzji organu I instancji następnie uchylonej, przesądzało o zachowaniu tegoż terminu. Bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialno prawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust.1 u.g.n. wyraźnie stanowi, że organ "może ustalić opłatę adiacencką" Ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania. Skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany.

Stanowisko to byłoby trafne, w przypadku założenia, iż celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień. W takiej sytuacji ustawodawca powiązałby jednakże termin trzyletni np. z wszczęciem postępowania, ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. i co za tym idzie wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Przykładowo wskazać należy, iż taki sposób określenia terminów do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę niepodatkowanej należności publicznoprawnej został przez ustawodawcę zastosowany w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późń. zm., dalej u.p.z.p.) odnośnie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). Zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy zatem rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie, jak ma to miejsce odnośnie terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 145 § 1 u.g.n.

Wskazać należy, iż Sądowi znany jest pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może bowiem pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie powyższego poglądu nie podziela. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie.

Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważyć należy, iż ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona.

Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czy też przez sąd administracyjny powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż podmiot potencjalnie zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), który to zakaz dotyczy orzekania w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji.

Podkreślić trzeba, że okres trzech lat na wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest terminem wystarczająco długim, aby organ mógł w sposób należyty określić wzrost wartości nieruchomości i ustalić w związku z tym należną opłatę. Właściciela nieruchomości nie mogą obciążać skutki tego, że organ nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji w ciągu 3 lat.

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie [...] kwietnia 2013 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej), a więc sześć lat od oddania drogi na ul. W. w P. do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedzieli, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona.

Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości.

Reasumując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Po 520/14, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II SA/Po 750/14, z dnia 15 stycznia 2015r., sygn. II SA/Po 1146/14, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy ponownie zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)" Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji wydał dopiero w dniu [...].06.2010 r., pod nr [...] , a więc na około 4 tygodnie przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, iż w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty.

Tym samym nie stanowi o zachowaniu terminu data pierwotnej decyzji z dnia [...].06.2010 r., nr [...] . Została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].10.2010 r., nr [...] .

Wobec powyższego uznać należy, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru G. w P. w dniu [...].04.2013r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n., a utrzymując w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze P. dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym wskazanym w skardze zakresie obejmującym naruszenia przepisów postępowania jako nieistotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art.205 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).