Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 348/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2 zd. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U Z A S A S A D N I E N I E

Wójt Gminy S., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. W., odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia pn: "Budowa składowiska odpadów zawierających azbest, zlokalizowanego w miejscowości K., gmina S., na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...]". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w uzasadnieniu podając, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] października 2000 r. Organ stwierdził, że planowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Zapis planu przewiduje rozbudowę i adaptację składowiska na potrzeby gminne, natomiast inwestor w uzupełnieniu raportu z dnia 17 czerwca 2013 r. deklaruje odbiór odpadów azbestowych z terenu innych gmin, innych powiatów, a nawet z terenu innego województwa. W trakcie eksploatacji gminnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w miejscowości K. nie było możliwości składowania odpadów niebezpiecznych o czym stanowiły przepisy obowiązującego prawa i zatwierdzona przez starostę s. Instrukcja eksploatacji składowiska. Biorąc pod uwagę powyższe organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w związku z odmową uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. wydał decyzję odmowną, ponieważ nie mógł wydać decyzji pozytywnej mając negatywne uzgodnienie.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zakwestionował stanowisko organu podnosząc, że jeżeli planowane przedsięwzięcie wg Wójta Gminy S. było niezgodne z planem miejscowym to powinien on wydać decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, od razu po wpłynięciu wniosku ([...].10.2012) bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Tymczasem została wszczęta procedura uzgodnieniowa z innymi organami a inwestor poniósł dodatkowe koszty (organizacja konsultacji społecznych, sporządzenie raportu) a także stracił ponad rok czasu na wyjaśnianie, uzupełnianie, poprawianie dokumentów, które w takiej sytuacji były zbędne. Takie postępowanie organu wydającego decyzję jest niezgodne z obowiązującym prawem w tym zakresie (co stwierdzono m. in. w wyroku NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 829/11 oraz wyroku WSA w Lublinie z 30 września 2010 r., II SA/Lu 335/10), ponadto świadczy o braku kompetencji osób zajmujących się wydawaniem decyzji środowiskowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej powoływana jako ustawa), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że istotą rozpoznawanej sprawy jest ocena zgodności przedsięwzięcia z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla terenu objętego wnioskiem. Zgodnie bowiem z treścią art. 80 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach koniecznym było zbadanie czy inwestycja, której wniosek dotyczy jest zgodna z przeznaczeniem terenu objętego wnioskiem, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] października 2000r (Dz.Urz.Woj. Podl. nr 30, poz.468 ze zm.). Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dlatego też powinna być oceniana w pierwszej kolejności po złożeniu wymaganych dokumentów przez inwestora. Zasadne są zatem argumenty skarżącego, odnoszące się do prowadzenia przez organy postępowania merytorycznego bez wcześniejszego ustalenia zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Nie mają one jednak zasadniczego wpływu na istotę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż pomimo tych uchybień jest ono prawidłowe i zgodne z prawem. Z treści art. 80 ust. 2 ustawy wynika wprost, że planowane przedsięwzięcie powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym winno być identyczne z planowaną działalnością na tym terenie (por. wyrok NSA z dnia 1.08.2012 r., II OSK 829/11). W myśl § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały teren objęty wnioskiem położony we wsi K., oznaczony symbolem 1NU, przeznaczony jest do rozbudowy istniejącego wysypiska odpadów stałych i adaptacji na gminne. Zamiarem inwestora jest zaś budowa składowiska odpadów niebezpiecznych, zawierających azbest, zlokalizowanego w miejscowości K., gmina S., na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...], przy czym odpady te będą dostarczane z gmin powiatu s. oraz z gmin sąsiednich powiatów, w tym z terenu innego województwa. Zdaniem Kolegium, tak określonego zamiaru inwestycyjnego nie można pogodzić z treścią wyżej wskazanego zapisu planu miejscowego, gdyż planowana inwestycja nie będzie miała charakteru gminnego, co jednoznacznie wynika z przeznaczenia terenu objętego wnioskiem. Ponadto wniosek inwestora dotyczy budowy nowego składowiska odpadów niebezpiecznych, które ma być zlokalizowane obok nieczynnego składowiska odpadów komunalnych w K. Z planu wynika natomiast, że wnioskowany teren przeznaczony jest wyłącznie pod rozbudowę istniejącego składowiska odpadów komunalnych i adaptację na gminne. Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami, przyjęty w 2012 r. stanowi, że teren istniejącego składowiska (SOK w m. K.) jest w fazie poeksploatacyjnej (zamknięte i zrekultywowane do 31.12.2011 r.). Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że planowana przez inwestora inwestycja ma charakter regionalny, a nie gminny, nie można zatem jej pogodzić z przeznaczeniem wnioskowanego terenu określonym w planie miejscowym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, którego ustalenia wiążą w sposób bezwzględny również organy orzekające w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Dopóki zatem miejscowy plan przewiduje na danym terenie określoną formę zagospodarowania, to okoliczność ta - pod rygorem nieważności - musi zostać uwzględniona w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. W przedmiotowej sprawie ustalenia planu miejscowego są jednoznaczne dla wnioskowanego terenu stąd nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. Ponadto, planowanego przedsięwzięcia nie uzgodnił także organ współdziałający, czyli Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., a stanowisko to (wyrażone w postanowieniu) nie zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył inwestor i zarzucił naruszenie:

- art. 80 ust. 2 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że lokalizacja zamierzenia, jakim jest budowa składowiska odpadów zawierających azbest jest niezgodna z wykładnią literalną § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia [...] października 2000 r. nr [...] Rady Gminy S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem ww. przedsięwzięcie nie będzie miało charakteru gminnego i jest przedsięwzięciem nowym, które umożliwia składowanie odpadów niebezpiecznych, podczas gdy stosując dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień ww. miejscowego planu należy dojść do wniosku, że inwestor ma prawo do budowy nowej, technicznie odpowiedniej jak i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi środowiskowe inwestycji, ponieważ budowa na tym samym terenie planistycznym nowego składowiska odpadów umożliwia zastosowania nowocześniejszych zabezpieczeń oraz technologii w stosunku do całego obiektu, niż w sytuacji rozbudowy istniejącego. Podstawą do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być więc tylko na tyle istotna sprzeczność z planem miejscowym, która zupełnie wyklucza lokalizację wnioskowanego zamierzenia na wskazanym terenie; Na marginesie należy zauważyć, że w przypadku przyjęcia w niniejszym stanie faktycznym i prawnym tak restrykcyjnej wykładni literalnej § 20 ust. 2 pkt 2a ww. planu, wykorzystanie nieruchomości skarżącego, zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w § 20 ust. 1 ww. planu, tj. pod gromadzenie odpadów, byłoby wykluczone, gdyż rozbudowa składowiska i jego adaptacja na gminne, nie byłaby nigdy możliwa, z uwagi na fakt zamknięcia tego składowiska i zakończenia jego rekultywacji technicznej i biologicznej, która nastąpiła w 2011 r.;

- art. 80 ust. 2 ustawy w zw. z § 20 ust. 2 pkt 2a ww. planu poprzez błędną wykładnię i uznanie, że treść ww. planu Gminy S. wyklucza realizację planowanej przez skarżącego inwestycji na obszarze nim objętym, ponieważ inwestycja ta jest składowiskiem odpadów niebezpiecznych, a takie zdaniem organów orzekających w sprawie nie są przewidziane prawem miejscowym, w sytuacji gdy ww. ograniczenia wynikać mogą wyłącznie z ustanowionych na podstawie przepisów prawa jak i jasno sformułowanych w planie miejscowym zakazów, a w obowiązującym planie zakaz taki nie został sformułowany, gdyż jest w nim mowa tylko o "wysypisku odpadów stałych", a więc ww. plan dokonuje rozróżnienia możliwych do składowania na przedmiotowym terenie odpadów mając na uwadze tylko ich stan skupienia, tj. czy są to odpady stałe, ciekłe czy też gazowe; a do takich bez wątpienia należy zaliczyć azbest, który występuje w postaci stałej;

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie stanu faktycznego i prawnego zawartego w skarżonym rozstrzygnięciu, poprzez uznanie, że ujęta we wniosku inwestora o ustalenie środowiskowych inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oparcie się w ww. kwestii na stanowisku (uzgodnieniu) organu, który nie był uprawniony do jego wyrażenia, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Wójta Gminy S. odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia;

- art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnego oraz przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierowały się organy wydając ww. decyzje. Trudno bowiem uznać za przekonywujące zawarte w uzasadnieniu tezy, co do braku zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, szczególnie w sytuacji gdy dokonane zostały wbrew obowiązującym regułom interpretacji aktów prawnych jak i prezentowanemu w tej kwestii w orzecznictwie poglądowi;

- naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu w korzystaniu z przysługującego skarżącemu prawa własności, którego istota wyrażona została w treści art. 140 k.c., spowodowane błędnym przyjęciem przez organy obu instancji, że zamierzenie ujęte we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezgodne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 80 ust. 2 w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy polegające na przekroczeniu granic uprawnień przyznanych Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. przez przepisy prawa i bezprawną odmowę dokonania uzgodnienia, której podstawą była ocena zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w niniejszym przypadku organem właściwym do takiej oceny jest wyłącznie organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 4, tj. Wójt Gminy S. Wyłącznym natomiast zadaniem organu uzgadniającego w myśl art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy jest uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia oraz określenie warunków tej realizacji i tylko w takim zakresie może nastąpić odmowa uzgodnienia warunków jego realizacji przez organ współdziałający.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że z treści art. 80 ust. 2 ustawy wynika, iż planowane przedsięwzięcie powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym winno być zgodne z planowaną działalnością na tym terenie. W ocenie skarżącego bezspornym jest, że przedsięwzięcie, jakim jest budowa składowiska odpadów zawierających azbest, zlokalizowanego w miejscowości K., gm. S., na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...], które zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest przewidziane do realizacji na terenie objętym zapisami uchwały Gminy S. przyjętej dnia [...] października 2000 r. nr [...]. Z § 20 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki inwestycji znajdują się na terenach przeznaczonych w planie do usuwania nieczystości, w tym na terenach istniejących oraz przeznaczonych do rozbudowy wysypisk odpadów stałych, oznaczonych na rysunku planu symbolem NU, z obszarem o promieniu 300 m wokół, w którym nie należy lokalizować zabudowy mieszkaniowej. Teren ten na gruntach wsi K. oznaczono symbolem 1 NU, wskazując, że jest to wysypisko przeznaczone do rozbudowy i adaptacji na gminne. W oparciu o tak sformułowane zapisy planu miejscowego organy obu instancji uznały, że przedsięwzięcie ujęte we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej jest niezgodne z postanowieniami planu, gdyż po pierwsze nie stanowi ono rozbudowy istniejącego składowiska odpadów, po drugie jest to składowisko odpadów niebezpiecznych, a takie nie zostało przewidziane w planie. Zdaniem skarżącego, zgodzić się można z organem odwoławczym tylko w jednej kwestii, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą w sposób bezwzględny organy orzekające w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Nie można jednak podzielić stanowiska organów w kontekście oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym. Okoliczność, że w ww. miejscowym planie zawarto postanowienia wskazujące, iż na terenie nieruchomości inwestora można realizować "wysypisko przeznaczone do rozbudowy i adaptacji na gminne" nie może przesądzić o tym, że jakikolwiek inwestor nie ma prawa do technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi środowiskowe, ponieważ umożliwia zastosowania nowocześniejszych zabezpieczeń i technologii, inwestycji polegającej na budowie nowego składowiska odpadów. Nie powinno budzić wątpliwości, że stosując dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu należy dojść jedynie do takiego wniosku, że pomimo, iż literalnie w planie tym mowa jest jedynie o "wysypisku przeznaczonym do rozbudowy i adaptacji na gminne", to inwestor, który ma na ten cel środki finansowe (niewątpliwie jest to inwestycja droższa niż rozbudowa istniejącego obiektu) i warunki terenowe (dysponuje odpowiednim terenem), ma prawo wykonać roboty polegające na budowie nowego składowiska odpadów. Jakakolwiek inna interpretacja norm planu miejscowego prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie technicznie i ekologicznie korzystniejsze, nie zostały przez normodawcę (organ gminy, który uchwalił plan miejscowy) w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowanie mogłoby być wprawdzie uznane za zgodne z literą prawa, zaś w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest niewątpliwie, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny prawa ochrony środowiska, zapewnienie możliwości realizacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem zasad przezorności i prewencji. Powyższe oznacza więc, że w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej organ oceniając zgodność planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym powinien brać pod uwagę wyłącznie aspekty środowiskowe. Dlatego też w niniejszym przypadku nie ma znaczenia czy zamierzeniem inwestora jest budowa nowego, czy też rozbudowa istniejącego składowiska odpadów na tym samym terenie planistycznym, gdyż skutki środowiskowe realizacji obu inwestycji mogą być co najmniej podobne, a nawet w przypadku budowy nowej inwestycji lepsze. W ocenie skarżącego za słusznością powyższej tezy przemawia także treść art. 80 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie nie powinno zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że inwestycja skarżącego jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Charakter tego zamierzenia odpowiada przeznaczeniu terenu określonego w obowiązującym na tym terenie planie miejscowym albowiem przeznaczenie to nie wyklucza realizacji przedmiotowej inwestycji. Zgodnie bowiem z poglądem jaki prezentowany jest w orzecznictwie jak i doktrynie podstawą odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być tylko taka istotna sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która wykluczałaby możliwość realizacji inwestycji na tym terenie. Równie wadliwe jest twierdzenie obu organów, że na obszarze oznaczonym jako działki inwestycji nr [...], [...] i [...] wyłączone zostało usytuowanie wnioskowanej inwestycji z uwagi na istniejący zakaz sytuowania na terenie wskazanym w planie składowisk odpadów niebezpiecznych. Tymczasem w postanowieniach ww. planu dotyczących szczegółowych ustaleń dla poszczególnych terenów planistycznych, jak i w części ogólnej trudno jest doszukać się zapisów, z których w sposób oczywisty i jednoznaczny wynikałby zakaz budowy składowisk odpadów niebezpiecznych. Zakaz taki z pewnością nie wynika z zapisów planu mówiącego o istniejących i przeznaczonych do rozbudowy składowisk odpadów stałych. Pojęcia składowisk odpadów stałych nie można bowiem utożsamiać z zakazem realizacji składowisk odpadów niebezpiecznych. W planie miejscowym dokonuje się bowiem podziału możliwych do składowania na przedmiotowym terenie odpadów mając na uwadze wyłącznie ich stan skupienia materii, tj. czy są to odpady stałe, ciekłe czy też gazowe. Bez wątpienia azbest występuje w postaci stałej. Poza tym ww. ograniczenia wynikać mogą tylko z ustanowionych na podstawie obowiązujących przepisów prawa jasno sformułowanych w planie miejscowym zakazów. A zatem na podstawie postanowień planu takie zakazy nie mogą być domniemywane, co oznacza, że ich obowiązywanie nie może być zależne od interpretacji organu administracji. W ocenie skarżącego takie działania organów administracji publicznej, tj. prowadzące do domniemań istnienia w planie miejscowym zakazów, uznać należy za działanie wadliwe, w którym upatrywać należy ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności inwestora. Na marginesie, zdaniem skarżącego, należy zauważyć, że przyjęcie w niniejszym stanie faktycznym oraz prawnym tak restrykcyjnej wykładni literalnej § 20 ust. 2 pkt 2a ww. planu zupełnie wyklucza możliwość wykorzystania nieruchomości skarżącego, zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w § 20 ust. 1 ww. planu, tj. pod gromadzenie odpadów, gdyż rozbudowa składowiska i jego adaptacja na gminne, nie byłaby nigdy możliwa, z uwagi na fakt zamknięcia tego składowiska i zakończenia jego rekultywacji technicznej i biologicznej, które nastąpiła w 2011 r. (vide: Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami, przyjęty w 2012 r.). Efektem takiej interpretacji postanowień planu miejscowego jest więc całkowite wykluczenie możliwości zainwestowania nieruchomości inwestora o nr ewid. [...], [...] i [...], nawet w formie zgodnej z podstawowym przeznaczeniem ujętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (co także w sposób istotny godzi w konstytucyjnie chronione prawo własności inwestora). Nadto skarżący podał, że zgodnie z treścią art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy organ ochrony środowiska dokonuje albo odmawia uzgodnienia analizując przedsięwzięcie wyłącznie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Postanowienie zatem określa jedynie warunki przyszłej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ustala swego rodzaju "wytyczne" z zakresu ochrony środowiska dla innego organu, właściwego dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Treść przepisu art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy nie daje kompetencji organowi ochrony środowiska do analizowania planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia jego wpływu na sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, krajobraz, architekturę czy też kwestie wykonywania prawa własności nieruchomości Wiążące postanowienia, w tym i dotyczące zgodności z prawem miejscowym formułowane są w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej przez właściwy do tego organ w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Organem właściwym do wydania skarżonej decyzji w niniejszym przypadku w myśl art. 75 ust. 1pkt 4 ww. ustawy, jest nie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. ale Wójt Gminy S.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podkreślenia wymaga, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji, a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Rozstrzygnięcia organów administracji stanowiące przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie zostały wydane w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem J. W. z dnia 10 października 2012 r. (zmodyfikowanym w dniu 10 września 2013 r.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie składowiska odpadów zawierających azbest (materiały konstrukcyjne zawierające azbest), składającego się docelowo z 20 kwater, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] położonych w powiecie s., gminie S., miejscowości K.

Postępowanie toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, dalej powoływana jako ustawa). Istotą rozpoznawanej sprawy jest ocena zgodności planowanego przedsięwzięcia z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla terenu objętego wnioskiem. Zgodnie bowiem z treścią art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

W ocenie organów, które odmówiły zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia, nie można pogodzić planowej inwestycji z treścią § 20 ust. 1 pkt 2a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] października 2000 r. (Dz.Urz.Woj. Podl. nr 30, poz.468 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją teren objęty wnioskiem położony we wsi K., oznaczony symbolem 1NU, przeznaczony jest do rozbudowy i adaptacji na gminne istniejącego wysypiska odpadów stałych. Zamiarem inwestora jest zaś budowa składowiska odpadów niebezpiecznych, zawierających azbest, przy czym odpady te będą dostarczane z gmin powiatu s. oraz z gmin sąsiednich powiatów, w tym z terenu innego województwa. W oparciu o tak sformułowane zapisy planu miejscowego organy uznały, że przedsięwzięcie ujęte we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej jest niezgodne z postanowieniami planu, gdyż:

- planowana inwestycja nie będzie miała charakteru gminnego;

- nie stanowi rozbudowy istniejącego składowiska odpadów lecz budowę nowego składowiska zlokalizowanego obok nieczynnego składowiska;

- ma to być składowisko odpadów niebezpiecznych, a takie nie zostało przewidziane w planie.

W ocenie Sądu organy nie wykazały niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem na podstawie postanowień planu nie ma podstaw do twierdzenia, że nie można składować odpadów niebezpiecznych. Zwrócić należy uwagę, że jeśli chodzi o kwalifikację odpadów to postanowienia powołanego planu stanowią jedynie o tym, że jest składowisko na odpady stałe. Jak słusznie wskazuje Skarżący w kategorii odpadów stałych mieszczą się odpady zawierające azbest. Skoro zatem postanowienia planu nie zawierają określenia innych cech odpadów poza poza przymiotnikeim "stałe", to nie można zasadnie przyjąć, że postanowienia planu wykluczają możliwość składowania odpadów niebezpiecznych. Wykładnia planu dokonana przez Kolegium w tym zakresie jest sprzeczna regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere.

Użyte w opisie symbolu 1 NU sformułowanie o adaptacji wysypiska na gminne także nie może być odczytane jako zakaz lokalizowania odpadów niebezpiecznych. Z pewnością przymiotnik "gminne" nie stanowi dookreślenia cech odpadów, które mogą być składowane na terenie oznaczonym symbolem 1NU - biorąc pod uwagę stan skupienia odpadów czy też źródło ich wytwarzania. Zwrócić należy uwagę, że ustawa z 2001 r. o odpadach nie wyróżnia kategorii odpadów gminnych.

Analizowane słowo "gminne" nie może oznaczać, tak jak zdaje się sugerować organ odwoławczy, że na składowisku mogą być składowane tylko odpady z gminy. Zdaniem Sądu takie wnioskowanie prowadziłoby do ograniczania prowadzenia działalności gospodarczej przez postanowienia planu w ten sposób, że plan narzucałby na inwestora sposób prowadzenia działalności gospodarczej poprzez wskazanie, że może on składować odpady tylko z obszaru gminy S., co zdaniem Sądu w sposób oczywisty wykracza poza ramy władztwa planistycznego przyznanego gminie na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uszczegółowionego postanowieniami art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy. Niewątpliwie postanowienia planu miejscowego mogą zawierać ograniczenia w zakresie ilości i rodzaju odpadów składowanych na danym wysypisku, jednakże by tak się stało muszą one zawierać określenia powszechnie uznane za ilościowe i kwalitatywne.

Chybiony jest także argument Kolegium, iż sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego wynika z okoliczności, że inwestor planuje budowę nowego składowiska odpadów niebezpiecznych, które ma być zlokalizowane obok nieczynnego składowiska odpadów komunalnych w K., podczas gdy w powołanych postanowieniach planu jest mowa o rozbudowie istniejącego wysypiska. Postanowienia planu nie definiują pojęcia rozbudowy wysypiska. Natomiast według art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego składowisko odpadów jest budowlą. W ocenie sądu użyte w postanowieniach planu słowo "rozbudowa istniejącego wysypiska" należy interpretować funkcjonalnie, przyjmując że na wymienionym terenie dopuszczalne jest lokalizowanie nowych stanowisk na odpady stałe. Rozbudowa wysypiska śmieci ze swojej istoty polega bowiem na umieszczaniu kolejnych stanowisk na odpady w ramach zakreślonego obszaru.

Odnośnie argumentu Kolegium, że według Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami teren składowiska jest w fazie poeksploatacyjnej (zamknięte i zrekultywowane), wskazać należy, że powołany Wojewódzki Plan ma charakter rejestru, a jego postanowienia nie stanowią podstawy do oceny zgodności bądź niezgodności lokalizacji wysypiska śmieci z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchyleniu podlegało także, na podstawie art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uzgodnieniowe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], albowiem organ ochrony środowiska nie ma kompetencji do analizowania planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego. Z art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy wynika, że w postanowieniu uzgodnieniowym regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia realizację przedsięwzięcia oraz określa warunki tej realizacji. Wprawdzie według art. 77 ust. 2 pkt 3 ustawy organ występujący o uzgodnienie przedkłada wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie oznacza to jednak że organ ten jest właściwy w zakresie oceny zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami planu. Właściwość wójta, burmistrza prezydenta w zakresie oceny inwestycji z planem wynika wprost z art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie ma więc podstaw by kompetencja wójta, burmistrza, prezydenta w zakresie oceny zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była dublowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Z powyższej regulacji, w ocenie Sądu, wynika że organ ochrony środowiska dokonując uzgodnienia powinien analizować przedsięwzięcie wyłącznie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie organ ochrony środowiska odmawiając uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wskazał na brak zgodności inwestycji z zapisami planu. Nie dokonał zaś oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Wadliwe działanie organu współdziałającego przełożyło się też na wadliwe orzeczenie Wójta Gminy S., który czując się związany tym stanowiskiem nie przeprowadził własnej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami planu. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie od decyzji organu, który nie rozpoznał sprawy co do istoty, co stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).