Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 554/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R sp. z o.o. na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2022 r., [..] w przedmiocie rozbiórki banneru informacyjnego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: Pb) po rozpatrzeniu odwołania spółki A sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna (PINB, organ I instancji) z dnia 5 maja 2022 r., nakazującej spółce A rozbiórkę zainstalowanego na budynku biurowym przy [...] w [...] bez wymaganego tytułu prawnego baneru informacyjnego o treści: "Dworzec PKS zamknięty w wyniku działań PKP i wojewody" – uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Pismem z 8 kwietnia 2022 r. spółka B S.A. reprezentowana przez Dyrektora Zakładu zgłosiła PINB zasadność wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia baneru pomiędzy XI kondygnacją, a dachem budynku na [...] w A, o treści: "Dworzec PKS zamknięty w wyniku działań PKP i wojewody". Baner ten został zawieszony przez spółkę A sp. z o.o. bez zgody większościowego współwłaściciela powołanego budynku, tj. spółkę B S.A. Podczas wieszania tego banera doszło do uszkodzenia nadproża budynku poprzez umieszczenie w nim kotw mocujących ten baner.

Powyższe ustalenia skutkowały wszczęciem przez PINB postępowania, o czym strony zostały zawiadomione pismem z 12 kwietnia 2022 r.

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 20 kwietnia 2022 r. ustalono, iż na elewacji budynku na [...] w A, od strony ulicy [...], zainstalowany jest na wysokości XI kondygnacji baner o treści: "Dworzec PKS zamknięty w wyniku działań PKP i wojewody". Przedstawiciel spółki A sp. o.o. oświadczył w trakcie ww. kontroli, że baner ten został zainstalowany pod koniec marca 2022 r. staraniem spółki A sp. z o.o. Wykonanie baneru oraz jego montaż zostało zlecone specjalistycznej firmie. Na montaż baneru nie uzyskano zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej, ponieważ w ocenie inwestora (spółki A sp. o.o.) zgoda taka nie była wymagana w świetle ustawy Prawo budowlane, albowiem baner ten nie jest reklamą tylko informacją dla pasażerów i mieszkańców (o wymiarach 8m x 3m). W trakcie kontroli stwierdzono, że baner został zainstalowany za pomocą linek stalowych kotwionych do ściany zewnętrznej powołanego budynku. Przedstawiciel inwestora wskazał również, iż w jego ocenie na ww. roboty budowlane nie było konieczności uzyskania zgody drugiego współwłaściciela budynku (spółka B S.A.), albowiem baner został zawieszony na części elewacji należącej do lokalu, który jest własnością spółki A sp. z.o.o.

Decyzją z 5 maja 2022 r. organ I instancji w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb nakazał inwestorowi rozbiórkę zainstalowanego na budynku biurowym przy [...] w Olsztynie bez wymaganego tytułu prawnego baneru informacyjnego o treści: "Dworzec PKS zamknięty w wyniku działań PKP i wojewody". W uzasadnieniu swojego stanowiska PINB wskazał, że roboty zostały wykonane z naruszeniem art. 4 Pb, bowiem inwestor nie posiada pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem większościowy współwłaściciel budynku nie wyraża zgody na legalizację przedmiotowych robót budowlanych. Elewacja budynku przy [...] w A jest częścią wspólną, zatem do zgodnego z prawem zainstalowania baneru informacyjnego na budynku, wymagana jest zgodna wszystkich jego współwłaścicieli. W związku z powyższym nie ma możliwości przeprowadzenia legalizacji przedmiotowych robót budowlanych, co wiąże się koniecznością wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka A sp. z o.o. zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony, przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co skutkowało naruszeniem przez PINB zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, a w konsekwencji pozbawieniem inwestora możliwości obrony jego praw;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak dokonania ustaleń co do kwalifikacji prawnej wykonanych robót oraz kwalifikacji prawnej baneru na gruncie przepisów Pb;

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, tj. brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia i przesłanek, którymi kierował się organ przy orzekaniu, jak również brak uzasadnienia prawnego decyzji, co skutkowało niewyjaśnieniem stronie przyczyn, z powodu których organ wydał niekorzystną dla niej decyzję;

- art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że legalizacja robót budowlanych nie jest możliwa bez uprzedniego wyrażenia zgody przez współwłaściciela budynku na wykonanie robót budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji z 28 czerwca 2022 r. WINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c Pb, w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. (tj. wejścia w życie ustawy nowelizującej - Dz. U. z 2020 r., poz. 411), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że użyte przez ustawodawcę w art. 29 ust. ust. 3 pkt 3c Pb określenie "instalowanie" jest terminem o znaczeniu prawnym. Stanowi taki rodzaj robót budowlanych, który zgodnie z art. 3 pkt 7 powołanej ustawy, nie jest budową, a pracami polegającymi na montażu obiektu budowlanego. Dlatego też konsekwencją takiego rozróżnienia przez ustawodawcę było uznanie w art. 29 ust. ust. 3 pkt 3c Pb, że tego typu prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym zasadne było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Pb. WINB wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych (m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 345/19), w przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane ingerujące w jej części wspólne (np. dach, strop, fasadę/elewacje, ściany nośne, piony wodne, kanalizacyjne, wentylacyjne) jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu - wymagają udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu nieruchomości. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli budynku na roboty budowlane dotyczące części wspólnych budynku (np. instalowanie tablic na elewacji budynku), powinno prowadzić do zastosowania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej instalacji tablicy. Zatem organ I instancji zasadnie stwierdził naruszenie art. 4 Pb. Dlatego też, mając na względzie całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, zaskarżona decyzja PINB jest zgodna z prawem, bowiem jedyną formą doprowadzenia do zgodności z przepisami (przy braku zgody na legalizację większościowego współwłaściciela budynku, tj. spółka B S.A. na legalizację przedmiotowych robót), jest rozbiórka w trybie art. 51 Pb.

Dalej wskazał, że zmiana brzmienia art. 52 Pb wprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 471) doprecyzowała przepis w zakresie wskazania, do kogo mają być kierowane obowiązki w formie nakazów oraz zakazów zawarte w decyzjach i postanowieniach, przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. Nowe brzmienie jednoznacznie rozstrzyga, kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę. Stosowanie bowiem do art. 52 ust. 1 Pb "obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". Powyższa regulacja wiąże się również z koniecznością zapewnienia możliwości skutecznego przeprowadzenia egzekucji decyzji ostatecznej nakładającej obowiązek rozbiórki samowolnie zainstalowanej tablicy/banera, w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479). Tytuł wykonawczy na podstawie ww. ustawy można nałożyć na właściciela nieruchomości, posiadającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który w sentencji decyzji ostatecznej organu nadzoru budowlanego został zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki. Kwestia wzajemnych roszczeń regresowych (pomiędzy współwłaścicielami budynku), należy do zakresu spraw cywilnych objętych właściwością sądów powszechnych (partycypacja w kosztach wykonania nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, nie wpływa na prawidłowość ustalenia adresata decyzji w trybie art. 52 Pb). Tym samym PINB winien przy ponownym rozpatrzeniu sprawy:

- zweryfikować czy stan faktyczny nie uległ zmianie;

- umożliwić stronom skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a.;

- wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 Pb wskazując w sentencji, a nie tylko w uzasadnieniu decyzji, pełną podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 51 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy);

- nałożyć obowiązek stosownie do treści art. 52 Pb na wszystkich współwłaścicieli budynku przy [...] w A.

Reasumując stwierdził, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na powołane naruszenia, jest niezgodna z prawem. Organ odwoławczy nie może jako pierwszy wydać w trybie art. 51 ust. 1 pkt 4 Pb nakazu rozbiórki również na drugiego współwłaściciela ww. budynku, z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a co za tym idzie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. należało orzec jak na wstępie.

Na decyzję WINB sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył pełnomocnik spółki A sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie:

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że legalizacja robót budowlanych nie jest możliwa bez uprzedniego wyrażenia zgody przez współwłaściciela budynku na wykonanie robót budowlanych.

art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia prawnego decyzji, tj. brak przedstawienia procesu myślowego organu, który doprowadził do zakwalifikowania baneru informacyjnego jako tablicy lub urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pb.

art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pb przez błędne zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy i przyjęcie, że baner informacyjny stanowi tablicę lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pb, którego instalacja wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Pb.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wskazał m.in., że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący, natomiast organy obu instancji popełniły błędy na etapie subsumpcji. Skoro bowiem czynność polegająca na montażu banera informacyjnego nie wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, to w ogóle nie zaistniały podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy błędnie zastosował tryb art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie tego trybu zamiast umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiło niejako błąd pierwotny, który był źródłem kolejnych błędów organu odwoławczego, tj. wydaniem wytycznych, do których organ I instancji będzie zobowiązany zastosować się przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wniesiony w sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem.

Ocena zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się zatem do kontroli, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga natomiast o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Z konstrukcji art. 138 k.p.a. wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a. kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 k.p.a.

Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zostały wprost określone w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W istocie sytuacja, w której organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną ma miejsce, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Pomimo, iż instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy podlega w takim wypadku ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie.

Przechodząc do meritum, zdaniem WINB organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. art. 52 ust. 1 Pb, które miało istotny wpływ na wynik zakończonego postępowania. Zastrzeżenia organu odwoławczego obligują zatem Sąd do oceny czy zasadnie strona skarżąca została uznana przez organ I instancji za wyłączny podmiot, na który można nałożyć obowiązek.

Adresatów aktów wydawanych w trakcie postępowania legalizacyjnego wskazuje zmieniony na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), przepis wyrażony w art. 52 ust. 1 Pb. W myśl tej regulacji, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. w rozdziale 5a Pb o tytule: Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), nakłada się na inwestora. Jednocześnie według zdania drugiego z art. 52 ust. 1 w/w ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Powyższy przepis uzyskał cytowane brzmienie w dniu 19 września 2020 r., wobec czego miał zastosowanie w niniejszej sprawie.

Według rządowego projektu nowelizacji Pb, zmiana brzmienia art. 52 miała na celu doprecyzowanie tego przepisu w zakresie wskazania, do kogo mają być kierowane obowiązki w formie nakazów oraz zakazów zawarte w decyzjach i postanowieniach, przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. W poprzednim brzmieniu nie określono wprost, na które podmioty mogą być wydawane akty administracyjne przewidziane w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej - zawarto jedynie informację o tym, kto jest zobowiązany do wykonania czynności nakazanych w decyzjach. Brak było również w treści art. 52 Pb odniesienia do podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nakładanych w wydawanych postanowieniach. Nowe brzmienie art. 52 rozstrzyga, kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę. Ponadto, przepis odnosi się wprost do adresowania nakazów i zakazów. Jednocześnie wskazuje się adresatów nie tylko decyzji, ale również postanowień nakładających nakazy i zakazy (zob. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121).

Aktualna treść art. 52 ust. 1 Pb w normatywnym obszarze adresatów orzeczonych obowiązków nakazuje stosującym prawo organom rozróżniać sytuację, w której postępowanie dotyczy nielegalnych robót budowlanych rozpoczętych lecz niezakończonych oraz sytuację, w której nielegalne roboty budowlane zostały zakończone. W pierwszym przypadku, zasadą jest, iż adresatem obowiązków orzekanych na podstawie przepisów rozdziału 5a Pb należy uczynić inwestora, chyba że wykonanie tych aktów przez inwestora jest niemożliwe. Jeżeli wykonanie decyzji lub postanowienia nie jest możliwe przez inwestora, np. na skutek utraty prawa do terenu, to w/w akty kieruje się wówczas do właściciela lub zarządcy obiektu. W drugim przypadku, czyli wówczas gdy roboty zostały przed wszczęciem postępowania już zakończone, adresatem decyzji albo postanowienia powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zakończenie nielegalnie prowadzonych robót w aktualnym stanie prawnym zwalnia właściwy organ od poszukiwania podmiotu, któremu można byłoby przypisać cechy inwestora. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest zatem ustalenie danych właściciela lub współwłaścicieli obiektu.

Zmieniona treść art. 52 ust. 1 Pb uwzględnia dotychczasowe stanowisko orzecznictwa i literatury prawniczej wypracowane jeszcze na gruncie poprzedniej wersji tej regulacji, według którego w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 Pb był inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 52, oraz powołane przez Autorkę orzecznictwo, M. Cherka, W. Grecki, 1.5. Podmiotowe aspekty samowoli budowlanej [w:] M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013.).

Inwestor w rozumieniu przepisów Pb to podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje taką działalność oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. Inwestor jest zatem siłą napędową całej inwestycji (tak słusznie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r., o sygn. III SA/Kr 1059/17, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściciel obiektu budowlanego to z kolei osoba lub osoby, którym w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego przysługuje do obiektu najszersze prawo do rzeczy, jakim jest własność. Osoby lub jednostki organizacyjne dysponujące prawem własności obiektu budowlanego ustala się przede wszystkim na podstawie treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości gruntowych lub budynków. Ponadto, dane o tych podmiotach są ujawniane w ewidencji gruntów i budynków.

Postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki, tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno się toczyć z udziałem właściwie określonego kręgu stron. Wyznaczenie kręgu stron postępowania następuje na zasadach ogólnych, tj. przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w takich sprawach powinien być zatem, z mocy art. 28 k.p.a., ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej niewątpliwie dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy w postępowaniu naprawczym. Krąg tych podmiotów wymienia właśnie art. 52 Pb. Treść art. 52 Pb wskazuje zatem, że każdy z wymienionych podmiotów - jako potencjalny adresat nakazu rozbiórki - powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu.

Uwzględniając powyższe, Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że istotna dla sprawy nieprawidłowość odnosi się względem określonego w decyzji PINB adresata obowiązku. Skoro roboty budowlane zostały zakończone i wobec przytoczonej wyżej treści art. 52 ust. 1 Pb problem ustalenia inwestora wykonania obiektu traci na prawnym znaczeniu. Adresatami obowiązków o jakich mowa w decyzjach i postanowieniach wydawanych na podstawie przepisów Rozdziału 5a u.P.b. powinien być w tej sytuacji również współwłaściciel budynku. W tych okolicznościach prawnych i faktycznych podnoszona przez skarżącą kwestia naruszenia pozostałych norm prawa materialnego nie miała znaczenia dla oceny prawidłowości działania WINB.

Sąd uznał, że organy odwoławczy wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, jego decyzja miała oparcie w prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty sprzeciwu stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem strony skarżącej.

Końcowo należy zaznaczyć, że zarówno decyzja WINB, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.