Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2288/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 64/17 w sprawie ze skargi A. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r., II SA/Gd 64/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W postępowaniu wszczętym w dniu 15 marca 2013 r. przez A. i M. W. (dalej: skarżący) o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego obiektu budowlanego jednokondygnacyjnego, parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną na działce nr [...] w G. przy ul. [...], pismem z 17 kwietnia 2013 r. Miejski Konserwator Zabytków w G. zaopiniował negatywnie inwestycję na działce nr [...] w G. wyjaśniając, że w związku z ochroną konserwatorską (działka inwestycyjna znajduje się na obszarze zespołu ruralistycznego wpisanego do rejestru zabytków województwa [...]) współczesna zabudowa musi zostać dostosowana do historycznej kompozycji zespołu, a istniejący obiekt budowlany warunku tego nie spełnia.

Decyzją z [...] lipca 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. decyzją z [...] września 2014 r., Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. działki dla inwestycji polegającej na budowie parterowego obiektu magazynowo - handlowego (składowanie i sprzedaż papieru toaletowego).

W wyniku rozpoznania skargi skarżących w ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrokiem z 1 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Gd 787/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję organu odwoławczego z [...] września 2014 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z [...] lipca 2013 r. Odwołując się do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej jako: u.p.z.p., Sąd stwierdził na wstępie, że organy prawidłowo zastosowały do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 15 marca 2013 r., który został złożony na skutek toczącego się postępowania legalizacyjnego, dyspozycję art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przepis ten służy realizacji normy wynikającej z art. 59 ust. 1 tej ustawy. Sąd uznał jednak, że rozpoznając przedmiotowy wniosek organy dokonały jego niewłaściwej modyfikacji. Ocena ta miała związek z tym, że we wniosku skarżący domagali się ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w G. dla istniejącego obiektu budowlanego jednokondygnacyjnego, parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną o powierzchni handlowej 220 m2, tymczasem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona dla budowy parterowego obiektu magazynowo - handlowego (składowanie i sprzedaż papieru toaletowego). Decyzja organu I instancji również wydana została dla inwestycji polegającej na budowie parterowego obiektu magazynowo - handlowego (składowanie i sprzedaż papieru), zaś decyzja organu II instancji dotyczy obiektu magazynowo - handlowego, aczkolwiek w uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżący wystąpili o warunki zabudowy dla istniejącego obiektu, który stanowi obiekt budowlany jednokondygnacyjny, parterowy o funkcji handlowej z częścią sanitarną o powierzchni handlowej 220 m2. W takiej też sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji postępowanie administracyjne. Sąd stwierdził, że funkcja handlowa z częścią sanitarną nie jest tożsama z funkcją magazynowo - handlową, której dotyczą wydane w sprawie decyzje, a zatem zakres wydanych decyzji jest sprzeczny z zakresem wniosku. Podkreślił, że rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. Sąd wskazał jednocześnie, że na analizowanym terenie nie występuje funkcja magazynowa, co było zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy, natomiast występuje zabudowa handlowo-usługowa.

Sąd uznał również, że ustalenia orzekających w sprawie organów co do niespełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostały oparte na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie za front działki przyjęto odcinek ok. 17 m, z zapisu tego nie wynika jednakże, w jakiej konkretnie odległości został wyznaczony obszar analizowany i dlaczego. W analizie nie oznaczono ponadto w prawidłowy sposób szczegółowych wymagań dla nowej zabudowy. Zdaniem Sądu, organ powinien w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Wyznaczane tak wskaźniki nowej zabudowy muszą mieć konkretną wielkość. Opisana w sporządzonej analizie: szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie wskazuje wielkości, jaka byłaby prawidłowa dla obiektu na działce nr [...]. Wskaźniki te zostały określone jedynie poprzez odniesienie się do wartości osiąganych przez niektóre budynki z obszaru analizowanego. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy został oznaczony konkretnie, ale nie można wywnioskować w jaki sposób obliczono wskazany parametr, nie odwołano się bowiem do żadnej zabudowy na konkretnych działkach sąsiednich, co uniemożliwia również dokonanie oceny pod względem zgodności z wymogami określonymi w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), dalej także jako: rozporządzenie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9 u.p.z.p., odmówił A. W. i M. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie istniejącego obiektu budowlanego (jednokondygnacyjnego) parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną o powierzchni 220 m2 ze względu na niespełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że inwestorzy w oświadczyli, iż wnoszą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie istniejącego obiektu budowlanego (jednokondygnacyjnego) parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną o powierzchni 220 m2 (pismo z 22 lipca 2015 r.). Organ ustalił, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, szkieletowej (słupy stalowe kotwione w fundamencie, rygle, płatwie z profili stalowych dwuteowych i ceowych, okładziny dachu i ścian z blachy falistej mocowanej do tych profili), posadowiony na planie prostokąta 12 m x 20 m, wysokości - do krawędzi okapu ok. 4,1 m, kalenicy ok. 5,0 m, kubaturze ok. 1092 m3, dachu dwuspadowym o kącie nachylenia ok. 7°, kalenicy usytuowanej prostopadle do ul. [...] i równolegle do drogi wewnętrznej po stronie południowej. Plac parkingowy jest utwardzony, ogólnodostępny, w tym powierzchnie utwardzone, łącznie ok. 140 m2. Dostęp do drogi publicznej jest bezpośrednio z ul. [...] i drogi wewnętrznej po stronie południowej. Powierzchnia biologicznie czynna w niezbędnym zakresie wynosi ok. 223 m2. Składowanie produktu związane z funkcją handlową obiektu - sprzedażą gotowego produktu (papieru toaletowego) odbywa się w pakowniach producenta we wnętrzu budynku. Jednorazowa kubatura składowa ok. 600 m3 (w zależności od poziomu zbytu). Budynek swoim wyposażeniem i przeznaczeniem funkcjonalnym nie będzie wprowadzać emisji hałasów, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania. Przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, dla których sporządzanie takiego raportu jest obligatoryjne.

Organ I instancji wskazał, że ponownie sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w odległości 3 krotnej szerokości frontu działki, czyli w odległości 57 m (19 m x 3) od granic działki inwestora. Obiekt budowlany skarżących znajduje kontynuację w zakresie funkcji handlowej w budynku handlowym przy ul. [...], tj. w najbliższym sąsiedztwie inwestycji.

Organ I instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia jednak warunków w zakresie przebiegu linii zabudowy oraz geometrii dachu, kąta nachylenia, wysokości do kalenicy. Ocenę powyższą odniósł do ustalenia, że budynek inwestorów powinien zostać usytuowany w wyznaczonych obowiązujących liniach zabudowy i mieć następujące parametry: wskaźnik zabudowy: 0,41, szerokość elewacji frontowej - 12,22 m z tolerancją 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: do okapu – 4,1 m, geometria dachu: stromy, kąt nachylenia – 40 lub 45 stopni, wysokość głównej kalenicy – 9,5 m, układ połaci dachowych – dwuspadowy, - kierunek głównej kalenicy dachu prostopadły do obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej od strony wschodniej, z uwagi na skośny przebieg wschodniej granicy działki, która stanowi front.

Istniejący budynek ma natomiast następujące parametry:

- linia zabudowy od strony południowej tzw. "sięgacza" - przechodzi przez budynek, a od strony wschodniej tj. od działki drogowej nr [...] żadnym fragmentem nie przylega do obowiązującej linii zabudowy;

- wskaźnik zabudowy – 0,41,

- szerokość elewacji frontowej – 12,0 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do okapu – 4,1 m,

- geometria dachu – płaski, kąt nachylenia – 7 stopni, wysokość głównej kalenicy

– 5,0 m, układ połaci dachowych – dwuspadowy,

- kierunek głównej kalenicy prostopadły do wyznaczonej od strony wschodniej, linii zabudowy.

W tych okolicznościach organ uznał, że budynek nie spełnia warunków w z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto organ wyjaśnił, że w związku z tym, że parcela inwestorów znajduje się na obszarze zespołu ruralistycznego dawnej wsi W. K., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr [...], to w związku z obowiązującą ochroną konserwatorską współczesna zabudowa musi zostać dostosowana do historycznej kompozycji zespołu pod względem lokalizacji, skali, bryły, podziałów architektonicznych i materiałów wykończeniowych. Istniejący na działce inwestorów parterowy obiekt budowlany o elewacjach i dachu wykończonych blachą falistą nie jest dostosowany do historycznej, wiejskiej zabudowy zabytkowego zespołu, co potwierdzają pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z 17 kwietnia 2013 r. i 6 października 2015 r.

Organ dodał, że działka inwestorów leży na obszarze objętym granicami sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. K. w G. rejon ulic [...],[...],[...] i [...] na podstawie uchwały Rady Miasta Gdyni nr XLVI/985/I4 z dnia 24 września 2014 r. W piśmie z 28 sierpnia 2015 r. Biuro Planowania Miasta [...] poinformowało, że koncepcja planu zakłada, że przedmiotowy teren objęty będzie granicą I strefy ochrony konserwatorskiej, na którym obowiązywać będzie szereg obostrzeń dotyczących, m.in., zachowania walorów historycznych i kompozycyjnych zespołu, przywrócenia i rewaloryzacji przekształconych lub zniszczonych cennych elementów zespołu zabytkowego, a w szczególności jego historycznego rozplanowania, układu zabudowy, elewacji, detalu architektonicznego oraz historycznych kompozycji krajobrazowych. Nowe obiekty, stanowiące uzupełnienie historycznego układu, powinny nawiązywać skalą i charakterem przestrzennym do zabudowy i rozplanowania historycznego. Jak podkreślił organ I instancji, niniejszy obiekt samowoli budowlanej to budynek halowy o konstrukcji stalowej, a zastosowane materiały i rozwiązania architektoniczne odbiegają od charakteru historycznej zabudowy.

Organ wyjaśnił również, że projekt decyzji nie był uzgadniany z Miejskim Konserwatorem Zabytków w G. z uwagi na to, że zawiera rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpatrzeniu odwołania A. W. i M. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest podstaw pozwalających na podważenie ustaleń organu I instancji dotyczących obszaru analizowanego oraz uzasadnienia dla sposobu, w jaki obszar ten został wyznaczony. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż 3 krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, czyli w odległości 57 m, skutkowało objęciem analizą wystarczającego obszaru, bez konieczności jego powiększenia. Na wyznaczonym terenie wokół zabudowy objętej wnioskiem istnieje bowiem zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej, co pozwoliło na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Powyższe ustalenie wynika z załączonej do decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którą za front działki przyjęto odcinek naniesiony na mapie sytuacyjnej z uzbrojeniem podziemnym terenu w skali 1:1000 jako pkt BD (ok. 19 m), co ma związek z tym, że od tej strony jest główne wejście z drogi publicznej na teren działki wnioskodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 27 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 64/17, wskazał, że uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. są zgodne z prawem.

Sąd przypomniał, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla wyznaczania tych granic. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). Z przepisu tego wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając w § 3 ust. 2 rozporządzenia jedynie, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Sąd wskazał, że przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy - aspekt ładu przestrzennego. Określenie w ww. przepisie minimalnej wielkości obszaru analizowanego z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia go w większym rozmiarze rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku decyzji o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze. W decyzji dotyczącej warunków zabudowy organ zobowiązany jest zatem wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany.

Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości - pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" - stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bk 637/09). O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach (wyrok NSA z 10 września 2010 r. II OSK 1334/09). Innymi słowy, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, jest zasadą. Wyznaczenie zaś tego obszaru w odległości większej niż wyżej wskazana jest dopuszczalne, jednak - jako odstępstwo od zasady - wymaga szczegółowego uzasadnienia z odwołaniem przede wszystkim do potrzeby wynikającej z konkretnych okoliczności danego przypadku.

Sąd ustalił, że z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany ustalono wokół działki nr [...] [...] w G. w promieniu 57 m. Za front działki przyjęto odcinek zaznaczony na mapie sytuacyjnej z uzbrojeniem podziemnym terenu w skali 1:1000 jako BD (około 19 m), gdyż od tej strony usytuowane jest główne wejście z drogi publicznej na działkę. Wyznaczony obszar w odległości 57 m2 od granic działki inwestora jest – jak wyjaśniono w analizie – wystarczający do jej przeprowadzenia, gdyż istniejąca zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W konsekwencji, jak zasadnie przyjęły organy, w tej sprawie brak było podstaw do wyznaczenia większego obszaru analizowanego, obejmującego zgodnie z intencją skarżących cały zespół ruralistyczny dawnej wsi W. K., jeśli tak rozumieć określony w skardze "obszar sensu largo".

W ocenie Sądu, ustalenie takiego obszaru analizowanego jak to ma miejsce w niniejszej sprawie służy wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić jednostki terenowej i urbanistyczno - architektonicznej. Powiększenie tego obszaru, tak jak tego żądają skarżący, byłoby jednoznaczne z poszukiwaniem cech i parametrów zabudowy, która miałaby uzasadniać formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach przez nich wnioskowanych, co nie znajduje oparcia w powołanym przepisie § 2 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, nie znajduje potwierdzenia stanowisko, że organ nie uzasadnił zasadności wyznaczenia obszaru analizowanego w przyjętych rozmiarach. Organy obu instancji wskazało bowiem na zawarte w tym przedmiocie w analizie stanowisko jej autora, podzielając jego ocenę, że zabudowa istniejąca w tak ustalonym obszarze analizowany, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazanych szczegółowo w rozporządzeniu. Sąd wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych, na które powołują się skarżący odnośnie do omawianej kwestii, wynika jednoznacznie, że wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Szczegółowego uzasadnienia zatem co do zasady nie wymaga sytuacja, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, a więc gdy organ wyznacza obszar analizowany w granicach minimalnych, zakreślonych w powołanych wyżej przepisach.

Sąd zauważył jednakże równocześnie, że organ II instancji zaakceptował wyjaśnienia organu I instancji, który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż wyznaczając obszar analizowany kierował się zasadą ustanowioną w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zasadność wyznaczenia obszaru analizowanego w przyjętym zakresie została wyjaśniona w analizie, a także w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona przez uprawnionego urbanistę, który ocenił powyższą kwestię z uwzględnieniem regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia i dał temu wyraz w treści analizy. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania zasadności i prawidłowości ustaleń analizy w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego.

Odnosząc się do spełnienia przez inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że istniejąca na działce nr [...] inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określanego w doktrynie i orzecznictwie mianem "zasady dobrego sąsiedztwa". Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Jednym z elementów analizy - w ramach powyższego warunku - jest wyznaczenie linii zabudowy, którą należy rozumieć jako konkretne umiejscowienie w danym miejscu wnioskowanej (istniejącej) zabudowy na działce budowlanej. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się co do zasady jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie ulega przy tym wątpliwości, że linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się przede wszystkim w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony drogi (por. § 4 ust. 3 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie, ponieważ działka inwestorów jest narożna i leży w strefie urbanistycznej ograniczonej działkami drogowymi nr [...],[...],[...] ul. [...], w analizie wyznaczono następujące linie zabudowy (niekwestionowane przez skarżących ani przed organami, ani w skardze):

- od strony wschodniej w stosunku do granic działki inwestorów, tj. działki drogowej nr [...] - ul. [...], linię zabudowy wyznaczono na przedłużeniu ściany frontowej budynku nr [...] i poprowadzono równolegle do granicy działki z pasem drogowym a następnie prostopadle do granicy oznaczonej na załączniku graficznym jako CD, w odległości ok 2,5 m na wysokości punktu D i około 11 m na wysokości punktu B,

- od strony południowej w stosunku do granicy działki inwestorów, tzw. "sięgacza" (działka drogowa nr [...]) - ul. [...], linię zabudowy wyznaczono na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynki w zabudowie bliźniaczej nr [...] i [...], w odległości około 4 m od granicy działki z działką drogową nr [...].

W analizie wyjaśniono przy tym, że tak wyznaczone linie zabudowy pozwolą zachować ład przestrzenny w strefie urbanistycznej ograniczonej działkami drogowymi nr [...],[...],[...] ul. [...], w której znajduje się działka inwestorów, a także zachować układ ortogonalny zabudowy.

Sąd podkreślił, iż organy wskazywały, a czego skarżący nie kwestionowali, że istniejący na działce inwestorów obiekt budowlany od strony wschodniej, tj. działki drogowej nr [...], żadnym fragmentem ściany nie przylega do obowiązującej linii zabudowy, zaś od strony południowej tzw. "sięgacza" – działki drogowej nr [...] – wykracza poza obowiązującą linię zabudowy. Powyższe oznacza, że istniejący obiekt w żaden sposób nie mieści się w wyznaczonych liniach zabudowy i już sama ta okoliczność przesądza, że nie spełnia on wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., warunku kontynuacji parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie dostosowania do obowiązującej na obszarze analizowanym linii zabudowy.

Zdaniem Sądu, nawet gdyby zaakceptować stanowisko skarżących, domagających się rozszerzenia obszaru analizowanego, to w dalszym ciągu zasada dobrego sąsiedztwa ze względu na dostosowanie analizowanej inwestycji do obowiązujących linii zabudowy nie byłaby zachowana. Linie zabudowy stanowią bowiem parametr, który jest dostosowany do istniejącej już linii zabudowy na najbliższych, sąsiednich działkach, a w konsekwencji rozszerzenie obszaru analizowanego nie miałoby wpływu na wyznaczone linie zabudowy i nie doprowadziłoby do zgodności ww. inwestycji z zasadą określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje bowiem, że ustawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od granic tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą inwestycją. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi zatem do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na najbliższych działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy na płaszczyźnie tego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2016 r., II SA/Kr 1281/14). W konsekwencji, w analizowanych okolicznościach faktycznych rozszerzenie obszaru analizowanego nie miałoby wpływu na prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy i na bezsporną w tej sprawie okoliczność, że inwestycja skarżących w tych liniach się nie mieści, a już sama ta okoliczność przesądza o prawidłowym zastosowaniu przez organy administracji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odniesieniu do pozostałych wskaźników zabudowy wskazanych w rozporządzeniu, a ustalanych w ramach stwierdzenia warunku kontynuacji cech istniejącej zabudowy, których inwestycja będąca przedmiotem postępowania nie spełnia Sąd wskazał na wymogi w zakresie wysokości budynku do kalenicy oraz kąta nachylenia dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że budynek usytuowany na działce nr [...] w G. ma wysokość do kalenicy – 5 m i dach dwuspadowy płaski (o kącie nachylenia 7 stopni). W obszarze analizowanym natomiast dominują budynki o wysokości kalenicy od 7,7 m do 9,5 m oraz dachu dwuspadowym o kącie nachylenia 40 – 45 stopni. Porównanie parametrów inwestycji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, z budynkami znajdującymi się w obszarze analizowanym prowadzi zatem do wniosku, że analizowana inwestycja nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa również w zakresie wysokości do kalenicy i kąta nachylenia dachu (geometrii dachu), co dodatkowo przesądza o prawidłowości zastosowania przez organy administracji w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odniesieniu natomiast do pozostałych parametrów badanych przez organy w obszarze analizowanym, tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz funkcji zabudowy – poza sporem jest, że inwestycja skarżących te elementy spełnia.

Sąd zgodził się ze skarżącymi, że dodatkowej przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogło stanowić w niniejszej sprawie stanowisko Miejskiego Konserwatora Zbytków zawarte w piśmie tego organu z 6 października 2015 r. Przedmiotowa działka położona jest w obszarze zespołu ruralistycznego dawnej wsi W. K., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr [...]. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), tj. m. in. wpisanych do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Sąd zauważył, że co do kwestii, czy uzgodnieniu musi podlegać również decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy czy też tylko decyzja pozytywna, w orzecznictwie zauważalna jest rozbieżność stanowisk, jednakże, w ocenie Sądu, z perspektywy systemowej i funkcjonalnej, uznanie, że organy uzgadniające muszą weryfikować również treść decyzji odmownych trudne byłoby do racjonalnego uzasadnienia. Po pierwsze, organ uzgadniający nie staje się przez fakt współdziałania w procesie planistycznym kolejnym podmiotem polityki przestrzennej, który weryfikowałby każde - pozytywne i negatywne dla inwestora - działanie władz gminnych. Po drugie zaś, organ ten może wypowiadać się jedynie w zakresie swojej kompetencji, a więc w analizowanym przypadku w zakresie lokalizacji inwestycji na obszarach i obiektach objętych formami ochrony zabytków. Nie może natomiast prowadzić de facto osobnego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, m. in., że w kompetencji organu uzgadniającego nie leży ocena, czy otrzymany do uzgodnienia projekt jest zgodny z wnioskiem inwestora, gdyż jest to zadaniem organu prowadzącego sprawę (wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r. II OSK 1168/14). Uzgodnieniu powinien podlegać jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (wyrok NSA z 23 marca 2012 r., II OSK 33/11). Organ gminy powinien bowiem wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy bez poddawania jej procedurze uzgodnienia, jeśli w ramach swoich kompetencji uzna, że odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia brak spełnienia przesłanki, której ocena wyczerpuje się w ramach wyłącznej właściwości tegoż organu, np.: przesłanki dobrego sąsiedztwa. Argumentacja wyrażająca odmienne stanowisko jest trudna do uzasadnienia z przyczyn opisanych powyżej, także z uwagi na fakt, że prowadziłoby to do jeszcze większej formalizacji całego postępowanie i jego nieuzasadnionego przedłużania o czynności, które nie znajdują potrzeby ze względów ekonomiki procesowej. W niniejszej sprawie zatem, skoro organ uznał, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy, to nie miał obowiązku uzgadniać projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od wyroku z 27 kwietnia 2017 r. wnieśli A. i M. W. zaskarżając go w całości i formułując następujące zarzuty kasacyjne:

1) naruszenie prawa materialnego: art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż przewidzianym w art. 53 ust. 4 tej ustawy uzgodnieniom nie podlegają decyzje odmowne,

2) naruszenie art. 59 ust. 4 pkt 2 i 9 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), poprzez uznanie, iż sporządzona na podstawie ww. przepisu analiza spełnia wymagania opisane w rozporządzeniu oraz jest wystarczająca do oceny zasady dobrego sąsiedztwa,

3) naruszenie przepisów postępowania procesowego mające wpływ na treść orzeczenia: art. 145 § 1 pkt 1a k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 53 ust. 4 pkt 2 ww. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i zaniechaniu dokonania uzgodnienia z konserwatorem zabytków.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. solidarnie na nich rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Uzasadniając podane podstawy kasacyjne skarżący wskazali po pierwsze, że nie aprobują stanowiska Sądu I instancji, w świetle którego włączenie przez organ do analizy obszaru o wymiarach minimalnych przewidzianych rozporządzeniem z 2003 r. nie łączy się z obowiązkiem szczególnego wyjaśniania przyjęcia takiego obszaru minimalnego. Skarżący pokreślili, że w ich ocenie analiza zabudowań znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, aczkolwiek w obszarze wykraczającym poza przyjęty przez organ I instancji do analizy obszar, wskazuje, iż znajdujący się na ich nieruchomości obiekt nie odbiega w szczególny sposób od zabudowań znajdujących się na tymże terenie i spełnia wymogi stawiane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących, z racji znacznego zróżnicowania zabudowy, przyjęcie do analizy szerszego obszaru skutkowałoby wykazaniem, iż istniejący na ich nieruchomości obiekt spełnia warunki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących określenie obszaru, jako "nie mniejszy niż", zgodnie z literalnym i logicznym rozumieniem tego sformułowania w języku polskim, oznacza obszar, którego minimalna granica oznacza obszar trzykrotności szerokości frontu działki, acz również nie mniej niż 50 metrów bez względu na wielkość mierzoną frontem działki, a zatem owa wielkość jest wielkością minimalną obszaru. Dokonaną przez WSA wykładnię tego przepisu skarżący uznali za sprzeczną z jego brzmieniem. Zdaniem skarżących, ponieważ ustawodawca przewidział jedynie dolną granicę obszaru, to jego wielkość, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ustala swobodnie organ. Mając na uwadze to, iż obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, jest bardzo zróżnicowany, nie jest obszarem willowym, przeciwnie - znajdują się na nim budynki i obiekty bardzo zróżnicowane zarówno co do wielkości, usytuowania, jak i estetyki, zatem z uwagi na ww. zasadę powiększenie owego obszaru byłoby zasadne.

Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że Sąd I instancji w sposób chybiony i sprzeczny z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. uznał, że uzgodnieniu o którym mowa w tym przepisie podlegają wyłącznie decyzje pozytywne. Powołany przepis nie dokonuje różnicowania decyzji na odmowne i pozytywne, zatem jego literalne brzmienie zakłada, iż uzgadniane powinny być decyzje obu rodzajów. Zdaniem skarżących, gdyby ustawodawca zamierzał wyłączyć obowiązek uzgadniania decyzji negatywnej, to na wyłączenie takie wskazałby w treści przepisu. Wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd zakłada aksjomat poprawności decyzji organu I instancji i jego nieomylności, albowiem tylko w przypadku uznania w trybie instancyjnym oraz postępowaniu sądowoadministracyjnym, że decyzja z uwagi na niespełnienie innych przesłanek jest zgodna z prawem, takie zaniechanie organu I instancji mogłoby być ocenione jako słuszne w aspekcie zasady unikania nadmiernego formalizmu. Okoliczność taka może być jednak stwierdzona dopiero ex post, zaś w momencie wydawania przez organ I instancji decyzji bez dokonania uzgodnień nie można mieć pewności, czy analiza organu dotycząca innej przesłanki (przesłanek) jest poprawna. W toku dalszego postępowania taka ocena może zostać zmieniona przez organ II instancji, co aktualizowałoby potrzebę dysponowania wymaganym uzgodnieniem. Jego brak - spowodowany przekonaniem organu I instancji o trafności jego oceny dotyczacej innej przesłanki - skutkowałby zaś koniecznością automatycznego uchylenia decyzji przez organ II instancji oraz dokonywania tych uzgodnień. W tej sytuacji zaniechanie uzgodnienia nawet decyzji negatywnej wbrew pozorom nie może być uzasadniany potrzebą unikania nadmiernego formalizmu. Zdaniem skarżących, każda decyzja podlega uzgodnieniu (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., II OSK 1265/15), zaś zaniechanie tego stanowi o naruszeniu przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty kasacyjne dotyczą dwóch kwestii. Zasadniczą spośród nich stanowi kwestia prawidłowości wyznaczenia przez organy granic obszaru analizowanego, którą skarżący podnoszą w oparciu o zarzut naruszenia art. 59 ust. 4 pkt 2 i 9 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust 2. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do tej podstawy kasacyjnej na wstępie zauważyć trzeba, że dotyczy ona m.in. nieistniejącego przepisu, co ma związek z tym, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno w brzmieniu obecnie obowiązującym, jak i w stanie prawnym, który podlegał zastosowaniu przez organy administracji publicznej oraz analizie Sądu I instancji, przepisu art. 59 ust. 4 nie zawierały. Powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 59 u.p.z.p. zawiera treść normatywną ujętą tylko w trzech ustępach. Stawiając zarzut naruszenia art. 59 ust. 4 pkt 2 i 9 u.p.z.p. autor skargi kasacyjnej powielił błąd skargi do Sądu I instancji, w której zarzut naruszenia tego przepisu także sformułowano. O bezrefleksyjności takiego działania świadczy to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści art. 59 ust. 4 pkt 2 i 9 u.p.z.p. jej autor w żaden sposób nie nawiązuje, nie koryguje też tego zarzutu, co umożliwiłoby sądowi kasacyjnemu jego ewentualne zweryfikowanie w odniesieniu do przepisu prawa istniejącego i mającego w tej sprawie zastosowanie w drodze uznania, że przy formułowaniu jednej z podstaw kasacyjnych wskazanych w petitum skargi kasacyjnej doszło do oczywistej omyłki pisarskiej. Wniosku takiego w odniesieniu do treści rozpoznawanej skargi kasacyjnej jednakże nie sposób wyprowadzić.

Stwierdzić jednakże trzeba, że dla oceny stanowiska skarżących w zakresie kwestionowanej przez nich kwestii prawidłowości wyznaczenia przez organy granic obszaru analizowanego wystarczającą podstawę kasacyjną stanowił zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż szczegółowe ramy prawne określające sposób identyfikacji zabudowy, której kontynuacja mogłaby stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia współwyznaczają przepisy regulujące sposób przeprowadzania analizy urbanistycznej, w szczególności określające obszar analizowany i jego granice obejmujące podany w podstawach kasacyjnych przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia nie jest jednak zasadny.

Nie może budzić bowiem wątpliwości, że ustalając granice obszaru analizowanego organ wprawdzie powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej powinien opierać się na ustaleniu, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości, co do zasady, trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nie mniejszej jednak niż 50 metrów). Niesporne jest to, że powyższy wskaźnik nie jest stały i może zostać podwyższony, jednakże musi to być uzasadnione określonymi rzeczywistymi przyczynami nakazującymi w konkretnym przypadku takie działanie traktować jako zgodne z zasadą zachowania ładu przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykładnia wskazanego wyżej przepisu przyjęta przez Sąd I instancji nie zostaje w sprzeczności ze sposobem jego rozumienia, który został przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji, który interpretując ten przepis wskazał, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając w § 3 ust. 2 rozporządzenia jedynie, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, koresponduje co do zasady ze stanowiskiem skarżących, którzy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że skoro ustawodawca przewidział jedynie dolną granicę obszaru, to jego wielkość, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ustala organ. W odniesieniu do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawność postawionej przez Sąd I instancji tezy, w świetle której wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, należy uznać za zasadę.

Dostrzec trzeba, że sprzeciwiając się zapatrywaniu Sądu I instancji, który stwierdził, że szczegółowego uzasadnienia, co do zasady, nie wymaga sytuacja, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, a więc gdy organ wyznacza obszar analizowany w granicach minimalnych zakreślonych w ww. przepisie rozporządzenia, skarżący nie zauważają, że pomimo takiej konstatacji Sąd I instancji szczegółowo rozważył zasadność wyznaczonych przez organy granic obszaru analizowanego w odniesieniu do pisemnych motywów objętych skargą decyzji w tej kwestii oraz podał powody, z jakich stwierdził brak podstaw do rozszerzenie granic tego obszaru zgodnie z postulatami skarżących. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem po pierwsze stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Stanowisko to, odwołujące się do motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2010 r., sygn. II OSK 1334/09, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznaje za trafne i znajdujące odzwierciedlenie także w aktualnym orzecznictwie tego sądu (wyroki NSA: z 13 listopada 2018 r., II OSK 241/18; z 26 października 2017., II OSK 2711/15; z 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15). Dodatkowo zauważyć trzeba, że odmowa wydania skarżącym decyzji o warunkach zabudowy opierała się na zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleniach, że inwestycja skarżących nie prowadzi do zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) z dwóch zasadniczych względów, po pierwsze, obiekt skarżących nie mieści się w wyznaczonych liniach zabudowy, czego skarżący na żadnym etapie postępowania nie kwestionowali, po drugie, nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa również w zakresie wysokości do kalenicy i kąta nachylenia dachu (geometrii dachu). W nawiązaniu do tych wniosków, przyjętych w odniesieniu do konkretnych realiów tej sprawy, stanowisko o braku potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego w kształcie innym, niż przyjętym przez organy, Sąd I instancji oparł na argumentacji obejmującej stwierdzenie, że linie zabudowy stanowią parametr, który jest dostosowany do istniejącej już linii zabudowy na najbliższych, sąsiednich działkach, a w konsekwencji rozszerzenie obszaru analizowanego nie miałoby wpływu na wyznaczone linie zabudowy i nie doprowadziłoby do zgodności ww. inwestycji z zasadą określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dokonując wykładni zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", w odniesieniu do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił dodatkowo, że w ostatnio powołanym przepisie ustawodawca odwołuje się nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od granic tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą inwestycją. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi zatem – jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na najbliższych działkach sąsiednich, za które na płaszczyźnie tego przepisu uznać należy działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. W konsekwencji, w analizowanych okolicznościach faktycznych rozszerzenie obszaru analizowanego, jak wskazał Sąd I instancji, nie miałoby wpływu na prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy.

Mając na względzie dokonaną przez Sąd I instancji ocenę prawną stanu niniejszej sprawy w omawianej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która stanowiłaby merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji w nawiązaniu do której sąd kasacyjny miałby podstawy stwierdzić, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena dotycząca prawidłowości wyznaczenia przez organy granic obszaru analizowanego była wadliwa w związku z czym w pełni uzasadnione byłoby uchylenie zaskarżonego wyroku ze względu na niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Bezsporne jest to, że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż wyżej wskazana jest dopuszczalne, jednak nie może też budzić wątpliwości, że działanie takie powinno łączyć się z uzasadnieniem takiego stanu rzeczy z odwołaniem do potrzeby wynikającej z konkretnych okoliczności danego przypadku. Okoliczności takich skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazali. Skarżący wskazują w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jedynie, że obszar, na którym znajduje się ich nieruchomość jest "bardzo zróżnicowany co do wielkości, usytuowania i estetyki znajdujących się na nim budynków i obiektów" nie konkretyzując, o jakie obiekty, na jakich, nieuwzględnionych w analizie działkach, chodzi. Stanowisko takie nie poddaje się zatem merytorycznej ocenie. Skarga kasacyjna w żaden sposób nie nawiązuje do argumentacji Sądu I instancji odnoszącej się do sposobu przedłużania linii istniejącej zabudowy. Braki w tym zakresie wskazują na gołosłowność stawianych Sądowi I instancji zarzutów.

Niezasadne okazały się ponadto zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz pozostający z nimi w łączności zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1a – jak należało przyjąć: ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie "k.p.a." - jak wskazano w trzeciej podstawie kasacyjnej). Stanowisko, w świetle którego uzgodnieniu z właściwym organem podlegają jedynie projekty decyzji pozytywnych dla inwestora, tj. projekty decyzji ustalających warunki zabudowy, jest powszechnie aprobowane w judykaturze (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2019 r., II OSK 2276/16; 13 grudnia 2017 r., II OSK 985/16; z 18 czerwca 2013 r., II OSK 439/12; z 23 marca 2012 r., II OSK 33/11) i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie je podziela. Podana w uzasadnieniu omawianego zarzutu argumentacja skarżących odwołująca się do potencjalnej możliwości zakwestionowania na innych etapach postępowania (tj. w postępowaniu odwoławczym oraz sądowoadministracyjnym) stanowiska organu I instancji o braku potrzeby przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego na gruncie okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawy nie jest relewantna, a w związku z tym, jako oparta o hipotetyczny stan faktyczny, nie podległa uwzględnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza zarazem, że nie neguje dostrzeganej w orzecznictwie konieczności uzgodnienia projektu decyzji odmownej w przypadku, gdy organ prowadzący główne postępowanie administracyjne i przygotowujący projekt decyzji, biorąc pod uwagę przepisy odrębne stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. W takiej sytuacji przed wydaniem decyzji odmownej organ I instancji niewątpliwie powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i odmownego rozstrzygnięcia, które uwzględnia przepisy odrębne i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu rzeczowo wyspecjalizowanemu organowi. Takiej właśnie sytuacji dotyczył powołany przez skarżących wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2017 r. wydany w sprawie o sygn. II OSK 1265/15 (za wyrokiem NSA z 4 października 2016 r. II OSK 3265/14). Tego rodzaju sytuacja procesowa nie miała jednak miejsca w rozważnym przypadku, stąd powołanie się w skardze kasacyjnej na ww. wyrok było niecelowe i nietrafne.

Z powołanych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.