Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 174/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3, art. 24 par. 1 pkt 5.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. S.A. w P. z siedzibą w P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2013 r. 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2013 r.; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego S. S.A. w P. z siedzibą w P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący – S. S.A. w [...] 3 października 2013 r. wniósł skargę na:

- bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego [dalej także: KNF] w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2002 roku, nr [...], polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej kończącej sprawę pomimo upływu niemal 6 miesięcy od dnia złożenia do Organu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy w związku z decyzjami KNF z dnia [...] marca 2013 r. umarzającymi postępowanie administracyjne ze względu na niemożność przypisania Skarżącym statusu strony w postępowaniu nieważnościowym;

a nadto:

- przewlekłość Komisji Nadzoru Finansowego polegającą na niepodejmowaniu przez Organ żadnych czynności wskazujących na zamiar zakończenia postępowania nieważnościowego, a stwarzaniu jedynie pozorów aktywności Organu polegających na nieuzasadnionym, mającym na celu jedynie przedłużenie postępowania wyłączanie członków Organu od rozpoznania sprawy oraz wyznaczaniu przez Organ nowych terminów załatwienia sprawy, przy jednoczesnym nie podejmowaniu żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia.

Skarżący wnosił o:

1. zobowiązanie Komisji Nadzoru Finansowego, w trybie art 149 § 1 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 roku;

2. stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzenie Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] w sprawie zawieszenia działalności B. S.A. w [...] zostało zainicjowane wnioskiem z 21 listopada 2008 r.

Skarżący wskazał, że pozostawanie przez KNF w bezczynności i przewlekłość prowadzonego postępowania były już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 595/12), który jednoznacznie stwierdził, że w niniejszej sprawie niewątpliwie istnieje stan bezczynności organu.

W wyniku kolejnego rozpoznawania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Sąd ten, uznając, że bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa wskazał m.in., że Organ ten nie może tłumaczyć swojej bezczynności szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy (wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 49/12), a to tym bardziej, że organ nie podjął żadnych działań zmierzających do jej wyjaśnienia i załatwienia.

W dniu [...] marca 2013 r. KNF wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie zawieszenia działalności B. S.A. w [...] wskazując, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na nieważność przypisania skarżącemu statusu strony w postępowaniu.

8 kwietnia 2013 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został doręczony KNF 11 kwietnia 2013 r.

Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. KNF wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wynoszący 45 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu, co przy skomplikowaniu sprawy wymusza odpowiednio dłuższy termin na jej rozpoznanie.

Organ wskazał też, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpić winno wyłączenie się z mocy prawa wszystkich pracowników KNF, którzy brali udział w wydawaniu decyzji administracyjnej. Oznacza to, w ocenie Organu, konieczność zapoznania się nowej grupy pracowników Urzędu z całokształtem sprawy, zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zbadania okoliczności faktycznych i prawnych wydania przez KNB uchwały z [...].01.2000 r. (nr [...]), czy wyrobienia sobie poglądu na kwestię legitymacji prawnej podmiotów wnoszących o stwierdzenie nieważności uchwały KNB.

Zdaniem skarżącego już w dacie wydania tego postanowienia organ nie podjął działań choćby o charakterze formalnym, zmierzających do ustalenia posiadania przez skarżącego statusu strony.

15 lipca 2013 r. skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym.

Postanowieniem z 14 sierpnia 2013 r. organ zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 6 września 2013 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że respektując zasadę szybkości postępowania ma też na względzie pozostałe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, w tym zasadę praworządności i prawdy obiektywnej. W ocenie organu ze względu na obszerność akt sprawy, jej skomplikowanie oraz fakt zaskarżenia decyzji z dnia [...] marca 2013 r. w całości konieczne było wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ postanowił wyłączyć członka KNF, Zastępcę Przewodniczącego W. K. od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ze względu na uprawdopodobnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość, co do bezstronności tego członka organu w orzekaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. organ ponownie zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy na dzień 31 października 2013 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał na konieczność rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Komisję Nadzoru Finansowego in gremio, a nie z jej upoważnienia i w tym kontekście podnosił obszerność akt sprawy, a także jej skomplikowanie. Organ wskazywał też na konieczność rozpoznania wniosku Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego pana A. J. o wyłącznie go od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z [...] września 2013 r. organ wyłączył Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego A. J. od udziału w postępowaniu administracyjnym z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2013 r., ze względu na uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności.

W uzasadnieniu skargi skarżący powoływał się na wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania oraz wskazywał termin załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a.

Podnosił, że bezczynność organu ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy.

Skarżący wywodził, że wydanie przez Organ pierwszego postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, po upływie 1,5 miesiąca od upływu terminu, w którym sprawa powinna być zakończona wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, stanowi w ocenie skarżącego naruszenie prawa, w tym podstawowych zasad rządzącym postępowaniem administracyjnym, w szczególności zasady szybkości i koncentracji postępowania wyrażonej w art. 12 Kpa.

Naruszenie prawa stanowi także podejmowanie przez KNF czynności w toku postępowania polegających na nieuzasadnionym wyłączaniu członków tego organu od rozpoznania sprawy z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i notorycznego wyznaczania przez organ nowych terminów załatwienia sprawy, w okresie pozostawania już przez ten organ w stanie bezczynności.

Zdaniem skarżącego zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Nie stanowi w ocenie skarżącego uzasadnionej podstawy wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy okoliczność rzekomej obszerności akt, skomplikowania sprawy, a tym bardziej bezzasadne, niepoparte żadnymi uzasadnionymi przesłankami dokonywanie wyłączeń członków organu, czy powoływanie się na konieczność zapoznania z aktami sprawy przez innych pracowników Urzędu. W ocenie skarżącego, tego rodzaju działania mają na celu wyłącznie przedłużanie postępowania zmierzające do uniemożliwienia uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podnosił, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, /.../, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Skarżący podnosił, że podejmując w toku postępowania rozstrzygnięcia w postaci postanowień o kolejnym wyłączaniu członków KNF oraz o notorycznym wyznaczaniu nowych terminów załatwiania sprawy, organ ten w sposób świadomy i celowy wyłącznie pozoruje czynności mające sugerować jego rzekomą aktywność w toczącym się postępowaniu.

W odniesieniu do dokonywanych wyłączeń członków Organu skarżący wskazywał, że są one całkowicie bezpodstawne i mają na celu wyłącznie przedłużać toczące się postępowanie.

Zdaniem skarżącego organ nie wykazał na czym miało polegać "osobiste zaangażowanie", które legło u podstaw wyłączenia członków KNF.

Skarżący wskazywał, że dokonywanie wyłączenia tych członków organu, rzekomo mających wpływ na wydanie przez KNB uchwały w styczniu 2000 r., dopiero po upływie 2 lat od chwili, kiedy objęli oni funkcję członka KNF i powinni byli już wówczas - o ile jest to w ogóle uzasadnione - wnioskować o wyłączenie z postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, świadczy o notorycznym, rażącym naruszaniu przez ten organ obowiązującego prawa i pozostawaniu w bezczynności i przewlekłości w toczącym się de facto od 5 lat postępowaniu.

Ostatecznie skarżący wskazywał, że świadomie kreując sytuację nie do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa, organ podejmuje działania nakierowane wyłącznie w celu uchylania się od rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały KNB podjętej w styczniu 2000 r. (nr [...]), obarczonej licznymi wadami w pełni uzasadniającymi podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wnosiła o jej oddalenie.

Organ przedstawił dotychczasowy przebieg całego postępowania wskazując, że w dniu [...] listopada 2008 r. S. S.A. w [...], złożyło w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniosek z dnia 18 listopada 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r., w sprawie zawieszenia działalności B.w [...] ([...]).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., Prezes Rady Ministrów wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia rzeczonego wniosku jest Komisja Nadzoru Finansowego, zwana dalej "organem nadzoru" lub "KNF".

W dniu [...] marca 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego wydała decyzję administracyjną ([...]), na mocy której umorzyła postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r., w sprawie zawieszenia działalności B. S.A. w [...] ([...]). Jako podstawę prawną swego działa organ nadzoru wskazał przepis art. 105 § 1 Kpa. Komisja Nadzoru Finansowego dopatrzyła się bezprzedmiotowości podmiotowej w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, albowiem nie dostrzegła prawnych przesłanek, które umożliwiałyby przypisanie skarżącemu Stowarzyszeniu statusu strony postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r., w sprawie zawieszenia działalności B. w [...] ([...]). Wzmiankowane rozstrzygnięcie administracyjne z dnia [...] marca 2013 r. zostało doręczone Wnioskodawcy w dniu 25 marca 2013 r.

W dniu 8 kwietnia 2013 r. wnioskodawca nadal w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2013 r. umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r., w sprawie zawieszenia działalności B. S.A. w [...] ([...]). Rzeczony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy doręczony został organowi nadzoru w dniu 11 kwietnia 2013 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrażono żądanie procesowe uchylenia objętej zaskarżeniem decyzji administracyjnej w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i wydanie decyzji administracyjnej co do istoty sprawy.

Organ wskazał też powoływanie w treści skargi kolejne czynności podejmowane po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ wskazał, że w dniu [...] października 2013 r. organ nadzoru wydał decyzję administracyjną ([...]), na mocy której utrzymał w całości w mocy decyzję administracyjną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2013 r. ([...]). Wzmiankowany akt administracyjny doręczony został pełnomocnikowi Wnioskodawcy w dniu 7 października 2013 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ w obszernym uzasadnieniu przedstawił teoretyczne wywody dotyczące bezczynności organu oraz przewlekłości postępowania.

Organ stanął na stanowisku, że w chwili wniesienia skargi nie pozostawał ani w stanie bezczynności, ani przewlekłości albowiem kilka dni wcześniej [...] października 2013 r. została wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, która została doręczona stronie 7 października 2013 r.

Zdaniem organu literalne brzmienie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. sugeruje, że możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności postępowania trwa nadal w dacie wyrokowania. Tylko bowiem wówczas możliwym jest wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności.

Organ stanowczo podkreślał, że z chwilą wydania decyzji nie pozostaje już w stanie bezczynności, ani przewlekłości postępowania.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania organ przyznał, że jego działania cechował pewien brak dynamiki i brak skoncentrowania czynności postępowania zmierzających do szybkiego załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co może prowadzić do wniosku, iż w działaniach organu uprawnione byłoby doszukiwanie się pewnych przejawów przewlekłości niemniej nie można uznać, aby rzeczowa przewlekłość miała cechy przewlekłości rażącej.

Organ przedstawił też obszerne wywody dotyczące rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa".

W ocenie organu, wbrew zarzutom skargi podejmował on czynności zmierzające do prawidłowego i legalnego załatwienia wniosku, w tym obszernie uzasadniał konieczność wydania postanowień o wyłączeniu członków Komisji Nadzoru Finansowego na tym etapie postępowania.

Organ ponownie podkreślał, iż podejmowane czynności procesowe w ramach postępowania z wniosku o ponowne, pomimo możliwości przypisania im cech działania przewlekłego, nie można zakwalifikować jako działania rażąco naruszającego prawo.

Organ stanął też na stanowisku, że w rozważonym przypadku sąd administracyjny powinien powstrzymać się z wymierzeniem organowi grzywny byłoby to bowiem nieadekwatne i nieproporcjonalne wobec okoliczności niniejszej sprawy, zatem ewentualna grzywna miałaby jedynie charakter represyjny wobec organu i stanowiła wyłącznie odpłatę za dopuszczenie się przez organ przepisów normujących terminy załatwienia spraw administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w części dotyczącej stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2013r.

Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wskazaną nowelizacją przyznano stronom postępowania administracyjnego - z mocą od dnia 11 kwietnia 2011 r. - uprawnienie do podważania przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania administracyjnego. Następnie dokonano zmiany ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w jej wersji opublikowanej w Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyznanie sądowi administracyjnemu kompetencji do stwierdzania, czy bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zmiany wprowadzone od dnia 17 maja 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) oraz kompetencji do wymierzania organowi administracji grzywny w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania (od dnia 12 lipca 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2011 r. Nr 76, poz. 409).

W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w dążeniu do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (vide: postanowienie NSA z 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., II SAB/Wr 71/11, CBOSA).

Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony.

W wyroku z dnia 17 grudnia 2013r. (sygn. akt I OSK 2114/13; LEX nr 1421789) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności.

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W wyroku z dnia 7 sierpnia 2012r. (sygn. akt II GSK 595/12; CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bezczynność organu - mieszcząca się w zakresie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) - ma miejsce gdy organ, nawet jeśli prowadził postępowanie, nie wydał w określonych wyżej terminach stosownego aktu administracyjnego. Podzielić należy też pogląd, że terminy przewidziane w k.p.a. do załatwienia spraw są terminami maksymalnymi.

Z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę wynika następujący obraz działań organu na etapie postępowania odwoławczego wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy:

8 kwietnia 2013 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został doręczony KNF 11 kwietnia 2013 r.

Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. KNF wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wynoszący 45 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu, co przy skomplikowaniu sprawy wymusza odpowiednio dłuższy termin na jej rozpoznanie.

Organ wskazał też, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpić winno wyłączenie się z mocy prawa wszystkich pracowników KNF, którzy brali udział w wydawaniu decyzji administracyjnej. Oznacza to, w ocenie Organu, konieczność zapoznania się nowej grupy pracowników Urzędu z całokształtem sprawy, zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zbadania okoliczności faktycznych i prawnych wydania przez KNB uchwały z [...].01.2000 r. (nr [...]), czy wyrobienia sobie poglądu na kwestię legitymacji prawnej podmiotów wnoszących o stwierdzenie nieważności uchwały KNB.

15 lipca 2013 r. skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. organ zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 6 września 2013 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że respektując zasadę szybkości postępowania ma też na względzie pozostałe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, w tym zasadę praworządności i prawdy obiektywnej. W ocenie organu ze względu na obszerność akt sprawy, jej skomplikowanie oraz fakt zaskarżenia decyzji z dnia [...] marca 2013 r. w całości konieczne było wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ postanowił wyłączyć członka KNF, Zastępcę Przewodniczącego W. K. od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ze względu na uprawdopodobnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość, co do bezstronności tego członka organu w orzekaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. organ ponownie zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy na dzień 31 października 2013 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał na konieczność rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Komisję Nadzoru Finansowego in gremio, a nie z jej upoważnienia i w tym kontekście podnosił obszerność akt sprawy, a także jej skomplikowanie. Organ wskazywał też na konieczność rozpoznania wniosku Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego pana A. J. o wyłącznie go od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z [...] września 2013 r. organ wyłączył Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego A. J. od udziału w postępowaniu administracyjnym z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2013 r., ze względu na uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w całości w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie zawieszenia działalności B. S.A. w [...].

Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 7 października 2013 r.

Przedmiotowa skarga na bezczynność i przewlekłość Komisji Nadzoru Finansowego została wniesiona 3 października 2013 r.

Opisany powyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ w przedmiotowym postępowaniu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Komisja Nadzoru Finansowego prowadziła postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia wniosku strony.

Od daty wpływu do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. 11 kwietnia 2013 r. do zakończenia sprawy tj. wydania decyzji z dnia 1 października 2013 r. upłynęło ponad 5 miesięcy. Organ co prawda podejmował czynności w sprawie jednak były to głównie postanowienia o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy oraz dwa postanowienia o wyłączeniu członków organu.

Powyżej opisane czynności zdaniem Sądu wskazują, że organ prowadził czynności przewlekle, przedłużając postępowanie w sposób nieuzasadniony, nie koncentrując czynności postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanu przewlekłości postępowania. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu [...] października 2013 r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie, albowiem, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie.

Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd uznał, iż wobec wydania w dniu [...] października 2013 r. ostatecznej decyzji w sprawie (przed wniesieniem przedmiotowej skargi), skarga w zakresie bezczynności organu, w dacie jej wniesienia była niezasadna. Zaś stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru przewlekłości rażącej, wobec czego w ocenie Sądu niecelowe też było wymierzanie organowi grzywny.

W tym miejscu warto przywołać prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. (sygn. akt II SAB/Sz 34/13; LEX nr 1323854) wskazał, że dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przekroczenie przedmiotowych terminów załatwienia sprawy musi być znaczne.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt lI SAB/Kr 144/12; LEX nr 1326066) wskazał, że jeżeli organ, któremu zarzuca się bezczynność, podjął czynności, to okoliczność taka zmniejsza jego winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym.

W okolicznościach niniejszej sprawy upływ ponad pięciu miesięcy od daty wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do czasu wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie stanowi o istnieniu przewlekłości prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania, jednak w ocenie Sądu czas ten nie pozwala na stwierdzenie, że rzeczona przewlekłość miała charakter rażący. Na ocenę tę wpływa również fakt wydania ostatecznej decyzji przed wniesieniem przedmiotowej skargi.

Te same przesłanki wskazują zdaniem Sądu na niecelowość wymierzania organowi grzywny, która miałaby w tym stanie sprawy jedynie represyjny charakter, a tym samym odpadłaby przesłanka dyscyplinującego charakteru grzywny.

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanu przewlekłości postępowania.

W pozostałym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.