Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2437/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1, art. 28, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1. Brak jest – w świetle treści art. 138 § 1 K.p.a. in principio – podstaw do wydawania odrębnych pod względem podmiotowym decyzji odwoławczych, które zapadają w następstwie wniesienia odwołania od tej samej decyzji organu I instancji.

2.Przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości zakończenia postępowania odwoławczego w następstwie odwołania od tej samej decyzji więcej niż jedną decyzją organu odwoławczego.

TEZY

1. Brak jest – w świetle treści art. 138 § 1 K.p.a. in principio – podstaw do wydawania odrębnych pod względem podmiotowym decyzji odwoławczych, które zapadają w następstwie wniesienia odwołania od tej samej decyzji organu I instancji.

2.Przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości zakończenia postępowania odwoławczego w następstwie odwołania od tej samej decyzji więcej niż jedną decyzją organu odwoławczego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2257/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., VII SA/Wa 2257/1, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmówił na wniosek W.K. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.H. (inwestor) pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła W.K..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., "K.p.a."), po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast na podstawie art. 61a K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ podał też, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 uPb, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Sąd wojewódzki przywołał ustalenia GINB, który to organ wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 uPb, stanowisko to wspierając powoływaniem się na judykaturę. Celem cyt. przepisu – w ocenie organu odwoławczego – jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez ten podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości, co także potwierdzać ma przywoływane orzecznictwo.

W rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania obiektu – w ocenie organu odwoławczego – należało wyznaczyć w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI z 2004) – dla budynku obory i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm., rozp. MRiGŻ z 1997) – dla zamkniętego zbiornika na gnojowicę.

Sąd pierwszej instancji przywołał kolejne wywody organu II instancji, który wskazał dalej, że W.K. jest właścicielką działek nr ew. [...] i [...], położonych we wsi [...], z których działka o nr ew. [...] sąsiaduje z działką inwestora. Z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę wynikać ma, że budynek obory posadowiony został w odległości 4 m i ok. 15 m od działek W.K. (odpowiednio nr [...] i [...]). Tym samym – w ocenie organu odwoławczego – powyższe nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku obory, wyznaczonym warunkami technicznymi, w szczególności wynikającym z § 12 ust. 1 rozp. MI z 2004, zgodnie bowiem z tym przepisem: budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m³ powinna wynosić co najmniej: 15 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych i 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Jak wynikać ma z projektu zagospodarowania terenu odległość planowanego zbiornika szczelnego dwukomorowego o pojemności 5 m³ wynosi ponad 30 m od granicy działek o nr ew. [...] i [...]. Organ odwoławczy przywołując treść § 6 ust. 4 rozp. MRiGŻ z 1997, eksponował iż odległość zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce mierzona od pokryw i wylotów wentylacyjnych powinny wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich (pkt 1) i 4 m od granicy działki sąsiedniej (pkt 3). Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynikać ma, że zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ok. 26 m od działki o nr ew. [...] i ponad 60 m od granicy działki o nr ew. [...].

W dalszych ustaleniach GINB-u zrekapitulowanych przez sąd wojewódzki wywodzono, że jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 28 maja 2014 r. znaczną część terenu ww. działki nr ew. [...] stanowi obecnie las, jednakże akta przedmiotowej sprawy nie dowodzą, aby nieruchomość ta została ograniczona w sposobie zagospodarowania w związku z realizacją spornego przedsięwzięcia, takiego ograniczenia nie wykazywać ma również W.K., co wskazuje iż obszar oddziaływania spornej inwestycji nie rozciąga się na teren jej działek. Natomiast kwestia ewentualnej niezgodności lokalizacji omawianego budynku z przepisem § 271 ust. 8 rozp. MI z 2004, regulującym odległość budynków od granicy lasu z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe może – w ocenie GINB – zostać poddana kontroli w postępowaniu, "w którym dokonywana będzie merytoryczna ocena kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę". Nie ma ona jednak wpływu na uznanie, że częściowo zalesiona działka nr ew. [...], znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Organ dodał, że ww. przepis dotyczy "odległości budynków od lasu, a nie lasu od budynków". Ponadto, rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu omawianej inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

WSA w Warszawie przywołał kolejne stwierdzenia organu odwoławczego, który naprowadzał, że wprawdzie ustalenia raportu o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneksu nr 2 do ww. raportu z listopada 2007 r., z którego wynika, że oddziaływanie omawianej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr ew. [...], zostały zanegowane w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymanym w mocy postanowieniem własnym ww. organu z dnia [...] lutego 2011 r., w zakresie braku opisu charakterystyki projektowanego przedsięwzięcia oraz braku opisu przewidywanych znaczących oddziaływań na środowisko tego przedsięwzięcia, jednak ta okoliczność – zdaniem GINB – nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Organ ten wskazał bowiem, że z treści postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. nie wynika, aby obszar oddziaływania spornej inwestycji mógł rozciągać się na teren działek W.K. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obory wolnostojącej bezściółkowej dla krów mlecznych na 200 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce inwestycyjnej, na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w [...] znajdującym się w obrocie prawnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., uzgodnił warunki realizacji ww. inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z treści powyższego postanowienia wynikać ma, że realizacja kwestionowanej inwestycji nie wprowadzi ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, nie powoduje ujemnego oddziaływania na ludzi i zdrowie publiczne w obszarach przeznaczonych dla stałego ich pobytu, a jej wpływ na środowisko zamyka się w granicach działki inwestycyjnej.

Sąd zacytował stwierdzenie organu odwoławczego, wedle którego subiektywne odczucia i uciążliwości danego podmiotu spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie poparte żadnym ograniczeniem prawnym świadczą – zdaniem organu odwoławczego – jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym skarżącego podmiotu, a tylko posiadanie interesu prawnego uzasadnia przyznanie przymiotu strony postępowania. W.K. nie przedstawić miała żadnych dowodów na istnienie wskazanych przez siebie oddziaływań. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia czynności kontrolnych, z kolei fakt immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak przyznania osobom poszkodowanym tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb (w tym aspekcie przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08). Mając na uwadze zarzuty zawarte w odwołaniu GINB wywodził, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Przywołano w zaskarżonej decyzji stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 12 marca 2012 r., II OSK 1532/10, w którym Sąd Naczelny wskazywał, iż z § 11 rozp. MRiGŻ z 1997 wynika, że usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych. Jest to przepis skierowany do inwestora, projektanta obiektu oraz organu administracji, który kontroluje zgodność projektowanej inwestycji z tym przepisem. Nie jest to natomiast przepis, który dawałby innym podmiotom jakieś uprawnienie lub nakładał na te podmioty obowiązek.

W ocenie GINB ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości W.K. nie wynikają z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz. 145), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2014 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87).

Zdaniem organu odwoławczego W.K. nie posiada przymiotu strony uprawniającego ją do skutecznego negowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie przesądzają o tym wyroki sądów administracyjnych zacytowane w odwołaniu, natomiast merytoryczne zarzuty zawarte w odwołaniu nie miały wpływu na rozstrzygnięcie wydane przez organ II instancji. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] wszczął i przeprowadził postępowanie na wniosek podmiotu nie będącego stroną GINB uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, przywołując w tym aspekcie przepis art. 105 § 1 K.p.a. oraz podkreślając, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nadzwyczajnego na wniosek podmiotu nie będącego stroną, stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych.

Skargę na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. do WSA w Warszawie złożyły: W.K. i J.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyznaczenia obszaru oddziaływania wobec niewykonania przez Wojewodę [...]wide wytycznych z wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06;

2) art. 28 K.p.a. z uwagi na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania przed organem I instancji i nie zawiadomienia stron objętych pozwoleniem na budowę, tj. następcy prawnego zmarłej strony postępowania M. K. i strony pominiętej w tym postępowaniu – J. G.;

3) art. 170 i art. 153 "p.p.s.a." w zakresie związania wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, w sprawie sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania oraz wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., VII SA/Wa 239/12, a także wyrokami NSA: II OSK 2720/12, II OSK 1133/12, II OSK 507/13, oraz wyrokami WSA w Warszawie: VII SA/Wa 683/10, VII SA/WA 2144/13, VII SA/Wa 809/13, VII SA/Wa 2666/12, VII SA/Wa 1175/14, w których została wypracowana linia orzecznicza dla tej konkretnej inwestycji w zakresie sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania i wyrokami WSA w Białymstoku: II SAB/Bk 52/08, II SAB/Bk 15/10, II SAB/Bk 30/10, w których J.W. została potraktowana jako strona postępowania w pozwoleniu na budowę;

4) art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. a, b, c i ust. 4 w związku z art. 84a ust. 1 pkt 1 uPb wobec braku protokolarnej kontroli w terenie z udziałem stron, w zakresie oddziaływania spornego obiektu, co jest konieczne, ponieważ sporna inwestycja nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i godzi w ład przestrzenny wsi [...] i [...], bo miejscowości te nie posiadają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, a w szczególności w zakresie braku ustalonego dojazdu z nieruchomości inwestora i istniejącego zagrożenia pożarowego;

5) art. 107 § 3 K.p.a., wobec nie odniesienia się do treści odwołania;

6) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4, oraz art. 80 K.p.a. wobec nie zebrania wszystkich dowodów w sprawie, a tym samym nie rozpoznania całego materiału dowodowego w przedmiocie oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] oraz nie ustalenia aktualnego stanu prawnego kwestionowanej inwestycji;

7) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. w zw. z art. 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez brak oceny działania Wojewody [...]] i utrzymywania w obrocie prawnym nieważnej z mocy prawa decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji zaliczonej do kategorii przedsięwzięć inwestycyjnych mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, brak poszanowania zasady praworządności i obiektywizmu oraz lekceważenie prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., VII SA/WA 239/12, bowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. została wydana w wyniku wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., VII SA/Wa 239/12 w związku z założoną celową przewlekłością postępowania przez GINB i wydanie skarżonej decyzji niezgodnie z przyjętą linią orzeczniczą przez sądy administracyjne w następujących wyrokach: II OSK 2720/12, II OSK 1133/12, II OSK 507/13, VII SA/Wa 809/13, VII SA/WA 2144/13, VII SA/Wa 2666/12, VII SA/Wa 1175/14, w związku z wyrokiem NSA II OSK 208/06;

8) art. 32 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne pozbawienie prawa strony - dokonano naruszenia praw i wolności obywatela stanowiącego o prawie do równego traktowania przez władze publiczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2014 r., VII SA/Wa 2257/14, które następnie stało się prawomocne, WSA w Warszawie odrzucił skargę Walentyny.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę J.W., uznając iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zrekapitulowano przebieg postępowania administracyjnego, zauważając, że zaskarżona decyzja wydana została na skutek odwołania wniesionego przez W. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...]. W ocenie sądu pierwszej instancji postępowanie to uruchomione zostało na żądanie W.K., która wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją wydaną w I instancji, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. została doręczona tylko W.K., jako stronie postępowania administracyjnego, odwołanie od powyższej decyzji wniosły zaś wspólnym pismem W.K. oraz J.W.. GINB wydał na skutek tego odwołania dwie decyzje w tej samej dacie – [...] sierpnia 2014 r., tj.: 1) decyzję znak: [...] – po rozpatrzeniu odwołania W.K. – uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i umarzającą postępowanie organu I instancji, oraz 2) decyzję znak: [...], orzekającą o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania skarżącej – J.W. W odrębnym postępowaniu WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., VII SA/Wa 2258/14 oddalił skargę J.W. na drugą z tych decyzji GINB. Ta sprawa jest przedmiotem odrębnej skargi kasacyjnej J.W..

W dalszych motywach wyroku VII SA/Wa 2257/14 sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca – J.W. nie ma interesu prawnego do kwestionowania w postępowaniu sądowym decyzji GINB [...]. Orzeczenie to – w ocenie sądu wojewódzkiego – w żaden sposób nie wpływa bowiem na prawa i obowiązki skarżącej J.W., która to środek zaskarżenia na decyzję organu I instancji w tej sprawie wniosła w terminie przysługującym W.K. – uznanej na etapie I instancji za stronę tego postępowania. Wskazana decyzja, będąca przedmiotem kontroli tegoż sądu, nie była też doręczona J.W., a z tego wynika, że również organ administracji publicznej nie traktował ww. skarżącej na tym etapie jako strony postępowania administracyjnego.

Przywołując treść art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wojewódzki naprowadzał, że tylko dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się zaś w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Wskazano ponadto, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi, jest więc przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi (z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., II OSK 419/10).

W dalszych wywodach sąd wojewódzki przywołując dorobek judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego, eksponował konieczność legitymowania się przez stronę skarżącą interesem prawnym do kwestionowania zaskarżanego aktu. Kierując się tymi ustaleniami, sąd orzekający w sprawie ze skargi J.W. doszedł do wniosku, że nie ma ona interesu prawnego do kwestionowania w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji. Orzeczenie to w żaden sposób nie wpływa bowiem na prawa i obowiązki skarżącej, która to (jak wynika z akt administracyjnych) środek zaskarżenia na decyzję organu I instancji w tej sprawie wniosła w terminie przysługującym W.K. – uznanej na etapie I instancji za stronę tego postępowania (i tak to ocenił organ). Wskazana decyzja, będąca przedmiotem kontroli, nie była też doręczona skarżącej, a z tego wynika, że również organ administracji publicznej nie traktował jej na tym etapie jako strony postępowania administracyjnego.

Dalej WSA w Warszawie stwierdził, że J.W. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją wydaną w postępowaniu nieważnościowym, jak i decyzją Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A.H. pozwolenia na budowę, i nie nabyła wówczas przymiotu strony w sprawie. Podkreślono, że adresatem zaskarżonej decyzji, była (oprócz właścicieli działki inwestycyjnej) jedynie W.K. i to ona legitymowała się prawem do wniesienia na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego, tymczasem skarga została wniesiona zarówno przez W. K. jak i J.W. Po odrzuceniu skargi W.K., skarga J.W., nie posiadającej interesu prawnego w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania organu I instancji wszczętego z wniosku W.K., oddalono na zasadzie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła – reprezentowana przez fachowego pełnomocnika – J.W.

Występujący w jej imieniu pełnomocnik zaskarżył ww. orzeczenie w całości i na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718, w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny numer promulgatora, obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) powołanemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 28 ust. 2 uPb, przez niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że skarżąca J.W. nie ma interesu prawnego do kwestionowania w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji GINB, podczas gdy interes prawny skarżącej w pozwoleniu na budowę został przesądzony w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, zaś wyrażona w powołanym orzeczeniu ocena prawna tej kwestii winna być dla sądu wiążąca w przedmiotowej sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewłaściwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące bezzasadnym uznaniem, że skarżąca J.W. nie ma interesu prawnego do kwestionowania w postępowaniu sądowym decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...];

- naruszenie art. 145 § 1 "pkt 1c" Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu i pominięcie całokształtu okoliczności sprawy w związku z rozpoznaniem sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy, którego nie zgromadził skarżony organ w postępowaniu administracyjnym w związku z obowiązkiem wynikającym z art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.;

- naruszenie art. 145 § 1 "pkt 1c" Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, wobec nie wzięcia pod uwagę naruszeń prawa przez organ skarżony i organ I instancji;

- naruszenie art. 145 § 1 "pkt 1c" Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (ustawa z dnia 25 lipca 2002 r., w dacie wniesienia skargi kasacyjnej, Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej Pusa), poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżenia rażącego naruszenia prawa przez organ; pominięcie całokształtu okoliczność sprawy w związku z rozpoznaniem sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy; pominięcia faktów znanych sądowi z urzędu, w warunkach kiedy kwestia oddziaływania spornej inwestycji, oraz interes prawny skarżącej w pozwoleniu na budów tej inwestycji zostały osądzone prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, a także niedostrzeżenia uchybień prawnych skarżonej decyzji GINB w związku z naruszeniem przez skarżony organ przepisów art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa poprzez zaniechanie samodzielnego ustalenia przez sąd stanu faktycznego i niedostrzeżenie naruszenia przez organ prawa materialnego, w postaci art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., art. 127 § 1 i 2 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a., a w konsekwencji, oddalenie skargi z powodu przyjęcia za wiarygodną, wadliwą ocenę stanu prawnego wyrażoną w zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. w warunkach, kiedy obszar oddziaływania nie został wyznaczony przez uprawniony organ;

- naruszenie art. 151 Ppsa wobec niesłusznego oddalenia skargi;

- naruszenie art. 153 Ppsa oraz art. 170 Ppsa wobec nie wzięcia pod uwagę wyroków powołanych w skardze, a będących w aktach sprawy, którymi był związany sąd, w zakresie wytycznych i oceny prawnej kwestii osądzonych powołanymi wyrokami, takich jak: oddziaływanie spornej inwestycji, wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą oraz kwestii przymiotu strony skarżącej;

- naruszenie art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 183 § 1 pkt 4 Ppsa strona skarżąca wnosi o:

uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zrekapitulowano okoliczności, w których wydano zaskarżoną decyzję, naprowadzając, że postępowanie przed organem I instancji zostało wywołane wspólnym wnioskiem J.W. i W.K. zawartym w podaniu z dnia 14 maja 2009 r., które były przekazane przez GINB wg właściwości Wojewodzie [...]. We wniosku tym wnoszące domagały się stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. Kolejno zapadały w tej sprawie: 1) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o umorzeniu postępowania uchylona decyzją GINB z dnia [...] września 2011 r., 2) postanowienie Wojewody [...] z dnia 11 października 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania, utrzymane postanowieniem GINB z dnia [...] listopada 2011 r., które zostały uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., VII SA/Wa 239/12. W efekcie Wojewoda [...] decyzją wydaną w dniu [...] kwietnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę w stosunku do W.K. i swej decyzji nie doręczył J.W. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wniosły wspólnie J.W. i W.K., w efekcie GINB decyzją z dnia [...] maja 2014 r. wydaną w stosunku do W.K. uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś odrębną decyzją z tej samej daty umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do J.W.

Po tych orzeczeniach Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. wydaną w I instancji i wskazując, że rozpoznaje wniosek W.K. z dnia 14 maja 2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji Wojewody [...] wniosły wspólnie J.W. i W.K., w efekcie GINB odrębnymi decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanymi w tej samej dacie – dnia [...] sierpnia 2014 r., tj.: 1) decyzją znak: [...] – po rozpatrzeniu odwołania W.K. – uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję Wojewody [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, oraz 2) decyzją znak: [...], orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania skarżącej – J.W.. Ta druga decyzja była przedmiotem odrębnej skargi J.W., którą wyrokiem VII SA/Wa 2258/14 oddalono. Sprawa ta jest przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny do sygn. II OSK 2438/16.

J.W. w skardze kasacyjnej zarzuca, że sąd wojewódzki nie rozpatrzył całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, bezzasadnie zaaprobował pogląd GINB, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony. Skarżąca kasacyjnie eksponuje, że sąd związany był wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanymi w sprawach II OSK 20/06 oraz II OSK 1133/12. Sąd nie zauważył, że w tej samej sprawie była już wydana przez Wojewodę [...] decyzja o umorzeniu postępowania z tego samego wniosku (decyzja z dnia [...] lipca 2011 r.), ale decyzja ta została przez GINB uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Przez umorzenie postępowania przed organem I instancji wniosek nie został rozpatrzony co do istoty, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. J.W. wywodzi, wspierając swój wywód powoływaniem się na judykaturę, iż brak doręczenia jej decyzji organu I instancji nie mógł pozbawić prawa do wniesienia odwołania.

WSA w Warszawie bezkrytycznie podzielając pogląd organu odwoławczego nie ocenił właściwie skutku, jaki wynika dla skarżącej z powodu umorzenia postępowania, tym samym naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 153 i 170 Ppsa, jako że był związany oceną prawną wyrażoną w wyrokach II OSK 208/06 oraz II OSK 84/08 w aspekcie oddziaływania spornej inwestycji na działki sąsiadujące, w tym na nieruchomość skarżącej. Zarzucono, iż GINB nie ma jednolitego stanowiska co do statusu skarżącej jako strony postępowania nadzwyczajnego, mającego za przedmiot źródłową decyzję Starosty [...], powołując się w tym aspekcie na uwzględnienie zażalenia J.W. na bezczynność Wojewody [...] w postępowaniu wznowieniowym. Powołano się ponadto na stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku VII SA/Wa 1175/14.

Nie ulegać ma wątpliwości, że J.W. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zatem miała interes w postępowaniu nadzwyczajnym, mającym za przedmiot powyższą decyzję. Sąd zaniechać miał kontroli ustalenia stanu faktycznego, rozpoznał sprawę pobieżnie.

Skarżąca podczas rozprawy podtrzymała zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo uzasadnionych podstawach.

A. Zarzuty naruszenia art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie mogą zostać uznane za skuteczne, skoro autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że są to artykuły o rozbudowanej strukturze, zawierające w istocie więcej niż jeden przepis, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

B. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter wynikowy, regulując sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. Cyt. przepis w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut jego naruszenia należy go powiązać z innymi konkretnymi przepisami, autor skargi kasacyjnej ograniczył się w jej petitum do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia tego przepisu wobec niesłusznego oddalenia skargi.

C. Podobnie jak w pkt B. niniejszego uzasadnienia oceniać przyjdzie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (a nie art. 145 § 1 pkt "1c" jak to omyłkowo w skardze kasacyjnej w kilku przypadkach wskazano) Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa, ich trafność tylko wówczas okazałaby się zasadna, gdyby doszło do naruszenia innych przepisów Ppsa wskazanych w skardze kasacyjnej, względnie sąd wojewódzki nie dostrzec miał naruszonych przez organ II instancji przepisów prawa wskazanych w części zarzutów skargi kasacyjnej (pkt II. 2.). Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie powyższego przepisu, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybić miał sąd pierwszej instancji wadliwie przyjmując, iż nie doszło do takiego naruszenia prawa przez organ, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Gdy idzie o zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa, stanowiących odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej", oraz "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej", to trudno dopatrzeć się jego zasadności, jakoby sąd pierwszej instancji miał "zaniechać realizacji funkcji kontrolnej". WSA w Warszawie rozpoznał wszak skargę J.W., nie jest sporne, że przedmiot tej skargi będący decyzją administracyjną jest efektem "działalności administracji publicznej", z samej zaś skargi kasacyjnej nie wynika, aby sąd ten zastosował inne kryterium kontroli decyzji GINB niż kryterium zgodności z prawem. Zupełnie inną kwestią zaś jest, czy wynik tej kontroli w postaci wyroku oddalającego skargę, jest prawidłowy, co zdaje się kwestionować J.W. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Pusa jest chybiony.

D. Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa. Przepis ten, nakazujący sądowi wydać wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, jest adresowany do sądu administracyjnego i jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego prowadziła do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., II OSK 209/16, LEX nr 2404444). Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał, czego jednak – jak wynika to z treści petitum zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, oraz z jego uzasadnienia – skarżąca kasacyjnie nie dowodzi, albo wyrokował nie zamknąwszy uprzednio rozprawy. Żaden z tych przypadków nie wystąpił. J.W. eksponuje natomiast wadliwe działanie skarżonego organu w aspekcie nakazu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, wadliwą ocenę stanu faktycznego przez sąd wobec orzekania w oparciu o niepełny materiał dowodowy, brak dostrzeżenia naruszenia prawa materialnego – tu wskazywano w skardze kasacyjnej przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1, art. 127 § 1 i 2, art. 28 K.p.a. oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Ten ostatni zarzut o tyle jest chybiony, iż zaskarżona decyzja GINB została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie zaś na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., jak to skardze kasacyjnej się wywodzi.

Nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 Ppsa okoliczność, że sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie oceny przydatności dla dokonania ustaleń faktycznych części zgromadzonych dowodów i pominięcia tych dowodów, które strona uznaje za najistotniejsze. Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

E. Zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", poprzez nie wzięcia pod uwagę naruszeń prawa przez skarżony organ i organ I instancji, strona skarżąca kasacyjnie – w ocenie Sądu – nie uzasadniła w sposób, który pozwalałby na możliwość odniesienia się doń. Jedynym nawiązaniem do tego zarzutu wskazanego w petitum skargi kasacyjnej jest stwierdzenie zawarte na s. 9 skargi kasacyjnej, iż "należy uznać za niewłaściwą ocenę sądu, wobec naruszenia przez organ skarżony art. 3, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 Ppsa, skutkiem tego jest fakt pozostania w obrocie prawnym wadliwej decyzji Starosty [...]...". Nie jest rolą Sądu domyślanie się jakie to naruszenia prawa przez skarżony organ zdziałane, miał nie uwzględnić sąd pierwszej instancji, które winien zaś dostrzec z urzędu, nadto z wywodu strony skarżącej kasacyjnie przywołanego powyżej zdaje się wynikać, że zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa jest adresowany wobec organu odwoławczego, co jest oczywiście bezzasadne.

F. Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się – w przekonaniu NSA – do oceny trafności stanowiska GINB, jakoby J.W. nie posiadała przymiotu strony postępowania, w której zapadła decyzja Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i postępowania zakończonego tą źródłową decyzją. W konsekwencji WSA w Warszawie akceptując powyższe stanowisko w kontrolowanym wyroku doszedł do przekonania, że J.W. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa, skoro zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. odnosiła się tylko do oceny statusu prawnego W.K. i nie wpływa ona na prawa i obowiązki J.W.. Stanowisko to – w ocenie orzekającego Sądu – nie jest jednak trafne, skoro sąd wojewódzki bazując na okoliczności wydania przez GINB dwóch decyzji w postępowaniu odwoławczym: jednej umarzającej postępowanie odwoławcze z odwołania J.W. ([...]) oraz drugiej – ocenianej w zaskarżonym wyroku VII SA/Wa 2257/14 – z odwołania W.K. uchylającej decyzję Wojewody [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji ([...]), w praktyce opiera się na stanowisku zajętym przez siebie w wyroku wydanym w sprawie VII SA/Wa 2258/14. W wyroku tym oddalono skargę J.W. na decyzję GINB w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, przyjmując tak jak w zaskarżonym obecnie wyroku, że nie była ona legitymowana do kwestionowania decyzji Wojewody [...] wydanej w I instancji. Rzecz jednak w tym, że oceny tej nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2438/16 uchylając zarówno wyrok VII SA/Wa 2258/14 jak i poprzedzającą ją decyzję GINB znak [...]. W wyroku II OSK 2438/16 zawarto obszerną argumentację, którą Sąd orzekający w tej sprawie traktuje jak własną, w której wskazano, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 153 i 170 Ppsa poprzez nieuwzględnienie ocen prawnych wyrażonych w dotychczasowych prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, a odnoszących się do kwestii prawidłowej oceny odnośnie statusu J.W., jako podmiotu uprawnionego do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym źródłowej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę. Z tych samych zatem względów uznać przeto przyjdzie, że zarzuty naruszenia obu w/w przepisów Ppsa należało uwzględnić także w sprawie II OSK 2437/16. W tej sytuacji zasadnicza argumentacja sądu a quo o braku interesu J.W. do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być uznana za nietrafną.

G. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Ppsa i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Nie będąc związanym jej zarzutami uznać przyjdzie, że doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. GINB rozpoznający odwołanie wniesione wspólnie przez J.W. i W. K. rozdzielił te odwołania i rozpoznał je odrębnymi decyzjami. Przepis art. 138 § 1 K.p.a. in principio jest jasny: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (podkreślenie Sądu): 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze". Z cyt. przepisu jasno wynika, skoro ustawodawca posłużył się określnikiem w formie liczby pojedynczej ("...wydaje decyzję w której..."), że wniesienie odwołania od jednej decyzji organu I instancji winno skutkować – w przypadku uznania przez organ odwoławczy, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia uchybienia terminu lub stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. – wydaniem jednej decyzji, nawet w przypadku, gdy odwołanie pochodzi od więcej niż jednego podmiotu, a w ocenie organu odwoławczego status tych odwołujących się w aspekcie stron postępowania ma zróżnicowany charakter. Innymi słowy, brak jest – w świetle treści art. 138 § 1 K.p.a. in principio – podstaw do wydawania odrębnych pod względem podmiotowym decyzji odwoławczych, które zapadają w następstwie wniesienia odwołania od tej samej decyzji organu I instancji. W sytuacji, w której organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że jeden z podmiotów odwołujących się nie posiada legitymacji strony, co skutkować powinno umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zaś odwołanie innego odwołującego się (innych odwołujących się) jest formalnie skuteczne, wydać powinien jedną decyzję odwoławczą, w której może podmiotowo zamieścić odrębne rozstrzygnięcia w następujących wariantach: na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., względnie – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości zakończenia postępowania odwoławczego w następstwie odwołania od tej samej decyzji więcej niż jedną decyzją organu odwoławczego. Z tych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 in principio K.p.a. To nakazywało jej uchylenie po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

H. Uzasadnione są zarzuty skargi odnośnie wadliwego przyjęcia, że W.K. nie była legitymowana do wniesienia podania o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. Niesporne wszak jest, a co wynika nawet ze stanowiska przyjętego w decyzji organu I instancji, że jest ona następcą prawnym strony tego źródłowego postępowania – E. H. Już z tego względu stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji przez GINB jest nietrafne i stanowi obrazę art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a., z tego ostatniego przepisu wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Dodatkowo zajmując stanowisko odnośnie statusu W.K. jako strony przedmiotowego postępowania, GINB odmawiając w istocie uznania jej legitymacji, przyznał, że działka nr [...] należąca do tej odwołującej się stanowi las, niemniej stwierdził, że "kwestia ewentualnej niezgodności lokalizacji omawianego budynku z przepisem § 271 ust. 8 warunków technicznych, regulującym odległość budynków od granicy lasu może zostać poddana kontroli w postępowaniu, w którym dokonywana będzie merytoryczna ocena kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę" (s. 3 zaskarżonej decyzji). W następstwie stwierdził dalej organ odwoławczy, że nie ma to jednak wpływu na uznanie, ze częściowo zalesiona działka nr ew. [...], znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, albowiem "w/w przepis dotyczy odległości budynków od lasu, a nie lasu od budynków". To stanowisko GINB w ocenie Sądu nie jest prawidłowe. Zgodnie z przepisem § 271 ust. 8 rozp. MI z 2002 najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Budynek objęty źródłową decyzją Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę należy do kategorii IN (budynki inwentarskie), zatem niezrozumiałe jest stwierdzenie GINB o możliwości oceny "ewentualnego" naruszenia powyższego przepisu przy lokalizacji budynki inwentarskiego w jakimś postępowaniu, w którym miałaby być dokonywana merytoryczna kontrola pozwolenia na budowę. Taką kontrolę może wszak dokonać organ w ramach prowadzenia postępowania nieważnościowego, oceniając prawidłowość źródłowego pozwolenia na budowę w aspekcie zachowania warunków techniczych. Uznać przeto należy, że GINB przedwcześnie odmówił tej odwołującej się statusu strony, ignorując także fakt, że poprzednik prawny W.K., był stroną postępowania, w której zapadło źródłowe pozwolenie na budowę.

I. Wobec stwierdzenia naruszeń przepisów art. 153 i 170 Ppsa w aspekcie wskazanym w pkt F niniejszego uzasadnienia, uznając przy tym zarzuty skargi za uzasadnione w zakresie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. Rolą GINB będzie rozpoznanie merytoryczne wniesionego odwołania przez J.W. i W. K. Organ odwoławczy będzie miał na względzie ocenę zawartą w niniejszym wyroku w aspekcie przysługiwania odwołującym się przymiotu stron postępowania.

P. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 § 1 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.