Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1592/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...] znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] " Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 5-ciu segmentów w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] i [...]z obrębu [...]w [...]

[...] swój interes prawny wywodzili z faktu, iż są właścicielami działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] oraz współwłaścicielami nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] w części 193/1000 graniczących bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną.

Zdaniem wnioskodawców wszczętego postępowania nadzwyczajnego, organ administracji architektoniczno - budowlanej wydający pozwolenie na budową w niniejszej sprawie błędnie określił obszar oddziaływania inwestycji wskazując, iż obejmuje on działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]w obrębie [...]. Wnioskodawcy wskazali, że swój interes prawny wywodzą z art. 21 i 38 Konstytucji RP, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Wojewoda [...] umarzając postępowanie wskazał, że lokalizacja 5-ciu segmentów w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] i [...]z obrębu [...] w [...] , nie narusza normatywnych odległości wskazanych w § 12 ust 1 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien i pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazał też, że zatwierdzona kwestionowaną decyzją inwestycja nie niesie także ze sobą ograniczeń związanych z oświetleniem i nasłonecznieniem obiektów istniejących, w tym obiektu na działce Wnioskodawców. Projektowane budynki są oddalone od budynku Skarżących, o co najmniej 15 m Wojewoda [...]mając na uwadze usytuowanie projektowanych budynków, ich gabaryty - zwłaszcza wysokość - ok. 6,70 m, oraz przeznaczenie - domy mieszkalne jednorodzinne, stwierdził, że nieruchomość Wnioskodawców z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Wojewody skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, to należało umorzyć wszczęte postępowanie nadzwyczajne. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy umorzenie postępowania podzielając pogląd Wojewody [...] , że nieruchomości należące do Skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...] i [...]. Innymi słowy, [...] mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Wyjaśnił również, że wbrew twierdzeniom skarżących, działka o nr ew. [...] obręb [...] nie stanowi ich własności, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] przedmiotowa działka jest własnością Państwa [...] . Bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostają powoływane przez odwołujących się okoliczności, że planowane budynki będą musiały zostać podłączone do sieci energetycznej, wodnokanalizacyjnej i gazowej na działkach nr ew. [...] , [...],[...],[...] , [...] obręb [...]. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...] , znak: [...] nie obejmuje wykonania przyłączy do ww. sieci, natomiast przymiot strony [...] w niniejszym postępowaniu należy ocenić stosownie do zakresu kwestionowanej przez nich decyzji o pozwoleniu na budowę. Na marginesie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że oznaczone na planie zagospodarowania terenu przyłącza przewidziane do wykonania według odrębnego opracowania nie zostały zaplanowane na działkach numer ew. [...] i [...]należących do skarżących. Wyjaśnił też, że obawy skarżących co do braku możliwości prowadzenia akcji gaśniczej, z uwagi na brak drogi pożarowej świadczą jedynie o ich interesie faktycznym. Ochrona takiego interesu nie może prowadzić do sytuacji gdzie to osoby trzecie, a nie inwestor (właściciel nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje), decydować będą o możliwości wybudowania danego obiektu budowlanego, jego rodzaju i umiejscowieniu. Zauważył, że z posiadanej dokumentacji nie wynika, aby sporne przedsięwzięcie pozbawiło j nieruchomości skarżących dostępu do drogi pożarowej.

[...] wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. wnosząc o jej uchylenie.

Zdaniem Skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zawęził ich prawa obywatelskie, badając czy wnioskodawcom przysługuje prawo strony w sprawie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący wskazując na swój interes prawny w niniejszym postępowaniu wskazują na fakt, że na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...]z obrębu [...], zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe odpowiednio na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] , Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...] , [...] Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z .o. w [...] . Przy czym służebności te nie zezwalają na rozbudowę i dokonywanie nowych przyłączy energetycznych jak i gazowych. Podkreślić należy, że powyżej wymienione ograniczone prawa rzeczowe nie zostały ustanowione rzecz właściciela działek ewidencyjnych nr [...] i [...].

Drugim argumentem podnoszonym przez stronę był fakt zobowiązania [...] " Sp. z o.o. w [...] zawartego akcie notarialnym; z dnia 29 grudnia 2008 r. (§16 h) do wydzielenia z działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) pasa o szerokości 3 m, a obecni właściciele działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] i [...] (poprzednio nr [...]) zobowiązali się do wydzielenia ze swoich działek pasa o szerokości 3 m w celu utworzenia drogi wewnętrznej zapewniającej właścicielom działek ewidencyjnych o obecnych numerach [...] i [...] oraz [...],[...],[...],[...] i [...] dojazd do drogi publicznej. [...]" Sp. z o.o. w [...] nie wywiązał się z tego obowiązku, a właściciele działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...]i [...] byli zmuszeni do ustanowienia sobie wzajemnie służebności przejazdu i przechodu o szerokości 5 m.

Skarżący podtrzymali również zarzut naruszenia przez zatwierdzony projekt § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. wskazując, że zgodnie z tym przepisem droga pożarowa prowadząca do planowanych budynków winna mieć szerokość 4 m, a została zaplanowana o szerokości 3 m.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Jednakże przed merytoryczną oceną kwestionowanej decyzji organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności powinien w sposób bezsporny ustalić czy osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego ma przymiot strony czyli czy ma interes prawny do wszczęcia takiego postępowania przy czym to ustalenie wymaga w wielu przypadkach przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czyli w zasadzie wszczęcia postępowania. Dopiero wówczas strona może w pełni w sposób nieskrępowany przedstawić swoją argumentację dot. jej interesu prawnego. Jeżeli wnioskodawca nie wykaże się interesem prawnym wówczas organ umarza postępowanie administracyjne.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.

Zauważyć również należy, iż sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy czym, badanie interesu faktycznego i prawnego dokonuje się na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07, LEX nr 508485).

Organ po ustaleniu ,że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego umarza wszczęte postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z treści art. 105 § 1 k.p.a. wynika, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu -postępowania:

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/08).

Zdaniem Sądu, zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazali, że budowa 5-ciu segmentów w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] zatwierdzona decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...] nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania innych działek, w tym działek należących do Skarżących.

Biorąc pod uwagę, że wysokość projektowanego obiektu (tj. 7,03 m), oraz wskazana odległość dzieląca go od nieruchomości Skarżących (ok. 7,5 m) sprawiają, że działki o nr ew. [...] i [...], z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym zarówno na podstawie przepisu § 12 jak i § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. [...] mogą bowiem bez przeszkód zabudować swoje nieruchomości budynkami z otworami okiennymi skierowanymi w stronę spornej inwestycji w najmniejszej odległości od granicy dopuszczalnej przez przepisy prawa (tj. 4,00 m). Ponadto nieruchomości należące do [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 19 (odległość miejsc postojowych od granicy działki oraz pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz § 271 (usytuowanie budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe).

Odnosząc się do innych zarzutów skargi, zauważyć należy, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], znak: [...], nie obejmuje wykonania przyłączy do ww. sieci, natomiast przymiot strony [...] w niniejszym postępowaniu należy ocenić stosownie do zakresu kwestionowanej przez nich decyzji o pozwoleniu na budowę. Z planu zagospodarowania planowanej inwestycji wynika, że projekt nie przewiduje wykonania przyłączy na działce nr [...] stanowiącej własność Skarżących. Decyzja nie dotyczy i nie obejmuje wykonania przyłączy. To że określone sieci przechodzą między innymi przez działkę Skarżących i ewentualne podłączenie się do tych sieci nie rodzi określonych prawa dla strony skarżącej w tym konkretnym postępowaniu.

Również wzajemne ustalenia cywilno-prawne strony skarżącej z inwestorem dot. wydzielenia z działki nr [...] i [...] pasa o szerokości 3 m i brak realizacji tych ustaleń nie może rodzić interesu prawnego strony.

Planowane przedsięwzięcie nie wpływa także na warunki ochrony przeciwpożarowej (§271 \ następne ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) obiektu znajdującego się na nieruchomości Wnioskodawców, jak również nie pozbawi jej dostępu do szeroko rozumianych mediów czy dostępu do drogi publicznej.

Mając na względzie przedstawione uwagi stwierdzić należy, że nieruchomości należące do [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Sporna inwestycja nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zgodnego z prawem korzystania z tej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę jako bezzasadną należało oddalić.