Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 461/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Akademii Wychowania Fizycznego we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2021 r. nr 822/2021 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), utrzymał w mocy, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) z dnia 28 maja 2021 r. którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji PINB z dnia 18 września 2018 r. nakazującej Akademii Wychowania Fizycznego we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego określanego jako hangar na sprzęt pływający" przy ul. [...] we W.

Powyższe orzeczenie wydane zostało w następu"jącym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 18 września 2018 r. nr 1839/2018, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Akademia Wychowania Fizycznego we W. (dalej także jako AWF), zobowiązana została do usunięcia opisanych w siedmiu punktach nieprawidłowości stanu technicznego obiektu. Dla ich usunięcia wyznaczono termin 8 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia, między innymi wynika, że budynek stanowiący przedmiot postępowania jest obiektem zabytkowym. Zaprojektowany został w 1913 r. dla klubu żeglarskiego i wioślarskiego a decyzją z dnia 12 kwietnia 1988 r. nr [...] wpisany do rejestru zabytków miasta W. jako element zespołu zabudowy przy ul. [...]. Ochroną konserwatorską objęta została bryła budynku i kompozycja elewacji. Według zaleceń Miejskiego Konserwatora Zabytków z 5 lutego 2013 r. należało poddać niezwłocznej naprawie drewnianą ryglową konstrukcję ścian zwłaszcza jej podwaliny będące w złym stanie technicznym a w trakcie przyszłego remontu przywrócić pierwotny kształt elementów budynku które zostały zmienione w trakcie remontów oraz zrekonstruować nieistniejący maszt flagowy. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wskazane uprzednio usterki nie zostały usunięte, obiekt wyłączony jest z użytkowania i posiada szereg opisanych nieprawidłowości stanu technicznego. Pomimo złego stanu technicznego (który wskazywany był już wcześniej) właściciel nie podjął działań zmierzających do jego usunięcia. Mając na względzie bardzo zły stan techniczny obiektu i brak możliwości wydania nakazu rozbiórki ze względu na zabytkowy charakter budynku, organ stwierdził, że konieczne jest założenie nakazów określonych w osnowie decyzji celem eliminacji zagrożenia i przywrócenia sprawności technicznej obiektu.

Decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia 9 lutego 2021 r. AWF wystąpiła o uchylenie opisanej wyżej decyzji PINB z 18 września 2018 r. wskazując jako podstawę żądania art. 154 § 1 k.p.a. Wnioskodawca uznał, że decyzja z 18 września 2018 r. jest decyzją na mocy której strona nie nabyła prawa, a za jej uchyleniem - z uwagi na wykonanie konstrukcji zabezpieczającej obiekt w sposób trwale usuwający zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz zapewniający bezpieczeństwo mienia – przemawia słuszny interes strony oraz interes społeczny. Wnioskodawczyni jest bowiem uczelnią publiczną zatem interes strony jest jednocześnie interesem publicznym.

Uzasadniając wniosek podano, że z uwagi na charakter obiektu, bardzo trudne jest określenie jego przydatności dla uczelni publicznej. Ponieważ nie jest on niezbędny uczelni do funkcjonowania i nie znajduje ona dla niego funkcji użytkowej, podjęto starania związane z jego sprzedażą ( obiekt znajduje się na wydzielonej w 1991 r. działce geodezyjnej). Przypomniano także, że nieruchomość przy [...] wraz z kompleksem obiektów, przekazana została Akademii w 1956 r. z przeznaczeniem na zakład naukowy. W budynku "[...]" siedzibę znalazł Wydział F. natomiast budynek stanowiący przedmiot postępowania, oddany został do korzystania W. Towarzystwu W. Taki stan trwał do 2010r. Dopiero w 2012 r. AWF nabył prawo własności do obu działek na mocy aktu notarialnego. Od tego czasu sporządzono wiele ekspertyz z których wynika, że przedmiotowy obiekt najpierw należy rozebrać a potem odbudować.

Wnioskodawca stwierdził, że wykonanie decyzji PINB z 2018 r. - czyli odbudowa hangaru dla którego uczelnia publiczna nie znajduje zastosowania w swojej działalności, w sytuacji, gdy wymagane są nakłady na inne obiekty bezpośrednio związane z prowadzeniem procesu dydaktycznego oraz działalności naukowej, naraża AWF na naruszenie ustawy o finansach publicznych. Zdaniem strony, realizacja decyzji PINB skutkowałoby powstaniem obiektu bez określonej funkcji użytkowej a poniesione nakłady nie będą leżały w interesie publicznym. Wyjaśniono także, że wykonany został "Projekt budowlany konstrukcji zabezpieczającej przed katastrofą zabytkowy hangar na sprzęt pływający". Uzyskano także decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 września 2020 r. na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Na tej podstawie wykonano roboty zabezpieczające, które zakończone zostały 21 stycznia 2021 r. Roboty te – zdaniem wnioskodawcy– wyeliminowały ewentualne niepożądane następstwa występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mogące stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia a także trwale zabezpieczyły obiekt (do czasu określenia funkcji jaką on będzie spełniał).

Z tych względów, strona uznaje, że zrealizowany został cel do którego zmierzała decyzja PINB z 18 września 2018 r. tj. wyeliminowanie wskazanych stanów zagrożenia. W tej sytuacji wykonanie decyzji byłoby bezcelowe.

PINB decyzją z dnia 28 maja 2021 r. - po rozpatrzeniu opisanego wyżej wniosku - działając na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 18 września 2018 r.

Organ wyjaśnił najpierw, że wniosek podlega rozstrzygnięciu w trybie art. 155 k.p.a. a nie - jak wskazano we wniosku - w trybie art. 154 k.p.a. Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zobowiązuje ale jednocześnie uprawnia do wykonania robót budowlanych, dlatego do ich wykonania nie jest potrzebne uzyskanie pozwolenia na budowę czy dokonanie zgłoszenia. Jest to zatem decyzja na mocy której strona nabywa prawa.

Zdaniem organu uchylenie decyzji z 18 września 2018 r. w trybie 155 k.p.a. nie jest możliwe, gdyż stałoby to w sprzeczności z interesem społecznym oraz słusznym interesem strony. W ocenie PINB roboty dotychczas wykonane w zabytkowym budynku, miały na celu zabezpieczenie go przed katastrofą budowlaną, co nie oznacza, że skutecznie wyeliminowano zagrożenie spowodowane jego nieodpowiednim stanem technicznym. Tym samym, nakaz wynikający z decyzji z 2018r. pozostaje aktualny. W interesie społecznym, jak również w słusznym interesie strony nie leży natomiast utrzymywanie tego stanu przez bliżej nieokreślony czas który potrzebny jest uczelni do sprecyzowania planów odnośnie tego budynku. Organ podkreślił, że jako właściciel przedmiotowego budynku ma, wynikający wprost z art 61 Prawa budowlanego, obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym, a nie jedynie dbanie o to, by nie doszło do katastrofy budowlanej w związku z jego złym stanem technicznym.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Akademia Wychowania Fizycznego podnosząc, że po wydaniu decyzji z 18 września 2018 r. zaistniał nowy stan faktyczny, który spowodował, że cel wyznaczony w tej decyzji został zrealizowany – wykonane roboty budowlane (pomimo, że nie te które były określone w decyzji) wyeliminowały ewentualne niepożądane następstwa nieprawidłowości stanu technicznego budynku mogące stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Organ nie wykazał natomiast, że obecny stan nadal stanowi zagrożenie dla tych wartości. Zdaniem odwołującej się przestały istnieć przesłanki leżące u podstaw wydanej decyzji. Zaznaczono także, że uczelnia, odrębnym wnioskiem wystąpiła o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku z 8 miesięcy na 30 miesięcy.

DWINB nie uwzględnił powyższego odwołania. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podzielił stanowisko PINB co do tego, że podstawę rozstrzygnięcia stanowić powinien art. 155 k.p.a. a nie art. 154 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. znajduje bowiem zastosowanie nie tylko do decyzji uprawniających ale także do decyzji zobowiązujących. Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie, gdzie podkreśla się, że przez prawa nabyte należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, a więc także te, które powstają przez prawomocne orzeczenia właściwego organu. Prawem nabytym będzie również powstałe przez prawomocne orzeczenie organu administracji prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku, w rozmiarach określonych przez to orzeczenie. Mając na względzie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją zobowiązującą wnioskodawczynię do wykonania określonych czynności, organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiona wcześniej okoliczność wyłącza stosowanie wskazanego we wniosku art. 154 k.p.a. Tym samym, PINB prawidłowo rozpoznał sprawę na gruncie art. 155 k.p.a., a nie 154 k.p.a.

Oceniając natomiast, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające zgodnie z art. 155 k.p.a. do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, organ odwoławczy stwierdził, że spełniony został wymóg uzyskania zgody strony na uchylenie decyzję (która sama o to wnioskowała), przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu decyzji, jednak nie wystąpiła przesłanka interesu społecznego ani słusznego interesu strony.

Posiłkując się orzecznictwem administracyjnym organ zauważył, że "słuszny interes strony" należy rozumieć jako interes prawny a nie faktyczny, a nadto należy wyważyć, czy nie jest o sprzeczny z interesem społecznym.

W dalszych wywodach DWINB podkreślił, że decyzja objęta wnioskiem o uchylenie, wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale "Utrzymanie obiektów budowlanych", co z góry przesądza, że powinien on mieć zastosowanie w przypadkach, gdy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie jest remontowany i konserwowany przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli lub bierność właściciela lub zarządcy. Uwagi wymaga także, że to na właścicielu lub zarządcy ciąży obowiązek utrzymywania obiektu zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego tj zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy wystąpi choćby jedna przesłanka określona w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, to organ jest nie tylko uprawniony lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Mając na uwadze przedstawione wyżej regulacje, DWINB zauważył, że skoro przepisy zawarte w art. 61-66 ww. ustawy mają za zadanie chronić obiekty budowlane przed złym stanem technicznym który powoduje, że nie można ich użytkować zgodnie z przeznaczeniem jak i w sposób niezagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, to uznać należy, że przepisy te chronią nie tylko interesy strony (właściciela, użytkowników danego obiektu budowlanego), ale również interes społeczny (gdyż zapobiegają zagrożeniom, które wpływają również na osoby przebywające w otoczeniu danego obiektu budowlanego). Zdaniem organu odwoławczego również określony w decyzji termin wykonania obowiązków, ustalony został w sposób racjonalny przy uwzględnieniu poziomu skomplikowania prac, zużycia technicznego poszczególnych elementów obiektu i konieczności jak najszybszej ich naprawy. Uwzględniono także warunki atmosferyczne mogące mieć wpływ na możliwość wykonania robót. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że samo zabezpieczenie budynku w sposób wskazany przez wnioskodawcę, nie realizuje w pełni celów art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, którymi jest wyeliminowanie potencjalnych zagrożeń i złego stanu budynku.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że nie można uznać, że za uwzględnieniem wniosku przemawia słuszny interes strony, bądź interes społeczny, gdyż na gruncie rozpatrywanej sprawy interesem społecznym jak i interesem strony, będzie taki stan budynku, który odpowiada przepisom technicznym i nie stwarza zagrożeń – co oznacza równocześnie przestrzeń wolną od takich zagrożeń, czyli stanów naruszenia prawa jakie wiążą się z nieodpowiednim stanem technicznym budynku. Ich tolerowanie przez okres dłuższy niż obiektywnie niezbędny do ich usunięcia, sprowadzałoby się do uwzględnienia każdego wniosku o zmianę terminu, czy też zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.

W efekcie organ odwoławczy podzielił stanowisko I instancji, że wobec nie spełnienia wszystkich przesłanek z art. 155 k.p.a. należało odmówić uchylenia decyzji ostatecznej. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wywodził, że wbrew twierdzeniom odwołującej się, interes skarżącej jako uczelni publicznej nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy jednoznaczny z interesem społecznym. Podniesione argumenty wskazują, że uchylenie decyzji byłoby korzystniejsze dla strony co jednak nie jest zgodne z interesem publicznym. Ograniczenie wykonanych robót tylko do zabezpieczenia budynku, bez wykonania całości decyzji, nie doprowadziłoby do odpowiedniego stanu technicznego budynku i nie wyeliminowałoby całości zagrożenia, co stoi w sprzeczności z interesem publicznym będącym, w przypadku tego typu postępowań, wartością nadrzędną. Istotą decyzji z 2018 r. nie było bowiem tylko zabezpieczenie budynku ale doprowadzenie go do odpowiedniego stanu technicznego budynku.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Akademia Wychowania Fizycznego we W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całokształtu sprawy, w szczególności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powtórzono przedstawioną wcześniej argumentację, wskazującą, że zaistniał nowy stan faktyczny w związku z wykonaniem robót budowalnych zabezpieczających konstrukcję, który spowodował, że cel decyzji z 18 września 2018r. został osiągnięty a tym samym zniknęły przesłanki uzasadniające funkcjonowanie decyzji w obrocie prawnym. Skarżąca zauważyła, że według DWINB celem uregulowania zawartego w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, jest ochrona obiektów przed złym stanem technicznym "który powoduje, że nie można ich użytkować zgodnie z przeznaczeniem jak i w sposób niezagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska". Stanowisko to skarżąca "rozłożyła na dwa czynniki leżące u podstaw ochrony obiektów budowlanych przed złym stanem technicznym": 1/ niemożność użytkowania ich zgodnie z przeznaczeniem; 2/ niemożność użytkowania ich w sposób niezagrażający życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Odnosząc się do pierwszego czynnika autor skargi stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie ma obecne żadnego przeznaczenia, nie pełni żadnych zadań – nie jest ani hangarem (jest nim tylko z nazwy) ani obiektem jakiegokolwiek innego użytkowania. Nie ma więc konieczności zapewniania mu dobrego stanu technicznego do zabezpieczenia użytkowania. Natomiast drugi aspekt (ochrona obiektu przed złym stanem technicznym) aby zapewnić użytkowanie w sposób niezagrażający życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska) został już przez skarżącą spełniony, co zostało wykazane zarówno we wniosku o uchylenie decyzji jak i w odwołaniu. Skoro stan zagrożenia został usunięty, nie znajduje potwierdzenia wywód DWINB o braku podstaw do "zmiany" decyzji PINB z 2018 r. Powyższe okoliczności przekonują, że wbrew stanowisku organów, występuje przesłanka interesu społecznego jak i słusznego interesu strony uprawniająca do uchylenia ostatecznej decyzji z 2018 r.

Dla skarżącej niezrozumiałe jest dlaczego ocena dokonana w tej sprawie nie pozwala na uznanie, że za interesem publicznym przemawia fakt, że zaspokojone zostały przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt nie jest użytkowany (nie ma przeznaczenia) i usunięty został stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Zdaniem strony wydatkowanie w takiej sytuacji środków publicznych jest sprzeczne z interesem społecznym. W interesie społecznym jak i w interesie strony leży odstąpienie od wydatkowanie tej kwoty, mając na uwadze, że ma ona być przeznaczona w istocie na odtworzenie obiektu, który nie ma i nie będzie miał przeznaczenia. Także wykonanie tych prac w wyznaczonym terminie jest obiektywnie niemożliwe.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy jak i treść zapadłych rozstrzygnięć prowadzą do wniosku, że orzekające w sprawie organy obu instancji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem skarżonej decyzji uzasadniałaby jej eliminację z obrotu prawnego.

Podstawę zaskarżonego orzeczenia DWINB stanowił art.155 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wskazać w tym miejscu należy, że pomimo, iż skarżąca wnioskowała o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a., organy prawidłowo oceniły, że podstawę rozstrzygnięcia winien stanowić przepis art. 155 k.p.a. – co zostało także zaakceptowane przez wnioskodawcę i nie jest w niniejszej sprawie sporne.

Zauważyć zatem należy, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne, wskazane w nim przesłanki materialnoprawne, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Pomimo bowiem umieszczenia art. 155 k.p.a. w ustawie procesowej (K.p.a.) przepis ten ustanawia zarówno normy o charakterze procesowym, jak i materialnoprawnym. Normą o charakterze materialnoprawnym jest wskazanie określonych przesłanek zmiany decyzji ostatecznej, zaś charakter procesowy mają regulacje dotyczące właściwości organów i trybu postępowania oraz sposobu rozstrzygnięcia (por. NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. II OSK 404/20, CBOSA).

Z brzmienia art. 155 k.p.a. wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej jest dopuszczalne gdy: 1/ wszystkie strony wyrażą na to zgodę; 2/ przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji; 3/ za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymagane jest łączne spełnienie ww. przesłanek a brak którejkolwiek z nich, uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji w omawianym trybie.

W niniejszej sprawie organy obu instancji trafnie przyjęły, że nie zostały spełnione wszystkie określone w art. 155 k.p.a. przesłanki, co powoduje, że nie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej. DWINB oparł, co prawda swoje rozstrzygnięcie na braku spełnienia przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony, uznając, że uchyleniu decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, ale błędna ocena w tym zakresie nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić zatem trzeba, że niezależnie od badanych przez organy przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony, istotnym wymaganym warunkiem uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest brak sprzeczności z przepisami szczególnymi.

W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym jest art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Przywołany przepis stanowił podstawę do wydania decyzji której uchylenia domaga się uczelnia, nakazującej Akademii Wychowania Fizycznego usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym "Hangaru na sprzęt pływający", tj. budynku znajdującym się przy ul. [...] we W., poprzez wykonanie szeregu prac naprawczych opisanych w pkt 1-7 osnowy decyzji.

W kontekście poczynionych wyżej uwag, w pierwszym rzędzie należało zatem poddać ocenie, czy w ogóle dopuszczalne jest żądane uchylenia ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przy zastosowaniu przepisu art. 155 k.p.a. W tym względzie ocenie podlegało, czy rozstrzygnięcie objęte postępowaniem nadzwyczajnym należy do kategorii w której organ ma swobodę w kształtowaniu treści decyzji w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd podziela bowiem prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko bowiem w obszarze owego "luzu decyzyjnego", wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Przepis art. 155 k.p.a.. może mieć zatem zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. W konsekwencji orzecznictwo przyjmuje, że przepisu tego nie można stosować do uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z 2 października 2019 r., sygn. II OSK 2507/18; z 9 stycznia 2018r., sygn. II OSK 1088/17, z 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 254/17, z 3 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 600/17, z 22 listopada 2017 r., sygn. II OSK 533/16, z 20 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2944/18, z 15 listopada 2019r., sygn. II OSK 3287/17, z 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK1088/17 – wszystkie dostępne w CBOSA).

W związku z powyższym istotne jest, że decyzja której uchylenia w trybie nadzwyczajnym żąda obecnie strona skarżąca, w zakresie w jakim nakłada obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowalnego, ma charakter związany. Wynika to jasno z treści tego przepisu - organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzkiemu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest obowiązany w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ ma również obowiązek określić termin usunięcia tych nieprawidłowości, przy czym, sam przedział czasowy wykonania obowiązku ustalany jest już na zasadzie uznania administracyjnego. W związku powyższym w orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przeprowadzana w trybie art. 155 k.p.a., jest możliwa tylko w zakresie ww. terminu - w tej części ma ona bowiem charakter uznaniowy i co do zasady istnieje w tym zakresie możliwość jej zmiany (por. NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r. II OSK 202/21, z dnia 2 października 2019 r. II 2507/18, z dnia 10 marca 2021 r. II OSK 1946/19, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie żąda jednak zmiany decyzji PINB z dnia 18 września 2018 r. w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków (wskazuje, że w tym względzie zgłosiła odrębny wniosek) ale całkowitego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, przez jej uchylenie.

Mając na uwadze związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, stanowisko organów administracji odmawiających jej uchylenia należy uznać zatem za słuszne. Uwzględnienie wniosku strony skarżącej doprowadziłoby bowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego do wydania którego organ był mocą ustawy zobowiązany, pomimo, że nie doszło do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Wbrew twierdzeniem skarżącej cel decyzji z dnia 18 września 2018r. nie został bowiem osiągnięty. Strona sama podaje, że co prawda wykonała roboty budowalne - "choć nie te które były określone w decyzji nr 1839/2018" (por. str. 2 skargi). Wykonane prace - jak wskazuje skarżąca - zgodne były z "Projektem budowalnym konstrukcji zabezpieczającej przed katastrofą zabytkowy hangar na sprzęt pływający ..." i wyeliminowały ewentualne niepożądane następstwa występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mogące stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, a także trwale zabezpieczyły obiekt.

Z powyższego jasno wynika, że Akademia nie wykonała obowiązków nałożonych decyzją z dnia 18 września 2018 r. Fakt ten potwierdzony został także w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym przez organy nadzoru budowalnego (co Sądowi wiadomym jest z urzędu). Co istotne, celem decyzji z 2018 r. nie było tylko – jak twierdzi skarżąca - wyeliminowanie nieprawidłowości mogących zagrażać życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwa mienia ale także przywrócenie pełnej sprawności technicznej obiektu przez wykonanie robót określonych w pkt 1 -7 jej osnowy. Taki cel wynika bowiem wprost z przepisów stanowiących podstawę wydania tej decyzji (por. art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy – Prawo budowalne) oraz wyjaśniony i wyartykułowany został wyraźnie w jej uzasadnieniu. Skarżąca wskazuje natomiast we wniosku o uchylenie decyzji, że wykonane prace miały na celu zabezpieczenie obiektu przed katastrofą budowlaną a nie przywrócenie mu pełnej sprawności technicznej. Skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji, która przemawiałaby za uchyleniem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, w szczególności, wykazującej, że cel tej decyzji - rozumiany w prawidłowy sposób - został osiągnięty. Nie wykazała zwłaszcza aby zastosowany przez organ nadzoru budowlanego w decyzji z 2018 r. zakres nakazu był niewłaściwy lub, że możliwe było usunięcie nieodpowiedniego stanu budynku w inny sposób niż określony w decyzji albo wreszcie, że wykonane przez nią prace usuwały zły stan techniczny, np. zastosowane rozwiązania zabezpieczające eliminowały nieodpowiedni stan techniczny budynku i w konsekwencji doprowadziły obiekt do jego pełnej sprawności technicznej.

W efekcie stwierdzić należy, że skoro nie budzi wątpliwości stan faktyczny co do tego, że obiekt nadal jest w złym stanie technicznym (w sprawie nie wykazano aby doszło do jego usunięcia) to brak jakichkolwiek podstaw do uchylenia decyzji z 2018r. W zaistniałej sytuacji uwzględnienie wniosku strony prowadziłoby w istocie do obejścia - w wyniku zastosowania art. 155 k.p.a.- nakazu do wydania którego, mocą art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązany był PINB.

W sprawie mamy do czynienia z niewątpliwą kolizją interesu strony skarżącej, wyrażającego się w uniknięciu wykonania nałożonych obowiązków, z normą prawa materialnego zawartą w art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowalnego. Stan taki wyklucza zastosowanie art. 155 k.p.a. – przepis szczególny sprzeciwia się bowiem uchyleniu objętej wnioskiem decyzji PINB. W konsekwencji nie można też uznać, aby za uchyleniem decyzji przemawiał słuszny interes strony czy interes społeczny – co prawidłowo ocenił DWINB. O spełnieniu tej przesłanki można bowiem mówić w takich przypadkach, gdy uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Z tego też względu w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o interesie prawnym, który przemawiałby za uchyleniem decyzji ostatecznej, sankcjonując tym samym stan niezgodny z prawem.

Niezasadne okazały się zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stronie skarżącej umknęło bowiem, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem głównym, w którym organ przeprowadza na szeroką skalę postępowanie wyjaśniające do istoty sprawy, w tym gromadzi i ocenia dowody. Mamy natomiast do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym, w którym w jak wcześniej zaznaczono, rola organu sprowadza się tylko do sprawdzenia zaistnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zaś prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 600/17). Inaczej rzecz ujmując, konstrukcja przepisu art. 155 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Nie jest także uzasadnione twierdzenie, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji odwołania. DWINB ustosunkował się bowiem do zarzutów odwołania a inną kwestią jest to, że skarżąca nie akceptuje stanowiska organu.

Sąd nie podziela zarzutów skargi opartych na twierdzeniu, że skoro strona skarżąca jest uczelnią publiczną to nie wykonywanie przez nią decyzji i nie wydatkowanie środków na wykonanie nakazanych przez PINB prac, jest tożsame z interesem publicznym. Narracja strony skarżącej utożsamiająca w taki sposób własny interes z interesem publicznym jest nie do zaakceptowania, a jej przyjęcie prowadziłoby do stanu niezgodnego z prawem. Skarżąca pomija dwie istotne okoliczności. Po pierwsze, że organ nadzoru budowlanego, mocą ustawy, zobowiązany jest do wydanie decyzji z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia złego stanu technicznego obiektu, niezależnie od tego czy zagraża on życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu mienia a także niezależnie od tego, czy właściciel obiektu ma skonkretyzowane zamiary co do jego użytkowania, czy też nie. Po drugie, że mamy do czynienia z obiektem zabytkowym, wpisanym do rejestru zabytków. W interesie publicznym jest więc ochrona tego obiektu i egzekwowanie od właściciela dbałości o niego - tym bardziej, gdy jako właścicielem tym jawi się podmiot publiczny (uczelnia publiczna) któremu obiekt zabytkowy, stanowiący wszak mienie publiczne, powierzony został we władnie nie po to, aby doprowadzić do jego degradacji i zniszczenia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że obowiązki związane z ochroną obiektu zabytkowego wynikają dla jego właściciela wprost z dwóch aktów prawnych rangi ustawowej. Z ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami (por. art. 5 który stanowi, że właściciel lub posiadacz zabytku ma zapewnić jego zabezpieczenie i utrzymanie w jak najlepszym stanie; ma też korzystać z zabytku w sposób zapewniający jego trwałe wartości) oraz z Prawa budowlanego (art. 5, art. 60 i następne tej ustawy). Należy więc powiedzieć - przeciwnie niż twierdzi skarżąca - że w interesie społecznym leży pozostawanie decyzji PINB z 18 września 2018r. w obrocie prawnym i jak najszybsze doprowadzenie przez organy do jej wykonania. Nie ulega wątpliwości, że to Akademia Wychowania Fizycznego swoim zachowaniem, nie wypełniając od wielu lat obowiązków ustawowych względem spornego obiektu, doprowadziła systematycznie do jego degradacji, powodując zły - wręcz awaryjny - stan techniczny, zagrażający zdrowiu i życiu ludzi, bezpieczeństwu mienia a także wartościom historycznym obiektu. Pełna odpowiedzialność za zły stan techniczny tego obiektu, który od ponad 30 lat jest zabytkiem, obciąża zatem AWF i jej obowiązkiem jest usunięcie tego stanu – nie poprzez rozbiórkę obiektu – ale przez doprowadzenie do jego sprawności technicznej. Argumentacja podnoszona przez stronę skarżącą w toku postępowania oraz w skardze wręcz wskazuje, że jedynym pomysłem uczelni na przedmiotowy obiekt zabytkowy jest doprowadzenie do jego rozbiórki. Takie stanowisko uczelnia zresztą wprost wyrażała w toku postępowania egzekucyjnego (por. uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Wr 25/21). Niewątpliwie jest to prosty sposób uzyskania niezbudowanej działki w atrakcyjnej części miasta w celu jej sprzedaży (co nie byłoby oczywiście pierwszym tego rodzaju przypadkiem dotykającym obiekt zabytkowy). W obecnej sytuacji faktycznej i prawnej, taka praktyka kłóci się jednak z dyrektywami wynikającymi z obu przywołanych wcześniej aktów prawnych. W interesie publicznym jest zatem, aby skarżąca - występująca jako uczelnia publiczna - zaprzestała działań, które zmierzają do utrzymywania złego stanu technicznego objętego ochroną obiektu zabytkowego, w tym przez próby obejścia przy pomocy art. 155 k.p.a. nałożonych ostateczną decyzją PINB nakazów, lecz jak najszybciej wykonała decyzję.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.