Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 139/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 7 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 roku sprawy ze skargi M. P., A. B., A. B., M. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania I. F., B. B. oraz M. P. działającej w imieniu własnym oraz A. B., A. B., R. B. i M. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku I. F., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku handlowo –usługowego (łączna pow. sprzedaży do 900 m2), budowie zjazdu z al. A, budowie/przebudowie urządzeń budowlanych, planowanej do realizacji w Ł. przy ul. B 80/80a/82 na działkach nr 76/3, 68/193, 68/192, 68/191, 68/187, 68/485 (działka drogowa) w obrębie [...] oraz fragmentach działek drogowych o nr 68/190, 68/171, 79/56 w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła I. F., B. B., M. P. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. B., A. B., R. B. i M. B..

I. F. zakwestionowała ustaloną linię zabudowy dla planowanej inwestycji od strony al. A.

B. B. natomiast zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez wyjazd od ul. B, przy pominięciu okoliczności, iż droga zlokalizowana na działce nr 68/187 nie nadaje się do obsługi komunikacyjnej tego rodzaju obiektu jak planowany, bowiem jej parametry nie pozwalają na wybudowanie koniecznych chodników. Ponadto planowany wyjazd stanowiłby nadmierne obciążenie nieruchomości drogowej, gdyż droga ta użytkowana obecnie przez jej współwłaścicieli jako dojazd do posesji (wjazd i wyjazd) z tak znacznym natężeniem ruchu w kierunku wyjazdu, stałaby się drogą jednokierunkową – wyjazdową i utraciłaby funkcję wjazdu;

2) § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie i § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie i wyznaczenie linii zabudowy dla inwestycji od strony al. A w oparciu o linię zabudowy budynku znajdującego się najbliżej pasa drogowego tej ulicy.

Natomiast M. P., A. B., A. B., R. B. i M. B. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez wyjazd od strony ul. B, podczas gdy obsługa inwestycji przez drogę wewnętrzną na działce nr 68/182 jest niedopuszczalna, bowiem służebność nie może pozbawiać dostępu do drogi publicznej właściciela nieruchomości służebnej, a tak się stanie, gdy droga ta zacznie pełnić funkcję wyłącznego wyjazdu z pawilonu handlowego, gdyż odwołujący się utracą istniejący wjazd do swojej posesji na działce nr 76/2 od ul. B;

2) § 14 pkt 1 i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422, dalej jako: "rozporządzenie z 2002 roku"), poprzez wyznaczenie dostępu do drogi publicznej przez działkę nr 68/182, która nie jest odpowiednia do planowanej funkcji;

3) § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez pozorne wyeliminowanie niewłaściwego określenia parametrów dla inwestycji i usunięcie jedynie z treści decyzji słów "około" bez podjęcia faktycznych czynności zmierzających do dokładnego wskazania tych parametrów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołań, utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawić treść regulacji prawnych odnoszących się do ustalenia warunków zabudowy wskazał następnie, iż w sprawie, obszar analizowany wyznaczony został w pasie stanowiącym trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 91 m = 273 m), co odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia i jest zdaniem Kolegium, wystarczający dla oceny możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu.

W tak wyznaczonym obszarze Prezydent Miasta przeprowadził analizę urbanistyczną pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Analizą objęto wszystkie działki zabudowane, znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, co Kolegium uznało za prawidłowe w świetle obowiązującego w tym zakresie orzecznictwa, powstałego na tle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia, wskazującego iż działką sąsiednią w rozumieniu tego przepisu, jest każda działka znajdująca się w granicach obszaru analizowanego. Funkcje i cechy tej zabudowy obrazuje tabela zawarta w części opisowej analizy.

Część opisowa analizy dla SKO nie pozostawia wątpliwości, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W obszarze tym występuje bowiem zabudowa o funkcji handlowo – usługowej, czyli takiej jak wnioskowana.

Cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy stanowiły podstawę do określenia wymagań dla nowej zabudowy. W punkcie II. 1.2 decyzji "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" Prezydent Miasta Ł. ustalił dla nowej zabudowy:

- linię zabudowy jako nieprzekraczalną:

- od al. A jako przedłużenie istniejącej zabudowy na nieruchomości przy ul. A 9a, oznaczonej jako działka nr 68/478 i 68/402, w odległości 5 m od południowej granicy działek nr 68/192 i 68/191;

- od działki nr 68/188 – bezpośrednio przy zachodniej granicy działki nr 68/193, co gwarantuje zachowanie limitu wynikającego z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Takie ustalenie linii zabudowy Kolegium uznało za prawidłowe, bowiem znajduje ono uzasadnienie w sposobie zagospodarowania terenu sąsiedniego. Bezspornie, co potwierdza zarówno część opisowa, jak i graficzna analizy urbanistycznej, linia zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, przebiega w bardzo zróżnicowanych odległościach od pasa drogowego. Istnieją również budynki położone w granicy pasa drogowego, czyli w sposób o jaki inwestor wnioskował dla planowanego budynku. Jak zauważyło jednak Kolegium, taka lokalizacja zabudowy występuje w obszarze analizowanym wzdłuż innych ulic niż al. A (głównie ul. B) i nie dotyczy narożnikowego położenia, jak ma to miejsce w sprawie. W ocenie Kolegium, linia zabudowy tak sytuowanych obiektów nie może stanowić wzoru dla ustalenia tego parametru dla planowanej inwestycji.

Z uwagi zatem na stan zagospodarowania terenu sąsiedniego, za prawidłowe Kolegium oceniło wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o linię zabudowy położonej wzdłuż al. A, po tej samej stronie tej ulicy co teren inwestycji. Przy czym, wyznaczenie tej linii w oparciu o znajdujący się najbliżej pasa drogowego budynek przy al. A 9a (działki nr 68/192 i 68/191), oceniono jako optymalne również z uwagi na możliwość zabudowy terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Wyznaczenia bowiem linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia, czyli jako kontynuację tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, ograniczałoby znacznie albo wręcz niweczyło zamiar inwestora.

Kolegium wskazało, że nie można uznać, iż lokalizację przyszłych obiektów wyznacza uzyskane w sprawie stanowisko zarządcy dróg publicznych, do których teren inwestycji przylega. W opinii z dnia 8 kwietnia 2016 roku, na którą powołał się inwestor, zarządca drogi powołał przepis art. 43 ust. 1 pkt 3c ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, wśród innych, na których oprał się przy rozpatrywaniu sprawy. Nie wskazał go jednakże jako podstawy do wyznaczenia linii zabudowy dla inwestycji.

Jak następnie wskazało Kolegium, wskaźnik powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek budowlanych nr 76/3, 68/193, 68/192, 68/191, ustalono w przedziale od 0,27 do 0,63. Z analizy wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, kształtuje na poziomie od 0,07 do 0,86, średnio 0,27. Ustalona zatem minimalna wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji odpowiada zatem średniej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego, a maksymalna zgodna z wnioskiem inwestora, mieści się w przedziale wielkości tego parametru występujących w obszarze analizy. W ocenie Kolegium ustalenie takie nie narusza § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Dalej Prezydent Miasta ustalił szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy w przedziale od 38,9 m do 66 m. Jak podkreśliło Kolegium, z analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wynosi od 4 m do 153 m, zatem średnio 38,9 m. Ustalenia w zakresie omawianego parametru w ocenie Kolegium wypełniają zatem dyspozycję § 6 ust. 2 rozporządzenia, gdyż wielkości ustalone dla nowej zabudowy (minimalna i maksymalna) zawierają się w przedziale wielkości omawianego parametru z obszaru analizy (przy czym minimalna odpowiada średniej z obszaru, maksymalna natomiast wnioskowanej).

W decyzji pierwszej instancji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu), jej gzymsu lub attyki ustalono dla nowej zabudowy w przedziale do 3,5 m do 5 m (w części istniejącej bez zmian). Jak podkreśliło Kolegium, w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 15 m do 36 m i zabudowa o funkcji usługowej o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,5 m do 11 m. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości mieszczą się zatem w granicach wielkości omawianego parametru z obszaru analizowanego, przy czym odpowiadają wielkościom wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków o takiej samej funkcji jak wnioskowana (al. A 9a, ul. B 123, ul. B 80a). Powyższe ustalenie nie narusza zatem zdaniem Kolegium, przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Kształtując geometrię dachu Prezydent Miasta stosownie do brzmienia § 8 rozporządzenia ustalił odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, czyli w części projektowanej: dach wielospadowy, o spadku nachylenia połaci dachowych od 1° do 20°, wysokość kalenicy od 4 m do 5 m, o kierunku równoległym do ustalonej linii zabudowy od al. A. Ustalone w tym zakresie wymagania odpowiadają geometrii dachów z obszaru analizowanego, gdzie jak wskazuje analiza, występują dachy jedno, dwu i wielospadowe, a także mansardowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 80°. Wysokość kalenicy istniejącej zabudowy wynosi od 2,5 m do 36 m. Kierunek kalenic istniejącej zabudowy – równoległy lub prostopadły do frontu działki.

Konfrontacja cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy z parametrami ustalonymi dla planowanej, pozwala w ocenie Kolegium na stwierdzenie, iż ustalone parametry nie odbiegają od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, lecz stanowią jej kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie organu odwoławczego, wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały też zgodnie z ww. przepisami rozporządzenia i znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu – w oparciu o wnioski płynące z analizy wspomnianego stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji – warunków zabudowy dla inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów inwestora Kolegium napisało, że organ administracji związany jest w sposób bezwzględny jedynie rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel). Jeżeli natomiast chodzi o poszczególne parametry planowanego obiektu, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Ustalenie warunków zabudowy nie polega bowiem na dostosowaniu tych warunków do zamiaru inwestora, ale do warunków architektoniczno – urbanistycznych panujących na danym terenie. Taka sytuacja ma zdaniem Kolegium miejsce w sprawie, co czyni nieuzasadnionymi zarzut o wyznaczeniu linii zabudowy dla inwestycji niezgodnie z wnioskiem. Tym samym zarzut ten nie może skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Zdaniem SKO, nie mogą też w ten sposób skutkować pozostałe zarzuty, odnoszące się do drogi wewnętrznej (działki nr 68/182), przez którą odbywać się będzie obsługa komunikacyjna inwestycji od strony ul. B. Zarzuty te, dotyczące parametrów technicznych tej drogi, uniemożliwiających wybudowanie chodników, zmiany w wyniku realizacji inwestycji natężenia ruchu na tej drodze, zmiany jej funkcji na wyjazdową oraz innych ograniczeń jakie jej funkcjonowanie jako dojazd do planowanego obiektu handlowo – usługowego niesie dla właścicieli nieruchomości służebnej, nie mogą być skutecznie podnoszone na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wykraczają one bowiem poza ramy tego postępowanie, które przesądza jedynie czy planowane przedsięwzięcie, w świetle uwarunkowań architektoniczno – urbanistycznych jest możliwe do realizacji na wskazanym we wniosku terenie. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, zawiera jedynie określenie ogólnych warunków, pod jakimi możliwa jest lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego. Wynikają one z istniejących uwarunkowań architektoniczno – urbanistycznych w obszarze sąsiedzkim w stosunku do terenu planowanej inwestycji. Decyzja ta określa tylko podstawowe – wymienione w ustawie i przepisach do niej wykonawczych – parametry i wskaźniki zamierzenia. Szczegółowe okoliczności planowanej zabudowy konkretyzują się natomiast w następnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Jednocześnie Kolegium zaakcentowało, że z tego względu zagrożenie cudzych praw na etapie ustalania warunków zabudowy ma charakter jedynie potencjalny, ochrona osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak jak w kolejnym etapie inwestycyjnym. To w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, właściwe organy sprawdzają, czy inwestor posiada ważną decyzję o warunkach zabudowy oraz czy uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów.

Reasumując Kolegium napisało, iż kontestowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w świetle uwarunkowań architektoniczno – urbanistycznych planowana inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanym we wniosku terenie.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że inwestycja kontynuując funkcje i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p.: teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej al. A i ul. B, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanego zamierzenia, teren inwestycji na który składają się grunty budowlane (Bi i Bp) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji. Taka sytuacja zgodnie z regulacją art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkowała ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, bowiem jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Biorąc pod uwagę etap procesu inwestycyjnego – zdaniem Kolegium – prawidłowo organ pierwszej instancji określił wymogi, co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych jak np. obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2002 roku, jak również rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Kwestionując powyższą decyzję M. P., A. B., A. B., M. B. i R. B. skierowali do sądu administracyjnego skargę. Skarżący wskazali na naruszenie:

- art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez brak wszechstronnego i należytego ustalenia stanu fatycznego sprawy, a tym samym nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania decyzji, a w szczególności niewyjaśnienie czy teren objęty inwestycją ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej tj. uwzględniający funkcję i przeznaczenie planowanego przedsięwzięcia budowlanego;

- § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i wyznaczenie linii zabudowy w odniesieniu do al. A w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy nie istniały uzasadnione okoliczności przemawiające za stosowaniem przepisu stanowiącego wyjątek do zasad określonych w § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia;

- § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie linii zabudowy od al. A w odniesieniu do budynku znajdującego się najdalej od pasa drogowego;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez wyjazd od ul. B, podczas gdy obsługa inwestycji przez drogę wewnętrzną na działce nr 68/182 jest niedopuszczalna bowiem służebność nie może pozbawiać dostępu do drogi publicznej właściciela nieruchomości służebnej, a tak się stanie gdy droga ta zacznie pełnić funkcję wyłącznego wyjazdu z pawilonu handlowego o powierzchni 900 m2, gdyż skarżący utracą istniejący wjazd do swojej posesji na działce nr 76/2 od ul. B;

- § 14 pkt 1 i § 15 rozporządzenia z 2002 roku, poprzez wyznaczenie dostępu do drogi publicznej przez działkę nr 68/182, która nie jest odpowiednia do planowanej funkcji inwestycji (szerokość, nośność, promienie skrętów), bowiem nie nadaje się do obsługi transportu TIR-owego, zwiększonego natężenia ruchu, wybudowania niezbędnych chodników na pieszych.

Opierając się na wskazanych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autorzy wyjaśnili, że decyzja organu pierwszej instancji zawierała liczne uchybienia i jako taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Przede wszystkim, organ pierwszej instancji niezasadnie wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy dla inwestycji od al. A na mocy § 4 ust. 4 rozporządzenia, tj. w odniesieniu do budynku znajdującego się najdalej od pasa drogowego. W sprawie bez wątpienia zastosowanie powinien znaleźć przepis § 4 ust 3 rozporządzenia bowiem linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, a zatem dla inwestycji powinna być ona wyznaczona w odniesieniu do budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Tymczasem w analizie urbanistycznej dokonano ustaleń wręcz przeciwnych przyjmując za punkt odniesienia budynek usytuowany przy ul. A 9a, który znajduje się najbliżej pasa drogowego biorąc pod uwagę budynki zlokalizowane wzdłuż ul. A, a ponadto w znacznej odległości od inwestycji. W ocenie strony, nieprawidłowe jest powoływanie się na § 4 ust 4 rozporządzenia dla uzasadnienia takich ustaleń. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w oparciu o zasadniczą regulację może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona tak w decyzji, jak i w analizie. W analizie brak jest jednak szczegółowego i logicznego uzasadnienia przyczyny niemożności wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust 3 rozporządzenia, a lapidarne stwierdzenie, iż jego zastosowanie "uniemożliwiłoby wprowadzenie nowej zabudowy" należy uznać za niewystarczające. Intencją ustawodawcy było bowiem stworzenie przepisów, które uniemożliwią realizacje przedsięwzięć budowlanych burzących ład przestrzenny, w tym nie wpisujących się w wymaganą prawem linię zabudowy. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia należy zatem stosować wówczas, gdy organ z obiektywnych przyczyn nie jest w stanie wyznaczyć linii zabudowy w oparciu o zasadniczą regulację, a nie gdy wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z nią jest możliwe, lecz niezgodne z oczekiwaniami inwestora, gdyż uniemożliwia wprowadzenie nowej zabudowy. Przesądza to o nieuzasadnionym prymacie analizy urbanistycznej nad przepisami rozporządzenia, faworyzowaniu interesu inwestora i pozornym dążeniu do zapewnienia ładu przestrzennego. Co więcej Kolegium zwróciło uwagę na szczególne, bowiem narożnikowe położenie inwestycji (w bezpośrednim skrzyżowaniu ul. B i A), a zatem wyznaczenie linii zabudowy powinno być dokonywane ze szczególnym poszanowaniem obowiązujących zasad, a nie nawiązywaniem do regulacji stanowiących wyjątek.

Jak podkreślili skarżący, ich budynek (na działce nr 76/2), jak i budek inwestora (na działce nr 76/3) posiadają okna na stronę południową tuż przy granicy działki nr 68/193. Budynki te powstały legalnie w latach '90 XX wieku. Okna są usytuowane w tenże sposób, gdyż ówcześni inwestorzy otrzymali zgodę Architekta Miasta Ł. na takie rozwiązanie, bowiem organ stwierdził wówczas, że ze względu na istniejącą linię zabudowy oraz relację do skrzyżowania ul. B i al. A na obszarze działki nr 68/193 nie powinna być wprowadzona nowa zabudowa. Przedmiotowa działka została zakupiona przez obecnego inwestora (I. F.) w 2001 roku w ramach przetargu, do którego nie przystąpili skarżący z uwagi na stanowisko zajęte wcześniej przez Architekta Miasta Ł.. Przez ostatnie 16 lat działka ta istotnie spełniała funkcje terenu zielonego – ogrodu gastronomicznego dla restauracji M. przy ul. B 82, zatem spełniała również funkcje handlowo – usługową, przynosiła korzyści ekonomiczne. W chwili obecnej inwestor pomija ustalenia poczynione w latach '90 pomimo, iż nabywając nieruchomość w 2001 roku po okazyjnej cenie (spowodowanej m.in. brakiem zainteresowania zakupem nieruchomości przez skarżących w związku ze stanowiskiem Architekta Miasta) liczył się z tym, iż nie będzie w przyszłości możliwe zabudowanej nabytej nieruchomości. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 68/193 godzi zatem w zaufanie skarżących do organów władzy publicznej, które w przeszłości prezentowały inne stanowisko w stosunku do zagospodarowania terenu na rzeczonej działce.

W ocenie skarżących, niemożliwa jest obsługa inwestycji poprzez drogę wewnętrzną na działce nr 68/182 we wskazany w decyzji sposób (wyjazd). Służebność nie może bowiem pozbawiać dostępu do drogi publicznej właściciela nieruchomości służebnej, a tak się stanie gdy droga ta zacznie pełnić funkcję wyłącznego wyjazdu (utracona pozostanie funkcja wjazdu do posesji przy ul. B 82 – budynku na działce nr 76/2). Zatem wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji inwestycja z uwzględnieniem obowiązujących warunków technicznych spowoduje zaburzenie istniejącego dotychczas ładu i zagospodarowania terenu. Ponadto dostęp do drogi publicznej powinien być dostosowany do planowanej funkcji (szerokość, nośność, promienie skrętów). Droga wewnętrzna na działce nr 68/182 o szerokości 3 m nie nadaje się do wykorzystania jej do transportu TIR-owego czy dużego natężenia ruchu. Inwestycja nie ma zatem odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Choć przepis nie stanowi wprost, iż dostęp do drogi publicznej ma uwzględniać funkcję jaką będzie pełniła inwestycja w zagospodarowaniu przestrzennym to tego typu przesłankę skarżący wywodzą z wykładni celowościowej regulacji. Ustalenie warunków zabudowy i wskazanie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę, która nie jest w stanie jej obsłużyć, czyni decyzję niewykonalną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku handlowo – usługowego, budowie zjazdu, budowie/przebudowie urządzeń budowlanych.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 273 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 91 m, zatem trzykrotność stanowi obszar o promieniu 273 m. Tak wyznaczony obszar analizowany – jak wskazał autor analizy – jest zgodny z przepisami i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania. Także zdaniem składu orzekającego, obszar o takiej wielkości jest wystarczający w sprawie, bowiem inwestowana działka jest zlokalizowana na zurbanizowanym terenie (osiedle mieszkaniowe) w mieście, gdzie występuje zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, która pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy oraz racjonalnej całości urbanistycznej.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej ze znacznym udziałem zabudowy usługowej, która pozwala na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora – zdaniem Sądu – w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – w ocenie Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa.

Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy, podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

Przede wszystkim, linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji. W analizie uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał, jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie, sięgając do treści § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Sięgając do treści § 4 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia organ pierwszej instancji określił nieprzekraczalną linię zabudowy od al. A ( w odległości 5 m od południowej granicy działek nr 68/192 i 68/191) oraz powołując się na przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia tenże organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy od strony działki nr 68/188 (al. A) bezpośrednio w zachodniej granicy działki nr 68/193.

Takie ustalenie linii zabudowy – w ocenie Sądu – pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy i znajduje uzasadnienie w treści § 4 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia. Nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie linii zabudowy wynika z analizy urbanistycznej. Z tych też powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi stanowiący o naruszeniu § 4 ust. 3, jak i ust. 4 rozporządzenia.

W dalszej kolejności, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten wskazuje, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak napisał organ pierwszej instancji wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,07 do 0,86, co daje średnią na poziomie 0,27. Z tego powodu Prezydent Miasta ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 0,27 (wielkość średnia w obszarze analizowanym) do 0,63 (wielkość wnioskowana przez inwestora). W ocenie Sądu, tak określony wskaźnik powierzchni zabudowy nawiązuje do tego parametru występującego w obszarze analizowanym. Maksymalna jego wielkość (0,63) odpowiada wielkości występującej w obszarze analizowanym (do 0,86) i dlatego wyznaczony w ten sposób wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie tylko nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji, ale także uwzględnia wniosek inwestora w tym zakresie. Autor analizy w tym zakresie wskazał na narożne usytuowanie działki z charakterystycznym podwyższonym wskaźnikiem zabudowy. W ocenie Sąd tak ustalony wskaźnik – mimo iż jest wyższy od średniego – nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Sąd nie dostrzegł w tym zakresie uchybień.

Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym – na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia – dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi od 4 m do 153 m. Średnio ten parametr w obszarze analizowanym wynosi 38,9 m. Organ, uwzględniając w tym zakresie wniosek inwestora, określił szerokość elewacji frontowej w przedziale od 38,9 m (wielkość średnia w obszarze analizy) do 66 m (wielkość wnioskowana). Tak przyjęte parametry – jak wskazał autor analizy urbanistycznej – będą mieścić się w przedziale parametrów w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu taka argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie i uzasadnia określenie szerokości elewacji frontowej w wielkości określonej w decyzji. Także w tym zakresie, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, zatem jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanej wysokości i wynosi ona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 15 m do 36 m, a dla zabudowy usługowej od 2,5 m do 11 m. Wobec tego powołując się na brzmienie § 7 ust. 2 rozporządzenia organ określił rzeczony wskaźnik zabudowy w przedziale od 3,5 m do 5 m. Taka sytuacja – zdaniem Sądu – jest zgodna z wnioskiem inwestora i odpowiada wielkościom stwierdzonym w obszarze analizowanym.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ określił, że inwestycja powinna mieć dach wielospadowy o spadku głównych połaci od 1° do 20°, wysokość górnej kalenicy od 4 m do 5 m, kierunek głównej kalenicy równoległy do al. A. W obszarze analizowanym bowiem organ stwierdził dachy jedno, dwu i wielospadowe o spadku połaci od 5° do 45°, wysokość kalenicy od 5,5 m do 16,5 m o kierunku równoległym lub prostopadłym do granicy frontowej działki. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została dostosowana do geometrii dachów charakterystycznych dla tej samej zabudowy.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że także i one nie zasługują na uwzględnienie.

W konkluzji należy wyjaśnić, iż – co już wcześniej podkreślono – inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, II SA/Lu 604/11 i inne). Także bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają wszelkie okoliczności związane z zakupem działki przez inwestora.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skargi związane z zapewnieniem planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej, czyli zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 14 pkt 1 i § 15 rozporządzenia z 2002 roku.

Odnosząc się do tych argumentów należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi on być legalny, zatem prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Wskazany przepis przewiduje bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki np. prawa własności. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie wiąże kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach Prawa budowlanego, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymogami w zakresie dojazdów. Wynika z tego, że w każdej rozpatrywanej sprawie konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danego terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję jest spełniony. Nie nastąpiło w tym zakresie naruszenie § 14 ust. 3 rozporządzenia z 2002 roku już chociażby z tego powodu, że rozporządzenie to ma zastosowanie nie do procedury ustalania warunków zabudowy, ale do procedur objętych przepisami Prawa budowlanego, w tym wydawania pozwolenia na budowę. Kwestia określania przyszłej szerokości drogi dojazdowej do inwestycji i spełnienia wymagań technicznych nie może być przedmiotem ustalania warunków zabudowy, jeżeli przedmiotem ustalania warunków zabudowy jest planowana inwestycja polegająca na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku handlowo – usługowego, a nie budowa drogi.

W sprawie planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, bowiem teren inwestycji bezpośrednio przylega do pasa drogowego drogi publicznej (al. A – droga powiatowa oraz do ul. B – droga powiatowa). Dostęp do al. A ma być zapewniony poprzez projektowany zjazd, a do ul. B poprzez istniejący zjazd. Z tych powodów organy słusznie uznały, że spełniony jest w sprawie warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

ał