Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2064/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: aert. 138 par. 1 pkt 3, art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia "[...] z siedzibą w G., Towarzystwa Przyjaciół Miasta [...] [...] z siedzibą w K. oraz P. O. w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla postanowienie Starosty P. z dnia [...]marca 2021 r. nr [...], postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] postanowienie Wojewody M.z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz postanowienie Wojewody M.z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] III. zasądza od Wojewody M. na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w G. oraz Towarzystwa Przyjaciół Miasta [...] [...] z siedzibą w K.kwotę po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie) i Towarzystwa Przyjaciół Miasta Ogrodu [...] z siedzibą w [...] (dalej: Towarzystwo) od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, teletechniczną, wodno-kanalizacyjną, ogrzewania, wentylacji i chłodzenia) oraz instalacjami uzbrojenia terenu (elektryczną, wodociągową, hydrantową, ogrzewania geotermalnego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-pożarowym) na działkach nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

Stwierdzając, że pismem z [...] lutego 2021 r. oraz pismem z [...] lutego 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] go złożyły odpowiednio Stowarzyszenie oraz Towarzystwo, które wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2021 r., poprzedzoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskutek uwzględnienia sprzeciwu złożonego przez [...] Sp. z o. o. Sp. k. wyrokiem z 10 listopada 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1383/20, orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 153 p.p.s.a. i wyjaśnił, że uwzględniając zapadłą w sprawie ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz ponowną analizę materiału dowodowego, należy stwierdzić, że Stowarzyszenie i Towarzystwo na dzień rozstrzygnięcia zostały formalnie dopuszczone do udziału w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Starosta [...] postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] postanowił bowiem dopuścić Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, a postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] analogiczne rozstrzygnięcie zostało wydane względem Towarzystwa. Fakt dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przez organ I instancji z uwagi na niezaskarżalny charakter postanowień wydawanych w oparciu o art. 31 k.p.a. nie zwalnia jednakże organu odwoławczego od własnej oceny, czy zachodzą kumulatywnie warunki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 31 § 1 i 2 k.p.a. i wskazał, że dokonał analizy celów statutowych odwołujących się organizacji. Zwrócił jednocześnie uwagę na dyspozycję art. 28 ust. 3 p.b., zgodnie z którym art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 p.b. stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 p.b. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.), dalej: u.u.i.ś. Organ zauważył, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów u.u.i.ś. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym kontekście Wojewoda [...] wskazał, że projektowana inwestycja została zlokalizowana na terenie Zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] ustanowionego uchwalą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. w sprawie uznania terenu [...] za zespół przyrodniczo-krajobrazowy oraz na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego Rozporządzeniem Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), co oznacza, że położona jest na terenie objętym formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.), dalej: u.o.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), dalej: r.p.m.z.o.ś., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 u.o.p. lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p.; b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 58 r.p.m.z.o.ś., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1- 5, 8 i 9 u.o.p. lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p., b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. W tym kontekście organ zauważył, dokonując weryfikacji twierdzeń wnoszących odwołanie, że z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, iż powierzchnia użytkowa projektowanego budynku usługowo-handlowego wynosi 1397,86 m², czyli mniej niż 0,5 ha (s. 6 projektu budowlanego), zaś powierzchnia utwardzona dla ruchu kołowego wynosi 1991,32 m², czyli mniej niż 0,2 ha (s. 6 projektu budowlanego). Ponadto z pkt. 2.8. Przewidywane zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników i ich otoczenia, części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że "[...] projektowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie jest wymagane uzyskanie decyzji organu o środowiskowych uwarunkowaniach [...].". Wojewoda [...] wskazał, że zwrócenia uwagi wymaga to, że za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej odpowiada wyłącznie uprawniony i należący do izby samorządu zawodowego projektant. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 p.b., do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (o ile jest wymagana), w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do projektu budowlanego projektant jest zobowiązany dołączyć stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ odwoławczy zaznaczył równocześnie, że z rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wynika, iż na terenie obszaru (we wszystkich strefach wyznaczonych § 2 rozporządzenia) zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projektowania inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego położenie projektowanej inwestycji na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie uzasadnia udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Za niezrozumiałe Wojewoda uznał stanowisko Starosty [...] dopuszczające Stowarzyszenie i Towarzystwo przy uzasadnieniu, że cyt. "Organ może i powinien w tej sytuacji założyć - tak jak uczynił to apriorycznie Wojewoda [...] wydając kasacyjne postanowienie - że w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w świetle poosiadanych dowodów istnieje potencjalna możliwość, iż z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji na terenie Zespołu przyrodniczo- krajobrazowego [...] (...), a jednocześnie na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na udział organizacji społecznych w postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Brak jest jednocześnie - wobec niemożności zapoznania się z całością akt sprawy przez Starostę [...] - dokonania odmiennych ustaleń w tym zakresie".

Pismem z 13 września 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. złożył Prokurator Okręgowy w [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, tj. opinii dra inż. D K z [...] lutego 2020 r. sporządzonej na zlecenie Gminy [...], zgodnie z którą powierzchnia parkingu i infrastruktury towarzyszącej planowanej inwestycji jest zdecydowanie większa niż wynika to z projektu budowlanego i wnosi w przypadku parkingu 2023 m², a w przypadku drogi dojazdowej 308 m², zatem łącznie 2331 m², co przywiodło organ do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 58 lit. a r.p.m.z.o.ś. i art. 79 w zw. z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., a w konsekwencji art. 28 ust. 4 p.b., co doprowadziło do uznania, że postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, a zatem organizacje społeczne - Stowarzyszenie oraz Towarzystwo nie są uprawnione do wzięcia w nim udziału oraz umorzenia postępowania odwoławczego;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania przez organ wskazań zawartych w projekcie budowlanym dotyczących powierzchni utwardzonej dla ruchu kołowego, co do której w projekcie wskazano, że wynosi ona 1.991,32 m2, (tom I, s. 7 projektu budowlanego) w sytuacji, gdy w materiałach sprawy znajdowała się opinia dra inż. D K z [...] lutego 2020 r. sporządzona na zlecenie Gminy [...], zgodnie z którą powierzchnia parkingu i infrastruktury towarzyszącej planowanej inwestycji jest zdecydowanie większa niż wynika to z projektu budowlanego i wnosi w przypadku parkingu 2023 m2, a w przypadku drogi dojazdowej 308 m2, zatem łącznie 2331 m2, co przywiodło organ do ustalenia, że planowana inwestycja nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 58 lit. a r.p.m.z.o.ś., a co za tym idzie nieprawidłowej oceny możliwości wzięcia udziału w postępowaniu przez organizacje społeczne.

Powyższe zarzuty Prokurator rozwinął w uzasadnieniu skargi.

Pismami z 20 września 2021 r. i 23 września 2021 r. skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. złożyły również Stowarzyszenie oraz Towarzystwo, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

W jednobrzmiących w zasadniczej części skargach skarżący zarzucili decyzji Wojewody [...] naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 i 11 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie udziału organizacji społecznej (Stowarzyszenia i Towarzystwa) w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę przez Starostę [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r.;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 i 4 p.b. poprzez brak rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 28 ust. 3 i 4 p.b., a tym samym, czy Towarzystwo i Stowarzyszenie nie powinny być dopuszczone do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę;

3) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 i 4 p.b. poprzez brak przeprowadzenia jakichkolwiek czynności przez Wojewodę [...], które zmierzałyby do ustalenia, czy w niniejszej sprawie, z uwagi na potrzebę udziału społeczeństwa przy budowie, Towarzystwo i Stowarzyszenie powinny być dopuszczone do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę;

4) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. art. 28 ust. 4 p.b. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe i umorzenie tego postępowania, podczas gdy postępowanie to wywołane odwołaniami Towarzystwa i Stowarzyszenia powinno się było toczyć i zakończyć rozstrzygnięciem merytorycznym i rozstrzygającym odwołania Towarzystwa i Stowarzyszenia, ponieważ w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, która według u.u.i.ś. wymaga udziału społeczeństwa, albowiem przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest tego rodzaju postępowaniem, które wymaga udziału społeczeństwa;

5) art. 28 ust. 4 p.b. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie, nie mamy do czynienia z sytuacją, która według u.u.i.ś. wymaga udziału społeczeństwa, podczas gdy przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym postępowanie niniejsze o wydanie pozwolenia na budowę jest tego rodzaju postępowaniem, które wymaga udziału społeczeństwa;

6) § 3 ust. 1 pkt 58 r.p.m.z.o.ś. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przedsięwzięciem, które znacząco oddziałuje na środowisko, podczas gdy prawidłowe dokonanie wyliczeń z przedstawionej dokumentacji projektowej, z uwzględnieniem infrastruktury towarzyszącej, doprowadziłoby do wniosku, że jest to inwestycja, która podlega reżimowi określonemu w r.p.m.z.o.ś. i wymaga udziału społeczeństwa;

7) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 58 r.p.m.z.o.ś. poprzez niezweryfikowanie i nieprawidłowe dokonanie ustaleń w zakresie przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w kategorii znacząco odziaływujących na środowisko;

8) art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie poprzez nieustalenie, czy planowane przedsięwzięcie objęte ochroną [...] Obszaru Chronionego i obowiązujące dla tego Obszaru zakazy mają odniesienie do planowanej inwestycji;

9) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przygotowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z k.p.a. i w ten sposób doprowadzenie do utrudnionej weryfikacji podjętej przez Wojewodę [...][...] sierpnia 2021 r. decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skarg złożonych przez skarżących.

Postanowieniami z 18 listopada 2021 r. sygn. VII SA/Wa 2064/21, sygn. VII SA/Wa 2065/21 i sygn. VII SA/Wa 2066/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił połączyć sprawy o sygn. VII SA/Wa 2065/21 (skarga Towarzystwa) i sygn. VII SA/Wa 2066/21 (skarga Prokuratora Okręgowego w [...]) ze sprawą o sygn. VII SA/Wa 2064/21 (skarga Stowarzyszenia) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić je pod sygn. akt VII SA/Wa 2064/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przyjęcie przez ustawodawcę w art. 127 § 1 k.p.a., że odwołanie "służy stronie" wiążąco przesądza o tym, iż weryfikacja sposobu rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ I instancji nie może zostać przeprowadzona na wniosek podmiotu, który stosowną legitymacją odwoławczą nie dysponuje. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym negatywnego aspektu zasady skargowości znajduje swój procesowy wyraz w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przypadkach, gdy odwołujący powołuje się na swoje uprawnienie do zaskarżenia decyzji organu I instancji, przesądzenie, że wnoszący odwołanie nie posiada do tego legitymacji, powinno nastąpić w drodze wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ten pogląd prawny wynikający z treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119 w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ma charakter przeważający (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r. sygn. II OSK 964/20; wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. II OSK 953/17; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 487/17; wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 432/17).

Spór w kontrolowanej sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] umarzającą postępowanie odwoławcze sprowadza się do oceny tego, czy skarżącym organizacjom społecznym, które złożyły odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., przysługiwała legitymacja do zaskarżenia w toku instancji udzielonego inwestorowi ([...]Sp. z o. o. Sp. k.) przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę. Powyższe zagadnienie łączy w sobie kwestie materialnoprawne rzutujące na sposób rozstrzygnięcia tego zagadnienia (kwalifikacja nadawana inwestycji budowlanej, której projekt budowlany został zatwierdzony, z punktu widzenia listy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 r.p.m.z.o.ś.) z płaszczyzną procesową, w ramach której zastosowanie dyspozycji, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) wymaga określenia, czy w drodze wyjątku przewidzianego w art. 28 ust. 4 p.b. organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu i złożyła odwołanie spełnia warunek opisany w art. 31 § 1 k.p.a. Nie powinno budzić wątpliwości, że z uwagi na niezaskarżalny charakter postanowienia organu I instancji o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania (art. 142 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a.) na organie odwoławczym spoczywa obowiązek zweryfikowania prawidłowości tejże decyzji procesowej na zasadach przewidzianych w art. 142 k.p.a., na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z treści kontrolowanej decyzji wynika, że o umorzeniu postępowania odwoławczego decydowało w sprawie ustalenie, że jakkolwiek postanowieniami z [...] marca 2021 r. nr [...] i nr [...] Starosta [...] dopuścił Towarzystwo i Stowarzyszenie do udziału w postępowanie, to tymi aktami organ odwoławczy nie był związany, a przez to, będąc zobowiązany do oceny legitymacji odwołujących organizacji do zaskarżenia decyzji z [...] stycznia 2020 r., postanowił orzec odnoście do ich uprawnienia do udziału w postępowania ze względu na dyspozycję art. 28 ust. 3 p.b. w sposób odmowny, co prowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego z powodu jego bezprzedmiotowości. Jakkolwiek takie działanie Wojewody [...] pozostaje w formalnej zgodności z art. 142 k.p.a., to zasadnie względem niego w złożonych skargach postawiony został zarzut oparcia go na posłużeniu się przez organ odwoławczy kryterium oceny postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2020 r. jako postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (nie)wymagającego działu społeczeństwa w sposób niedopowiadający art. 35 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 4 p.b. jak i niezgodny z wymaganiami, jakie na organ odwoławczy nakładają w zakresie standardów postępowania dowodowego przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a.

W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, co obejmuje w szczególności kwestię obowiązku dysponowania przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. Realizacja tego obowiązku w zakresie, w jakim odnosi się do przesądzenia, czy inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 r.p.m.z.o.ś., wymaga weryfikacji przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej. Z funkcjonalnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. wynika, że sprawdzenie projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu lub działki powinno nastąpić w takim zakresie, w jakim jego rozważenie pozwala organowi administracji architektoniczno-budowlanej na przyjęcie zobiektywizowanego osądu odnośnie do zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska.

Aczkolwiek w świetle przepisów p.b. zakres badania podejmowanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w odniesieniu do projektu budowlanego (projektu architektoniczno-budowlanego) pozostaje ograniczony, co jest wynikiem przyjęcia przez ustawodawcę szerokiej odpowiedzialności projektanta za jego zgodność z przepisami prawa, to okoliczność ta nie może decydować o tym, by kryterium oceny, czy w świetle rozwiązań projektowych inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 59 ust. 1 u.u.i.ś.), była formalna analiza projektu i wnioski, jakie odnośnie do niego w omawianym przedmiocie zamieścił w projekcie budowlanym sporządzający go projektant, a ich weryfikacja opierała się na ustaleniu, że projektant złożył wymagane art. 20 ust. 4 p.b. oświadczenie, przejmując odpowiedzialność za zatwierdzane rozwiązania projektowe.

Odmienne stanowisko, jakie w tym zakresie przyjął Wojewoda [...] nie dokonując koniecznego wydzielenia w ramach dokumentacji projektowej płaszczyzny jej badania, która pozwala stwierdzić zgodność (niesprzeczność) projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, czyni zaskarżoną decyzję wadliwą w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko w sprawie nie odpowiada zamieszczonemu w decyzji na jej stronie 4. objaśnieniu interpretacyjnemu, w którym obowiązki projektanta i jego wyłączną odpowiedzialność organ powiązał literalnie z projektem architektoniczno-budowlanym a nie projektem zagospodarowania terenu lub działki, jeżeli to twierdzenie zostało poprzedzone przytoczeniem przez Wojewodę [...] informacji zawartych w części opisowej projektu zagospodarowania terenu inwestycji i oświadczenia projektanta o tym, że nie jest dla niej wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a "[...] zastosowane w opracowaniu rozwiązania projektowe spełniają warunki wynikające z przepisów dotyczących ochrony środowiska naturalnego", któremu towarzyszyło wyraźne skonkludowanie przez organ, że "[z] powyższego wynika, że projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko [...]".

Za niewystarczające w sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uznać trzeba odwołanie się przez organ odwoławczy do tych przepisów r.p.m.z.o.ś., które z uwagi na charakter inwestycji mogły kształtować zakres wymagań ciążących na inwestorze (§ 3 ust. 1 pkt 56 lit. a i § 3 ust. 1 pkt 58 lit. a r.p.m.z.o.ś.) i następcze wskazanie, że nie znajdują one zastosowania w prowadzonym postępowaniu, a tym samym postępowanie to nie stanowi postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 28 ust. 4 p.b., jeżeli taki wniosek wypływał wyłącznie z formalnego przytoczenia informacji, jakie w odniesieniu do wskaźników kształtujących potencjalnie znaczące oddziaływanie na środowisko inwestycji, w tym tej części inwestycji, która obejmuje budowę parkingu naziemnego towarzyszącego budynkowi usługowo-handlowemu (wskaźnik obszaru - powierzchnia nie mniejsza niż 0,2 ha) wynikać mają z treści projektu określającego wielkość powierzchni utwardzonej dla ruchu kołowego (1991,32 m2 – Projekt zagospodarowania terenu. Część opisowa. Pkt. 2.3., s. 6; rysunek nr Z-01-PZT, s. 12). Z treści decyzji nie wynika, czy organ odwoławczy dane liczbowe podane przez projektanta w bilansie terenu stanowiącym element projektu zagospodarowania terenu poddał jakiejkolwiek kontroli, czy też uznał, że jest nimi związany w formie przytoczonej w treści decyzji. Nie wynika również, czy w ramach koniecznego postępowania wyjaśniającego poddana analizie została przez Wojewodę [...] kwestia równoważności zachodzącej pomiędzy użytą w bilansie terenu kategorią odnoszoną do "powierzchni utwardzonej dla ruchu kołowego" a kategorią "powierzchni użytkowej parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą", o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 58 lit. a r.p.m.z.o.ś. i jakie znaczenie normatywne powinno być, zdaniem organu, temu ostatniemu wyrażeniu przypisywane, co uchybia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 p.b., art. 35 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 58 lit. a r.p.m.z.o.ś.

Koresponduje z tą oceną uznanie, że wnioski dotyczące kwalifikowania postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. jako postępowania w sprawie pozwolenia na budowę niewymagającego udziału społeczeństwa dla swojej poprawności wymagały sformułowania stanowiska organu na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Za tenże materiał uznać trzeba również dowody zgłoszone przez inne podmioty niż skarżące organizacje społeczne, co w bezpośredni sposób obejmuje wskazywany przez strony skarżące dowód z dokumentu prywatnego - opinię dra inż. D K z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie pola powierzchni parkingów i infrastruktury im towarzyszącej wskazanych w projekcie budowlanym przygotowanym dla działek nr ew. [...] , obr. [...] wraz z załącznikami dołączoną do odwołania od decyzji Starosty [...] wniesionego przez Gminę [...] (pismo z [...] lutego 2020 r.). W sytuacji, gdy Stowarzyszenie i Towarzystwo do wskazanej opinii bezpośrednio postanowiły odwołać się w celu wykazania swojego uprawnienia do udziału w postępowaniu (pismo Stowarzyszenia z [...] stycznia 2021 r.; pismo Towarzystwa z [...] stycznia 2021 r.), organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 p.b. bez merytorycznego odniesienia się do tegoż dowodu, a w świetle treści wniosków, jakie z niego wypływają, bez podważenia poprawności zajętego w opinii stanowiska. W tym zakresie pokrywająca się ze sobą argumentacja w ramach zarzutów skarg wniesionych przez strony skarżące zasługuje w całości na uwzględnienie.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2021 r. z przywołanych powodów narusza przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik zobowiązywało Sąd do jej uchylenia.

Stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia wynikającego z powyższego przepisu zdecydował o potrzebie uchylenia wraz z zaskarżoną decyzją również aktów, które w kontrolowanej sprawie zostały wydane w przedmiocie dopuszczenia skarżących organizacji społecznych do postępowania wszczętego wnioskiem [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] z [...] czerwca 2019 r. o wydanie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Dotyczy to postanowień Starosty [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] oraz [...] i postanowień Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] i nr [...], których wydanie doprowadziło do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...] o wniosków skarżących z 11 września 2019 r. (Towarzystwo) i z 30 stycznia 2020 r. (Stowarzyszenie). Powodem przyjętej oceny jest uznanie przez Sąd niezgodności tychże aktów z prawem wymuszającej nadanie następczo sposobowi rozpatrzenia wniosków Stowarzyszenia i Towarzystwa o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pełnej zgodności z regulacją prawną przewidzianą w k.p.a.

W sprawie niesporne pozostaje, że postanowieniami z [...] października 2019 r. nr [...] i z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Starosta [...] odmówił dopuszczenia odpowiednio Towarzystwa i Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W następstwie wskazanych wyżej postanowień kasacyjnych z 19 czerwca 2020 r. wydanych przez Wojewodę [...] na Starostę [...] został nałożony obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosków Stowarzyszenia i Towarzystwa, pomimo że kompetencja taka temu organowi w przedmiotowym zakresie nie mogła przysługiwać, jeżeli w dacie orzekania przez Wojewodę [...] tok instancji sprawiał, że postępowanie administracyjne toczyło się przed organem odwoławczym, pozbawiając Starostę [...] jako organ I instancji jakiegokolwiek wpływu na jego przebieg po wydaniu decyzji z [...] stycznia 2020 r. Zdaniem Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że nałożenie się postępowań zażaleniowych (zainicjowanych zażaleniami wniesionymi przez Towarzystwo i Stowarzyszenie na odmawiające dopuszczenia tych organizacji do udziału w postępowaniu postanowienia z [...] stycznia 2020 r. nr [...] i z [...] stycznia 2020 r. nr [...]) na postępowanie odwoławcze skutkowało obowiązkiem rozpatrzenia przez Wojewodę [...] zażaleń w sposób merytoryczny. Wojewodzie [...] jako organowi zażaleniowemu nie przysługiwała kompetencja do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.), albowiem ten rodzaj rozstrzygnięcia w układzie procesowym, jaki wywołało wydanie przez Starostę [...] decyzji kończącej postępowanie i postanowień odmawiających dopuszczenia skarżących organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, pozostawał wyłączony. Postępowanie wszczynane wnioskiem organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ma charakter incydentalny, pozostaje zależne względem sprawy głównej, co przekłada się na to, że skuteczność aktów w jego ramach wydanych musi uwzględniać przebieg postępowania wyznaczony załatwieniem sprawy w danej instancji. Odpowiedniość stosowania do zażalenia przepisów dotyczących odwołania zawiera się również w konieczności uwzględnienia przez organ zażaleniowy niezbędnej spójności pomiędzy postępowaniem zażaleniowy a sprawą główną, co w sytuacji takiej, jak rozpatrywana, zobowiązywało Wojewodę [...] jako organ zażaleniowy do dokonania kontroli legalności postanowień odmownych wydanych przez Starostę [...] w celu przesądzenia o żądaniach zgłoszonych przez Towarzystwo i Stowarzyszenie, w następstwie czego mogłaby być sformułowana decyzja odnosząca się do przysługującej odwołującym organizacjom legitymacji procesowej do żądania ponownego rozpatrzenia sprawy udzielonego pozwolenia na budowę w toku instancji.

W związku z wydanym orzeczeniem Wojewoda [...] w warunkach art. 153 p.p.s.a. zobowiązany będzie ponownie rozpatrzeć sprawę, eliminując błędy, których popełnienie decydowało w świetle ujawnionych w wyroku powodów o wadliwości zaskarżonej decyzji. W następstwie przeprowadzonego ponownie postępowania Wojewoda [...] powinien pierwszeństwo nadać rozpatrzeniu zażaleń od postanowień Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] i z [...] stycznia 2020 r. nr [...], wypowiadając się odnośnie do istnienia podstawy dopuszczenia wnioskodawców do udziału w postępowaniu, przyjmując, że wynik tych postępowań zażaleniowych kształtować będzie w sposób bezpośredni ocenę posiadania legitymacji skarżących organizacji do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. Ta zależność rozpatrywana w łączności z normatywną podstawą wydania wskazanych aktów opartą na regulacji art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 28 ust. 3 i 4 p.b. decyduje o tym, że to w ramach postępowania zażaleniowego na Wojewodzie [...] ciążyć będzie obowiązek poczynienia właściwych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.