Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 379/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 9a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Nr [...] Wojewody [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] września 2014 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a. ) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 518, dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] oraz Gminy Miasto P. od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: organ I instancji), znak: [...] z [...] lipca 2014 r. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy placu [...] oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...], obecnie stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], z której wydzielona została działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona do zwrotu, o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu wypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w łącznej wysokości [...] zł przypadającej na poszczególne osoby uprawnione, tj. A. K. (dalej: skarżąca), W. S., W. M., J. S., S. S., M. S., R. K., A. B., J. K. stosownie do ich udziałów w prawie własności nieruchomości.

W decyzji Nr [...] z [...] września Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji znak: [...] z [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta P. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy placu [...] oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...], obecnie stanowiącej część działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona do zwrotu, o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu wypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w łącznej wysokości [...] zł przypadającej na poszczególne osoby uprawnione, tj.: A. K., W. S., J. S., S. S., M. S., R. K., A. B. i J. K. stosownie do ich udziałów w prawie własności nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły Województwo [...] oraz Gmina Miasto P. Strony zakwestionowały prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, tj. zwrotu nieruchomości, a ponadto Województwo [...] zakwestionowało ocenę przyjętą przez rzeczoznawcę jakoby naniesienie na gruncie i infrastruktura techniczna powstała w związku z realizacją celu wywłaszczenia nie miała wpływu na wzrost wartości nieruchomości. Ponadto po wydaniu decyzji w I instancji, w terminie przewidzianym na złożenie odwołania, do Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek o wycofanie wniosku o zwrot nieruchomości złożony przez W. M. i W. S.

W decyzji Nr [...] z [...] września 2014 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podniósł, że w przypadku, gdy nie wszyscy właściciele żądają zwrotu nieruchomości, a wręcz jej odmawiają, to starosta może wydać decyzję odmowną o zwrocie nieruchomości. W niniejszej sprawie do Prezydenta Miasta P. po wydaniu decyzji z [...] lipca 2014 r. wpłynął wniosek z [...] lipca 2014 r. o wycofanie wniosku o zwrot nieruchomości złożony przez W. M. i W. S. – strony niniejszego postępowania. Zdaniem organu II instancji, należy uznać, że wniosek o zwrot nieruchomości złożony został tylko przez część spadkobierców, a nie przez wszystkich spadkobierców, co nie pozwala spełnić jednej z przesłanek ustalenia prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikającej z przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. W ocenie organu II instancji, wniosek o zwrot nieruchomości pochodzący nie od wszystkich osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, w tym współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie. Organ powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny, które jego zdaniem, potwierdzają, że ww. okoliczność stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Wycofanie zaś wniosku świadczy o braku zgody części spadkobierców na zwrot nieruchomości. Organ II instancji zgodził się z ustaleniami organu I instancji według, którego w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna tj. od [...] października 1974 r., nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, ani też w ciągu 10 lat cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Według organu II instancji, na przedmiotowej nieruchomości budowa obiektu sportowego zakończyła się w 2010 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji Prezydenta Miasta P. cel wywłaszczeniowy został określony jako budowa kombinatu sportowego. Bezsprzecznym jest w ocenie organu II instancji, że na wywłaszczonej działce wybudowano infrastrukturę techniczną niezbędną dla działalności kombinatu sportowego.

Kompletny wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w 2011 r., a więc już po wybudowaniu obiektu sportowego wraz z infrastrukturą techniczną. Celu wywłaszczenia nie zrealizowano w terminach określonych w art. 137 u.g.n., jednakże cel wywłaszczenia został zrealizowany w latach 2008-2010. Według organu II instancji, [...] jako wielofunkcyjna hala sportowo-widowiskowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizuje cele kombinatu sportowego. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że nie do przyjęcia jest pogląd, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów. Taki pogląd według organu II instancji, wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: NSA) w wyroku z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 36/13 w sprawie nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...], obecnie część działek nr [...] przeznaczonej pod tę samą inwestycję celu publicznego).

Organ odwoławczy nie odniósł się do pozostałych zarzutów odwołań z uwagi na wycofanie wniosków przez dwie osoby uprawnione do zwrotu, bowiem sprawa zwrotu w tej sytuacji nie spełnia podstawowej przesłanki do zwrotu, jak też przytoczony wyrok NSA w Warszawie dotyczący tej samej inwestycji celu publicznego wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

W skardze strona skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego J. D. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, i wydanie decyzji uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy [...] oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działka [...], obecnie stanowiącej część działki o numerze [...], z której wydzielona została działka nr [...] o powierzchni [...] ha przeznaczona do zwrotu, o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu wypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, bez wskazania jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ l instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

2) naruszenie przepisu art. 140 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego, i niewyjaśnienie z jakich przyczyn organ uznał, że cel wywłaszczenia - choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. - został zrealizowany do 2010 r., zaś wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w 2011 r., choć w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., ani też po upływie tych terminów, a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

3) naruszenie przepisu art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji, która nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

4) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także błędne ustalenie, że cel wywłaszczenia - choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. - został zrealizowany do 2010 r., zaś wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w 2011 r., podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., ani też po upływie tych terminów, a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

5) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ II instancji nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającymi z zasady dwuinstancyjności postępowania i nie rozstrzygnął sprawy ponownie. Według strony skarżącej, organ II instancji nie tylko nie odniósł się do meritum sprawy, lecz także nie podjął żadnych innych kroków, które w konsekwencji prowadziłyby do wydania merytorycznie trafnego rozstrzygnięcia. Nieprawidłowym jest stanowisko organu II instancji, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony dopiero w 2011 r. Według strony skarżącej, zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Organ winien wyjaśnić, z jakich przyczyn uznał, że cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany. Według strony skarżącej, realizacja inwestycji w postaci [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie może być zasadnie kwalifikowana jako realizacja celu zbieżnego z tym, na który nieruchomość została wywłaszczona.

W ocenie strony skarżącej, nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została ona wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończenia przed upływem 10 lat od tego dnia. Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii zasadniczych, uznając je za zbędne z uwagi na wycofanie wniosków przez dwie osoby uprawnione do zwrotu, a także z uwagi na wyrok NSA z 1 sierpnia 2014 r. Zdaniem strony skarżącej, organ dopuścił się rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w przepisie art. 6, 7 i 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja organu odwoławczego, uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu I instancji orzekającą zwrot nieruchomości (część dawnej działki nr [...] wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]) położonej w P. w obrębie nr [...] przy [...], oznaczoną na mapie z projektem podziału działki nr [...] (KW [...]) - zarejestrowanej w Urzędzie Miasta P. Wydziale Geodezji Referacie Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego [...] sierpnia 2013 r., pod nr ewidencyjnym [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz wymienionych w decyzji spadkobierców byłych właścicieli.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w związku z tym, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny w pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z wyżej ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zakwestionowana w sprawie niniejszej decyzja jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek określonych w tym przepisie.

Wymaga podkreślenia, że u podstaw powstania regulacji art. 138 § 2 k.p.a. legła obawa, że organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału, zupełnie inne wnioski niż organ I instancji - zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, s. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Orzekając na podstawie cyt. przepisu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, ani nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Wydając decyzję kasacyjną organ wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Oznacza to, że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

W sprawie niniejszej Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy nie jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie do Prezydenta Miasta P., po wydaniu decyzji z [...] lipca 2014 r. wpłynął wniosek z [...] lipca 2014 r. o wycofanie wniosku o zwrot nieruchomości złożony prze W. M., W. S. – strony niniejszego postępowania. W konsekwencji tego wniosek o zwrot nieruchomości złożony został tylko przez część spadkobierców, a nie przez wszystkich spadkobierców, co według organu II instancji oznacza brak spełnienia jednej z przesłanek ustalenia prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikającej z przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n.

Jak słusznie podnosi organ II instancji, wniosek o zwrot nieruchomości pochodzący nie od wszystkich osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, w tym współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie niesporne jest, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., wszczyna się i prowadzi wyłącznie na wniosek złożony przez poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercę (zasada skargowości). Oznacza to, że brak takiego wniosku wynikły na przykład z rezygnacji z żądania zwrotu, uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania zwrotowego i zmusza organ do jego umorzenia (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., I OSK 318/11, LEX nr 1136686). Rozstrzygając w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ jest bowiem związany zarówno żądaniem (wnioskiem) strony co do zwrotu określonej nieruchomości, jak i rezygnacją z takiego żądania połączoną z cofnięciem wniosku o zwrot i wniesieniem o umorzenie postępowania. Podkreślenia wymaga, że cofnięcie wniosku przez wnioskodawcę, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu dotyczącego konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych, co obliguje organ do umorzenia postępowania. Nie mają przy tym w ocenie Sądu, znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku.

Rozstrzyganie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej może nastąpić tylko wówczas, gdy zgodę na zwrot wyrażą wszyscy uprawnieni do wystąpienia z tego rodzaju roszczeniem. Brak zgody oznacza brak możliwości przywrócenia prawa własności tylko tym podmiotom, które zgłosiły żądanie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że instytucja zwrotu nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, albowiem przywraca stosunki prawnorzeczowe jakie występowały sprzed wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Skutek tej decyzji polega na przejściu prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców. Z tego też względu, a także z powodu jednoznacznej redakcji art. 136 ust. 3 u.g.n. rozstrzyganie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej może nastąpić tylko wówczas gdy zgodę na zwrot wyrażą wszyscy uprawnieni do wystąpienia z tego rodzaju roszczeniem. Brak zgody oznacza brak możliwości przywrócenia prawa własności tylko tym podmiotom, które zgłosiły żądanie. Ten pogląd nie jest kwestionowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dowodem jest w szczególności wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., o sygn. akt I OSK 2145/11, LEX nr 1336377. W sposób jednoznaczny o tej kwestii wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z 20 maja 2009 r. o sygn. akt II SA/Kr 445/09, stwierdzając: "w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomości stanowi współwłasność osób wywłaszczonych lub ich spadkobierców wniosek z żądaniem zwrotu musi zostać złożony przez wszystkich wywłaszczonych współwłaścicieli lub ich spadkobierców". Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli lub ich współspadkobierców wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zarazem oznacza to, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić tylko na rzecz wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców, a więc osób, które pod tytułem ogólnym przejęły majątek byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

W sytuacji, gdy nie wszyscy, którym roszczenie o zwrot przysługuje złożą wniosek, organ powinien wezwać składających wniosek do jego uzupełnienia lub wyrażenia zgody na zwrot nieruchomości już w trakcie postępowania (por. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opubl. w bazie LEX 2013, stan prawny 28 stycznia 2013 r.).

Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie po wydaniu decyzji przez organ I instancji, w terminie przewidzianym na złożenie odwołania, do Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek o wycofanie wniosku o zwrot nieruchomości złożony przez W. M. i W. S. Z uwagi na fakt, iż dwie strony niniejszego postępowania wycofały swój wniosek o zwrot nieruchomości, organ II instancji uznał, że wniosek o zwrot nieruchomości złożony został tylko przez część byłych współwłaścicieli i ich spadkobierców, a nie przez wszystkich współwłaścicieli i ich spadkobierców, nie pozwala spełnić jednej z przesłanek ustalenia prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikającej z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Nie można uznać twierdzenia strony skarżącej, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w 2005 r. (s. 5 skargi), a następnie był uzupełniany. Nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej w tym zakresie, gdyż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek zobligowani są złożyć wszyscy współwłaściciele tej nieruchomości lub ich spadkobiercy. W związku z tym za datę złożenia wniosku należy uznać datę złożenia wniosku przez ostatniego spadkobiercę, po nabyciu przez niego praw do spadku.

Organ II instancji uzasadnił z jakich względów uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto wniosek [...] z 2 września 1974 r. o wywłaszczenie nieruchomości wskazywał, że na terenie nieruchomości przewidziana była budowa ośrodka sportowego, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej. Organy obu instancji ustaliły, że cel inwestycji nie został zmieniony, gdyż wybudowano obiekt sportowy. Ponadto organy też uznały, że na nieruchomości został zrealizowany cel publiczny będący celem, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.

Organ odwoławczy także zasadnie uznał, że skoro wniosek o zwrot został złożony po zrealizowaniu inwestycji celu publicznego, to zwrot nie może nastąpić mimo, że cel nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Stanowisko organu II instancji zostało potwierdzone w wyroku NSA w Warszawie z 1 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 36/13) w sprawie nieruchomości sąsiedniej (dawnej działki [...], obecnie części działek nr [...], przeznaczonej pod tę samą inwestycję celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. należy stwierdzić, że zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2), cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. O zbędności nieruchomości przesądza zatem cel, na który nieruchomość została wywłaszczona. Zasadniczą przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wskazana w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. budowa materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Należy wskazać, że w niniejszej sprawie dokonano nabycia nieruchomości na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, (tekst jedn.: Dz.U. 1974 nr 10, poz. 64). Przepisy tej ustawy nie przewidywały przesłanki realizacji celu wywłaszczenia w określonym terminie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że instytucja zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości nie jest instytucją nową, występowała bowiem już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie. Pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z żadnymi ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. Ograniczenia te wprowadził dopiero art. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492), który wszedł w życie 22 września 2004 r. Na skutek powyższej nowelizacji, treść art. 137 ust. 1 u.g.n. (i określone w nim terminy) budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych. Aktualnie powyższa kwestia została rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11). Warunkiem koniecznym skutecznego żądania przez poprzedniego właściciela lub następcę prawnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Organ rozpatrując sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., który zwiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji gdy, cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w dla przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Należy podkreślić, że cel wywłaszczenia jest powiązany z zadaniem, które miało być zrealizowane z wykorzystaniem wywłaszczonej nieruchomości. Na Zadaniem w znaczeniu ogólnym jest to, co należy czynić w dążeniu do określonego celu. Tak rozumiane zadanie na gruncie przepisów regulujących instytucję prawną wywłaszczenia może polegać na tym, że nakazuje się określonemu podmiotowi zrealizowanie swym działaniem pewnego celu instrumentalnego w stosunku do określonego celu zasadniczego. Zadanie prawne może zawierać w swojej treści nakaz, zakaz działania lub powstrzymania się od działania. Istotne znaczenie dla przypisania odpowiedzialności prawnej za wykonanie zadania ma jego czytelność i zrozumienie treści przez podmiot zobowiązany do jego realizacji. (por. Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadnia, roli i funkcji prawa, PiP 1987/12, s. 18 –19.).

W niniejszej sprawie wbrew zarzutom skargi z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika jakie czynności ma wykonać organ I instancji. Według organu II instancji, należy ustalić, czy początek realizacji celu wywłaszczenia nastąpił przed upływem siedmioletniego terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n.

Z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia.

W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany.

Według stanowiska organu II instancji, które Sąd podziela, wprawdzie celu wywłaszczenia nie zrealizowano w terminach określonych w art. 137 u.g.n., jednakże cel wywłaszczenia został zrealizowany w latach 2008-2010. Według organu II instancji, jak słusznie stwierdził organ I instancji [...] jako wielofunkcyjna hala sportowo-widowiskowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizuje cele kombinatu sportowego (obiektu sportowego), umożliwia rozgrywanie zawodów w różnych dyscyplinach sportu, które miał realizować kombinat sportowy.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. należy stwierdzić co następuje:

Powszechnie przyjmuje się, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 k.p.a., zasady praworządności. W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym musi orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem z uwzględnieniem wykładni prawa, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji w I instancji. W ocenie Sądu organ II instancji nie naruszył zasady wyrażonej art. 6 k.p.a.

Według Sądu, nie można uznać zarzutu naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., organ II instancji podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ II instancji prowadząc postępowanie administracyjne dokonał wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko uzasadnił w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. Strona skarżąca nie wykazała naruszenia przez organ II instancji wyrażonej art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Źródłem tej zasady procesowej jest sformułowana art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Konstytucyjna norma jest adresowana do wszelkich organów władzy publicznej, zarówno do stanowiących prawo, jak i do stosujących prawo. Z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Będąca procesowym wyrażeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie do działań organów administracji publicznej, wymaga więc stosowania wobec tych samych rodzajowo sytuacji faktycznych i prawnych, jednakowej miary ocennej. Organy administracji publicznej na tle takich samych stanów faktycznych oraz tego samego stanu faktycznego powinny podejmować jednolite rozstrzygnięcia.

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negacje całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiająca się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana.

Sąd nie stwierdził także naruszenia przez organ art. 140 k.p.a. Organ odwoławczy szeroko omówił sprawę, a następnie sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Z decyzji organu odwoławczego wynika, że zbadał także czy wskazane przez organ I instancji rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Postępowanie administracyjne jest, bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest, zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył ww. przepisów.

Zaskarżona decyzja zawiera wskazanie prawidłowej podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcie faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie także uznał, że sprawę zwrotu nieruchomości organ I instancji winien ponownie przeanalizować w świetle wyroku wyroku NSA z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 36/13 w sprawie obecnej nieruchomości sąsiedniej, chociaż tej samej dawnej działki nr [...] (obecnie sąsiednich działek nr [...]) przeznaczonej pod tę samą inwestycję celu publicznego. W ww. wyroku NSA nie podzielił poglądu WSA opartego na przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., określającym terminy realizacji inwestycji, tj. rozpoczęcia przed upływem 7 lat i zakończenia przed upływem 10 lat od wywłaszczenia. NSA opowiedział się za poglądem opierającym się na wykładni prokonstytucyjnej przepisów u.g.n. Według poglądu wyrażono przez NSA, nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Jak wynika ze stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 1 sierpnia 2014 r., pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym, jeśli cel został zrealizowany to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła, albowiem istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Oba wymienione w art. 137 ust. 1 u.g.n. kryteria zbędności opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia.

Odnosząc się do argumentów strony skarżącej w zakresie interpretacji art. 137 ust. 1 u.g.n. i powołanych w skardze wyroków sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Część składów orzekających dokonywała wykładni art. 137 u.g.n. stosując jego literalną treść do stanów faktycznych, które miały miejsce także przed wprowadzeniem wspomnianych wyżej ram czasowych dla realizacji celu wywłaszczenia, inne zaś składy orzekające stały na stanowisku, że nie można obecnie obowiązującej regulacji prawnej odnosić do stanów faktycznych, jakie zaistniały przed nowelizacją u.g.n. Poprzednie bowiem regulacje prawne takiego wymogu nie przewidywały i za zbędne, a więc podlegające zwrotowi, uznawano tylko te nieruchomości, na których po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany.

Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości powinno być przedmiotem prawidłowej oceny organu orzekającego o zwrocie nieruchomości.

Jeżeli treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określa precyzyjnie celu wywłaszczenia, ustalenie jego powinno nastąpić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych. W literaturze podnosi się, że pomocne w tym, mogą być zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym materiały, nie wyłączając dokumentacji załączonej do wniosku (zob. E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk. G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 609). W literaturze podnosi się, że "Uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże się ze zbędnością w sensie faktycznym. Zbędność w sensie faktycznym ocenia się, uwzględniając łącznie dwa kryteria: po pierwsze to upływ czasu (...), drugie – to rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (zob. G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizował M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, wyd. 7, Warszawa 2013, s. 1106).

Z uwagi na treść skargi, wskazać także należy, że warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Jednocześnie podkreślić trzeba, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, że dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 k.p.a. nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów kodeksu, i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne.

Wskazane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wbrew zarzutom skargi przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W konsekwencji powyższych okoliczności, organ odwoławczy zasadnie uznał, że wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy koniecznym jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W ocenie Sądu, brak było również podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego dalece wykracza poza ramy wynikające z art. 136 k.p.a.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.