Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 310/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: par. 13c ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w związku ze szkodą spowodowaną przez suszę w 2015 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...]/DM Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014, poz. 1438 ze zm.) w związku z § 13c ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015, poz. 187 ze zm.) oraz art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji (UE) Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE L z dnia [...] lipca 2014 r.) i art. 3 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 5 ustawy z [...] lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2015, poz. 577 ze zm.), odmówił Z. S. przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dniu [...].09.2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynął wniosek Z. S. o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. Do wniosku dołączono: formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie inną niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie oraz kopię polisy ubezpieczenia upraw rolnych.

Na podstawie wypełnionego wniosku oraz załączników organ I instancji przeprowadził kontrolę kompletności, która wykazała brak formalny w postaci nie dostarczenia obowiązkowego załącznika do wniosku, tj. protokołu z oszacowania strat w gospodarstwie rolnym sporządzonego przez właściwą komisję powołaną przez wojewodę i wobec tego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wezwał producenta rolnego na podstawie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia powyższego braku, w terminie siedmiu dni.

W odpowiedzi, w dniu [...].10.2015 r. beneficjent dostarczył korektę wniosku o udzielenie pomocy oraz dokument, który miał stanowić protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym sporządzony przez Komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia [...].06.2015 r.

W toku weryfikacji poprawności załączonego dokumentu ("protokołu") stwierdzono, iż zawiera on uchybienia polegające na:

1. braku określenia wysokości szkód ogółem w gospodarstwie rolnym, która stanowi procent średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji;

2. braku podpisów części członków komisji szacującej straty w gospodarstwie.

Na dokumencie umieszczono dodatkową adnotację sporządzoną przez Urząd Gminy i M. Ł. o treści: "Protokół niezgodny z przepisami o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich z dnia [...] lipca 2005 r. oraz raportem IUNG w P.".

W dniu [...].11.2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynęło pismo podpisane przez dwóch członków komisji do spraw szacowania szkód informujące o fakcie wydawania rolnikom z terenu gminy Ł. protokołów, które sporządzane były z pominięciem wymogów klimatycznego bilansu wodnego prowadzonego przez IUNG oraz przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które nie mogą stanowić podstawy do wypłaty pomocy suszowej. W piśmie tym wskazano, iż w związku z wytycznymi z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczącymi szacowania szkód, komisja powołana przez wojewodę dokonała ustaleń i wydała protokoły uwzględniające w nich tylko te uprawy, dla których na terenie gminy monitoring Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa w P. (dalej zwany IUNG) potwierdził wystąpienie suszy. Zgodnie z tymi ustaleniami tylko jeden rolnik z gminy Ł. zakwalifikował się do przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r.

Wobec powyższego, w dniu [...].11.2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, działając na podstawie art. 50 § 1 Kpa.

Przedmiotowe wezwanie Z. S. odebrał osobiście w siedzibie Biura Powiatowego tego samego dnia tj. [...] listopada 2015 r. i jednocześnie złożył korektę wniosku o udzielenie pomocy wraz kopią protokołu zatytułowanego "Protokół sporządzony na zasadach ogólnych z pominięciem wymogów klimatycznych bilansu wodnego prowadzonego IUNG w P. oraz przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich", który zawierał szacunek szkód w gospodarstwie rolnym ogółem w wysokości 52,10 %, jednakże zawierał także adnotację o treści "Protokół sporządzony na zasadach ogólnych na podstawie pisma Wojewody K.-P. WSPRW.III.7160.[...].18.2015 z pominięciem wymogów klimatycznego bilansu wodnego prowadzonego przez IUNG w P. oraz przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, który nie może stanowić podstawy do wypłaty pomocy na podstawie § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR."

Mając na uwadze powyższe, po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy, wskazując, iż pomoc, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 702/2014 z dnia z 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przysługuje jeśli w gospodarstwie powstaną szkody wywołane przez niekorzystne zjawiska klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej, czyli niekorzystne warunki pogodowe, takie jak: mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które zniszczą ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej produkcji z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najniższej i najwyższej.

Kierownik Biura Powiatowego wskazał ponadto, iż dla ustalenia, czy szkody w gospodarstwie zostały wywołane przez suszę, należy, kierując się przepisem § 13 c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, odwołać się do przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które stanowią, iż szkody spowodowane przez suszę oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb. Wskaźnik klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, jest ustalany na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy w Puławach. Wnioskodawca złożył dwukrotnie protokoły, ale zostały one sporządzone wadliwie. Pierwszy nie określił wartości szkód i nie został podpisany przez wszystkich członków komisji, natomiast oba nie uwzględniały warunków wymaganych dla stwierdzenia wystąpienia suszy.

Zdaniem organu I instancji fakt dostarczenia wadliwego protokołu z oszacowania szkód stanowił naruszenie przesłanek określonych w § 13 c ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ww. rozporządzenia oraz kryteriów określonych w rozporządzeniu Komisji (UE) Nr 702/2014 z dnia 25.06.2014 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. zarzucił decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 6 kpa, art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] z [...] czerwca 2014 r., uznającego niektóre kategorii pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 3 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 5 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich oraz §13c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR.

Odwołujący się podniósł, że błąd polegający na braku określenia wysokości szkód ogółem oraz braku podpisów na pierwszym z protokołów został naprawiony, wobec czego powinien zostać pominięty. Wskazał również, że organ nie wskazał, którego warunku nie spełnia protokół, przy czym wymogi co do treści protokołu nie określają jego szczegółów.

Zdaniem odwołującego się, w treści protokołu wskazano, iż jest to protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych niekorzystnym zjawiskiem atmosferycznym – suszą, które wystąpiło w gospodarstwie rolnym, sporządzony przez Komisję powołaną Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Odwołujący się zwrócił ponadto uwagę, że w dalszej treści protokołu wskazano, iż wysokość szkód ogółem w gospodarstwie rolnym wynosi 52,10 % średniej rocznej produkcji z 3 ostatnich lat lub z 3 lat w okresie 5-letnim poprzedzającym rok wystąpienia szkody, z pominięciem roku o najniższej i najwyższej wielkości produkcji, kwestionując stanowisko i podstawy do jego wdrażania przez Urzęd Gminy w Ł., że wysokość szkód nie przekracza 30%.

Według odwołującego się nie wskazano, jakie konkretnie kryteria warunkujące pomoc nie zostały spełnione a interpretacja § 13 c ust. 1 rozporządzenia jest nieprawidłowa.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 10 ust. 2 ustawy z [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), § 13c ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.) oraz art. 25 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 pkt. 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z 25 czerwca 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Jak wskazano w uzasadnieniu, pomoc finansowa udzielana przez Agencję przyznawana jest, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego, na wniosek producenta rolnego złożony w terminie do 30 września 2015 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Do wniosku dołącza się m. in. kopię protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Ponadto, organ zwrócił uwagę, że "niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej" oznacza niekorzystne warunki pogodowe, takie jak: mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które niszczą ponad 30 % średniej produkcji wyliczonej na podstawie: a) produkcji z ubiegłych trzech lat; lub b) średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej.

Organ odwoławczy wskazał, że zdaniem Kierownika Biura Powiatowego, w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie, nie oszacowano szkód na poziomie wymaganych 30%. Tym samym organ pierwszej instancji stwierdził brak spełnienia warunków określonych dla uzyskania pomocy.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie powołał pełnej podstawy prawnej, nie uzasadniając tym samym należycie rozstrzygnięcia, niemniej Kierownik Biura Powiatowego rozstrzygnął prawidłowo o odmowie udzielenia wnioskowanej pomocy. Organ odwoławczy podniósł, iż przepis art. 2 pkt 6 rozporządzenia komisji (UE) nr 702/2014 z 25.06.2014 r. nie przewiduje konieczności sporządzenia protokołu z oszacowania strat w gospodarstwie przez właściwą komisję, powołaną przez wojewodę, a jedynie reguluje konieczność wystąpienia strat na poziomie przewyższającym 30% średniej rocznej produkcji z trzech ostatnich lat lub z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok wystąpienia szkody, z pominięciem roku o najniższej i najwyższej wielkości produkcji. Przepis § 13 c ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. wskazuje jedynie na fakt przyznania pomocy w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 30 września 2015 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Przepis ten powołano w podstawie prawnej decyzji lecz w uzasadnieniu organu powłąno się też na art. 1,3 i 6 przedmiotowego paragrafu. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, organ pierwszej instancji prawidłowo zdefiniował zjawisko suszy, jednakże nie uzasadnił należycie jego przełożenia na rozstrzygnięcie sprawy, nie wyjaśnił ponadto producentowi rolnemu, iż protokół nie spełniał wymogu polegającego na uwzględnieniu w nim monitoringu prowadzonego przez IUNG w P..

Organ wskazał, że oszacowanie strat jest dokonywane przez komisję, powoływaną przez właściwego miejscowo wojewodę (§ 5 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia [...].01.2015 r.), natomiast ARiMR nie ma również żadnego wpływu na orzeczenia komisji w przedmiocie oszacowania strat i jest związana jej ustaleniami w tym zakresie. Decyzje Agencji opierają się na protokołach sporządzonych przez komisje, przy czym przepisy nie upoważniają organów ARiMR do prowadzenia ustaleń pod kątem zgodności oszacowania strat ze stanem faktycznym, w przypadku gdy producent rolny kwestionuje ustalenia komisji. Organy ARiMR weryfikują protokoły jedynie pod względem formalnym.

Jak wskazał organ odwoławczy, w jednym z protokołów znajdowała się adnotacja członków komisji, z której wynika, że protokół z wysokością szkody ogółem wynoszącą 48,58 % nie został sporządzony prawidłowo, ponieważ szacunek wystąpienia suszy nie został oparty na Obwieszczeniach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wskaźników klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb w okresie sześciodekadowym, który z podziałem na województwa ustalany jest na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy w P..

Wskazano, iż z wyjaśnień przesłanych do BP ARiMR w G. przez członków komisji szacującej straty wynika, że rolnikom wydawano dwie wersje protokołów:

. w związku z pismem Wojewody K. – P. z dnia [...].07.2015 r., [...] wydawane były protokoły na zasadach ogólnych, z pominięciem wymogów klimatycznego bilansu wodnego prowadzonego przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy w P.,

. a także inne protokoły zgodne z wytycznymi MRiRW z dnia [...].07.2015 r. dla komisji powołanych przez wojewodę dotyczących ogólnych zasad szacowania szkód w gospodarstwach rolnych.

W protokołach opracowanych na podstawie wytycznych MRiRW uwzględniono tylko te uprawy, dla których na terenie gminy Ł. monitoring wykazał wystąpienie suszy, nawet jeżeli komisja pierwotnie stwierdziła szkody w gospodarstwie rolnym, jednak jak podkreślił organ odwoławczy, Z. S. takiego protokołu nie dostarczył.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. S. zaskarżył w całości decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], zarzucając naruszenie przepisów:

1. art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] z [...] czerwca 2014 r., uznającego niektóre kategorii pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

2. art. 7,77 i 107 §3 kpa, wyrażające się w niewyjaśnieniu sprawy przez Organ administracyjny — poprzez nienależyte odniesienie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji;

3. art. 3 ust 2 pkt 10) oraz ust. 5 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich;

4. § 13 lit. c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący w pierwszej kolejności szczegółowo i dokładnie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, reasumując, iż jak wynika z rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kluczową — z punktu widzenia organu II instancji - jest okoliczność, że wnioskodawca nie przedstawił protokołu z oszacowania strat, spełniającego warunki wynikające z przepisów prawa, pozwalające na przyznanie wnioskodawcy pomocy, gdyż protokół nie spełniał "wymogu polegającego na uwzględnieniu w nim monitoringu prowadzonego właśnie przez IUNG w P.".

Skarżący podkreślił, że w toku postępowania przed organem I instancji, przedłożył protokół sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę kujawsko - pomorskiego, przy czym, protokół ten – zgodnie z pismem Wojewody K. - P. z [...] lipca 2015 r. (tak: ustalenia Organu II instancji) — pomijał kwestię wymogów klimatycznego bilansu wodnego, a nadto, protokół ten, jak wynika to z ustaleń organu II instancji - był sporządzony poprawnie pod względem formalnym, wskazywał także na wysokość szkód ogółem powyżej 30%

Zdaniem organu II instancji protokół o którym mowa powyżej, posiadał istotną wadę, polegająca na tym, że wydany został z pominięciem wymogów klimatycznego bilansu wodnego prowadzonego przez IUNG w P., co zostało odnotowane przez członków komisji i mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącego uzasadniony jest zarzut, iż organ II instancji nienależycie rozważył materiał dowodowy zebrany w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy doprowadziło to do zastosowania niewłaściwych przepisów prawa, a także ich niewłaściwej interpretacji.

W przekonaniu skarżącego nie jest sporne w sprawie, że komisja szacująca straty u wnioskodawcy została powołana na podstawie właściwych przepisów prawa przez Wojewodę K. — P. i komisję taką należy uznać za ciało wykonawcze, którego rola sprowadza się wyłącznie do poczynienia ustaleń faktycznych, odpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy. Jako oczywistą należy w ocenie skarżącego odnotować okoliczność, że komisja, jest z istoty rzeczy pozbawiona możliwości wskazywania (komukolwiek, w szczególności organowi administracji) jakichkolwiek interpretacji prawnych, w tym, odnoszących się do ustalanych przez komisję faktów. Komisja (jej członkowie) nie może być traktowana, jako ciało, które może podsuwać, czy narzucać któremukolwiek organowi administracji konieczność, czy celowość stosowania określonego rozumienia przepisów prawa.

Rzeczą komisji w przekonaniu skarżącego było ustalenie wysokości szkód ogółem w gospodarstwie rolnym i z tego obowiązku komisja wywiązała się, przy czym nie było i nie jest rzeczą komisji (jej członków) wskazywanie organowi administracji na określone okoliczności prawne (typu: czy Minister Rolnictwa wydał obwieszczenie, a jeżeli tak, to jakie?), bądź też umieszczanie dokonywanych przez siebie czynności oraz ustaleń w kontekście obowiązującego porządku prawnego. Z tej przyczyny, powoływanie się przez organ II instancji na treść adnotacji w przedmiocie pominięcia klimatycznego bilansu wodnego i poczucie związania nim, jest w ocenie skarżącego pozbawione podstaw prawnych i świadczy o niewłaściwej interpretacji określonych elementów stanu faktycznego oraz prawnego.

Skarżący wskazał także, iż organ II instancji przywiązywał istotne znaczenie do wyjaśnień przesyłanych do ARiMR przez niektórych z członków komisji w sytuacji, gdy status tychże wyjaśnień jest więcej, niż wątpliwy i w jego ocenie wyjaśnieniom tym nie można nadawać znaczenia prawnego.

Zdaniem skarżącego, niezgodne z obowiązującym stanem prawnym jest przyjęcie przez organ II instancji założenia, że obowiązkiem komisji jest spełnienie wymogu polegającego na uwzględnieniu w protokole - monitoringu prowadzonego przez IUNG w P.. Jeżeli nawet przez chwilę przyjąć, że obowiązek uwzględniania takiego wymogu istnieje, to z całą pewnością nie jest on — jako okoliczność prawna - skierowany do komisji szacującej straty. W konsekwencji, brakuje podstaw, aby przypisywać działaniom komisji, iż treść protokołu nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa.

Nadto, mając na uwadze status prawny komisji (jednostka powołana przez wojewodę w ściśle określonym celu, bez osobowości prawnej) oraz fakt, iż Wojewoda K. — P. wystosował pismo z [...] lipca 2015 r. o określonej treści (odnotowane przez organ II instancji), zdaniem skarżącego należy wskazać, że organ II instancji nie rozważył, czy należy nadać jakieś znaczenie treści pisma wojewody (jeżeli tak, to jakie?). W ocenie skarżącego, nie jest zrozumiałe także ustalenie organu II instancji, jakoby nastąpiła zmiana ustaleń protokołu na niekorzyść wnioskodawcy, gdyż nie wiadomo w istocie, które z działań komisji zinterpretowano w ten sposób.

Jako całkowicie niezrozumiałe w przekonaniu skarżącego należy ocenić rozważenia zawarte na str. 6 uzasadnienia decyzji o treści: "W protokołach opracowanych na podstawie wytycznych MRiRW uwzględniono tylko te uprawy, dla których na terenie gminy Ł. monitoring wykazał wystąpienie suszy, nawet jeżeli komisja pierwotnie stwierdziła szkody w gospodarstwie rolnym", ponieważ nie sposób zrozumieć, o co chodzi w przytoczonym zdaniu, natomiast organ II instancji uchylił się od wyjaśnienia skarżącemu, na jakiej zasadzie inni producenci rolni otrzymali pomoc finansową w identycznym stanie prawnym.

Nadto, wskazano, że organ II instancji nie rozważył w sposób należyty zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G..

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. W związku z tym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, którą organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy finansowej z tytułu wystąpienia szkód w uprawach rolnych, spowodowanych suszą z roku 2015 r. Skarżący kwestionuje to rozstrzygnięcie wskazując, iż stwierdzone przez organ względem dostarczonego protokołu uchybienie w postaci sporządzenia go z pominięciem przepisów ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich nie powinno mieć wpływu na zasadność przyznania wnioskowanej pomocy.

Przepisy prawa materialnego właściwe zagadnieniu pomocy finansowej dla rolników, których uprawy dotknęły straty spowodowane suszą, zawarte są zarówno w aktach prawa krajowego, jak i wspólnotowego. W związku z powyższym określenie warunków koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o przedmiotową pomoc wymagać będzie odwołania się do regulacji każdego z tych aktów prawnych i skonstruowanie w oparciu o nie zestawu warunków, których kumulatywne spełnienie uprawni wnioskodawcę do otrzymania pomocy finansowej.

Podmiotem właściwym w sprawach szeroko rozumianego wspierania rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co wynika z art. 4 i następnych ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438). W myśl delegacji zawartej w art. 4 ust. 6 szczegółowe zasady realizacji powierzonych Agencji zadań dookreślają przepisy wydanego przez Radę Ministrów rozporządzenia.

Zgodnie z § 13c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.) w 2015 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, zgodnie z ust. 2-13. W ślad za ust. 3 tego paragrafu, pomoc udzielana jest zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE L z dnia 1 lipca 2014 r.). Zgodnie z kolei z § 13c ust. 4 rozporządzenia RM pomoc, o której mowa w ust. 1 jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 30 września 2015 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Do wniosku, o którym mowa powyżej, w myśl §13c ust. 6 pkt 1 rozporządzenia RM, dołącza się m.in. kopię protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, czyli powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia RM.

W myśl art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/2014, do którego prawodawca odsyła w § 13c ust. 3 rozporządzenia RM, pojęcie "niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej" oznacza niekorzystne warunki pogodowe, takie jak mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które niszczą ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat (art. 2 pkt 16 lit. a) lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (art. 2 pkt 16 pkt b).

Zgodnie z kolei z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 577 ze zm.), których uwzględnienie nakazuje treść § 13c ust. 1 rozporządzenia RM, szkody spowodowane przez suszę oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb (art. 3 ust. 2 pkt 10 u.u.r.). Określenie powyższych wartości, zgodnie z art. 3 ust. 5 u.u.r., należy do ministra właściwego do spraw rolnictwa, który ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 20 października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy.

Podsumowując stwierdzić należy, iż pomoc finansowa z tytułu wystąpienia szkód spowodowanych suszą przysługuje, jeżeli łącznie zaistnieją następujące okoliczności:

1) w gospodarstwie rolnym wystąpiła poważna susza, która zniszczyła ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniżej (warunek wynikający z art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/1014);

2) wystąpienie suszy dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb na określonym terenie zostało ogłoszone w drodze obwieszczenia w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej BiP urzędu obsługującego tego ministra (warunek wynikający z § 13c ust. 1 rozporządzenia RM w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 u.u.r.);

3) ubiegający się o przyznanie pomocy złożył wniosek zawierający elementy określone w § 13c ust. 5 rozporządzenia RM z dołączoną kopią protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód (warunek wynikający z § 13c ust. 4, 5 i 6 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia RM).

Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż złożony przez skarżącego wniosek nie był kompletny, ponieważ nie załączono do niego prawidłowo sporządzonego protokołu z oszacowania szkód spowodowanych suszą. Do konstatacji tej prowadzi ustalenie, iż załączony protokół zawierał dwukrotną adnotację – w części tytułowej i części końcowej - że sporządzony został on na zasadach ogólnych z pominięciem wymogów klimatycznego bilansu wodnego prowadzonego przez IUNG w P. oraz z pominięciem przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (k. 17-19 akt adm.). To z kolei oznacza, że komisja szacująca straty zaistniałe w gospodarstwie skarżącego dokonała swoich ustaleń z pominięciem danych zawartych w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a sporządzony przez nią dokument nie jest dokumentem, o którym mowa w § 13c ust. 6 pkt 1 rozporządzenia RM.

Wskazać należy, że dokonanie szacunku w oparciu o dane wynikające z obwieszczenia ministra właściwego do spraw rolnictwa w sprawie wskaźników klimatycznego bilansu wodnego ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy na danym obszarze w istocie doszło do suszy w rozumieniu przepisów rozporządzenia RM oraz u.u.r. Zgodnie z § 13c ust. 6 pkt 1 lit. b kopia protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję winna zawierać m.in. informacje o powierzchni upraw rolnych (innych niż wskazane w lit. a tego przepisu), na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę. Suszą z kolei, w myśl przepisów u.u.r., do których odsyła rozporządzenie RM, jest stan spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, który to stan stwierdzany jest dla danego okresu i danego obszaru w obwieszczeniu ministra właściwego do spraw rolnictwa. Ustalenie, że zaistniałe straty są wynikiem suszy w rozumieniu obowiązujących przepisów ściśle związane jest więc odwołaniem się do danych zawartych w tym obwieszczeniu. To z kolei, wynikając wprost z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 u.u.r., stanowi konieczny warunek uznania protokołu z oszacowania tych strat za dokument zgodny z przepisami rozporządzenia RM, w oparciu o który organ zdolny jest pozytywnie rozstrzygnąć w kwestii wnioskowanej pomocy.

Z akt sprawy wynika, iż rolnikom, w tym skarżącemu, wydawane były protokoły z oszacowania strat w dwóch formach: protokoły obejmujące straty w uprawach na tych kategoriach glebowych, które są wymienione w obwieszczeniach ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz protokoły dotyczące strat zaistniałych na glebach niedotkniętych suszą zgodnie z treścią tych obwieszczeń. Komisja nie mogła więc sporządzić protokołu w formie uwzględniającej wymogi klimatycznego bilansu wodnego oraz zgodnej z przepisami u.u.r. dla wnioskodawcy, albowiem protokół taki stwierdzałby zaistnienie strat spowodowanych suszą wbrew wymaganym warunkom. Z tego też powodu załączony do wniosku protokół opatrzony był stosownymi adnotacjami wyłączającymi możliwość uznania go za dokument, o którym mowa w § 13c ust. 6 pkt 1 rozporządzenia RM.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, że przedstawiona przez skarżącego kopia protokołu nie może być podstawą do uznania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej. Stwierdzone na terenie gospodarstwa skarżącego straty nie mogły zostać uznane za straty spowodowane suszą ze względu na to, iż susza - w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, a więc i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR – nie wystąpiła. Jak zaznaczone zostało wcześniej, jedynie kumulatywne spełnienie właściwych warunków (wystąpienie suszy w rozumieniu przepisów u.u.r., w rozmiarach określonych w rozporządzeniu nr 702/2014 i zgłoszenie wniosku zawierającego wszystkie elementy wymienione w przepisach rozporządzenia RM) uzasadniałoby przychylenie się do przedmiotowego wniosku. W sytuacji złożenia wymaganego załącznika zawierającego istotny brak - stwierdzenie strat niezwiązanych z wystąpieniem suszy na danym obszarze zgodnie z obwieszczeniem ministra rolnictwa - organy obu instancji obowiązane były odmówić przyznania wnioskowanej pomocy.

W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ odwoławczy wyczerpująco przedstawił stan faktyczny i prawny w sprawie, precyzyjnie odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wyjaśnił przede wszystkim, co zresztą znajduje aprobatę w niniejszym uzasadnieniu, z jakiego powodu niemożliwym było uwzględnienie przedłożonego przez skarżącego wniosku z załączoną kopią protokołu z oszacowania stwierdzonych strat - organ prawidłowo stwierdził, iż protokół ten nie obejmuje strat stwierdzonych w gospodarstwie rolnym, wyliczonych z uwzględnieniem wskaźnika klimatycznego bilansu wodnego. Odniósł się ponadto do stwierdzonych uchybień proceduralnych organu I instancji w zakresie powołania niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w związku z tym jego uzasadnienia, słusznie konstatując, iż uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej wyłącznie z powodu błędnego jej uzasadnienia, a następnie wydanie identycznego rozstrzygnięcia z innym uzasadnieniem, byłoby działaniem niewłaściwym. Organ odwoławczy stwierdzone uchybienia naprawił, a powzięte przezeń rozstrzygnięcie odpowiada, przepisom prawa.

W odniesieniu zaś do powołanego przez skarżącego argumentu, jakoby nieuzasadnioną była odmowa przyznania mu wnioskowanej pomocy w sytuacji, gdy inni producenci rolni pomoc taką otrzymali, stwierdzić należy, że zgodnie z pismem przewodniczącego komisji skierowanym do Kierownika BP ARiMR w G. z terenu Gminy Ł. do programu pomocowego zakwalifikował się jeden rolnik.

Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.