Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 785/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1 i 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2019 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego B. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w dniu [...] kwietnia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym i gospodarczym, usytuowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w G., stanowiących własność Gminy G., a znajdujących się wieczystym użytkowaniu I. C. i A. N.

Pierwszym rozstrzygnięciem w sprawie z [...] maja 2018 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu na budynku mieszkalnym i gospodarczym i nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i odpowiednich ocen technicznych wraz z niezbędnymi uzgodnieniami. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił to postanowienie (postanowieniem z [...] lipca 2018 r.). Organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do wstrzymania tych robót, albowiem w dacie wydania postanowienia były one już wykonane. Nadto organ odwoławczy podniósł, że z materiału dowodowego nie wynika czy inwestorka wykonała jedynie roboty objęte zgłoszeniem z [...] kwietnia 2014 r., czy też wykroczyła poza zakres zgłoszenia i przeprowadziła roboty budowlane nie stanowiące remontu, lecz przebudowę budynku. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zachodzi także konieczność uregulowania kwestii dotyczącej ewentualnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] lutego 2019 r. zobowiązał inwestorkę – I. C. do dostarczenia oceny wykonanych robót budowlanych oraz stanu technicznego budynku mieszkalnego i gospodarczego, zawierającej stwierdzenie o zgodności z obowiązującymi warunkami techniczno - budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej oraz zapewnieniu podstawowych wymagań o których mowa w art. 5 ustawy – Prawo budowlane, a także wskazanie ewentualnego sposobu doprowadzenia do zgodności z prawem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zakres wykonanych robót budowlanych objął budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Budynki te tworzą jedną bryłę. Wykonane roboty polegały na wymianie konstrukcji dachowej i pokrycia dachowego na obu budynkach oraz montażu okien dachowych. Organ stwierdził, że na wykonanie remontu więźby dachowej wraz z wymianą pokrycia dachowego na obu budynkach a także wymianę stolarki okiennej i drzwiowej inwestorka posiadała skuteczne zgłoszenie z [...] kwietnia 2014 r. Z kolei wykonanie takich robót budowlanych jak wymiana więźby dachowej, wymiana pokrycia dachowego i docieplenie poddasza, montaż okien połaciowych wykroczył poza zakres tego zgłoszenia. Wydłużenie krokwi o koło 20 cm oraz montaż okien dachowych połaciowych zakwalifikowano jako przebudowę istniejącego budynku (przyjęto, że odpowiednio nastąpiła zmiana parametru technicznego i użytkowego budynków). W kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, a także poddasza budynku mieszkalnego na funkcje mieszkalną organ stwierdził, że nie zmieniono sposobu użytkowania tych pomieszczeń. Wskazano, że podniesienie standardu wykończenia pomieszczeń w wyniku prac budowlanych i remontowych, jak również parametrów technicznych i użytkowanych pomieszczeń nie przesądza o zmianie sposobu użytkowania. Aby zmienić funkcję pomieszczeń muszą one spełniać odpowiednie warunki techniczne.

PWINB postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. uchylił także i to rozstrzygnięcie z tego powodu, że organ pierwszej instancji nie wykazał uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, warunkujących zastosowanie art. 81c ust 2 ustawy - Prawo budowlane. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji ocenić we własnym zakresie czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami techniczno – budowlanymi oraz stanu technicznego budynków. Nadto nakazano ponownie ocenić cały zakres wykonanych robót budowlanych w kontekście ich kwalifikacji. Zarzucono, że w sprawie nie odniesiono się do wymiany więźby dachowej, które to roboty także oprócz wymiany okien połaciowych oraz wydłużenia krokwi wykroczyły poza zakres zgłoszenia. Nakazano przy tym uwzględnić fakt, że działka na której znajduje się przedmiot postępowania wpisana jest do rejestru zabytków. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący kwestii dotyczącej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na mieszkalny. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano ustalić czy poddasze budynku gospodarczego jest użytkowane jako mieszkalne, czy zmieniono jego funkcję z nieużytkowej na użytkową.

Kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie (stanowiącym przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej) wydanym na podstawie art. 105 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane organ pierwszej instancji:

1. nałożył na inwestorkę – I. C., w terminie do dnia [...] października 2019 r., obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w zakresie przebudowy dachu na budynku mieszkalnym i gospodarczym, poprzez wykonanie na połaciach dachowych od strony działki [...], płotków antyśniegowych i skrócenia połaci dachowej o 20 cm. Roboty te nakazano wykonać pod nadzorem osoby uprawnionej, a przed przystąpieniem do nich nakazano uzyskać pozwolenie P.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

2. odmówił nakazania wykonania czynności faktycznych w zakresie wymiany pokrycia dachowego i wymiany stolarki okiennej oraz wykonania okien połaciowych;

3. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza na budynku mieszkalnym i gospodarczym (decyzja z [...] lipca 2019 r. nr [...]).

W uzasadnieniu decyzji odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 podano, że poza zakres zgłoszenia wykroczyło wykonania wydłużenia krokwi o około 20 cm oraz montaż okien dachowych połaciowych. Pozostałe roboty budowlane polegające na remoncie więźby dachowej wraz z wymianą pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym i gospodarczym a także wymiana stolarki okiennej i drzwiowej zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Organ nadmienił przy tym, że inwestorka posiada archiwalny projekt na budowę budynku mieszklanego z dachem dwuspadowym i z oknami po granicy z działką o nr geod. [...] z dnia [...] maja 1952 r. Do projektu jest dołączona zgoda ówczesnego właściciela działki nr [...] na takie usytuowanie budynku, co dowodzi, zdaniem organu, legalności wykonania obiektu w takiej lokalizacji. Jako, że działka nr goed. [...] jest położona w części miasta wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z [...] lipca 1990 r. nr [...] pod nr rejestru A-411 jako układ przestrzenny to zobowiązano inwestorkę przed przystąpieniem do wykonania nakazanych robót budowlanych do uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji stwierdzono, że wstawienie nowych okien w połaci dachowej jak i wymianę całej więźby dachowej należy zakwalifikować jako przebudowę istniejącego budynku. Stwierdzono, że roboty budowlane polegające na wymianie więźby dachowej przyczyniły się do poprawy ogólnego stanu technicznego obiektu, a ich poprawność techniczna nie budzi zastrzeżeń. Tym samym zakwalifikowano je jako roboty budowlane w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Na skutek tych robót nie nastąpiła zmiana kształtu i wysokości budynku. Odnośnie robót budowlanych polegających na wykonaniu okien dachowych organ stwierdził, że stanowią one przebudowę wymagającą zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1b ustawy – Prawo budowlane zgłoszenia, gdyż nie prowadzą do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania budynku. Organ stwierdził, że również montaż okien został zrealizowany prawidłowo a ich usytuowanie nie narusza warunków technicznych.

Odnośnie pkt 3 decyzji stwierdzono, że poddasze nie spełnia warunków by uznać je za pomieszczenie mieszkalne przystosowane do pobytu ludzi a to pośrednio świadczy o jego nieużytkowym charakterze. Ponadto schody wejściowe na poddasze nie spełniają wytycznych zawartych w § 68 rozporządzenia. Zdaniem organu faktyczne wykorzystanie poddasza do przechowywania przedmiotów gospodarstwa domowego czy też montaż okien połaciowych w celu poprawy warunków użytkowych nie przesądza o użytkowym charakterze tej przestrzeni jako mieszkalnej.

Odnosząc się do wniosku właściciela działki nr [...], aby postępowanie zakończyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, tj. przez doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, tzn. nakazanie przebudowy więźby dachowej poprzez skrócenie okapu i budowę murku ognioodpornego a także zamurowanie okien bezpośrednio przy granicy działki, organ podał że nie można nakazać rozbiórki w sytuacji, gdy obiekt wybudowano na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W ocenie organu, w sprawie niniejszej, jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem po wykonaniu określonych w decyzji robót. Zamurowanie okien przy granicy jest niemożliwe z uwagi na wybudowanie budynku na podstawie pozwolenia na budowę obejmującego istniejącą lokalizację okien. Organ ocenił, że sprzeciw Starosty M. z [...] sierpnia 2018 r. dotyczący zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny nie ma znaczenia w sprawie niniejszej. Sprzeciw został zgłoszony z uwagi na to, że budynek usytuowany jest bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej oznaczonej nr [...] a w ścianie usytuowanej od strony granicy działki istnieje otwór okienny, co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia. Organ wskazał, że ww. sprawie należy dostosować obiekt do obwiązujących w dacie wykonania określonych robót budowlanych warunków technicznych. Natomiast w sprawie niniejszej obiekt pozostaje w niezmienionym użytkowaniu od daty jego powstania na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Odnosząc się do przepisów przeciwpożarowych organ podniósł, że § 271-273 rozporządzenia określają odległości między budynkami i w związku z tym nie mają zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż na działce nr [...] nie ma żadnej zabudowy. Podniesiono, że wykonanie murku ognioodpornego nie jest jedynym sposobem zabezpieczenia budynku przeciwpożarowo. Wskazano, że w sprawie niniejszej zabezpieczenie może polegać na zastosowaniu rozwiązania z 2 m pasem z materiału niepalnego i klasie odporności ogniowej EI60.

Po rozpatrzeniu wniosku B. K. (właściciela działki nr [...]) o uzupełnienie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym i gospodarczym do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności z warunkami techniczno – budowlanymi w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, organ postanowieniem z [...] lipca 2019 r. postanowił uzupełnić treść decyzji w zakresie pkt 2 w ten sposób, że odmówił nakazania wykonania czynności faktycznych także w zakresie wykonania zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że w sprawie niniejszej z uwagi na brak zabudowy na działce nr [...] nie mają zastosowania przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Nadto podniósł, że w budynkach będących przedmiotem niniejszego postępowania zarówno ściany zewnętrzne murowane jak i dach z pokrycia z blachy są przegrodami nierozprzestrzeniającymi ognia. Stąd też pomimo wskazania w decyzji ewentualnego rozwiązania ostatecznie stwierdzono, że taki rodzaj zabezpieczenia nie jest wymagany przez przepisy prawa.

Odwołanie od tej decyzji wniósł B. K. i zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 107 § 1 K.p.a., przez dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego sprawy i pominięcie w całości postanowienia PWKZ którym odmówiono wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych z uwagi na to, że roboty budowlany zostały już wykonane a powyższe skutkowało wydaniem bezpodstawnie decyzji w zakresie legalizacji robót budowlanych zamiast nakazującej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przez jego niezastosowanie i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez jego zastosowanie;

- § 272 ust. 3 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęci, że obowiązek zabezpieczenia przeciwpożarowego nakłada się tylko wówczas, gdy działka sąsiednia jest zabudowana;

- art. 29 ust. 2 pkt 1b ustawy – Prawo budowlane, przez błędną subsumpcję przepisów prawa do stanu faktycznego na skutek uznania, że do dokonania przez inwestora przebudowy dachu budynku wymagane obecnie jest tylko zgłoszenie, pomimo iż według ustalonego stanu faktycznego na skutek wydłużenia okapu o 20 cm doszło do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tego budynku na działkę odwołującego, co w konwekcji wymagało pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia zarówno w dacie przebudowy jak i aktualnie;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane w zw. § 271 ust. 1 i 10 rozporządzenia przez nienałożenie na inwestora obowiązku wykonania zabezpieczeń przeciwpożarowych i w konsekwencji ograniczenie odwołującego w możliwości zagospodarowania własnej działki nr [...].

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy w zakresie obowiązków nałożonych w punkcie 1 i 2, przy czym ustalił nowy termin wykonania tych obowiązków do dnia [...] grudnia 2019 r. i uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie punktu 3.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oraz procedurę naprawczą w stosunku do robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę, przekraczających zakres dokonanego przez nią zgłoszenia z [...] kwietnia 2014 r. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w dacie wykonywania robót budowlanych inwestorka powinna była uzyskać pozwolenie na budowę, poprzedzone pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r. W ocenie organu odwoławczego świadczy o tym ustalony zakres wykonanych robót budowlanych, obejmujący budynki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 50 cm od granicy nieruchomości sąsiedniej. Obecnie obowiązujące przepisy prawa nie zmieniły się w tym zakresie. Stwierdzono przy tym, że wskazana różnica w stanowiskach organów pozostaje bez wpływu na prowadzone postępowanie, gdyż oba stany faktyczne i prawne podlegają tej samej procedurze naprawczej, zastosowanej prawidłowo przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie nałożono na inwestorkę obowiązki wskazane w punkcie 1 decyzji. Płotki antyśniegowe zabezpieczą nieruchomość skarżącego przed spływem śniegu z budynków inwestorki. Natomiast skrócenie okapu o 20 cm jest uzasadnione, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż o taką wielkość zwiększona została długość okapów w budynkach mieszkalnym i gospodarczym. Wynika to wprost z oświadczenia wykonawcy robót budowlanych, przesłuchanego jako świadek w niniejszej sprawie. Jednocześnie wskazano, że z akt sprawy wynika, iż budynki objęte robotami budowlanymi miały pierwotnie dachy dwuspadowe, nieróżniące się wysokością ani kształtem od więźby wykonanej przez inwestorkę. Organ odwoławczy podzielił w tej kwestii stanowisko, że nie nastąpiła zmiana wysokości budynków. Stwierdzono przy tym, że konieczne jest natomiast wydłużenie przez organ odwoławczy czasu wykonywania obowiązków, nałożonych na inwestorkę. Przed przystąpieniem do ich wykonywania inwestorka uzyskać ma bowiem pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w punkcie 2 zaskarżonej decyzji i wskazał, że w toku niniejszego postępowania organ pierwszej instancji dokonał oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz stanu technicznego budynku mieszkalnego i gospodarczego we własnym zakresie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r. Organ pierwszej instancji stwierdził poprawę ogólnego stanu technicznego obiektów poprzez wymianę więźby dachowej oraz poprawność techniczną tych robót. Montaż okien dachowych został wykonany prawidłowo. Organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do zakwestionowania tego stanowiska.

Odnosząc się do faktu wykonania okien dachowych w budynku mieszkalnym i budynku gospodarczym stwierdzono, że okna te zostały wykonane przez inwestorkę od strony działki o nr geod. [...], zatem pozostaje to bez wpływu na nieruchomość B. K. (działka o nr geod. [...]). W ścianach budynków od strony działki o nr geod. [...] znajduje się ponadto wejście do budynków oraz okno, objęte pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego - decyzją z [...] maja 1952 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., co wynika z dokumentów przedłożonych przez inwestorkę w toku postępowania. Montaż okien w połaci dachowej od strony ww. nieruchomości nie spowodował zatem naruszenia przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065; dalej powoływane jako rozporządzenie).

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko w kwestii braku konieczności nakazania inwestorce wykonania zabezpieczeń pożarowych z uwagi na to, iż nie wykonała ona robót budowlanych zmieniających istniejące od szeregu lat warunki pożarowe od strony działki nr [...]. W istniejących, poza oknami dachowymi, otworach okiennych zostały zamontowane nowe okna, bez zmiany ich wielkości. Natomiast obcięcie okapu o 20 cm przywróci stan pierwotnej długości okapu na budynkach: gospodarczym i mieszkalnym.

Odnosząc się do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza na budynku mieszkalnym i gospodarczym (punkt 3 zaskarżonej decyzji), organ odwoławczy stwierdził, że niniejsze postępowanie nie było wszczęte w tym przedmiocie, zatem bezpodstawne było jego umorzenie w rozstrzygnięciu wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Stąd też uchylono zaskarżoną decyzję w tym zakresie.

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu stwierdzono, że przywołane przez odwołującego postanowienie z [...] lipca 2018 r. P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę, gdyż nie skutkuje ono automatycznie wydaniem przez organy nadzoru budowlanego nakazu likwidacji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, elementów wykonanych przez inwestorkę w budynku mieszkalnym i gospodarczym w ramach robót budowlanych na przełomie lat 2014 i 2015. Podkreślono, że konserwator zabytków, dysponując od czerwca 2018 r., wiedzą o robotach budowlanych, wykonanych w budynkach zlokalizowanych w strefie ochrony konserwatorskiej, nie podjął działań w zakresie posiadanych kompetencji. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając w ramach własnych kompetencji na gruncie ustawy - Prawo budowlane, podjął czynności ustawowe, dopuszczone przywołaną ustawą. Nieuzasadnione jest żądanie przywrócenia budynków do stanu poprzedniego. Uwzględnienie tego żądania oznaczałoby faktycznie odtworzenie starej więźby i pokrycia dachowego z eternitu, co jest niedopuszczalne na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a także niemożliwe z uwagi na sztukę budowlaną i utylizację zdjętego eternitu. Nieuzasadnione jest również stanowisko, że w procedurze naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 organ pierwszej instancji powinien był nałożyć na inwestorkę obowiązek przedłożenia projektu budowlanego oraz uzgodnień i pozwoleń wymaganych przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu nienałożenia na inwestorkę obowiązku wykonania zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdzono, że z akt sprawy wynika, iż pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, które okazała inwestorka w toku postępowania, przewidywało otwory okienne od strony nieruchomości stanowiącej obecnie własność odwołującego i lokalizację budynku przy granicy tej nieruchomości. Zatem wymieniając okna w istniejących otworach okiennych nie zmieniła ona istniejących legalnie od lat 50-tych XX w. warunków pożarowych. Natomiast odwołujący stał się właścicielem nieruchomości ze stanem zabudowy na nieruchomościach sąsiednich istniejącym od tego czasu. Podzielono przy tym stanowisko odwołującego, że inwestycja wymagała pozwolenia na budowę. Jak jednak wykazano powyżej stwierdzenie to nie skutkuje istnieniem podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia innego niż wydał organ pierwszej instancji w zakresie punktów 1 i 2 zaskarżonej decyzji.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł B. K. i zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez dokonanie błędnej subsumpcji przepisów prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w zakresie pkt 1 i 2 i uchylenie pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że:

- roboty budowlane polegające na przebudowie budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki skarżącego wykonane na przełomie lat 2014 i 2015 naruszają normy w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego określone w § 232 ust. 1 i 2 oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia, z uwagi na zaakceptowanie przez organ odwoławczy legalizacji robót budowlanych pomimo nie zastosowania przez inwestorkę ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia w budynku od strony działki skarżącego oznaczonej nr [...], co skutkuje ograniczeniem możliwości zagospodarowania działki skarżącego, z powodu konieczności zachowania zwiększonych o 50% lub 100% odległości od granicy z działką inwestora nr [...], określonych w rozporządzeniu w przypadku planowanej zabudowy działki nr [...], co wynika z § 271 ust. 4 lub ust. 5 w zw. z art. 216 ust. 1 rozporządzenia;

- postanowieniem z [...] lipca 2018 r. P. Wojewódzki Inspektor Zabytków w B. odmówił wszczęcia w przedmiocie pozwolenia na wykonane roboty budowlane na obszarze objętym ochroną konserwatorską na przełomie lat 2014-2015, a tym samym nie jest możliwe doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych i zastosowania regulacji z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane;

- inwestorka wykroczyła poza zakres zgłoszenia i faktycznie dokonała przebudowy budynku mieszkalnego, które to roboty budowlane zarówno w dacie ich wykonania (wg stanu obowiązującego do 28 czerwca 2015 r.) jak i w obecnym stanie prawnym z uwagi na zasięg oddziaływania budynku na działkę skarżącego (zalewanie, przekroczenie granicy działki skarżącego, zagrożenie pożarem, ograniczenie w zagospodarowaniu działki skarżącego nr [...]), wymagały pozwolenia na budowę, a organ pierwszej instancji chcąc zalegalizować inwestycję również wykonał to wadliwie, gdyż zaniechał nałożenia na inwestorkę obowiązku przedłożenia projektu budowlanego i uzgodnień oraz opinii wymaganych przepisami ustawy - Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi;

- uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie pkt 3 w którym organ ten umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza na budynku mieszkalnym i gospodarczym, na skutek błędnego uznania, że przedmiot postępowania nie obejmował zmiany sposobu użytkowania, podczas gdy w rzeczywistości organ drugiej instancji w postanowieniu z [...] lipca 2018 r., nakazał organowi pierwszej instancji prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, co oznacza sprzeczność własnych rozstrzygnięć w tym zakresie organu drugiej instancji;

2. obrazę art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 271 ust. 1 i 10 rozporządzenia, przez nienałożenie na inwestorkę obowiązku wykonania zabezpieczeń przeciwpożarowych i w konsekwencji ograniczenie skarżącego w możliwości zagospodarowania własnej działki oznaczonej nr [...] z powodu konieczności zachowania zwiększonych odległości ściany każdego budynku którym będzie skarżący chciał zabudować własną działkę od działki inwestorki;

3. naruszenie przepisu prawa, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przez jego niezastosowanie i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez jego zastosowanie.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik organu i wyjaśnił, że organ oparł się tylko na dokumentach z karty 140 i 141 akt administracyjnych w zakresie ustalenia, że budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Wskazał, że na przedłożonym rysunku nie ma elewacji budynku od strony działki skarżącego, ale są zaznaczone dwa okna. Organ nie analizował tego czy na podstawie przepisów obowiązujących w 1952 r. można było postawić budynek z oknami po granicy. Nadto stwierdził, że poprzedni sąsiad wyraził zgodę na taką lokalizację.

Z kolei skarżący wyjaśnił, że w pozwoleniu z 1952 r. w ścianie budynku od strony jego działki były dwa okna, a obecnie są tam 3 okna. Zgoda sąsiada jeżeli była, to była na dwa okna.

Uczestniczka postępowania – inwestorka wyjaśniła, że jej dom składa się z kuchni, dwóch pokoi, sieni i łazienki. Jest jeszcze przybudówka gospodarcza. Dach jest ten sam i na przybudówce i na domu. Przybudówka ma jedno okno od strony działki skarżącego. Stwierdziła, że powinna mieć w dokumentach w domu pozwolenie na budowę, ale nie ma go przy sobie. Nie potrafiła powiedzieć, czy pozwolenie na budowę było tylko na dom, czy też na przybudówkę. Nadto podała, że jedno okno połaciowe jest nad domem, a drugie połaciowe jest nad przybudówką gospodarczą. Obecnie posiada pozwolenie konserwatora zabytków na prace legalizacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, ale z uwagi na naruszenia stwierdzone z urzędu, do czego sąd był uprawniony na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.). Zdaniem sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., albowiem nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny kluczowej kwestii dla wyniku niniejszego postępowania, związanej z koniecznością ustalenia legalności budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr geod. [...] przy ul. Grodzieńskiej 13 w Goniądzu. Bez ustalenia tych okoliczności nie było możliwe zakończenie postępowania naprawczego w sposób jak w zaskarżonej decyzji.

Kontrolowane postępowanie dotyczyło następującego zakresu robót budowlanych: wymiany konstrukcji dachowej i pokrycia dachowego na obu budynkach, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, montażu okien połaciowych. Trafnie organy nadzoru budowlanego za objęte zgłoszeniem budowlanym z [...] kwietnia 2014 r. uznały: remont więźby dachowej wraz z wyminą pokrycia dachowego na obu budynkach a także wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. Trafnie także uznały, że poza zakres przedmiotowego zgłoszenia wykroczyły roboty budowlane polegające na wymianie więźby dachowej i w konsekwencji wydłużeniu krokwi o około 20 cm oraz montażu okien dachowych połaciowych. I to legalizacja tych właśnie robót, które nie były objęte zgłoszeniem, była przedmiot postępowania organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej. Kwestia zaś lokalizacji budynków po granicy z działką skarżącego i wykonanie zabezpieczeń przeciwpożarowych nie stanowi przedmiotu postępowania legalizacyjnego. Tak samo kwestia zmiany sposobu użytkowania poddasza na budynku mieszkalnym i gospodarczym, stąd przyjąć należy, że zasadnie organ odwoławczy uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji.

Zdaniem sądu słusznie też w sprawie organy przyjęły, że postępowanie naprawcze obejmuje roboty budowlane, które stanowiły przebudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 lit. "a" ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W sprawie niniejszej bezsporne jest to, że w wyniku wydłużenia krokwi nastąpiła zmiana parametru technicznego a na skutek montażu okien dachowych parametru użytkowego. Na skutek tych robót nie nastąpiła zmiana kształtu ani wysokości budynków. Dlatego też słusznie sporne roboty budowlane zostały zakwalifikowane jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7 lit. "a" ustawy. Zdaniem sądu również, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że sporne roboty nie mogły zostać zakwalifikowane jako przebudowa niewymagająca pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1a w zw. z ust. 1 pkt 1a P.b. (przebudowa wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego) oraz na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1b P.b. (przebudowa przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Wydłużenie okapu o 20 cm w kierunku działki skarżącego nr [...], w budynku usytuowanym po granicy z tą działką skutkowało bez wątpienia zwiększeniem dotychczasowego obszaru oddziaływania przebudowanego budynku na działkę skarżącego. Ta zaś okoliczność wyklucza zastosowanie ww. przepisów.

Nie ulega wątpliwości, że inwestorka nie posiada pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych związanych z wymianą więźby dachowej oraz montażem okien dachowych połaciowych. Nie oznacza to jednak konieczności prowadzenia, odnośnie wyżej wskazanej przebudowy, postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy. W sytuacji bowiem, gdy wynik robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a wykonanych bez jego uzyskania, nie może być usunięty bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, do doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy zastosować przepis art. 50-51 ustawy a nie art. 48 ustawy. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w sprawie niniejszej to stanowisko podziela. Wynika ono z wykładni przepisu art. 48 ustawy, w którym mowa jest o wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, przy czym chodzi o część stanowiącą samodzielną całość, na tyle odrębną i niezależną od pozostałej części obiektu budowlanego, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tę pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji zatem, gdy na skutek samowolnie wykonanych robót budowlanych powstaje konstrukcja stanowiącą integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania już istniejącej substancji budowlanej (wcześniej powstałej), w sprawie nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy a mają zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy (vide: wyrok w sprawie II SA/Kr 951/15 z 4 listopada 2015 r., pub. CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1750/15, przepis art. 48 ust. 1 ustawy ma zastosowanie, kiedy granice samowoli budowlanej da się łatwo odgraniczyć bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego lub gdy nadbudowana część nie jest trwale z obiektem połączona i nie stanowi jego integralnego fragmentu (CBOSA).

Zdaniem sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wykonane roboty budowlane nie mogą być rozebrane bez ingerencji w pozostałą częścią obiektu budowlanego, który w chwili obecnej wraz z wymienionym pokryciem dachowym, stolarki okiennej i drzwiowej oraz sporną wymianą więźby dachowej i montażem okien dachowych połaciowych stanowią integralną całość. Dodać przy tym należy, że inwestorka na wymianę pokrycia dachowego, remont więźby dachowej i wymianę stolarki okiennej i drzwiowej posiadała skuteczne zgłoszenie. Nie ulega zatem wątpliwości, że co do zasady zastosowanie w sprawie niniejszej przepisów art. 50 – 51 ustawy nie było wadliwe. Jest natomiast przedwczesne.

Zastosowanie procedury naprawczej z art. 50-51 ustawy, w warunkach jak w sprawie niniejszej, powinno poprzedzać ustalenie, czy objęte tą procedurą roboty budowlane mają miejsce na obiekcie istniejącym legalnie. Zdaniem sądu prawidłowość zastosowania trybu z art. 50-51 ustawy, będzie mogła zostać definitywnie przesądzona dopiero po ustaleniu, czy zarówno budynek mieszkalny jak i gospodarczy istnieją legalnie (takie też stanowisko zaprezentował WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 591/19 a także NSA w sprawie II OSK [...]/17, pub. CBOSA).

Tymczasem nie wynika to jednoznacznie z materiału dowodowego, a organy nadzoru budowlanego wbrew regułom prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie zajęły się tą kwestią. Stanowi to o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej zobowiązującej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Stanowi również naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny w całokształcie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.).

W ocenie sądu, za niepodlegające akceptacji obejście prawa należy uznać legalizowanie robót budowlanych obiektu budowlanego w postępowaniu naprawczym lub legalizacyjnym w sytuacji, gdy roboty te wykonywane były w budynkach odnośnie których nie ustalono jednoznacznie, że funkcjonują legalnie. W sprawie niniejszej istnieje uzasadnione niebezpieczeństwo, że pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej mogłoby taki efekt wywołać. Organy nadzoru budowlanego legalność budowy budynku mieszkalnego stwierdziły właściwie w oparciu o oświadczenie inwestorki o posiadanym archiwalnym pozwoleniu na budowę z 31 maja 1952 r., które dotyczyło budowy budynku mieszkalnego z dachem dwuspadowym i z oknami po granicy z działką nr [...]. Pozwolenie to nie zostało jednak dołączone do akt sprawy. Inwestorka na etapie postępowania sądowego potwierdziła fakt posiadania pozwolenia, ale nie miała go przy sobie. W aktach administracyjnych sprawy na k. 140 i 141 znajduje się jedynie kopia fragmentu projektu budowlanego parterowego drewnianego budynku mieszkalnego i zgoda ówczesnego właściciela działki nr [...] na sytuowanie budynku po granicy z tą działką, ścianą z otworami okiennymi. Pełnomocnik organu potwierdził, że tylko te dokumenty stanowiły podstawę ustaleń w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego. Brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących legalności budynku gospodarczego. Z przedmiotowego projektu wynika, że dotyczył on tylko budynku mieszkalnego. Budynek gospodarczy tak samo jak budynek mieszkalny został usytuowany po granicy z działką nr [...] ścianą z otworem okiennym. W sprawie niniejszej mamy zatem do czynienia z sytuacją w której organy nadzoru budowlanego wszczęły procedurę naprawczą w stosunku do robót budowlanych wykonanych w obu budynkach, podczas gdy nie ustalono jednoznacznie legalności ich budowy. W okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej jest to o tyle istotne, że główny spór dotyczy właśnie legalności lokalizacji tych budynków ścianą z oknami po granicy z działką skarżącego i nakazania wykonania zabezpieczeń przeciwpożarowych. Spór ten jednak nie stanowi przedmiotu postępowania naprawczego dotyczącego zalegalizowania robót budowlanych, ale właśnie powinien być rozstrzygnięty w postępowaniu dotyczącym legalności budowy tych budynków.

Organ nadzoru budowlanego powinien podjąć próbę ustaleń w tym zakresie, występując o stosowne dokumenty przede wszystkim do inwestorki, ale także do innych organów, w tym właściwych archiwów, ewentualnie przesłuchać na tę okoliczność świadków lub strony. W zależności od dokonanych ustaleń albo będzie kontynuował niniejsze postępowanie naprawcze (gdy okaże się, że budynki istnieją legalnie), albo zawiesi postępowanie naprawcze z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (gdy okaże się, że w stosunku do budynków, konieczne jest prowadzenie odrębnego postępowania celem ustalenia czy dalsze ich użytkowanie w obecnym kształcie jest możliwe czy też konieczne jest przedsięwzięcie dodatkowych działań). Dla bytu i dla zakończenia kontrolowanego w sprawie niniejszej postępowania naprawczego musi dojść do ostatecznego przesądzenia kwestii legalności istnienia i użytkowania przedmiotowych budynków. Stanowią one bowiem nie tylko element stanu faktycznego tego postępowania naprawczego, ale mogą również przesądzać o istnieniu jego przedmiotu. Ustalając legalność tych budynków organy w pierwszej kolejności ustalą datę ich budowy a następnie czy w dacie ich budowy możliwa była lokalizacja budynku po granicy z oknami od strony tej granicy. Kwestię z kolei ewentualnego doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem ocenią już przy zastosowaniu obowiązującego prawa. W szczególności będą miały na uwadze, że zgodnie z treścią § 207 ust. 2 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego mogą mieć zastosowanie do użytkowanego budynku istniejącego, o ile na podstawie odrębnych przepisów uznano by, że zagraża on życiu ludzi (vide: wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2915/17, Lex nr 2751877).

Reasumując, bez uprzedniego wyjaśnienia czy budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy są użytkowane legalnie nie jest możliwe zakończenie niniejszego postępowania naprawczego. Brak ustaleń w powyższych zakresie czyni zaskarżoną decyzję przedwczesną oraz stanowi naruszenie reguł postępowania wyjaśniającego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tych okolicznościach także uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza reguły z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem nie zawiera ustosunkowania się do wszystkich okoliczności istotnych w sprawie z rozważeniem materiału dowodowego, z których te okoliczności wynikają. Zdaniem sądu, powyższe uchybienia dotyczą zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem na żadnym etapie postępowania nie dokonano jednoznacznych ustaleń odnośnie wyżej wskazanych kluczowych kwestii w sprawie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje się do oceny prawnej sądu, uzupełni postępowanie wyjaśniające, a kończącą je decyzję uzasadni na podstawie art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 ., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej 480 zł.