Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1972/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, art. 151 a § 2, art. 182 § 2a, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 280/21 oddalającego sprzeciwy T. M. i M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 280/21, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oddalił sprzeciwy T. M. i M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...], którą, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), uchylono decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] października 2020 r. znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegajcej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącymi urządzeiami budowlanymi, na nieruchomości złożonej z działek [...],[...], i [...] położonej przy ul. S. [...] w L., oraz przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta L. decyzją z [...] października 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku M. sp. z o.o. z siedzibą w L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powołanej wyżej inwestycji budowlanej. Organ wskazał, że podstawową formą zagospodarowania obszaru analizowanego jest zabudowa mieszkaniowa, zaś funkcję uzupełniającą stanowi zabudowa usługowa. Budynki mieszkalne położone przy ul. S. to wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne: wolnostojące i w układzie bliźniaczym, taka też zabudowa występuje na ulicach sąsiednich. Ponadto, gabaryty istniejącej przy tej ulicy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej są dużo mniejsze od wielkości projektowanych obiektów, w szczególności średni wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji oraz wysokość jej elewacji frontowej odstają od charakterystyki istniejących w sąsiedztwie zabudowań. Na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na wskazanym terenie nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.).

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, w którym zakwestionowała ona stanowisko organu odnośnie zaburzenia przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, decyzją z [...] stycznia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowej analizy urbanistycznej. W ocenie Kolegium organ pominął w procesie analizy zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, które dostępne są z ulicy innej niż S., jednak bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Wskazało także na brak danych odnośnie do innych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym w zakresie zabudowy wielorodzinnej, co czyni analizę niepełną, a decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy przedwczesną. Kolegium zwróciło również uwagę, że w aktach brak jest przedstawienia w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniającego przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2b u.p.z.p.

Od powyższej decyzji M. K. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 280/21) oraz T. M. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 281/21), wnieśli odrębne sprzeciwy do sądu administracyjnego, wraz z wnioskami o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu. Na wstępie każdy przywołał okoliczności świadczące o braku jego winy w uchybieniu terminowi do wniesienia sprzeciwu.

M. K. odnosząc się do zaskarżonej decyzji uznał, że wydanie decyzji kasacyjnej nie było uzasadnione, gdyż zgromadzona dokumentacja w pełni obrazowała położenie oraz sąsiedztwo działki nr [...]. W analizie urbanistycznej omówiono szczegółowo sposób zabudowy wszystkich działek położonych w analizowanym obszarze. Spójnie i logicznie wywiedziono, dlaczego nie uwzględniono wniosku inwestora, pomimo że na kilku położonych w tym obszarze działkach znajdują się budynki wielorodzinne. Skarzący nie zgodził się z argumentem Kolegium o pominięciu w analizie działek, tym bardziej, że organ nie wskazał, o jakie działki chodzi, a tym samym nie wykazał, czy błąd ten mógł faktycznie rzutować na treść decyzji. Skarżący zauważył, że w analizie ujęto obydwa budynki wielorodzinne, które znajdują się w analizowanym obszarze, a które są niepowiązane funkcjonalnie i urbanistycznie z planowanym przedsięwzięciem. Skarżący ocenił, że trudno powiązać urbanistycznie planowane przez inwestora bloki z otaczającymi je ekstensywnie domami jednorodzinnymi. Kolegium nie wskazało też z jakiego przepisu wywodzi obowiązek "przedstawienia w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu" przez inwestora, ani nie uzasadniło, dlaczego dowodu tego nie można było przeprowadzić w postępowaniu odwoławczym.

T. M. odnosząc się do zaskarżonej decyzji zauważył, że według niego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozpoznania odwołania pełnomocnika inwestora. W analizie stanowiącej załącznik do decyzji wskazano i opisano sposób zabudowy działek usytuowanych na obszarze objętym analizą. Uzasadniono logicznie dlaczego nie uwzględniono wniosku inwestora, zaś argumenty te są w ocenie skarżącego przekonujące. Uznał za nieprawdziwe stwierdzenie Kolegium o pominięciu budynków wielorodzinnych w przeprowadzonej analizie. Kolegium nie wskazało, o jakie brakujące nieruchomości chodzi, ani nie wyjaśniło, jaki wpływ mogło mieć pominięcie jakiejś działki na treść wydanej decyzji. Uchybienia przepisom nie stanowi również nieprzedłożenie planu zagospodarowania przez inwestora. Tego rodzaju plan na tym etapie postępowania nie jest zobowiązujący i nie rodzi dla inwestora na przyszłość żadnych skutków. Ponadto uzyskanie takiego dokumentu było możliwe na etapie postępowania przed Kolegium, poprzez wezwanie inwestora do jego dostarczenia.

W odpowiedzi na skargę obydwa sprzeciwy Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z 21 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywrócił skarżącym termin do wniesienia sprzeciwów.

Postanowieniami z 26 maja 2021 r., wydanymi na podstawie art. 111 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Sąd zarządził połączenie obydwu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie ich pod sygnaturą akt II SA/Lu 280/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił oba wniesione w sprawie sprzeciwy.

Sąd odnosząc się do argumentu Kolegium, że powodem wydania decyzji kasacyjnej był brak przeprowadzenia przez organ I instancji prawidłowej analizy urbanistycznej, stwierdził, że choć uzasadnienie przyczyn wydania decyzji kasacyjnej przez Kolegium jest w części wadliwe, to samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Sąd zwrócił uwagę, że kluczowym argumentem Kolegium było "pominięcie w procesie analizy nieruchomości, które są dostępne z innej ulicy, ale bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji". Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło wskazania, o jakie nieruchomości chodzi. Nie wiadomo zatem, jakie nieruchomości miał pominąć w analizie urbanistycznej organ I instancji. Według Sądu lektura punktu V analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu wskazuje, że w analizie wymieniono wszystkie nieruchomości, nie tylko graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji, ale także leżące w dalszej odległości, dostępne z ulicy W.. W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium podtrzymując ten argument wskazało na nieruchomości będące własnością skarżących, jednak działka nr [...] (własność M. K.) jest wymieniana w analizie. Nadal zatem nie wiadomo, jakie nieruchomości pomięte w analizie miało na uwadze Kolegium. Sąd uznał to za istotny błąd Kolegium, świadczący o wadliwości uzasadnienia decyzji. Sąd zauważył, że wydanie decyzji kasacyjnej zależy od spełnienia określonych przesłanek i stanowi wyjątek od merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest precyzyjne wskazywanie przesłanek i okoliczności faktycznych sprawy, które zadecydowały o konieczności uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wymaga tego prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Sąd przyjął, że nader ogólnikowe sformułowanie Kolegium nie spełnia tych standardów.

Analogiczne zastrzeżenia Sąd podniósł do drugiego argumentu Kolegium – "brak jest danych odnośnie znajdujących się w obszarze analizowanym nieruchomości zabudowanych zabudową wielorodzinną". Sąd wskazał, że nie wiadomo, jakie nieruchomości Kolegium miało na myśli. Co więcej, znów treść analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, jak i samego uzasadnienia tej decyzji, wskazuje, że rozważania dotyczące takich nieruchomości znalazły się w zakwestionowanym przez Kolegium rozstrzygnięciu. Jeśli Kolegium miało na myśli działki znajdujące się po wschodniej stronie terenu inwestycji, dostępne od ul. W., to Sąd zauważył, że organ I instancji uznał, iż zabudowa wielorodzinna przy ul. W. tworzy już odrębną jednostkę przestrzenną, nie może kształtować warunków zabudowy na spornym terenie. Kolegium mogło zatem co najwyżej zarzucać organowi błędną ocenę wpływu istnienia tych nieruchomości na uwarunkowania urbanistyczno-architektoniczne na analizowanym terenie, nie zaś pominięcie tych działek. Sąd stwierdził, że jeśli Kolegium miało na myśli inne nieruchomości (działki), powinno je było wskazać w uzasadnieniu decyzji. Sąd zauważył, że zbyt ogólnikowe sformułowanie świadczy o wadliwości uzasadnienia decyzji Kolegium.

Sąd I instancji za istotny problem w sprawie uznał to, że załączona do decyzji z [...] października 2020 r. mapa obrazująca analizowany teren, obejmuje zbyt mały fragment – nie uwidacznia wielu nieruchomości, które były przedmiotem analizy. To, zdaniem Sądu, jest istotna wada decyzji organu I instancji, gdyż zbadanie, czy analiza urbanistyczna była przeprowadzona prawidłowo musi opierać się zarówno na materiale tekstowym, jak i na materiale graficznym analizy. Kolegium powinno było zatem wytknąć ten błąd organowi I instancji. Zdaniem Sądu, wadliwy załącznik graficzny, nie pozwalający na weryfikację prawidłowości analizy, mógł sam w sobie przesądzać o konieczności uchylenia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Według Sądu drugim argumentem przemawiającym za uchyleniem decyzji był brak przedstawienia w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Kolegium miało rację, że obowiązek przedstawienia takiego dokumentu wynika z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej).

Sąd zauważył, że taki element wniosku został przedłożony przez inwestora już na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, po decyzji kasacyjnej Kolegium. Jego istnienie w aktach sprawy dowodzi zasadności takiego wymogu – dopiero zobrazowanie przedsięwzięcia w formie graficznej pozwala na właściwe zobrazowanie zamierzeń inwestora i ich odniesienie do uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych występujących na analizowanym obszarze. Niezależnie od tego, że wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w oparciu o wniosek niezawierający wszystkich wymaganych prawem elementów jest błędem, to wagę tego błędu podkreśla w rozpoznawanej sprawie wpływ formy granicznej charakterystyki inwestycji na prawidłową analizę tego, czy planowana inwestycja spełnia warunki pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności ma to kluczowe znaczenie w perspektywie oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, wymagającej swoistego "dopasowania" do istniejących uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych, ale jednocześnie nie wykluczającej możliwości kształtowania tych uwarunkowań przez nową zabudowę, jeśli zabudowa ta nie burzy, lecz twórczo rozwija zastany ład urbanistyczny.

W ocenie Sądu za uchyleniem decyzji organu I instancji przemawiały również błędy dotyczące gwarancji procesowych przysługujących stronom postępowania, częściowo dostrzeżone przez Kolegium w odpowiedzi na sprzeciwy, choć i w tym zakresie Sąd nie w pełni podzielił argumentację organu.

Sąd wskazał, że niewątpliwie skarżący M. K., będąc niespornie stroną postępowania, nie został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy. Błąd ten słusznie wytknęło Kolegium w odpowiedzi na skargę.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na ilość stron postępowania, zastosowanie znajdował tryb zawiadamiania stron uregulowany w art. 49 i art. 49a K.p.a. (zawiadomienie poprzez publiczne obwieszczenie). Jak wynika z art. 49a § 1 K.p.a., skuteczność zawiadamiania stron o wydanych decyzjach na podstawie art. 49a K.p.a. jest uzależniona od uprzedzenia ich na piśmie o zamiarze zawiadamiania ich w sposób określony w tym przepisie. M. K. jest współwłaścicielem działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, informację o zamiarze zawiadamiania stron w trybie art. 49a K.p.a. organ I instancji wysłał na adres skarżącego widniejący w ewidencji gruntów i budynków (k. 7 i 49 akt adm.). Był to adres inny niż miejsce położenia nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, której dotyczy postępowanie. Przesyłka powróciła jako nieodebrana do nadawcy, po podwójnym awizowaniu w trybie art. 44 K.p.a. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. W analizowanym przypadku nie ma przepisu szczególnego, z którego wynikałoby, że doręczenie zawiadomienia na adres widniejący w ewidencji gruntów jest skuteczne (por. przykładowo art. 11f ust. 3 zd. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; Dz. U. 2020 r., poz. 1363, ze zm.). Skoro tak, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że błędem organu było wysłanie zawiadomienia o wszczęciu postepowania na adres skarżącego widniejący w ewidencji gruntów. Sąd zauważył, że nie podjęto nawet próby doręczenia na adres położenia działki [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, mimo, że takie działanie byłoby najbardziej logiczne w pierwszej kolejności.

Zdaniem Sądu, błąd organu miał doniosłe konsekwencje procesowe – skoro skarżącego jako strony postępowania nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania i tym samym nie uprzedzono o zamiarze zawiadamiania o decyzjach i innych czynnościach organu w drodze obwieszczenia publicznego, tym samym podważało to prawidłowość doręczania dalszych pism, w tym decyzji z [...] października 2020 r., w trybie obwieszczenia publicznego.

Z kolei w odniesieniu do T. M., Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że nie jest on stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie. Wbrew argumentom Kolegium Sąd uznał, że T. M. ma w sprawie interes prawny, a nie tylko faktyczny. Zauważył, że ustalając, kto ma interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy trzeba brać pod uwagę charakter inwestycji i jej potencjalne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, aczkolwiek błędem byłoby ograniczanie kręgu stron wyłącznie do właścicieli nieruchomości znajdujących się z bezpośrednim sąsiedztwie, rozumianym wąsko, jako działki graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji. Ocena w tym zakresie zawsze musi uwzględniać specyficzne, indywidualne okoliczności (uwarunkowania) występujące w konkretnej sprawie.

Sąd wskazał, że T. M. jest właścicielem działki nr [...]. Bezsprzecznie działka ta nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, od działki nr [...] oddziela ją działka nr [...]. Działki nr [...] i [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi bezpośrednio przylegającymi do siebie (akta nie pozwalają na ustalenie, czy jest to zabudowa bliźniacza, czy inna). Według Sądu, skoro za stronę postępowania został uznany właściciel działki nr [...], to brak przekonujących argumentów, aby odmawiać takiego statusu właścicielowi działki [...], biorąc pod uwagę sposób posadowienia budynków mieszkalnych na tych działkach (bezpośrednie przyleganie). Sąd podkreślił, że potencjalny wpływ planowanej inwestycji, której większa część ma się znaleźć na działce nr [...], na warunki korzystania z prawa własności jest praktycznie identyczny dla budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach nr [...] i [...]. Konsekwencją przyznania statusu strony właścicielowi działki nr [...] musiało być zatem przyznanie takiego statusu również właścicielowi działki nr [...], czyli T. M. Wpływ wprowadzenia na działce nr [...] zabudowy wielorodzinnej, niewątpliwie intensywnie oddziałującej na sąsiedztwo niż istniejąca aktualnie zabudowa jednorodzinna, będzie dla obydwu działek w istocie tożsamy. Przyznanie statusu strony właścicielowi działki nr [...], a jednocześnie odmowa przyznania takiego statusu właścicielowi działki nr [...] w tych uwarunkowaniach w ocenie Sądu prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów prawa znajdujących się w sytuacji wskazującej na istnieje cechy relewantnej w takim samym stopniu (taki sam zakres oddziaływania planowanej inwestycji na korzystanie z prawa własności).

Wobec powyższego Sąd uznał, że również w przypadku T. M. w postępowaniu przed organem I instancji doszło do istotnego naruszenia gwarancji praw procesowych strony. Zaznaczył, że naruszenie to było tym istotniejsze, że T. M. w ogóle nie został uznany za stronę i nie skierowano do niego zawiadomienia w trybie art. 49a K.p.a.

Sąd stwierdził, że błędy dotyczące prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i zapewniania stronom gwarancji czynnego udziału w toku postępowania (nieprawidłowe doręczenie zawiadomienia z art. 49a K.p.a.) były na tyle poważne, że stanowiły kolejny argument za wydaniem decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, choć takiego argumentu Kolegium nie użyło w zaskarżonej sprzeciwami decyzji.

Sąd stanął na stanowisku, że pomimo pewnych wad uzasadnienia decyzji Kolegium, samo rozstrzygnięcie było prawidłowe, decyzja organu I instancji była obarczona takimi wadami, których usunięcie nie było możliwe na etapie postępowania odwoławczego, zachodziła zatem konieczność uchylenia decyzji z [...] października 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tak jak to uczyniło Kolegium a w konsekwencji należało oddalić sprzeciwy, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. M. i M. K., zaskarżając go w całości.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. art. 64e P.p.s.a., polegające na oddaleniu sprzeciwu z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że zachodziły podstawy do zastosowania przez S.K.O. w L. art 138 § 2 K.p.a.:

a) celem uzupełnienia postępowania dowodowego, w sytuacji, gdy z uwagi na treść art 136 § 1 K.p.a., ocenianego przez pryzmat zasady ekonomiki procesowej, wydawanie przez organy odwoławcze decyzji kasatoryjnych na podstawie art 138 § 2 K.p.a. stanowić ma absolutny wyjątek, który w realiach niniejszej sprawy nie zachodził, albowiem S.K.O. w L., jako organ dokonujący kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji organu I instancji, winno było zobowiązać inwestora M. Sp. z o.o. do przedłożenia w toku postępowania odwoławczego w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, zaś w chwili wyrokowania przez Sąd dokument ten znajdował się już w aktach sprawy, w związku z czym brak ten został sanowany;

b) z uwagi na dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu naruszenie praw procesowych moich mandantów, którzy nie mieli wiedzy o postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy toczącym się tak przed organem I jak też II instancji, który to fakt istotnie miał miejsce, ale skarżący ewentualne wnioski dowodowe i oświadczenia chcieli złożyć wyłącznie na etapie postępowania przed organem II instancji, a co za tym idzie uchylenie decyzji S.K.O. w L. umożliwiłoby im realizację planowanej przez nich taktyki procesowej i sanowałoby popełnione poprzez niepowiadomienie ich o toczącym się postępowaniu uchybienie Organu I instancji;

2. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominiecie w procesie orzekania niektórych dowodów i w konsekwencji poczynienie ustaleń o braku podstaw do zastosowania przepisu art 151a § 1 P.p.s.a. obligującego w realiach niniejszej sprawy Sąd do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji, a mianowicie:

a. w postaci załącznika nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2020 r., a co za tym idzie wydania wyroku w oparciu o niepełne akta, co z kolei stało się powodem poczynienia przez Sąd błędnych ustaleń, iż załączona do tej decyzji "mapa obrazująca analizowany teren obejmuje zbyt mały fragment - nie uwidacznia wielu nieruchomości które były przedmiotem analizy" i wykazania tego w istocie nieistniejącego uchybienia jako stwierdzonej przez Sąd z urzędu przesłanki uzasadniającej zastosowanie przez Organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy załącznik nr 3 do decyzji Organu I instancji zawiera mapę obrazującą położenie wszystkich nieruchomości będących przedmiotem analizy urbanistycznej;

b. częściowe pominięcie w procesie orzekania analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik 2 do tej decyzji, poprzez brak dostatecznie wnikliwej weryfikacji całości tego dokumentu w kontekście pozostałej części materiału dowodowego i brak definitywnej dyskredytacji de facto sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym twierdzeń S.K.O. w L. o pominięciu w nim, a tym samym w procesie decyzyjnym niektórych, w tym zabudowanych zabudową wielorodzinną, nieruchomości znajdujących się w analizowanym obszarze;

3. przepisu art 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy Sąd w istocie podzielił, czy też nie, zarzuty stawiane przez moich mocodawców w wywiedzionych przez nich sprzeciwach od decyzji S.K.O. w L. odnośnie błędnego przyjęcia przez ten organ pominięcia w analizie urbanistycznej, a tym samym w procesie decyzyjnym, niektórych, w tym zabudowanych zabudową wielorodzinną, nieruchomości znajdujących się w analizowanym obszarze, a nadto niewskazanie jakie konkretnie nieruchomości pominięto w załączonej do decyzji Organu I instancji mapie "obrazującej analizowany teren" (bez uprzedniego sprecyzowania czy chodzi o załącznik nr 1 czy 3) i czy stanowią one nieruchomości zabudowane zabudową wielorodzinną czy jednorodzinną.

Na podstwie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w sytuacji podzielenia w całości zarzutów z punktu I. podpunkt 1 lit. a i b i podpunkt 2 lit. a i b, o rozważenie, w oparciu o przepis art. 188 P.p.s.a., możliwości uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia zaskarżonej sprzeciwami decyzji. Wystąpili także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazują, że w realiach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając sprzeciwy mylnie przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania przez S.K.O. w L. decyzji kasatoryjnej, a tym samym niewłaściwie zastosował przepis art. 151a § 2 P.p.s.a., w miejsce art. 151a § 1 P.p.s.a., który powinien był przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia i co za tym idzie zaskarżoną decyzję winien był uchylić.

Podzielono stanowisko Sądu, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek inwestora winien zawierać zobrazowany także w formie graficznej planowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji. Organ I instancji powinien był zatem wezwać go do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie tego dokumentu, jednakże tego nie uczynił, a uchybienie to zostało dostrzeżone dopiero na etapie rozpoznawania sprawy przed S.K.O.

Zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Według skarżących zestawienie ocenianego przez pryzmat zasady ekonomiki procesowej przepisu art. 136 § 1 K.p.a. z treścią art. 138 § 2 K.p.a. prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji kasatoryjnej w praktyce stosowania prawa przez organy administracyjne II instancji winno stanowić absolutny wyjątek i jeżeli jest to możliwe winny one same, działając z urzędu, postępowanie dowodowe uzupełniać.

Oczywiście jeżeli postępowanie takie byłoby czasochłonne lub wymagało przeprowadzenia wielu dowodów, będzie miała miejsce sytuacja określona w art. 138 § 2 K.p.a. Jednakże w realiach niniejszej sprawy tak nie jest. Poczynione przez S.K.O. uwagi odnośnie niekompletności analizy urbanistycznej w zakresie wyszczególnienia w niej nieruchomości i wskazania ich charakteru są nieuprawnione, co Sąd wprost przyznaje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (k. 5). Zostanie wykazane w dalszej części skargi kasaycyjnej, że także wskazane przez Sąd dwie pozostałe przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, jak wadliwość dołączonej do decyzji organu I instancji mapy oraz naruszenie praw do udziału w postępowaniu przed organami administracyjnymi obu instancji są w tym kontekście chybione, a omawiany brak zobrazowania w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji jawi się jako jedyne uchybienie organu I instancji w gromadzeniu materiału dowodowego.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie uważa, że taki układ procesowy prowadzi do wniosku, że S.K.O., jako organ dokonujący merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, winno było samo wezwać inwestora do przedłożenia tego dokumentu. Tym bardziej w sytuacji gdy dokument ten już istnieje i znajduje się w aktach. Tok postępowania niewątpliwie przyspieszyłoby uchylenie decyzji S.K.O. przez Sąd, zważywszy, iż ranga tego dokumentu, wbrew twierdzeniom Sądu zwartym w uzasadnieniu k. 6), nie jest wysoka. Jak już podnosił to w swoim sprzeciwie T. M. - tego rodzaju dokument nie rodzi dla inwestora na przyszłość żadnych skutków, a w ramach uzyskanych warunków zabudowy może on zagospodarować teren w zupełnie inny sposób niż jest to zobrazowane w przedkładanym planie, np. wznieść większą liczbę budynków, co niejednokrotnie ma miejsce. Pełnomocnik zauważa, że brak jest w systemie prawa jakiegokolwiek przepisu, który z tym dokumentem wiązałby na przyszłość jakiekolwiek skutki. Tym samym, nie sposób podzielić poglądu Sądu o "kluczowym" znaczeniu tego dokumentu dla oceny planowanej inwestycji w perspektywie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (k. 6 uzasadnienia), albowiem ta jest przede wszystkim dokonywana w oparciu o tekstową część wniosku, gdzie inwestor szczegółowo opisuje planowane przedsięwzięcie, miedzy innymi proponując "graniczne" parametry planowanych obiektów. Stąd uzupełnienie postępowania o ten dowód, choć z punktu widzenia realizacji stricte formalnych wymogów "konieczne", to jednak nie ma "istotnego wpływu" na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a., a niewłaściwie dokonana przez Sąd ocena "istotności" tego dowodu na treść wydanej decyzji mogła mieć z kolei wpływ na treść wydanego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu z podpunktu 1 lit. b pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazuje, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie gwarancji procesowych skarzących kasacyjnie, którzy nie mieli wiedzy o postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy toczącym się tak przed organem tak I, jak też II instancji stanowiło dodatkowy argument, który przemawiał za uchyleniem decyzji S.K.O. Poza wszelkim sporem pozostaje fakt, że organy obu instancji nie dostrzegły, iż M. K. został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu oraz fakcie doręczania kolejnych pism w trybie art. 49a K.p.a., na adres widniejący w ewidencji gruntów, niebędący miejscem jego faktycznego zamieszkania, zaś T. M. w ogóle nie traktowano jako strony. Pełnomocnik zauważa, że znana jest mu treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie jest związany zarzutami skargi, który to przepis, poprzez art. 64b § 1 P.p.s.a., znajduje pełne zastosowanie do rozpoznania sprzeciwu.

Dalej wskazano, że argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazująca na to, że omawiane uchybienie uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej ostać się nie może. Skarżący ewentualne wnioski dowodowe i oświadczenia chcieliby składać wyłącznie na etapie postępowania przed organem II instancji albowiem zależy im na jak najszybszym zakończeniu sprawy i wyjaśnieniu statusu sąsiadującej z ich posesjami nieruchomości. Gdyby było inaczej, adresowaliby je bezpośrednio do organu I instancji i nie wnosili w ogóle sprzeciwów od decyzji S.K.O. Zakres wykorzystania przez nich swoich uprawnień w postępowaniu administracyjnym zależy wyłącznie od ich woli, w którą to sferę Sąd ingerować nie może. Co za tym idzie, w tym konkretnym układzie procesowym, naruszenie przysługujących im gwarancji mogłoby zostać skutecznie przez Sąd ocenione jako uzasadniające wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej wyłącznie gdyby takowe zarzuty podnosili, co z uwagi na treść wywiedzionych przez nich sprzeciwów jawi się jako konstrukcja czysto teoretyczna. Treść wniesionych przez nich sprzeciwów wskazuje wprawdzie prima facie na to, że zostały one przez nich sformułowane. Jednakże bardziej pogłębiona analiza tych dokumentów nie pozostawia wątpliwości, że nastąpiło to wyłącznie na użytek złożonych przez nich wraz z tymi środkami zaskarżenia wniosków o przywrócenie terminów na dokonanie tych czynności. Tym samym stwierdzić należy, iż Sąd błędnie przyjął te uchybienia Organów obu instancji jako jedną z przesłanek oddalenia sprzeciwów, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut z podpunktu 2 litera a i b skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd na podstawie art. 133 § 1 P.p.s.a. ma obowiązek zapoznać się z całokształtem materiału dowodowego w sprawie i dokonać oceny każdego z dowódów w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. W omawianym przypadku konkretnie obowiązek ten sprowadza się do oceny czy zebrane dowody są wystarczające i spełniają wszystkie wymogi formalne do wydania decyzji przez organ II instancji, czy też sprawa rzeczywiście winna powrócić do etapu rozpoznania przez organ instancji pierwszej. Naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie niewątpliwie miało miejsce między innymi wtedy, gdy sąd wyda wyrok pomijając istotną część akt, bądź gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2021 r. w sprawie HI OSK 3627/21). Taka sytuacja nastąpi zdaniem skarżących niewątpliwie także wówczas gdy, sąd któregoś z dowodów nie podda dość wnikliwej analizie.

Wbrew twierdzeniu Sądu analiza mapy stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2020 r., prowadzi do wniosku, że wszystkie będące przedmiotem analizy urbanistycznej (stanowiącej z kolei załącznik nr 2 do tej decyzji) nieruchomości zostaty na niej uwidocznione. Pełnomocnik wskazuje, że z posiadanych porzez niego informacji wynika, że po dacie opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej projektu decyzji datowanego na dzień 17 marca 2021 r., załącznik ten fizycznie został umieszczony przez pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa w części akt znajdującej się za wskazanym projektem. Z uwagi na utrudniony dostęp do akt wynikający ze stanu pandemii Covid - 19 nie jest w stanie podać numeru strony, na której jest on aktualnie zawarty. Jednakże wobec tego, że dysponuje fotokopią tego dokumentu, to celem jego identyfikacji dołącza do akt jej wydruk na 5 kartach. Jego wymowa jest jednoznaczna i nie sposób inaczej wytłumaczyć wywodów Sądu zawartych na k. 6 uzasadnienia, iż "mapa obrazująca analizowany teren, obejmuje zbyt mały fragment - nie uwidacznia wielu nieruchomości, które były przedmiotem analizy" jako dotyczących w istocie załącznika nr 1 (k. 93 akt postępowania administracyjnego), który ma za zadanie zobrazować jedynie granice planowanej inwestycji w odniesieniu do działek bezpośrednio przylegających do działki stanowiącej jej teren, nie zaś rozmieszczenie nieruchomości w analizowanym obszarze, czemu służy właśnie załącznik nr 3. Tym samym pełnomocnik stwierdza, iż Sąd całkowicie pominął przywołany przeze niego dowód w procesie orzekania, błąd ten był na tyle istotny, że doprowadził do stwierdzenia w rzeczywistości nieistniejącego uchybienia Organu I instancji w postaci niezobrazowania w formie graficznej całego obszaru analizowanego, a tym samym przesłanka ta nie może uzasadniać wydania przez S.K.O. decyzji kasatoryjnej. Omówionym uchybieniem w procedowaniu Sąd obraził art. 133 § 1 P.p.s.a., a nieprecyzyjne w tym zakresie uzasadnienie (vide pdpkt 3) należy interpretować właśnie w ten sposób, że analizie w kontekście tak określonego uchybienia poddano niewłaściwy dokument. Oczywiście uchybienie to skutkowało niejako wtórną obrazą art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu albowiem Sąd winien był zaskarżoną decyzję uchylić.

W ocenie pełnomocnika skarżących lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi także do konstatacji o częściowym pominięciu w procesie orzekania analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2020 r. Sąd odniósł się w nim jedynie do tego, że w analizie tej zostały wymienione wszystkie nieruchomości położne w obszarze analizowanym, z czym należy się w pełni zgodzić. Jednakże - jak można tylko z uwagi na mankamenty tego uzasadnienia domniemywać - uchybienie opisane w ppkt 2 lit "a" stało się przyczyną braku dostatecznie wnikliwej weryfikacji tego dokumentu w pozostałym zakresie pod kątem jego kompletności i formalnej poprawności. Skutkowało to też brakiem definitywnej dyskredytacji de facto sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym twierdzeń S.K.O. w L.ie o pominięciu w nim, a tym samym w procesie decyzyjnym niektórych, w tym zabudowanych zabudową wielorodzinną, nieruchomości znajdujących się w analizowanym obszarze. Omówionym uchybieniem w procedowaniu Sąd obraził art. 133 § 1 P.p.s.a. opierając rozstrzygnięcie jedynie na części tego dowodu, a mianowicie pkt V (k. 5 uzasadnienia) nie poddając go badaniu w pozostałym zakresie. Oczywiście uchybienie to skutkowało niejako wtórną obrazą art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu albowiem Sąd winien był zaskarżoną decyzję uchylić.

W argumentacji do zarzutu skargi kasacyjnej z podpunku 3 pełnomocnik podnosi, że z uwagi na rozpoznawanie spraw zainicjowanych sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej na posiedzeniu niejawnym, strona nie ma innej możliwości odtworzenia toku decyzyjnego Sądu niż zapoznanie się z uzasadnieniem wydanego wyroku, które jest dokumentem sprawozdawczym, winno być dla stron czytelne i wyjaśniać w sposób precyzyjny przesłanki i okoliczności faktyczne sprawy, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Niestety sporządzając uzasadnienie wyroku z dnia 26 maja 2021r. Sąd wymogom tym nie sprostał, co w znacznym stopniu utrudnia polemikę z zapadłym rozstrzygnięciem uniemożliwiając sformułowanie większej liczby zarzutów.

I tak, na k. 4-5 uzasadnienia słusznie wytykając mankamenty w uzasadnieniu decyzji S.K.O. dotyczące niewskazania pominiętych rzekomo w analizie urbanistycznej przez Organ I instancji nieruchomości położnych w obszarze analizowanym, Sąd z jednej strony wskazuje na kompletność tego dokumentu w omawianym zakresie podając, że "Lektura punktu V analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu wskazuje, że w analizie wymieniono wszystkie nieruchomości, nie tylko graniczące bezpośrednio w terenem, inwestycji, ale także leżące w dalszej odległości, dostępne z ulicy W.", oraz że tak w analizie urbanistycznej jak też w uzasadnieniu decyzji znalazły się rozważania dotyczące wszystkich nieruchomości, z drugiej jednak strony nie wypowiada się odnośnie zasadności podnoszonych przez skarżących we wniesionych sprzeciwach zarzutów błędnego przyjęcia przez SKO, iż w analizie urbanistycznej, a tym samym w procesie decyzyjnym, pominięto niektóre, w tym zabudowane zabudową wielorodzinną, nieruchomości znajdujące się w analizowanym obszarze i pisze, że nie widomo jakie nieruchomości S.K.O. miało na myśli.

W kontekście art. 133 § 1 P.p.s.a. nie budzi wątpliwości, że Sąd obowiązany był kategorycznie ustalić czy nieruchomości takie istnieją, czy też nie i w uzasadnieniu wydanego wyroku jasno w tym przedmiocie się wypowiedzieć. Treść uzasadnienia wydanego wyroku nie daje odpowiedzi na pytanie, czy Sąd podzielił zarzuty moich klientów czy też nie. Odpowiedź twierdzącą na tak postawione pytanie sugeruje jedynie wskazanie kompletności pkt V analizy urbanistycznej i uzasadnienia decyzji organu I instancji w tym przedmiocie oraz sposób redakcji części uzasadnienia rozpoczynjąca się pierwszym akapitem na k. 6, z której a contrario wywnioskować należy, że wytknięte przez S.K.O. tego rodzaju braki nie stanowiły "istotnego problemu" w sprawie.

To właśnie we wskazanej jednostce redakcyjnej zawarto twierdzenie, iż załączona do decyzji organu I instancji "mapa obrazująca analizowany teren, obejmuje zbyt mały fragment - nie uwidacznia wielu nieruchomości, które były przedmiotem analizy". Sąd nie precyzuje przy tym czy ma na myśli załącznik nr 1 czy 3 do tej decyzji, co jest bardzo istotne z punktu widzenia skarżącego, zważywszy, iż w ocenie Sądu - jak należy wywnioskować z uzasadnienia - jest to uchybienie o największym ciężarze gatunkowym popełnione w procedowaniu przed Organem I instancji, które uniemożliwia kompleksową ocenę analizy urbanistycznej. Dalej, Sąd nie wskazuje jakie konkretnie nieruchomości pominięto w załączonej do decyzji Organu I Instancji mapie "obrazującej analizowany teren", czy stanowią one nieruchomości zabudowane zabudową wielorodzinną czy jednorodzinną, popełniając de facto to samo uchybienie, które słusznie wytyka decyzji S.K.O. we wcześniejszej partii uzasadnienia.

Pełnomocnik podnosi, że jeśli Naczelny Sąd Administracyjny nie podzieli zarzutu obrazy art. 133 § 1 P.p.s.a. sprowadzającego się w istocie do poddania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny analizie załącznika nr 1 zamiast nr 3, to dopiero doprecyzowanie tych kwestii przez Sąd I instancji umożliwiłoby mu sformułowanie innych zarzutów. Pełnomocnik zwraca uwagę, że Sąd mógł to uczynić choćby poprzez odniesienie do załącznika nr 2, gdzie opisano w tym kontekście charakter każdej z nieruchomości, szczególnie, iż uznał ten dokument (w tym zakresie) za kompletny. W sytuacji, gdy Sąd nie dysponował mapą obejmującą cały analizowany obszar, nasuwa się pytanie w oparciu o jaki dokument stwierdził jego kompletność.

Na zakończenie pełnomocmnik wskazał, że podniesione uchybienia w uzasadnieniu wyroku uniemożliwiają postawienie innych zarzutów z uwagi na brak możliwości prześledzenia toku wnioskowania Sądu ferującego zaskarżony wyrok w sytuacji gdy uzasadnienie jest dokumentem sprawozdawczym i tok ten winno dla stron czynić czytelnym.

W piśme z 3 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżących zmodyfikowała wniosek o zasądzenie kosztów postępowania cofając go dotyczącej zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego z tytułu ustanowienia pełnomocnika z wyboru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciwy od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna M. K. oraz T. M. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Lublinie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzeniu postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod wzgledem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazać należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji były ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie NSA, zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej przez Kolegium wobec możliwoiści uzupełnienia przez organ odwoławczy dokumentacji sprawy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. tj. poprzez zobowiązanie inwestora do przedłożenia w toku postępowania odwoławczego w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji jest chybiony. Skoro inwestor już na etapie składania wniosku był zobligowany dokonać charakterystyki inwestycji poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionych zarówno w formie opisowej jak i graficznej (art. 52 ust 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), to wydanie decyzji przez organ I instancji bez takiego dokumentu rozpatrywać należy w kategoriach nie tyle błędu formalnego wniosku, ale braku w ustaleniach faktycznych sprawy bowiem informacje wynikajace z części graficznej charakterystyki powinny zostać zweryfikowane z ustaleniami charakterystyki w formie opisowej i dopiero wówczas możliwe było dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Samo przedstawienie w formie opisowej planowanego sposobu zagospodarowania terenu nie było wystarczające gdyż nie sposób było ocenić jak przyjęte rozwiązania projektowe planowanej inwestycji wpływają na ocenę sharmonizowania jej z dotychczasową zabudową na terenie analizowanym.

Trudno organowi dokonać oceny w zakresie dochowania zasady dobrego sąsiedztwa jeżeli nie widzi jak planowana zabudowa będzie rozmieszczona w terenie. Wobec powyższego brak dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy graficznej formy sposobu planowanego zagospodarowania terenu inwestycji na etapie postępowania przed organem I instancji należało uznać za istotne uchybienie przepisom procesowym. Z jednej strony to brak formalny skladanego wniosku ale przede wszystkim brak, który powoduje, ze materiał dowodowy niezbędny do wydanie rozstrzygnięcia jest niepełny i dokonane przez organ ustalenia faktyczne mogą być nieprawidłowe i prowadzić do nieuprawnionych wniosków. Ponadto strony postępowania nie mają wiedzy jak planowana inwestycja będzie usytuowana względem otaczającej zabudowy. Przedłożenie brakującego opracowania przez inwestora na wezwanie organu I instancji w związku z wydaniem decyzji kasacyjnej świadczy nie tyle o bezproblemowym uzupełnieniu, co zapewne mógł dokonać organ odwoławczy w ramach art. 136 § 1 K.p.a. ale o ważności tego dokumentu bez którego rozstrzygnięcie sprawy było niepełne. Okoliczność zaś, że Sąd na etapie rozstrzygania sprzeciwu miał ów dokument w aktach sprawy nie sanuje postępowania przed organami bowiem stanowisko organów odnośnie tego dokumentu nie jest znane a zatem nie wiadomo czy przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu przez Sąd z urzędu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wyjaśniłoby istotne wątpliwości zasistniałe w sprawie.

W ocenie NSA, zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej przez Kolegium wobec możliwości uzupełnienia przez organ odwoławczy dokumentacji sprawy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. tj. poprzez zobowiązanie inwestora do przedłożenia w toku postępowania odwoławczego w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji jest chybiony. Skoro inwestor już na etapie składania wniosku był zobligowany dokonać charakterystyki inwestycji poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionych zarówno w formie opisowej jak i graficznej (art. 52 ust 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), to wydanie decyzji przez organ I instancji bez takiego dokumentu rozpatrywać należy w kategoriach nie tyle błędu formalnego wniosku, ale braku w ustaleniach faktycznych sprawy bowiem informacje wynikajace z części graficznej charakterystyki powinny zostać zweryfikowane z ustaleniami charakterystyki w formie opisowej i dopiero wówczas możliwe było dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Samo przedstawienie w formie opisowej planowanego sposobu zagospodarowania terenu nie było wystarczające gdyż nie sposób było ocenić jak przyjęte rozwiązania projektowe planowanej inwestycji wpływają na ocenę sharmonizowania jej z dotychczasową zabudową na terenie analizowanym.

Trudno organowi dokonać oceny w zakresie dochowania zasady dobrego sąsiedztwa jeżeli nie widzi jak planowana zabudowa będzie rozmieszczona w terenie. Wobec powyższego brak dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy graficznej formy sposobu planowanego zagospodarowania terenu inwestycji na etapie postępowania przed organem I instancji należało uznać za istotne uchybienie przepisom procesowym. Z jednej strony to brak formalny skladanego wniosku ale przede wszystkim brak, który powoduje, ze materiał dowodowy niezbędny do wydanie rozstrzygnięcia jest niepełny i dokonane przez organ ustalenia faktyczne mogą być nieprawidłowe i prowadzić do nieuprawnionych wniosków. Ponadto strony postępowania nie mają wiedzy jak planowana inwestycja będzie usytuowana względem otaczającej zabudowy. Przedłożenie brakującego opracowania przez inwestora na wezwanie organu I instancji w związku z wydaniem decyzji kasacyjnej świadczy nie tyle o bezproblemowym uzupełnieniu, co zapewne mógł dokonać organ odwoławczy w ramach art. 136 par. 1 K.p.a. ale o ważności tego dokumentu bez którego rozstrzygnięcie sprawy było niepełne. Okoliczność zaś, że Sąd na etapie rozstrzygania sprzeciwu miał ów dokument w aktach sprawy nie sanuje postępowania przed organami bowiem stanowisko organów odnośnie tego dokumentu nie jest znane a zatem nie wiadomo czy wyjaśnia on istotne wątpliwości zasistniałe w sprawie.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie uchylenie zaskarżonej decyzji i powstała w związku z tym możliwość zajęcia przez niech jako pominięte w postępowaniu strony stanowiska przed organem odwoławczym w ocenie NSA nie naprawi powstałego uchybienia procesowego organu I instancji, który wydając decyzję nieprawidłowo określił strony postępowania. Z niewiadomych powodów organ wogóle pominął T. M. właściciela działki [...], która co prawda nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji ale poprzez przyleganie jego budynku do budynku M. K. na dz. nr [...], który został uznany za stronę postępowania, również powinien być uznany za stronę w niniejszej sprawie. Osoby te pominięte jako strony postępowania powinny mieć zapewnioną jak reszta stron w tym postępowaniu możliwość wypowiedzenie się odośnie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a także do skorzystania z drogi instancyjnej kontroli decyzji organu I instancji. W przywołanych okolicznościach nie mogły z tego prawa skorzystać zarówno na etapie postępowania w I jak i II instancji. Ujawnione zostały dopiero na etapie wniesienia sprzeciwu. Można zatem uznać, że gdyby nie możliwość wniesienia sprzeciwu skarżący pozbawieni zostaliby jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Ujawnienie się na etapie sprzeciwu wykazało, że bez ich winy zostali oni pozbawieni udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym ewidentnie przysługiwał im przymiot strony. Stanowi to przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 1 pkt 4 K.p.a. i potwierdza jednocześnie, że uchybienie w tym względzie jest uchybieniem istotnym z punktu widzenia procedury administracyjnej w przeciwnym razie nie byłoby wymienione przez ustawodawcę wśród podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania. Przyjęcie przez skarżących taktyki procesowej obrony swych praw na etapie postępowania odwoławczego jest uzależnione od uchylenia decyzji kasacyjnej. Jeśli jednak zaistniałyby podstawy do wydania takiej decyzji z innych powodów niż pominięcie udziału stron postępowania to skarżący zostaną pozbawieni udziału w postępowaniu administracyjnym i swoje stanowisko będą mogli wyrazić jedynie wnosząc o wznowienie postępowania. Ze wskazanych wyżej powodów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. wskazany w pkt 1 lit. b skargi kasacyjnej uznać należało za bezzasadny.

Zdaniem NSA, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 P.p.s.a. poprzez pominięcie podczas orzekania niektórych dowodów np. w postaci załącznika nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2020 r., co doprowadziło do uznania, że nie ma podstaw do uwzględnienia sprzeciwu w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że załącznik nr 3 obrazujący położenie działki inwestycyjnej względem otaczającej ją zabudowy i przedstawiający rodzaje zabudowy występującej na terenie wskazanym tam minimalnym i maksymalnym obszarze analizowanym nie został dołączony do ww. decyzji Prezydenta Miasta L.. Na karcie 92-93 akt administracyjnych znajduje się tekst decyzji, karta 94 to załącznik nr 1 wskazujący na granice terenu inwestycji, zaś załącznik nr 2 to ośmiostronnicowa tekstowa forma analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu dołączone do decyzji odmownej znak: [...] (potwierdzają to pieczątki urzędowe). Karta 98 to obliczenia wskaźników zabudowy na potrzeby analizy urbanistycznej. Poza wymienionymi dokumentami przy oryginalnej decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2020 r. nie znajduje się mapa przedstawiająca wyznaczenie obszaru analizowanego i występującej na tym obszarze zabudowy. Wobec tego zasadne było stwierdzenie Sądu I instancji, że załączona do decyzji mapa obrazująca analizowany teren, obejmuje zbyt mały fragment - nie uwidacznia wielu nieruchomości będących przedmiotem analizy. Istnieje zatem wadliwy załącznik graficzny nie pozwalający na weryfikację prawidłowści analizy urbanistycznej, który sam w sobie przesądzał o konieczności uchylenia przez Kolegium decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem NSA, do decyzji Praezydenta Mista L. z [...] października 2020 r. wogóle nie został załączony jakikolwiek załącznik przedstawiający w postaci graficznej analizę urbanistyczną. Mapka, na którą powołuje się Sąd I instancji (załącznik nr 1) nie dotyczy wogóle wyznaczenia obszaru analizy urbanistycznej wokół inwestycji ale jedynie przedstawia działkę inwestora, wskazując na jej granice. Nie ma na tej mapie legendy wskazującej, że przedstawia ona obszar analizaowany i poszczególne rodzaje występującej tam zabudowy. Ponadto do załącznika nr 2 części tekstowej analizy nie dołączono żadnej mapy. Choć decyzja wskazuje, że wyniki analizy część graficzna stanowi załącznik nr 3 to nie został on dołączony do do decyzji.

Fragmenty mapy stanowiącej graficzną analizę urbanistyczną jakie dołączono do skargi kasacyjnej zdaniem NSA nie odnoszą się do decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2020 r. a stanowią załącznik nr 3 do projektu decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] marca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy (k. 151 - 159 akt adm.). Zapisy na niej wskazują, że została sporządzona 24 lutego 2020 r. czyli przed wydaniem decyzji z [...] października 2020 r. ale nie wiadomo dlaczego nie została dołączona do tej decyzji. Ponadto pieczęć organu nie wskazuje, że jest to załącznik nr 3 do projektu decyzji z [...] października 2020 r. nr [...] nr [...], jak opisano załącznik nr 1. Wskazuje to, że nie jest to zagubiony graficzny załącznik nr 3 do tej decyzji ale załącznik nr 3 do projektu decyzji z [...] marca 2021 r., co potwierdza adnotacja "sporządzający projekt decyzji" a przede wszystkim brak wpisu na pieczęci projektu decyzji z jakiej daty dotyczy i którego numeru. Brak opisania sugeruje, że będzie to uzupełnione dopiero gdy projekt decyzji z [...] marca 2021 r. zostanie zatwierdzony.

Wobec powyższego nie można uznać za wiarygodne twierdzenia skarżących kasacyjnie, że załącznik nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2020 r. został fizycznie umieszczony przez poracownika Wydziału Architektury i Budownictwa w części akt znajdującej się za wskazanym projektem po opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej projektu decyzji z [...] marca 2021 r. Gdyby rzeczywiście tak było nosiłby oznaczenia dotyczące pierwotnej decyzji.

Uchybienie polegajace na niezobrazowaniu w formie graficznej całego obszaru analizowanego nie było uchybieniem nieistniejącyym jak przedstawiono to w skardze kasacyjnej lecz faktycznym uchybieniem, które obligowało Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd I instancji faktycznie poddał analizie dokument niewłaściwy dokument (załącznik nr 1) ale nie zmienia to faktu, że do decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2020 r. nie został dołączony załącznik nr 3 mający przedstawiać jak wskazuje sama decyzja graficzne wyniki analizy urbanistycznej.

Zdaniem NSA, Sąd nie pominął w procesie orzekania częściowo analizy wyników analizy urbanistycznej, co zarzuca się w skardze kasacyjnej ppkt 2 lit. b zarzutów. Sąd uznał, że analiza ta odnosi się również do zabudowy o charakterze wielorodzinnym na wschód od ulicy W., przytaczając stanowisko organu I instancji, który uznał, ze zabudowa ta tworzy odrębną jednostkę porzestrzenną i nie może kształtować warunków zabudowy na spornym terenie. Sąd dwukrotnie zwracał uwagę, że Kolegium dopuściło się wadliwości w uzasadnieniu wydanej decyzji nie precyzując jakie konkretnie działki nie zostały ujęte w analizie urbanistycznej przedstawionej przez organ I instancji. W ocenie NSA, słusznie Sąd zauważył, że Kolegium mogło co najwyżej zarzucać organowi błędną ocenę wpływu istnienia tych nieruchomości na uwarunkowania urbanistyczno - architektoniczne na analizowanym terenie ale nie pominięcie tych działek. Sąd za wadę uzasadnienia uznał jego zbyt ogólne sformułowanie, co jednak nie miało przesądzającego wpływu na wydanie decyzji kasacyjnej przywołane w dalszej części wyroku.

Zdaniem NSA, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej gdyż nawet jeśli Sąd nie uzasadnił swego stanowiska w sposób dobitny i jednoznaczny, co w ocenie NSA nie miało miejsca, to analiza treści uzasadnienia wyroku wskazuje jakie uchybienia procesowe organu I instancji dostrzeżone przez Kolegium zaważyły o wydaniu decyzji kasacyjej a także, że uchybienia te miały istotny charakter. Sąd podzielając stanowisko organu I instancji, że z analizy urbanistycznej wynika, że planowana inwestycja nie może być oceniana w kontekście zabudowy wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym po stronie wschodniej ul. W. bowiem dotyczy obszaru o odrębnej strukturze zabudowy, wskazał czego domagają się skarżący kasacyjnie, że nie nie było podstaw do kwestionowania przez Kolegium ustaleń organu I instancji bowiem zajął on stanowisko i uczynił to na podstawie przeprowadzonej analizy. Sąd prawidłowo nie wypowiedział się czy stanowisko organu było uzasadnione a Kolegium nie miało racji bowiem postępowanie ze sprzeciwu nie może prowadzić do oceny merytorycznych kwestii bowiem prowadziłoby do przedsądu a jest to wbrew art. 64e P.p.s.a.

W zwiazku z powyższym Sąd I instancji oddalajac sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a. postąpił prawidłowo bowiem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wykazał, że istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w myśl art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.