Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 143/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 154, art. 22 e, art. 24 e
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego P. G. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec P. G. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r., który wpłynął do organu [...] maja 2017 r., P. G. - reprezentowany przez pełnomocnika - wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg swojej służby wyszczególniając zajmowane stanowiska. Wskazał, że ze swoich obowiązków wywiązywał się bardzo dobrze, był pracownikiem sumiennym i zdyscyplinowanym, posiadał duży zasób fachowej wiedzy, którą potrafił wykorzystać w praktyce. Zawsze charakteryzował się nienaganną postawą moralną, co zostało potwierdzone w opiniach służbowych.

Organ podał, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] lutego 2005 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej ze względu na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego Informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 16 lat, 6 miesięcy i 10 dni (od dnia [...] lipca 1980 r. do dnia [...] kwietnia 1981 r. oraz od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] lutego 2005 r.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy. Z informacji tych wynika, że funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia. Zaznaczono, iż wnioskodawca został odznaczony Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Ligii Obrony Kraju".

Następnie Minister SWiA powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. stanowi pojęcie o charakterze nieostrym, które również powinno być oceniane indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 16 lat, 6 miesięcy i 10 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok i 2 miesiące.

Dalej organ stwierdził, iż abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby, wnioskodawca nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ, jak wskazał, nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji przekazanych przez KGP wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczenia wymaga, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające stąd prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. P. G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] listopada 2018 r. zarzucając:

1) naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż:

- krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego, jak również okres życia skarżącego i przyczyny jego odejścia ze służby,

- skarżący w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, podczas gdy w ww. okresie pełnił on służbę w tzw. nocnych patrolach oficerskich, który to okres nie może zostać zaliczony do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa,

- rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określenie "w szczególności" oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej,

2) obrazę przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez:

- nie przeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji od KGP dotyczącej przebiegu służby, z której to wynika, iż skarżący wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem,

- nie uwzględnienie okoliczności powoływania skarżącego na coraz wyższe stanowiska służbowe oraz odznaczenia Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Ligii Ochrony Kraju" uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego warunku",

- nie uwzględnienie utraty zdrowia przez skarżącego wskutek służby, co wskazuje, iż wykonywał on zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia,

- ustalenie, że okres 1 roku i 2 miesięcy służby w totalitarnym państwie jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia skarżącego, jak i w skali całej jego służby, okres ten jest krótkotrwały.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpatrzenie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

W motywach skargi wskazano w szczególności, że skarżący służbę na rzecz Państwa zaczął pełnić już od dnia [...] lipca 1980 r. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 1981 r. skarżący został mianowany na stopień [...] z dniem przeniesienia do rezerwy w 1981 r. W dniu [...] lipca 1980 r. skarżący ukończył wyższe studia magisterskie w [...]. W okresie studiów skarżący nie angażował się aktywnie w działalność istniejących na uczelni organizacji społeczno-politycznych. W dniu [...] marca 1989 r. skarżący złożył podanie do Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] o przyjęcie do służby w organach bezpieczeństwa. Z dniem [...] czerwca 1989 r. został przyjęty do pracy w służbach bezpieczeństwa na okres służby przygotowawczej na stanowisku inspektora na wolny etat [...] Wydziału [...] w [...]. Rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 1989 r. skarżący został mianowany na stopień [...] z dniem [...] lipca 1989 r. W okresie styczeń - lipiec 1990 r. skarżący pełnił służbę w tzw. patrolach oficerskich na terenie miasta [...]. Po [...] lipca 1990 r. rozpoczął służbę w Policji. Do dnia [...] września 1992 r. pełnił służbę w Komisariacie Policji w [...] KRP w [...]. Od dnia [...] września 1993 r. pełnił funkcję komendanta Komisariatu Policji w [...] KRP w [...], a od dnia [...] października 1999 r. funkcję komendanta Komisariatu Policji w [...] KMP w [...]. Z dniem [...] lutego 2005 r. zakończył służbę w Policji otrzymując liczne podziękowania (od Komendanta Miejskiego Policji w [...], Starosty [...], Burmistrza [...], Dyrektora [...] Parku Narodowego, A. B. - Posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, I. K. - Senatora Rzeczypospolitej Polskiej) za wieloletnią służbę, zawsze kompetentną i merytoryczną realizację zadań oraz zasługi dla poprawy bezpieczeństwa w powiecie i regionie.

Podniesiono również, że skarżący wywiązywał się z powierzonych zadań i poleceń służbowych w sposób nienaganny, cieszył się dobrą opinią wśród współpracowników i przełożonych. Podczas całej służby dążył do podwyższania kwalifikacji poprzez udział w różnego rodzaju szkoleniach. Był funkcjonariuszem sumiennym, w pełni zaangażowanym w realizacje powierzonych obowiązków. Pełniona przez skarżącego służba cechowała się ponadnormatywnym czasem pracy oraz warunkami, które miały znaczny wpływ na stan jego zdrowia.

Podano, iż zgromadzony materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że skarżący spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący bowiem pełnił krótkotrwale służbę na rzecz totalitarnego państwa, zaś powierzone zadania po dniu 31 lipca 1990 r. wykonywał rzetelnie, z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący zakończył służbę w wieku 50 lat, przy czym charakter pracy powodował, iż pozostawał on w stanie ciągłego napięcia psychicznego, wywołanego sytuacjami stresowymi, co w dużej mierze miało wpływ na stan jego zdrowia. Organ nie odniósł się do powyższych okoliczności, a w konsekwencji rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wybiórczy. Organ całkowicie pominął w swojej ocenie informację KGP z dnia [...] marca 2018 r., z której wynika, iż skarżący przykładnie i rzetelnie wykonywał swe obowiązki, był wielokrotnie wyróżniany dodatkami służbowi do uposażenia, został również odznaczony Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Ligii Obrony Kraju".

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] listopada 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec P. G. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Wskazać w tym miejscu należy, iż z powołanego przez organ słownikowego znaczenia wyrazu "krótkotrwały" wynika, iż pojęcie to ma szerokie znaczenie w języku potocznym. Rekonstruując znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji prawnej należy zatem wziąć pod uwagę, że - w języku potocznym - pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy. Co istotne, odnosząc pojęcie "krótkotrwałości" do oceny służby funkcjonariuszy ustawodawca nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie, lecz w ściśle określonym kontekście. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem "krótkotrwały" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne. Zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu służby, okres nawet kilkuletni może być potocznie określony jako "krótkotrwały".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost stanowisko organu, że w przypadku skarżącego spełniona została przesłanka wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, dotycząca "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990r.". Organ posłużył się bowiem sfomułowaniem "abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby", co mogłoby oznaczać, iż z przyczyn, które nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pominął w niniejszej sprawie kwestię oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Pojęcie "abstrahować" oznacza bowiem "pomijać coś w rozumowaniu, mówieniu na rzecz czegoś ważniejszego, nie uwzględniać czegoś świadomie" (Słownik Języka Polskiego pod red. W. Doroszewskiego, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, 1996r.). Jednakże stwierdzając brak dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy w niniejszej sprawie organ powołał się wyłącznie na przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, dotyczącą rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Należy więc przyjąć, że organ nie zakwestionował "krótkotrwałej" służby skarżącego w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ww. ustawy.

Tak wyrażony pogląd organu znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Mianowicie, ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku i 2 miesięcy. Zatem służbę tę rozpoczął na krótko przed dniem 12 września 1989 r. (art. 13c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej). Skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2005 r. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego obejmuje 16 lat, 6 miesięcy i 6 dni, uprawnione jest stanowisko, że skarżący spełnia ww. przesłankę konieczną do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłankę krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r. Zarówno bowiem długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego stażu służby (około 7%), pozwalają przyjąć, że w niniejszej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" służby w rozumieniu ww. przepisu została spełniona.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym kontekście organ zasadnie podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, zawarte w informacji z dnia [...] marca 2018 r. ([...]) oraz w dokumencie zatytułowanym "Ocena rzetelności" wykonywania obowiązków służbowych, wystawionym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w dniu [...] stycznia 2018 r., iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Potwierdzają to, jak wskazał organ, informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych.

Jednocześnie organ stwierdził, iż w zgromadzonym materiale brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że służba skarżącego pełniona była z narażeniem życia i zdrowia.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Konkludując stwierdzić należy, iż organ dokonał błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, a w konsekwencji nieprawidłowo przyjął, że przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka, o której mowa w ww. przepisie. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Uznając zatem, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ww. ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie wskazał, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" to sytuacja, w której wnioskodawca - poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie dokonał jednak oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ weźmie przy tym pod uwagę treść "Oceny rzetelnego wykonywania służby i obowiązków (...)" sporządzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w dniu [...] stycznia 2018 r. Dokument ten został sporządzony m.in. w oparciu o okresowe opinie służbowe dotyczące skarżącego. I tak, w opinii sporządzonej za okres od dnia [...] października 1991 r. do dnia [...] czerwca 1992 r. wskazano, że "opiniowany w okresie pobytu w Wyższej Szkole Policji dał się poznać jako kursant uzdolniony, nie napotykający na trudności w nauce, w pełni wykorzystujący czas na naukę i studiowanie literatury zawodowej, wynikiem czego są uzyskane oceny. Opiniowanego charakteryzuje wysoki stopień odpowiedzialności za realizację powierzonych i podjętych zadań, wysoki poziom dyscypliny wewnętrznej i zewnętrznej. Z łatwością przystosowuje się do kolektywu, ma własne zdanie i umie je uzasadnić. Ww. pełni funkcję dowódcy drużyny wzorowo wywiązując się z przyjętych obowiązków, wykazując przy tym inwencję własną. Posiada przygotowanie teoretyczne i praktyczne oraz predyspozycje osobiste przydatne na zajmowanym stanowisku". Z kolei w opinii za okres od dnia [...] sierpnia 1993 r. do dnia [...] maja 1999 r. wskazano, iż "opiniowany zadania i obowiązki Komendanta Komisariatu wykonuje w sposób wzorowy. Kierowana przez wymienionego jednostka dzięki dużemu osobistemu zaangażowaniu i poświęceniu oraz właściwej współpracy z władzami samorządowymi uzyskuje bardzo dobre wyniki w wykrywalności przestępstw. (...) Biorąc pod uwagę nienaganną i wzorową pracę w okresie opiniowania, w pełni odpowiada na zajmowanym stanowisku". Natomiast w opinii za okres od dnia [...] maja 1999 r. do dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzono, że "opiniowany obowiązki Komendanta Komisariatu Policji obejmujące kierowanie, kontrolę i nadzór nad pracami jednostki, utrzymywanie właściwej współpracy z samorządem lokalnym, instytucjami państwowymi, oświatowymi, wychowawczymi i kulturalnymi wykonuje w sposób wzorowy. Kierowana przez niego jednostka, dzięki osobistemu poświęceniu i zaangażowaniu uzyskuje bardzo dobre wyniki w działalności rozpoznawczej, zapobiegawczej i wykrywczej związanej ze zwalczaniem, ujawnianiem i ściąganiem sprawców przestępstw i wykroczeń, utrzymywaniem porządku i bezpieczeństwa publicznego. Na szczególną uwagę zasługuje osiągnięcie wysokich wskaźników wykrywalności ogólnej w kierowanej jednostce: 72% w 2000 r. i 74,3% w 2001 r., a w przestępstwach kryminalnych odpowiednio 68,5% i 63,2%. Trudności w realizacji zadań nie stwierdzono. Strona etyczna opiniowanego bez zastrzeżeń. (...) Biorąc pod uwagę nienaganną i wzorową służbę w okresie opiniowania stwierdzam, iż P. G. w pełni odpowiada na zajmowanym stanowisku".

Organ weźmie również pod uwagę liczne gratulacje i podziękowania, których kserokopie zostały załączone do wniosku o wyłączenie stosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a mianowicie: Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z października 1999 r., Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] października 1999 r. oraz z dnia [...] lutego 2005 r., Starosty [...] z dnia [...] października 1999 r. oraz z lutego 2005, PKP Polskich Kolei Państwowych S.A. z lipca 2002 r., Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r., I. K. - Senatora Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2005 r., A. B. - Posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2005 r., Burmistrza [...] z [...] lutego 2005 r., Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2005 r., Dyrektora Zespołu Szkół w [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Dokumenty te przedstawiają bardzo wysoki stopień zaangażowania i zasług w służbie skarżącego na rzecz ww. społeczności i regionu.

Organ uwzględni również okoliczność odznaczenia skarżącego w 2005 r. Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Ligii Obrony Kraju".

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.