Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1422/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 98a,  art. 159, art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z  art. 135,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących W. D. i J. D. solidarnie kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta S. ustalił wobec państwa J. i W. D. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym W., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha. Wzrost wartości tej nieruchomości był spowodowany jej podziałem geodezyjnym, na dwie działki o nr [...], zatwierdzonym decyzją Burmistrza Gminy i Miasta S. nr [...] z dnia [...].

Opłata adiacencka ustalona została na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały nr VI/34/11 Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. Woj. Zacho. Nr 39, poz. 684). Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, różnica wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale wynosi [...] zł, w związku z tym opłata adiacencka obliczona według stawki 20% - stosownie do powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Sianowie - wynosi [...] zł.

Nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem W i J. D. odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W lakonicznym uzasadnieniu odwołania stwierdzili jedynie, że ich zdaniem rzeczoznawca majątkowy zawyżył wartość nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz.782.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium stwierdziło, że materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi art. 98a ust. 1ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie z jego treścią, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt /burmistrz albo prezydent miasta/ może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Z kolei art. 98a ust. 1a ustawy stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Jak bezspornie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, celem podziału działki nr [...] na dwie mniejsze działki było wydzielenie działki nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem pod lokalizację siłowni wiatrowej, co jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania. Podział ten nastąpił na wniosek jej współwłaścicieli t.j. J. i W. D. i został zatwierdzony decyzją Burmistrza Gminy i Miasta S. wydaną dnia [...].

Podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest stwierdzony obiektywnie przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości, spowodowany jej podziałem. Środkiem dowodowym w tym postępowaniu jest opinia o wartości nieruchomości, sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, tj. operat szacunkowy.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy, R.B. dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami i sporządził w dniu [...] operat szacunkowy. Wynika z niego, że wartość wycenianej działki przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale wynosi [...] zł. Różnica pomiędzy wartością rynkową przedmiotowej działki przed podziałem a ich wartością rynkową po podziale wynosi zatem [...] zł. Od tej wartości została naliczona opłata adiacencka w kwocie [...] zł, przy zastosowaniu stawki 20 % wartości wzrostu nieruchomości.

W ocenie Kolegium, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia kryteria poprawnej wyceny. W wykonanym operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, zatem odpowiada on wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 201, poz.2109). Przy szacowaniu, analizie poddano transakcje obiektami podobnymi do przedmiotu wyceny pod względem wybranych cech rynkowych, mających największy wpływ na ceny transakcyjne. W celu ustalenia poprawki na trend czasowy analizie poddano transakcje zawarte na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na terenie powiatów: koszalińskiego, kołobrzeskiego, sławieńskiego, świdwińskiego, drawskiego, gryfickiego, stargardzkiego, goleniowskiego, wałeckiego oraz Myśliborza i Kamienia Pomorskiego w okresie marzec 2013 - marzec 2015. Na podstawie przeprowadzonej analizy zaobserwowano stabilizację cen transakcyjnych tego typu nieruchomości, w związku z czym rzeczoznawca przyjął zerową poprawkę na trend czasowy /upływ czasu od daty transakcji do daty wyceny przedmiotowej nieruchomości/.

W wyniku przeprowadzonej analizy transakcji z lokalnego rynku nieruchomości, przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z terenem rolnym w miejscowościach: B. D. i W. stwierdzono, że ceny transakcyjne nieruchomości tego typu co działka nr [...] /przed podziałem/o przeznaczeniu rolniczym i pod budowę elektrowni wiatrowej kształtują się na poziomie [...] zł. w przeliczeniu na m2. Na podstawie zanotowanych transakcji i w wyniku analizy rynku lokalnego przyjęto cechy nieruchomości oraz ich wagi mierzone jako procentowy udział poszczególnych cech w przedziale między ceną minimalną i maksymalną, wartość rynkową działki nr [...] /przed podziałem/ określono na [...] zł. przyjmując [...] zł. za m2 . Natomiast przy wycenie działki nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...], przeznaczonej pod lokalizację siłowni wiatrowej, przyjęto średnią arytmetyczną [...] zł. w przeliczeniu za metr kwadratowy gruntu, uwzględniając odnotowane ceny transakcyjne działek przeznaczonych pod wieżę elektrowni wiatrowych w m. [...], ceny te kształtują się bowiem na poziomie [...] za m2. Wartość tej działki o pow. [...] ha została określona w operacie szacunkowym na kwotę [...] zł. Dla potrzeb wyceny działki nr [...] o pow. [...] ha. przeznaczonej w miejscowym planie na lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z terenem rolnym, dobrano obiekty porównawcze jak dla działki [...] , wartość rynkowa tej działki określona została w operacie na kwotę [...] zł. W konsekwencji wartość rynkową nieruchomości obejmującej działki nr [...] powstałe po podziale działki nr [...]określono na kwotę 108 [...]zł.

Analiza odwołania wskazuje, iż główne zarzuty skarżących są związane z operatem szacunkowym, a z akt sprawy wynika, że w trakcie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, strony zgłosiły swoje zastrzeżenia. Zastrzeżenia te dotyczyły błędnego, ich zdaniem, oszacowania wartości nieruchomości poprzez dokonanie wyceny poszczególnych działek, powstałych w wyniku podziału, podczas, gdy zarówno przed podziałem, jak i po podziale, przedmiotowa działka stanowi w dalszym ciągu tę samą nieruchomość, składającą się już z dwóch działek. Ponadto brak również podstaw prawnych, by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości powstałych wskutek podziału geodezyjnego działek, zwłaszcza że omawiana nieruchomość po podziale ma taką samą powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację i dostęp do infrastruktury.

Rzeczoznawca w pismach z dnia [...] szczegółowo się odniósł się do zgłoszonych uwag i wyjaśnił podstawy i motywy przyjętego sposobu szacowania, które to wyjaśnienia znajdują pełną aprobatę Kolegium.

Kolegium dodało, że jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy (a także składane dodatkowo przez rzeczoznawcę wyjaśnienia co do konkretnych uwag i zarzutów strony dotyczących operatu szacunkowego) budzą wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie skarżący nie skorzystali z przysługującego im uprawnienia i nie wystąpili ze zleceniem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie Kolegium operat ten jest prawidłowy, został opracowany z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami a także zawiera wszystkie elementy, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ma walor spójności i logiczności. Operat jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami Kpa. Organ prowadzący postępowanie nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Taka ocena przez Kolegium została dokonana i doprowadziła do wniosku, że operat szacunkowy wykonany na potrzeby niniejszego postępowania jest prawidłowy i stanowi dowód potwierdzający wzrost wartości nieruchomości, który nastąpił na skutek jej podziału.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez J.D. i W.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący zarzucili:

a) naruszenie art. 7, 8,11, 77 oraz 80 K.p.a. w związku z § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, 2109), zwane dalej "rozporządzeniem", poprzez błędne przyjęcie przez organ I oraz II instancji, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości spełnia wszelkie wymagania określone przepisami prawa;

b) naruszenie art. 98a w związku z art. 4 pkt 1 oraz 3 u.n.g., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Kolegium, iż oszacowanie przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości, na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, poprzez określenie wartości poszczególnych działek gruntu, powstałych na skutek podziału oraz ich zsumowaniu, jest zgodne z dyspozycją art. 98a u.g.n.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

a) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji,

b) stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się przedmiotowego orzeczenia,

c) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Przede wszystkim skarżący zwrócili uwagę na fakt, iż ani organ I instancji, ani Kolegium nie zwróciło uwagi na istotny brak w sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę, na potrzeby niniejszej sprawy, operacie szacunkowym, jakim jest nieuwzględnienie przy określaniu wzrostu wartości nieruchomości faktu, iż przedmiot wyceny obciążony jest prawem obligacyjnym w postaci prawa dzierżawy działki nr [...] obręb W. (po podziale - działki nr [...] oraz [...] obręb W.), na rzecz [...] (obecnie [...]), na okres 30 lat. Zgodnie z § 38 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Ponadto ust. 2 ww. przepisu stanowi, iż przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego. Dalej w ust. 3 ustawodawca wskazał, iż w przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa w ust. 2, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa. Ustęp 4 stanowi natomiast, iż przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem umowy najmu, dzierżawy, użyczenia albo innej umowy, której przedmiotem jest korzystanie z nieruchomości, jeżeli wpływa to na zmianę wartości nieruchomości. Na gruncie operatu szacunkowego, rzeczoznawca ograniczył się jedynie do wzmianki o fakcie istnienia prawa dzierżawy na nieruchomości, natomiast nie sposób odnaleźć informacji jaki wpływ na wynik wyceny nieruchomości ma ww. prawo.

Z operatu jasno wynika, iż rzeczoznawca - do wyceny - zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Tymczasem głównym kryterium, na podstawie którego rzeczoznawca dokonał wyboru innych nieruchomości podobnych, opierało się na przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy fakt, iż na stronie 13 operatu, autor wskazuje, jakie założenia przyjęto do analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych. W założeniach tych nie ma mowy o obciążeniach wybranych nieruchomości, a tym samym nie wiadomo, czy i jaki wpływ miał ów fakt na wartość przeprowadzonych transakcji. W związku z powyższym sugerowanie się cenami na danym rynku, bez wiedzy na temat obciążenia nieruchomości zbywanych, należy uznać za nieprawidłowe w kontekście określenia rynkowej wartości nieruchomości skarżących.

Ponadto, w rozdziale 10. Operatu, tj. określenie wartości nieruchomości (przedmiotu wyceny) z przedstawieniem obliczeń tej wartości, rzeczoznawca wskazał trzy nieruchomości przyjęte do porównania, natomiast nie określił, czy były one w jakikolwiek sposób obciążone. Rzeczoznawca ograniczył się jedynie do krótkiej konkluzji określającej wartość rynkową działki sprzed podziału. Zdaniem skarżących, powyższe stoi w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z przepisu § 38 rozporządzenia, w szczególności ust. 2 w związku z ust. 4.

Zgodnie z art. 98a in fine u.g.n. stan nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Stan nieruchomości został zdefiniowany na gruncie art. 4 pkt 17 u.g.n. i określa powyższe jako stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy operat szacunkowy jedynie wspomina o stanie prawnym nieruchomości, natomiast nie analizuje go w kontekście samej wyceny.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, skarżący podnieśli, iż organy obu instancji nie przeanalizowały treści operatu, który nie spełniał wymagań określonych w § 38 rozporządzenia, a zatem nie zweryfikowały jego poprawności z powszechnie obowiązującymi przepisami i dokonały nie swobodnej, a dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, czym naruszyły m.in. art. 77 i 80 K.p.a.

Zdaniem skarżących, przepis art. 98a u.g.n. jasno wskazuje, co powinno być przedmiotem dokonanej wyceny i niewątpliwie w przepisie tym jest mowa o nieruchomości, a nie działkach gruntu. Według przeważającego orzecznictwa wyceny nie powinno dokonywać się dla poszczególnych działek a dla nieruchomości. Nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych (WSA w Poznaniu z dn. 7.05.2014, sygn. IV SA/Po 962/13; NSA w Warszawie z dn. 24.04.2014 r., sygn. I OSK 2342/12; WSA w Poznaniu z dn. 2.10.2013 r., sygn. IV SA/Po 559/13; WSA w Poznaniu z dn. 15.03.2013 r., sygn. IV SA/Po 151/13; WSA w Poznaniu z dn. 11/09/2013, sygn. IV SA/Po 582/13; WSA w Poznaniu z dn. 21/02/2013, sygn. IV SA/Po 1110/12 i inne).

Kolegium nie uwzględniło też argumentacji, iż rzeczoznawca majątkowy, na gruncie sporządzonego operatu szacunkowego, wyróżnił działkę o przeznaczeniu pod budowę wieży elektrowni wiatrowej (dla której określona została wyższa cena za m2) oraz działkę o przeznaczeniu - teren lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z terenem rolnym, pomimo, iż obie działki (wcześniej jako jedna) nie zmieniły swojego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem nieuzasadnionym jest powoływanie się przez rzeczoznawcę na różnice w funkcji terenu w planie miejscowym pomiędzy stanem sprzed podziału, a po podziale. Ponadto skarżący rzeczoznawca błędnie założył, że tylko na jednej z działek będzie lokalizowana elektrownia wiatrowa, podczas gdy nie miał ku temu żadnych podstaw. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala bowiem na lokalizację elektrowni wiatrowych na obu działkach stanowiących nieruchomość, tak więc różnicowanie obu działek pod względem możliwości budowy elektrowni wiatrowej jest nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Przepisem stanowiącym podstawę rozstrzygnięcie w sprawie opłaty adiacenckiej jest art. 98a u.g.n. Przepis ten przewiduje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, spowoduje, że wartość nieruchomości wzrośnie.

Zarówno wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału, jak i jej wartość po podziale określają uprawnieni rzeczoznawcy majątkowi, a szacunki te stanowią podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w odniesieniu do konkretnej dzielonej nieruchomości. Nie można przy tym zakładać, że sam podział nieruchomości powoduje wzrost jej wartości, gdyż musi to uzyskać potwierdzenie w stosownych szacunkach rzeczoznawcy majątkowego (por. wyroki NSA z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1425/06, LEX nr 384151; oraz z dnia 30 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 729/06, LEX nr 325251).

Wzrost wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który podlega ocenie organów. Z oceną operatu, dokonaną w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, nie można się zgodzić.

Na podstawie zawartego w art. 159 u.g.n. upoważnienia dla Rady Ministrów, organ ten określił w drodze rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), m.in. sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego (rozdział 4; § 55–58). Jak wynika z przepisów tego rozporządzenia, chodzi o stworzenie takiego dokumentu, który zawiera wymienione w rozporządzeniu informacje o rynku nieruchomości, ma odpowiednią strukturę i jest zgodny z przyjętymi standardami. Jak wskazuje NSA w licznych wyrokach, operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627, oraz z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, LEX nr 454007).

Podsumowując, operat szacunkowy jest dokumentem w tym znaczeniu, że ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne; stanowi dowód, że nieruchomość w nim opisana ma określoną wartość, która stanowi podstawę ustalenia ceny. Z uwagi na treść, operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., zawiera bowiem wiadomości specjalne.

Organ rozpoznający sprawę, który nie posiada wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Ogólnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). Nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia.

W ocenie sądu, operat przyjęty w niniejszej sprawie jako podstawa do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nie jest przekonująco uzasadniony w sferze faktycznej i prawnej, trudno zatem uznać go za wiarygodny, tym bardziej, że, w ocenie sądu, narusza także obowiązujące przepisy prawa. Zgodzić się wypada więc z większością argumentów wskazanych przez skarżących.

W operacie nie przeprowadzono prawidłowo oceny zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przed – i po podziale. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., ustalenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości dokonuje się na podstawie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a z planu tego nie wynika, gdzie ostatecznie zlokalizowane będą wieże elektrowni wiatrowych – szczegółowa lokalizacja elektrowni wiatrowych nastąpi w projekcie budowlanym (§ 4 ust. 4 planu). Z postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] (załączonego do operatu) w przedmiocie zaopiniowania podziału działki [...] w obrębie ewidencyjnym W. wynika jedynie, że działka [...] zlokalizowana jest na obszarze objętym planem i stanowi w części:

- teren oznaczony symbolem RP- teren rolny objęty zakazem zabudowy,

- teren oznaczony symbolem Ls – las,

- teren oznaczony symbolem FEW-RP teren lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z terenem rolnym,

- teren oznaczony symbolem Kde – droga dojazdowa eksploatacyjna elektrowni wiatrowych,

- teren oznaczony symbolem O – propozycja lokalizacji elektrowni wiatrowej.

Stąd określenie w operacie przeznaczenia działki [...] pod budowę wieży elektrowni wiatrowej, a działki [...] jako przeznaczonej na lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z terenem rolnym i dobór do porównania nieruchomości o takim samym przeznaczeniu, wzbudza uzasadniony sprzeciw skarżących.

W operacie biegły stwierdził także, że nieruchomość skarżących – działka [...] - obciążona jest ograniczonymi prawami rzeczowymi: dożywotnią służebnością osobistą, polegającą na prawie korzystania przez J i P. C. z trzech pokoi i pomieszczeń przynależnych; służebnością przesyłu na rzecz [...] na okres 30 lat (patrz: protokół z badania księgi wieczystej – str. 8 operatu). Dodać należy, że służebność osobista jest prawem rzeczowym ograniczonym, które obciąża nieruchomość na rzecz oznaczonej osoby fizycznej. Treść tego prawa odpowiada treści służebności gruntowej, gdyż może polegać na przykład na prawie korzystania z cudzej nieruchomości w oznaczonym zakresie, w tym przypadku z prawa zamieszkania, a więc także związanej z tym konieczności odpowiedniego korzystania z nieruchomości.

Zgodnie § 38 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości (ust. 1) i wtedy jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego (ust. 2). Natomiast w przypadku braku możliwości określenia wartości w powyższy sposób, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa (ust. 3).

Sporządzając operat rzeczoznawca na stronie 18, ustalił cechy rynkowe, mające najistotniejszy wpływ na ceny transakcyjne oraz określił zakres skali ocen tych cech. Wśród nich znalazła się cecha – ustanowienie służebności gruntowej na działce, której przyznano wagę 5% (występuje obciążenie, brak obciążenia) i ustalono zakres kwotowy [...] zł.

Wobec treści przepisu § 38 rozporządzenia, zdaniem sądu, nie może budzić wątpliwości, iż zawarta w omawianym przepisie reguła uwzględniania istniejących obciążeń nieruchomości realizuje się wyłącznie, poprzez obowiązek uwzględniania tych obciążeń w celu zmniejszenia wartości nieruchomości. Z operatu nie wynika by rzeczoznawca uwzględnił przy ustalaniu wartości nieruchomości, w sposób odpowiadający treści § 38, wartość ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomość.

Zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w operacie natomiast prawidłowo ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale jako sumę poszczególnych wartości dwóch działek powstałych w wyniku podziału. Wartość nieruchomości należy bowiem do kategorii ekonomicznych. Zastrzeżenie to jest ważne dla właściwego zrozumienia istoty wzrostu wartości nieruchomości. Jeśli bowiem z art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. wynika, że stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. stan nieruchomości oznacza również jej stan prawny. Podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). Zatem już sam podział geodezyjny tworzy stan prawny pozwalający na obrót poszczególnymi działkami powstałymi na skutek podziału, co może nie być bez znaczenia dla wartości całej nieruchomości. Oczywiście na skutek samego podziału geodezyjnego poszczególne działki nie tworzą osobnych nieruchomości (co jest bezsporne, bez konieczności głębszej analizy prawnomaterialnej i wieczystoksięgowej koncepcji nieruchomości – zob. art. 46 § 1 k.c. i art. 4 pkt 3 u.g.n. oraz art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) – nie mogą być więc "samoistnym" celem wyceny, ale poprzez stworzoną możliwość podziału prawnego, podział geodezyjny tworzy stan, który należy uwzględnić przy szacowaniu wartości całej dzielonej nieruchomości. Jeśli bowiem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział. Dla oszacowania wartości całej nieruchomości konieczne jest więc w takiej sytuacji oszacowanie wartości poszczególnych działek składających się na nieruchomość ("wartości składowe"), a z tym wiąże się odpowiedni dobór nieruchomości "porównawczych". Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 744/14 (także I OSK 787/15, I OSK 126/14) i stanowisko to skład orzekający w całości podziela.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.