Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 822/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 12 i 13 art. 6 ust. 1 lit b art. 7 pkt 1 art. 36 ust. 1 pkt 11 art. 45 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1233/13 w sprawie ze skargi E. A. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia zabytku – strefy ochrony konserwatorskiej do jak najlepszego stanu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. A. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1233/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. A. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie doprowadzenia zabytku – strefy ochrony konserwatorskiej do jak najlepszego stanu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568 ze zm., dalej jako ustawa) zobowiązał E. M. A. do doprowadzenia zabytku strefy ochrony konserwatorskiej "S." wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie ogrodzenia wykonanego na dachu budynku przy ul. W. [...] w W. w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ przyjął, że wpisanie do rejestru zabytków strefy ochrony konserwatorskiej oznacza, iż ochronie podlegają elementy kształtujące bryłę i wygląd zewnętrzny obiektów wchodzących w skład strefy ochrony konserwatorskiej. Zaznaczył, że modernizacja istniejącej architektury powinna się odbywać z poszanowaniem dla rozwiązań architektonicznych poszczególnych obiektów, jak i stylistyki zabudowy S.. Zaprzeczeniem powyższych zasad były prace w obrębie dachu przedmiotowego budynku. Wysokie ogrodzenie na lukarnach budynku przy ul. W. [...] jest widoczne w perspektywie tej ulicy, wobec czego ma ono wpływ na wygląd tego fragmentu strefy ochrony konserwatorskiej S. Ogrodzenie akcentuje dobudowane w latach późniejszych lukarny (po wybudowaniu pierwotnej bryły budynku). Spowodowało ono optyczne podwyższenie lukarn, co zaburzyło kompozycję bryły tego budynku. Obecnie, lukarny wraz z ogrodzeniem stanowią wyraźny element, który zaburzając harmonijną kompozycję bryły budynku negatywnie oddziałuje na wygląd założenia urbanistycznego ulicy W., stanowiącej fragment chronionego obszaru. Dodatkowym elementem mającym wpływ na obniżenie walorów architektonicznych chronionego obszaru jest forma i materiał z jakiego wykonano ogrodzenie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją znak: [...] z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, co w myśl art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami należy rozumieć przez historyczny układ urbanistyczny. Podkreślił, że układ ten jest zabytkiem nieruchomym (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy) i jako taki może zostać objęty jedną z form ochrony zabytków wskazaną w art. 7 ustawy a także zostać wpisany do rejestru zabytków. Zaznaczył, że wówczas ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko istniejące relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, ale także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, determinujący ogólny wygląd i kształt układu. Dlatego też, pomimo że budynki, znajdujące się na terenie takiego układu, nie są objęte indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, podejmowanie przy nich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany ich wyglądu, może zostać dokonane tylko po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Ingerencja w bryłę budynku, jego elewację i wygląd zewnętrzny, która nie jest zgodna z przyjętą praktyką konserwatorską będzie bowiem wpływać ujemnie na całą historyczną substancję danego układu urbanistycznego, powodując trwały uszczerbek dla jego walorów zabytkowych.

Organ zaznaczył, że skoro bezspornym jest, że przedmiotowe ogrodzenie zostało umieszczone na terenie układu urbanistycznego S. bez wymaganego pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to słusznie stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wojewódzki konserwator zabytków wydał decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tej czynności. Zdaniem Ministra, konserwator wyczerpująco uzasadnił zastosowanie jednego z dwóch możliwych wariantów decyzji nakazowej przewidzianych w art. 45.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. A. (dalej jako skarżąca), domagając się jej uchylenia. Zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez dokonanie błędnej analizy zasad ochrony konserwatorskiej. Dalej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 7, 28, 77, 80 i 109 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca podniosła, że budynek przy ul. W. [...] w W. nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków i w tej sytuacji nie stanowi on elementu chronionego wpisem układu urbanistycznego S. W jej ocenie z faktu tego winien wypływać wniosek o zróżnicowanym stopniu ochrony w zależności od tego, czy obiekt jest objęty samoistnym wpisem do rejestru zabytków, czy też stanowi on element układu lub zespołu wpisanego do rejestru.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 06 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1233/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) bowiem uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że niespornym jest, że przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków a jedynie znajduje się w obszarze strefy wpisanej do rejestru.

Sąd wskazał, że w myśl art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy tegoż zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), m.in. ze względu na formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji budynków. Z tych też względów wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego (zespołu nieruchomości z art. 3 pkt 2 ww. ustawy), w którego skład wchodzi określony budynek oznacza, że również jego zewnętrzne elementy są objęte ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego. Sąd zaznaczył, że dla ochrony zabytków ustawodawca przewiduje różne formy i zakresy tej ochrony. Zabytkiem nie jest, bowiem tylko i wyłącznie zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak chce tego strona skarżąca, ale są nimi także pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. W tym kontekście Sąd zauważył, że zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych tj. układu urbanistycznego i zespołu budowlanego może być zróżnicowany.

Sąd wskazał, że art. 9 ust. 3 ustawy wskazuje wprost na możliwość wpisania do rejestru historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 12 ww. ustawy) oraz historycznego zespołu budowlanego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 13).

Sąd w związku z wpisaniem strefy ochrony konserwatorskiej "S." do rejestru zabytków mocą decyzji z dnia 2 kwietnia 1979 r. w stanie prawnym regulowanym ustawą z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48) zwrócił także uwagę na konieczność ponownego określenia zakresu ochrony udzielonej tej strefie w świetle nowej ustawy. Wymagało to, "przełożenia" zakresu mocy obowiązującej decyzji o wpisie do rejestru na zakres ustawy z dnia 23 lipca 2006 r.

Sąd wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego, w skład którego wchodzi określony budynek oznacza, że również jego zewnętrzne elementy objęte są ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zespołu budynków ze strefy ochrony konserwatorskiej.

W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że wykonane samowolnie ogrodzenie na dachu budynku przy ul. W. [...] w W. powoduje zmianę wyglądu budynku, a tym samym ingerencję w strefę ochrony konserwatorskiej bez wymaganej przepisem art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków zgody Konserwatora Zabytków. W tej sytuacji Stołeczny Konserwator Zabytków był zobowiązany do wydania nakazu z art. 45 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Sąd I instancji oraz przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wymóg uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nie oznacza, by organ konserwatorski mógł kierować się przy wydawaniu takiego pozwolenia takimi samymi kryteriami niezależnie od tego, czy dotyczy ono obiektu figurującego w rejestrze na mocy wpisu o charakterze indywidualnym, czy też obiektu stanowiącego jedynie element wpisanego do tego rejestru obszaru. Za wyrokiem SN z dnia 18 grudnia 2002 r. (sygn. akt I CKN 1268/00, OSNC 2004, nr 2, poz. 30) skarżąca stwierdziła, że uznanie strefy zabudowy za zabytek nie powoduje jeszcze uznania za zabytek każdego położonego w niej budynku.

Skarżąca zarzuciła, że WSA takiego zróżnicowania nie podzielił i przyjął za organem rygorystyczne zasady ochrony konserwatorskiej przewidziane dla obiektów zabytkowych, nadmiernie ograniczając prawo własności w stosunku do budynku powojennego, w okolicy którego znajduje się szereg zabytkowych budynków, które posiadając na dachu ogrodzone tarasy stanowią perły architektury modernistycznej i funkcjonalnej właściwej dla omawianego obszaru Warszawy.

Skarżąca wskazując na naruszenie przepisów postępowania stwierdziła, że Sąd przyjął za udowodnione okoliczności niezgodne ze stanem faktycznym. Wybiórczo rozpatrzył materiał dowodowy, gdyż nie ustosunkował się do części dowodów przedstawionych w sprawie tj. zdjęć przedmiotowej nieruchomości oraz okolicznych obiektów, które bezsprzecznie wpisują się w układ urbanistyczny przedmiotowego obszaru. W jej ocenie WSA błędnie przyjął, że zamontowane ogrodzenie zmienia wygląd nieruchomości czy elewacji. Drobna, niewidoczna siatka na dachu w żaden sposób nie zmienia chronionego układu urbanistycznego, do którego zalicza się budynek przy ul. W. [...] a tym samym nie wymaga zgody władz konserwatorskich.

Zdaniem skarżącej naruszenie przez WSA przepisów prawa procesowego przesądza o wadliwości wydanego w sprawie wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 P.p.s.a.). Wymagania formalne tego środka zaskarżenia określone zostały w art. 176 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skarga kasacyjna winna nie tylko czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, ale zawierać oznaczenie zaskarżonego wyroku, a nadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna w znacznej części wymaganiom tym nie odpowiada, bowiem wskazuje na naruszenie "art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Sąd I instancji oraz przez organ przepisów prawa materialnego". Tak sformułowany zarzut uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego rozpatrzenie. O ile zrozumiałe jest, że skarżąca kwestionuje zapadłe w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie (oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji), to nie wskazuje, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały naruszone. Brak doprecyzowania w tym zakresie nie pozwala NSA na odniesienie się do tak postawionego zarzutu i czyni go bezzasadnym. Dodatkowo zauważyć należy, że uregulowanie zawarte w art. 151 P.p.s.a. stanowi swoistą "instrukcję" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Art.151 P.p.s.a. może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Sąd dopuściłby się natomiast wówczas, gdyby uwzględnił skargę z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego zaś w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawą uwzględnienia skargi były naruszenia przepisów postępowania. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Skarżąca podnosi także zarzut oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia z uwagi na niedostrzeżone przez Sąd naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron zobowiązane zostały podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem organ administracji ma określić działania, które doprowadzą do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego wyjaśnienia co stanowić będzie podstawę do jej rozstrzygnięcia. Uszczegółowienie tego obowiązku znajduje się w art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tym samym organ ma podejmować wszelkie niezbędne, dozwolone prawem działania by w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny sprawy. Podstawą ustaleń stanu faktycznego powinien być zebrany wyczerpująco materiał dowodowy, który następnie zostanie całościowo rozpatrzony.

Kolejnym etapem działań organów administracji publicznej jest sformułowanie ocen zebranego materiału dowodowego pod katem jego znaczenia dla uznania, że dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a. swobodna ocena dowodów). Wspomniana swobodna ocena, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być przy tym dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, zgodnie z którymi organ prowadzący postępowanie winien poddawać ocenie wyłącznie zebrany przez siebie materiał dowodowy, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa; poddawać wszechstronnej ocenie cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy; dokonywać, kierując się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia, oceny wartości poszczególnych dowodów i ustalać hierarchię ich ważności indywidualnie dla każdej sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową; celem ustalenia okoliczności faktycznych przeprowadzać rozumowanie zgodne z zasadami logiki.

Mając na uwadze materiał zgromadzony w aktach sprawy uznać należało, że organy administracji nie dopuściły się naruszeń powyższych uregulowań. Brak jest zatem podstaw do twierdzeń, że miały one wpływ na wynik sprawy. Zarzut w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było to, czy ogrodzenie wzniesione na dachu budynku przy ul. W. [...] w W., który to budynek znajduje się w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej "S." wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...], z uwagi na jego pobudowanie bez uzyskania pozwolenia organów konserwatorskich, powinno podlegać sankcjom z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Sąd I instancji słusznie wskazał, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpisanie do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy). Formą takiej ochrony mogą być objęte zespoły budynków, w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy wskazują wprost na możliwość wpisania do rejestru historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego (art. 3 pkt 12 ww. ustawy) oraz historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 13). Skoro przedmiotowy budynek wchodzi w skład historycznego zespołu budowlanego (powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi), który podlega ochronie konserwatorskiej z mocy dokonanego wpisu do rejestru, to należało uznać, że wszelkie prace prowadzone na zewnątrz tego budynku, będą podlegać szczególnej ocenie pod kątem ochrony konserwatorskiej.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Niewątpliwie ocena taka powinna być oparta o przesłanki obiektywne bazujące na profesjonalnej wiedzy i doświadczeniu organów konserwatorskich. Jeżeli zatem konserwator zabytków racjonalnie i rzeczowo uzasadnił w swojej decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że wzniesione na przedmiotowym budynku ogrodzenie ma wpływ na podlegające ochronie walory architektoniczne (bryłę i styl, wygląd) całej strefy ochrony konserwatorskiej S., to przeciwne twierdzenia skarżącej nie poparte wiedzą w tym zakresie należało uznać za dowolne.

W ocenie NSA, Sąd I instancji bazując na zgromadzonym przez organy w sposób wyczerpujący materiale dowodowym, który został przez nie oceniony zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów, doszedł do prawidłowej konstatacji, że wydanie nakazu z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy (doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu) wobec wzniesienia ogrodzenia na dachu budynku wchodzącego w skład strefy ochrony konserwatorskiej bez wymaganego prawem pozwolenia (art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy) było zasadne zatem skargę należało oddalić.

Wbrew temu co zdaje się sugerować skarżąca w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie uznał, że budynek wchodzący w skład strefy ochrony konserwatorskiej podlega takim samym reżimom ochrony jak budynek indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Sąd w zaskarżonym wyroku wyraźnie podkreślił, że interwencja organów ochrony zabytków była wyłącznie związana z faktem dokonania zmian w wyglądzie zewnętrznym budynku wchodzącego w skład strefy ochronnej, który jak zaznaczyły organy rzutował na walory architektoniczne tej strefy. Jeśli skarżąca dokonałaby zmian np. wewnątrz budynku, które nie wpłynęły by na właściwości estetyczne samej strefy, to reakcja organów nie miała by racji bytu. Skarżąca uniknęłaby negatywnych konsekwencji związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji także wtedy gdyby wystąpiła do organów o stosowne pozwolenie. Wówczas otrzymałaby jasne wytyczne, co do zakresu dozwolonych ingerencji w wygląd dachu budynku przy ul. W. [...] w W.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnienia. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organy administracji w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania, zgodnie z kryteriami wskazanymi w ww. przepisie i brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organów administracji w tej kwestii.

Mając na uwadze, że postawione przez skarżącą zarzuty nie zostały uwzględnione z uwagi na ich bezzasadność Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.