Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 933/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 794/11 w sprawie ze skargi A. P. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 23 marca 2010 r. nr LXVII/663/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 794/11 oddalił skargę A. P. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 23 marca 2010 r., nr LXVII/663/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Tarnowo Podgórne uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu w Przeźmierowie, w rejonie ul. Wyścigowej i Rzemieślniczej.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. P. zarzucając jej nieważność z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w szczególności:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w wyważeniu interesu prywatnego i interesu publicznego przy planowaniu przestrzennym wskutek przyjęcia w zaskarżonej uchwale zmiany przeznaczenia terenu w obrębie działki nr [...] (ustalając ten teren jako las określony symbolem 2ZL i zakazując jakiejkolwiek zabudowy), wbrew dotychczasowemu przeznaczeniu terenu (działalność usługowa - giełda części samochodowych), skutkujące nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności właściciela przedmiotowej nieruchomości J. P. oraz w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego oraz przez dużą grupę małych przedsiębiorców użytkujących teren giełdy części samochodowych;

- art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne (uchwała nr LXV/405/2005 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 listopada 2005 r.).

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wykazując swój interes prawny skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości znajdujących się na terenie, który tą uchwałą jest objęty (działki nr [...],[...],[...]).

Skarżący podniósł, że uchwalony plan miejscowy zmienił całkowicie przeznaczenie terenu w obrębie działki [...] ustalając ten teren jako las określony symbolem 2ZL i zakazując jakiejkolwiek zabudowy tego terenu. Decyzją zaś Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. udzielono zgody na zmianę przeznaczenia działek ewidencyjnych o nr [...] , [...], i [...] stanowiących grunt leśny położonych w P., gmina Tarnowo Podgórne, na użytek rolny. Wobec powyższego niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym jest twierdzenie zawarte w §8 ust. 3 pkt 2 uchwały o nakazie uzupełnienia i utrzymania obecnej leśnej funkcji terenu. Skarżący podkreślił, że planuje zabudowanie ok. 65% powierzchni działki nr [...], co znajduje potwierdzenie w decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż dla terenu działek [...],[...] i [...] do końca 2003 r. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr XXX/148/92 z dnia 8 grudnia 1992 r. (Dz.Urz. Woj. Poz. Nr 1/93, poz. 5), zgodnie z którym wymienione działki znajdowały się na terenie przeznaczonym pod zieleń izolacyjną. Od dnia 1 stycznia 2004 r. dla tych działek nie było planu miejscowego. Dalej organ wskazał, iż uchwalone przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzone uchwałą Nr XXII/190/99 z dnia 7 grudnia 1999 r. , które weszło w życie w okresie obowiązywania planu ogólnego - stanowiło bardzo ogólne wytyczne dla zagospodarowania przestrzennego, wskazując dominujące funkcje na większych obszarach. Aktualizując zatem studium, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na nowe zadania przypisane studium, gmina zobowiązana była do uszczegółowienia jego zapisów i w związku z tym w zmienionym Studium zostały uwidocznione liczne tereny, które do tej pory "wciągnięte" były w inne, dominujące w sąsiedztwie obszary. Organ wskazał, iż miejscowy plan jest zgodny z obowiązującymi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne zawartymi w uchwale i załączniku graficznym, wobec czego bezpodstawny jest argument skarżącego oparty na błędnej interpretacji zapisów § 18 pkt 11 Studium.

Organ podkreślił, że w akcie notarialnym stwierdzającym nabycie nieruchomości strony oświadczyły, że działkę nr [...] porastają zakrzewienia, a z § 3 pkt a) wynika jednoznacznie, że nieruchomość przeznaczona jest pod teren zieleni izolacyjnej. Nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] na wniosek skarżącego podzielono, w wyniku czego powstała m.in. działka nr [...]. Z decyzji podziałowej wynika, że przeznaczeniem działki nr [...] jest zieleń izolacyjna. Organ wyjaśnił, iż skarżący samowolnie wyciął drzewa i krzewy rosnące na działce nr [...] i wystąpił o zmianę klasyfikacji gruntów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda Wielkopolski zezwolił na zmianę 1,0670 ha gruntu leśnego na działkach nr [...],[...],[...] na użytek rolny w celu lokalizacji wybiegu i pastwiska dla koni. Ponadto organ stwierdził, że działalność gospodarcza prowadzona na działce nr [...] w postaci giełdy części samochodowych jest prowadzona bez uzyskania wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji administracyjnych. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] nakazano stronie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu jako użytku rolnego. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest zatem zgodne z jego stanem prawnym i w żaden sposób nie narusza prawa własności i interesu wnioskodawcy.

W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący ustosunkowując się do twierdzeń Rady Gminy Tarnowo Podgórne wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. [...] prawomocnie umorzono postępowanie przeciwko niemu - obwinionemu o to, że w okresie od [...] do [...] listopada 2001 r. w Przeźmierowie dokonał wyrębu drzewa bez wymaganego pozwolenia. Zauważył również, że organ przyznał, iż od dnia 1 stycznia 2004 r., a zatem w czasie, gdy powstawała giełda części samochodowych (funkcjonująca od kwietnia 2005 r.), dla terenu działki nr [...] nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne (uchwała nr XXII/190/99 z dnia 7 grudnia 1999 r.) nie wyodrębniało terenu zieleni w okolicy toru "Poznań" i hotelu "Ławica". Pierwsze wskazania dotyczące zmiany przeznaczenia terenu w obrębie działki nr [...] zawiera uchwała nr LXV/405/2005 z dnia 29 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne - podjęta w czasie, gdy na przedmiotowym terenie prowadzona była już działalność usługowa - giełda części samochodowych. W momencie zatem uchwalania przedmiotowego studium nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu - pominięto fakt, że na działce nr [...] od pół roku prowadzona jest działalność gospodarcza przez skarżącego oraz przez dużą grupę małych przedsiębiorców użytkujących teren giełdy części samochodowych. Nieuzasadnione są wobec tego twierdzenia Rady Gminy Tarnowo Podgórne o rzekomym prowadzeniu działalności gospodarczej na działce nr [...] bez uzyskania wymaganych decyzji administracyjnych dotyczących zmiany przeznaczenia terenu.

Odnośnie twierdzeń w zakresie ustaleń dotyczących zagospodarowania działki nr [...] skarżący wskazał, że skoro działki nr [...] i [...] bezpośrednio sąsiadują ze sobą, nie może stanowić uzasadnienia dla odmiennej ich zabudowy argumentacja dotycząca zagadnień ogólnych jak duże natężenie ruchu w Przeźmierowie czy rzekome zabezpieczenie funkcji ochronnej terenu.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz oświadczył, że od 1 stycznia 2004 r. nie było żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ówczesne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewidywało, by działka 1/54 miała być zagospodarowana lasem i terenami zielonymi, dlatego ta okoliczność powinna być wzięta pod uwagę.

Jednocześnie skarżący oświadczył, że wnosi o zaskarżenie całej uchwały, natomiast zarzuty dotyczą tylko wskazanych działek, więc wnosi o udzielenie terminu do doprecyzowania skargi. Ponadto pełnomocnik oświadczył, iż wskazane w skardze działki powstały z działki [...], którą skarżący nabył na podstawie umowy zamiany, potem podzielono te działki i powstały 3 działki, a skarżący jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i [...], a jego córka jest właścicielem działki [...]. Skarżący ma z córką zawartą umowę dzierżawy co do działki [...] i prowadzi tam działalność gospodarczą.

W piśmie z dnia 15 listopada 2011 r. skarżący sprecyzował zarzuty skargi wskazując, iż zaskarża:

- § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 8 ust. 3 uchwały w części obejmującej obszar działki [...] – poprzez ustalenie przeznaczenia tego terenu jako las oznaczony symbolem 2ZL i zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy oraz nakaz uzupełnienia i utrzymania leśnej funkcji tego terenu;

- § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały w części obejmującej obszar działek [...] oraz [...] - ustalenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zabudowania terenu oznaczonego symbolem 1U poprzez enumeratywne wskazanie przeznaczenia potencjalnych budynków, jak również ograniczenie powierzchni sprzedażowej budynków handlowych do 2000 m2;

- § 8 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały w części obejmującej obszar działki [...] -ustalenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zabudowania terenu oznaczonego symbolem 1U poprzez ograniczenie powierzchni zabudowy do maksymalnie 30% powierzchni działki oraz ustalenie powierzchni biologicznie czynnej na co najmniej 50% powierzchni działki.

Skarżący wskazał również, iż prowadzi indywidualną działalność gospodarczą pod firmą [...] na terenie działek nr [...],[...] i [...] od czerwca 2008 r. do chwili obecnej. Działalność na terenie działki [...] prowadzona jest przez skarżącego za zgodą jej właściciela J P. w oparciu o umowę użyczenia z dnia [...] czerwca 2008 r. Z uwagi na powyższe, skarżący jako posiadający tytuł prawny do działki nr [...] ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały zmieniającej przeznaczenie terenu, na którym prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto skarżący wskazał, iż teren działki [...] przed zawarciem umowy zamiany z dnia [...] października 2001 r. pomiędzy skarżącym a organem wykorzystywany był jako parking dla samochodów [...]. Powyższa okoliczność wyklucza, aby na terenie przedmiotowej działki znajdował się las.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co doprowadziło do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie - w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zostały spełnione wymogi formalne do wniesienia skargi.

Badając następnie kwestię posiadania przez skarżącego legitymacji skargowej Sąd stwierdził, że skarżący miał legitymacje procesową do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Skarżący jest użytkownikiem wieczystym działek [...] oraz [...], w stosunku zaś do działki [...] przysługuje mu prawo użyczenia. Wszystkie wymienione działki znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, iż wprowadzenie ograniczeń co do możliwej wielkości powierzchni sprzedażowej budynków handlowych, możliwej powierzchni zabudowy działki oraz przeznaczenia jednej z działek, która dotychczas wykorzystywana była dla celów prowadzonej działalności na zieleń izolacyjną narusza interes prawny skarżącego wynikający m.in. z przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Dokonując następnie kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził, że wszystkie określone przepisami prawa wymogi dotyczące zasad sporządzania planu miejscowego, zostały zachowane. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy ogłosił w prasie lokalnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego określając termin składania wniosków do tego planu. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w terminie od 26 sierpnia 2005 r. do 29 września 2005 r. Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt zawiadomił właściwe organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia. Złożone w sprawie uwagi zostały – stosownie do art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozpoznane a wnioski organów i instytucji uwzględnione. Wśród wniosków nie było wniosku skarżącego.

Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) oraz prognozę oddziaływania na środowisko wraz z projektem planu miejscowego, który został następnie skierowany do zaopiniowania i uzgodnienia (zawiadomienie z dnia 8 lipca 2009 r. oraz 3 sierpnia 2009 r.). Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w piśmie z dnia 28 maja 2009 r. wyraziła gminna komisja urbanistyczno-architektoniczna. Pozytywną opinię wyraził również Prezydent Miasta Poznania zgłaszając również uwagi (pismo z dnia 24 września 2009 r.) oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pod warunkiem uwzględnienia podniesionych uwag (pismo z dnia 12 sierpnia 2009 r.). Zgodnie z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskano zgodę Marszałka Województwa Wielkopolskiego na przeznaczenie gruntów rolnych pod drogę wewnętrzną, zieleń izolacyjną, drogę zbiorczą oraz usługi (decyzja z dnia 18 grudnia 2009 r., nr DR.I.6110-57/09). Następnie, stosownie do art. 17 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do projektu planu miejscowego wprowadzono zmiany wynikające z opinii i uzgodnień i tak uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 25 stycznia 2010 r. do 15 lutego 2010 r. W dniu 8 lutego 2010 r. odbywała się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego, w której jak wynika z protokołu nie brał udziału skarżący. Do projektu planu zostały wniesione uwagi przez pełnomocnika skarżącego. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż organ zachował procedurę określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych skardze odnoszących się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd wskazał, że stosownie do art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W ocenie Sądu podjęta w niniejszej sprawie uchwała jest zgodna ze studium przyjętym uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr LCV/405/2005 z dnia 29 listopada 2005 r.

Zgodnie z postanowieniami studium działka nr 1/54 została przeznaczona pod zieleń izolacyjną. Jak zauważył Sąd, skarżący zaskarżył m.in. § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z §8 ust. 3 uchwały w części obejmującej obszar działki [...] poprzez ustalenie przeznaczenia tego terenu jako las oznaczony symbolem 2ZL i zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy oraz nakaz uzupełnienia i utrzymania leśnej funkcji tego terenu. Zarzuty skarżącego odnoszące się do przeznaczenia tej działki pod zieleń były już przedmiotem badania Sądu w sprawie ze skargi skarżącego na studium, co nastąpiło wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 96/07. W wyroku tym Sąd stwierdził, że Gmina nie nadużyła ustawowego uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie przez nieuwzględnienie w studium wniosku skarżącego o nadanie charakteru usługowego działce nr 1/54. Sąd podniósł, że działka ta leży na obrzeżach i stanowi fragment większego obszaru zaplanowanego pod zieleń izolacyjną. Wskazując na powyższe Sąd I instancji podzielił poglądy zaprezentowane w powyższym wyroku, zauważając jednocześnie, że § 196 studium nakazał bezwzględnie podejmować działania na rzecz zwiększenia lesistości gminy poprzez sukcesywne zalesienie klas VI, VIz,V. Mając zatem na uwadze treść studium, jak również stanowiska właściwych organów Sąd uznał, że Rada nie mogła dokonać zakwalifikowania działki skarżącego nr [...] do terenów innych niż zieleń.

Następnie Sąd wskazał, że niezasadne są zarzuty nakierowane na § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały w części obejmującej obszar działek [...] oraz [...] – ustalenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zabudowania terenu oznaczonego symbolem 1U poprzez enumeratywne wskazanie przeznaczenia potencjalnych budynków, jak również ograniczenie powierzchni sprzedażowej budynków handlowych do 2000 m2 oraz § 8 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały w części obejmującej obszar działki [...] - ustalenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zabudowania terenu oznaczonego symbolem 1U poprzez ograniczenie powierzchni zabudowy do maksymalnie 30% powierzchni działki oraz ustalenie powierzchni biologicznie czynnej na co najmniej 50% powierzchni działki.

Zgodnie ze studium działki [...] oraz [...] znajdują się w terenie usług (U). Zgodnie zaś z postanowieniami studium tylko na obszarze terenu oznaczonego symbolem UH dopuszczalne jest lokalizowanie usług handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Skoro zatem przedmiotowe działki znajdują się na terenie U, to zgodnie z postanowieniami studium dopuszczalna jest tam działalność usługowa przy czym powierzchnia sprzedaży nie może przekraczać 2000 m2. Wobec powyższego miejscowy plan zagospodarowania terenu przewidując w § 8 pkt 1, iż powierzchnia budynków handlowych nie może przekraczać 2000 m2 jest zgodna ze Studium. Ponadto Sąd wskazał, że § 102 Studium nakazuje, aby dążyć do określenia w miejscowych planach procentu powierzchni biologicznie czynnej na działkach budowlanych na terenach pozostałych usług – 50 % ogólnej powierzchni działki. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że § 8 pkt 3 uchwały jest zgodny ze studium.

Kolejno Sąd zauważył, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, przy czym zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium. Wobec powyższego organ przy podejmowaniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł modyfikować postanowień studium.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego enumeratywnego wyliczenia przeznaczenia budynków Sąd wskazał, że zgodnie z § 86 Studium wyznacza się tereny rozwoju usług towarzyszących turystyce i rekreacji oraz usług związanych z tranzytem i obsługą turystów z prawem intensywnej zabudowy kubaturowej, to znaczy tereny lokalizacji ośrodków hotelowo-gastronomicznych, sportowych, konferencyjnych i szkoleniowych o wysokich standardach oraz tereny handlu. Wobec powyższego Sąd uznał, że określenie w § 8 pkt 1 uchwały rodzajów inwestycji mieści się w zakresie określonym w studium. Skonkretyzowanie możliwej zabudowy nastąpiło zatem w zgodzie z postanowieniami studium.

W ocenie Sądu I instancji również określenie w zaskarżonej uchwale możliwej powierzchni zabudowy nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego, rozumianego jako obowiązek wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w zakresie ustalania zasad zagospodarowania danych terenów. Organ uzasadniając wprowadzenie tego ograniczenia wskazał, że mając na uwadze zintensyfikowanie zabudowy na działkach wskazanych przez skarżącego jest niewskazane ze względu na istniejącą w tym obszarze zabudowę. Ograniczenie zaś powierzchni zabudowy uwarunkowane jest zabezpieczeniem funkcji ochronnej jaką ma spełniać ten teren, stanowiąc m.in. barierę akustyczną pomiędzy torem Poznań, a osiedlem mieszkaniowym Przeźmierowa i motelem Ławica.

Wskazując na powyższe Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem Rada nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich mowa w art. 28 ustawy. Sąd nie stwierdził również istotnego naruszenia trybu postępowania przewidzianego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla uchwalenia tego typu aktów jak również naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. P., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego wskutek nietrafnej oceny prawidłowości zastosowania przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w procesie planistycznym w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji spowodowało nietrafne podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnej wykładni tych przepisów,

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sporawy – tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wskutek nietrafnej oceny ze strony Sądu I instancji, że Rada Gminy Tarnowo Podgórne nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiotowej sprawie, które to uchybienia skutkowały oddaleniem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu,

3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia w adekwatnym stopniu zarzutu skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dotyczącego naruszenia przez organ administracji konstytucyjnej zasady proporcjonalności w procesie planistycznym i ustawowych granic władztwa planistycznego, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Tarnowo Podgórne wniosła oddalenie, względnie odrzucenie tej skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust.1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w procesie planistycznym co w konsekwencji miało doprowadzić do nietrafnego podzielenia błędnej wykładni powołanych przepisów.

Wskazane przepisy Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował właściwie, a dokonana przezeń ich wykładnia nie może być uznana za błędną. Powołany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis art.1 ust. 1 pkt 7 stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności m.in. prawo własności. Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 1, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w myśl art. 6 ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wprowadzając zatem rozwiązania planistyczne, które ograniczają – zdaniem skarżącego – jego prawo własności, gmina, przestrzegając procedury planistycznej i zachowując inne wymogi przewidziane prawem, prawa nie naruszyła. Żadnego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd nie naruszył ani poprzez niewłaściwe zastosowanie ani poprzez błędną wykładnię. Nie naruszył także w stosunku do skarżącego konstytucyjnej zasady proporcjonalności – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - poprzez uznanie, że wprowadzając określone przeznaczenie i określone zasady zagospodarowania terenu, należącego do skarżącego i jego żony, Rada Gminy prawa nie naruszyła. W istocie zarzut nieproporcjonalności powiązany jest z wcześniejszym sposobem zagospodarowania działek przez skarżącego, którego Gmina, związana postanowieniami studium, uwzględnić nie mogła.

Zakres swobody w planowaniu przestrzennym, przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza m.in. związanie rady gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wymóg zgodności miejscowego planu z postanowieniami studium. Ten wymóg został zachowany, a uchwalając miejscowy plan Rada Gminy Tarnowo Podgórne nie przekroczyła – w zakresie objętym skargą kasacyjną - granic władztwa planistycznego. Także pełnomocnik skarżącego podkreśla w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że żaden przepis ustawy nie tworzy dla gminy obowiązku uwzględnienia żądania co do przeznaczenia określonego gruntu. Należałoby dodać, że gmina, związana ustaleniami studium, nie ma także obowiązku zalegalizowania samowolnej zmiany przeznaczenia terenu.

Nie mogą być uznane za zasadne także zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 3 § 1 i §2 pkt 5 oraz art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanych przepisów nie naruszył ani samoistnie ani w związku z art. 147 § 1 tej ustawy, w zw. z art.28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz w zw. z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że nawet zaistnienie naruszeń postanowień "Zasad techniki prawodawczej" nie mogłoby prowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały. Pomijając nawet dyskusyjny w doktrynie problem obowiązywania tych zasad w stosunku do samorządu terytorialnego (z uwagi na podstawy prawne wskazanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów) w rozpoznawanej sprawie ten zarzut nie jest uzasadniony. Zasady techniki prawodawczej określają w istocie nie warunki ale zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw. Tylko odpowiednio te przepisy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy jeszcze dodatkowo mieć na względzie to, że plan ma szczególną budowę, wymaga szeregu załączników a jednym z nich jest. wykaz uwag ze sposobem ich rozpatrzenia. Charakter planu sprawia zatem, że do jego uzasadnienia nie można stosować wzorca z "zasad techniki prawodawczej".

Zważywszy, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.