Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 191/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 8 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA: Jolanta Górska Asesor WSA: Krzysztof Retyk Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 lipca 2002r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 marca 2001r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum usługowo - handlowego przy ul. [...] w S. Organ wskazał, iż projektowana inwestycja znajduje się na działce nr [...] obr. [...] będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. S. i R. J. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie przemysłowo - składowym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zakład A w S. zarzucając jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta S. oraz naruszenie przepisów art. 42 ust. 1 pkt 5 oraz art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z cofnięciem tego odwołania decyzją z dnia 30 kwietnia 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wobec spełnienia przesłanek uznania cofnięcia za dopuszczalne, postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

Prokurator Okręgowy w sprzeciwie od powyższej decyzji z dnia 30 kwietnia 2001r. zarzucił, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 137 K.p.a. poprzez to, że organ odwoławczy nie poddał kontroli decyzji organu I instancji w aspekcie naruszenia prawa i interesu społecznego oraz uznał za dopuszczalne cofnięcie odwołania Zakładu A w S., co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo i interes społeczny, oraz w postaci art. 105 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne jego przytoczenie w podstawie prawnej decyzji, ponieważ przepis ten regulujący umorzenie postępowania na żądanie strony, nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym. Zarzucając powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 19 maja 2003r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z dnia 30 kwietnia 2001r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w niniejszej sprawie wystąpiła nieprawidłowość polegająca na tym, iż decyzją z dnia 30 kwietnia 2001r. umorzono postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy istniał już nowy stan prawny powstały wskutek nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszono regułę procesową, z której wynika, iż w postępowaniu odwoławczym rozstrzyga się wedle stanu prawnego istniejącego w momencie orzekania. Umorzenie spowodowało zatem, że decyzja z dnia 7 marca 2001r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w stanie prawnym sprzed wejścia w życie noweli z dnia 13 lipca 2000r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nieobowiązującym już w dacie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stała się ostateczna. W obrocie prawnym zatem pozostała decyzja, która narusza prawo. W świetle powyższego organ uznał, iż cofnięcie odwołania było niedopuszczalne. Wskutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 marca 2001r. o umorzeniu postępowania odwoławczego reaktywowane zostało postępowanie wszczęte odwołaniem Zakładu A w S.

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2002r. inwestor B Sp. z o.o. w S. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę centrum handlowo - usługowego na terenie przy ul. [...] w S. Do wniosku załączył m.in. decyzję z dnia 7 marca 2001r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Postanowieniem z dnia 19 maja 2002r. nr [...] Prezydent Miasta zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji do czasu zajęcia stanowiska przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 7 marca 2002r.ustalającej lokalizację oraz warunki realizacji dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego powstała wątpliwość czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania została wydana zgodnie z prawem, albowiem w dniu 15 marca 2001 r. w życie weszła ustawa o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która w przepisie art. 2 nakazywała do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed jej dniem wejścia w życie stosować się przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Wskazana decyzja wydana została natomiast w dniu 7 marca 2001r. pod rządem ustawy sprzed nowelizacji, a stała się ostateczna po dniu wejścia w życie nowej ustawy. Organ postanowił o zawieszeniu postępowania ze względu na to, iż rozstrzygnięcie w/w wątpliwości w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Stoworzyszenia C o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 marca 2001r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania postanowieniem z dnia 4 lipca 2002r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał przede wszystkim, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji - C z siedzibą w Ł. nie wykazali, na czym polega ich interes prawny w ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wobec tego organ stanął na stanowisku, iż C nie przysługuje legitymacja procesowa strony w zainicjowanym postępowaniu.

Pomimo takiego rozstrzygnięcia organ odniósł się do zarzutów Stowarzyszenia zakresie sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że aby ograniczyć prawo właściciela czy użytkownika nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub jej przebudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie jest np. terenem przemysłowo - składowym, ale konieczne jest wykazanie, że plan taki wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. W wyniku wykładni postanowień planu dokonanej przez organ wydana została prawidłowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, która stała się ostateczna i prawomocna. Nadto organ stwierdził, iż do oceny legalności kwestionowanej decyzji nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 lipca 2000r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które weszły w życie w dniu 15 marca 2001r.Wyrażając to stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się tym samym do wątpliwości przekazanych mu przez Prezydenta Miasta

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2002r. nr [...]Prezydent Miasta podjął zawieszone postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę centrum handlowo - usługowego w S. przy ul. [...] wskazując, iż zagadnienie wstępne dotyczące ostatecznego charakteru decyzji o warunkach i zabudowy i zagospodarowania terenu, które uzasadniało zawieszenie postępowania administracyjnego, zostało rozstrzygnięte, a zatem odpadła przyczyna zawieszenia.

Decyzją z dnia 22 lipca 2002r., nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę centrum handlowo - usługowego na terenie przy ul. [...] w S. (działki nr [...] i [...]) obejmujące pawilon handlowo - usługowy pod nazwą Hipermarket, pawilon handlowo -usługowy pod nazwą "D", drogi wewnętrzne, parkingi, sieci i przyłącza wodnokanalizacyjne, co. i energetyczne. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż projektowana inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., a przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany inwestycji wykonany przez osoby do tego uprawnione jest kompletny i zawiera wymagane opinie, pozwolenia, sprawdzenia i uzgodnienia.

Skargę na powyższą decyzją złożył Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej . zaskarżając ją w całości. Wskazanej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) polegające na uznaniu, iż projekt zagospodarowania działki przedstawiony przez inwestora jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta S. stanowiącego uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 marca 1994r. nr [...] wynika, że przeznaczenie gruntu, którego dotyczy decyzja, jest odmienne od wskazanego w projekcie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż z treści wniosku oraz projektu planu zagospodarowania działki wynika, że zamiarem inwestora jest wzniesienie na nieruchomości przy ul. [...] w S. obiektu o przeznaczeniu handlowo-usługowym. Projekt zagospodarowania terenu dostosowywał jednocześnie działkę, na której miała być realizowana inwestycja dla potrzeb tego obiektu, co zadecydowało o tym, że cała działka uzyskiwała takie przeznaczenie. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w odniesieniu do terenu przy ul. [...], w tym również do działek, na których miało powstać Centrum Handlowo-Usługowe wskazywały, iż teren ten należy do obszarów techniczno-produkcyjnych pod działalność przemysłowo-handlową. Odnośnie szczególnych uregulowań w zakresie tego typu obszarów w planie zagospodarowania przestrzennego w Rozdziale 16 "Ustalenia dla obszarów techniczno-produkcyjnych F1, F2, G i H" stwierdzono, iż nie dopuszcza się lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej obiektów szkolnictwa, za wyjątkiem szkół przyzakładowych oraz obiektów służby zdrowia za wyjątkiem obiektów związanych z zakładami pracy na ich terenie. W "Opisie planu", w Rozdziale 3 "Podstawowe elementy planu" w pkt 7.3 stwierdzono, że na terenach F1, F2, G i H dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów o innych programach, o ile obiekty te pełnią funkcje służebne wobec wiodącej, przemysłowo-składowej. Nadto w Rozdziale 13 "Opisu planu" "Obszary techniczno-produkcyjne" w pkt 4 stwierdzono m.in., iż polityka przestrzenna wobec tych terenów i ich użytkowników powinna zmierzać do odzyskania nie użytkowanej przez zakłady i przedsiębiorstwa części działek i przeznaczenia ich pod spodziewany rozwój prywatnych zakładów przemysłowych i rzemiosła produkcyjnego oraz, że obszary te wymagają wykonania miejscowych szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego przed podjęciem jakichkolwiek działań inwestycyjnych. Powyższe okoliczności wskazują zatem, iż planowana inwestycja, w tym również projekt zagospodarowania działki, w sposób odmienny od ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określały przeznaczenie nieruchomości przy ul. [...]. W ocenie skarżącego powyższe okoliczności wskazują, iż projekt określający sposób zagospodarowania działki zawarty we wniosku B Sp z o.o. w S. w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniał przeznaczenie tej nieruchomości. Powstały w wyniku realizacji inwestycji obiekt w sposób istotny będzie odbiegał swym przeznaczeniem od przeznaczenia gruntu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wpływając w efekcie na zmianę przeznaczenia tego gruntu. Organ administracji budowlanej zatem wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę nie uwzględniając w sposób właściwy brzmienia zapisów miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż organ orzekający o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale ma to czynić nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz samodzielnie przesądzić o niezgodności z planem miejscowym takiej decyzji. Jeżeli zatem stosownie do ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sporna inwestycja jest zgodna z planem, co w niniejszej sprawie zostało potwierdzone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2002r. i 4 lipca 2002r., to decyzja ta ma moc wiążącej oceny dla organu wydającego pozwolenie na budowę i po spełnieniu wszystkich warunków ustawowych organ nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów-administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że Sąd poddaje ocenie legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w czasie jej wydania.

Organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa budowlanego, a w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 ze zm.).

Stosownie do unormowania zawartego w art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zatem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany jest sprawdzić, w szczególności czy spełnione zostały wymogi zawarte w cytowanym wyżej przepisie. Dopiero w sytuacji spełnienia ww. wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę. Oczywistym jest, iż uprawnienie organu administracji wydającego pozwolenie na budowę wyrażone w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane nie może naruszać zasady wyrażonej w powołanym wyżej przepisie art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższego wynika, że jakkolwiek organ właściwy dla wydania pozwolenia budowlanego obowiązany jest w każdym wypadku badać zgodność przedstawionego projektu budowlanego zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (jako aktem normatywnym), jak i z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w nawiązaniu do której zgłoszony został wniosek o pozwolenie na budowę, to jednak w sytuacji, w której okaże się, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdzenie nieważności tej decyzji może nastąpić na zasadach i w trybie przepisów- Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ jednak kompetencja do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie należy do organu wydającego pozwolenie budowlane (art. 157 § 1 K.p.a.). organ ten powinien w tej sytuacji zawiesić postępowanie w sprawie załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego, w celu umożliwienia uprzedniego rozstrzygnięcia innemu właściwemu organowi kwestii ważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 97 § 1 pkt 4 , art. 157 § 2 K.p.a). Wbrew twierdzeniom inwestora żaden przepis obowiązującego prawa nie zwalnia organów właściwych w sprawach wydawania pozwoleń na budowę od obowiązku badania zgodności objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się zapewnienie, że taka zgodność zachodzi.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego kilkakrotnie już opowiadało się za tym, iż w kwestii zgodności danej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przesądza decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ budowlany natomiast w razie powzięcia wątpliwości w kwestii zgodności tej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przed rozstrzygnięciem należącej do jego właściwości sprawy (w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji), powinien powiadomić o tym organ właściwy do oceny w postępowaniu nadzorczym zgodności z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (właściwe samorządowe kolegium odwoławcze). Rozstrzygnięcie sprawy przez organ budowlany zależy od tego, jakie stanowisko zajmie samorządowe kolegium odwoławcze po merytorycznym zweryfikowaniu istnienia bądź nie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok SN z dnia 21 maja 2002r., III RN 77/2001; wyroki NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, z dnia 5 marca 2002r., II SA/Kr 457/2001 oraz z dnia 16października 2001r.,II S.A./Kr 1452/01; wyrok NSA z dnia 17 września 2002r., IV SA 2975/2002). Odmienny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2001r.,IV S.A. 532/00 mówiący o tym, że organ wydający pozwolenie na budowę uprawniony jest na podstawie art.35ust.1pkt1 lit.a ustawy - Prawo budowlane jedynie do badania czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i czy w związku z tym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest odosobniony, a Sąd w składzie niniejszym go nie podziela.

W niniejszej sprawie organ inicjatywy o jakiej wyżej mowa nie podjął, choć warunki ku temu istniały i były czytelne. W rozpoznawanej sprawie bowiem organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę, czyli Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia 19 maja 2002r., działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 i § 2 oraz art. 123 K.p.a. zawiesił postępowanie w powyższym przedmiocie, albowiem uznał, iż w świetle ujawnionych okoliczności rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Z uzasadnienia wskazanej decyzji wynikało natomiast, iż zagadnienie leżące u podstawy zawieszenia postępowania dotyczyło ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące zgodności przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielić bowiem należy zarzuty skargi, z których wynika, iż nieruchomość położona w S. przy ul. [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 30 marca 1994r. nr [...], zakwalifikowana została jako obszar techniczno - produkcyjny oznaczony symbolami F1, F2, G i H. Plan określa, że obszary techniczno - produkcyjne o w/w symbolach to "tereny przemysłowe, składowe, rzemiosła produkcyjnego, pozostające", a ich "podstawową, charakterystyczną cechą" jest ich "ekstensywne zagospodarowanie i użytkowanie". Dalej mówi się o tym, że tereny oznaczone symbolami F,G i H powinny zaspokoić potrzeby miasta na tereny przemysłowe i składowe. Natomiast to, że na tym terenie mieszka ok.600 rodzin niezbędne jest zapewnienie im "podstawowych usług handlowych, być może przedszkola". Takimi podstawowymi usługami niewątpliwie nie jest centrum handlowo - usługowe, w skład którego wchodzą pawilony "D " oraz "Megamarket" przewidziane do klienteli szerszej niż lokalna.

Nadto z treści miejscowego planu zagospodarowania terenu wynika, iż na wskazanych wyżej terenach dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów o innych programach, o ile obiekty te pełnią funkcje służebne wobec wiodącej funkcji przemysłowo - składowej. Zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna mieć zatem odpowiedź na pytanie czy projektowana inwestycja nie zmieni przeznaczenia nieruchomości określonej w planie. W orzecznictwie stoi się na stanowisku, iż ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu określonego rodzaju nie oznacza jeszcze samo przez się zakazu takiej zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Tym samym istotne dla ustalenia, czy inwestycja o odmiennym niż wskazane w planie zagospodarowania przestrzennego charakterze jest zgodna z ustaleniami tego planu, jest ustalenie nie tego czy przewiduje ona na gruncie zabudowę o innym przeznaczeniu, ale czy zabudowa ta zmieni przeznaczenie gruntu, na którym ma być realizowana. Zatem wymaga rozważenia to, czy prowadzenie rozległej działalności handlowej (także w zakresie handlu produktami żywnościowymi oraz roślinnymi, bądź samymi roślinami) jest zgodne z zapisami planistycznymi dla przedmiotowego terenu

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ wydający pozwolenie na budowę powinien był powziąć wątpliwości co do zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planistycznymi i wątpliwości te przedstawić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, a do czasu ich rozważenia przez ten organ, zawiesić postępowanie. W ocenie Sądu niedopuszczalnym było orzeczenie w przedmiocie pozwolenia na budowę dopóty, dopóki organ właściwy w zakresie orzekania o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ustosunkował się merytorycznie do kwestii zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie zgodności z planem wyrażone we wspomnianej wyżej decyzji (z dnia 4 lipca 2002r., nr [...]) odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z wniosku Stowarzyszenia C nie mogło mieć decydującego znaczenia dla postępowania organu wydającego pozwolenie na budowę gdyż stanowisko to nie było podjęte na skutek działania organu wydającego pozwolenie na budowę.

Nadto decyzja ta nie rozstrzygała zagadnienia wstępnego dotyczącego zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjmuje się, iż postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych bądź czy istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Nie dotyczy ono natomiast wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 K.p.a.), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a., organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001r., I SA 349/00, LEX nr 55299). Tylko rozstrzygnięcie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w następstwie zbadania materialnoprawnych przesłanek o jakich mowa w art. 156§1K.p.a. mogłoby zwolnić organ wydający pozwolenie na budowę od przedstawienia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wątpliwości co do zgodności przedmiotowej inwestycji z planem. W przeciwnym razie organ orzekający o pozwoleniu na budowę naraził się na zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, albowiem będąc zobowiązanym, przed wydaniem pozwolenia na budowę, do sprawdzenia zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie podjął właściwych kroków do jej dokonania. Nie wyjaśnienie w sposób właściwy podstawowej dla wydania pozwolenia na budowę kwestii, tj. zgodności projektowanego obiektu z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.