Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3386/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 116a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.Ś., M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 513/18 w sprawie ze skargi D.Ś., M.K. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej za zwrot nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.Ś., M.K. solidarnie na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego kwotę 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2018r., sygn. akt III SA/Gl 513/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi D. Ś., M. K. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2017r. w przedmiocie odpowiedzialności członków organu zarządzającego w sprawie zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodły D. Ś. i M. K., zaskarżając ten wyrok w całości.

W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., skarżące kasacyjnie zarzuciły wyrokowi Sądu I instancji:

1. błędne zastosowanie art. 116a § 1 w zw. z art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 201 ze zm.), zwanej o.p., w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, zwanej p.u.n., pomimo spełnienia przesłanek egzoneracyjnych - złożenia przez członków zarządu we właściwym czasie wniosku o upadłość;

2. błędne zastosowanie przepisu art. 116a § 1 w zw. z art. 116 § 2 o.p. poprzez przypisanie członkom zarządu odpowiedzialności za zaległości, których termin upływał w czasie, w którym nie byli już członkami zarządu;

3. błędne zastosowanie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1257), zwanej k.p.a., poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji, polegające na tym, że organ nie wskazał przyczyn dla których twierdzi, iż wniosku o upadłość nie złożono w terminie oraz nie wyliczył i nie wskazał skąd biorą się kwoty domagane się do zwrotu;

4. naruszenie art. 118 § 1 o.p. poprzez wydanie decyzji po upływie 5 lat, licząc od dnia powstania, zdaniem organu, rzekomych nieprawidłowości - zobowiązania (29 listopada 2011r.);

5. niezastosowanie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na wybiórczym, nierzetelnym i pobieżnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego poprzez wydanie przez organ decyzji bez jakiegokolwiek odwoływania się do stanu faktycznego - niewskazania kiedy rzekomo nastąpiła data, w której należało złożyć wniosek o ogłoszenie upadłości;

6. naruszenie art. 9 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym w szczególności brak wskazania kiedy rzekomo nastąpiła data, w której należało złożyć wniosek o ogłoszenie upadłości, co uniemożliwiło stronom złożenie stosownych wniosków dowodowych i wykazanie, że wniosek o upadłość został złożony we właściwym terminie; w ten sposób stronom nie został zapewniony czynny udział w postępowaniu i nie miały możliwości wypowiedzieć się co do zebranych dowodów;

7. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie stronom przesłanek, którymi kierował się organ przy wyjaśnianiu sprawy i wydawaniu decyzji, w tym na nie wskazaniu daty, w której zdaniem organu, należało złożyć wniosek o upadłość;

8. błędne zastosowanie art. 80 k.p.a. polegające na tym, że organ nie ustalił okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do "właściwego czasu" na złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości organ ani razu nie wskazał na datę, w jakiej to jego zdaniem, winien być złożony wniosek o ogłoszenie upadłości, a jednocześnie stwierdził, że w takowym czasie ów wniosek nie został zgłoszony;

9. naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnioną okoliczność faktyczną dotyczącą złożenia wniosku o upadłość w niewłaściwym terminie, pomimo tego, że strona nie miała możności wypowiedzenia się na ten temat albowiem organ ani razu nie wskazał kiedy ów właściwy termin miał rzekomo wystąpić. To uniemożliwiło stronie wykazanie prawidłowości swojego stanowiska;

10. naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony wątpliwości dotyczących tego kiedy nastąpił właściwy moment na złożenie wniosku o upadłość (nawet przy założeniu, że wątpliwości takowe wystąpiły, a nie były wyłącznie wynikiem nieprzeprowadzenia przez organ dowodów);

11. naruszenie art. 116 § 2 o.p. w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2077), zwanej u.f.p., w zw. z art. 207 ust. 1 i 9 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że termin płatności zobowiązań upływał w terminie, w którym skarżące pełniły funkcje członków zarządu oraz poprzez przyjęcie deklaratoryjnego, a nie konstytutywnego charakteru decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu dotacji;

12. naruszenie art. 2a o.p. i art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść podatnika wątpliwości dotyczących deklaratoryjnego lub konstytutywnego charakteru decyzji zwrotowej i związanej z tym odpowiedzialności skarżących;

13. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez twierdzenie, że decyzja, która w sposób oczywisty jest nieważna (zobowiązująca do zwrotu dotacji) z powodu braku zarządu podmiotu w czasie jej wydawania i doręczania, jest wiążąca w tej sprawie i nie można podnosić jej nieważności, przez co podważane jest zaufanie obywateli do władzy publicznej i ich bezstronności;

14. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie skarżonej decyzji, mimo iż organ wiedział, że w okresie wystawiania i doręczania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012r., Fundacja [...] od pół roku nie posiadała już organu do reprezentacji - zarządu. W ten sposób przedmiotowa decyzja również została wydana z rażącym naruszeniem prawa - poprzez oparcie jej o nieważną decyzję nr [...], także wydaną z rażącym naruszeniem prawa;

15. niezastosowanie art. 180 § 1 o.p. w zw. z art. 187 § 1 o.p. polegające na niewystąpieniu do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. o przesłanie akt dotyczących prowadzenia egzekucji i jej zakończenia, przez co organ nie wiedział, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające pociąganie do odpowiedzialności skarżących;

16. niewskazanie przez organ II instancji i podtrzymanie tego naruszenia przez Sąd I instancji, w sentencji decyzji, jakiejkolwiek podstawy prawnej z u.f.p., z której wynikałaby konieczność zwrotu środków. To powoduje, że decyzja ta jest nieważna w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co prawda organ I instancji wskazał w sentencji swojej decyzji art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., było to jednak wskazanie w innej decyzji, a nie obecnej skarżonej do sądu. Nadto organ I instancji i tak błędnie zastosował art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż uznał, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., bez jakiegokolwiek wskazania, które z procedur wskazanych w tym przepisie miały rzekomo zostać naruszone. Taka postawa uniemożliwia jednocześnie stronie polemikę z organem;

17. błędne zastosowanie art. 80 p.u.n. poprzez jego naruszenie i przyjęcie, że przyczyną wypowiedzenia umowy o dofinansowanie może być § 18 ust. 2 pkt 8 umowy o dofinansowanie, który wprost narusza wskazany przepis p.u.n. poprzez zastrzeżenie na wypadek ogłoszenia upadłości zmianę lub rozwiązanie stosunku prawnego, którego stroną jest upadły;

18. niezastosowanie art. 169 ust. 2 u.f.p., zgodnie z którym zwrotowi podlega, w oparciu o ten przepis, jedynie nadwyżka dotacji, która przekracza kwotę dotacji wynikającą z przepisów, z treści umowy czy przekraczająca kwotę niezbędną na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania, a nie cała kwota przyznanej dotacji mimo zrealizowania jej celu w całości czy też w znacznej części;

19. błędne zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zwanej u.z.p.p.r., bez wcześniejszego ustalenia, w drodze odrębnej decyzji, ewentualnej kwoty jaka winna podlegać zwrotowi - brak decyzji ustalającej korektę finansową;

20. błędne zastosowanie art. 98 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 polegające na tym, że organ rozstrzygając niniejszą sprawę nie wskazał, i nie ocenił wagi ani charakteru ewentualnych naruszeń, jakie jego zdaniem miały miejsce w niniejszej sprawie, w celu dokonania ewentualnej korekty finansowej oraz nie udowodnił, że występujące jego zdaniem nieprawidłowości mają lub mogłyby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej;

21. niezastosowanie art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej prowadzące do tego, że organ wydający zaskarżoną decyzję - działający jako instytucja unijna, tj. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa - Instytucja Pośrednicząca II stopnia, nie zastosował w niniejszej sprawie zasady proporcjonalności, do której stosowania jest zobowiązany na podstawie przytoczonego przepisu, a co za tym idzie organ wydał decyzję nakazującą zwrot całości dofinansowania, która to kwota zwrotu jest rażąco niewspółmierna w stosunku do ewentualnych nieprawidłowości, które i tak nie zostały wskazane;

II. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciły wyrokowi Sądu I instancji:

1. błędne zastosowanie przepisu art. 116a § 1 w zw. z art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) o.p. w zw. z art. 21 ust. 1 p.u.n., pomimo spełnienia przesłanek egzoneracyjnych - złożenia przez członków zarządu we właściwym czasie wniosku o upadłość;

2. błędne zastosowanie przepisu art. 116a § 1 w zw. z art. 116 § 2 o.p. poprzez przypisanie członkom zarządu odpowiedzialności za zaległości, których termin upływał w czasie, w którym nie byli już członkami zarządu;

3. błędne zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji, polegające na tym, że organ nie wskazał przyczyn dla których twierdzi, iż wniosku o upadłość nie złożono w terminie oraz nie wyliczył i nie wskazał skąd biorą się kwoty domagane się do zwrotu;

4. naruszenie art. 118 § 1 o.p. poprzez wydanie decyzji po upływie 5 lat, licząc od dnia powstania, zdaniem organu, rzekomych nieprawidłowości - zobowiązania (29 listopada 2011r.);

5. niezastosowanie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na wybiórczym, nierzetelnym i pobieżnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego poprzez wydanie przez organ decyzji bez jakiegokolwiek odwoływania się do stanu faktycznego - niewskazania kiedy rzekomo nastąpiła data, w której należało złożyć wniosek o ogłoszenie upadłości;

6. naruszenie art. 9 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym w szczególności brak wskazania kiedy rzekomo nastąpiła data, w której należało złożyć wniosek o ogłoszenie upadłości, co uniemożliwiło stronom złożenie stosownych wniosków dowodowych i wykazanie, że wniosek o upadłość został złożony we właściwym terminie; w ten sposób stronom nie został zapewniony czynny udział w postępowaniu i nie miały możliwości wypowiedzieć się co do zebranych dowodów;

7. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie stronom przesłanek, którymi kierował się organ przy wyjaśnianiu sprawy i wydawaniu decyzji, w tym na niewskazaniu daty, w której zdaniem organu, należało złożyć wniosek o upadłość;

8. błędne zastosowanie art. 80 k.p.a. polegające na tym, że organ nie ustalił okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do "właściwego czasu" na złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości organ ani razu nie wskazał na datę, w jakiej to jego zdaniem, winien być złożony wniosek o ogłoszenie upadłości, a jednocześnie stwierdził, że w takowym czasie ów wniosek nie został zgłoszony;

9. naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnioną okoliczność faktyczną dotyczącą złożenia wniosku o upadłość w niewłaściwym terminie, pomimo tego, że strona nie miała możności wypowiedzenia się na ten temat, albowiem organ ani razu nie wskazał kiedy ów właściwy termin miał rzekomo wystąpić. To uniemożliwiło stronie wykazanie prawidłowości swojego stanowiska;

10. naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony wątpliwości dotyczących tego kiedy nastąpił właściwy moment na złożenie wniosku o upadłość (nawet przy założeniu, że wątpliwości takowe wystąpiły, a nie były wyłącznie wynikiem nieprzeprowadzenia przez organ dowodów);

11. naruszenie art. 116 § 2 o.p. w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 u.f.p. w zw. z art. 207 ust. 1 i 9 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że termin płatności zobowiązań upływał w terminie, w którym skarżące pełniły funkcje członków zarządu oraz poprzez przyjęcie deklaratoryjnego, a nie konstytutywnego charakteru decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu dotacji;

12. naruszenie art. 2a o.p. i art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść podatnika wątpliwości dotyczących deklaratoryjnego lub konstytutywnego charakteru decyzji zwrotowej i związanej z tym odpowiedzialności skarżących;

13. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez twierdzenie, że decyzja, która w sposób oczywisty jest nieważna (zobowiązująca do zwrotu dotacji) z powodu braku zarządu podmiotu w czasie jej wydawania i doręczania, jest wiążąca w tej sprawie i nie można podnosić jej nieważności, przez co podważane jest zaufanie obywateli do władzy publicznej i ich bezstronności;

14. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie skarżonej decyzji, mimo iż organ wiedział, że w okresie wystawiania i doręczania decyzji nr 4/2012 z dnia 03 lipca 2012r., Fundacja [...] od pół roku nie posiadała już organu do reprezentacji - zarządu. W ten sposób przedmiotowa decyzja również została wydana z rażącym naruszeniem prawa - poprzez oparcie jej o nieważną decyzję nr [...], także wydaną z rażącym naruszeniem prawa;

15. niezastosowanie art. 180 § 1 o.p. w zw. z art. 187 § 1 o.p. polegające na niewystąpieniu do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. o przesłanie akt dotyczących prowadzenia egzekucji i jej zakończenia, przez co organ nie wiedział, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające pociąganie do odpowiedzialności skarżących;

16. niewskazanie przez organ II instancji i podtrzymanie tego naruszenia przez Sąd I instancji, w sentencji decyzji, jakiejkolwiek podstawy prawnej z u.f.p., z której wynikałaby konieczność zwrotu środków. To powoduje, że decyzja ta jest nieważna w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co prawda organ I instancji wskazał w sentencji swojej decyzji art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., było to jednak wskazanie w innej decyzji, a nie obecnej skarżonej do Sądu. Nadto organ I instancji i tak błędnie zastosował art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż uznał, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., bez jakiegokolwiek wskazania, które z procedur wskazanych w tym przepisie miały rzekomo zostać naruszone. Taka postawa uniemożliwia jednocześnie stronie polemikę z organem;

17. błędne zastosowanie art. 80 p.u.n. poprzez jego naruszenie i przyjęcie, że przyczyną wypowiedzenia umowy o dofinansowanie może być § 18 ust. 2 pkt 8 umowy o dofinansowanie, który wprost narusza wskazany przepis p.u.n. poprzez zastrzeżenie na wypadek ogłoszenia upadłości zmianę lub rozwiązanie stosunku prawnego, którego stroną jest upadły;

18. niezastosowanie art. 169 ust. 2 u.f.p., zgodnie z którym zwrotowi podlega, w oparciu o ten przepis, jedynie nadwyżka dotacji, która przekracza kwotę dotacji wynikającą z przepisów, z treści umowy czy przekraczająca kwotę niezbędną na dofinansowanie łub sfinansowanie dotowanego zadania, a nie cała kwota przyznanej dotacji mimo zrealizowania jej celu w całości czy też w znacznej części;

19. błędne zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. bez wcześniejszego ustalenia, w drodze odrębnej decyzji, ewentualnej kwoty jaka winna podlegać zwrotowi - brak decyzji ustalającej korektę finansową;

20. błędne zastosowanie art. 98 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 polegające na tym, że organ rozstrzygając niniejszą sprawę nie wskazał, i nie ocenił wagi ani charakteru ewentualnych naruszeń, jakie jego zdaniem miały miejsce w niniejszej sprawie, w celu dokonania ewentualnej korekty finansowej oraz nie udowodnił, że występujące jego zdaniem nieprawidłowości mają lub mogłyby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej;

21. niezastosowanie art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej prowadzące do tego, że organ wydający zaskarżoną decyzję - działający jako instytucja unijna, tj. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa - Instytucja Pośrednicząca II stopnia, nie zastosował w niniejszej sprawie zasady proporcjonalności, do której stosowania jest zobowiązany na podstawie przytoczonego przepisu, a co za tym idzie organ wydał decyzję nakazującą zwrot całości dofinansowania, która to kwota zwrotu jest rażąco niewspółmierna w stosunku do ewentualnych nieprawidłowości, które i tak nie zostały wskazane;

Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uchylenie decyzji oraz o umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym z uwagi na fakt, że sprawa ta jest skomplikowana i o doniosłym charakterze dla stron.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną zarząd województwa wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się ze wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dodać też trzeba, że choć przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06).

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r., II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09; wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011r., II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 32/12).

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, uznając ją za pozbawioną podstaw prawnych.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga spełnienie przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich wskazanych ustawowych wymogów. Przede wszystkim podnieść należy, iż w ramach obu podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., sformułowano tożsame zarzuty kasacyjne, kwalifikując przepisy prawa materialnego jednocześnie jako przepisy prawa procesowego, te ostanie zaś również jako przepisy prawa materialnego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał koniecznej modyfikacji zarzutów kasacyjnych, przyjmując, że przepisy objęte pkt I ppkt 1, 2, 4, 11, 16, 18, 19, 20 i 21 oraz tożsame przepisy, objęte analogicznymi ppkt pkt II petitum skargi kasacyjnej, stanowią przepisy prawa materialnego i zostaną rozpoznane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast przepisy wymienione w pkt I ppkt 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10,12, 13, 14, 15, 17, a także tożsame przepisy wymienione w pkt II petitum skargi kasacyjnej w tożsamych ppkt stanowią przepisy prawa procesowego, podlegające rozpoznaniu w ramach wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej. Oparcie skargi kasacyjnej na szeregu różnych przepisów prawa materialnego i procesowego, tak jak to ma miejsce w tej sprawie, obojętnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie gwarantuje też skuteczności skargi kasacyjnej. Skuteczność środka zaskarżenia nie zależy bowiem od powołania zbioru licznych przepisów, zwłaszcza niezwiązanych z przedmiotem zaskarżenia, lecz od trafności sformułowanych zarzutów kasacyjnych, tak w zakresie błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Oceniając w tym aspekcie konstrukcję skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego i procesowego zawarte w pkt I i pkt II petitum skargi kasacyjnej, w obu przypadkach w ppkt 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20 i 21, jak i towarzysząca im argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej nie zostały skierowane przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia sprawy i z tego względu nie podważają prawidłowości tego wyroku. Analiza skargi kasacyjnej w tym zakresie dowodzi, iż skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość decyzji z dnia [...] lipca 2012r. orzekającej o zwrocie przyznanego dofinansowania i skierowanej do Fundacji [...] jako podmiotu, któremu przyznano dofinansowanie projektu z funduszy unijnych. Nie ma więc tożsamości podmiotowej i przedmiotowej między sprawą zwrotu dofinansowania przez fundację a sprawą odpowiedzialności członka organu zarządzającego fundacją. Ocena prawidłowości decyzji o zwrocie znajduje się zatem poza zakresem tej sprawy, a decyzja o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązania zobowiązanego jest jedynie konsekwencją nie wykonania przez zobowiązany podmiot – fundację obowiązku wynikającego z decyzji o zwrocie dofinansowania. Dodać można, że ocena prawidłowości decyzji o zwrocie była przedmiotem odrębnego postępowania nieważnościowego, w wyniku którego odmówiono stwierdzenia jej nieważności (decyzja z dnia [...] marca 2017r., utrzymana w mocy decyzją z dnia 16 maja 2017r., obie wydane przed datą podjęcia decyzji w przedmiocie odpowiedzialności skarżących za zobowiązania fundacji). Z tych względów skarga kasacyjna w tym zakresie nie jest skuteczna.

Zarzut naruszenia art. 118 § 1 o.p., tj. zarzut pkt I ppkt 4 i pkt II ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej, wywołujący najdalej idące skutki prawne, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności, nie zasługuje natomiast na uwzględnienie.

Przepis art. 118 § 1 o.p., będący przepisem materialnoprawnym, określa przedawnienie uprawnienia organu do wydania decyzji w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązania zobowiązanego. Stosownie do tego przepisu w zakresie mającym zastosowanie w tej sprawie "nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat". Upatrując naruszenia tego przepisu w upływie okresu 5 lat od dnia zaistnienia – jak podnoszą skarżące kasacyjnie – "rzekomych nieprawidłowości – zobowiązania", nie wiążą tego przepisu z przepisem określającym sposób powstania tego zobowiązania, co czyni zarzut kasacyjny wadliwie skonstruowanym. Ponadto zarzucając naruszenie tego przepisu nie kwestionują jego wykładni, lecz jedynie wadliwe jego zastosowanie w niezakwestionowanych skargą kasacyjną okolicznościach faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Postawione zarzuty kasacyjne naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz art. 180 § 1 o.p. w zw. z art. 187 § 1 o.p. nie obejmują bowiem poczynienia wadliwych ustaleń na okoliczność momentu powstania zobowiązania fundacji, za które odpowiadają skarżące kasacyjnie jako członkowie organu zarządzającego fundacji. W konsekwencji przyjąć trzeba, iż ustalenia te są wiążące w procesie subsumpcji art. 118 § 1 o.p., tym bardziej, że za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych. W zakresie tego momentu zaś Sąd I instancji przyjął – jak wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – że zaległość podatkowa, którą jest w rozumieniu art. 51 § 1 o.p. podatek niezapłacony w terminie powstała w momencie, w którym upłynął dla fundacji termin zwrotu niesłusznie pobranych środków, ten nastąpił – jak wskazał Sąd I instancji – piętnastego dnia, liczonego od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2012r. o zwrocie dofinansowania, skoro decyzja ta została doręczona fundacji w tym samym roku, tj. w dniu 6 lipca 2012r., to zdaniem Sądu termin do orzeczenia o odpowiedzialności osoby trzeciej minął w dniu 31 grudnia 2017r. Wobec tak ustalonych ustaleń faktycznych – które nie zostały zakwestionowane, ani nawet nie były podważane przez skarżące kasacyjnie – koniec biegu wynikającego z art. 118 § 1 o.p. 5 - letniego terminu przedawnienia przypada na wskazany w zaskarżonym wyroku dzień. Skoro zaś decyzja o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązania fundacji została wydana w dniu [...] czerwca 2017r., a zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2017r., a więc przed końcem 2017r., to oczywistym jest, że wobec powyższych ustaleń faktycznych nie może być mowy o przedawnieniu uprawnienia organu do orzekania w przedmiocie tej odpowiedzialności. Co ważne skarżące kasacyjnie nie kwestionują faktu, iż zaskarżona decyzja została im doręczona przed upływem terminu przedawnienia, gdyż kwestionują wyłącznie początkową datę liczenia 5 – letniego terminu przedawnienia. W tych okolicznościach faktycznych nie mogło dojść do podważenia stanowiska zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji i zarzucenia organom wydania decyzji o odpowiedzialności po upływie terminu przedawnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby mieć szansę powodzenia gdyby skarżące kasacyjnie – co jednak nie ma miejsca w tej sprawie – wykazały, że wobec prawidłowego rozumienia art. 118 § 1 o.p. powiązanego z innymi przepisami normującymi powstawanie zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania zaległość ta powstała w tej sprawie w innym momencie niż to przyjęły organy, co następnie podzielił Sąd I instancji.

Zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.; art. 9 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.; art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a., tj. zarzuty pkt I ppkt 5, 6, 8 i 9 i analogiczne zarzuty pkt II petitum skargi kasacyjnej, oraz pozostające z nim w związku funkcjonalnym zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 116a § 1 w zw. z art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) o.p. oraz art. 116a § 1 w zw. z art. 116 § 2 o.p., tj. zarzuty pkt I ppkt 1 i 2 oraz tożsame zarzuty pkt II petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie, również nie zasługują na uwzględnienie.

Naruszenia tych przepisów skarżące kasacyjnie upatrują w braku należytego i wyczerpującego poczynienia ustaleń na okoliczność "właściwego czasu" na złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż w tej sprawie nie zaistniała przesłanka egzoneracyjna (wyłączająca odpowiedzialność skarżących). Zarzucając brak wskazania przez organ konkretnej daty, w której należało złożyć wniosek o ogłoszenie upadłości – podnoszą, iż nie mogły się odnieść do okoliczności "właściwego czasu" na zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości.

Tego stanowiska skarżących kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie podziela. Skarżące kasacyjnie w swojej argumentacji pomijają bowiem kluczową – a zarazem najistotniejszą i przesądzającą dla ustalenia "właściwego czasu" na zgłoszenie wniosku o upadłość - okoliczność wydania przez sąd upadłości – SR Katowice Wschód w Katowicach postanowienia z dnia 2 lutego 2012r., X GU 18/11/2, oddalającego wniosek fundacji o ogłoszenie upadłości Fundacji [...]. Powodem oddalenia tego wniosku było – jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia – brak majątku niewypłacalnego dłużnika (fundacji), bowiem wykazany przez fundację majątek nie wystarczał nawet na zaspokojenie kosztów postępowania upadłościowego. W takiej zaś sytuacji przyjmuje się, że wniosek o ogłoszenie upadłości nie został złożony we właściwym czasie. Skoro bowiem majątek dłużnika nie wystarcza nawet na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, to oczywistym jest, że cel postępowania upadłościowego nie może zostać zrealizowany, a to dowodzi z kolei tylko tego, iż wniosek został złożony zbyt późno. Powszechnie prezentowany jest w judykaturze pogląd, że "czasem właściwym do zgłoszenia upadłości jest czas, w którym wszczęte postępowanie upadłościowe może doprowadzić do równomiernego zaspokojenia wszystkich wierzycieli. Czas właściwy do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości to czas, w jakim zarząd spółki, która nie może na bieżąco realizować swoich zobowiązań wobec wszystkich wierzycieli, składa wniosek o ogłoszenie upadłości w sposób pozwalający chronić interesy wszystkich wierzycieli, którzy po ogłoszeniu upadłości będą mogli liczyć na równomierne zaspokojenie, by nie dopuścić do zaspokojenia niektórych wierzycieli ze szkodą dla innych" (tak np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017r., II FSK 3487/15, Lex nr 2461269, wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r., II FSK 2684/17, LEX nr 2723955). "Właściwy czas oznacza, że zgłaszając wniosek o upadłość zarząd (członek zarządu) uczynił ze swej strony wszystko, by nie dopuścić do zniweczenia celu postępowania upadłościowego poprzez stworzenie sytuacji, w której niektórzy wierzyciele są zaspokajani kosztem innych" (wyrok NSA z dnia 5 września 2017r., II FSK 2065/15, LEX nr 2371375). Co więcej judykatura wyraża pogląd, że "oddalenie przez sąd upadłościowy wniosku o ogłoszenie upadłości, który nie został złożony we "właściwym czasie", nie zwalnia członka zarządu z odpowiedzialności za zaległości podatkowe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które powstały po oddaleniu tego "spóźnionego" wniosku" (tak np. Wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017r., I FSK 437/16, Lex nr 2431205). Wobec powyższe dla ustalenia, czy skarżące kasacyjnie jako członkowie organu zarządzającego fundacją złożyły wniosek o ogłoszenie upadłości we właściwym czasie wystarczające było pozyskanie postanowienia sądu upadłościowego oddalającego ten wniosek. Z wniosku o ogłoszenie upadłości, sporządzonego przez skarżące, wynika zresztą trudna sytuacja majątkowa fundacji, bowiem zobowiązania fundacji znacznie przewyższają jej aktywa, w tym majątek fundacji. W tych okolicznościach nie było konieczne czynienie jakichkolwiek innych ustaleń na okoliczność, czy wniosek o ogłoszenie upadłości został złożony we właściwym czasie. Niemniej jednak organy oceniły również podejmowane przez skarżące kasacyjnie działania poprzedzające złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości, a ocena ta zasługuje w pełni na aprobatę. Nie budzi bowiem wątpliwości – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – że skarżące kasacyjnie, zdając sobie sprawę z dramatycznej sytuacji fundacji, jaka zaistniała w związku z rozwiązaniem z dniem 29 listopada 2011r., ze skutkiem od dnia 30 listopada 2011r., umowy najmu nieruchomości oraz utratą prawa do nieruchomości, a tym samym niemożnością zrealizowania przez fundację warunków udzielonego dofinansowania (zapewnienia trwałości projektu), mimo to w dniu 5 grudnia 2011r. wystąpiły do Centrum Przedsiębiorczości z wnioskiem o płatność ostatniej raty dofinansowania, po czym w dniu 6 grudnia 2011r. sporządziły wniosek o ogłoszenie upadłości fundacji, złożony w sądzie upadłości w dniu 9 grudnia 2011r., zaś w dniu 7 grudnia 2011r. zrezygnowały z fundacji członka organu zarządzającego fundacją, która to rezygnacja w tym samym dniu została przez radę fundacji przyjęta. Sekwencja powyższych zdarzeń dowodzi w sposób oczywisty, że skarżące kasacyjnie jako podmioty decyzyjne w fundacji z pełną świadomością wystąpiły o płatność raty dofinansowania, której – co oczywiste – nie otrzymałaby fundacja, gdyby poinformowały one instytucję zarządzającą zarówno o utracie tytułu prawnego do nieruchomości, rezygnacji z pełnionej funkcji, jak i złożeniu wniosku o upadłość fundacji. Swoim działaniem doprowadziły zatem do wypłaty nienależnej kwoty dofinansowania, pogarszając tym samym sytuację majątkową fundacji w tym sensie, że fundacja zobowiązana była nie tylko do zwrotu już wypłaconego wcześniej dofinansowania, ale i tej ostatniej raty wraz z odsetkami. Z chwilą utraty tytułu prawnego do nieruchomości przez fundację odpadła bowiem podstawa do udzielenia fundacji dalszego dofinansowania. Te niepodważone skargą kasacyjną okoliczności faktyczne stanowią podstawę oceny zastosowania w sprawie art. 116a § 1 w zw. z art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) o.p. i art. 116a § 1 w zw. z art. 116 § 2 o.p. Przepisy te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały w sposób prawidłowy zastosowane. W okolicznościach tej sprawy uprawnione było orzeczenie o odpowiedzialności skarżących kasacyjnie za zaległość z tytułu udzielonego dofinansowania wraz z należnymi odsetkami. Skoro bowiem to skarżące swoim działaniem przyczyniły się do powstania zaległości i jednocześnie we właściwym czasie nie złożyły wniosku o ogłoszenie upadłości i nie dopełniły ciążących na nich obowiązków informacyjnych, to oczywista jest ich odpowiedzialność za podejmowane w imieniu fundacji decyzje, tym bardziej wobec braku majątku fundacji, z którego mogłoby zostać zaspokojone roszczenia wierzyciela publicznoprawnego.

Nie są trafne również zarzuty kasacyjnie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., tj. zarzuty pkt I ppkt 3 i 7 i analogiczne pkt II petitum skargi kasacyjnej.

Zarzucając naruszenia tych przepisów przez organy, nie zaś Sąd I instancji, skarżące kasacyjnie podnoszą, iż organy nie wyjaśniły okoliczności przyjętej daty jako "właściwego czasu" na zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości fundacji oraz nie wykazały wysokości przyjętej kwoty do zwrotu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy uczyniły zadość swoim obowiązkom wynikającym z tych przepisów. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, iż organ w sposób szczegółowy zaprezentował swoje stanowisko w tych spornych kwestiach.

W zakresie właściwego czasu na złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości organ zasadnie odwołał się do postanowienia sądu upadłości oddalającego wniosek o upadłość oraz argumentów, jaki przywołał ten sąd, oddalając ten wniosek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, co pomijają skarżące kasacyjnie, że wypowiedzenie umowy najmu nieruchomości w dniu 29 listopada 2011r. było wynikiem, jak same skarżące podniosły, złej kondycji finansowej fundacji, a fundacja nie miała, co wynika z wniosku o ogłoszenie upadłości, żadnego majątku, z którego można byłoby zaspokoić wierzytelność publiczną. Organ podniósł nadto, że samo złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości nie oznacza – zwłaszcza w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – że zaistniała przesłanka wyłączająca odpowiedzialność członka organu zarządzającego, a skarżące kasacyjnie nie dopełniły ciążących na nich obowiązków informacyjnych wobec instytucji zarządzającej. Wobec postanowienia sądu upadłościowego nie było też w ocenie Sądu kasacyjnego konieczne, jak tego oczekują skarżące kasacyjnie, wskazanie konkretnej daty, w której wniosek ten powinien zostać złożony, aby uwolniły się one od spornej odpowiedzialności. W tym zakresie dodać trzeba, że ciężar udowodnienia złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości we "właściwym czasie" spoczywa na członku organu zarządzającego, organ obowiązany jest bowiem wykazać wyłącznie bezskuteczność egzekucji z majątku dłużnika oraz powstanie zobowiązania w czasie pełnienia funkcji przez członka organu zarządzającego, co w tej sprawie organy wykazały. Skarżące kasacyjnie – poza polemiką z organem – nie podjęły jednak nawet próby wykazania, że wniosek złożyły we właściwym czasie. Wobec treści wniosku o upadłość nie wchodzi natomiast w ogóle w rachubę wskazanie majątku, z którego wierzyciel mógłby zaspokoić swoją wierzytelność.

Wbrew przekonaniu skarżących kasacyjnie w tej sprawie nie budzi wątpliwości wysokość zobowiązania fundacji, za które ponoszą one odpowiedzialność. W tym zakresie słusznie organ podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że działał na podstawie umowy o dofinansowanie, a w przypadku rozwiązania umowy beneficjent zobowiązany jest do zwrotu otrzymanego dofinansowania w całości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. Kwota do zwrotu wynika też z decyzji o zwrocie dofinansowania i obejmuje ona zwrot udzielonego dofinansowania wraz z odsetkami, co organ wskazał w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Natomiast obowiązek uiszczenia odsetek, także należnych za okres, w którym już nie pełniły funkcji członka organu zarządzającego, jest następstwem nieuiszczenia udzielonej i wypłaconej kwoty dofinansowania w terminie (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016r., II FSK 19191/14, Lex nr 2118954, wyrok NSA z dnia 20 października 2015r., I FSK 977/14, ONSAiWSA 2017/5/85). W konsekwencji kwota zwrotu jest kwotą, za którą odpowiadają członkowie organu zarządzającego, tym bardziej, że w tej sprawie fundacja nie posiada żadnego majątku, z którego mogłaby być zaspokojona wierzytelność, czego dowodem jest umorzenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec fundacji.

Chybione są również zarzuty kasacyjne naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., art. 116 § 2 o.p. w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 u.f.p. oraz art. 21 o.p. i art. 7a § 1 k.p.a., tj. zarzuty pkt I ppkt 10, 11 i 12 oraz tożsame zarzuty pkt II petitum skargi kasacyjnej.

Kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji w kontekście tych przepisów skarżące kasacyjnie podnoszą, że organ nie rozstrzygnął na ich korzyść wątpliwości co do zaistnienia w sprawie "właściwego czasu" na zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości fundacji, jak i charakteru decyzji o zwrocie dofinansowania. Uważają one, że wobec kształtującego charakteru decyzji o zwrocie nie powinny one zostać pociągnięte do odpowiedzialności subsydiarnej, bowiem termin płatności zobowiązania nie upłynął w czasie pełnienia przez nie obowiązków członków organu zarządzającego fundacji.

Rozpoznając tak sformułowane zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek wskazywane w zarzutach kasacyjnych wątpliwości. Decyzja o zwrocie dofinansowania ma – jak przyjmuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądowym - charakter deklaratoryjny (tak np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018r., I GSK 2094/18, wyrok WSA z dnia 6 września 2017r., I SA/Sz 240/17, LEX nr 2359408). Sąd upadłości w sposób jednoznaczny zaś orzekł, że złożony w dniu 9 grudnia 2011r. wniosek o ogłoszenie upadłości fundacji został złożony zbyt późno, by cele postępowania upadłościowego zostały zrealizowane, co więcej, stwierdził brak nawet środków na przeprowadzenie tegoż postępowania. Skarżące kasacyjnie nie wykazały też w żaden sposób by doszło do zarzucanego analizowanymi tu zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego. Skarga kasacyjna w tym zakresie ma zatem wyłącznie polemiczny charakter z prawidłowym stanowiskiem zaskarżonego wyroku. Skoro zaś sporne zobowiązanie dotyczy okresu, w którym pełniły one funkcję członka organu zarządzającego fundacji, bowiem zdarzenia skutkujące powstaniem tego zobowiązania zaistniały w tym czasie, to logiczną konsekwencją tego faktu – przy braku przesłanek wyłączających ich odpowiedzialność za to zobowiązanie – jest prawidłowość decyzji orzekającej o tej odpowiedzialności. Jest to tym bardziej uzasadnione, gdyż to działania skarżących - szczegółowo już wskazane - doprowadziły do powstania nienależnie pobranej płatności, a w efekcie spowodowały, że pobrane przez fundację środki publiczne stały nie nienależnymi.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 180 § 1 w zw. z art. 187 § 1 o.p., tj. zarzut pkt I ppkt 15 i odpowiedni pkt II petitum skargi kasacyjnej, także nie ma uzasadnionej podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela obaw skarżących kasacyjnie, że organ – wobec nie załączenia akt postępowania egzekucyjnego – nie mógł wiedzieć, czy zaistniały przesłanki pociągnięcia skarżących do odpowiedzialności za zobowiązania fundacji. Nie można też wiązać przesłanki bezskuteczności egzekucji wobec fundacji – jak to czynią skarżące w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – z prawidłowością czy też nieprawidłowością prowadzenia tej egzekucji. Postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem, prowadzonym przez inny organ, podlegającym weryfikacji w odrębnym trybie, co oznacza, że dopóki nie zostanie stwierdzona we właściwym trybie nieprawidłowość tego postępowania, dopóki nie jest dopuszczalne kwestionowanie zasadności, a ściślej wyników tego postępowania w kontekście przesłanki wyłączającej odpowiedzialność członka organu zarządzającego. W tej sprawie skarżące kasacyjnie nie kwestionują co prawda poczynionych w zakresie tej przesłanki ustaleń faktycznych, niemniej jednak podnieść trzeba, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku fundacji zostało umorzone przez właściwy organ egzekucyjny (naczelnika urzędu skarbowego), a powodem umorzenia był, co wynika z postanowienia Naczelnika US w K. z dnia [...] czerwca 2014r., brak majątku, z którego można byłoby prowadzić egzekucję. Wobec treści tegoż postanowienia nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność bezskuteczności egzekucji wobec majątku fundacji. Nie jest to jednakże jedyna okoliczność potwierdzająca bezskuteczność egzekucji, bowiem wskazuje na nią również postanowienie sądu upadłościowego. Sąd ten nie oddaliłby przecież wniosku o ogłoszenie upadłości, gdyby majątek fundacji wystarczał choćby na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego. W takiej zaś sytuacji spełniona jest przesłania bezskuteczności egzekucji. Przesłanka ta zachodzi bowiem – jak przyjmuje judykatura - także wtedy, gdy dojdzie do oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości z powodu braku majątku potrzebnego na zaspokojenie kosztów postępowania (tak wyrok NSA z dnia 10 marca 2011, I FSK 311/10, Lex nr 1079498).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).