Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1657/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 27, pkt 34, art. 52a
journal: Dz.U. 2017 poz 783
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2017 poz. 1257 z późn. zm.), w związku z art. 52a u.p.n. - ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz.U. 2017 poz. 783), po rozpatrzeniu odwołania z 12 marca 2018 r., P. M., reprezentowanego przez adw. A. L., od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w której to wymierzył P. M., zam. [...],[...], karę pieniężną w kwocie 20 000 zł za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych; decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniach 3 listopada 2016 r., 7 listopada 2016 r. oraz 6 grudnia 2016 r. w sklepie "[...]" przy ul. [...] w R. pracownicy upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. wraz z funkcjonariuszami Komendy Miejskiej Policji w R. przeprowadzili kontrole sanitarne, których wyniki zapisano w protokołach kontroli.

Ustalono, że sprzedawcą w sklepie ww. "[...]" podczas kontroli był P. M., któremu udowodniono wprowadzanie do obrotu substancji spełniających definicję środka zastępczego w myśl art. 4 ust. 27 u.p.n. (Dz.U. 2017 poz. 783), tj.: MMB-CHMICA, 3-CEC oraz substancji znajdujących się w załączniku do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 sierpnia 2017 r. w sprawie wykazu nowych substancji psychoaktywnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1582), tj.: MDMB-CHMICA, 4-CMC, 3-CMC oraz 4-MDMC.

Ww. substancje stwierdzone zostały na podstawie wyników badań laboratoryjnych, wykonanych w S., Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w R., nr [...] z 1 grudnia 2016 r. oraz nr [...] z 30 grudnia 2016 r.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego i zakończeniu zbierania materiału dowodowego 9 sierpnia 2017 r., a następnie wydał decyzję administracyjną [...] lutego 2018 r., znak: [...], w której działając na podstawie art. 52a u.p.n. wymierzył stronie postępowania karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

Adwokat A. L. - pełnomocnik P. M. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym zarzucił naruszenie:• art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej,• przepisu prawa materialnego w postaci art. 4 pkt 27 u.p.n.,• art. 4 pkt 34 u.p.n.,• przepisów postępowania w postaci art.7, art. 11, art.77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.,• art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g.,• art. 77 ust. 6 u.s.d.g oraz art. 84c, art. 82, art.79a, art. 79 u.s.d.g.,• przepisu prawa materialnego w postaci art. 52a u.p.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. rozpoznając odwołanie stwierdził, że zarzuty tam zawarte nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, są chybione i nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie organu drugiej instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. rozpatrując powyższą sprawę podjął niezbędne działania do wyjaśnienia stanu faktycznego, rzetelnie rozpatrzył całokształt materiału dowodowego oraz wydał przedmiotową decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowa decyzja zawiera właściwe uzasadnienie pod względem prawnym jak i faktycznym.

Organ I instancji, w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuścił wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, ale nie jest sprzeczne z prawem. Ze zgromadzonego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że P. M. wprowadzał do obrotu środki zastępcze oraz nowe substancje psychoaktywne. Podczas kontroli, podczas których sprzedawcą był P. M., sprzedawane były produkty, które w swoim składzie zawierały środki zastępcze oraz nowe substancje psychoaktywne. Ww. produkty same w sobie stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony odwołującej, że zatrzymanie produktów nastąpiło z naruszeniem art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. stwierdził na podstawie ww. sprawozdań z badań laboratoryjnych, że zatrzymane podczas kontroli produkty stanowią realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Stwierdzenie strony, że zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia, o czym jej zdaniem świadczą odpowiednie ostrzeżenia i wskazówki znajdujące się na ich opakowaniach m.in. "nie do spożycia", "unikać kontaktu z naskórkiem", "chronić przed dziećmi", nie może stanowić argumentu podważającego zasadność wydania zakwestionowanej decyzji. Zamieszczone na opakowaniach opisy i ostrzeżenia uznać należy jedynie za nieudolną próbę obejścia przepisów prawnych zakazujących wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych.

Organ II instancji wskazał, że znane są mu z urzędu przypadki, kiedy to producent zawiera takie informacje w celu nieudolnej prób ominięcia przepisów prawa. Z uzyskanych informacji dot. sklepu przy ul. [...] w R. organ wie, że dochodziło w nim do sprzedaży tzw. dopalaczy. Jednocześnie, organowi znane są przypadki podejrzeń zatruć środkami zastępczymi lub nowymi substancjami psychoaktywnymi zakupionymi w ww. sklepie.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 u.p.n., środek zastępczy jest to produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust 27 u.p.n. oraz negowania, że zatrzymane podczas kontroli produkty nie są środkami zastępczymi, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. stwierdził, że ww. zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Potwierdzają to zabezpieczone opakowania, w których wykazano obecność środków zastępczych oraz nowych substancji psychoaktywnych, na podstawie sprawozdań z badań.

Biorąc po uwagę zarzut adw. A. L., w którym to podkreślił, że niezbędne jest "wykazanie, że substancja jest używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej" organ stwierdził, że w obecnym stanie rzeczy i zgodnie z wyżej cytowaną, aktualnie obowiązującą definicją zawartą w art. 4 pkt 27 u.p.n. pełnomocnik użył brzmienia z przepisów nieobowiązującej już ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W obecnym stanie rzeczy, definicja ta wskazuje, że: "może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa ", w związku z tym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. nie był obowiązany do udowodnienia, że substancje te zostały użyte zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej. Tym samym państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni nie musieli ustalać, kto faktycznie nabywał środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne.

W ocenie organu drugiej instancji także zarzucenie naruszenia art. 4 pkt 34, który definiuje termin wprowadzania do obrotu jako udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych, jest bezzasadne.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/G1 674/16, cyt." " "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia". Nadmienić również należy, że sprzedawca P. M. oświadczył, iż sprzedaje produkty znajdujące się w sklepie, co znajduje swoje odzwierciedlenie w ww. protokołach kontroli.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów o swobodzie działalności gospodarczej organ zauważył, że stroną postępowania nie jest spółka, a osoba fizyczna. Z protokołów kontroli przeprowadzonych przez pracowników PPIS w R. jasno wynika, że P. M. nie prowadzi działalności gospodarczej, a jest jedynie pracownikiem sklepu, w którym zabezpieczono środki zastępcze. Kontrole te były planowane z powzięciem informacji, iż może w nich dochodzić do wprowadzania do obrotu środków zastępczych (substancji, które same w sobie stwarzają zagrożenie życia i zdrowia ludzi), tym samym były podstawy do odstąpienia o zawiadomieniu spółki o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Organ II instancji stwierdził, iż odwołujący nie może skutecznie powoływać się na ww. przepisy, gdyż mają one zastosowanie tylko wobec przedsiębiorców. Uzyskane wyniki badań produktów pobranych w trakcie ww. kontroli bezsprzecznie potwierdziły obecność w nich środków zastępczych oraz nowych substancji psychoaktywnych, wykazując działania niepożądane, zagrażające życiu i zdrowiu człowieka, są to m.in.:• MDMB-CHMICA- silne pobudzenie, przyspieszone tętno, nudności, epizody psychotyczne, myśli samobójcze;• 3-CMC- omamy, szczękościsk, suchość w ustach lub brak potrzeby snu, działania stymulujące;• 4-CMC- zaburzenia rytmu serca, długotrwałe ataki paniki, skurcze mięśni, bóle i zawrotu głowy. 4-CMC jest zbliżony do działania środka o nazwie 4-MMC (mefedron), wykazuje podobną aktywność ośrodkowego i obwodowego układu nerwowego człowieka;• 4-MDMC- arytmia serca, nadciśnienie, halucynacje, gwałtowny wzrost temperatury, działania stymulujące na ośrodkowy układ nerwowy.

Opinie toksykologiczne potwierdziły jednoznacznie negatywny wpływ tych substancji dla zdrowia i życia ludzi.

W obecności P. M. pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w R. oraz funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji w R. zabezpieczyli łącznie 178 szt. opakowań podejrzanych produktów. Ponadto skarżący został poinformowany, że produkty zatrzymane podczas wcześniejszych kontroli w sklepie "[...]" przy ul. [...] w R. były środkami zastępczymi stwarzającymi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Strona postępowania zatem miała świadomość swojego czynu, a mimo to nie zaprzestała wprowadzania do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych, co jasno potwierdzają ww. protokoły z przeprowadzonych kontroli

Strona skarżąca wskazała, że P. M. wykonywał jedynie polecenia służbowe pracodawcy. Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. P. M. zobowiązany był odmówić wykonania poleceń pracodawcy, które są sprzeczne z prawem, na podstawie art. 100 §1 kodeksu pracy. Niewątpliwie wprowadzanie do obrotu środków zastępczych oraz nowych substancji psychoaktywnych na terenie Polski jest zakazane, tak stanowi art. 44b u.p.n. Odwołujący wiedział o szkodliwości środków zastępczych i odpowiedzialności za ww. czyn, mimo to dalej dokonywał z premedytacją tego procederu. Powyższe stanowisko zaprezentowano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/GI 674/cyt.: "Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że dokonywała sprzedaży środków zastępczych jako pracownik zatrudniony przez kolejne spółki z o. o. i była zobowiązana do wykonywania poleceń pracodawcy zgodnie art. 100 § 1 Kodeksu pracy należy zauważyć, że w oparciu o ten przepis była ona zobowiązana do odmowy wykonania polecenia pracodawcy, o ile nakazywał jej sprzedaż środków zastępczych. Wspomniany przepis nakazuje bowiem wykonanie tylko poleceń, które nie są sprzeczne z przepisami prawa. Wbrew wywodom skargi sprzeczność z przepisami prawa nie ogranicza się do norm prawa karnego, penalizujących czyny zabronione. Wymóg zgodności polecenia z prawem obejmuje bowiem wszelkie gałęzie prawa. Tymczasem zakaz wprowadzania środków zastępczych do obrotu wynika z samego art. 52a u.p.n., skoro zakłada on karanie tego procederu, a wprost sformułowany został w art. 44b ust. I tej ustawy. Polecenie złamania tego zakazu jest zatem bez wątpienia sprzeczne z prawem. Skarżący była więc nie tylko uprawniona, ale i zobligowana do odmowy wykonania takiego polecenia. Skoro tego nie uczyniła i uczestniczyła w wprowadzaniu środków zastępczych do obrotu, to nałożenie na nią kary z art. 52a u.p.n. było prawidłowe ".

Organ odwoławczy wskazał również, że ustawodawca świadomie rozdzielił przepisy u.p.n na środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne (rozdział 6a u.p.n) za których wprowadzanie do obrotu służy kara administracyjna oraz środki odurzające i substancje psychotropowe (rozdział 7), za które ponosi się odpowiedzialność karną. Było to celowe działanie mające na celu wyraźne rozdzielenie przepisów na dwa odrębne działy, a co za tym idzie możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego oraz karnego.

Powyższe wnioski zostały również wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 703/14 - cyt." W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że przepisy art. 44b i 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396), zmieniającą przedmiotowa ustawę z dniem 27 listopada 2010 r. Celem zmiany było przeciwdziałanie rozwojowi zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Ustawa wprowadziła w tym celu odpowiedzialność administracyjną, uzupełniając pierwotną ustawę o cały nowy rozdział 6a. Ustawodawca uznał, że oprócz obowiązujących regulacji penalizujących wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, w celu realizacji podstawowych założeń ustawy, należy wyodrębnić instytucję odpowiedzialności administracyjnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Polski środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a sankcji administracyjnej z tytułu wytwarzania łub wprowadzania do obrotu środka zastępczego miało na celu szybkie reagowanie na pojawiające się zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Warto także zwrócić uwagę, że regulacja art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii funkcjonuje niezależnie od istniejących już wcześniej regulacji ustawy, przewidujących odpowiedzialność karną za wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej lub uczestniczenie w takim obrocie. Ustawodawca odrębnie penalizuje zatem czyn w postaci udzielania innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych, określając w art. 58 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że kto, wbrew przepisom ustawy, udziela innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej, ułatwia albo umożliwia ich użycie albo nakłania do użycia takiego środka lub substancji, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Podobnie w art. 59 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przewidziano środki karne m.in. za udzielanie innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej.

Organ wskazał, że strona wniosła również o uchylenie kary pieniężnej. Podstawą prawną wykonania kary jest przepis art. 52a u.p.n. zgodnie, z którym karze pieniężnej podlega obiektywnie każdy, kto wytworzył lub wprowadził do obrotu środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób bezsporny potwierdza, że P. M. dopuszczał się wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Transakcji dokonywał świadomie, w sposób zamierzony. Konsekwencją złamania zakazu odkreślonego w art. 44b u.p.n. w zw. z art. 52a u.p.n. było wszczęcie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji z [...] lutego 2018 r., znak: [...], dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych oraz nowych substancji psychoaktywnych.

Istotą kary pieniężnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara ta nie jest konsekwencją czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 967/14).

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wydał decyzję na podstawie sprawozdań z badań Oddziału L. Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R. oraz zawartych w nich opiniach toksykologicznych, uznając ponad wszelką wątpliwość, że wprowadzane do obrotu produkty przez P. M. spełniały definicję środka zastępczego oraz nowej substancji psychoaktywnej.

Wysokość kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych oraz nowych substancji psychoaktywnych zgodnie z u.p.n. mieści się w przedziale od 20 000 do 1 000 000 złotych. Samej decyzji wydanej na podstawie art. 52a u.p.n. nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, który jest odgórnie określony w art. 52a ust 2 u.p.n. cyt. "Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności". Kara jaką nałożył organ I instancji (20 000 zł) na P. M. jest najniższą, jaką mógł nałożyć. W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor w R. nie miał obowiązku wyjaśnienia czym kierował się podczas ustalania jej wysokości (w przypadku, gdy udowodnione zostało wprowadzenie do obrotu środków zastępczych oraz nowych substancji psychoaktywnych), jednak zostało złożone i przedstawione szczegółowe uzasadnienie w decyzji znak: [...] z dnia [...].02.2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej. W związku z powyższym organ I instancji, przy wymierzeniu kary pieniężnej wziął pod uwagę w szczególności: ilość wytworzonego i wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (łącznie 178 sztuk opakowań), czas trwania naruszenia prawa, szkodliwość działania, wysokość osiągniętych korzyści, warunki osobiste strony.

Organ ocenił również, że w świetle powyższych wyjaśnień, przedstawione w odwołaniu zarzuty naruszenia w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. art. 7, art. 11 art. 77§1, art. 107 § 3 k.p.a. są bezpodstawne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł P. M., reprezentowany przez adw. A. L.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie postanowienia oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wszechstronnego rozważenia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. wszystkich przepisów i okoliczności związanych z przedmiotową sprawą,

2) naruszeniu art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] lutego 2018 roku, a także na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów oraz dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie skarżonej decyzji,

3) naruszeniu art. 7 i 8 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. w sposób wszechstronny i wyczerpujący,

4) naruszenie art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym uznanie, że jego zastosowanie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora w R. polegające na niezawiadomieniu strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nie stanowi naruszenia przepisów u.s.d.g, a także naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez zaaprobowanie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. całokształtu materiału dowodowego oraz uznanie ich za wiarygodne, mimo iż pozyskane one były w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 77 § 4 k.p.a. w związku z art. 27 oraz art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez nieuzasadnione powtórzenie stanowiska organu I instancji i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz niewskazanie dowodów na których oparł się przy wydaniu rozstrzygnięcia,

6) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 52a w zw. z art. 4 pkt. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym zaaprobowanie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. dotyczącej zastosowania art. 52a ustawy w przedmiotowej sprawie i wymierzenie kary pieniężnej, mimo braku przesłanek do jej wymierzenia oraz licznych naruszeń postępowania.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Zarzuty skargi, stanowiące powtórzenie stanowiska strony zajmowanego w toku postępowania administracyjnego, nie są uzasadnione.

Podstawę materialnoprawną badanej decyzji stanowił art. 52a ust. 1 i 2 u.p.n., zgodnie z którym kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub nowej substancji psychoaktywnej. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z ustępem 3 wskazanego artykułu, ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, państwowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego lub wytworzonej lub wprowadzonej do obrotu nowej substancji psychoaktywnej.

Zgodnie z art. 4 pkt 27 u.p.n. środek zastępczy to produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Wprowadzaniem do obrotu jest udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych (art. 4 pkt 34 u.p.n.).

W przepisie art. 52a ust. 1-3 u.p.n. wyraźnie wskazano, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. dopalacz). W konsekwencji prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2015 r. sygn. akt II OSK 77/14 oraz z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 975/14 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący zarzuca wymierzenie kary pieniężnej w stosunku do osoby, która faktycznie nie udostępniała osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych, nie była ich właścicielem, nie prowadziła w danym punkcie działalności gospodarczej.

Stanowisko powyżej przedstawione nie jest uzasadnione. Dla powstania odpowiedzialności administracyjnej za wprowadzenie do obrotu substancji zastępczych bez znaczenia jest rola i status tych osób trzecich w procesie dystrybucji owych środków. W rezultacie karze pieniężnej podlega każda osoba uczestnicząca w procederze wprowadzania środków zastępczych do obrotu, gdyż wymierza się ją każdemu podmiotowi udostępniającemu te środki osobom trzecim. Z punktu widzenia ustawy obojętne jest zatem zarówno to, czy dane udostępnienie środka zastępczego było pierwotnym, czy też kolejnym etapem wprowadzenia do obrotu, jak również to, jaką rolę spełniała osoba udostępniająca środek zastępczy, a więc, czy działała na własny rachunek, czy w ramach współsprawstwa, w tym w ramach łączącego ją stosunku prawnego z inną osobą (np. stosunku pracy, zlecenia). Tym samym odpowiedzialności podlega zarówno prowadzący sklep, jak i zatrudniony w nim sprzedawca, dokonujący bezpośrednio udostępnienia środka zastępczego osobie trzeciej. Zaznaczyć trzeba, że w niniejszym przypadku nie istnieją podstawy dla zastosowania zwężającej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawnych. Przeciwnie, wykładnię zwężającą wyklucza szczególna szkodliwość obrotu środkami zastępczymi, których używanie – przeważnie przez młodych ludzi – rujnuje ich zdrowie i funkcjonowanie w społeczeństwie, a nawet prowadzi do tragedii, o których często informują media.

Skarżący był obecny podczas kontroli, był informowany o fakcie wprowadzania przez do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych, a tym samym sprowadzania na człowieka bezpośredniego niebezpieczeństwa utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, przy czym jako sprzedawca nie zaniechał tego procederu.

Sąd stwierdza, że nie są uzasadnione także zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Okoliczności sprawy niniejszej zostały wyjaśnione wyczerpująco, argumenty organów zostały udokumentowane w sposób przejrzysty i czytelny.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g. Skarżący był sprzedawcą w sklepie, nie zaś przedsiębiorcą czy osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że nawet gdyby skarżący prowadził działalność gospodarczą, co w niniejszej sprawie nie zaistniało i tak w tego rodzaju sprawach następuje odstąpienie od zwykłych reguł i gwarancji udzielanych przedsiębiorcom z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia w związku z wprowadzaniem do obrotu niebezpiecznych i nielegalnych produktów. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 77 ust. 6 u.s.d.g., podniesionego w skardze.

Przechodząc do oceny prawidłowości dokonanej wykładni przepisów art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. wskazać należy, że oba te przepisy zostały dodane do u.p.n. ustawą z 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396) jako reakcja na dynamicznie rozwijającą się sprzedaż nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Co równie znamienne ustawodawca nowelizując pod tym kątem u.p.n,. nie zdecydował się na penalizację różnorakich zachowań polegających na przekazywaniu innym osobom środków zastępczych (m.in. wprowadzania do obrotu, uczestniczenia w obrocie, czy udzielania innej osobie), pozostawiając zastosowanie sankcji karnych ogólnym przepisom prawa karnego, np. art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego. W zamiarze ustawodawcy jedynym narzędziem realizacji, ustanowionego mocą art. 44b u.p.n., całkowitego zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych miało być zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej przewidzianej w art. 52a ww. ustawy. Taki zabieg legislatora miał niewątpliwie "ułatwić" szybszą i skuteczniejszą reakcję na pojawiające się na masową skalę przypadki zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego po użyciu tzw. "dopalaczy", zwłaszcza w obrębie młodszej generacji społeczeństwa, co było związane z istotą kary administracyjnej, która ma charakter obiektywny i prewencyjny, bez konieczności ustalania winy sprawcy.

Konsekwencją wyboru jedynie sankcji administracyjnej w sytuacji stwierdzenia naruszenia zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych jest konkluzja, że w przypadku wymierzania kary pieniężnej, uregulowanej w rozdziale 6a u.p.n., nie ma podstaw do analogicznego stosowania wykładni, wypracowanej na gruncie orzeczeń sądów karnych i Sądu Najwyższego, która odnosi się do przestępstw i wykroczeń opisanych w kolejnym rozdziale ww. ustawy.

Na tle badanej sprawy w pełni podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2965/13, że "wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę części karnej ustawy regulującej zagadnienia związane z popełnianiem przestępstw (z wyłączeniem regulacji odnoszących się do środków zastępczych) i części odnoszącej się do kary administracyjnej, dotyczącej środków zastępczych pozwala na zastosowanie systemowej wykładni dopuszczającej nadanie wyrażeniu "wprowadzanie do obrotu" odmiennego znaczenia, w przypadku stosowania kary administracyjnej, a innego znaczenia, w przypadku stosowania przepisów karnych".

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. Warunkiem niezbędnym do przyjęcia, że doszło do realizacji zdarzenia polegającego na "wprowadzaniu do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ww. ustawy jest udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, bez konieczności określenia roli i statusu tych osób w procesie dystrybucji tych środków. Tym samym zupełnie obojętnym dla zastosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej jest dowodzenie czy środki zastępcze udostępniono konsumentowi, tj. osobie nabywającej je w celu własnego spożycia, czy też odbiorcy, który przynajmniej w części nie zużyje ich na własne potrzeby, ale przekaże je dalej kolejnym odbiorcom. Prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej organ inspekcji sanitarnej ogranicza się wyłącznie do ustalenia czy doszło do udostępnienia osobie trzeciej, w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, środka zastępczego zdefiniowanego w art. 4 pkt 27 u.p.n. Przedmiotową karę pieniężną wymierza się każdemu podmiotowi udostępniającemu osobom trzecim środki zastępcze, co oznacza, że nie konsumuje się ona automatycznie po wcześniejszym chronologicznie zdarzeniu wypełniającym powyższe przesłanki "wprowadzenia do obrotu".

Wskazać należy, że ww. definicja legalna środka zastępczego, o którym mowa w art. 4 pkt 27 ww. ustawy nie uzależnia zakwalifikowania danego produktu do gamy środków zastępczych od wyraźnego określenia jego nazwy w treści rozporządzenia. O zaklasyfikowaniu produktów jako środków zastępczych decyduje wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów ustawy. Regulacja ustawowa, mająca na celu ochronę najistotniejszych dóbr, jakimi są zdrowie i życie ludzkie, wymaga dokonania takiej interpretacji, w której nie będzie możliwie obchodzenie przepisów o zakazie wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych poprzez wprowadzanie do obrotu tak działających na układ nerwowy człowieka substancji o nowym nie znanym dotąd prawodawcy składzie.

Art. 52a ust. 3 u.p.n. stanowi, że ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy organ uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego lub wytworzonej lub wprowadzonej do obrotu nowej substancji psychoaktywnej. Ustalenie to następuje w granicach określonych w ust. 1 tegoż artykułu przewidującym karę pieniężną w wysokości od 20 tys. do 1 mln zł.

W okolicznościach niniejszej sprawy jasne są kryteria wysokości kary omówionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że strona była wielokrotnie informowana o szkodliwości ww. substancji, a tym samym świadomie i z premedytacją wprowadzała do obrotu środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne.

Ponadto Sąd zauważa, że z punktu widzenia normy art. 52a u.p.n. obojętne jest zarówno to, czy dane udostępnienie środka zastępczego było pierwotnym, czy też kolejnym etapem wprowadzenia do obrotu, jak również to, jaką rolę spełniała osoba udostępniająca środek zastępczy, a więc, czy działała na własny rachunek, czy w ramach współsprawstwa, w tym w ramach łączącego ją stosunku prawnego z inną osobą (np. stosunku pracy, zlecenia). Tym samym karze pieniężnej podlega zarówno prowadzący sklep, jak i zatrudniony w nim sprzedawca, dokonujący bezpośrednio udostępnienia środka zastępczego osobie trzeciej. Rola i status poszczególnych osób może mieć natomiast znaczenie przy ustalaniu wysokości kary. Tak więc bezskuteczne jest powoływanie się przez skarżącego na to, że dokonywał sprzedaży przedmiotowych środków zastępczych jako pracownik zatrudniony przez przedsiębiorcę. Powtórzmy - był w pełni świadomy jakie produkty sprzedaje.

O możliwości zastosowania, bądź konieczności odmowy zastosowania art. 52a u.p.n. decydują bowiem okoliczności konkretnej sprawy i zestawienie w jakim przepis ten występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego, co oznacza, że zasadniczo może stanowić on podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów.

Sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej stanowi dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który z kolei należałoby rozumieć czyn, polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną.

Uwzględniając powyższe wskazania Sąd stwierdza, że organ wymierzając skarżącemu karę pieniężną za sprzedaż niedozwolonych produktów nie dopuścił się naruszenia prawa.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).