Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1770/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 5, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
article: art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 133 pkt. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 208 poz 1537
law: Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 22/17 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2) zasądza od S. P. na rzecz Wojewody [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 22/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w [...] - G.M. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S.P. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2016 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2016 r.) Starosta [...] (dalej Starosta), na podstawie art. 6 pkt 4, art. 8, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 115 ust. 1 i 3, art. 118 ust. 1, art. 119, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132, art. 133 pkt 1, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej ugn) orzekł: 1. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,2115 ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...], dla której prowadzone są przez Sąd Rejonowy w [...] dwie księgi wieczyste [...] i [...]; 2. wskazał, że wywłaszczenie ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następuje z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - budowę zbiornika wodnego [...]; 3. przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpi z dniem w którym decyzja stanie ostateczna; 4. ustalił odszkodowanie w kwocie 80.067,83 zł, do wypłaty którego obowiązany jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę [...]; 5. na podstawie art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie pokryje Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], przez przekazanie kwoty 80.067,83 zł do depozytu sądowego, na podstawie art. 133 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 6. ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej oraz w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że pismem z 1 października 2015 r. znak [...], Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], jako podmiot zamierzający realizować cel publiczny - budowę zbiornika wodnego [...] - wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Starosta, stwierdziwszy kompletność złożonego wniosku, zgodnie z art. 116 ugn, dokonał analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] października 2010 r. (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]) i uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach oznaczonych symbolem "WZ", tj. tereny zbiornika [...].

Starosta ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w [...] prowadzi dwie księgi wieczyste: nr [...] i nr [...], w których ujawniono ostrzeżenie, że "dla tej samej nieruchomości składającej się z działki nr [...] o pow. 21 arów 15 m2 położonej w [...] gm. [...] są prowadzone w tut. Sądzie dwie księgi wieczyste [...] i [...] ujawniające odmienny stan prawny dotyczący właścicieli tej samej nieruchomości". Organ ocenił, że nie stanowi to przeszkody do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i nie uzasadnia jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Z uwagi na negatywny wynik rokowań przeprowadzonych przez organ I instancji na podstawie art. 114 ust. 1 ugn, pismem z 12 kwietnia 2016 r. zawiadomiono strony wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w przedmiotowej sprawie. Pismem z 9 maja 2016 r. wystąpiono do Sądu wieczystoksięgowego o wpisanie ostrzeżenia o tym fakcie do ksiąg wieczystych.

Starosta wskazał, że w świetle art. 6 pkt 4 ugn, realizacja zadania pn.: "Budowa zbiornika wodnego [...] na rzece [...]" jest celem publicznym, określonym w powołanym przepisie jako budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz rządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym spełnione zostały w niniejszej sprawie przesłanki do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Starosta dokonał analizy sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego R.M. (dalej rzeczoznawca) operatu szacunkowego z 18 września 2015 r., przyjmując to opracowanie za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Odwołanie od decyzji z [...] lipca 2016 r., złożył dnia 18 lipca 2016 r. S.P. a (dalej skarżący), zarzucając: "1. nieważność decyzji wobec jej niewykonalności w dniu wydania w sposób trwały, a to ze względu na fakt, że: a) mimo obowiązku prawnego wynikającego z art. 128 "pkt" [winno być "ust."] 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) dokonania wywłaszczenia za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, nie dokonano wywłaszczenia za powyższym odszkodowaniem na rzecz właścicieli przedmiotowej nieruchomości, lecz przy wpłacie odszkodowania do depozytu sądowego Sądu Rejonowego w [...] na okres 3 lat (po tym kresie depozyt już nie będzie wypłacony nikomu); b) mimo obowiązku prawnego wynikającego art. 130 "pkt" [winno być "ust."] 1 ugn (...) ustalenia wysokości odszkodowania według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, z jednej strony w ogóle nie określono na rzecz kogo ma nastąpić odszkodowanie, a jedynie że zostanie ono wpłacone do depozytu sądowego na okres 3 lat, i mimo faktu, że właściciele przedmiotowej nieruchomości wynikający z ksiąg wieczystych (...) są uczestnikami postępowania i chcą sprzedać Skarbowi Państwa za ustaloną przez rzeczoznawcę kwotę wywłaszczaną nieruchomość, to nie następuje ze względu na fakt, że w obu księgach wieczystych są różni właściciele przedmiotowej nieruchomości, i przed Sądem Rejonowym w [...] do sygn. [...] toczy się sprawa o uzgodnienie treści tychże ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, w związku z czym było zasadnym w sprawie uwzględnienie wniosku uczestników S.P. i W.W. złożonego dnia 27 kwietnia 2016 r., o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie po myśli art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia się sprawy [...] (...) 4. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów (...) przez błędnie prawnie zastosowanie w sprawie tychże przepisów prawnych mimo że uczestnikami postępowania są wszyscy właściciele działki nr [...] położonej w [...], podlegającej wywłaszczeniu (...) 5. naruszenie art. 7 kpa przez brak podjęcia przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co polega na braku wyjaśnienia czy jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym wpis własności wywłaszczanej działki (...) w księdze wieczystej [...], czy też [...] (...) "5." [winno być "6."; k. 4-4v akt Wojewody] naruszenie art. 77 § 1 kpa przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a co polega na braku wyjaśnienia czy jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym wpis własności wywłaszczanej działki nr [...] położonej w [...], w księdze wieczystej (...)".

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2016 r.), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie jest dopuszczalne wychodzenie poza te określone Konstytucją RP ramy, ani stosowanie rozszerzającej interpretacji przepisów dopuszczających wywłaszczenie. Treść art. 21 Konstytucji RP pełni rolę ochronną wobec własności i praw dziedziczenia, stanowiąc, że tylko w sposób określony w tym przepisie można wykluczyć tę ochronę. Art. 112-135 ugn umożliwiają władzy publicznej ingerencję w cudzą własność przez ograniczenie lub pozbawienie własności nieruchomości, a także pozbawianie i ograniczanie innych praw do nieruchomości: użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych. Wywłaszczenie dokonywane na podstawie komentowanej ustawy: przeprowadzane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, przez wydanie decyzji (art. 112 ust. 2 ugn); może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1 ugn); może nastąpić, tylko jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 ugn); następuje dla celu realizacji celu publicznego - tj. jednego z celów wymienionych w art. 6 ugn lub celu publicznego określonego w innej ustawie; polega na pozbawieniu własności, użytkowania wieczystego lub innego ograniczonego prawa rzeczowego albo na ograniczeniu tych praw; następuje tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (nie może nastąpić na rzecz państwowych ani samorządowych osób prawnych, ani innych osób), z tym że ograniczenie wykonywania prawa do nieruchomości może nastąpić także na rzecz innych podmiotów realizujących cel publiczny. W świetle powołanych przesłanek organ zwrócił szczególną uwagę na fakt, że wywłaszczenie jest środkiem ultima ratio, co oznacza, że jest instytucją prawną o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, która winna być stosowana tylko w tych przypadkach, gdy określonego celu publicznego nie można zrealizować w inny sposób, jak tylko w drodze decyzji o wywłaszczeniu określonej nieruchomości (i nie jest możliwe jej nabycie w drodze cywilnoprawnej umowy), bowiem przewiduje zawsze ingerencję w stosunki własności, powodując pozbawienie lub ograniczenie wywłaszczanego podmiotu określonego prawa w drodze przymusu. Instytucja wywłaszczenia nie może być stosowana, gdy cel publiczny już został na nieruchomości zrealizowany. Nie zostaje bowiem wtedy spełniona ustawowa przesłanka, jaką jest pozyskanie nieruchomości dla realizacji celu publicznego (skoro cele te już zostały zrealizowane). Rozpatrywanie wynikających z takich sytuacji roszczeń następuje w drodze postępowania cywilnego. Wojewoda zauważył, że w przedmiotowej sprawie, na wniosek podmiotu zamierzającego realizować cel publiczny - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Starosta podjął czynności mające na celu zawarcie umowy o nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w związku z zamiarem realizacji na jej obszarze inwestycji celu publicznego określonego w art. 6 pkt 4 ugn, polegającego na budowie zbiornika wodnego [...]. W ocenie organu odwoławczego to, że dla przedmiotowej działki prowadzone są dwie księgi wieczyste, ani to, że w dziale III tych ksiąg wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności ich treści z rzeczywistym stanem prawnym nie niweczy skutków wynikających z wpisów prawa własności istniejących w ich dziale II. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, organ I instancji słusznie uznał za strony postępowania w przedmiotowej sprawie osoby ujawnione w obu księgach wieczystych oraz ich spadkobierców (w przypadku zmarłych współwłaścicieli), tj. S.P., K.P., W.W., J.J., M.S., Z.S., A.P., I.K., F.P. i R.S. Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów odwołania, Wojewoda zaprezentował pogląd, że kwestia uzyskania wyroku sądu powszechnego o uzgodnieniu treści powołanych ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi w niniejszym postępowaniu administracyjnym zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wojewoda dokonał analizy pozostałych okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na negatywny wynik rokowań przeprowadzonych przez Starostę na podstawie art. 114 ust. 1 ugn, poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 9 maja 2016 r. wystąpiono do Sądu Rejonowego w [...] o wpisanie ostrzeżenia o tym fakcie do ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...]. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2010 r. i uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenach znaczonych symbolem "WZ", tj. tereny zbiornika [...]. Powyższe potwierdza pozyskane do akt sprawy zaświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] września 2015 r. znak [...] - wypis z ww. planu miejscowego wraz z załącznikiem graficznym, na którym przedstawiono również granice strefy ochronnej pośredniej tego obiektu. Dokonawszy analizy § 36 powołanej uchwały, Wojewoda skonstatował, że w niniejszej sprawie brak podstaw do kwestionowania niezbędności całej przedmiotowej nieruchomości na realizację planowanego zbiornika wodnego.

Wojewoda, odnosząc się do kwestii odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego, sporządzonego dnia 18 września 2015 r. przez rzeczoznawcę (aktualność tego opracowania została potwierdzona dnia 17 września 2016 r.). Wojewoda wskazał, że w związku z obowiązującymi przepisami prawa regulującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego winna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, a zatem nie może sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Operat szacunkowy jest elementem materiału dowodowego zebranego w sprawie (dowód z opinii biegłego) i jako taki podlega swobodnej ocenie przez organ administracji na podstawie art. 80 kpa. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. Zasady wyceny nieruchomości szczegółowo uregulowano w art. 134-135 i art. 149-159 ugn i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ugn). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). W świetle powołanych przepisów autor wyceny przedmiotowej nieruchomości stwierdził, że ze względu na fakt, że przedmiot wyceny w dniu określania stanu, tj. 18 września 2015 r., położony był zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w terenach zbiornika [...] oznaczonych symbolem "WZ", to przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod budowę zbiornika wodnego nie spowodowało zwiększenia jej wartości. W konsekwencji wartość owej nieruchomości gruntowej określona została stosownie do treści art. 134 ust. 3 ugn, z wykorzystaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej - w oparciu o dane transakcyjne nieruchomości podobnych do wycenianej, przeznaczonych pod tereny zbiornika wodnego z terenu gminy [...] i sąsiadujących z nią gmin [...] i [...]. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4). Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn, nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Z zamieszczonego w operacie opisu przedmiotowej nieruchomości wynika, że wyceniana nieruchomość położona jest w pośredniej części gminy [...], nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (dostęp w odległości powyżej 200 m). W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się tereny zabudowy zbiornika wodnego [...]. Wyceniania działka ma nieregularny kształt i ziemną nawierzchnię, stanowi teren niezabudowany, nieogrodzony i niezagospodarowany, znajduje się w czaszy zbiornika wodnego, pozbawiona jest składników budowlanych, jest nieuzbrojona, lecz z dostępem do sieci powyżej 200 m. Na działce znajdują się drzewa: 8 klonów, 2 topole i 38 wierzb. Mając na uwadze ustalone cechy rynkowe biegły przyjął, że wyceniana nieruchomość posiada "dobre’’ "położenie, atrakcyjność lokalizacji"; "średnie" "możliwości inwestycyjne"; "średnie" "uzbrojenie i dostęp do drogi"; "dostateczne" "sąsiedztwo otoczenie"; "bardzo dobrą" "wielkość" i "zadowalający" "kształt". Rzeczoznawca dokonał odpowiedniej korekty wartości (s. 13-14), spójnej z przedstawionym opisem i przyjętą skalą cech rynkowych (s. 11-12), uzyskując kwotę 73.962,00 zł. Wartość składnika roślinnego (klonów, topoli i wierzby) biegły oszacował na kwotę 6.105,83 zł, określając tę wartość - w przypadku drzewostanów w wieku bliskorębnym, rębnym i starszych - z uwzględnieniem ich miąższości i udziałów określonych sortymentów w miąższości grubizny ustalonych na podstawie szacunku brakarskiego (podziału na sortymenty dokonano z uwzględnieniem klasyfikacji jakościowo wymiarowej obowiązującej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe) - jako iloczyn wskaźnika wartości 1 ha drzewostanu na pniu wyrażonego w m3 drewna dla określonego gatunku, klasy bonitacji, wieku i wieku rębności z "Tablic wskaźników wartości drzewostanów", opracowanych przez Instytut Badawczy Leśnictwa (T. Partyka, T. Trampler) i ustalonego przez rzeczoznawcę stopnia zadrzewienia. Ów sposób oszacowania owej nieruchomości, w ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości pod względem logiczności i zgodności z powołanymi przepisami prawa. Wojewoda uznał, że pozytywnie należy ocenić wartość dowodową przyjętego przez Starostę za podstawę orzekania w niniejszej sprawie operatu szacunkowego z 18 września 2015 r., autorstwa rzeczoznawcy majątkowego R.M.

Wojewoda przedstawił pogląd, że okoliczność, że dla przedmiotowej nieruchomości prowadzone są dwie księgi wieczyste, w których ujawniono ostrzeżenie o niezgodności ich treści z rzeczywistym stanem prawnym, jak również toczące się postępowanie o uzgodnienie treści tych ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, nie stanowią o wystąpieniu w omawianym postępowaniu zagadnienia wstępnego, obligującego organy do zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Okoliczność ta powoduje - zdaniem Wojewody - że przedmiotowa nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny, bowiem aktualnie nie jest możliwym jednoznaczne wskazanie osób, którym przysługuje prawo własności w stosunku do działki nr [...], położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...]. Prowadzenie dla ww. nieruchomości dwu ksiąg wieczystych powoduje, że z gwarancji przewidzianych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece [Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm., dalej kwh] korzystają zarówno osoby ujawnione w dziale II KW: nr [...], jak i nr [...]. Nie jest w kompetencji organów administracji rozstrzyganie ww. kwestii we własnym zakresie. W tej sytuacji Wojewoda podzielił pogląd Starosty, że wypłata odszkodowania "natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody" (art. 133 pkt 1 ugn) i zasadnym jest wpłacenie ustalonej kwoty do depozytu sądowego. O tym, czy i na jaki okres wpłata ta nastąpi postanawia ostatecznie właściwy sąd powszechny.

S.P. a wniósł skargę na decyzję z [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazał następujące podstawy skargi: "1. nieważność zaskarżonej decyzji, wobec jej niewykonalności w dniu jej wydania w sposób trwały, a to ze względu na fakt, że: a) mimo obowiązku prawnego wynikającego z art. 128 "pkt" [winno być "ust."] 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) dokonania wywłaszczenia za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, nie dokonano wywłaszczenia za powyższym odszkodowaniem na rzecz właścicieli przedmiotowej nieruchomości, lecz przy wpłacie odszkodowania do depozytu sądowego Sądu Rejonowego w [...] na okres do 3 lat (po tym okresie depozyt już nie będzie wypłacony nikomu); b) mimo obowiązku prawnego wynikającego z art. 130 "pkt" [winno być "ust."] 1 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn ustalenia wysokości należnego odszkodowania według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, z jednej strony w ogóle nie określono na rzecz kogo ma nastąpić odszkodowanie, a jedynie że zostanie ono wpłacone do depozytu sądowego na okres do 3 lat, i mimo faktu, że właściciele przedmiotowej nieruchomości wynikający z ksiąg wieczystych [...] i [...] są uczestnikami postępowania i chcą sprzedać Skarbowi Państwa za ustaloną przez rzeczoznawcę kwotę wywłaszczaną nieruchomość, to nie następuje, ze względu na fakt, że w obu księgach wieczystych są różni właściciele przedmiotowej nieruchomości, i przed Sądem Rejonowym w [...] do sygn. [...] toczy się sprawa o uzgodnienie treści tychże ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, w związku z czym było zasadnym w sprawie uwzględnienie wniosku uczestników S.P. i W.W. złożonego dnia 27 kwietnia 2016 r., o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie po myśli art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia sprawy [...] Sądu Rejonowego w [...], a który to wniosek nie uwzględnił Starosta postanowieniem z 29 kwietnia 2016 r., przyjmując zupełnie sprzecznie z treścią obecnie wydanej decyzji, że sprawa [...] Sądu Rejonowego w [...], dotycząca ustalenia w której z ksiąg wieczystych [...] i [...] Sądu Rejonowego w [...], dotyczących własności przedmiotowej działki nr [...] położonej w [...], jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym wpis własności tej działki w dziale II powyższych ksiąg wieczystych, a które to postanowienie z 29 kwietnia 2016 r., było niezaskarżalne dla uczestnika S.P. i dopiero obecnie w odwołaniu w tym zakresie podnosi niniejszy zarzut w sprawie; 2. naruszenie art. 128 "pkt" [winno być "ust."] 1 ugn nakazującej dokonanie wywłaszczenia za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, nie dokonano wywłaszczenia za powyższym odszkodowaniem na rzecz właścicieli przedmiotowej nieruchomości, lecz przy wpłacie odszkodowania do depozytu sądowego Sądu Rejonowego w [...] na okres do 3 lat (po tym okresie depozyt już nie będzie wypłacony nikomu); 3. naruszenie art. 130 "pkt" [winno być "ust."] 1 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn ustalenia wysokości należnego odszkodowania według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, z jednej strony w ogóle nie określono na rzecz kogo ma nastąpić odszkodowanie, a jedynie że zostanie ono wpłacone do depozytu sądowego na okres do 3 lat, i mimo faktu, że właściciele przedmiotowej nieruchomości wynikający z ksiąg wieczystych [...] i [...] są uczestnikami postępowania i chcą sprzedać Skarbowi Państwa za ustaloną przez rzeczoznawcę kwotę wywłaszczaną nieruchomość, to nie następuje, ze względu na fakt że w obu księgach wieczystych są różni właściciele przedmiotowej nieruchomości, i przed Sądem Rejonowym w [...] do sygn. [...] toczy się sprawa o uzgodnienie treści tychże ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, w związku z czym było zasadnym w sprawie uwzględnienie wniosku uczestników S.P. i W.W. złożonego dnia 27 kwietnia 2016 r., o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie po myśli art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia się sprawy [...] Sądu Rejonowego w [...], a który to wniosek nie uwzględnił organ I Instancji postanowieniem z 29 kwietnia 2016 r., przyjmując zupełnie sprzecznie z treścią obecnie wydanej decyzji, że sprawa [...] Sądu Rejonowego w [...], dotycząca ustalenia w której z ksiąg wieczystych [...] i [...] Sądu Rejonowego w [...], dotyczących własności przedmiotowej działki nr [...] położonej w [...], jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym wpis własności tej działki w dziale II powyższych ksiąg wieczystych, a które to postanowienie z 29 kwietnia 2016 r., było niezaskarżalne dla uczestnika S.P. i dopiero obecnie w odwołaniu w tym zakresie podnosi niniejszy zarzut w sprawie; 4. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów (Dz. U. nr 208 poz. 1537 ze zm.) przez błędne prawne zastosowanie w sprawie tychże przepisów prawnych, mimo że uczestnikami postępowania są wszyscy właściciele działki nr [...] położonej w [...], podlegającej wywłaszczeniu, których własność wynika z ksiąg wieczystych [...] i [...] Sądu Rejonowego w [...], a w konsekwencji tego brak podstaw prawnych do dokonywania wypłaty odszkodowania do depozytu sądowego na okres do 3 lat; 5. naruszenie art. 7 kpa przez brak podjęcia przez organ I Instancji wszelkich kroków niezbędnych do właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co polega na braku wyjaśnienia czy jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym wpis własności wywłaszczanej działki nr [...] położonej w [...] w księdze wieczystej [...], czy też [...] Sądu Rejonowego w [...], i to mimo faktu że przed Sądem Rejonowym w [...] do sygn. [...] toczy się sprawa o uzgodnienie treści tychże ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym i uczestnicy S.P. a i W.W. dnia 27 kwietnia 2016 r., złożyli wniosek w sprawie po myśli art. 97 § 1 pkt 4 kpa o zawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy [...] Sądu Rejonowego w [...], który to ich wniosek nie został uwzględniony przez organ I Instancji postanowieniem z 29 kwietnia 2016 r., mimo, że treść prawomocnego wyroku wydanego w sprawie [...], pozwoliłaby na ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną działkę na rzecz prawnych aktualnych właścicieli tej działki, a którzy są jednymi z uczestników postępowania w niniejszej sprawie, prócz osób, które błędnie są wpisane w drugiej z ksiąg wieczystych wyżej podanych [...] Sądu Rejonowego w [...], jako właściciele wywłaszczanej działki [...] położonej w [...]; 6. naruszenie art. 77 § 1 kpa przez Starostę przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a co polega na braku wyjaśnienia czy jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym wpis własności wywłaszczanej działki nr [...] położonej w [...] w księdze wieczystej [...], czy też [...] Sądu Rejonowego w [...], i to mimo faktu że przed Sądem Rejonowym w [...] do sygn. [...] toczy się sprawa o uzgodnienie treści tychże ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym i uczestnicy S.P. a i W.W. dnia 27 kwietnia 2016 r., złożyli wniosek w sprawie po myśli art. 97 § 1 pkt 4 kpa o zawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia w/w sprawy [...] Sądu Rejonowego w [...], który to ich wniosek nie został uwzględniony przez Starostę postanowieniem z 29 kwietnia 2016 r., mimo, że treść prawomocnego wyroku wydanego w sprawie [...], pozwoliłaby na ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną działkę na rzecz prawnych aktualnych właścicieli tej działki, a którzy są jednymi z uczestników postępowania w niniejszej sprawie, prócz osób, które błędnie są wpisane w drugiej z ksiąg wieczystych wyżej podanych [...] Sądu Rejonowego w [...], jako właściciele wywłaszczanej działki [...] położonej w [...], i zasądzenia należnego odszkodowania na rzecz faktycznych właścicieli prawnych wywłaszczanej działki [...] położonej w [...], a w to miejsce zasądzenie należnego odszkodowania w sposób niedopuszczalny prawnie do depozytu sądowego na okres do 3 lat, mimo że wszyscy współwłaściciele wywłaszczanej działki figurujący w w/w księgach wieczystych są uczestnikami postępowania wywłaszczeniowego i chcą sprzedać wywłaszczaną nieruchomość za cenę ustaloną w sprawie przez rzeczoznawcę, a jedynie jest ich nadmiar, ze względu na fakt że powyższa działka figuruje w dwu księgach wieczystych na zupełnie różnych właścicieli. Skarżący wniósł o "uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] lipca 2016 r. znak [...], stwierdzenie ich nieważności i przekazanie sprawy organowi I Instancji do jej ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu od organu zaskarżonego na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zachodzą podstawy do pozbawienia mocy wiążącej decyzji z [...] listopada 2016 r. Zaskarżona decyzja wywłaszczeniowa zapadła w bardzo specyficznej i atypowej sytuacji prawnej, znamiennej tym, że dla nieruchomości mającej podlegać wywłaszczeniu prowadzone są dwie księgi wieczyste, w których ujawniono odmienny stan prawny, w szczególności odmienny krąg właścicieli. Jako kluczowa jawi się zatem odpowiedź na pytanie, czy w obliczu tej sytuacji organ mógł orzekać w sprawie wywłaszczeniowej, czy też kwestia ustalenia rzeczywistych podmiotów prawa własności nabrała cech zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej kpa). W ocenie Sądu kwestia ta nabrała cech zagadnienia wstępnego i bez jej uprzedniego rozstrzygnięcia we właściwym trybie niepodobna rozpatrzyć sprawy wywłaszczeniowej i niepodobna wydać w tej sprawie decyzji.

Wywłaszczenie jest w swej istocie ingerencją państwa w konkretne prawa zindywidualizowanego podmiotu. Stroną postępowania wywłaszczeniowego zawsze winien być podmiot, którego prawo do nieruchomości ma być odjęte lub ograniczone w drodze decyzji wywłaszczeniowej. W pierwszej kolejności będzie to właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, jej użytkownicy wieczyści oraz osoby, którym na nieruchomości przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Ustalenie tych podmiotów należy do podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe. "Z zagadnieniem legitymacji procesowej w postępowaniu wywłaszczeniowym związana jest również kwestia, kto jest właściwy do rozstrzygania sporów o prawo (w szczególności prawo własności nieruchomości) będące przedmiotem wywłaszczenia. Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego (wyrażonym w wyroku z 14 lipca 1972 r. III CRN 607/71, OSPiKA 1973, nr 4 poz. 64) rozstrzygnięcie takiego sporu należy do drogi sądowej. Organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe powinien więc w sytuacji wystąpienia takiego sporu zawiesić postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia sporu o prawo" (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 233).

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej ugn) przewiduje w rozdziale czwartym dwa typy decyzji: decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 119) i decyzję o nabyciu własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (118a). Zapadają one w odmiennych, wyraźnie odgraniczonych przez ustawodawcę, okolicznościach prawnych. Z ich specyfiką - a zwłaszcza ze specyfiką tej drugiej - wiążą się pewne odrębności proceduralne.

Przesłanką wydania decyzji o nabyciu własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest to, że w rachubę wchodzi nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawym, przy czym "przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe"; podobnie jest też kwalifikowana nieruchomość, której właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (art. 113 ust. 6 i 7 oraz art. 118a ust. 1 ugn). Postępowanie jest wtedy dostosowane do prowadzenia w warunkach absencji właściciela, w szczególności występują w nim następujące odrębności: o zamiarze wywłaszczenia starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych starostwa powiatowego, a także przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim (art. 114 ust. 3 ugn); nie ma zastosowania wymóg bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy (art. 115 ust. 2 i 5 ugn); zniesiony jest wymóg przeprowadzenia rozprawy (art. 118 ust. 1a ugn); decyzja podlega ogłoszeniu w sposób określony w art. 49 kpa (art. 118a ust. 2 ugn); odszkodowanie za nieruchomość, której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego składa do depozytu sądowego na okres 10 lat (art. 118a ust. 3 ugn). Zmiana samej formuły (sentencji) rozstrzygnięcia - z orzeczenia o wywłaszczeniu na orzeczenie o nabyciu własności - zdaje się dobitnie świadczyć o tym, że w przekonaniu ustawodawcy nie można orzekać o wywłaszczeniu bez wiedzy co do osoby właściciela i bez wskazania komu odejmuje się własność.

We wszystkich innych przypadkach - tj. gdy nieruchomość nie jest nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 i 7 ugn - wydawana jest decyzja o wywłaszczeniu. Zarówno ona sama, jak i czynności jurysdykcyjne ją poprzedzające są uregulowane przy założeniu, że właściciel nieruchomości jest ustalony i znany organowi orzekającemu. W konsekwencji, gdy to założenie nie jest spełnione, nie sposób wydać prawidłowej decyzji, a wspomniane czynności stają się dysfunkcjonalne czy wręcz pozorne. Dotyczy to w szczególności wyznaczenia terminu do zawarcia umowy i oczekiwania na jego upływ (art. 115 ust. 2 ugn). Niemożliwe staje się też wymagane art. 119 ust. 1 pkt 4 ugn wskazanie właściciela w decyzji o wywłaszczeniu. Przeszkoda do prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji o wywłaszczeniu zachodzi nie tylko wtedy, gdy w ogóle nie wiadomo, kto jest właścicielem nieruchomości, ale także wtedy, gdy wprawdzie można domniemywać, że pozostaje on w określonym kręgu osób, ale jego pełna identyfikacja nie została dokonana. Przeszkody tej nie można ominąć, przyznając status strony w postępowaniu, niejako z ostrożności, wszystkim osobom przynależnym do wspomnianego kręgu. Takie rozwiązanie ma co prawda tę zaletę, że właściciel - bez względu na to, kto nim tak naprawdę jest - nie zostanie pozbawiony prawa udziału w postępowaniu, ale towarzyszą mu też inne implikacje, których nie sposób zaakceptować. Nie sposób zaakceptować choćby tego, że prawa procesowe uzyskują również podmioty, którym status strony obiektywnie nie przysługuje. Poza tym nadal nie jest możliwe spełnienie wymogu z art. 119 ust. 1 pkt 4 ugn, ponieważ nie można wskazania właściciela zastąpić wskazaniem kręgu osób - kręgu potencjalnych właścicieli.

Transponując poczynione tu uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że nieruchomość, dla której prowadzone są dwie księgi wieczyste, nie jest nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 i 7 ugn. Organy, jak się wydaje, również tak oceniały zaistniałą sytuację (skoro postępowanie było prowadzone w "zwykłym" trybie i zostało zakończone decyzją o wywłaszczeniu, a nie decyzją o nabyciu własności nieruchomości), aczkolwiek w uzasadnieniu decyzji Wojewody (s. 7) pojawia się sformułowanie, że nieruchomość posiada "nieuregulowany stan prawny". Z drugiej strony, jako podstawę wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego wskazano nie art. 133 pkt 2, lecz art. 133 pkt 1 in fine ugn. Rysuje się tu zatem pewna sprzeczność; można przypuszczać, że organ odwoławczy użył określenia "nieuregulowany stan prawny" nie tyle w rozumieniu ustawowym, ile rozumieniu szerszym, jako synonim niejasnego, wątpliwego stanu prawnego. W sprawie relewantne jest jednak rozumienie ustawowe nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawym, a temu rozumieniu przedmiotowa nieruchomość nie odpowiada.

Skoro postępowanie zmierzało do wydania decyzji o wywłaszczeniu, można do niego odnieść sformułowaną wyżej argumentację wskazującą na charakterystyczną dla takiego postępowania konieczność jednoznacznego zidentyfikowania właściciela (właścicieli) nieruchomości. Można też stwierdzić - nawiązując do wspomnianej argumentacji - że uznanie przez organy za strony postępowania wszystkich osób, wpisanych jako właściciele w obu księgach wieczystych (tudzież ich spadkobierców), nie było działaniem prawidłowym; skutkowało przyznaniem praw procesowych podmiotom, które obiektywnie mieć ich nie powinny (skoro wpisy w obu księgach wieczystych się wykluczają, nie jest możliwe, a w każdym razie nader mało prawdopodobne, by wszystkie osoby nimi objęte rzeczywiście były właścicielami). Poza tym brak jednoznacznych ustaleń co do właściciela (właścicieli) nieruchomości skutkował niespełnieniem wymogu z art. 119 ust. 1 pkt 4 ugn – zamiast wskazania właściciela (właścicieli), w decyzji powołano numery odnośnych ksiąg wieczystych.

Organy obu instancji powołały w swoich rozstrzygnięciach pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z 19.11.2015 r. I OSK 493/14, cbosa. W świetle wspomnianego wyroku: "1. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej, organ administracji określając podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania musi oprzeć się na treści księgi wieczystej w zakresie wpisów dotyczących własności przedmiotowej nieruchomości; 2. Dokonanie w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie niweczy skutków wynikających z wpisów prawa własności istniejących w dziale II księgi wieczystej; 3. W sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną (przejętą z mocy prawa) wyrok sądu powszechnego orzekający o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa".

Przytoczony pogląd prawny nie jest jednolicie przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 6.12.2012 r. sygn. akt: I OSK 1498/11 i I OSK 2161/11), a nadto - co ważniejsze - został sformułowany na tle zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego. Nie może być przeniesiony w realia niniejszej sprawy. W sprawie, w której orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, była jedna księga wieczysta, a problem sprowadzał się do tego, że w jej dziale III wpisano ostrzeżenie o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd, dokonując dystynkcji między domniemaniem ustanowionym w art. 3 kwh a rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, uznał że ostrzeżenie o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wyłącza tylko wspomnianą rękojmię, natomiast nie obala wspomnianego domniemania. Organ może, a nawet powinien na tym domniemaniu polegać i czynić na jego podstawie swoje ustalenia. Innymi słowy, organ winien, nie bacząc na ostrzeżenie, przyjąć, że właścicielem jest ten podmiot, który jest wpisany jako właściciel w księdze wieczystej. Ze zreferowanego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika, by osoby, które wniosły ostrzeżenie, miałby być traktowane jako strony.

Sytuacja, która występuje w sprawie niniejszej (dwie księgi wieczyste), jest nieporównywalna z powyższą. Nie chodzi tu bowiem tylko o same ostrzeżenia o niezgodności ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, lecz o to, że objęte domniemaniami wpisy wzajemnie się wykluczają. Kierowanie się tymi domniemaniami prowadziłoby do ustaleń wewnętrznie sprzecznych i oczywiście kontrfaktycznych.

Nie zawieszając postępowania w niniejszej sprawie, mimo występowania zagadnienia wstępnego, organ - w ocenie Sądu I instancji - naruszył przepisy postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, należy stwierdzić, że okazały się one zasadne w zakresie, w jakim wskazują na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia we właściwym trybie osób, którym przysługuje prawo własności przedmiotowej nieruchomości, przed wydaniem decyzji w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania. Brak rozstrzygnięcia wspomnianego zagadnienia implikuje istotną wadliwość postępowania i potrzebę ponownego rozpoznania sprawy. W tej sytuacji zbędna stała się ocena pozostałych zarzutów skargi, dotyczących rozstrzygnięcia o wpłacie odszkodowania do depozytu sądowego. Niezasadny okazał się zarzut trwałej niewykonalności decyzji, mającej skutkować jej nieważnością.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli zagadnienie to nadal nie jest rozstrzygnięte (brak prejudykatu), organ zawiesi postępowanie po myśli art. 97 § 1 pkt 4 kpa i podejmie czynności przewidziane w art. 100 § 1 kpa albo też - jeżeli stwierdzi ku temu podstawy - skorzysta z możliwości przewidzianych w art. 100 § 2 i 3 kpa.

Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. M.K., zaskarżając w całości wyrok II SA/Kr 22/17, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, że organ nawiązywał do legalnej definicji "nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym" zawartej w art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy organ odwoławczy opierał się na powszechnym rozumieniu tego pojęcia a także na błędnym przyjęciu, że w sprawie nie miał zastosowania art. 133 pkt 1;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy winien zawiesić prowadzone postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ zdaniem Sądu kwestia ustalenia rzeczywistych podmiotów prawa własności nieruchomości nabrała cech zagadnienia wstępnego, w rozumieniu tego przepisu i bez uprzedniego rozstrzygnięcia we właściwym trybie organ nie mógł potrzeć sprawy wywłaszczeniowej i wydać decyzji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: zmianę zaskarżonego wyroku przez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

S.P., reprezentowany przez adw. W.B., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie na rzecz S.P. kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną podniósł, że Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym wyrokiem oddalił powództwo w sprawie [...]; w sprawie [...] przed Sądem Rejonowym w [...] "toczy się aktualnie postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie [...] Sądu Rejonowego w [...]"; w przypadku wznowienia postępowania i uchylenia postanowienia uwłaszczeniowego w sprawie [...], prawnie skuteczne będzie jedynie postanowienie uwłaszczeniowe [...] i w konsekwencji uprawnionymi do uzyskania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą jedynie osoby uwłaszczone postanowieniem [...] Sądu Rejonowego w [...]. Wbrew obowiązkowi udowodnienia twierdzonych faktów, profesjonalny pełnomocnik S.P., nie załączył stosownych dokumentów do odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie przedłożył ich do dnia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (k. 153-154v, 187 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 113 ust. 6 i art. 133 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że organy obu instancji nie stosowały art. 113 ust. 6 ugn. Art. 113 ust. 6 ugn zawiera definicję legalną, zgodnie z którą "Przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla które ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe". Ponieważ dla wywłaszczanej nieruchomości prowadzone są dwie księgi wieczyste, a w dziale II każdej z tych ksiąg wieczystych jako współwłaściciele ujawnione są inne osoby (k. 179-172; 197-180 akt Starosty), to nieruchomość ta nie jest nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 ugn.

Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 kwh). Domniemanie to przysługuje każdemu wpisanemu prawu już z chwilą jego wpisania, a nie dopiero z chwilą uprawomocnienia się wpisu (S. Rudnicki, Dwa problemy rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, dalej S. Rudnicki, Dwa problemy ..., Przegl. Sąd. 2002/6/s. 5-6).

Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 1 kpc; J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 473, uw. 8) sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 kpc). Z uwagi na domniemanie z art. 3 ust. 1 kwh, organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 kwh wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z 6.4.1999 r. IV SA 2338/98, Lex 47173). Wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 kwh) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (uchwała 7 Sędziów SN z 10.2.1951 r. I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała SN z 20.3.1969 r. III CZP 11/69, OSNCP 1969/12/210; 26.4.1977 r. III CZP 25/77, OSNCP 1977/12/228, 13.1.2011 r. III CZP 123/10; wyrok SN z 21.3.2001 r. III CKN 325/00, Lex 52385; 4.3.2011 r. I CSK 340/10, Lex 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia (orzeczenie SN z 17.6.1960 r. 3 CR 328/60, OSPiKA 1961/6/162), w tym w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie (uchwała SN z 26.3.1993 r. III CZP 14/93, OSNC 1993/11/96, aprobowana przez S. Rudnickiego, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, LexisNexis 2010, dalej S. Rudnicki, Ukwh. Komentarz, s. 37, uw. 3). Owa rozbieżność nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie.

Analogiczny pogląd prezentuje doktryna, przyjmując, że domniemania wynikające z ksiąg wieczystych "są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (S. Rudnicki, Własność nieruchomości, LexisNexis 2007, s. 283; B. Jelonek-Jarco w: red. J. Pisuliński, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 100-103, uw. 26-33). Pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w części III lit. C uzasadnienia wyroku z 21.7.2004 r. SK 57/03, OTK-A 2004/7/69, powoływał się m.in. na wyrażone w tej kwestii właśnie stanowisko doktryny: S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, W. Pr. 2004, s. 33; E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 2003, s. 288; J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, Warszawa 2004, s. 326-327; J. Ignatowicz, J. Wasilkowski w: System prawa cywilnego. Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Ossolineum 1977, s. 911; A. Menes, Domniemania wynikające z wpisów do ksiąg wieczystych, Rejent 1994/5/66).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym (wyrok NSA z: 20.5. 2014 r. II OSK 3004/12, Lex 1766619; 27.8.2015 r. I OSK 989/14, Lex 1984491; 16.6.2016 r. I OSK 2205/14, Lex 2082525). Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księgach wieczystych. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 kwh, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka oczywiście jest prawnie niedopuszczalna. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok NSA z 1.6.2016 r. I OSK 2100/14, Lex 2106421).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że gdy ta sama część większej nieruchomości jest objęta dwiema księgami wieczystymi, w których ujawnieni są różni właściciele, zachodzi niezgodność stanu prawnego ujawnionego przez wadliwy wpis prawa własności z rzeczywistym stanem prawnym. Nieprawidłowość dotyczy tego, kto jest właścicielem nieruchomości. W takiej szczególnej sytuacji jest dopuszczalne na podstawie art. 10 kwh uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w jednej z tych ksiąg z rzeczywistym stanem prawnym przez wykreślenie z niej wpisów dotyczących wyodrębnionych geodezyjnie działek, dla których prowadzona jest inna księga wieczysta (uchwały SN z: 27.12.1994 r. III CZP 158/94, OSNC 1995/4/59; 31.1.1996 r. III CZP 200/95, OSNC 1996/5/67; 29.2.1996 r. III CZP 16/96, OSNC 1996/5/73, aprobowana przez S. Rudnickiego, Ukwh. Komentarz, s. 70-71, uw. 2; s. 45, uw. 3). Jeżeli nieruchomość lub jej część byłaby ujawniona także w innej księdze wieczystej na rzecz innej osoby, wówczas rękojmia obu ksiąg wieczystych byłaby wyłączona (S. Rudnicki, Ukwh. Komentarz, s. 45, uw. 3; S. Rudnicki, Dwa problemy..., PS 2002/6/s. 13). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych regulowana jest w art. 5, nie zaś w art. 3 kwh.

Trafnie organy obu instancji uznały, organy administracji publicznej nie mają kompetencji by rozstrzygać, które spośród osób ujawnionych w działach II obu ksiąg wieczystych, są współwłaścicielami wywłaszczanej nieruchomości. Organy administracji publicznej nadal związane są domniemaniem z art. 3 ust. 1 kwh. Trafnie organy obu instancji dopuściły wszystkie osoby ujawnione w działach II obu ksiąg wieczystych, w charakterze stron w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym (art. 28 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 kwh).

Za taką wykładnią przemawia także wykładnia historyczna. Pod rządem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.), organ administracji państwowej w postępowaniu wywłaszczeniowym uprawniony był na podstawie art. 20 uztwn ustalić rzeczywisty stan prawny nieruchomości. W ówczesnej doktrynie uznawano jako niewłaściwe określenie osoby wpisanej w księdze wieczystej jako "właściciela", choć nim w rzeczywistości nie był (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 173, uw. 1; s. 175-176, uw. 3). W. Ramus wskazywał jedynie przykładowo dokumenty, którymi osoba nie ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel mogła wykazywać swoje prawo własności w postępowaniu wywłaszczeniowym (W. Ramus - op. cit., s. 176, uw. 4). Przykładowo takim dowodem była ostateczna decyzja administracyjna - akt własności ziemi. W postanowieniu z 21 marca 2013 r. III CZP 4/13, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że sąd jest związany aktem własności ziemi, jeżeli został on uznany przez właściwy organ administracyjny za ostateczny (Lex 1312518). Sytuacja taka wynikała z całkowitego rozchwiania systemu ksiąg wieczystych i nieformalnego (zwłaszcza w stosunkach wiejskich) obrotu ziemią, w latach 1944-1971. Jednakże w postępowaniach toczących się na podstawie ustawy z 1958 r. osoby legitymujące się wpisem w księdze wieczystej, nie były pozbawiane przymiotu strony. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (wyrok NSA z 10.7.2012 r. I OSK 1042/11, Lex 1217356; W. Ramus - op. cit., s. 190, uw. 2).

Ówczesny ustawodawca wskazał: "Jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 17 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia." (art. 20 uztwn). Pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami taka regulacja nie jest konieczna, wobec odbudowy systemu ksiąg wieczystych i cywilnoprawnego obrotu nieruchomościami. Jednakże w krańcowych sytuacjach patologicznych, w których istnienie dwu ksiąg wieczystych dla jednej nieruchomości spowodowane jest błędami geodezyjnymi w oznaczeniu działki (uzasadnienie uchwały SN z 24.10.2003 r. III CZP 70/03, OSNC 2004/12/192), organy administracji publicznej obowiązane były dopuścić do udziału w sprawie wywłaszczeniowej w charakterze stron wszystkie osoby, ujawnione w charakterze współwłaścicieli w działach II obu ksiąg wieczystych. Tylko bowiem w ten sposób osoby te mogły należycie bronić swych interesów w postępowaniu wywłaszczeniowym, bez zbędnego tamowania postępowania wywłaszczeniowego, prowadzonego dla realizacji celu publicznego (art. 6 pkt 4 ugn).

Nierafnie zatem Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie koniecznym było zidentyfikowanie właściciela ([współ]właścicieli) nieruchomości. Organy administracji publicznej nie dysponowały w kontrolowanym postępowaniu narzędziami prawnymi do jednoznacznego rozstrzygnięcia, które z osób ujawnionych w działach II obu ksiąg wieczystych były współwłaścicielami owej nieruchomości, a które nie. Organy prawidłowo nie skorzystały z odrębnego trybu (s. 15-16 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 22/17); trafnie uznały, że każda z tych osób ma przymiot strony w postępowaniu wywłaszczeniowym (art. 28 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 kwh). Było to działanie prawidłowe, bowiem na tym etapie postępowania organy nie mogły obiektywnie uznać, czy ktokolwiek z ujawnionych w działach II obu ksiąg wieczystych, nie jest współwłaścicielem wywłaszczanej nieruchomości.

W sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania punktu 2 art. 133 ugn (odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości nie dotyczyło nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 bądź 7 ugn). Organy trafnie zastosowały art. 133 pkt 1 ugn, bowiem wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody, skoro z przyczyn, które nie zależą od organów administracji publicznej, nie sposób ustalić, w jakim udziale poszczególnym współwłaścicielom mają przypaść odpowiednia część odszkodowania. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że w ramach warunku trudnych do przezwyciężenia przeszkód mieści się również spór o prawo własności. Skoro starosta nie może samodzielnie rozstrzygać sporów o własność nieruchomości, to w takiej sytuacji zachodzi przeszkoda w prawnie skutecznej wypłacie odszkodowania (E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 796, uw. 3; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 898-899, nb 1).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zasługiwał na uwzględnienie. Zagadnienie, które z osób ujawnionych w działach II obu ksiąg wieczystych były współwłaścicielami wywłaszczanej nieruchomości nie jest zagadnienie wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie ma rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, by następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. O tym, czy taki związek zachodzi, decydują przepisy prawa materialnego (wyrok NSA z 9.12.2014 r. II GSK 1642/13, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 520-521, nb 8 do art. 97). Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej

(wyrok NSA z 4.4.2005 r. II GSK 27/05, aprobowany przez B. Adamiak – op. cit., s. 522, nb 8). Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego winno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (wyrok NSA z 10.1.2017 r. I OSK 2522/16, aprobowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 524, nb 8; wyrok NSA z 19.11.2015 r. I OSK 493/14, cbosa). Rozpatrzenie sprawy o wywłaszczenie nieruchomości nie zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (w szczególności takim nie było rozstrzygnięcie przez Sąd powszechny roszczenia z art. 10 ust. 1 kwh). Należy zauważyć, że strony - w tym skarżący - nie kwestionowały wywłaszczenia nieruchomości; oczekiwały jedynie rozstrzygnięcia, którym stronom faktycznie odszkodowanie zostanie wypłacone. Nietrafnie Sąd I instancji oczekiwał od organu podjęcia czynności z art. 100 § 1 kpa, gdy tymczasem od 2013 r. toczyła się przed Sądem Rejonowym w [...] sprawa [...] z powództwa W.W., F.P., J.J. A. P., Z.S., M.P., I.K. i R.S. przeciwko K.P. i S.P. o usunięcie niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym a nadto sprawa o dział spadku po L.P. (k. 169, 151, 112, 108, 80, 55 akt Starosty; orz. SN z 22.5.2003 r. II CKN 109/01, aprobowane przez S. Rudnickiego, Kwh. Komentarz, s. 70, uw. 2).

W żadnym wypadku organ administracji publicznej nie może rozstrzygnąć "zagadnienia wstępnego" (jak je nietrafnie postrzega Sąd I instancji - z art. 10 ust. 1 kwh), bowiem rozstrzyganie w tej materii jest wyłączną kompetencją Sądu powszechnego (art. 177 in princ. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946 i art. 2 § 1 kpc, i art. 10 ust. 1 kwh). Tym samym art. 100 § 2 i 3 kpa nie znajdują w sprawie zastosowania. Postępowanie

wznowieniowe [...], wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zapewne nie toczyło się przed wydaniem kontrolowanej decyzji ostatecznej (k. 51-55, 56, 153-154v akt sądowych). Również i to postępowanie nie dotyczy zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, i na podstawie art. 200 i 205 § 2 orzekł o kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Trafnie Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut trwałej niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa (s. 19 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 22/17), bowiem zaskarżona decyzja była wykonalna w dniu jej wydania i nie doszło do trwałej niewykonalności decyzji.

Istota zarzutów skarżącego sprowadza się do wskazania, że nie dokonano wywłaszczenia za odszkodowaniem na rzecz właścicieli przedmiotowej nieruchomości, lecz przy wpłacie odszkodowania do depozytu sądowego Sądu Rejonowego w [...] na okres do 3 lat (po tym okresie depozyt już nie będzie wypłacony nikomu), przy czym zarzuty te przywoływały jako wzorce kontroli: art. 128 "pkt" [winno być "ust." 1]; art. 130 "pkt" [winno być "ust." 1] w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów (Dz. U. nr 208 poz. 1537 ze zm., dalej ulnd). Zarzuty te, z uwagi na ich istotę, wymagały łącznego rozpoznania.

Zarzuty te okazały się niezasadne. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły wysokość odszkodowania i starannie uzasadniły przesłanki, w oparciu o które odszkodowanie zostało ustalone. Wywłaszczenie własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło za odszkodowaniem na rzecz osób wywłaszczonych odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. w zw. z art. 130 ust. 1 zd. 1 ugn). W kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 zd. 2 ugn). W sposób prawidłowy w decyzjach obu instancji ustalono stan nieruchomości (art. 4 pkt 17 ugn).

Zaskarżona decyzja nie narusza art. 4 ust. 2 ulnd. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wyżej zaprezentowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do prawidłowości zastosowania art. 133 pkt 1 ugn, bowiem w kontrolowanej sprawie wypłata odszkodowania natrafiła na trudne do przezwyciężenia przeszkody. Autor skargi błędnie przyjmuje, że "po tym okresie [3 lat] depozyt już nie będzie wypłacony nikomu". Tymczasem w przypadku złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego z innych przyczyn, określonych w art. 133 pkt 1 ugn, kwota tego odszkodowania może być odebrana z depozytu w terminie 3 lat, liczonym od dnia doręczenia wezwania do odbioru tej kwoty przez uprawnioną osobę. Wezwania dokonuje sąd [powszechny]. Jeżeli nie jest znana osoba uprawniona do odbioru kwoty odszkodowania albo nie jest możliwe ustalenie miejsca jej zamieszkania na podstawie ewidencji, rejestrów lub zbiorów danych, wezwanie do odbioru kwoty odszkodowania może nastąpić po upływie 3 lat od dnia złożenia tej kwoty do depozytu sądowego. Przechowujący kwotę odszkodowania jako depozyt obowiązany jest dokonać wezwania przez jego wywieszenie na tablicy informacyjnej w swojej siedzibie na okres 6 miesięcy (M. Wolanin - op. cit., s. 900, nb 4). Ustawodawca stworzył zatem szereg gwarancji, umożliwiających pobranie kwoty odszkodowania przez osoby uprawnione.

Z przyczyn wyżej przedstawionych zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa i art. 97 § 1 pkt 4 kpa okazał się nieuprawniony. Autor skargi nie wskazuje żadnego dowodu, którego organy nie przeprowadziły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 10 ust. 1 kwh, należy do wyłącznych uprawnień Sądów powszechnych. W kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jeżeli dać wiarę twierdzeniom pełnomocnika skarżącego o faktach (pismo z 29 czerwca 2017 r.) - potwierdza to także prawomocne oddalenie powództwa z art. 10 ust. 1 kwh wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. [...] Sądu Rejonowego w [...] (kserokopia odpisu wyroku [...] wraz z uzasadnieniem, z potwierdzeniem za zgodność, przedłożona na rozprawie dnia 4 kwietnia 2017 r. przed Sądem I instancji; k. 51-55, 56-56v akt sądowych; w aktach sądowych brak odpisu wyroku [...] z potwierdzeniem prawomocności). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet trwające kilkadziesiąt lat postępowania mogące stanowić podstawę ostrzeżenia ujawnionego w trybie art. 10 ust. 2 kwh, stanowią dodatkowy argument wykazujący brak przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 12 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.; wyrok NSA z 19.11.2015 r. I OSK 493/14, cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ten podziela.

Skoro żaden z zarzutów skargi nie okazał się usprawiedliwiony a Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł naruszeń prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego, przemawiających za uchyleniem zaskarżonej decyzji, skargę na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).