Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2528/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 4, § 5, § 6, § 7
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Małgorzata Ciach po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3330/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grupy producentów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [A.] Spółki z o.o. w K. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3330/14 oddalił skargę [A.] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 16 października 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

[A.] [...] kwietnia 2013 r. złożyła do Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze wniosek o płatność w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (PROW 2007-2013).

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] października 2013 r. odmówił przyznania środków za pierwszy rok działalności Grupy tj. za okres od [..] kwietnia 2012 r. do [...] kwietnia 2013 r.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) decyzją z [...] stycznia 2014 r. uchylił decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2014 r. ponownie odmówił przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od dnia [...] kwietnia 2012 do [...] kwietnia 2013, tj. za pierwszy rok działalności grupy. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Prezes ARiMR.

W postępowaniu administracyjnym ustalono, że [...], została zawiązana w dniu [...] stycznia 2012 r., a następnie [...] kwietnia 2012 r. wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych, prowadzonego przez Marszałka Województwa Lubuskiego. W skład Grupy wchodzi pięciu członków tj.: [...].

Skład osobowy spółek przedstawia się następująco:

1. [...] :

a. [...] - Prezes Zarządu,

b. [...] - udziałowiec spółki.

2. [...] Sp. z o. o.:

a. [...] - Prezes Zarządu i wspólnik spółki,

b. [...] - wspólnik.

3. [...] Sp. z o.o.:

a. [...] - Prezes Zarządu i wspólnik spółki,

b. [...] - wspólnik.

[...]., została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego 15 października 2001 r. pod numerem KRS [...]. Spółka [...] lutego 2012 r. uzyskała weterynaryjny numer identyfikacyjny i została zarejestrowana w rejestrze podmiotów powiatowego lekarza weterynarii w Międzyrzeczu w zakresie prowadzenia gospodarstwa w miejscowości R. [...], utrzymującego drób - brojler indyczy;

[...] uzyskał numer weterynaryjny [...] lutego 2012 r. i został zarejestrowany w rejestrze podmiotów powiatowego lekarza weterynarii w G. w zakresie prowadzenia gospodarstwa zajmującego się produkcją drobiu do celów rzeźnych w miejscowości O. [...]. [...] [...] marca 2012 r. zawarł umowę na świadczenie usług weterynaryjnych;

[...] została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego [...] stycznia 2012 r. pod numerem KRS [...]. Spółka [...] lutego 2012 r. uzyskała numer weterynaryjny i została zarejestrowana w rejestrze podmiotów powiatowego lekarza weterynarii w G. w zakresie prowadzenia gospodarstwa zajmującego się produkcją drobiu do celów rzeźnych w miejscowości B. [...]. Spółka zawarła umowę na świadczenie usług weterynaryjnych [...] lutego 2014 r.;

[...] została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego [...] stycznia 2012 r. pod numerem KRS [...]. Spółka [...] lutego 2012 r. uzyskała numer weterynaryjny i została zarejestrowana w rejestrze podmiotów powiatowego lekarza weterynarii w S. w zakresie prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie chowu i hodowli indyków w miejscowości D.. Spółka zawarła umowę na świadczenie usług weterynaryjnych [...] lutego 2012 r.;

[...] uzyskała numer weterynaryjny [...] marca 2012 r. i została zarejestrowana w rejestrze podmiotów powiatowego lekarza weterynarii w G.. w zakresie prowadzenia gospodarstwa zajmującego się produkcją drobiu do celów rzeźnych w miejscowości L.. [...] [...] marca 2012 r. zawarła umowę na świadczenie usług weterynaryjnych;

Ponadto ustalono, że [...] marca 2012 r. pomiędzy [...] Sp. z o.o., a [...] Sp. z o.o., która funkcjonuje jako producent drobiu i członek [...] została zawarta umowa dzierżawy działki położonej w miejscowości D.. Z kolei [...] kwietnia 2012 r. [...] zawarła umowę użyczenia działki ewidencyjnej położonej w miejscowości L. z [...] [...], dzierżawiącym obiekty produkcyjne od [...] Sp. z o.o. Tego samego dnia została zawarta pomiędzy [...] Sp. z o.o., a [....] Sp. z o.o. umowa dzierżawy działki położonej w miejscowości B.

Na wymienionych działkach do [...] lutego 2012 r. oraz [...] marca 2012 r. obiekty dzierżawiła spółka C. Sp. z o.o., będąca członkiem Grupy Producenckiej "[...]. jest [...], a prezesem [...]. Ponadto w grupie producenckiej [...] Sp. z o.o. działają m. in. [...], [...] oraz [...]. Grupa ta począwszy od [...] stycznia 2013 r. realizuje piąty rok działalności grupy i [...] stycznia 2014 r. zakończy pięcioletni plan działania grupy i tym samym nie będzie otrzymywać dalszej pomocy finansowej.

Dodatkowo ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że podmioty wchodzące w skład Grupy ponosiły jedynie część kosztów funkcjonowania ferm drobiu, takich jak deratyzacja czy usługi laboratoryjne i weterynaryjne, natomiast pozostałe koszty np. zakupu pasz, piskląt czy obsługi technicznej ferm ponosiła [...] Sp. z o.o.

Po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, organy uznały, że działania Grupy zmierzały do sztucznego stworzenia warunków, mających na celu uzyskanie pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Utworzenie dwóch podmiotów tj. [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o., a następnie podział bazy produkcyjnej należącej do spółki [...] Sp. z o.o. w taki sposób, aby zapewnić teoretyczną możliwość produkcji drobiu przez dwa podmioty, zmierzały jedynie do spełnienia warunków formalnych stworzenia nowej grupy produkcyjnej, która mogłaby się ubiegać o przyznanie środków z programu rozwoju. Nową grupę producencką utworzyły w znacznej mierze te same osoby, które występowały w Grupie Produkcyjnej "[...]" Sp. z o.o., oraz w [...] Sp. z o.o. W dacie utworzenia Grupy Producenckiej część z jej członków nie posiada faktycznej możliwości prowadzenia produkcji rolnej. Podział bazy produkcyjnej [...] Sp. z o.o., poprzez użyczenie lub wydzierżawienie kurników położonych w miejscowościach B. [...], L., D. poszczególnym członkom Grupy Producentów "[...]" Sp. z o.o. tj. [...], [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o., miało na celu dekoncentrację tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego [...] Sp. z o.o., celem obejścia przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej liczby 5 członków. Dwóch członków grupy zostało powołanych na krótko przed jej utworzeniem i rozpoczęło działalność wyłącznie dzięki udostępnieniu obiektów hodowlanych przez innego członka grupy. [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. nie byłyby w stanie prowadzić samodzielnie działalności hodowlanej, gdyby nie wydzierżawiły ferm drobiu od innego członka Grupy – [...] Sp. z o.o. Również okoliczność, iż część kosztów związanych z obsługą tych ferm poniosła [...] Sp. z o.o., będąca poprzednim dzierżawcą tych obiektów, wskazuje na to, że spółki zostały powołane jedynie dla spełnienia warunków formalnych utworzenia grupy, co z kolei skutkuje spełnieniem się przesłanki sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011, ze zm.; dalej rozporządzenie nr 65/2011). Tworzenie wielu spółek przez te same podmioty i tworzenie przez nie kolejnych grup producentów rolnych nie jest zakazane, ale stoi w sprzeczności z celami określonymi w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), polegającymi na wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. W rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja przeciwna – dokonano rozdrobnienia produkcji jedynie celem umożliwienia stronie wypełnienia warunku minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych.

Organ w zaznaczył, że nie kwestionowały spełniania przez Grupę formalnych warunków koniecznych do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Jednak odmienną kwestią jest spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Z faktu wpisu Grupy do rejestru nie wynika automatyczne prawo do corocznych płatności, a ocena spełnienia kryteriów przyznania wsparcia odbywa się na odmiennych podstawach prawnych. Pozytywne rozpoznanie wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie jest jednoznaczne z płatnością, gdyż na podstawie przedłożonych przez Grupę dokumentów możliwa jest weryfikacja wypełnienia przez stronę przesłanek określonych w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia 65/2011.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę wniesioną przez Grupę Producencką "[...]" Sp. z o.o.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że przepisy krajowe, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2007 r.) nie przewidują kontrolowania przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa Lubuskiego rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że Grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Sąd stwierdził, że organy Agencji wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach unijnych oraz czy nie zachodzą określone w tych przepisach przesłanki do odmowy wypłaty.

Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia nr 65/2011.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie jest bezsporne, że Grupa spełniła warunki wpisania jej do rejestru grup producentów rolnych i decyzją Marszałka Województwa Lubuskiego z [...] kwietnia 2012 r. została wpisana do rejestru, a następnie Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] listopada 2012 r. przyznał Spółce pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] kwietnia 2017 r. Okoliczności te nie stoją na przeszkodzie badania przez ARiMR zasadności przyznania płatności przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność, gdyż wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm., dalej: ustawa o grupach producentów rolnych), zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również, czy spełnione są cele działania Grupy. W związku z tym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej o bezwzględnie wiążącym znaczeniu decyzji z [...] listopada 2012 r. o przyznaniu Grupie pomocy finansowej

Sąd akceptując wszystkie ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że rozwiązanie umów dzierżawy przez [...] Sp. z o.o. ze spółką [...] i podpisanie umów na te same obiekty z innymi podmiotami tj. spółkami [...] i [...] z jednoczesną dalszą realizacją obsługi kurników przez [...] Sp. z o.o. świadczy o nieprzygotowaniu nowych podmiotów do prowadzenia działalności w zakresie hodowli i chowu drobiu i nie ma nic wspólnego z koncentracją procesu produkcyjnego. Ponadto udziałowcami i zarządzającymi spółek [...] i [...] są udziałowcy lub zarządzający spółką [...].

W ocenie Sądu trafny jest wniosek organów, że zawiązanie [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. i następnie przyjęcie ich w poczet członków Grupy jest działaniem pozornym mającym na celu spełnienie wymogów formalnych w zakresie minimalnej liczby członków Grupy, co powoduje, że w istocie w rozpoznawanej sprawie doszło do decentralizacji a nie centralizacji produkcji między podmiotami będącymi członkami Grupy, co stanowi jeden z wymogów celu działania grupy producentów określonym w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005. W związku z tym Sąd uznał, że mimo formalnego spełnienia warunków uzyskania płatności, nie jest ona należna ze względu na to, że stoi temu na przeszkodzie treść art. 4 pkt 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Grupa Producencka "[....]" Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:

- art. 4 pkt 8 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: rozporządzenie nr 2988/95), poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ błędnie uznał, iż skarżący stworzył sztuczne warunki w celu otrzymania pomocy w ramach grup producentów rolnych;

- art. 2 i 3 ustawy o grupach producentów rolnych w związku z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ błędnie ustalił, że skarżący, pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych, nie spełnia warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, polegającego na wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowaniu do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz argumentacji przemawiającej za jej zastosowaniem;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji - decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], znak sprawy: [...] bezzasadnie odmawiającej przyznania skarżącemu wnioskowanych środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] kwietnia 2013 r., to jest za pierwszy rok działalności;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz, że w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę uwzględnienia zarzutu skarżącego dotyczącego wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji z [...] listopada 2012 r. nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] kwietnia 2017 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Według strony skarżącej wymienione naruszenia przepisów postępowania przez Sąd mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż objęte nimi, a zaaprobowane przez Sąd błędne ustalenia organów doprowadziły do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego: wspólnotowego oraz krajowego, tj. art. 4 pkt 8 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, art. 2 i 3 ustawy o grupach producentów rolnych w związku z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005. Ponadto wadliwość uzasadnienia wyroku uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej instancyjnej kontroli wyroku.

Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej podniesiony został między innymi zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a to z uwagi na brak przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz argumentacji przemawiającej za jej zastosowaniem. Zarzut ten jako najdalej idący należało rozważyć w pierwszej kolejności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powołany przepis określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce.

Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia.

W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki. Sąd przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za niezasadne. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, jednak ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zagadnienie związane z wydaniem decyzji o odmowie przyznania płatności za pierwszy rok działalności Grupy (§ 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r.) z przyczyn istniejących w dacie wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy (§ 4 tego rozporządzenia) i bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sprawie przyznania pomocy.

W omawianym zakresie strona podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że według skarżącej ostateczna decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] listopada 2012 r. o przyznaniu pomocy była wiążąca przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie płatności za pierwszy rok działalności Grupy. Według skarżącej, w pierwszym roku działalności Grupy nie wystąpiły jakiekolwiek nowe okoliczności, które mogłyby świadczyć o zaprzestaniu realizacji przez Grupę przyjętego przez nią celu działania. Podniosła, że pomiędzy wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy a datą wydania decyzji o odmowie przyznania płatności za pierwszy rok działalności nie dokonano w Grupie jakichkolwiek zmian dotyczących jej funkcjonowania, struktury, składu, czy umowy spółki.

Sąd pierwszej instancji stanął natomiast na stanowisku, że wpisanie skarżącej do prowadzonego przez Marszałka Województwa Lubuskiego rejestru grup producentów rolnych oraz wydanie przez Dyrektora Oddziału ARiMR decyzji z [...] listopada 2012 r. o przyznaniu Spółce pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] kwietnia 2017 r. nie stoją na przeszkodzie badaniu przez organy ARiMR zasadności przyznania płatności przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wniosek taki, zdaniem WSA, wynika z tego, że wpisanie grupy producentów rolnych do rejestru producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych, zaś wydanie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej jest konsekwencją spełnienia warunków określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje natomiast ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również spełnienie celów działania grupy określonych przepisami prawa unijnego i krajowego.

Naczelny Sąd Administracyjny z następujących powodów nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji:

W prawie unijnym problematyka wspierania rozwoju obszarów wiejskich została uregulowana w rozporządzeniu nr 1698/2005. Zgodnie z art. 20 lit. d) ppkt. ii rozporządzenia nr 1698/2005 – wsparcie rozwoju obszarów wiejskich ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego dotyczy wspierania tworzenia grup producentów. Stosownie do art. 35 ust. 1 tego aktu wsparcie jest udzielane w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I (art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005). W myśl art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcia udziela się grupom producentów, które zostały oficjalnie uznane przez właściwy organ Państwa Członkowskiego najpóźniej w dniu [...] grudnia 2013 r.

W prawie krajowym wsparcie grup producentów przewiduje art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Stosownie do art. 10 ust. 1 tej ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (pkt 1) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 (pkt 2).

Szczegółowe warunki i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 reguluje rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2007 r., wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. pomoc jest udzielana grupie producentów rolnych prowadzącej działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wpisanej do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z przepisami ustawy o grupach producentów rolnych. Udzielenie pomocy jest uzależnione także od spełnienia przez grupę warunków wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. Stosownie do § 4 omawianego rozporządzenia, decyzja w sprawie przyznania pomocy jest wydawana w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie. Z kolei § 6 ust. 1 omawianego rozporządzenia stanowi, że pomoc wypłacana w formie rocznych płatności obejmuje okres kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Z § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. wynika, że wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana: 1) na podstawie decyzji dyrektora oddziału regionalnego Agencji, która jest wydawana w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o płatność; 2) w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w pkt. 1, stała się ostateczna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści przytoczonych unormowań wynika jednoznacznie, że prawodawca krajowy w sposób wyraźny odróżnia udzielenie pomocy, określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r., od wypłaty tej pomocy, o czym stanowi § 6 ust. 1 tego aktu. Przyznanie pomocy decyzją, o jakiej mowa w § 4 rozporządzenia wykonawczego nie daje grupie producentów gwarancji wypłaty przyznanej pomocy. Wnioski o przyznanie pomocy (§ 5 ust. 1 i 2) oraz wnioski o wypłatę pomocy (§ 6 ust. 3 i § 7 ust. 1 i 2) rozpoznawane są w odrębnych postępowaniach kończących się wydaniem odrębnych decyzji (§ 4 i § 6 ust. 3). Podkreślenia wymaga, że obie przewidziane rozporządzeniem z dnia 20 kwietnia 2007 r. decyzje służą realizacji wsparcia grup producentów przewidzianego prawem unijnym i ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Określony w akcie wykonawczym (rozporządzeniu z dnia 20 kwietnia 2007 r.) sposób realizacji tego wsparcia poprzez wydanie decyzji o przyznaniu pomocy a następnie o wypłacie pomocy, stanowi uszczegółowienie trybu przyznawania pomocy finansowej, dokonane na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Wobec przyjęcia w prawie krajowym dwuetapowego modelu udzielania wsparcia grupom producentów rolnych należało rozważyć jakie są ramy prawne postępowań administracyjnych przewidzianych przepisami prawa krajowego.

Jak już wspomniano, w myśl art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy tj. rozporządzeniu nr 1698/2005 i rozporządzeniu nr 65/2011, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, którymi w przypadku omawianego działania są przepisy rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. Z powołanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że przyznanie pomocy, a nie jej wypłata, powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w nim warunki. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy, stanowiące pierwszy etap udzielania wsparcia grupom producentów rolnych, jest ograniczone do badania spełnienia przez wnioskodawcę warunków wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. W omawianym postępowaniu konieczne jest bowiem również wyjaśnienie, czy ubiegający się o pomoc podmiot spełnia także wymogi określone w rozporządzeniu nr 1698/2005, a także czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, uzasadniające odmowę przyznania pomocy. W ramach postępowania w sprawie przyznania pomocy istotne będzie więc ustalenie, czy wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, w tym czy cele utworzenia i działania grupy producentów odpowiadają celom wymienionym w powołanym przepisie oraz czy nie doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania wsparcia (art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011). W postępowaniu w sprawie przyznania pomocy powinny być zbadane wszelkie okoliczności, które mają wpływ na udzielenie wsparcia, zaś decyzja o przyznaniu płatności powinna w sposób wiążący rozstrzygać o tym, czy dany podmiot spełnia wymogi przyznania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

Podkreślenia wymaga, że decyzja o przyznaniu pomocy jest warunkiem wstępnym ubiegania się przez grupę producentów rolnych o wypłatę pomocy, zaś decyzja o wypłacie pomocy w istocie "wykonuje" decyzję o jej przyznaniu. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają regulacje rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. odnoszących się do postępowania w sprawie wypłaty pomocy. Zgodnie z § 6 ust. 1 pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Z kolei z § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wniosek o płatność poza danymi identyfikującymi grupę zawiera: wartość przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach członków grupy, za okres, którego dotyczy wniosek (pkt 5) oraz wartość planowanych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, na kolejny rok prowadzenia działalności przez grupę; wymagania tego nie stosuje się do wniosku o płatność za ostatni rok, za który przysługuje pomoc (pkt 6). Do wniosku dołącza się wykaz faktur VAT i rachunków, które potwierdzają przychody netto ze sprzedaży oraz wartość i ilość dostarczonych grupie produktów lub grupy produktów przez poszczególnych jej członków (§ 7 ust. 2 pkt 1). W § 8 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. został określony sposób obliczania udzielanej pomocy w danym roku działalności grupy oraz sposób wypłaty pomocy. Odmowa wypłaty pomocy może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy nie zostaną spełnione warunki wymienione w § 6 i § 7 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. Z powołanych przepisów nie można natomiast wyprowadzić wniosku, że w ramach postępowania o wypłatę pomocy badaniu podlegają okoliczności związane z utworzeniem grupy i przyjętymi celami działania, zaś stwierdzone przez organ rozstrzygający o wypłacie pomocy nieprawidłowości, odnoszące się do tych okoliczności, mogą stanowić podstawę odmowy przyznania płatności za poszczególne lata.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli decyzja o przyznaniu pomocy funkcjonuje w obrocie prawnym nie jest możliwa odmowa wypłaty pomocy z innych przyczyn, niż niespełnienie warunków określonych w § 6 i § 7 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. Wiążący charakter ostatecznej decyzji o przyznaniu pomocy sprawia, że przed jej wzruszeniem nie jest możliwe zakończenie postępowania w sprawie wypłaty pomocy za poszczególne lata, o ile organ prowadzący to postępowanie uzna, że istnieją wątpliwości co do spełnienia przez grupę przesłanek przyznania pomocy, w tym wymienione w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia trybu wzruszenia ostatecznej decyzji o przyznaniu pomocy pozostaje poza granicami skargi kasacyjnej, a tym samym brak było podstaw do sformułowania stanowiska w tym zakresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma dostatecznych podstaw do zaakceptowania stanowiska, że decyzja o przyznaniu pomocy jest konsekwencją wydania decyzji o wpisie grupy producentów rolnych do rejestru i nie wymaga uprzedniego zbadania czy wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy. Trudno uznać, że działaniem racjonalnym jest uwzględnienie wniosku o przyznanie pomocy niezależnie od tego, czy podmiot, który się o nią ubiega spełnia przewidziane prawem warunki jej uzyskania, w sytuacji gdy już w chwili wydawania decyzji o przyznaniu pomocy istnieją przesłanki do jej odmowy.

W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły skarżącej przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie "Grupy producentów rolnych" za pierwszy rok działalności. Przyczyną odmowy wypłaty pomocy było ustalenie, że Grupa Producencka "[...] Sp. z o.o. sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania wsparcia. Ustalenia organów dotyczyły okoliczności związanych z powstaniem Grupy oraz stworzeniem bazy produkcyjnej. Dodać należy, że wszystkie zdarzenia, które zdaniem organów obu instancji świadczą o sztucznym stworzeniu warunków w celu uzyskania niezgodnego z celami działania "Grupy producentów rolnych" miały miejsce przed wydaniem przez Dyrektora Oddziału decyzji z [...] listopada 2012 r. o przyznaniu pomocy i powinny być zbadane przez organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że odmowa wypłaty pomocy skarżącej nastąpiła z naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. Organy orzekające w sprawie odmawiając wypłaty pomocy nie uwzględniły bowiem, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o przyznaniu pomocy, w której została rozstrzygnięta kwestia spełnienia przez skarżącą wymogów przyznania pomocy. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego naruszenia, uchybiając tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej o wypłatę pomocy organy ARiMR uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490). Koszty postępowania należne skarżącej obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (240 zł za udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz 120 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej).