Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1256/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, art. 234 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40 ust. 1, art. 93, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 3 pkt 1, pkt 13, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół
journal: Dz.U. 2009 nr 4 poz 17
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz  kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmku z dnia 31 maja 2011 r. nr IX/57/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Chełmek stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2012r.

W dniu 31 maja 2011r. Rada Miejska w Chełmku podjęła uchwałę Nr IX/57/2011 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Chełmek. Uchwała została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 i ust. 6 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Pismem z dnia 9 września 2011r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Chełmku domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Organ nadzoru wyjaśnił, iż w toku badania zaskarżonej uchwały powziął wątpliwości dotyczące jej legalności. Dotyczyło to w szczególności zapisów § 3 uchwały, na mocy których ustalono opłatę w wysokości 110zł miesięcznie, która w ocenie organu nadzoru miała charakter tzw. "opłaty stałej". Wojewoda Małopolski stwierdził, iż takie określenie wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, budzi jednak jego wątpliwości w kontekście niedopuszczalności stanowienia tzw. "opłaty stałej", czyli ryczałtowej bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko. Zdaniem skarżącego, powyższe potwierdza brak zróżnicowania wysokości opłaty np. według ilości godzin, w czasie których dziecko przebywa w przedszkolu, względnie według rodzajów świadczeń jakie zapewnia przedszkole. Organ nadzoru uważa bowiem, iż mając na uwadze okoliczność, że opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane zindywidualizowane świadczenie oferowane przez przedszkole, należy w konsekwencji uznać, iż opłata ta winna być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. Powyższe pozostaje wówczas w zgodzie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłata należy się wyłącznie za realnie świadczone (wykonane) usługi. Zdaniem organu nadzoru, wbrew stanowisku Burmistrza Chełmka wyrażonym w piśmie z dnia 20 czerwca 2011r., i mając na uwadze aktualne orzecznictwo sądowe, uznać należy, iż przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie stanowi wystarczającej podstawy do stanowienia tzw. opłat stałych o charakterze ryczałtowym.

Wojewoda Małopolski wskazał, iż w myśl przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 158, poz. 991), przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę). Zdaniem Wojewody Małopolskiego, kluczowym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest określenie zakresu pojęcia "opłaty" i tym samym określenie zakresu i kompetencji rady gminy do swobodnego ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola.

Organ nadzoru stwierdził, iż przyjmuje się, że "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym opłaty za świadczenia przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w konkretnym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Strona skarżąca podniosła, iż sposób w jaki Rada Miejska określiła opłatę za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkolnych poza czasem przeznaczonym na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, budzi wątpliwości czy tak określona opłata odzwierciedla rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w przedszkolu. Określając bowiem kwotę opłaty miesięcznej Rada Miejska nie wskazała za jakie, konkretne świadczenia opłata ta miałaby być wnoszona. Podsumowując Wojewoda Małopolski stwierdził, iż w świetle powyższego ustalenie przez Radę Miejską w Chełmku, mocą zaskarżonej uchwały, opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych w istocie prowadzi do ustanowienia opłat o charakterze stałym, ryczałtowym, co stoi w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń i normą wyrażoną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a ostatecznie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały.

W ocenie organu nadzoru również § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały upoważniający dyrektora przedszkola do zwolnienia rodziców albo ucznia w całości lub w części z opłat został podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, która stanowi podstawę prawną do wydania uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne. Wojewoda Małopolski wskazał, iż stosownie do brzmienia art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), kwestia stosowania ewentualnych ulg w spłacie należności publicznoprawnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym – a taki charakter ma odpłatność za świadczenia przedszkoli publicznych, czyli kwestia umarzania, odraczania ich spłaty czy też rozkładania na raty – może być dokonywana na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, czyli na podstawie stosownej uchwały rady gminy. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, nie jest możliwe zawarcie w uchwale określającej wysokość opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, podjętej na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, postanowień, na podstawie których scedowano na dyrektora przedszkola możliwość stosowania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych, nawet po uzyskaniu zgody organu prowadzącego. Organ nadzoru uważa, iż powyższe postanowienia uchwały naruszają zapisy wyżej wskazanych przepisów ustawy o systemie oświaty i ustawy o finansach publicznych. Ponadto stwierdził, iż cedowanie bez wyraźniej podstawy prawnej kompetencji do decydowania o tak istotnych dla ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego kwestiach, narusza również przepis 7 Konstytucji RP, czyli zasadę zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa. W opinii organu, naruszeniem powyższej zasady jest zatem każde działanie organu władzy publicznej, które jest podejmowane bez podstawy prawnej, czy też z przekroczeniem delegacji ustawowej do podejmowania określonego działania. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest bowiem istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. W związku z powyższym Wojewoda Małopolski uważa, iż wskazane naruszenie prawa ma charakter istotny, a uchybienia zaskarżonej uchwały dotyczą jej zasadniczej części i dlatego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chełmku wniosła o oddalenie skargi. Rada Miejska stwierdziła, iż w świetle możliwości całkowitego zwolnienia od opłat za świadczenia przedszkola ponad bezpłatne 5-godzinne zajęcia, oczywistym jest możliwość ryczałtowego ustalenia opłaty. Zdaniem Rady, jeżeli przyjąć cywilnoprawny charakter opłat, to należy wskazać, iż prawo cywilne dopuszcza odpłatność w formie ryczałtu (np. wynagrodzenie ryczałtowe przy umowie zlecenia niezależnie od faktycznego wkładu czasu przez zleceniobiorcę). W przypadku opłat przedszkolnych nie mamy natomiast do czynienia z cenami sztywnymi ani procedurą ustalania ceny. W tym stanie rzeczy Rada Miejska uważa, iż domaganie się szczegółowej kalkulacji przy ustalaniu opłat za przedszkole nie jest uzasadnione, tym bardziej że Wojewoda nie wskazał według jakich przepisów należałoby takiej kalkulacji dokonać. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera bowiem takiej regulacji. Rada Miejska wskazała, iż wprowadzenie zapisów dotyczących opłat za każdą godzinę pozostawienia dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin skutkuje także zwiększonymi kosztami obsługi administracyjnej. Rodzic może posyłać dziecko w każdym dniu na inną liczbę godzin, a taka sytuacja jest niedopuszczalna z uwagi na funkcję przedszkola jako instytucji działającej w stałych godzinach. Zaburza także sposób prowadzenia zajęć dodatkowych i opiekuńczych, gdyż nauczyciel musi dodatkowo wykonać czynności związane z odbiorem dziecka przez rodziców.

Rada Miejska wyjaśniła, iż ustalone opłaty są bardzo niskie, nie budzą sprzeciwu rodziców i w przeliczeniu na godzinę świadczonych usług wynoszą 1,10 zł za jedną godzinę. Taka wysokość opłaty stanowi jedynie niewielką część kosztów utrzymania przedszkola. Założone wpływy przy pełnym uczestnictwie dzieci wynoszą 30.000 zł rocznie na oddział. Z kolei koszty zatrudnienia jednego nauczyciela dyplomowanego wynoszą 57.804 zł. Powyższe wskazuje, zdaniem Rady, że domaganie się kalkulacji opłat nie znajduje uzasadnienia. Poza tym przedszkole ponosi inne koszty związane z funkcjonowaniem (energia, ogrzewanie, woda itp.). Rada Miejska podniosła, iż jedynym kryterium oceny uchwały winna być Konstytucja RP w zakresie norm dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego zawartych w rozdziale VII w szczególności art. 168 i 171.

Zdaniem Rady, określając kwotę opłaty miesięcznej wskazała, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, za jakie konkretne świadczenia opłata ta miałaby być wnoszona, poprzez wymienienie ich w § 3 ust. 1 zdanie 2 oraz w § 4 ust. 1.

Rada Miejska w Chełmku podniosła również, iż postanowienia § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały zostały podjęte stosownie do brzmienia art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), regulującego kwestię stosowania ewentualnych ulg w spłacie należności publicznoprawnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom. W związku z powyższym Rada Miejska uważa, iż możliwe jest zawarcie w uchwale określającej wysokość opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, podjętej na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, postanowień, na podstawie których scedowano na dyrektora przedszkola możliwość stosowania ulg w spłacie opłat, po uzyskaniu zgody organu prowadzącego. Zdaniem Rady, na powyższe wskazuje wprost art. 67a ustawy o systemie oświaty. Podsumowując Rada Miejska w Chełmku stwierdziła, iż w skardze Wojewody Małopolskiego nie wskazano naruszeń prawa mających charakter istotny, a zatem wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2012r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Kontrolę sądową zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 9 września 2011r. wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g.

W ocenie sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, wydana została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia uchwały.

Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 i 6 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r. przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach; art. 6 ust. 1 ustawy). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, są bezpłatne. W tym czasie, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., przedszkole powinno realizować program nauczania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2012r., IV SA/Wr 460/11, w którym Sąd zauważa, że u podstaw nowelizacji ustawy przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010r. mogło leżeć dorozumiane założenie, że w czasie 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu powinna być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jednak przepisy nie tylko nie formułują wprost takiego nakazu, ale również nie zawierają narzędzi do jego ewentualnej egzekucji).

Pod pojęciem "podstawy programowej" należało rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawa programowa określona w art.3 pkt 13 ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., mogły być pobierane opłaty.

W ocenie Sądu zakwestionowane w treści skargi w niniejszej sprawie przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012r., II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2035/10, NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom ustawowym, gdyż przewidziana w niej opłata (§3 uchwały) ma charakter opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców za czas ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego jak długo ponad ten czas dziecko przebywa w przedszkolu i niezależnie od tego z jakich zajęć w tym czasie korzysta. Rada Gminy nie uzależniła zatem kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola z jakich konkretne dziecko korzysta, przekraczających czas 5 godzin dziennie, tj. od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Wysokość opłaty ustalona w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest to w istocie opłata za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu. Brak też powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane przez przedszkole w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Słusznie wskazuje na to skarżący, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z ustawą o systemie oświaty. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna precyzyjnie określać konkretne świadczenia za które jest ustalana opłata, a także wskazywać, co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat są bowiem konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia. Ustawodawca upoważnił bowiem organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę, por. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o systemie oświaty), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia opłat winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia.

W ocenie Sądu trafny jest także zarzut skargi naruszenia prawa przez § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Trafnie zauważa skarżący, że przepis ten został podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, która stanowi podstawę prawną do wydania uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne. Art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, nie przyznaje radzie gminy kompetencji do stanowienia o zasadach i trybie wnoszenia odpłatności za wyżywienie dziecka. Zgodnie z treścią art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 67a ust. 3, 5 i 6 wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, a zatem kompetencji tej nie ma organ stanowiący. Należy zatem uznać, że przepis §4 ust. 1 zaskarżonej uchwały przewidujący, że koszty wyżywienia nalicza dyrektor przedszkola oraz §4 ust. 2 upoważniający dyrektora przedszkola do zwalania z tych opłat za zgodą organu prowadzącego, zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Opolu z 28 listopada 2011r., II SA/Op 388/11, www.nsa.gov.pl). Niezależnie od tego należy też zauważyć, że §4 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który przewiduje, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły, ale nie sam, tylko w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Także §4 ust. 4 zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej opłat za korzystanie z posiłków, nie spełnia wymogów z art. 67a ust. 5 i 6 ustawy o systemie oświaty. Przepisy te przewidują bowiem, że albo sam organ prowadzący szkołę (czyli wójt) może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części tych opłat w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych, bądź też może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora przedszkola. W tym drugim przypadku każdorazowa zgoda organu prowadzącego nie będzie już wymagana.

W zakresie natomiast ulg dotyczących pozostałych opłat za przedszkola, innych niż opłaty za korzystanie z posiłków, istnieje w systemie prawnym podstawa prawna do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie ulg, to jest art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Przepis art. 59 ust. 3 zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia szczegółowych zasad, sposobu oraz trybu udzielania ulg, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskazania organu lub osoby uprawnionych do udzielania tych ulg. Zaskarżona uchwała tej podstawy prawnej jednak nie powołuje, co samo w sobie uznać należałoby za naruszenie prawa w stopniu nieistotnym w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro stosowna podstawa prawna do takiej regulacji prawnej przez radę gminy istnieje. Ponieważ jednak kwestionowany §4 uchwały nie rozdziela zasad udzielania ulg w opłatach w odniesieniu do opłat za korzystanie z posiłków i pozostałych, zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w całości.

Nadto zaś należy zauważyć, że w niniejszej sprawie doszło także do uchybień wymogom proceduralnym. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy wszyscy radni byli prawidłowo zawiadomieni o terminie, miejscu i porządku obrad, w aktach sprawy brak bowiem dowodów doręczenia radnym zawiadomienia o sesji, a jak wynika z wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika Rady na rozprawie, nie jest praktykowane zawiadamianie radnych o sesji za potwierdzeniem odbioru. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie są zatem wystarczające do ustalenia, że sesja Rady w dniu 31 maja 2011r. została zwołana zgodnie z wymogami wynikającymi z §6 Regulaminu Rady Miejskiej w Chełmku, stanowiącym Załącznik Nr 3 do Statutu Gminy Chełmek (uchwała Rady Gminy Chełmek z dnia 27 marca 2003r., Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2003r., Nr 139, poz. 1868 z późn. zm.). W aktach sprawy brak też dowodu spełnienia w niniejszej sprawie wymogu przewidzianego w § 22 Regulaminu, tj. zaopiniowania projektu uchwały co do zgodności z prawem przez radcę prawnego lub adwokata oraz Skarbnika Miejskiego. Sąd zwraca uwagę także na wadliwość stosowanej w Gminie Chełmek procedury opiniowania projektów uchwał przed sesją. W niniejszej sprawie Rada Gminy nie wykazała dochowania wymogów przewidzianych w § 23 ust. 3 Regulaminu, który przewiduje obowiązek zaopiniowania projektu uchwały przez właściwe komisje. W aktach sprawy brak dokumentów umożliwiających ustalenie kto uczestniczył w posiedzenia poszczególnych komisji rady, sporządzono bowiem wspólny protokół dwóch komisji i nie dołączono listy obecności.

Naruszenie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej wymogów proceduralnych oraz naruszenie prawa materialnego polegające na niezachowaniu przewidzianych w ustawie o systemie oświaty zasad ustalania opłat za przedszkola, oznacza przekroczenie przez Radę Gminy Chełmek granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 67a ustawy o systemie oświaty. Wskazane powyżej naruszenia prawa uzasadniają wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Należało więc uznać, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała całość uchwały, a uchwała ta w całości dotyczyła ustalania opłat za przedszkola. Pozostawienie w obrocie prawnym pojedynczych przepisów poza zakwestionowanymi i szerzej omówionymi powyżej § 3 i 4 uchwały, spowodowałoby pozostawienie aktu nie zawierającego samodzielnej treści merytorycznej, a przez to rodzącego istotne problemy jako źródło prawa miejscowego. Realizacja zasady legalności, przy uwzględnieniu środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., wymagała zatem wyeliminowania całego zaskarżonego aktu.

W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały nie orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.