Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1051/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.3 par.2 pkt 4, art.119 pkt 2, art.134 par.1, art.146 par.1, art.200, art.205 par.1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.2 pkt 12, art.5 ust.1 pkt 1 lit. f,art.32 ust.1-2,art.33 ust.1 i ust.3a, art.34 ust.2, art.35 ust.1, art.46a, art.46b pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art.31 ust.3, art.41 ust.1-2, art.78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi N. D. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie skierowania na kwarantannę I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. D. (dalej jako: skarżący), działający jako przedstawiciel ustawowy małoletniej N.D., wystąpił ze skargą na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej jako: PPIS lub organ) o objęciu małoletniej kwarantanną, o czym skarżący dowiedział się w dniu 24 października 2021 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności objęcia kwarantanną oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej czynności zarzucił:

- rażącą sprzeczność czynności z art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej jako: u.z.ch.z.l.), które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej poprzez brak jej wydania;

- naruszenie przepisu art. 32 u.z.ch.z.l. poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis;

- objęcie małoletniej kwarantanną mimo braku posiadania przez organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o jej kontakcie z osobą podejrzaną o zachorowanie/zakażenie na SARS-Cov-2, czasie i miejscu tego kontaktu, prawdopodobieństwie zakażenia oraz wiarygodności rozpoznania zakażenia wirusem.

W uzasadnieniu skarżący podał, że uzyskał informację o nałożeniu kwarantanny na jego córkę od matki dziecka, która z kolei powzięła ją telefonicznie od osoby podającej się za pracownika organu. Wskazał także, że w dniu 24 października 2021 r. kilkukrotnie ktoś podający się za PPIS próbował kontaktować się ze skarżącym z telefonu nie dającego się zidentyfikować jako numer PPIS. Podniósł, że do dnia wniesienia skargi w stosunku do małoletniej nie wydano decyzji administracyjnej o objęciu jej kwarantanną. W ocenie skarżącego wynika to z zastosowania przez organ niezgodnego z u.z.ch.z.l. oraz przepisami k.p.a. i Konstytucji RP przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2021 r.), który w § 5 ust. 1 stanowi, że takim przypadku decyzji nie wydaje się. Zdaniem skarżącego Sąd, oceniając legalność objęcia małoletniej kwarantanną, powinien odmówić zastosowania tego przepisu. Wyjaśnił, że art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej, gdyż zawarte w przepisie stwierdzenie "jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej" powinno być odczytywane w świetle zasady załatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 par. 1 k.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności rozpoznawania spraw administracyjnych (art. 15 k.p.a.), będącej następstwem konstytucyjnej zasady zaskarżalności wszelkich "orzeczeń i decyzji" (art. 78 Konstytucji RP). Stanowisko takie ma bezpośrednie wsparcie w treści art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l., a także potwierdzają je przedstawiciele doktryny, na poparcie czego przytoczył fragmenty Komentarza do u.z.ch.z.l. Na takie rozumienie ustawy wskazuje też stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, dostępne na stronie internetowej Rzecznika od 29 października 2020 r. Podniósł, że przed datą wejście w życie przepisów rozporządzenia z 2021 r. obowiązywało rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym był analogiczny zapis § 5 ust. 1, ale wiele organów inspekcji sanitarnych nie miało wątpliwości, że w przypadku określonym art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej, zaskarżalnej w toku instancji, a następnie poddanej kontroli sądu administracyjnego, na dowód czego przytoczył orzeczenia sądowe zapadłe w takich sprawach. Zarzucił, że żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do wyłączenia - w drodze rozporządzenia - formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie. Zatem przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. w tym zakresie został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, co musi spotkać się z dezaprobatą ze strony sądów administracyjnych, analogicznie jak w przypadku przekroczenia delegacji ustawowej w odniesieniu do kwarantanny dla osób przekraczających granice RP. Skoro zatem nałożono kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej, a nie decyzji administracyjnej, to doszło do rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie bowiem aktem wykonawczym możliwości pozbawienia wolności (w rozumieniu konstytucyjnym), w trybie czynności materialno-technicznej organu inspekcji sanitarnej, bez możliwości nie tylko "niezwłocznego" skontrolowania tego przez sąd, ale nawet przez organ II instancji, czyli z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, stanowi naruszenie gwarancji zawartych w art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skarżący zarzucił ponadto, że organ naruszył także przepis art. 32 u.z.ch.z.l., gdyż w ogóle nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Nie ustalono, czy małoletnia miała jakikolwiek istotnie epidemiologicznie kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie, czy też zachorowanie na SARS-Cov-2, co sprawia, że kwarantanna była efektem zupełnie arbitralnych i chaotycznych działań organu.

W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Podano, że 23 października 2021 r. dyżurujący pracownicy organu prowadzili dochodzenie epidemiologiczne mające na celu ustalenie osób, które mogły być narażone na zakażenie, pozostając w styczności z nauczycielką, u której stwierdzono COVID-19, prowadzącą zajęcia w Szkole Podstawowej Nr (...) w P. Po otrzymaniu informacji od dyrektora szkoły dotyczącej ilości klas, w których zajęcia prowadziła zakażona nauczycielka oraz uczniów obecnych na zajęciach wraz z kontaktami telefonicznymi do ich rodziców, pracownicy organu podjęli czynności zmierzające do kwalifikowania osób podlegających kwarantannie oraz poinformowaniu o tym ich rodziców. W dniu 24 października 2021 r. poinformowano matkę małoletniej o nałożeniu kwarantanny od 24 do 30 października 2021 r. Podczas tej rozmowy powzięto informację, że małoletnia znajduje się obecnie u ojca i pod adresem jego zamieszkania odbędzie kwarantannę. Tego samego dnia pracownicy organu próbowali skontaktować się ze skarżącym, który pomimo tego, że wiedział od matki małoletniej o objęciu jej kwarantanną, nie odbierał telefonu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) obejmuje również inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowe, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego we wniesionej za pośrednictwem organu skardze, zaś organ – pouczony o treści powołanego wyżej przepisu - w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest objęcie małoletniej córki skarżącego kwarantanną. Przy czym organ nie wydał w tym przedmiocie żadnej decyzji administracyjnej, a jedynie poinformował matkę dziecka o nałożonej kwarantannie i okresie jej trwania. Sąd podzielił zatem stanowisko wyrażane w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że objęcie w takim trybie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20; z WSA w Warszawie z 20 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/21, dostępne w Internecie; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34). Sąd stwierdził przy tym, że skarżący zachował termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż – jak sam podał - dowiedział się o objęciu kwarantanną jego córki w dniu 24 października 2021 r., zaś skargę wniósł za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej w dniu 23 listopada 2021 r.

Podnieść należy, że akta sprawy przekazane Sądowi przez organ nie zawierają żadnego wskazania na jakiej podstawie prawnej, z uwagi, na jakie okoliczności oraz na jaki okres małoletnia została skierowana na kwarantannę. W aktach tych znajdują się bowiem jedynie wydruki z mejla przesłanego prawdopodobnie od dyrektora szkoły, do której uczęszcza małoletnia, z wykazem telefonów rodziców uczniów klasy 6a oraz listą obecności w okresie od 18 do 22 października 2022 r., wydruk spisu połączeń wykonanych na numer określony w mejlu jako kontakt do rodziców małoletniej oraz wydruk sms-a wysłanego na numer telefonu, prawdopodobnie należącego skarżącego. Do akt tych załączono ponadto korespondencję, jaką prowadził organ ze skarżącym w związku z jego wnioskiem o udzielenie informacji, czy o doręczenie decyzji, co miało miejsce już po objęciu małoletniej kwarantanną. Akta sprawy mają zatem jedynie charakter szczątkowy, gdyż zaliczyć do nich można wyłącznie wydruki mejla, zestawienia połączeń oraz przesłanego sms-a. Nie stanowią natomiast akt sprawy pisma organu kierowane do skarżącego, gdyż zostały wytworzone już po nałożeniu kwarantanny, a ponadto powstały wyłącznie na skutek inicjatywy skarżącego.

Odnosząc się zatem do czynności organu poprzedzających nałożenie kwarantanny podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2021 r. (sygn. akt II GSK 793/21, dostępny w Internecie) zauważył, że w przypadku podejrzenia zakażenia lub kontaktu z chorobą zakaźną nie prowadzi się pełnego postępowania administracyjnego, a tylko stosuje się niektóre przepisy tej procedury na podstawie ustaleń dokonanych w dochodzeniu epidemiologicznym, o którym mowa w art. 32 ust. 1 u.z.ch.z.l. W orzeczeniu tym wskazano, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Działania organu oparte są na uznaniowości, chociaż nie są dowolne, bo wiedza medyczna ma "zasadniczo" wymiar obiektywny, a informacje są weryfikowane przez organ stosownie do jego możliwości i ich rodzaju. Legalizm działania organów sanitarnych przy nałożeniu obowiązku kwarantanny ma być zatem odnoszony do ustawowych podstaw uzasadniających nałożenie takiego obowiązku. Dla przyjęcia legalności takiego działania należy ustalić, czy organ działał na podstawie danych i innych informacji o podejrzeniach zakażeń, zachorowań lub zgonów, czy działał na podstawie wiedzy medycznej, w oparciu o uzyskane informacje przeprowadził dochodzenie i w końcu, czy podjął prawem określone czynności. W świetle tych wywodów nie ulega wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w przepisach k.p.a. Jak bowiem wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku w sytuacji pandemii podstawowymi wartościami podlegającymi ochronie jest życie i zdrowie poszczególnych osób, a w konsekwencji zdrowie publiczne. Przed tymi wartościami muszą ustąpić inne, zwłaszcza te, które mają charakter formalny i wiążą się z prowadzeniem postępowania, w którym może być nałożona kwarantanna. Stosownie zatem do art. 32 ust. 2 u.z.ch.z.l. organ może uzyskiwać informacje na podstawie: 1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1; 2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego; 3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania; 4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną. Zatem podstawą nałożenia obowiązku kwarantanny nie muszą być wyłącznie dowody w rozumieniu k.p.a., ale także rożnego rodzaju notatki urzędowe, wydruki z systemów informatycznych czy informacje uzyskane w inny sposób. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku utrwalenia wszelkich pozyskanych informacji w aktach sprawy, tak aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy zaistniały podstawy do nałożenia kwarantanny i czy okres, na jaki została ona nałożona, został ustalony stosownie do obowiązujących przepisów prawa. W przeciwnym razie kontrola legalności skierowania na kwarantannę byłaby wyłącznie pozorna. W aktach sprawy winny się zatem znajdować przynajmniej podstawowe dane wskazujące na czas i miejsce kontaktu z osobą, u której stwierdzono zakażenie SARS-Cov-2. W aktach sprawy przesłanych przez organ brak jest jakichkolwiek bliższych informacji, z których wynikałoby, na jakiej podstawie uznano, że zostały spełnione przesłanki do objęcia małoletniej kwarantanną, gdyż wszelkie ustalenia w tym zakresie można odtworzyć wyłącznie w oparciu o korespondencję prowadzoną pomiędzy skarżącym a organem, która miała miejsce już po nałożeniu kwarantanny, a także z odpowiedzi na skargę przekazanej Sądowi. Już chociażby te okoliczności wskazują na konieczność stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Ponadto Sąd dokonał oceny dopuszczalności skierowania na kwarantannę bez wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Należy przy tym zauważyć, że ani z akt sprawy wytworzonych przez organ przed skierowaniem na kwarantannę, ani też z odpowiedzi na skargę w ogóle nie wynika, w jakim trybie została nałożona kwarantanna na córkę skarżącego. Jedynie w korespondencji prowadzonej pomiędzy skarżącym a organem wskazano na § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. W związku z tym należy przyjąć, że organ zastosował tryb określony w tym przepisie.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r., które obowiązywało w dacie skierowania na kwarantannę, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-Cov-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Należy zatem zauważyć, że przepisy rozporządzenia z 2021 r. nie regulują ani przesłanek objęcia kwarantanną, ani kategorii osób jej podlegających. Wyczerpującą regulację w tym zakresie zawierają przepisy u.z.ch.z.l. Stosownie do art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l. - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zatem w ocenie Sądu art. 33 ust. 1 określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia przepis art. 33 ust. 3a u.z.ch.z.l., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Przepis ten nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia / ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

W myśl art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Jak zauważono w powołanym wyżej wyroku NSA o sygn. akt II GSK 793/21 wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. - NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku – zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także treść art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z.l. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., to w ocenie Sądu nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

W związku z powyższym przepis § 5 ust. rozporządzenia z 2021 r. nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego. Należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie z 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.ch.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.ch.z.l.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 lutego 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 1022/21, dostępny w Internecie), że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l. Sąd podziela także stanowisko doktryny w tym zakresie, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz). W tym kontekście należy zatem zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

Należy także podnieść - na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21 dostępny w Internecie) – że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). W swoim wyroku NSA dodatkowo podkreślił, z czym skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie się zgadza, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l. była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że § 5 ust. 1 rozporządzenia 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd w niniejszym składzie – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia z 2021 r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis od skargi.