Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5065/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, ust. 1b, ust. 1c
journal: Dz.U. 2019 poz 1355
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 59 ust. 16
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1869/20 w sprawie ze skargi R.R. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez R.R. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1869/20 oddalający skargę R.R. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu [...] 2020 r. inspektorzy P. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska doręczyli Dyrektorowi U. w P. upoważnienie nr [...] do przeprowadzenia kontroli interwencyjnej w ww. Zakładzie położonym przy ul. P. [...],[...] Ł. R.R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą U. w P. w piśmie z [...] 2020 r. wyraził swój sprzeciw przeciwko podjęciu czynności kontrolnych z uwagi na naruszenie art. 49 ust. 7, 8 i 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm., dalej: P.p.). W ocenie kontrolowanego, czynności kontrolne zostały wszczęte w oparciu o dokument niestanowiący podstawy do przeprowadzenia kontroli, bowiem upoważnienie Nr [...] nie spełnia wymagań ustawowych, z uwagi na brak podstawy prawnej do wszczęcia kontroli pozaplanowej, interwencyjnej, a przede wszystkim prawidłowo i precyzyjnie określonego zakresu kontroli. W związku z powyższym kontrolowany wniósł o wydanie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.

P. WIOŚ w postanowieniu z dnia [...] 2020 r., wydanym na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 P.p. postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych w U. w P. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że kontrola interwencyjna została wszczęta z urzędu, w związku ze zgłoszeniem uciążliwości akustycznej powodowanej pracą U. Jak wskazał organ kontrolujący, zakres kontroli został jednoznacznie określony.

Na powyższe rozstrzygnięcie R.R. w piśmie z dnia [...] 2020 r. wniósł zażalenie. Kontrolowany podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sprzeciwie z dnia [...] 2020 r., a ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z fundamentami praworządności w państwie prawnym;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez niezamieszczenie w uzasadnieniu stanowiska (brak odniesienia się) co do zarzutów sprzeciwu wobec podjęcia przez organ czynności kontrolnych oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, na które kontrolowany wskazywał w sprzeciwie, a w efekcie nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności;

- art. 107 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., przez "niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji, w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego i prawnego, stanowiska co do zarzutów zawartych w odwołaniu, co w zasadzie uniemożliwia ocenę i weryfikację kontestowanej decyzji";

- art. 49 ust. 7, 8 i 9 P.p., przez całkowicie dowolne uznanie, że doręczony kontrolowanemu przedsiębiorcy dokument zatytułowany "Upoważnienie Nr [...]" spełnia wymagania ustawowe i może być podstawą prowadzenia kontroli interwencyjnej, pomimo że nie zawiera ono prawidłowej podstawy prawnej wszczęcia kontroli pozaplanowej, interwencyjnej, a przede wszystkim prawidłowo i precyzyjnie określonego zakresu przedmiotowego kontroli.

Kontrolowany wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od czynności kontrolnych oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Po rozpoznaniu zażalenia Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu [...] 2020 r. postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 P.p. GIOŚ wyjaśnił, że wnioski obywateli (dokumenty) o interwencję w U. w P., ul. P. [...], [...] Ł., stały się przesłanką do zainicjowania postępowania kontrolnego w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem GIOŚ, przedmiotowa kontrola interwencyjna prowadzona jest z urzędu, bowiem przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie przewidują możliwości prowadzenia kontroli na wniosek osoby fizycznej lub innego podmiotu. W ocenie GIOŚ, wspomniane dokumenty nie mogą zostać zakwalifikowane jako wniosek o wszczęcie postępowania kontrolnego. Kontrolę może przeprowadzić organ kontrolujący w następstwie powzięcia informacji, lecz zawsze z własnej inicjatywy - z urzędu. GIOŚ powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA wskazał, że postępowanie, o którym mowa w art. 59 P.p. nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ rozdział 5 ww. ustawy zatytułowany "Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie kontrolne prowadzone w trybie ww. ustawy jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane w ramach tego postępowania kontrolnego nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków.

Zdaniem GIOŚ, kontrola działalności gospodarczej wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorem prawidłowego działania, tzn. wszczęcia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji lub postanowienia. Według GIOŚ, postępowanie kontrolne trwa i nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stąd też akta przedmiotowej kontroli nie mogą zostać uznane za akta postępowania administracyjnego, a w rezultacie przepisy art. 73 i 74 k.p.a. nie mają zastosowania.

R.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GIOŚ, w którym zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., tj. zasad ogólnych postępowania administracyjnego, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób umniejszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, przejawiające się wydaniem zaskarżonego postanowienia pomimo braku ku temu podstaw, tak prawnych jak i faktycznych oraz z pominięciem kluczowych regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie;

2) art. 7 k.p.a. i art. 77 § k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu (brak odniesienia się) do zarzutów sprzeciwu wobec podjęcia przez organ czynności kontrolnych oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, na które skarżący wskazywał w sprzeciwie, a w efekcie nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności;

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia, stanowiska co do zarzutów zawartych w zażaleniu, co w zasadzie uniemożliwia ocenę i weryfikację kontestowanego orzeczenie;

4) art. 73 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. przez odmowę stronie (kontrolowanemu) prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów;

5) art. 9 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1355, dalej ustawa o IOŚ) przez utrzymanie w mocy postanowienia WIOŚ Delegatura w Ł. [...] 2020 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, pomimo że kontrola pozaplanowa, interwencyjna, może być wszczęta jedynie w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia;

6) art. 49 ust. 7, 8 i 9 P.p. przez całkowicie dowolne uznanie, że "Upoważnienie Nr [...]" spełnia wymagania ustawowe i może być podstawą prowadzenia kontroli interwencyjnej, pomimo że nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej wszczęcia kontroli, a przede wszystkim prawidłowo i precyzyjnie określonego zakresu przedmiotowego kontroli.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego je postanowienia WIOŚ oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kontrolerzy WIOŚ nie podjęli żadnych efektywnych czynności zmierzających do zweryfikowania wiarygodności zarzutów stawianych kontrolowanemu przedsiębiorcy, którym rzekomo było przekroczenie norm hałasu. Zamiast przeprowadzić badania hałasu, zwrócili się do kontrolowanego o udostępnienie szeregu dokumentów, z których większość w żaden sposób nie była związana z immisją hałasu (np. dane o ilości dostarczanych i ubijanych zwierząt, dokumentacja techniczna używanych maszyn), albo w ogóle nie znajdowała się w posiadaniu przedsiębiorcy (dokumentacja prowadzona przez służby weterynaryjne oraz wniosek z 2017 r. o wydanie pozwolenia zintegrowanego).

Zdaniem skarżącego, tak szeroko określony w "upoważnieniu" zakres kontroli, a także szczególne zainteresowanie kontrolerów dokumentami zawierającymi tajemnice przedsiębiorstwa kontrolowanego, wzbudziły podejrzenie co do rzeczywistego celu kontroli. Celem kontroli interwencyjnej jest bowiem bezzwłoczne ustalenie, czy w istocie dochodzi do opisywanych w zawiadomieniach (skargach, interwencjach) naruszeń środowiska, nie zaś uzyskanie - pod pretekstem kontroli - dostępu do dokumentacji przedsiębiorstwa.

Zdaniem skarżącego, pomimo tak jednoznacznych wskazań organy obu instancji uniemożliwiły kontrolowanemu przedsiębiorcy zapoznanie się ze skargami (donosami) i ich przedmiotem, uniemożliwiają nie tylko zweryfikowanie istnienia podstaw do wszczęcia kontroli interwencyjnej, ale także jaki powinien być jej zakres (przedmiot). W efekcie naruszono prawo strony do wglądu w akta niniejszego postępowania.

W ocenie skarżącego, w przypadku przedmiotowej kontroli, podstawa prawna kontroli wskazana w "Upoważnieniu Nr [...]" w ogóle nie odnosi się do rodzaju wszczętej kontroli. Również zakres przedmiotowy kontroli został określony nieprawidłowo. Organ kontroli uparcie odmawia kontrolowanemu wglądu w akta sprawy, w tym możliwości upewnienia się, czy w istocie miały miejsce skargi na hałas dobywający się z Zakładu, a przede wszystkim z jakiego okresu skargi te pochodzą i czy nie zostały już zweryfikowane w wyniku poprzednich kontroli.

W podsumowaniu skargi wskazano, że choć kontrola pozaplanowa, interwencyjna została wszczęta w dniu [...] 2020 r. w oparciu o dokument zatytułowany "Upoważnienie Nr [...]", niemniej na obecnym etapie postępowania, wszystko wskazywało na to, że kontrola ta nie może być prowadzona w trybie pozaplanowym/interwencyjnym, zaś wskazany w nim zakres przedmiotowy kontroli jest zbyt ogólnikowy i nie pokrywał się z treścią ewentualnych skarg (donosów, interwencji), gdyż może dotyczyć w zasadzie wszystkich aspektów działalności U., a nie wyłącznie kontroli hałasu. Takie zaś "upoważnienie" nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia kontroli.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z [...] 2020 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w trakcie postępowania ujawniły się nowe okoliczności, które powinny zostać uwzględnione przy rozpoznawaniu skargi. Podniósł, że przedmiotowa kontrola toczy się w sposób przewlekły (od ponad 4 miesięcy) oraz, że zbyt ogólnikowo określony został zakres "Upoważnienia Nr [...]", który pozwala na jego dowolną interpretację i naruszania praw kontrolowanego przedsiębiorcy.

W piśmie z [...] 2020 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w dniu [...] 2020 r. ujawniły się nowe okoliczności, które powinny zostać uwzględnione przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie GIOŚ z [...] 2020 r. Podniósł też, że dopiero w dniu [...] 2020 r. (tj. po zakończeniu postępowania kontrolnego) pełnomocnik kontrolowanego miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Analiza zebranych w nich dokumentów potwierdziła podejrzenia skarżącego, że kontrola nie mogła być prowadzona w trybie pozaplanowym/interwencyjnym, albowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że jej wszczęcie w dniu [...] 2020 r. poprzedziły jakiekolwiek skargi lub prośby o interwencję. Według pełnomocnika skarżącego akta przedmiotowego postępowania kontrolnego wszczętego w dniu [...] 2020 r. przez WIOŚ Delegatura w Ł. nie zawierają żadnych dokumentów wskazujących, że impulsem do podjęcia działań przez organ były jakiekolwiek skargi. W ocenie pełnomocnika skarżącego kontrola w U. w P. miała jedynie pozornie charakter interwencyjny, albowiem w istocie nie została wszczęta w związku z rozpatrywaniem skarg i próśb o interwencję.

W uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi przedstawione w pkt: 1,2,3,4 w zakresie obejmującym wymienione tam przepisy k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie kontynuowanie czynności kontrolnych P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku nie odbywało się na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów P.p. W podstawie prawnej postanowienia P. WIOŚ z [...] 2020 r., znak [...] podano błędną datę uchwalenia ustawy Prawo przedsiębiorców, wskazując jednocześnie prawidłowo datę Dziennika Ustaw i pozycję tej ustawy w publikatorze. W ocenie Sądu, jest to omyłka pisarska, która nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej.

Sąd I instancji zauważył, że postępowanie zakończone postanowieniem GIOŚ z [...] 2020 r. nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a. Zgodnie z art. 45 ust. 1 P.p., kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w tej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy (art. 45 ust. 2 ustawy P.p.).Do czynności P. WIOŚ po wniesieniu sprzeciwu i wydaniu postanowienia z [...] 2020 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca może skorzystać, jeśli zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się np. decyzją administracyjną. P. WIOŚ jako organ administracji publicznej kontynuował czynności kontrolne w trybie unormowanym w P.p., który nie należą do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie zastosowania przepisy k.p.a. Kontynuowanie czynności kontrolnych po wniesieniu sprzeciwu i wydaniu postanowienia na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 P.p. nie jest regulowane przepisami k.p.a., lecz przepisami P.p.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r., (sygn. SK 37/15, OTK-A 2017/90, LEX nr 2410628) wydany na gruncie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168), w którym wyrażono pogląd, iż "Przedmiot postępowania kontrolnego (ustalenie, czy przedsiębiorca nie narusza prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej) oraz cel postępowania (ochrona publicznoprawnych interesów państwa) wykluczają jednoznacznie cywilnoprawny charakter tego postępowania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie postępowania kontrolnego w trybie przepisów zawartych w rozdziale 5 u.s.d.g. niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania (ingerencji) organów władzy publicznej wobec jednostki. Postępowanie to z całą pewnością - co wynika też z motywów uchwały w sprawie II GPS 3/13 - wpływa na określenie sytuacji prawnej kontrolowanego podmiotu. Prowadzić ono może bowiem do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego (podatkowego) i wydania określonej decyzji administracyjnej (podatkowej). Końcowy wynik postępowania kontrolnego (tj. sporządzenie protokołu kontroli i wnioski w nim zawarte) jednostronnie kształtuje sytuację prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, tzn. skutkuje tym, czy zostanie wobec niego wszczęte stosowne postępowanie administracyjne (podatkowe). Postanowienie w przedmiocie sprzeciwu kontrolowanego wobec wszczęcia i wykonywania kontroli (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.), jak i postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 10 u.s.d.g.), mają bez wątpienia charakter władczy - wywołują one bowiem bezpośrednie skutki prawne w zakresie praw podmiotu kontrolowanego. Okoliczność, że - po pierwsze - samo postępowanie kontrolne jest prowadzone na podstawie przepisów u.s.d.g. oraz ustaw szczególnych (zob. art. 77 ust. 2 u.s.d.g.), a nie na podstawie przepisów k.p.a., po drugie - do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g., stosuje się przepisy k.p.a. tylko w zakresie nieuregulowanym (art. 84c ust. 16 u.s.d.g.), nie odbiera postanowieniom wydanym w następstwie wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g., charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść postanowień wydawanych na podstawie art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g. nie jest adresowana wyłącznie do organu kontroli, przeciwnie - ich adresatem jest również kontrolowany przedsiębiorca, który skorzystał z przepisanych środków prawnych w przedmiocie zakwestionowania podjętych (prowadzonych) wobec niego czynności kontrolnych".

Dalej Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 59 ust. 16 P.p. Zgodnie z treścią tego przepisu do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 9 P.p. na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 10 P.p. nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Nadto zgodnie z regulacją art. 59 ust. 16 P.p. do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W zakresie tej materii należy, zatem odwołać się do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Na tej więc zasadzie, stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 P.p., znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie) wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132. W omawianym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. Organ kontroli, do którego wpływa zażalenie ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli z tej możliwości nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak art. 133 k.p.a., we wskazanym terminie przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu.

Według Sądu I instancji z treści art. 59 ust. 16 P.p. wynika wprost, że przepis ten ma jedynie zastosowanie do spraw związanych z: wniesieniem sprzeciwu (art. 59 ust. 6 P.p.); rozpatrzeniem sprzeciwu oraz wydaniem postanowienia o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 59 ust. 7 P.p.) oraz dotyczących zażalenia na postanowienie na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 59 ust. 9 P.p.). W tym ostatnim przypadku przepisy k.p.a. są stosowane w jedynie w zakresie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Oznacza to, że stosowanie art. 59 ust. 16 P.p. nie rozciąga się na całe postępowanie po wydaniu postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Postępowanie po wydaniu postanowienia o kontynuowaniu czynności nie toczy się w pełnym zakresie na podstawie przepisów k.p.a. W związku z tym w postępowaniu, które było kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie art. 59 ust. 16 P.p. nie miał zastosowania w zakresie, który został zarzucony w skardze, w powiązaniu ze wskazanymi w skardze przepisami k.p.a. Przepis art. 59 ust. 16 P.p. jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 P.p. Niedopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca tego rodzaju wyjątku na pełne stosowanie przepisów k.p.a. po wydaniu postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Art. 59 ust. 16 P.p. musi być zatem interpretowany w sposób ścisły.

Następnie Sąd I instancji podał, że skarżący upatruje naruszenie art. 59 ust. 16 P.p. w niezamieszczeniu w uzasadnieniu postanowienia stanowiska co do zarzutów zawartych w zażaleniu, co w zasadzie uniemożliwia ocenę i weryfikację skarżonego postanowienia GIOŚ. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazał, że GIOŚ na str. 5-6 uzasadnienia decyzji z [...] 2020 r. odniósł się do zarzutów skarżącego przedstawionych w zażaleniu na postanowienie P. WIOŚ z [...] 2020 r. Ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 16 P.p. podkreślił, że skarżący nie wykazał, aby P. WIOŚ podejmując i prowadząc sporną kontrolę działalności gospodarczej skarżącego, naruszył inne przepisy rozdziału 5 P.p., w związku z czym Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo, na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 P.p., wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, które prawidłowo utrzymał w mocy GIOŚ zaskarżonym postanowieniem.

W ocenie Sądu I instancji GIOŚ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy prawidłowo ustalając, że wnioski obywateli o interwencję w U. w P., ul. P. [...], [...] Ł. stały się przesłanką do zainicjowania postępowania kontrolnego w rozpatrywanej sprawie. Organ wyjaśnił jednocześnie, że przedmiotowa kontrola interwencyjna prowadzona była z urzędu, bowiem przepisy ustawy o IOŚ) nie przewidują możliwości prowadzenia kontroli na wniosek osoby fizycznej lub innego podmiotu, co zostało dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 73 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. Do postępowania o kontynuowaniu czynności kontrolnych regulowanego przepisami P.p. nie ma zastosowania art. 73 k.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Orzekające w sprawie organy nie prowadziły w sprawie postępowania w trybie przepisów k.p.a.

Nie jest również zasadny zarzut przedstawiony w pkt 5 skargi. Z akt sprawy wynika, że wysyłane w drodze korespondencji elektronicznej wnioski obywateli o interwencję w U. w P. stały się podstawą do podjęcia oraz kontynuowania czynności kontrolnych.

Nie zasługiwał, zdaniem Sądu I instancji również na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 6 skargi. Zdaniem Sądu, upoważnienie Nr [...] spełnia wymagania ustawowe i może być podstawą prowadzenia kontroli w niniejszej sprawie. Przedmiotowe upoważnienie zawiera elementy wskazane w art. 49 ust. 7 P.p. W upoważnieniu wskazano datę (Ł., 2020. [...]), podano podstawę prawną, wymieniono osoby, (inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska), przedstawiając ich imiona i nazwiska, stanowiska służbowe i nr legitymacji, upoważnione do przeprowadzenia pozaplanowej, interwencyjnej kontroli w firmie U., P., ul. P. [...], [...] Ł. Kontrola obejmuje przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. Kwestionowany przez skarżącego zakres kontroli wskazany w upoważnieniu nr [...] jest zgodny z treścią art. 1 ustawy o IOŚ. Według tego przepisu Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Zgodnie z art. 9 ust. 1c tej ustawy przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Zakres kontroli określony w upoważnieniu nr [...] jest także zgodny z treścią cytowanego wyżej przepisu. Zakres kontroli określony w ww. upoważnieniu odpowiada ponadto treści żądań wynikających ze skarg oraz interwencji, które znajdują się w aktach sprawy.

Odnosząc się do treści pisma pełnomocnika skarżącego z [...] 2020 r. informującego o ujawnieniu się nowych okoliczności w niniejszej sprawie, Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się wystąpienia osób fizycznych przesłanych do organu przy zastosowaniu poczty elektronicznej z prośbami o interwencję Inspekcji Ochrony Środowiska w związku działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się ponadto protokół przyjęcia zgłoszenia telefonicznie wniosku o podjęcie interwencji z [...] 2020 r. oraz z [...] 2020 r. przesłanym drogą elektroniczną. Sąd I instancji nie zgodził się więc ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że wszczęcie postępowania kontrolnego poprzedziły jakiekolwiek skargi lub prośby o interwencję.

W ocenie Sądu I instancji, GIOŚ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego.

R.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną na powyższy wyrok WSA w Warszawie zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a. przez wydanie wyroku w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w szczególności na podstawie przedstawionych przez organ "akt sprawy", które z uwagi na swą zawartość nie mogą być traktowane jako akta administracyjne w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a.;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w oryginalnych aktach kontroli [...] w celu wyjaśnienia, czy w tychże aktach znajdują się dokumenty, które zostały dołączone do "akt sprawy" przedstawionych przez organ, a których brak w aktach kontroli przeczyłby twierdzeniom organów obu instancji o istnieniu podstaw do wszczęcia kontroli w trybie interwencyjnym;

3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7a k.p.a. oraz art. 81 a k.p.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi, mimo że powinien był ją uwzględnić i zgodnie z żądaniem skargi uchylić decyzje organów obu instancji, gdyż doszło do naruszenia przez te organy przepisów postępowania, w szczególności poprzez: niezebranie i nierozważenie pełnego materiału dowodowego potrzebnego do wydania orzeczenia bazującego na ustaleniach faktycznych, a nie na niepotwierdzonych dowodach, oddalenie wniosków dowodowych złożonych przez stronę skarżącą, co skutkowało oddaleniem skargi i rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącej wszelkich wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, pomimo nakazu rozstrzygania na korzyść strony wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego;

4. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c) i art. 151 p.p.s.a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, że kontrola interwencyjna WIOŚ [...] wszczęta została na skutek skarg (interwencji, donosów), a "Upoważnienie Nr [...]" wydane do przeprowadzone do tej kontroli ma odpowiednio określony przedmiot o zakres;

5. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w tym posłużenie się w uzasadnieniu wyroku w części odnoszącej się do szczegółowych przesłanek wyrokowania niemalże w całości treścią odpowiedzi na skargę udzieloną przez organy obu instancji (WIOS Delegatura w Ł. oraz GIOŚ), co w istocie spowodowało, iż "uzasadnienie" prawne orzeczenia stanowi dosłowne powtórzenie argumentów organu, co ma wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ponieważ nie pozwala na ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu swego rozstrzygnięcia;

6. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji i wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów:

- oparcie się przez Sąd wyłącznie na ustaleniach organów bez dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz brak wskazania, z jakich powodów Sąd uznał ustalenia organu za słuszne,

- przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym zostały jedynie przywołana treść przepisów ustaw Prawo przedsiębiorców oraz o Inspekcji ochrony środowiska, bez oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy i braku ustalenia, jakie jest znaczenie tych norm dla skarżącego,

- brak uwidocznienia operacji logicznej, tj. subsumpcji, którą przeprowadził Sąd, a która wskazywałaby, że "Upoważnienie Nr [...]", w oparciu o które prowadzona jest kontrola interwencyjna w zakładzie skarżącego, odpowiada prawu,

- niespełnienie wymogu jasności oraz konsekwentnej, logicznej całości wyroku, braku argumentacji prawnej Sądu z odesłaniem do argumentów organu kontroli, uniemożliwiające ocenę toku rozumowania Sądu, a przez to kontrolę instancyjną orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny,

- bezkrytycznie przyjęcie stanu faktycznego sprawy przytoczonego w odpowiedzi przez organ kontroli (WIOS), pomimo wnoszonych przez skarżącą zarzutów w tym zakresie,

- nierozpoznanie (brak odniesienia się) do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

7. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi bez uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, co skutkowało na dosłownym powtórzeniu argumentów organu, które nie znajdowały oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy i całkowicie dowolne przyjęcie, że kontrola prowadzona w trybie interwencyjnym została wszczęta na podstawie zawiadomień, pomimo że w oryginalnych aktach kontroli sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu po rzekomych skargach (zawiadomieniach/interwencjach), zaś te dołączone do "akt sprawy" pochodzą z innych prowadzonych bez wiedzy R.R. i zakończonych już postępowań;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

8. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 7, 8 i 9 P.p. w zw. art. 5 ust. 7 oraz art. 9 ust. 1c) ustawy o IOŚ przez dowolne uznanie, że doręczony kontrolowanemu przedsiębiorcy dokument zatytułowany "Upoważnienie Nr [...]" spełnia wymagania ustawowe i może być podstawą prowadzenia kontroli interwencyjnej, pomimo że nie zawiera on prawidłowej podstawy prawnej wszczęcia kontroli pozaplanowej, interwencyjnej, a przede wszystkim prawidłowo i precyzyjnie określonego zakresu przedmiotowego kontroli.

9. naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie wskazanych powyżej przepisów prawa, w sytuacji gdy organy władzy publicznej winny działać na podstawie i w granicach prawa.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (bez przeprowadzania rozprawy) - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Nadto akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Powinny one zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu - adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Poza tym uprzednie skompletowanie akt sprawy przez organy rozpoznające sprawę - a więc wyczerpujące zebranie w aktach całego materiału dowodowego - jest niezbędne dla należytego wywiązania się przez te organy z obowiązków określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oznacza to więc, że w okolicznościach niniejszej sprawy "akta sprawy", o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a. oznaczają dokumentację sprawy, w której zakwestionowana została czynność wszczęcia kontroli. Wobec tego obowiązkiem organu wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. było przekazanie WSA w Warszawie - wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę - kompletnych i uporządkowanych akt kontroli znak: [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przesłane do WSA w Warszawie akta nie tylko nie były ułożone chronologicznie i ponumerowane, ale przede wszystkim nie były to akta sprawy, w której podjęta została kwestionowana czynność (wszczęcie kontroli). Znaczna część tych dokumentów nie została dołączona w oryginałach, część jest tylko kopiami uwierzytelnionymi przez osoby do tego nieuprawnione, zaś część pochodzi z zupełnie z innych postępowań (o czym świadczą znajdujące się na nich sygnatury). Dotyczy głównie rzekomych zgłoszeń mieszkańców Podgórza dotyczących rzekomego przekroczenia hałasu przez Zakład prowadzony przez R.R. Choć na niektórych e-mailach znajduje się odręcznie dopisana sygnatura [...], to jednak żaden z tych dokumentów nie pochodzi z akt kontroli [...], których oryginał nie został przedstawiony wraz ze skargą. Z kolei pozostała korespondencja dotyczy spraw: [...], [...], [...], których R.R. nie był ani stroną, ani uczestnikiem i dopiero z akt niniejszej sprawy dowiedział się, że takie postępowania były prowadzone. Nie wiadomo skąd owa korespondencja pochodzi, kto ją wytworzył i w jaki sposób została ona dołączona do akt niniejszej sprawy. Wydruki korespondencji nie są oznakowane ani pieczęciami (tzw. prezentatą), ani podpisem pracowników przyjmujących pismo, ze wskazaniem daty i godziny ich wpływu oraz liczby załączników. Zasadą zaś w przypadku interwencji zgłaszanych drogą elektroniczną, powinno być dołączanie do akt sprawy wydruku e-maila (opatrzonego datą, pieczęcią i podpisem osoby przyjmującej), a gdy takie skargi zgłaszane są osobiście lub telefonicznie powinny zostać utrwalone w formie notatki służbowej (również dołączanej do akt kontroli). Tego typu procedura ma na celu z jednej strony umożliwienie przedsiębiorcy weryfikacji faktu złożenia skargi i możliwości odpierania potencjalnych zarzutów, a z drugiej strony uniknięcie zarzutów o potencjalne nadużycia ze strony organów Inspekcji, polegające na wszczynaniu kontroli interwencyjnej wobec przedsiębiorcy, w oparciu o np. nieistniejący "donos". Powyżej opisane uchybienia, w ocenie strony skarżącej, wskazują więc, że "akta sprawy", które organ przedłożył WSA wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę nie odpowiadają wymogowi z art. 54 § 2 p.p.s.a. Strona podkreśliła, iż w orzecznictwie uważa się, że wydanie przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy administracyjnej stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i skutkuje przekazaniem sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że zasadą jest, iż w każdym postępowaniu administracyjnym, a w szczególności postępowaniu kontrolnym interwencyjnym, w którym prawa przedsiębiorcy są znacznie ograniczone, kontrolowany podmiot powinien dysponować wiedzą o podstawie faktycznej i prawnej kontroli. Tym samym powinien mieć wiedzę, czy istotnie odbywa się ona w oparciu o interwencję (donos) dotyczącą jego działalności. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście ustalenia prawidłowości wskazanej w upoważnieniu podstawy prawnej oraz zakresu kontroli. Gdyby okazało się, że kontrola nie odbywa się w oparciu o wcześniejszą interwencję, inna byłaby także podstawa prawna kontroli oraz zakres praw kontrolowanego. Określenie zakresu przedmiotowego kontroli ma istotne znaczenie zarówno dla organów kontroli, jak i kontrolowanego przedsiębiorcy - zakres P.p.). Zakres przedmiotowy kontroli powinien nie tylko obejmować skonkretyzowaną sferę działalności przedsiębiorcy, ale należy również wskazać w upoważnieniu okoliczności, które organ zamierza ustalić oraz potencjalne naruszenie przedsiębiorcy. Zakres przedmiotowy kontroli powinien być precyzyjny, nie może być zbyt ogólny, żeby nie dawać możliwości organom kontrolowania całej działalności przedsiębiorcy pod każdym względem. Tymczasem, w ocenie pełnomocnika, "Upoważnienie Nr [...]" przedłożone przez kontrolerów IOS zawiera jedynie ogólne "określenie zakresu przedmiotowego kontroli" w istocie sprowadzające się do przytoczenia treści art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o IOŚ (kontrola przestrzegania przepisów i decyzji w zakresie ochrony środowiska). Jest zatem zbyt ogólnikowe i w zasadzie nieograniczone, w szczególności, że rzekome interwencje (donosy) dotyczyły wyłącznie naruszenia norm hałasu. Oznacza to zaś, że zakres przedmiotu kontroli powinien zatem wynikać i pokrywać się z treścią interwencji na podstawie, których wszczęto kontrolę pozaplanową interwencyjną. Przepis art. 5 ust. 7 oraz art. 9 ust. 1c) ustawy o IOŚ wyraźnie zakreślają zakres kontroli interwencyjnych wskazując, że są one przeprowadzane jedynie w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia oraz w celu jak najszybszego zbadania skarg i wniosków o interwencje. Oznacza to zaś, że kontrole interwencyjne nie mogą wykraczać poza ich zakres określony treścią skarg i wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku te wszystkie kwestie w zasadzie pominął i nie odniósł się do nich w zasadzie w żaden sposób. W swoich wywodach w zasadzie nie dokonał wykładni przepisu art. 49 ust, 7, 8 i 9 P.p.

Następnie pełnomocnik stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem kwestionowane "Upoważnienie Nr [...]" odpowiada wymogom z art. 49 ust. 7 P.p. Jedynie bowiem formalnie doszło do egzegezy treści tego przepisu, lecz nie dokonano wyjaśnienia znaczenia tego przepisu na gruncie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd za podstawę swojego wyrokowania. W tym zakresie Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż "upoważnienie spełnia wymagania ustawowe i może być podstawą prowadzenia kontroli". Zawiera bowiem elementy wskazane w art. 49 ust. 7 P.p." a zakres w nim określony jest zgodny z art. 9 ust. 1 c ustawy o IOŚ oraz treści żądań zawartych w skargach i wnioskach. W ocenie skarżącego takie uzasadnienie jest niewystarczające i sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy.

Pełnomocnik zauważył też, że kontrolerzy WIOŚ Delegatura w Ł., ignorując zarówno rzeczywisty przedmiot kontroli (badanie hałasu), jak i jej zakres (teren zakładu U. w P.), postanowili "rozszerzyć" kontrolę także na inne aspekty działalności gospodarczej R.R. Domagali się dostępu w żaden sposób nie związanych z emisją hałasu dokumentów weterynaryjnych oraz dotyczące innych już zakończonych postępowań administracyjnych (m.in. w sprawie decyzji o wydaniu pozwolenia zintegrowanego) itp. Dodatkowo w oparciu o Upoważnienie [...] w dniu [...] 2020 r. przystąpili do kontroli samochodów znajdujących się na oddalonym o ponad 6 km od terenu U. parkingu w miejscowości W., gm. Ł. Czynności te zostały podjęte bez stosownego upoważnienia do kontroli, a kontrolerzy twierdzili, że choć czynności wykonywali 6 km od zakładu, są one jednak związane z kontrolą hałasu z terenu U. Działania takie naruszają art. 49 ust. 9 P.p., który stanowi wprost, że zakres kontroli nie może wykraczać poza ten wskazany w upoważnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekający jako Sąd I instancji art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 54 § 2 p.p.s.a. przez wydanie wyroku w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w szczególności na podstawie przedstawionych przez organ akt sprawy, które z uwagi na swą zawartość nie mogą być traktowane jako akta administracyjne w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a. Pojęcie "akt sprawy" w znaczeniu użytym w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. Pozostawił to doktrynie i orzecznictwu sądów. Mówiąc o aktach sprawy w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a należy przez to rozumieć zbiór wszystkich dokumentów obrazujących kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywanie przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku przekazywania akt w postaci papierowej winny one być kompletne i uporządkowane. Przepis § 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu i szczegółowych warunków przekazywania skargi wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej art.54 § 5 p.p.s.a. stanowi, że akta sprawy organ przekazuje do sądu w takiej postaci, w jakiej są prowadzone. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 2 tego rozporządzenia akta prowadzone w postaci papierowej przekazuje się jako zbiór kolejno ponumerowanych kart połączonych za pomocą środków, które nie degradują struktury fizycznej dokumentów. Natomiast orzekanie na podstawie akt sprawy, o jakim mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw wydania odjętego skargą rozstrzygnięcia. Aktami sprawy w rozumieniu powołanego przepisu są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Do pojęcia akt sprawy należy włączyć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności materialnoprawnych oraz proceduralnych, pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt I FSK 549/06). Do akt administracyjnych mogą być dołączone zarówno oryginały dokumentów, jak i odpisy. Ustawodawca w żadnym razie nie stawia wymogu, aby w aktach sprawy, na podstawie których orzeka sąd rozpatrujący skargę znajdowały się tylko oryginały dokumentów. Jest oczywistym, że w przypadku gdy sąd poweźmie wątpliwości, co do zgodności dołączonego do akt sprawy odpisu z oryginałem, czy to z urzędu lub w oparciu o przedstawioną w tym zakresie argumentację strony, może zażądać złożenia oryginału przy spełnieniu przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. Obowiązujące przepisy nie zawierają zakazu dołączania przez organy do akt administracyjnych odpisów dokumentów lub ich wyciągów, w szczególności w sytuacji gdy może ona stanowić podstawę do wszczęcia odrębnych postępowań lub stanowić dowód w tych postępowaniach. W sprawie objętej skargą kasacyjną strona podnosząc zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 54 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że Sąd I instancji oceniając legalność objętego skargą postanowienia oparł się w znacznej części na dokumentach, które nie zostały dołączone w oryginale, w części które są kopiami uwierzytelnionymi przez osobę nieuprawnioną oraz pochodzących z zupełnie innych postępowań, o czym mają świadczyć znajdujące się na nich adnotacje o sygnaturze prowadzonej sprawy. Tak postawiony zarzut odnosił się do dokumentów, które stanowiły podstawę do wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia kontroli interwencyjnej, dotyczącej funkcjonowania ubojni prowadzonej przez stronę. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o IOŚ, Inspekcja ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe. W myśl art. 9 ust. 1b powołanej ustawy do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość wystąpienia z takim wnioskiem oraz kontrole interwencyjne. Przez te ostanie rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnienia przestępstwa lub wykroczenia (art. 9 ust. 1 c ustawy). Do akt sprawy dołączono dokumenty w oparciu, o które organ uznał za konieczne przeprowadzenie takiej kontroli. Są nimi złożone pocztą elektroniczną e-maile przez mieszkańców P., tj. J.K., M.K., M.J., czy też P.K. informujące o przekroczeniu dopuszczalnych norm hałasu i związanych z tym uciążliwości, jak również odpis protokołu z przyjęcia zgłoszenia telefonicznego wniosku o podjęcie interwencji w związku z działalnością wskazanej ubojni (również w związku z przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu). Dołączone do akt sprawy odpisy wskazanych dokumentów, stanowią dostateczną podstawę do przyjęcia, że zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. kontroli pozaplanowej, interwencyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości tych dokumentów. Fakt, że ich oryginały są dołączone do innych akt sprawy, o czym mają świadczyć umieszczone na nich sygnatury spraw innych niż sygnatura pod jaką zrejestrował organ sprawę związaną z prowadzeniem spornej kontroli, nie może stanowić podstawy uznania, że nie zawierają one skarg i interwencji dotyczących zagrożenia jakie niesie dla środowiska działalność ubojni, prowadzonej przez skarżącego, w związku z prawdopodobieństwem przekroczenia norm hałasu. Decyduje o tym treść tych dokumentów, która w tym zakresie jest jednoznaczna. W każdym z nich wskazuje się na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu i związane z tym niebezpieczeństwo dla ludności w pobliżu zamieszkującej. Organ znajdował się więc w posiadaniu skarg i interwencji dotyczących okoliczności uzasadniających przeprowadzenie spornej kontroli. Stanowisko zaprezentowane przez skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym organ winien dołączyć do akt sprawy oryginały dokumentów, na które się powołuje, przy uwzględnieniu, że strona nie podważyła skutecznie autentyczności wskazanych dokumentów, a jedynie wyraziła swoje w tym zakresie wątpliwości stanowi wyraz nadmiernego formalizmu. Oczywiście niewłaściwym wnioskowaniem byłoby, że kserokopia dokumentu nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwe uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego. Podkreślić również należy, że skoro odpis, jak i kserokopia, stanowią odzwierciedlenie oryginału, tyle tylko, że pierwszy metodą tradycyjną, a drugi metodą nowoczesną, to istnieje podstawa do objęcia pojęciem odpisu także kserokopii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2842/15, z dnia 21 sierpnia 2012,r., sygn. akt II GSK 1016/11, z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1508/09). Podobnie zatem jak odpis, należy uznać kserokopię za dokument stanowiący dowód istnienia oryginału i dlatego podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut braku w aktach administracyjnych oryginałów dokumentów będących skargami, czy też interwencjami nie mógł stanowić podstawy do uznania, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przeprowadzenie przez organ kontroli interwencyjnej. Skoro strona nie podważyła skutecznie wiarygodności tych dokumentów, a Sąd I instancji nie miał w tym zakresie wątpliwości, brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z ich oryginałów, znajdujących się w innych aktach administracyjnych, czemu Sąd ten dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Czyni to również bezzasadnym drugi z zarzutów kasacyjnych oparty na naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 54 § 2 p.p.s.a., a dotyczący zaniechania przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach kontroli o sygn. [...] w celu wyjaśnienia, czy znajdują się w nich dokumenty stanowiące podstawę jej wszczęcia.

Przystępując do oceny zasadności kolejnego z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7a i art. 81a k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pragnie zaznaczyć, że podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym do czynności Inspektora Ochrony Środowiska prowadzącego kontrolę w trybie unormowanym przepisami P.p., które nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a. nie mają zastosowania przepisy k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne. Zgodnie z art. 45 ust. 1 P.p. kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest prowadzona na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych lub bezpośrednia stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. Powyższa regulacja oznacza, że do czynności kontrolnych przeprowadzanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska, jak i co do wydawanych zarządzeń pokontrolnych, nie mają zastosowanie przepisy k.p.a. Przepisy k.p.a. zgodnie z art. 59 ust. 16 P.p. stosuje się tylko do postępowań określonych w art. 59 ust. 6, 7 i 9 ustawy w zakresie nieuregulowanym ustawą. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego rodzaju wyjątki. Przepis ten musi być interpretowany w sposób ścisły. Tym samym nie jest uzasadnione powiązanie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. i art. 81a k.p.a. Zgodnie bowiem z powyższym stanowiskiem przepisy art. 7a i art. 81a k.p.a. nakazujące organom pojawiające się wątpliwości rozstrzygać na korzyść strony nie mają zastosowania do postępowania kontrolnego prowadzonego przez Inspekcję Ochrony Środowiska dotyczącego działalności gospodarczej przedsiębiorców. Pomiot kontrolowany będzie miał możliwość skorzystania z pełnej ochrony określonej w k.p.a. z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego w następstwie wydanych zarządzeń pokontrolnych. Powyższe stanowisko nie oznacza, że działania organów związane z prowadzeniem kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców na podstawie przepisów zawartych w ustawie Prawo przedsiębiorców mogą charakteryzować się dowolnością, jednak reguł według jakich mają być przeprowadzane należy szukać w szczególności w powołanej ustawie i w oparciu o regulacje w niej zawarte, wskazywać na ewentualne naruszenia, lub też w aktach prawnych wyższego rzędu.

Z tych samych powodów należy uznać za nieuzasadniony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto podnieść należy, że wskazując na przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit a) p.p.s.a. mówiący o naruszeniu przepisów prawa materialnego, strona nie wskazała przepisu prawa materialnego, którego naruszenie to dotyczy. Nie jest obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie braków tak wadliwie sformułowanego zarzutu kasacyjnego, w szczególności domyślanie się jaki przepis strona miała na myśli. Nadmienić należy, że co do podstaw wszczęcia kontroli interwencyjnej o której mowa w art. 9 ust. 1b ustawy o IOŚ Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, dokonując oceny pierwszego zarzutu kasacyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa warunki, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. W art. 141 § 4 p.p.s.a wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21). W rozpoznawanej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu/postępowania/czynności. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 990/21). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji odniósł się do tych zarzutów skargi, które dotyczyły istoty sporu. Natomiast podzielenie stanowiska organu, nawet jeśli Sąd I instancji zgodził się z każdym z argumentów tego organu, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I FSK 1297/17). To, że WSA zaakceptował w całości wywody organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie oznacza bowiem, że nie dokonał własnej oceny sprawy. Zbędne jest szukanie dodatkowej argumentacji, gdy organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił ją w sposób jasny i wyczerpujący.

Odnośnie zarzutu zgłoszonego w pkt 7 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że także nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczy orzekania sądu w sprawach, których przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organy sprawy. To nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Co do braku podstaw do stosowania w sprawach dotyczących kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzonych w oparciu o art. 45 i następny przepisów k.p.a. kodeksu za wyjątkiem sytuacji określonych w art. 59 ust. 16 P.p., Naczelny Sąd Administracyjny już w niniejszym uzasadnieniu się wypowiedział.

Nie zawierają również usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnośnie prawidłowego wypełnienia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, co stanowi przedmiot pierwszego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego (zarzut 8), które zgodnie z art. 49 ust. 1 P.p. jest okazywane przez pracownika organów w chwili jej rozpoczęcia, wskazać należy że jego obowiązkową treść określa art. 49 ust. 7 ustawy. Zgodnie z treścią pkt 6 tego przepisu upoważnienie winno zawierać określenie zakresu przedmiotowego kontroli. W spornej sprawie przedmiot ten określono jako przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. Nie może budzić wątpliwości, że tak określony przedmiot kontroli obejmuje badanie zagadnień związanych z hałasem, powstającym w związku z pracą ubojni. Kontrola taka nie ogranicza się wyłącznie do przeprowadzenia pomiarów natężenia hałasu, lecz obejmuje również inne zagadnienia związane z emisją hałasu do środowiska (obciążenie linii produkcyjnej, prawidłowości eksploatacji urządzeń emitujących hałas, dotrzymanie standardów ochrony przed hałasem, wielkości produkcji, ilości i rodzaju pracujących urządzeń, które to czynniki mogą mieć wpływ na emisję hałasu itp.). Należy zatem przyjąć, że zakres przedmiotowy kontroli określony w upoważnieniu pokrywa się z zakresem przedmiotowym skarg i interwencji, w oparciu o które organ postanowił przeprowadzić kontrolę interwencyjną. Zgodzić się należy, że przedmiot ten został określony w upoważnieniu w sposób ogólny, to jednak przeprowadzone czynności kontrole, jak wynika z akt sprawy, dotyczyły zagadnień związanych z emisją hałasu. Mieściły się zatem w zakresie przedmiotu kontroli określonym w upoważnieniu. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, uznając, że organ miał możliwość określenia przedmiotu kontroli w sposób bardziej precyzyjny, to jednak nie ma to jednak wpływu na ostateczna ocenę legalności postanowienia w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. W szczególności ten sposób określenia przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie, nie uzasadniał wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Uznać również należy, że żądane przez kontrolujących dokumenty miały na celu zgromadzenie niezbędnych danych związanych z emisją hałasu. Skarżący kasacyjnie zdaje się bezzasadnie zawężać kontrolę dotyczącą badania emisji hałasu, jedynie do dokonywania pomiaru jego natężenia. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 7, 8 i 9 P.p. nie jest zasadny. Wskazać jednocześnie należy, że formując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie powołał obok art. 151 p.p.s.a. (który jest przepisem wynikowym) art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. określa elementy, jakie winno zawierać rozstrzygnięcie sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach w nim wymienionych. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest natomiast bezczynność, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie ocena legalności postanowienia organu w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Skarżący kasacyjnie winien powiązać naruszenie wskazanych przepisów P.p. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) p.p.s.a., czego nie uczynił.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 Konstytucji RP, którego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu wskazanych uprzednio przepisów prawa, w sytuacji gdy organy władzy publicznej winny działać na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że kompetencja każdego organu władzy publicznej do władczego jednostronnego wkraczania w sferę praw i obowiązków jednostki, powinna opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. Jednocześnie dla zasady legalizmu istotne znaczenie mają normy proceduralne, które określają tryb postępowania organów prowadzących określone postępowanie. Przepis art. 7 Konstytucji RP nie stanowi bezpośredniego wzorca kontroli, skoro tryb postępowania organów określają stosowne przepisy szczególne. Jednakże stwierdzenie naruszenia określonego trybu postępowania (przepisów procesowych), czy też przepisów prawa materialnego przez organy władzy publicznej może być równocześnie zakwalifikowane jako działanie bezprawne, tj. naruszające zasadę legalizmu. Jak wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ze strony organów naruszenia wskazanych w złożonej skardze kasacyjnej zarówno przepisów postępowania, które by mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia zasady praworządności ze strony organów w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.