Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2416/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 248/11 w sprawie ze skargi E.G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania bez pozwolenia domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i zadaszoną wiatą oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 248/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając skargę E. G., uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Trzebnicy z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania przez M. i B. M. bez pozwolenia domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną na działce nr 256 AM 25 w O. przy ul. L..

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Starosta Powiatu Trzebnickiego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...] udzielił M. i B. M. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z gabinetem lekarskim wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym oraz budynkiem garażowym. Inwestycja miała zostać zrealizowana na działce nr 221 AM 25 przy ul. L. w O.. W dniu 14 stycznia 2004 r. dokonano zmian w danych ewidencyjnych gruntów wynikających z połączenia działki nr 221 AM 25 z działką nr 225/3 AM 25. W wyniku scalenia powstała działka nr 256 AM 25.

W dniu [...] października 2004 r. decyzją Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (dalej jako PINB w Trzebnicy) udzielił małż. M. pozwolenia na użytkowanie wzmiankowanego budynku przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę (przed wykonaniem budynku garażowego) oraz określił warunek użytkowania gabinetu lekarskiego jako zakładu pracy, polegający na obowiązku uzyskania pozytywnego stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie zgodności wykonania budynku z projektem budowlanym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu Trzebnickiego z dnia [...] lutego 2003 r.

W piśmie z dnia 19 kwietnia 2006 r. skierowanym PINB w Trzebnicy E. G. wystąpiła o przeprowadzenie oględzin działki nr 256 AM 25 podnosząc, że na ww. działce został wybudowany bez pozwolenia na budowę dom jednorodzinny wraz z gabinetem lekarskim oraz wiatą zadaszoną w odległości 0, 5 m od granicy jej działki (działka nr 220 AM 25), jak również zostały wylane fundamenty budynku garażowego w odległości 0,5 m od granicy jej działki. W ocenie E. G. te obiekty budowlane rażąco naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, jakimi są m.in.. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z dnia 5 grudnia 2003 r., DZ. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], PINB w Trzebnicy umorzył postępowanie w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w jego ocenie przedmiotowa inwestycja została pod względem formalnym skutecznie zakończona w części budynku mieszkalnego z gabinetem lekarskim wobec czego brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania na podstawie rozdziału 5 Prawa budowlanego. Zdaniem organu przedmiotowa wiata był integralnie związana ww. budynkiem.

Decyzja ta, w wyniku zaskarżenia jej przez E. G., została uchylona przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako DWINB we Wrocławiu) decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...]. W ocenie organu II instancji uzasadnione było umorzenie postępowania odnośnie domu, skoro jego budowa została legalnie zakończona, ale nie w zakresie wiaty, która nie została wskazana w decyzjach o pozwoleniu na budowę i w pozwoleniu na użytkowanie. Organ II instancji zalecił dokładne wyjaśnienie tej kwestii.

PINB w Trzebnicy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...], powtórnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał m.in., że roboty budowlane były wykonywane na podstawie decyzji Starosty Powiatu Trzebnickiego z dnia [...] lutego 2003 r. o pozwoleniu na budowę i późniejsze jej wyeliminowanie z obrotu prawnego nie zmienia faktu, że roboty budowlane były prowadzone legalnie. Dodał, że w dalszym ciągu istnieje w obrocie prawnym decyzja PINB w Trzebnicy z dnia [...] października 2004 r., którą udzielono M. i B. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wskazał nadto, że wiata będąca przedmiotem postępowania nie była wymieniona zarówno w decyzji o pozwoleniu na budowę jak i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem nie jest to wymagane przez przepisy prawa. W ocenie organu nie zmienia to jednak faktu, że sporna wiata jest częścią obiektu budowlanego, wybudowanego na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2003 r.

Od decyzji tej odwołała się E. G., która wniosła o jej uchylenie i zastosowanie przepisów art. 48 – 51 Prawa budowlanego. Podniosła, że organ był związany opiniami prawnymi wyrażonymi w wyrokach sądu administracyjnego orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a z ustaleń tych wynikało, że sporna wiata nie była uwidoczniona w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Odwołująca się wskazała na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź wznowienia postępowania w tej sprawie. Podkreśliła, że pozwolenie na budowę dotyczyło działki nr 221, podczas gdy budowa zrealizowana została również na sąsiedniej, później nabytej przez inwestorów działce nr 225/3. Do odwołania uczestniczka dołączyła opinię techniczną z dnia 31 marca 2004 r., stwierdzającą wybudowanie wiaty związanej z domem jednorodzinnym na działce nr 221 w odległości 0,2 m od granicy działki i 2,70 m od budynku na sąsiedniej działce nr 220, zaś samego domu w odległości 6,80 m od tego budynku, co oznacza naruszenie przepisów § 12 ust. 3, § 13 i § 271 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], DWINB we Wrocławiu uchylił w całości decyzję PINB. Organ II instancji podkreślał, że w decyzjach o pozwoleniu na budowę i na użytkowanie domu nie została wymieniona wiata. W postępowaniach sądowoadministracyjnych związanych z niniejszą sprawą wiata była traktowana jako odrębny obiekt. Dlatego należało przyjąć, że wiata nie została objęta pozwoleniem na użytkowanie. Wiata ta sięga do granicy z sąsiednią działką (nr 220 AM 25), co rażąco narusza § 12 ust. 3 i 5 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę należało zamiast umarzać postępowanie, rozważyć potrzebę wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie domu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Decyzja DWINB została zaskarżona przez M. i B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 300/07, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ II instancji przytacza pewne ustalenia faktyczne i powołuje się w swej decyzji na materiał dowodowy, którego brak jest w aktach sprawy. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ aby dołączył do akt niniejszej sprawy akta wszelkich postępowań dotyczących przedmiotowej budowy i oddania do użytkowania (sprawy pozwolenia na budowę, stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie i postępowań nadzwyczajnych w sprawie tego pozwolenia), a następnie dopiero dokonał w oparciu o materiał dowodowy tych spraw samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących podstaw do umorzenia postępowania. Ponadto Sąd wskazał, że w aktach sprawy nie ma żadnego materiału dowodowego w zakresie ustalenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dotyczącej obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, szczególnie do ustalenia, czy wspomnianą decyzją objęta była tzw. wiata. Sąd zgodził się, że brak wskazania wiaty w treści rozstrzygnięć nie miałby znaczenia w przypadku udokumentowanego ustalenia, że jej wybudowanie zostało przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a następnie zrealizowane. Zdaniem Sądu, nie było istotne w jaki sposób traktowana była wiata w odrębnych postępowaniach, przy czym raczej jako część obiektu, nie zaś jako osobny obiekt, lecz organ miał wyjaśnić w oparciu o własne dowody i ustalenia znajdujące oparcie w tych dowodach, czy w odniesieniu do wiaty istnieją w niniejszej sprawie podstawy do wydania merytorycznej decyzji tj. gdyby nie była objęta pozwoleniem na użytkowanie bądź pozwolenie to zostałoby wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd nie zaakceptował poglądu prawnego organu, że istnienie podstawy do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie stanowiło przeszkodę procesową dla zakończenia postępowania w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], DWINB we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję PINB w Trzebnicy z dnia [...] stycznia 2007 r. umarzającą postępowanie w sprawie.

W wyniku rozpoznania skargi E. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08, uchylił decyzję DWINB we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił, że organ II instancji podejmując zaskarżoną decyzję naruszył art. 153 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ten mimo wynikającego z ww. przepisu obowiązku nie zastosował się on do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2007 r., w którym to orzeczeniu Sąd nakazał uzupełnienie akt sprawy o dokumentację dotyczącą budowy i oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji. W dalszej treści uzasadnienia Sąd zobowiązał ponownie DWINB we Wrocławiu do wypełnienia wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w zapadłych w sprawie orzeczeniach Sądu poprzez uzupełnienie akt sprawy, a następnie dokonanie w oparciu o zebrany materiał dowodowy samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących podstaw do umorzenia postępowania, które powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do przepisu art. 107 § 3 Kpa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], DWINB we Wrocławiu po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję PINB w Trzebnicy z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ oświadczył, że niniejsza decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane w wyniku ustalenia, że całość zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną na działce nr 256 AM 25 w O. przy ul. L., została zrealizowana legalnie na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę Trzebnickiego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Zdaniem organu późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie daje podstaw do przyjęcia, że wiata została wybudowana nielegalnie. DWINB we Wrocławiu podniósł, że legalność wybudowania obiektu budowlanego oznacza wykonanie obiektu na podstawie pozwolenia na budowę, a stwierdzenie przez właściwy organ, że pozwolenie na budowę, na podstawie którego zrealizowana została inwestycja jest wadliwe nie rzutuje na ocenę legalności robót. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę daje podstawę do prowadzenia postępowania naprawczego wobec wykonanych w ramach tego pozwolenia na budowę robót w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego pod warunkiem, że postępowanie to nie jest prowadzone w sprawie samowoli budowlanej oraz inwestycja nie została formalnie oddana do użytkowania w trybie art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane. DWINB we Wrocławiu stwierdził, że PINB w Trzebnicy, decyzją z dnia [...] października 2004 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie powyższej inwestycji, a zatem inwestycja ta została pod względem formalnym zakończona. W związku z powyższym postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem możliwe wydanie w toku tego postępowania decyzji merytorycznej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. G., zarzucając organowi naruszenie:

– art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu tego artykułu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r.) w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało przyjęcie przez organ II instancji, że sporna wiata została objęta pozwoleniem na użytkowanie, w sytuacji braku tejże wiaty zadaszonej w projekcie budowlanym, na planie zagospodarowania terenu, a uwidocznienia jej na rysunku rzutu przyziemia budynku, który był z projektu budowlanego wyrwany oraz w sytuacji braku wymienienia tejże wiaty w sentencji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, podczas gdy wiata ta - jako przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne była wymieniona w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę, co prowadziłoby do stwierdzenia, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

– art. 9 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 (w brzmieniu po 11 lipca 2003 r.) i w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 (w brzmieniu z przed 11 lipca 2003 r.), art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7 (w brzmieniu po 11 lipca 2003 r.) Prawa budowlanego oraz w zw. z § 12 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie oraz błędną wykładnię, co spowodowało przyjęcie przez organ II instancji, iż obiekt budowlany, w tym zadaszona wiata została wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w szczególności z planem zagospodarowania terenu, mimo że stanowiłoby to istotne odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, bez uzyskania zgody właściwego organu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, w tym od planu zagospodarowania terenu bez uzyskania uprzednio decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i w związku z tym bez przeprowadzenia postępowania naprawczego, i tym samym spowodowałoby wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa,

– art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez brak przez organ II instancji wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia przez organ na stanie faktycznym niezgodnym z rzeczywistością, a także niepoczynienie przez organ administracji publicznej własnych ustaleń faktycznych wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego i w związku z tym braku prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji,

– art. 6, 7, 8, 12 K.p.a. w zw. z art. 35 i 36 K.p.a. poprzez pozostawanie przez organ II instancji w nieuzasadnionej zwłoce przez okres dwóch lat, po wydaniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08, co miało następnie wpływ na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wyjaśnienie sprawy przez organ II instancji,

– art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 153 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy oraz nieuwzględnienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wytycznych WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 300/07, jak również wytycznych WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08, co do dalszego postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że organ II instancji ponownie nie zastosował się do wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 6 listopada 2008 r. Organ II instancji w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji przyjął za własne ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 300/07, a odnoszące się do interpretacji części uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1449/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji poza powyższymi, nie własnymi ustaleniami, nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń faktycznych, które miałyby odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jak również nie zastosował się do wiążących go wskazań WSA we Wrocławiu, zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku.

Skarżąca odniosła się także do – jej zdaniem – bardzo długiego okresu, jaki potrzebny był organowi na zebranie materiału dowodowego. Strona podkreśliła, iż osobiście uzyskała dokumenty niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w czasie znacznie krótszym, niż ten, który poświęcił na to DWINB we Wrocławiu.

Skarżąca wskazała nadto na nieprawidłowości i nieścisłości, które zostały zauważone w dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji. Podkreślono przy tym, iż kwestia wadliwości projektu budowlanego i wynikające z niej konsekwencje nigdy nie były przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do podnoszonej przez organy nadzoru budowlanego kwestii nie wymienienia wiaty w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ze względu na brak takiego wymogu w przepisach prawa, skarżąca stwierdziła, że pogląd taki jest sprzeczny z obowiązującym prawem i nie znajduje w nim oparcia, co powoduje, że nie można się z nim zgodzić. Zaznaczyła, że we wniosku o pozwolenia na budowę powinny być wymienione wszystkie elementy całego zamierzenia budowlanego, które następnie powinny zostać uwidocznione na planie zagospodarowania. Tymczasem wiata nie była uwidoczniona na planie zagospodarowania terenu. Skarżąca podkreśliła, że na pierwotnej załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę mapie do celów opiniodawczych wiata w ogóle nie widniała, a garaż usytuowany był bezpośrednio przy granicy. Mając na uwadze wadliwości projektu budowlanego nie można stwierdzić, że organ architektoniczno-budowlany objął sporną wiatę pozwoleniem na budowę, bowiem wyszedłby poza granice wniosku, co stanowiłoby rażące naruszenia art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi wyjątek od art. 61 K.p.a. Skarżąca podniosła, że wiata została naniesiona na mapie do celów opiniodawczych dopiero w 2005 roku. Zdaniem skarżącej w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego II instancji, iż wiata nie była objęta zatwierdzonym projektem budowlanym, to zastosowanie powinien mieć art. 48 Prawa budowlanego.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, iż w jego ocenie organ nie wykonał w sposób należyty zaleceń zawartych w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu miał obowiązek zgromadzić całą dokumentację dotyczącą budowy i oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji, a następnie w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonać samodzielnych ustaleń i ocenić istnienie bądź brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. Organ ten przede wszystkim miał ustalić przedmiot decyzji z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, a w szczególności czy wspomniana decyzja obejmowała sporną wiatę. Gromadzenie niezbędnego w sprawie materiału dowodowego zabrało organowi odwoławczemu ponad dwa lata, co w konsekwencji oznacza, iż zaskarżoną decyzję organ ten wydał z istotnym naruszeniem ustawowych terminów (art. 35 K.p.a., art. 12 K.p.a.). Pomimo tak długiego okresu DWINB we Wrocławiu nie udało się zebrać kompletnego materiału dowodowego. Z lektury akt administracyjnych wynika, że było to konsekwencją nienależytego zaangażowania organu II instancji oraz braku jego determinacji w tym, by materiał dowodowy zebrać możliwie szybko i w całości. W aktach sprawy nadal jest brak m.in. dokumentacji z postępowania toczącego się przed Wojewodą Dolnośląskim w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] lutego 2003 r., udzielającej pozwolenia na budowę domu mieszkalnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Informacja Wojewody Dolnośląskiego, że pomimo przeprowadzonej kwerendy akta nie zostały odnalezione, nie świadczy jeszcze o tym, że akta te zostały utracone bezpowrotnie. Organ ograniczył swoją aktywność w wykonaniu zaleceń Sądu do wysyłania kolejnych pism w odstępach kilkumiesięcznych nie zaznaczając, że wynika to z nakazu sądowego. Skarżąca jako osoba fizyczna odnotowała większą skuteczność niż organ. Możliwe jest również zastosowanie instytucji odtworzenia akt administracyjnych, czego organ nie sugerował.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wydając przedmiotową decyzję ponownie naruszył przepisy art. 6, 7, 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 153 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wyjaśnienie kwestii zasadniczej, tj. czy sporna wiata była objęta pozwoleniem na użytkowanie oraz poprzez brak oparcia poczynionych ustaleń faktycznych w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jak również poprzez niewyjaśnianie kwestii istnienia bądź braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniu organu II instancji wyrażonym w odpowiedzi na skargę, jednoznacznie wynika, iż przyjęte w decyzji ustalenia dotyczące istotnych dla postępowania okoliczności faktycznych nie zostały przez organ dokonane samodzielnie na podstawie zebranego materiału dowodowego. DWINB we Wrocławiu bowiem chcąc uzasadnić zajęte przez siebie w sprawie stanowisko przywołuje często wybiórczo pasujące mu stwierdzenia zawarte w uzasadnieniach wydanych wcześniej w sprawie wyrokach sądów administracyjnych. W szczególności nie można zaakceptować ustaleń organu odnoszących się do jakże istotnego w całej sprawie zagadnienia, czy wiata była przewidziana w projekcie architektoniczno – budowlanym i w decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie. Sąd podkreślił ponadto, że organ winien był pamiętać o możliwości stosowania przepisów Rozdziału 5 Prawa budowlanego wobec części budynku, a także o utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie prawnym, że badania zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, stanowią kwestie podstawowe, bez których nie można mówić o możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W przypadku, gdy została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w oparciu o akt, którego stwierdzono nieważność. Zachodzą tu bowiem okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Sąd wskazał nadto, że jako naganne, wręcz stronnicze i nacechowane nierównym traktowaniem stron, ocenił postępowanie organów orzekających w sprawie przedmiotowej inwestycji. Niezrozumiałe jest dla Sądu dlaczego od tylu lat, pomimo stwierdzonej wadliwości całej procedury inwestycyjnej i świadomości istnienia tych nieprawidłowości u organów nadzoru budowlanego, organy te wskazują w kolejnych wydanych przez siebie decyzjach, że są bezradne, bo nie mają podstaw by zmusić inwestorów do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Powołują się przy tym na uzyskaną szybko przez inwestorów decyzję zezwalającego na użytkowanie przedmiotowego budynku. Nie wspominają jednak o tym, że to w ich gestii leży możliwość wszczęcia procedur, które wyeliminują ww. decyzję z obrotu prawnego lub przynajmniej dadzą skarżącej podstawę do roszczeń odszkodowawczych.

Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd podkreślił, że w szczególności rolą organu będzie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a następnie dokonanie w oparciu o niego samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących istnienia bądź braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał przy tym, że aby organ mógł wydać decyzję na podstawie art. 105 K.p.a. musi w sposób oczywisty stwierdzić brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sąd podkreślił, że w dalszym ciągu aktualne są w pełni zalecenia obu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarówno z dnia 6 listopada 2008 r., jak i z dnia 20 września 2007 r., przy uwzględnieniu stanowiska przedstawionego w niniejszym wyroku, podkreślającego te okoliczności faktyczne sprawy i zagadnienia prawne, które muszą się stać ponownie podstawą samodzielnych, precyzyjnych i wszechstronnych ustaleń oraz rozważań prawnych organów, tym bardziej, gdy zważy się na przewlekłość postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zdaniem sądu obecnie rozpoznającego sprawę w poprzednich wyrokach dobitnie podkreślano, iż organ winien dokonać samodzielnych ustaleń w oparciu o zebrane przez siebie w całości akta administracyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

– naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, 7 i 77 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji ponowne błędne uznanie, iż brak jest dowodów potwierdzających prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych i podjętego przez skarżący organ rozstrzygnięcia,

- naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez sąd I instancji do własnych ocen prawnych i wytycznych zawartych w poprzednich orzeczeniach zapadłych w niniejszej sprawie, a w szczególności w wyroku z dnia 20.09.2007r., sygn. II SA/Wr 300/07, w konsekwencji bezpodstawne zarzucenie skarżącemu nienależytego udokumentowania okoliczności legalności budowy. Tymczasem sąd poprzednio rozpoznający sprawę stanął na stanowisku, że brak wskazania wiaty w treści rozstrzygnięć nie miałby znaczenia w przypadku udokumentowanego ustalenia, że jej wybudowanie zostało przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym a następnie zrealizowane, - co skarżący organ udowodnił, a także w wypadku niezastosowania w stosunku do decyzji PINB w Trzebnicy o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji nadzwyczajnego trybu postępowania, skutkującego jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w wyroku z dnia 20.09.2007 r., wydanym w sprawie II SA/Wr 300/07, sąd uznał, iż brak wszczęcia takiego postępowania nie stanowi przeszkody do zakończenia postępowania w przedmiocie legalności budowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że podjęte czynności dowodowe wbrew stanowisku sądu I instancji doprowadziły do zebrania szczegółowego materiału, który pozwała w zupełności, mając na uwadze zasady oceny dowodów, wynikające z K.p.a., na przyjęcie poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że przedmiotowa wiata nie stanowi samowoli budowlanej, co tym samym powoduje konieczność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Analiza zatwierdzonego projektu budowlanego wskazuje, że w projekcie na szczegółowych rysunkach rzutów budynku została uwzględniona sporna wiata. Wiata nie została wprawdzie uwidoczniona w planie zagospodarowania terenu, co nie zmienia faktu, że co do zasady projekt budowlany uwzględnia jej istnienie. Rozbieżność pomiędzy rysunkami rzutów projektowanego budynku, a planem zagospodarowania terenu była zresztą jedną z przyczyn leżących u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 20.09.2007 r. sygn. akt II SA/Wr 300/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że brak wskazania wiaty w treści rozstrzygnięć nie miałby znaczenia w przypadku udokumentowanego ustalenia, że jej wybudowanie zostało przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym a następnie zrealizowane. W ocenie skarżącego organu, ustalenie takie bezsprzecznie zostało poczynione, a poparte jest właśnie powołanymi rysunkami wchodzącymi w skład projektu budowlanego. Skarżący nie dysponuje aktami postępowania nieważnościowego przeprowadzonego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę Dolnośląskiego, w związku z faktem zagubienia tychże akt, przy czym podjęte przez Wojewodę Dolnośląskiego poszukiwania nie przyniosły efektu. Tym niemniej, wobec wszechstronności zgromadzonych dowodów i jednoznaczności ustaleń faktycznych, skarżący organ stoi na stanowisku, że nawet wciągnięcie w poczet materiału dowodowego wskazanych akt Wojewody Dolnośląskiego nie mogłoby doprowadzić do wniosków odmiennych niż obecnie, zważywszy na znany przedmiot tego postępowania oraz znaną treść zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Ponadto w niniejszej sprawie mieć także należy na względzie, że pozwolenie na użytkowanie jest co do przedmiotu rozstrzygnięcia jest ściśle skorelowane z decyzją o pozwoleniu na budowę. Skoro więc wiata została objęta zatwierdzonym projektem budowlanym nie ma podstaw by zanegować stanowisko, że została również objęta decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Brak było zatem podstaw do przyjęcia naruszenia przez organy art.7, 77 kpa. Organ nadzoru dysponuje aktami sprawy dot. pozwolenia na użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne.

Nie można uznać za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, wskazanych przez organ we wniesionej skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie przyjął, iż DWINB we Wrocławiu naruszył ciążący na nim obowiązek wskazany w art. 153 ustawy P.p.s.a. Organ nadzoru związany był bowiem zaleceniami zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 300/07 oraz z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08. W wyrokach tych nakazano DWINB uzupełnienie akt sprawy o akta postępowań dotyczących pozwolenia na budowę, stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie i postępowań nadzwyczajnych w sprawie tego pozwolenia, dotyczących kontrolowanego obiektu. Po uzupełnieniu materiału dowodowego nakazano organowi dokonanie na jego podstawie własnych ustaleń i ocen w zakresie legalności prowadzonego przed organami nadzoru postępowania w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i wiatą. Wymagało to zdaniem sądów poprzednio rozpoznających sprawę przede wszystkim ustalenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w szczególności zaś zbadania, czy decyzją ta objęta była także wiata.

Tymczasem DWINB ograniczył się – wbrew temu co wskazano w skardze kasacyjnej – do przytoczenia stwierdzeń zawartych w uzasadnieniach wcześniejszych wyroków wydanych w niniejszej sprawie. Takie działanie w żadnym przypadku nie może być uznane za wykonanie zaleceń Sądu i w sposób oczywisty stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a.

Rację bowiem ma sąd I instancji obecnie rozpoznający sprawę, że wyrażane w uzasadnieniach sądów poglądy i stanowiska nie zawierały jednoznacznych ustaleń co do przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, były formułowane w sposób warunkowy. Zawierały zobowiązanie organów do poczynienia samodzielnych czynności w tym względzie, tak co do uzupełnienia materiału dowodowego jak i dokonania na ich podstawie ustaleń.

Sąd I instancji zarówno w wyroku z dnia 20.09.2007r.(II SA/Wr 300/07) jak i z dnia 6.11.2008r.( II SA/Wr 211/08) zawarł wskazania co do konieczności badania przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o dokumentację zawartą w aktach dotyczących sprawy z wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Rozważania organów winny były zatem nawiązywać do znajdujących się w aktach sprawy w przedmiocie pozwolenia na użytkowania dokumentów. Analizy wymagała pełna dokumentacja(w tym rysunki i mapy) celem ustalenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w szczególności zaś, czy objęta nią była kwestionowana wiata. Z rozważań organu winno było w sposób nie budzący wątpliwości wynikać, jakie dokumenty i dlaczego przemawiają za przyjęciem określonych ustaleń. Rozważania w zakresie dowodów, zgromadzonych np. w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, a także w aktach pozostałych postępowań, prowadzonych w odniesieniu do spornego obiektu winny być oceniane w aspekcie przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dotyczy to także akt postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Przy czym o ile w ocenie organu prowadzenie dowodu z akt tego postępowania nie miałoby istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, to z uzasadnienia decyzji winno wynikać wyraźnie co skłoniło organ do takiego rozumowania. Jeśli organ II instancji uzna, że decyzje wydane w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę odwoływały się do akt innych postępowań, które w istocie znajdują się w dokumentacji niniejszej sprawy i możliwe jest przeprowadzenie z nich dowodu, należy to wyraźnie zaznaczyć w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji.

Tymczasem tego rodzaju rozważań, z odniesieniem do precyzyjnie wskazanych dokumentów w kontrolowanej przez sąd decyzji brak.

Wszystko to skutkować winno przyjęciem, jak słusznie wywiódł sąd I instancji wadliwości decyzji organu II instancji i koniecznością jej uchylenia wobec naruszenia przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazanych w uzasadnieniu Sądu przepisów, w tym art. 6,7,77, 107§3 kpa w zw. z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Rację ma także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obecnie rozpoznający sprawę, że organy działające w przedmiotowej sprawie winny wziąć pod uwagę fakt, iż w przypadku, gdy została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a z taką sytuacją mamy tu do czynienia, nie może to pozostać bez wpływu na istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej w oparciu o akt, którego nieważność stwierdzono.

Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie wskazać musi, iż w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, wywiedziono, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. W niniejszej sprawie oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2003 r. może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, wydanej w dniu [...] października 2004 r. Stanowisko to winien wziąć pod uwagę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozstrzygając sprawę i to mimo wyrażanego wcześniej stanowiska sądów o przesłankach do wznowienia.

Stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a. konsumuje niejako wykładnię dokonaną w podjętym wcześniej wyroku Sądu (por. Uchwałę NSA 7 sędziów z dnia 30.06.2008r. , wydaną w sprawie o sygn. I FPS 1/08) .

Mając na uwadze powyższe i uznając, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie naruszał prawa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.