Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1528/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1,  art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11a,  art. 11  ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15,  art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Monika Barszcz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 września 2021 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej także: "Skarżący", "Wojewoda"), reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na 2021 rok (dalej: "Uchwała", "Program").

Zaskarżona uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] marca 2021 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na 2021 rok. Integralną część uchwały stanowi uzasadnienie oraz załącznik nr 1: Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na 2021 rok (dalej: Program). Uchwała została doręczona Wojewodzie Mazowieckiemu, jako organowi nadzoru nad działalnością gminną, w dniu 6 kwietnia 2021 r. Ustawowy, trzydziestodniowy termin na stwierdzenie nieważności uchwały przez Wojewodę Mazowieckiego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, upłynął w dniu 6 maja 2021 r.

Wojewoda zaskarżył wyżej wymienioną uchwałę Rady Gminy [...] w całości i na podstawie art. 147 § 1 oraz 200 p.p.s.a. wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności w całości: uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na 2021 rok,

2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uchwale Rady Gminy [...] nr [...] r. zarzucono sprzeczność z prawem poprzez istotne naruszenie art. 11a ust. 2, ust. 3a, ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej: u.o.z.).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda skonkretyzował naruszenia prawa, których jego zdaniem dopuściła się Rada Gminy [...], podejmując zaskarżoną uchwałę i zarzucił skarżonemu organowi:

​ 1. istotne naruszenie art. 11a ust. 7 u.o.z., - w Uchwale (jej podstawie prawnej), zawarto klauzulę, z której wynika, że projekt Programu nie został przekazany do zaopiniowania organizacjom społecznym, o których mowa w art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. Tymczasem brzmienie art. 11a ust.7, jako normy bezwzględnie obowiązującej (ius cogens), wskazuje na obowiązek przekazania projektu programu organizacjom społecznym ("wójt [...] przekazuje do zaopiniowania’'). Brak przekazania takiej opinii organizacji społecznej oznacza tym samym istotne naruszenie tegoż przepisu, a z uwagi że jest to naruszenie procedury uchwalenia Programu, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, jest to podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Mimo tego, że w toku procedowania projektu Programu, został on zamieszczony na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy [...] (wskazano adres strony internetowej: [...]), w ramach konsultacji adresowanych do wszystkich zainteresowanych organizacji pozarządowych, organizacji społecznych oraz innych uprawnionych podmiotów, jednakże w ocenie Wojewody Mazowieckiego takie działanie nie spełnia wymogu "przekazania do zaopiniowania" o jakim mowa w art. 11a ust. 7 u.o.z.

​ 2. Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy [...] nie wskazała w Programie następujących podmiotów: wykonujących zabiegi sterylizacji i kastracji suk i kotek oraz kotów wolno żyjących (§ 3 ust. 2 pkt 9, § 4 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 Programu), poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 4 ust. 1 pkt 6 oraz § 4 ust. 4 pkt 1, 4 i 5 Programu), usypianie ślepych miotów (§ 4 ust. 6 Programu). Ponadto w ocenie organu nadzoru nie wskazano w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości podmiotów odpowiedzialnych za realizację: odławiania bezdomnych zwierząt (§4 ust. 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 3 pkt 1 Programu) oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 4 ust. 8 pkt 2 Programu - Rada Gminy posłużyła się pojęciem "zapewnienie opieki weterynaryjnej rannym zwierzętom dzikim i bezdomnym").

​ 3. W § 4 ust. 5 pkt 2 Programu Rada Gminy określiła zadanie w postaci edukowania najmłodszych mieszkańców gminy w zakresie dotyczącym zwierząt poprzez "przekazanie dyspozycji dyrektorom szkół dla których gmina [...] jest organem prowadzącym". W ocenie Wojewody Mazowieckiego żadne z unormowań ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm.) nie uprawnia organów gminy do wydawania dyspozycji dyrektorom szkół w zakresie dotyczących programu nauczania, na co wskazuje zakres zadań organu prowadzącego określony w szczególności w art. 10 tej ustawy. Nadmienił, że art. 8 ust. 2 u.o.z. określa, że: minister właściwy do spraw oświaty i wychowania uwzględni problematykę ochrony zwierząt w podstawie programowej kształcenia ogólnego.

​ 4. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, Rada Gminy [...] istotnie naruszyła prawo poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego normując w § 4 ust. 7 pkt 1 Programu kwestie postępowania w przypadku znęcania się nad zwierzętami, co stanowi wkroczenie w materię uregulowaną w art. 6 i 7 u.o.z.

​ 5. W § 5 Programu Rada Gminy określiła, że za realizację Programu odpowiada Wójt Gminy: "przy pomocy Referatu Ochrony Środowiska, Gospodarki Komunalnej, Zamówień Publicznych i Inwestycji". W ocenie Wojewody Mazowieckiego wskazanie konkretnej jednostki organizacyjnej Urzędu Gminy stanowi istotne naruszenie prawa, poprzez wkroczenie Rady Gminy w kompetencje Wójta Gminy, który zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy, poprzez nadanie regulaminu organizacyjnego w formie zarządzenia.

​ 6. Wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z), określony w § 6 Programu, został dokonany z istotnym naruszeniem prawa, gdyż sposób wydatkowania tych środków powinien uwzględniać zadania programu o jakich mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 (oraz w ust. 3 i ust. 3a - jeżeli gmina realizuje te fakultatywne zadania). Tymczasem w § 6 Programu nie uwzględniono wysokości środków na zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., poprzestając na wyodrębnieniu środków na "utrzymanie bezdomnych zwierząt" (§ 6 ust. 1) oraz "opiekę weterynaryjną" (§ 6 ust. 2), stosując tym samym pojęcia inne niż określone w art. 11a ust. 2 u.o.z. Dalsze wyodrębnienie określonych zadań w ramach tych pojęć (pkt 1-3 w ust. 1 oraz pkt 1-2 w ust. 2) nie wypełnia dyspozycji art. 11a ust. 5 w związku z art. 11a ust. 2 u.o.z. z uwagi na niewskazanie wszystkich zadań z art. 11a ust. 2, brak wskazania określonych środków oraz brak precyzji w określeniu zadania ("usługi weterynaryjne").

​ W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi w całości. W ocenie Rady Gminy, zarzuty Skarżącego są niezasadne, co wskazuje na konieczność oddalenia skargi w całości.

​ Zdaniem Rady Gminy [...] zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Nie znajduje uzasadnienia zarzut zaniechania przekazania projektu skarżonej uchwały do zaopiniowania podmiotom wskazanym w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, albowiem na obszarze Gminy [...] nie działają organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że nie było faktycznych możliwości wykonania dyspozycji tegoż przepisu, która nie dotyczy dowolnych organizacji, lecz tylko takich, które działają na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Nadto, projekt Programu został umieszczony na stronie internetowej BIP gminy [...] w ramach konsultacji adresowanych do wszystkich zainteresowanych organizacji pozarządowych, organizacji społecznych oraz innych podmiotów uprawnionych.

​ Zdaniem Organu, katalog spraw, a więc to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami, zawarty w uchwale rady gminy, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy, mimo, że ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust. 2, ust. 3, ust. 3a oraz ust. 5 skarżony organ stwierdził, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program oraz elementy fakultatywne programu. Prawodawcy lokalnemu pozostawiono nadto możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy, aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe wynika z treści art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, który stanowi, iż "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności". Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Wskazać należy, iż Skarżący błędnie wskazuje w treści skargi, iż w skarżona uchwała nie obejmuje swoim zakresem wszystkich zagadnień wymienionych w treści art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.

​ Odnosząc się do kwestionowanych zapisów uchwały dotyczących edukowania najmłodszych mieszkańców gminy w zakresie dotyczącym zwierząt poprzez "przekazanie dyspozycji dyrektorom szkół dla których gmina [...] jest organem prowadzącym" oraz regulując kwestie znęcania się nad zwierzętami, wskazać należy, iż po zmianie ustawy o ochronie zwierząt dokonanej ustawą z 15 listopada 2016 r., katalog spraw, które mogą być uregulowane w Programie, przestał mieć charakter zamknięty, od dnia obowiązywania ustawy o ochronie zwierząt w zmienionym brzmieniu, a więc od 6 stycznia 2017 r. uznać należy, że rady gminy uzyskały kompetencję do regulacji w uchwałach przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, kwestii związanych z edukacją mieszkańców jako element fakultatywny tejże uchwały. Poza tym uwzględniając zasadę proporcjonalności a także fakt, iż zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminy zadaniem własnym gminy jest edukacja publiczna oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zapobieganie bezdomności zwierząt jest zadaniem własnym gminy, nie można twierdzić, że podejmowane przez Gminę działania edukacyjne łamią prawo. Edukacja społeczna jest bowiem jednym ze sposobów zapobiegania bezdomności zwierząt.

​ Rada Gminy odpiera również zarzut, iż błędny jest zapis Programu, stanowiący, że za realizację programu odpowiada Wójt Gminy: "przy pomocy Referatu Ochrony Środowiska, Gospodarki Komunalnej, Zamówień Publicznych i Inwestycji". Zdaniem Rady Gminy wskazanie jednostki organizacyjnej nie stanowi wkroczenia Rady Gminy w kompetencje Wójta, a zapis ten ma charakter wyłącznie informacyjny.

​ Ustawa o ochronie zwierząt nie wymaga wprost, aby w uchwale wskazano, w jaki sposób zostanie rozdzielona ogólna kwota przeznaczona na realizację programu na poszczególne cele, a tym bardziej określania trybu postępowania przy ich wydatkowaniu. Nie można zresztą wykluczyć, że w trakcie realizacji programu koszt konkretnych celów będzie ulegał zmianie. Dla realizowania programu zostaje przeznaczona określona kwota, którą wskazano w uchwale, jak również wskazano na co konkretne środki te będą przeznaczone. W ocenie Rady Gminy nie budzi zatem wątpliwości, że nie jest możliwe precyzyjne określenie w programie środków potrzebnych na realizację poszczególnych celów programu, co wynika z bieżących potrzeb jakie zachodzą w trakcie roku.

​ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

​ Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm., dalej: u.s.g.). Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Natomiast art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na tej podstawie Wojewoda Mazowiecki zaskarżył wskazaną na wstępie uchwałę Rady Gminy [...].

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 11a w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 638, dalej: u.o.z.).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt).

Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u. o. z. program, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Ponadto stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z. projekt programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).

Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., choć nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Wojewody Mazowieckiego, Sąd stwierdził:

Ad. 1. Zarzut, iż Rada Gminy nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., tj. przekazania do zaopiniowania projektu Programu działającym na obszarze gminy organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt jest niesłuszny. Co do zasady Sąd zgadza się z twierdzeniem, że niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Co więcej zgodzić się należy, iż brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, czy też brak wiedzy, co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie. Słuszne jest także przyjęcie, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar i w tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Nie mniej jednak Sąd przychyla się do zaprezentowanej przez organy Gminy koncepcji, że w przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt (brak zarejestrowanych na terenie gminy takowych organizacji), dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., wystarczającym, ale też koniecznym jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Rada Gminy wywiązała się z tego obowiązku, zamieszczając projekt Programu, na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy [...] ([...]).

Nie można - w ocenie Sądu - przyjąć za zasadne nakładanie na gminę nieograniczonego obowiązku poszukiwania działających na jej terenie organizacji społecznych, zajmujących się ochroną zwierząt. O ile gmina stwierdzi, że na jej terenie nie są zarejestrowane żadne organizacje tego typu, to uznać należy – w świetle literalnego brzmienia przepisu – że nie ma obowiązku bezpośredniego konsultowania programu. Należy mieć także na uwadze, iż na terenie kraju funkcjonują organizacje o charakterze ogólnopolskim, zajmujące się ochroną zwierząt. W tym wypadku należy przyjąć, iż wystarczającym dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. będzie umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Tym samym organizacje, które pozostają zainteresowane i wyrażają chęć aktywnego uczestnictwa w działaniach na rzecz ochrony zwierząt w konkretnej gminie, nie zostają w żaden sposób pozbawione prawa do opiniowania projektowanego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 531/21)

Ad. 2 Sąd uznał za zasadne zarzuty Wojewody niewskazania bądź nieprecyzyjnego określenia w Programie podmiotów: wykonujących zabiegi sterylizacji i kastracji suk i kotek oraz kotów wolno żyjących, odpowiedzialnych za poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, podmiotów odpowiedzialnych za realizację odławiania bezdomnych zwierząt.

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany wykonawców programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Ponadto spełnia wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjny dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Niewskazanie, czy nieprecyzyjne określnie danych konkretnych podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych, znajdujących konkretyzację w programie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2021 sygn. akt. II SA/Bd 1109/20 z 16 października 2019 r., WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/19 – źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, zasadnie Skarżący podnosi, że nie wypełniają dyspozycji przepisu art. 11a ust. 2 pkt 5 i 6 u.o.z. regulacje: § 3 ust. 2 pkt 9, § 4 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 Programu – niewskazanie podmiotów wykonujących zabiegi sterylizacji i kastracji suk i kotek oraz kotów wolno żyjących, § 4 ust. 1 pkt 6 oraz § 4 ust. 4 pkt 1, 4 i 5 Programu – niewskazanie podmiotów zajmujących się poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, § 4 ust. 6 Programu - niewskazanie podmiotów dokonujących usypiania ślepych miotów, §4 ust. 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 3 pkt 1 Programu niewskazania w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości podmiotów odpowiedzialnych za realizację: odławiania bezdomnych zwierząt. Zdaniem Sądu niesłusznie jednak zarzucono brak precyzji w określeniu podmiotu zapewniającemu całodobową opiekę weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W § 4 ust. 8 pkt 2 Programu zostało wskazane, że zapewnienie opieki weterynaryjnej nad zwierzętami dzikimi i bezdomnymi następuje na podstawie umowy zawartej na rok 2021 r. przez gminę [...] z lecznicą weterynaryjną [...]

Ad. 3. Sąd podzielił stanowisko zajęte przez Wojewodę, iż przepis §4 ust. 5 pkt 2) Programu przewidujący "przekazanie dyspozycji dyrektorom szkół dla których Gmina [...] jest organem prowadzącym, aby edukować już najmłodszych mieszkańców gminy w zakresie odpowiedzialnej opieki nad zwierzętami, odpowiedniego ich traktowania i poszanowania oraz propagowania adopcji zwierząt" przekracza upoważnienie ustawowe Rady Gminy w przedmiocie podejmowanej Uchwały. Ustawodawca w ustawie o ochronie zwierząt nie zawarł upoważnienia dla rady gminy do uregulowania w programie zadania dotyczącego upowszechniania wiedzy o ochronie zwierząt. Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 2 u.o.z.: minister właściwy do spraw oświaty i wychowania uwzględni problematykę ochrony zwierząt w podstawie programowej kształcenia ogólnego. Ponadto kompetencje edukacyjne uzyskał zarząd województwa, który przygotowuje i wykonuje program upowszechniania znajomości przepisów ustawy wśród rolników przez wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego (art. 8 ust. 3 u.oz.).

Oznacza to, że §4 ust. 5 pkt 2 Programu został przyjęty przez Radę Gminy [...], bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy, naruszając tym samym w sposób istotny art. 11a u.o.z.

Ad. 4. Wskazując w § 4 ust. 7 pkt 1 Programu, iż "o przypadkach znęcania się nad zwierzętami gospodarskimi na terenie gminy [...] informowane będą odpowiednie służby, Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową wskazaną w art. 11a u.o.z. i tym samym wkroczyła w materię uregulowaną w art. 7 ust 1 w zw. z ust. 1a u.o.z.. Delegacja ustawowa zawarta w art. 11a u.o.z. nie przewiduje, aby Uchwała Rady Gminy zawierała regulacje w kwestii znęcania się nad zwierzętami, w tym gospodarskimi oraz o ewentualnym czasowym odebraniu właścicielowi lub opiekunowi zwierzęcia, które jest ofiarą znęcania (definicja zawarta w art. 6 ust. 2 u.o.z.).

Ad 5. W § 5 Programu Rada Gminy określiła, że za realizację Programu odpowiada Wójt Gminy: "przy pomocy Referatu Ochrony Środowiska, Gospodarki Komunalnej, Zamówień Publicznych i Inwestycji". W ocenie Wojewody Mazowieckiego wskazanie konkretnej jednostki organizacyjnej Urzędu Gminy stanowi istotne naruszenie prawa, poprzez wkroczenie Rady Gminy w kompetencje Wójta Gminy. Zgodnie z art. 33 ust. 2 u.s.g. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Ponadto w tym samym artykule powołanej ustawy wskazano, że Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (ust. 1), kierownikiem urzędu jest wójt (ust 3) oraz kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (ust 5). W szczególności należy podkreślić art. 30. ust 1. u.s.g. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe określone w art. 11 ust. 1 u.o.z. poprzez wskazywanie "osób odpowiedzialnych za realizację Programu, będącego częścią uchwały rady gminy, których wykonywanie należy do obowiązków wójta, wskazanych w ustawie o samorządzie gminnym.

Ad. 6. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego sformułowania § 6 Programu i sprzeczności zaskarżonej uchwały z art. 11a ust. 5 u.o.z., w świetle którego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, wskazać należy, że w § 6 uchwały, zatytułowanym "Finansowanie programu", Rada Gminy wskazała jedynie łączną kwotę na utrzymanie bezdomnych zwierząt - 71.000 zł oraz opiekę weterynaryjną - 15.000 zł., wyliczając przykładowe czynności finansowane z poszczególnych części środków. Z podanej regulacji w sposób oczywisty wynika, że w żaden sposób nie ustalono sposobów wydatkowania środków na realizację programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z..

Wobec powyższego, mając na uwadze przede wszystkim ww. liczne uchybienia zaskarżonej uchwały, które pozbawiają uchwalony Program charakteru wykonawczego oraz wadliwe określenie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych zadań Programu, co ma kluczowe znaczenie dla wykonania przedmiotowej uchwały, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. na które to koszty składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 480 zł. Niniejsze postępowanie sądowe jest wolne od opłat sądowych (art. 100. U.s.g.)

Jednocześnie należy wskazać, że z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie w związku z trwającym stanem epidemii, stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.