Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 207/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 79  par. 1 i 2 , art. 83 par. 3, art. 67 par. 1, art. 68 par. 1, art. 698 par. 1, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art.152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki schodów betonowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...]znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego J. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr 37/2015, znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. i W. Ł. - reprezentowanych przez doradcę podatkowego L. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], znak [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 19 grudnia 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie sprawdzenia legalności robót budowlanych polegających na wyrównaniu terenu, budowy schodów na części działki stanowiącej jednocześnie brzeg rzeki W. zlokalizowanej w miejscowości U., ul. A 2.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w obecności W. Ł.

i J. Ł. w dniu 2 lutego 2012 r. PINB ustalił, że na działkach nr ewid. 1607

i 1608 w U. wykonane zostało zejście w postaci schodów betonowych

o szerokości 2,5m z 23 stopniami rozszerzające się ku dołowi, ze ściankami bocznymi

z cegły klinkierowej wysokości do 1m. W. i J. małżonkowie Ł. oświadczyli, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane jesienią 2010 r. w celu bezpiecznego schodzenia na niżej położoną część działki. Inwestorem wykonanych robót budowlanych był J. Ł.. Na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych inwestor nie posiada decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. J. i W. małżonkowie Ł. podpisali protokół z oględzin i nie wnieśli do niego uwag.

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji uzupełnił akta administracyjne

o decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] o ustaleniu na rzecz A s.c. W. i J. Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku szwalni na cele hotelarsko - gastronomiczne (do stu miejsc noclegowych), parkingu na 30 miejsc, na działkach nr ewid. 1609, 1608 i 1607 usytuowanych w U. przy ul. B (droga gminna). W pkt 15 decyzji, odnoszącym się do ustaleń dotyczących środowiska i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wskazano, iż "nieprzekraczalną linię zabudowy usytuować

w końcu budynku szwalni; poza tą linię nie należy wznosić żadnych obiektów budowlanych", a w pkt 20 podano, że "użytkownicy hotelu winni korzystać z zejść do rzeki W. oraz ścieżek spacerowych wyznaczonych przez Burmistrza U.". Ponadto w pkt 16 decyzji zapisano, że "maksymalny zasięg ingerencji w ukształtowanie terenu nie może osiągnąć skarpy - strefy krawędziowej doliny rzeki W.; skarpa nie może być przekształcona". Natomiast pkt 25 przedmiotowej decyzji stanowi

o obowiązku ochrony naturalnego krajobrazu przed zmianą konfiguracji terenu poprzez wyznaczenie linii maksymalnej ingerencji w kształtowanie terenu (skarpy) na załączniku graficznym. Ponadto pkt 29 decyzji o warunkach zabudowy stanowi o zakazie ingerencji w teren skarpy.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] nakazał A s.c. W. i J. Ł. rozbiórkę rzeczonego obiektu budowlanego. Decyzja ta została uchylona przez [...]WINB decyzją z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Kontynuując postępowanie PINB w trakcie oględzin schodów, przeprowadzonych

w dniu 4 września 2012 r. w obecności W. Ł. oraz L. W. będącego pełnomocnikiem małżonków Ł., dokonał zwymiarowania schodów i ustalił, że schody usytuowane są na skarpie o wysokości

4 m, wykonane zostały 23 stopnie o szerokości 35cm i wysokości 16cm, ich długość wynosi ok. 8 m. Ponadto w trakcie oględzin nie stwierdzono, aby istniały podobne zejścia o konstrukcji schodów. Protokół został podpisany przez W. Ł. oraz jej pełnomocnika.

Wobec powyższego PINB w P. decyzją z dnia [...] nakazał J. Ł. rozbiórkę przedmiotowych schodów betonowych. [...]WINB decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji pozyskał: kopię mapy ewidencyjnej gruntów i budynków z wypisem z rejestru gruntów dla działek nr 1610, 1606 usytuowanych w miejscowości U. przy ul. B, kopię mapy ewidencyjnej z rejestru gruntów dla działek nr 1607, 1608, 1609 położonych

w miejscowości U. wraz z wypisem z rejestru gruntów dla ww. działek, pismo Urzędu Miasta U. z dnia 14 października 2013 r. informujące, że w sprawie wybudowania schodów na skarpie nad rzeką W. na działkach nr 1601, 1606

w U. Urząd nie posiada: dokumentacji fotograficznej z terenu tych działek, map z naniesieniem tych schodów; ponadto w niniejszym piśmie wskazano, iż teren tych działek należał kiedyś do B A., był on wygrodzony i nie był dostępny dla osób postronnych. Zejście nie było wyznaczone przez Gminę jako ścieżka ogólnodostępna dla mieszkańców.

W dniu 28 listopada 2013 r. w PINB w P. stawiły się: K. B., która oświadczyła, że nie pamięta, aby kiedykolwiek w okresie poprzednich kilkudziesięciu lat były schody na skarpie nad rzeką W.. Schody w obecnej formie zostały wybudowane przez sąsiada - Pana Ł. w 2010 r. oraz B. K. i M. T., które oświadczyły, że na skarpie były ogródki działkowe. W miejscu obecnych schodów były 3-4 schodki, o szerokości około 3m, tj. szerokości bramy prowadzącej na działki i użytkowane przez działkowców. Schody w obecnej formie zostały wybudowane przez sąsiada - Pana Ł. w 2010 r.

Decyzją z dnia [...] PINB w P. nakazał J. Ł. i W. Ł. rozbiórkę schodów betonowych. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją [...]WINB w Ł. z dnia [...] a sprawa ponownie przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Kontynuując postępowanie organ I instancji decyzją z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.

z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa" lub "Prawo budowlane", nakazał J. Ł. rozbiórkę schodów betonowych (23 stopnie)

o długości 8,05m, szerokości 3 m rozszerzających się ku dołowi do szerokości 6 m, ze ściankami bocznymi z cegły klinkierowej o wysokości do 1 m wybudowanych bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę - na działce oznaczonej nr ewid. 1607, 1608 w miejscowości U..

W odwołaniu od tej decyzji J. Ł. i W. Ł., reprezentowani przez doradcę podatkowego L. W., wnieśli o jej uchylenie zarzucając organowi

I instancji: oparcie rozstrzygnięcia na podstawie protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 4 września 2012 r. oraz załącznika do protokołu w postaci szkicu, których sposób sporządzenia wyklucza ich rzetelność i miarodajność, gdyż nie odzwierciedlają one czasu, miejsca i przebiegu wykonywanych czynności dowodowych, jak również nie dokumentują przeprowadzonych czynności w sposób pełny, względnie zgodny

z procedurą, naruszenie zasad wyrażonych w art. 7, art. 77, art. 10, art. 78 i art. 79 k.p.a., niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, przez co organ za podstawę prawną błędnie przyjął art. 48 ust. 1 ustawy zamiast art. 50-51 tej ustawy, a nadto błędne ustalenie osoby inwestora.

W trakcie postępowania odwoławczego [...]WINB postanowieniem z dnia [...] zlecił PINB w P. uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dostarczenie zdjęć satelitarnych działek nr ewid. 1607, 1608 położonych nad rzeką W. w miejscowości U., na których znajdują się schody terenowe z roku 2009 oraz z drugiej połowy 2010 r. Ponadto pismami z dnia 14 lipca 2014 r. [...]WINB wezwał J. Ł. oraz W. Ł. do złożenia pisemnych wyjaśnień w przedmiocie ustalenia inwestora przedmiotowych schodów betonowych.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 22 lipca 2014 r. J. Ł. oraz W.Ł. wyjaśnili, że nie posiadają wiedzy niezbędnej do udzielenia odpowiedzi w żądanym zakresie, albowiem przedmiotowe schody zostały wybudowane zanim nieruchomość, na której się one znajdują, stała się ich własnością. Ponadto podnieśli, że zastany stan faktyczny uzasadniał przeprowadzenie ich remontu.

W dniu 26 września 2014 r. PINB przekazał zdjęcie satelitarne z 2009 r. otrzymane

z Centralnego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie dotyczące działek nr ewid. 1607 i 1608 położonych nad rzeką W. w U., informując, że Centralny Zasób Geodezyjny i Kartograficzny nie posiada zdjęcia z 2010 roku.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przedstawił stan faktyczny sprawy,

a następnie - odwołując się do treści art. 28 i art. 48 ustawy - wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z samowolną budową obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W takim stanie faktyczno-prawnym organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy, z uwagi na fakt, że inwestor nie posiada stosownej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę schodów nad brzegiem rzeki W. w m. U..

[...]WINB wyjaśnił, że ustawodawca przewidział dwa tryby postępowania organów nadzoru budowlanego w sytuacji wykrycia samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganej przepisami ustawy Prawo budowlane decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W zależności od stanu faktycznego sprawy organy nadzoru budowlanego albo orzekają o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, w sytuacji kiedy nie zaistniały przesłanki umożliwiające legalizację takiego obiektu (art. 48 ust. 1 ustawy) albo zobowiązują sprawcę samowoli budowlanej do przedłożenia stosownych dokumentów, których dostarczenie właściwemu organowi może, ale nie musi, zakończyć się legalizacją samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (art. 48 ust. 2-5 i art. 49 ustawy). Postępowanie prowadzone w trybie art. 48 ustawy służy legalizacji tylko takich obiektów budowlanych, które wprawdzie wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale w zgodzie z regułami sztuki budowlanej,

a przede wszystkim zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem w toku prowadzonego w trybie art. 48 ustawy postępowania okaże się, że wybudowany w warunkach samowoli obiekt budowlany nie odpowiada warunkom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to obligatoryjne staje się orzeczenie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że Burmistrz Miasta U. w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] wydanej na rzecz A s.c. W. i J. Ł. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku szwalni na cele hotelarsko – gastronomiczne, parkingu na działkach nr ewid. 1609, 1608 i 1607 usytuowanych w U. przy ul. B (droga gminna), w pkt 15 ustaleń dotyczących środowiska i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wskazał, iż "nieprzekraczalną linię zabudowy usytuować w końcu budynku szwalni; poza tą linią nie należy wznosić żadnych obiektów budowlanych". Ponadto w pkt 16 decyzji zapisano, iż "maksymalny zasięg ingerencji w ukształtowanie terenu nie może osiągnąć skarpy - strefy krawędziowej doliny rzeki W.; skarpa nie może być przekształcona ".

Według [...]WINB z powyższego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż przedmiotowe schody wybudowane nad rzeką W. naruszają wprost obowiązujące dla tego terenu przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu ich rozbiórki.

Ponadto z protokołu oględzin z dnia 2 lutego 2012 r., podpisanego przez J. Ł. oraz oświadczeń M. T., B. K., K. B. z dnia 28 listopada 2013 r. bezsprzecznie wynika, że inwestorem wybudowanych samowolnie schodów był J. Ł.. Z akt sprawy wynika także, że wykonane roboty budowlane polegały nie na remoncie (jak wskazują w swoich wyjaśnieniach z dnia 21 lipca 2014 r. W. i J. małżonkowie Ł. oraz jak poinformowała organ I instancji w dniu 12 marca 2014 r. W. Ł., co odnotowano w sporządzonej na tą okoliczność notatce służbowej - karta 137 akt sprawy organu I instancji), lecz na budowie nowych schodów.

Z wykonanego w 2009 r. zdjęcia lotniczego nieruchomości, na której przedmiotowe schody zostały wybudowane, wynika, że schody te w 2009 r. jeszcze nie istniały

(w grudniu 2009 r. małżonkowie Ł. zakupili działki nr ewid. 1607 i 1608

w U. nad rzeką W. o czym świadczą zapisy w księdze wieczystej [...]). Wskazując następnie definicję legalną "remontu" z art. 3 pkt 8 ustawy, [...]WINB stwierdził, że cechą charakterystyczną remontu wynikającą z definicji ustawowej jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a., działając zgodnie z zasadami logiki dał prymat dokumentom urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. w postaci wspomnianego zdjęcia lotniczego z Centralnego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, zaś odmówił wiarygodności oświadczeniom J. i W. Ł. z dnia 21 lipca 2014 r.

W realiach tej sprawy organ nadzoru budowlanego dysponował dokumentem urzędowym, którego domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie udało się odwołującym, w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, skutecznie obalić. Wobec istniejących dokumentów wyjaśnienia odwołujących nie mogą dowodzić faktów innych niż te, które wynikają

z treści dokumentu urzędowego.

Ustalony stan faktyczny i prawny uzasadniał utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Ł. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

1. przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez:

- oparcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy na protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 4 września 2012 r. oraz załączniku do protokołu w postaci szkicu, których sposób sporządzenia wyklucza ich rzetelność i miarodajność, gdyż nie odzwierciedlają one czasu, miejsca i przebiegu wykonywanych czynności dowodowych, jak również nie dokumentują przeprowadzonych czynności w sposób pełny, względnie zgodny

z procedurą,

- wydanie decyzji o rozbiórce schodów bez wyczerpującego wyjaśnienia, czy budowa rzeczywiście jest niezgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, co w konsekwencji uniemożliwia jej ewentualną legalizację - brak precyzyjnego określenia położenia spornego obiektu w kontekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - odstąpienie od geodezyjnego wyznaczenia tego położenia.

- przypisanie wykonanemu w 2009 r. zdjęciu lotniczemu mocy dowodowej dokumentu urzędowego w sytuacji, gdy wskazanego zdjęcia nie sposób uznać za dokument, a tym bardziej za dokument urzędowy stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone,

b) art. 10 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie (wbrew art. 79 k.p.a.) zawiadomienia o terminach przesłuchania świadków powołanych przez organ I instancji, celem poczynienia ustaleń co do istnienia wcześniejszych naniesień w postaci poddanych remontowi schodów wybudowanych przed nabyciem nieruchomości przez odwołujących się, przez co uniemożliwiono stronie względnie jej pełnomocnikowi uczestniczenie w tych czynnościach i zadawanie tym świadkom pytań, w sytuacji gdy na zgromadzonym w wyniku tych czynności materiale dowodowym organ I instancji oparł zasadniczo rozstrzygniecie co do konieczności przeprowadzenia rozbiórki schodów i braku możliwości ich legalizacji,

- odstąpienie od zapoznania stron w całości ze zgromadzonym materiałem dowodowych, powołanym jako podstawa rozstrzygnięcia, poprzez ignorowanie wniosku pełnomocnika odwołującego się o przesłanie odpisu protokołu z oględzin wykonanych

w dniu 4 września 2012 r.,

- nie uwzględnienie wniosku pełnomocnika stron o przeprowadzenie dowodu

z przesłuchania świadków wskazanych w piśmie z dnia 4 czerwca 2014 r. (naruszenie art. 78 § 1 k.p.a.),

2. naruszenia prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego - wywiedzionych

z nich ustaleń faktycznych, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 48 ust.1 ustawy polegające na przyjęciu, że J. Ł. i W. Ł. dokonali samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego w stosunku do którego brak jest podstaw prawnych umożliwiających jego legalizację, w sytuacji, gdy w rzeczywistości J. Ł. i W. Ł. dokonali jedynie wzniesienia (ogrodzenia) względnie remontu (schody będące przejściem) urządzeń budowlanych, które w zaistniałych warunkach mogą być przedmiotem legalizacji w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego,

b) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy polegające na przypisaniu J. Ł. statusu inwestora robót budowlanych w postaci schodów betonowych

w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż

w rzeczywistości nie ustalono inwestora, a skarżącemu samodzielnie można co najwyżej przypisać status wykonawcy inwestycji w postaci wzniesienia i remontu urządzeń budowlanych w postaci odpowiednio ogrodzenia i schodów, co do których inwestorem są (na co wskazał organ odwoławczy we wcześniejszej decyzji) łącznie małżonkowie J. i W. Ł. jako pozostający w małżeńskiej ustawowej wspólności majątkowej, już to jako wspólnicy spółki cywilnej, w ramach której prowadzona jest na działkach nr ewid. 1607, 1608 w m. U. inwestycja budowlana objęta decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Miasta U.

w dniu [...]

Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2015 r. tutejszy sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o nakazaniu J. Ł. rozbiórki schodów betonowych (23 stopnie), wybudowanych bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, na działce nr ewid. 1607 i 1608 w miejscowości U., stanowiącej jednocześnie brzeg rzeki W., stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z materiału dowodowego sprawy niniejszej wynika, że zaskarżona decyzja [...]WINB jest już czwartą z kolei wydaną w sprawie nakazu rozbiórki schodów wybudowanych samowolnie na działkach nr ewid. 1607 i 1608 w miejscowości U.. Dotychczas podejmowane przez organ I instancji decyzje były usuwane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy z powodu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nieprawidłowego określenia adresata decyzji, nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania czy też niewłaściwej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych.

Z poczynionych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowych ustaleń wynika, że na budowę schodów betonowych inwestor powinien posiadać decyzję

o pozwoleniu na budowę. Zasadą wynikającą z art. 28 Prawa budowlanego jest bowiem, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak decyzji w tym przedmiocie, co jest okolicznością bezsporną w realiach przedmiotowej sprawy, uzasadniał niewątpliwie prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Istota regulacji przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a w szczególności art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania

i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 348/10 – Lex nr 1071270, 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1416/10 - Lex nr 1083609 oraz 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2016/11 – Lex nr 1312808).

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że nie zasługują na aprobatę argumenty strony skarżącej, iż w realiach tej sprawy miał miejsce remont schodów w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a nie ich budowa w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też jak podniesiono w treści skargi - wzniesienie ogrodzenia względnie remont (schody będące przejściem) urządzeń budowanych, które w zaistniałych warunkach mogą być przedmiotem legalizacji w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Roboty budowlane polegające na wykonaniu nowych schodów bezwzględnie nie mogą być rozpatrywane w kategorii remontu schodów. Ponadto, nawet gdyby uznać, że na skarpie istniały uprzednio 3-4 schodki, to ich rozebranie i wykonanie nowych schodów

w ilości 23 stopni jest budową, a nie remontem, na którą inwestor winien legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co wyklucza z góry brak takiego obiektu w całości lub części. Remont w związku z koniecznością istnienia obiektu budowlanego w jego trakcie, nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszenia od nowa. Roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego istniejących obiektów budowlanych wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Przy remoncie obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej

i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Olsztynie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 608/13 – Lex nr 1414034, Gdańsku z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 428/14 – Lex nr 1534133 oraz z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 76/14 – Lex nr 1500300).

Sąd nie podzielił także zarzutów skargi skierowanych pod adresem protokołu z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 4 września 2012 r. i załącznika do protokołu

w postaci szkicu oraz wykonanego w 2009 r. zdjęcia lotniczego, które bezspornie ma moc dokumentu urzędowego.

O terminie przeprowadzenia oględzin strony zostały powiadomione, w oględzinach uczestniczyli pełnomocnik małżonków Ł. oraz W. Ł., którzy wbrew twierdzeniom skargi opatrzyli protokół oględzin swoimi podpisami. Prawidłowość sporządzonego protokołu oględzin, jego załącznika w postaci mapy (szkicu sytuacyjnego) oraz fotografii nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Odpowiada on niewątpliwie wymogom art. 67 § 1 i 68 k.p.a.

Jeśli zaś chodzi o zarzut niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącego kserokopii, czy też odpisu protokołu z oględzin, to przypomnieć trzeba, że zasady udostępniania akt stronom postępowania administracyjnego reguluje art. 73 k.p.a. W orzecznictwie dominuje stanowisko, że organ nie ma obowiązku sporządzania kopii dokumentów

i przesyłania ich stronie, ma jedynie obowiązek umożliwić stronie dostęp do dokumentów (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1806/12 – Lex nr 1449865 i z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 507/12 – Lex nr 1377937). O takiej możliwości, w tym przede wszystkim o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym pełnomocnik skarżącego był informowany

i z możliwości tej nie korzystał.

Prowadząc postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie ustrzegły się jednak błędów proceduralnych, których wystąpienie - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z motywów rozstrzygnięć organów obu instancji o nakazie rozbiórki schodów wynika, że zostały one oparte na zgromadzonym materiale dowodowym. [...]WINB jeden z tychże kluczowych dowodów, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy definiuje jako oświadczenia M. T., B. K. i K. B., podczas gdy PINB definiuje je jako zeznania świadków, określające osobę inwestora oraz zakres inwestycji, które to okoliczności są kwestionowane przez skarżącego.

Uwadze organu odwoławczego umknął niewątpliwie fakt, że organ I instancji wezwał wspomniane wyżej osoby do osobistego stawiennictwa w trybie art. 50 § 1 k.p.a. i na tę okoliczność sporządził notatki służbowe. Natomiast przeprowadzenie dowodu

z przesłuchania świadków, co wynika wprost z treści art. 79 § 1 k.p.a., wiąże się

z koniecznością powiadomienia o miejscu i terminie dokonania tej czynności stron postępowania, a więc przede wszystkim inwestora, właścicieli nieruchomości, na której wybudowano schody oraz ich pełnomocnika. Strona w świetle art. 79 § 2 k.p.a. ma bowiem prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zdawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Podstawową zasadą procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Obliguje ona organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów

i stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość skonfrontowania stanowisk stron. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a).

Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie może sprowadzać się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lecz zasada ta musi znaleźć swój wyraz we wszystkich czynnościach postępowania. Konkretyzacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu została uszczegółowiona w art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni aprobuje, podkreśla się, że zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności, jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1125/13 – Lex nr 1572594 i z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 375/06 – Lex nr 321513 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 268/13 – Lex nr 1465400, Białymstoku z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 276/10 – Lex nr 752270 i sygn. akt II SA/Bk 275/10 – Lex nr 752269, Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 884/10 – Lex nr 747171).

W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. nie konwaliduje ewentualne późniejsze zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków, lecz bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Taki dowód należy powtórzyć (vide: wyrok z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 981/10 – Lex nr 1083725).

Zebrany w sprawie materiał dowody świadczy o tym, że PINB nie powiadomił

o przeprowadzeniu dowodu ze świadków małżonków Ł., ani też ich pełnomocnika, uniemożliwiając stronom czynny udział na tym etapie postępowania. Co więcej, na tę okoliczność nie sporządził protokołu, jak wymaga tego art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a., lecz notatki urzędowe.

W świetle art. 68 § 1 i 2 oraz art. 69 § 1 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Protokół przesłuchania powinien być odczytany i przedstawiony do podpisu osobie zeznającej niezwłocznie po złożeniu zeznania.

Nadto przed odebraniem zeznania organ nadzoru budowlanego nie uprzedził świadków o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, jak wymaga tego brzmienie art. 83 § 3 k.p.a.

Reasumując, organy obu instancji podczas ustalania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych przeprowadziły dowód z zeznań świadków z naruszeniem wspomnianych wyżej norm prawnych. Wprawdzie zeznania świadków nie były jedynym dowodem, na podstawie którego orzeczono nakaz rozbiórki schodów, niewątpliwie jednak miały charakter priorytetowy dla ustalenia osoby inwestora oraz zakresu inwestycji, a co za tym idzie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dowód z zeznań świadków należy więc powtórzyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z zachowaniem formy przewidzianej przepisem art. 83 § 3 k.p.a. i po zawiadomieniu stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, dokumentując rozważaną czynność dowodową w prawem przewidzianej formie.

Powyższe uchybienie obligowało sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.

W punkcie drugim wyroku sąd uwzględniając brzmienie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania sądowego sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

a.tp.