Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 110/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 2 pkt. 4, art. 58 § 1 pkt. 1, art. 183 § 2 pkt. 11, art. 2-3 pkt.2, art. 232 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1 art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 59/16 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K.-K. na bezczynność Prezydenta Miasta K.-K. w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. zasądza od Fundacji [...] z siedzibą w K.-K. na rzecz Prezydenta Miasta K.-K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca Fundacji [...] z siedzibą w K.-K. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 100 (sto) zł tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 59/16 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K.-K. na bezczynność Prezydenta Miasta K.-K. w przedmiocie informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał Prezydenta Miasta K.-K. do załatwienia wniosku skarżącej fundacji z dnia 23 maja 2016 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku (punkt pierwszy sentencji), a ponadto w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a tej ustawy stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi i trzeci sentencji wyroku).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 23 maja 2016 r. Fundacja [...] z siedzibą w K.-K. (dalej też: Fundacja) zwróciła się do Prezydenta Miasta K.-K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji i korespondencji Wydziału Inwestycji i Remontów dotyczących zadań inwestycyjnych w 2016 roku, w szczególności: kopii dokumentów kierowanych do wszystkich jednostek pomocniczych, kopii korespondencji zwrotnej otrzymanej od jednostek pomocniczych, mieszkańców i innych podmiotów dotyczącej zadań inwestycyjnych w 2016 roku, a także kopii wszystkich koncepcji inwestycji gminnych na ten rok. Jako sposób udostępnienia żądanych informacji wskazano umieszczenie skanów dokumentów w zakładkach Biuletynu Informacji Publicznej (dalej: BIP) Urzędu Miasta K.-K. pn.: "Inwestycje i remonty" oraz "Koncepcje inwestycji gminnych".

W dniu 6 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta K.-K., powołując się na przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.), poinformował Fundację o przedłużeniu do 2 miesięcy terminu udostępnienia żądanej informacji publicznej "ze względu na konieczność przygotowania informacji do udostępnienia". Następnie, w dniu 25 lipca 2016 r. poinformował, że w związku z brakami kadrowymi i bardzo dużą liczbą prowadzonych spraw w zakresie inwestycji gminnych, wnioskowane informacje zastaną zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej do końca III kwartału 2016 roku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku złożyła Fundacja, podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K.-K. wskazał, że nie pozostaje w zwłoce, a prowadzona korespondencja świadczy o braku bezczynności.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki uznał, że Prezydent Miasta K.-K. jest bezczynny wobec wniosku skarżącej Fundacji, gdyż w ustawowym terminie nie udostępnił informacji publicznych żądanych we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu I instancji podejmowane przez organ czynności nie ochroniły go skutecznie przed zarzutem bezczynności - w piśmie skierowanym do wnioskującej Fundacji w dniu 6 czerwca 2016 r. nie wskazał bowiem jakichkolwiek przyczyn przedłużenia terminu udostępnienia żądanych informacji. Wymogu tego nie spełnia zdaniem Sądu ogólnikowe stwierdzenie dotyczące konieczności przygotowania informacji do udostępnienia, gdyż nie wskazuje rodzaju trudności stanowiących powód tak odległego przesunięcia terminu. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ nie wykazał podstaw zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a w konsekwencji bezzasadnie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu. Odnosząc się do wskazanych w kolejnym zawiadomieniu organu z dnia 25 lipca 2016 r. przyczyn nieudzielenia informacji braków kadrowych i dużej liczby spraw, Sąd uznał, że nie mają one wpływu na dokonaną ocenę istnienia bezczynności. Powołał się na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że powoływanie się na przepis art. 13 ust. 2 ustawy w związku ze zbytnim obłożeniem obowiązkami danego organu i jego pracowników, braki kadrowe czy środków finansowych jest nieuzasadnione i zawsze skutkuje bezczynnością.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prezydent Miasta K.-K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi Fundacji [...], a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy (determinowanym treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej) organ był zobowiązany do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i zamieszczenia informacji w BIP-ie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy prowadzi do wniosku, iż załatwienie wniosku we wskazany sposób było fakultatywne;

2) art. 8 ust. 4 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że organ był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w BIP-ie, podczas gdy zakres przedmiotowy wniosku nie zawiera informacji publicznej, która obligatoryjnie winna być udostępniana w BIP-ie, organ był uprawniony do udostępnienia jej w wersji papierowej.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, tj. braku obowiązku udostępnienia informacji, o którą wnosił wnioskodawca, w BIP-ie i niewyjaśnienie organowi, dlaczego w świetle przepisów prawa jego stanowisko było prawidłowe bądź nieprawidłowe;

2) art. 149 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, podczas gdy skarżąca otrzymała natychmiastową informację o możliwości uzyskania wnioskowanej informacji w wersji papierowej, jednakże odmówiła, postulując zamieszczenie jej w BIP-ie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że wykonanie wniosku we wskazany w nim sposób skutkowałoby koniecznością zaangażowania co najmniej dwóch pracowników organu, którzy w godzinach swojej pracy wynagradzanej środkami publicznymi wykonywaliby czasochłonne zadanie, które nie jest obowiązkowym zadaniem własnym organu, do którego w istocie nie zobowiązują przepisy, a przede wszystkim nie realizowaliby w tym czasie własnych zawodowych obowiązków. Zasadniczo innego rodzaju czynnością jest bowiem techniczna czynność skserowania wnioskodawcy kilkudziesięciu lub nawet kilkuset stron dokumentów zawierających informację publiczną, a czym innym merytoryczna ich obróbka - tj. zamieszczenie w należyty sposób w BIP-ie po uprzednim zeskanowaniu, ewentualnej anonimizacji, etc. Zdaniem autora skargi kasacyjnej żądanie zawarte we wniosku w istocie zmierzało do przetworzenia prostej informacji posiadanej przez organ.

Ponadto podniesiono, że zakres wniosku wskazuje, iż skarżąca w istocie zmierza do moderowania stroną podmiotową BIP organu a Sąd pierwszej instancji bez podstawy prawnej zezwala na taki scenariusz. Ponadto Sąd w sposób dowolny ustalił, że w sprawie nie zaproponowano wnioskodawcy przyjęcia żądanej informacji w wersji papierowej, podczas gdy w rzeczywistości złożenie takiej propozycji miało miejsce, jednak wnioskodawca z niej nie skorzystał. W ocenie autora skargi kasacyjnej wymuszanie, aby organ delegował swoich pracowników do realizacji wniosku jednostki i tym samym paraliżował pracę urzędu jest niewłaściwym rozłożeniem akcentów między obowiązki informacyjne a konieczność realizowania podstawowych zadań własnych. Zwrócono też uwagę na to, że organ podejmował czynności w sprawie, o czym świadczy korespondencja z Fundacją znajdująca się w aktach. Procedowanie wniosku Fundacji zostało przerwane jej skargą do Sądu Wojewódzkiego.

W odpowiedzi na tak sformułowaną skargę kasacyjną Fundacja [...] z siedzibą w K.-K. wniosła o jej odrzucenie, podnosząc, że nie jest prawdą, iż organ poinformował ją o możliwości otrzymania wnioskowanej informacji w formie papierowej. W jej ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Stosownie do treści art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Zatem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pierwszej kolejności powinien ustalić czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej przez Fundację w niniejszej sprawie.

Fundacja we wniosku skierowanym do Prezydenta Miasta K.-K. z dnia 23 maja 2016 r. wniosła o udostępnienie przytoczonych już wyżej informacji publicznych poprzez umieszczenie ich w BIP (Biuletynie Informacji Publicznej). Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń Kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych w Biuletynie Informacji Publicznej , o którym mowa w art. 8; 2) udostępnienie o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępnienia w centralnym repozytorium. Z art. 10 ust. 1 wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Przepis art. 7 ust. 1 tejże ustawy stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w powołanym już powyżej art. 3 ud.i.p. i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Z punktu widzenia okoliczności przywołanych w niniejszej sprawie należy wymienić dwa sposoby udostępniania informacji publicznej. Z przepisu art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 u.d.i.p. wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 u.d.i.p.). Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. nr 10, poz. 68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych.

Z tych regulacji wynika, że udostępnienie informacji publicznych na podstawie wniosku jest odrębnym sposobem udostępniania informacji publicznej, niż udostępnianie informacji publicznej w BIP. Uprawnienie do udostępnienia informacji publicznej na wniosek należy rozumieć jako uprawnienie do osobistego uzyskania wnioskowanej informacji publicznej. Mając na względzie powyższe wywody należy stwierdzić, że wniosek Fundacji z dnia 23 maja 2016 r. nie jest wnioskiem z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., lecz wnioskiem o zamieszczenie wskazanych we wniosku informacji w BIP. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez Fundację nie jest natomiast generalna bezczynność organu w udostępnianiu określonej informacji publicznej, lecz bezczynność w ujawnieniu tejże informacji w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonej przez tenże organ.

Zatem należy odpowiedzieć na pytanie, czy bezczynność organu w zamieszczeniu tam określonej informacji publicznej może być przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Odpowiedź na nie zależy od rozstrzygnięcia dwóch kwestii. Po pierwsze, czy nałożony na organ obowiązek prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej skorelowany jest z uprawnieniem innych podmiotów do żądania udostępnienia informacji publicznej w tym właśnie trybie. Po wtóre rozważenia wymaga przede wszystkim to, czy przedmiot skargi, a więc w istocie prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Konstytucyjne prawo do sądu, jako jedna z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, realizowane jest w zakresie kontroli działalności administracji publicznej poprzez sądownictwo administracyjne. W myśl art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują ową kontrolę w zakresie określonym w ustawie i aktem prawnym rangi ustawowej wyznaczającym zakres prawa do sądu jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei według art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2), a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem nie mającym jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy).

Zasadniczym zatem problemem w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wskazuje się w doktrynie, "akty administracyjne w ścisłym znaczeniu, przeważnie są to decyzje administracyjne, będące kwalifikowaną formą aktu administracyjnego. Akty są podobne do wyroków sądowych, tworzących również normy indywidualne." (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 167), zaś "konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym jest traktowana jako przejaw woli organu administracyjnego dotyczący istnienia lub powstania określonych stosunków prawnych". Mając na uwadze takie spojrzenie na akt administracyjny indywidualny wydawany w formie procesowej, można podać następujące określenie decyzji administracyjnej: "decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego bądź w sferze stosunku procesowego." (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. BECK Warszawa 2012 s. 397). Natomiast "prawa lub obowiązki indywidualne - skonkretyzowane w danym stanie prawa materialnego - mogą wynikać nie tylko z treści indywidualnego aktu administracyjnego, lecz mogą też wyniknąć wskutek dokonania czynności materialno - technicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. BECK Warszawa 2012 s. 396).

Zatem zgodnie się podkreśla w literaturze, że wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., akty administracji publicznej, aby mogły zostać poddane kontroli sądowej, muszą dotyczyć spraw indywidualnych, skierowanych do określonych adresatów, których praw i obowiązków dotyczą, zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, musi być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja taka stanowi bowiem istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych, zapobiegając unikaniu przez organ kontroli sądowej spraw indywidualnych niezakończonych w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też wyłączone spod zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są akty o charakterze generalnym. Jak wskazał J.P. Tarno w komentarzu do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty i czynności, które [...] są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a." (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis Warszawa 2012 s. 32). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjnego w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, wskazał, że "po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.".

Z rozważań tych wynika zatem, że prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego nie przysługuje na wszystkie podejmowane przez organy administracji publicznej akty lub czynności i w konsekwencji kontroli takiej nie będą podlegać akty skierowane do nieoznaczonych indywidualnie adresatów. Stąd też dotyczy to również zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt regulacji dotyczącej dostępu do informacji publicznej wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w art. 2 ust. 1 stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a zasadnicze formy jej udostępniania wskazano w cytowanym już wyżej art. 7. O ile złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego, o tyle zupełnie inny charakter ma publikowanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. "Szczególny charakter ustawodawca nadał dotychczas nieznanej (w Polsce na gruncie prawnym) procedurze udostępniania informacji, czyli zamieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej. Ten urzędowy teleinformatyczny publikator ma spełniać funkcję instytucji powszechnego udostępniania informacji publicznej w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej." (Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji. Michał Bernaczyk, Mariusz Jabłoński, Krzysztof Wygoda, s. 40).

Zatem Biuletyn Informacji Publicznej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - stanowi, w swoim założeniu, platformę zapoznawania się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w BIP nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji, lub jej usunięcia. Wszak sama czynność utworzenia biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. W konsekwencji wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, jak i bezczynność w tym zakresie, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonych informacji publicznej z Biuletynu Informacji Publicznej. Podkreślić należy, że powyższa konstatacja nie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu oraz wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Z tego mianowicie powodu, że nieumieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej daje, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, uprawnienie dla każdego do złożenia wniosku o udostępnienie mu informacji publicznej, a rozpatrzenie z kolei takiego wniosku, podlega kontroli sądu administracyjnego. Ponadto ewentualna skarga na prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej, może przybrać jedynie formę skargi w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Konkludując należało zatem uznać, iż skoro skarga na prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów, to tym samym nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu, który jest przez stronę postępowania uznawany za niewyczerpujący czy nieprawidłowy (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 1210/05, wyroki NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08 i z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 169/09 oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt 40/08 i z dnia 14 grudnia 2014 r. - wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzić zatem należy jednoznacznie, że czynność zamieszczenia w BIP określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej Fundacji. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia w BIP informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek utworzenia Biuletynu nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W rezultacie skarga Fundacji na bezczynność organu w niezamieszczeniu wnioskowanych informacji publicznych w BIP wniesiona do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, i jako taka podlegała odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna to zachodzi nieważność postępowania. Zatem postępowanie przed Sądem pierwszej instancji okazało się nieważne, a ocena zasadności podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd przepisów prawa była niemożliwa.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę Fundacji.

O kosztach postępowania sądowego od Fundacji na rzecz Prezydenta Miasta K.-K. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast w związku z odrzuceniem skargi orzeczono o zwrocie uiszczonego przez Fundację wpisu od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.