Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 820/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S., działając na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 3-6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r." lub "ustawa"), decyzją z dnia 29 marca 2021 r. (nr [...]) odmówił przyznania W. W. (zwanej dalej także jako: "wnioskodawczyni", "strona" lub "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą - B. S.

Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., bowiem W. W. pobiera emeryturę i nie wystąpiła o jej zawieszenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO"), po rozpatrzeniu wniesionego przez W. W. odwołania, w decyzją z dnia 16 lipca 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735) oraz art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta S.

SKO w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że W. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem z dnia 25 lutego 2021 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą - B. S. Z załączonej do akt sprawy kopii orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 14 listopada 2012 r. wynika, że B. S. jest osobą niepełnosprawną, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 31 października 2012 r. Wnioskodawczyni, począwszy od osiągnięcia wieku emerytalnego, tj. od 13 maja 2006 r., jest uprawniona do świadczenia emerytalnego. Z załączonego do akt sprawy wykazu czynności podejmowanych przez W. W. podczas opieki nad siostrą wynika, że są to codzienna kapie, prowadzenie do toalety, wymiana pieluchomajtek, przygotowanie ubioru i ubieranie, ćwiczenia fizyczne na rozruszanie stawów, podawanie leków i posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, wyjścia na spacery, czytanie książek, układanie do snu, czuwanie podczas snu. Rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, nie ma też własnych dzieci. Z pisemnego oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 25 lutego 2021 r., wynika, m.in. że zamieszkuje wspólnie z siostrą, która wymaga opieki, a ostatni okres zatrudnienia to rok 2004. Z ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu wynika ponadto, że W. W. odpowiednio sprawuje opiekę nad siostrą, która od urodzenia cierpi na upośledzenie umysłowe. Stan B. S. pogorszył się w ostatnim czasie, wykryto u niej guza jelita grubego, dodatkowo ma anemię. Wymaga stałej opieki. Wnioskodawczyni całodobowo opiekuje się siostrą od wielu lat.

W tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji z powodu wystąpienia przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą - B. S.

Oceniając decyzję organu pierwszej instancji w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych SKO doszło do wniosku, że Prezydent Miasta S. zasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, zdaniem SKO, winien być przede wszystkim fakt, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji nie przeprowadził oceny tej przesłanki pozostając w przekonaniu, iż wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmownej. Przyjęte stanowisko organu pierwszej instancji, w ocenie SKO, jest nie wystarczające dla uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji. Tym bardziej w sytuacji, gdy zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowym, jeżeli osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę czy rentę , winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Niestety rozpatrywanym przypadku przyjęcie takiej wykładni przesłanki z art. 17. ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. było nie realne z uwagi na brak zachowania przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

SKO przechodząc do oceny przesłanki warunkującej prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku wnioskującego o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też zmuszony jest do niepodejmowania pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki. Z ustaleń postępowania pierwszoinstancyjnego wynika, że wnioskodawczyni zaprzestała pracy zawodowej 17 lat temu, a więc w roku 2004. Zgodnie z oświadczeniem jakie złożyła w toku sprawy wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w roku 2004, a następnie wraz z osiągnięciem wieku emerytalnego tj. w miesiącu maju 2006 r., przyznano jej świadczenie emerytalne. Oznacza to, że po rezygnacji z zatrudnienia w roku 2004 nie podejmowała pracy zawodowej przez następne dwa lata do momentu osiągnięcia wieku emerytalnego i przejścia na emeryturę. Nie sposób więc zauważyć, że w przypadku zaprzestanie pracy zawodowej, a następnie jej niepodejmowanie, nie miało bezpośredniego i ścisłego związku z zapewnieniem opieki niepełnosprawnej siostrze. Z akt sprawy nie wynika też by wnioskodawczyni wcześniej ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w związku z koniecznością zapewnienia siostrze stałej opieki, a którą, zgodnie z tym co sama podała, opiekuje się od wielu lat.

SKO podkreśliło, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy przewidzianej art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku także w wymiarze czasowym pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej, czy rezygnacji z podejmowania zatrudnienia, a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zdaniem SKO nie ulega wątpliwości, że opieka nad osobą upośledzoną umysłowo, która od jakiegoś czasu zmaga się także z innymi poważnymi problemami zdrowotnymi, jest absorbująca czasowo, a zakres obowiązków i czynności jakie wnioskodawczym podejmuje każdego dnia, w celu zapewnienia niepełnosprawnej siostrze w ramach opieki i wsparcia, rzeczywiście wykluczał możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia. SKO zauważyło jednak, że w rozpatrywanym przypadku nie może być mowy o istnieniu związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię pracy zawodowej a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej w stopniu znacznym siostrze stałej opieki ponieważ w zaistniałej sytuacji nie można mówić o ścisłym i bezpośrednim związku pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a koniecznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki adekwatnej do jego stanu zdrowia, której wymagała już od urodzenia. Poza tym z akt sprawy nie wynika by wnioskodawczyni we wcześniejszych okresach ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na siostrę, którą - zgodnie z tym co ustalono - opiekuje się już od kilku lat. Na marginesie SKO zauważyło, że z akt sprawy wynika, iż pierwszy wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został odnotowany 1 marca 2021 r., tj. kilkanaście miesięcy po tym, jak strona otrzymała decyzję ZUS o waloryzacji emerytury wynoszącej począwszy od 1 marca 2020 r. - 1.392, 89 zł miesięcznie.

Konkludując, SKO uznało, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją /niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię. Tym samym przesłanka z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie została spełniona.

Odnosząc się do treści wniesionego odwołania SKO wskazało, że nie znalazło podstaw uzasadniających do zmiany decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z wnioskiem pełnomocnika strony odwołującej. W świetle wyników przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego nie ma bowiem wątpliwości co do przyjętej przez organ odwoławczy oceny przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z czym, podnoszone w odwołaniu zarzuty pozostają bez wpływu na stanowisko jakie zapadło w sprawie.

W. W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika zatem, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą, która to opieka uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2021 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 29 marca 2021 r. (nr [...]), którą odmówiono jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą - B. S.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że zachodzi negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia uregulowana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ponieważ wnioskodawczyni pobiera emeryturę i nie wystąpiła o jej zawieszenie.

SKO uznało natomiast, że skarżącej należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie spełnia ona przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tzn. w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem/rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Odnosząc się do kwestii możliwości domagania się przez osobę posiadającą ustalone prawo do emerytury przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., należy wskazać, że w orzecznictwie wielokrotnie analizowano kwestię, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony, gdy strona posiada prawo do świadczenia emerytalnego, o którym jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny, pierwotnie opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury czy renty, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Stanowisko to uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Mimo, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2021 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 4 listopada 2020 r. (M. P. z 2020 r. poz. 1031). Intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia w przypadku innych uprawnień było, aby opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Zatem, wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W świetle powyższych rozważań należy wywieźć, że całkowite wykluczenie opiekunów, którzy pobierają emeryturę, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych wskazuje na sprzeczność z konstytucyjną zasadą równości. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera emeryturę i nie chce zrezygnować z jej pobierania.

Zauważyć ponadto należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19; w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia

1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 291; dalej jako: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywołany powyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Prezentowany przez Sąd powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w przywołanym już wyżej wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwał jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. W ten sposób organ pierwszej instancji, dokonując prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przedwcześnie uznał, że zachodzą negatywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem skarżąca pobiera emeryturę i nie wystąpiła o jej zawieszenie.

Pomimo tego decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Zaakcentować należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/1). A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, wyraził pogląd, który skład orzekający w pełni akceptuje, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła w dniu 1 marca 2021 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w S. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną siostrą - B. S. (ur. [...] 1949 r.). Siostra skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 14 listopada 2012 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. na stałe), w którym podano, że niepełnosprawności istnieje od dzieciństwa, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 31 października 2012 r. Symbol przyczyny niepełnosprawności: 01-U (upośledzenie umysłowe), 02-P (choroby psychiczne). Ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało w 2004 r. (zob. oświadczenie W. W. dołączone do wniosku - akta organu pierwszej instancji). Skarżąca pobiera emeryturę przyznaną od osiągnięcia wieku emerytalnego, tj. od 13 maja 2006 r. (zob. pismo ZUS z dnia 15 marca 2021 r. - akta organu pierwszej instancji).

Mając na uwadze całokształt podniesionych powyżej okoliczności, trudno uznać, że skarżąca obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad siostrą. Sąd przychyla się do stanowiska SKO, że w rozpatrywanej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości, że skarżąca chciałaby podjąć aktywność zawodową, lecz jej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki. Skarżąca była aktywna zawodowo do 2004 r. Z chwilą osiągnięcia wieku emerytalnego, wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej świadczeń emerytalnych, miało to miejsce w 2006 r. Przez dwa lata, tj. pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej a przyznaniem jej uprawnień emerytalnych, nie odnotowano żadnych informacji dotyczących prób podjęcia przez nią zatrudnienia, nie odnotowano również żadnych informacji, że zaprzestanie aktywności zawodowej miało miejsce ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawną siostrą. Co prawda, skarżąca oświadczyła, podczas wywiadu środowiskowego, że opiekuje się siostrą od wielu lat. Jednakże nie podała konkretnych danych w tym zakresie. Na uwagę zasługuje również fakt, że w orzeczeniu o niepełnosprawności siostry skarżącej wskazano, że jej niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa, zaś znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 31 października 2012 r.

Konkludując, Sąd nie kwestionuje faktu, że siostra skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak nie można dać wiary twierdzeniom skarżącej, że nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad siostrą.

Wobec tego należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad siostrą a niepodejmowaniem przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W aspekcie dokonanych powyżej rozważań należy zauważyć, że w opozycji do ustalenia organu odwoławczego, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (tj. podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną), profesjonalny pełnomocnik skarżącej na etapie skargi ograniczył się tylko do stwierdzenia, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą, która to opieka uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, nie przedstawiając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).