Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 780/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego J. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr[...] , wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 i 4 z dnia 13 października 1998 r. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266, ze zm., dalej: "u.z.u.s." ), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. B. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji powołał się na art. 31zq ust. 2 i 7 ustawy o COVID-19 oraz wskazał, że zwolnienie z obowiązku opłacania składek od marca 2020 r. do maja 2020 r. dotyczy tylko składek nieopłaconych. Organ administracji wyjaśnił, że w wyniku analizy konta stwierdził, że za miesiąc marzec, kwiecień, maj 2020 r. skarżący złożył dokumenty rozliczeniowe wykazując podstawy wymiaru składek w wysokości "0" zł. Na dzień wydania decyzji nie stwierdził nieopłaconych należności za marzec, kwiecień, maj 2020 r. Następnie organ administracji przytoczył treść art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że w sprawie "zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r.". W związku z powyższym organ administracji stwierdził, że "umarza postępowanie w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r.", a skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. B. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych, powiększonych o koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł. .

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77, art. 80 i art. 105 §1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, dowolną ocenę materiału dowodowego, brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i niepodjęcie przez organ żadnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego było bezprzedmiotowe i nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020r., w sytuacji ustalenia, że skarżący zadeklarował składki w wysokości "0" zł wyłącznie przez przypadek i stanowiło to jedynie oczywistą omyłkę pisarską;

2. art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na tym, że w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazywały, że skarżący w ramach oczywistej omyłki pisarskiej zadeklarował wysokość składek w wysokości "0" zł, organ nie zwrócił na to uwagi skarżącemu i wydał swoją decyzję w oparciu o oczywiście nieprawidłowo wypełnioną deklarację rozliczeniową, gdy zobowiązany był wydać ją zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący spełnił wszystkie przesłanki do udzielenia mu pomocy, bo prowadził działalność przed 1 kwietnia 2020 r. i jego przychód w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który był składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. i wynosił 1 140,00 zł. Omyłkowe wskazanie przez skarżącego w deklaracjach rozliczeniowych "zerowych" wysokości składek na ubezpieczenie społeczne, przy jednoczesnym zadeklarowaniu we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania tych należności, kwoty 1 140,00 zł przychodu osiągniętego w marcu 2020 r., nie powinno skutkować odmową prawa do zwolnienia i umorzeniem postępowania, lecz wezwaniem skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień i złożenia korekty deklaracji jeszcze przed wydaniem decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia. Pomimo braku takiego wezwania ze strony organu, skarżący w sierpniu 2020 r. złożył stosowne korekty deklaracji ZUS DRA za okres od marca do czerwca, wykazując prawidłowe kwoty należności na rzecz organu rentowego. Takie zaniechanie ze strony organu i wydanie decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. Gdyby organ dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, w pierwszej kolejności wezwałby wnioskodawcę do złożenia korekty deklaracji, w wyniku czego podstawa wymiaru składek zostałaby rzeczywiście podwyższona. W konsekwencji tego zwiększyłaby się kwota składek należnych do zapłaty na koncie. W takiej sytuacji skarżącemu przysługiwałoby prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Wskutek takiego postępowania ze strony organu, na koncie skarżącego jako płatnika powstało zadłużenie, którego wysokość na dzień składania skargi wynosi 1 770,11 zł. Zarzucono także naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z 1 lipca 2020 r., co miało automatycznie wykluczyć możliwość ponownego ubiegania się o pomoc przyznawaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie należności z tytułu składek, bowiem ostatecznym terminem do złożenia wniosku o przyznanie pomocy był 30 czerwca. Ponadto zarzucono, że poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do wyjaśnienia nieścisłości organ administracji nie sprostał wymogom praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności, a także naruszył zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że skarżący złożył oświadczenie o podstawie wymiaru wysokości niezgodne z rzeczywistym stanem i nie miało to charakteru oczywistej omyłki pisarskiej. Kwestia wypełniania dokumentów rozliczeniowych nie podlega procedurze określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego, tylko ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Kwestie omyłki pisarskiej reguluje art. 113 § 1 k.p.a. Przepis ten skierowany jest do organu w przypadku wystąpienia omyłki pisarskiej w wydanych aktach administracyjnych, tj. decyzjach czy postanowieniach. Nie ma znaczenia przy określeniu wysokości podstawy wymiaru składek za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą wysokość osiąganego przychodu, gdyż podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia to kwota, co do zasady, nie związana z przychodem. Jest to kwota deklarowana w granicach określonych przez prawo. Przy czym zachodzą sytuacje gdy płatnik może wskazywać jako kwotę wskazaną przez prawo kwotę "0", np. gdy osoba prowadząca działalność przebywa na zasiłku chorobowym bądź innym świadczeniu. Skarżący nie kwestionuje faktu, że dokumenty korygujące złożył dopiero w sierpniu 2020 r. Organ administracji stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że zostały spełnione warunki zwolnienia po upływie ustawowego terminu w sierpniu 2020 r. Organ administracji podkreślił, że jednym z warunków zwolnienia płatnika z obowiązku opłacania składek jest złożenie prawidłowych dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r. Jest to termin prawa materialnego. Ponadto zgodnie z art. 31 zq ust. 4 ustawy o COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Od płatnika wymaga się działania z należytą starannością. Płatnik mógł zweryfikować poprawność przesłanego dokumentu na Platformie Usług Elektronicznych (PUE), do której ma dostęp i za jej pośrednictwem przesyła dokumenty rozliczeniowe w ustawowym terminie, czego skarżący nie dokonał. Żądanie przez skarżącego zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w postaci opłaty skarbowej w kwocie 17 zł jest niezgodne z treścią art. 2 ust. 1 pkt 1b ustawy o opłacie skarbowej, gdyż nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia i zezwolenia albo złożenie dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu ubezpieczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 30 listopada 2021 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony pomimo wezwania nie potwierdziły możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym pełnomocnicy strony zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 21 grudnia 2021 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru k. 57-58, 62-63). Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania nie skorzystały.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy 5 kwietnia 2020 r. skarżący wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne, ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec 2020 r., kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. Skarżący oświadczył, że w pierwszym miesiącu, za który składany jest wniosek o zwolnienie z opłacania składek osiągnął przychód z prowadzenia działalności w wysokości 1 140,00 zł. Jednocześnie skarżący złożył deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA za te miesiące, w których wykazał dochód w wysokości "0" zł oraz należne składki "0".

Zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o COVID-19 w brzmieniu na dzień składania wniosku, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek.

Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID-19 w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowi natomiast, że za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, w art. 47 uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Zgodnie z art. 47 ust. 2a u.s.u.s. osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenia społeczne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców – obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2) na ubezpieczenie zdrowotne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, ze zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2e u.s.u.s., osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne – kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7.

Podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).

Przede wszystkim zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Oceniając sposób prowadzenia postępowania przez organ administracji oraz zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymogi wynikające z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było przede wszystkim umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01). Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. teza 1 wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95).

W ocenie sądu wymogom z art. 9 k.p.a. organ rozpoznający wniosek skarżącego nie sprostał. W następstwie złożenia wniosku z 5 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc wyjaśnić zaistniałą rozbieżność pomiędzy wnioskiem, w którym skarżący wskazał osiągnięcie w marcu 2020 r. przychodu w wysokości 1 140,00 zł a złożonymi deklaracjami, w których wykazał dochód w wysokości "0" zł.

Od momentu złożenia wniosku przez skarżącego, tj. 5 kwietnia 2020 r. do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca) minęły ponad dwa miesiące. Mimo upływu tego okresu czasu, organ nie udzielił skarżącemu przed 30 czerwca 2020 r. jakichkolwiek wyjaśnień, co do warunków formalnych niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku, chociaż merytoryczna decyzja w sprawie wydana została dopiero 1 lipca 2020 r., a zatem ponad dwóch miesiące po złożeniu wniosku.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że w postępowaniu przed organem administracji skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Nie miał innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ administracji do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ administracji nie poinformował skarżącego nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia mu takiej informacji. Nie wezwał skarżącego do złożenia korekty deklaracji załączonych do wniosku lub stosownych wyjaśnień. Nie czuwał, aby skarżący nie poniósł szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. Brak podjęcia przez organ właściwego działania w stosownym czasie i w konsekwencji tego przedwczesne stwierdzenie, że skarżący nie ma nieopłaconych należności spowodowały, że została wydana negatywna dla niego decyzja.

Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałaby szansę dotrzymać terminu i dokonać korekty deklaracji przed tą datą. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do organu administracji 5 kwietnia 2020 r., było wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny, czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne i wyjaśnić wątpliwości w zakresie podstawy wymiaru składek zwłaszcza, że zgodnie z przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W rozpatrywanej sprawie doszło tym samym do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Organ administracji nie wyjaśnił należycie również w wydanej decyzji tego, czy skarżący był zobowiązany do złożenia deklaracji za marzec, kwiecień i maj 2020 r., czy też był z tego obowiązku zwolniony.

W ocenie sądu nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku płacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek, zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Rozstrzygnięcie kwestii deklaracji rozliczeniowej jest związane ze stosowaniem prawa materialnego. Bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za dany okres nie jest możliwe ustalenie zwolnienia z płacenia składek. Stąd też w zaistniałym stanie faktycznym konieczne było podjęcie przez organ administracji właściwego działania mającego na celu ustalenie jaka jest w tym wypadku podstawa wymiaru składek, skoro został przez skarżącego złożony wniosek o zwolnienie do obowiązku ich płacenia.

Sporządzona decyzja nie spełnia także wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tymczasem jest bardzo lakoniczne i nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Organ administracji nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybił wynikającej z art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że organ administracji nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest wyłącznie pismem procesowym składanym w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., III OSK 2858/21; wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2021 r., I SA/Gd 836/21). Zwrócić także należy uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji błędnie i jednocześnie sprzecznie z jej rozstrzygnięciem (o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek) powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. stwierdził, że zachodzi "bezprzedmiotowość postępowania" i dlatego "umarza postępowanie w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r.". W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy i kończy sprawę w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Jest to rozstrzygnięcie proceduralne, o charakterze formalnym. Podkreślenia wymaga, że art. 105 § 1 k.p.a, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy wszczęte już postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, tj. gdy, ogólnie ujmując, przestał istnieć przedmiot postępowania, tj. gdy w toku postępowania wystąpiła przeszkoda do rozpatrzenia sprawy mająca charakter trwały i nieusuwalny (na przykład wycofano wniosek). W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż przedmiot postępowania nadal istnieje. Skarżący jest bowiem zainteresowany zwolnieniem z obowiązku opłacania składek za wskazany we wniosku okres. Organ administracji rozpoznając wniosek skarżącego winien zatem dokonać merytorycznej jego oceny. Ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w wyniku którego organ administracji przyjął, że żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym i nie pozwala na jego umorzenie z tego powodu. W takiej sytuacji, z zasady należy wydać decyzję merytoryczną, odmawiającą uwzględnienia wniosku, a nie umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Za wadliwe uznać zatem należy rozstrzygnięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania składek i jednoczesne uzasadnienie tej odmowy argumentami wskazującymi na bezprzedmiotowość postępowania, a następnie stwierdzenie, że organ administracji "umarza postępowanie". Taki sposób rozpoznania wniosku skarżącego jest wewnętrznie sprzeczny.

Wskazane wyżej uchybienia przepisom normującym postępowanie przed organami administracji uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł. W rozpoznawanej sprawie żądanie zasądzenia kwoty 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie jest uzasadnione z uwagi na wynikający z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1923, ze zm.) brak obowiązku jej uiszczenia od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego i ubezpieczenia zdrowotnego. Nie jest to więc w tym wypadku wydatek stanowiący niezbędny koszt postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że skarżący nie wykazał, aby taki wydatek został przez niego poniesiony.

d.j.