Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2764/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 4 i 5, art. 84 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 176
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1974/16 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1974/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] (pkt 1); zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego S.M. kwotę 8.285 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania S.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz S.M. za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie [...], obręb [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną na budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]), powiększeniu ustalonej na rzecz S.M. kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł oraz zaliczeniu na poczet kwot ustalonych powyżej kwoty w wysokości [...] zł wypłaconej przez Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz zobowiązującej Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do wypłaty odszkodowania na rzecz S.M. w wysokości [...] zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna:

- uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w pkt 5 i w tym zakresie orzekł o:

a) ustaleniu, że zwaloryzowana kwota wypłaconego na rzecz S.M. odszkodowania wynosi - [...] zł;

b) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty na rzecz S.M. odszkodowania w kwocie [...] zł w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

- w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że uprzednie decyzje organów obu instancji w przedmiocie odszkodowania za wskazaną nieruchomość (Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r.) zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1924/14, w którym stwierdzono, że operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...], nie mógł stanowić dowodu na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem w wyniku wydanej przez Komisję Opiniodawczo – Rozjemczą Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...] negatywnej oceny z dnia [...] kwietnia 2014 r., stracił on charakter opinii o wartości nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że w niniejszej sprawie, po jej ponownym rozpoznaniu, dla Wojewody [...] podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił nowy operat szacunkowy z dnia [...] maja 2015 r. sporządzony jednak także przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Po dokonaniu w uzasadnieniu decyzji szczegółowej analizy przedmiotowego operatu szacunkowego w kontekście obowiązujących przepisów prawa organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona wycena odpowiada art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji uznał, że podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące przeprowadzonej wyceny są bezzasadne. Brak jest bowiem podstaw do podważenia ustaleń rzeczoznawcy majątkowego w zakresie szacowanej wartości nieruchomości. Subiektywne przekonanie strony o innej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa nie podzielił zarzutu S.M., że negatywna opinia Komisji Opiniodawczo – Rozjemczej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...] w sprawie wyceny operatu szacunkowego sporządzonego w tej sprawie w dniu [...] lipca 2013 r. przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, tj. [...], dyskwalifikuje go z możliwości ponownego sporządzenia takiego dokumentu. Nowy operat szacunkowy nie został podważony poprzez sporządzenie opinii o prawidłowości jego sporządzenia, zaś analiza tego operatu potwierdza, że nie dopuszczono się ponownie uchybień wytkniętych w opinii w/w Komisji.

Reasumując organ odwoławczy przyjął, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania został sporządzony prawidłowo, co zostało szeroko omówione w uzasadnieniu decyzji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa podał również, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie ustalone na podstawie decyzji następnie uchylonej, które zostało wypłacone stronom, powinno odpowiadać wartości z chwili ponownego ustalania odszkodowania, tak aby zniwelować różnice w wartości wypłaconego odszkodowania pomiędzy chwilą wypłaty a chwilą ustalenia odszkodowania. Kwota wypłaconego odszkodowania powinna być zwaloryzowana na dzień orzekania o ustaleniu odszkodowania. W oparciu o dane ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (miesięczne wskaźniki zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych uwzględnione od kwietnia 2014 r. do kwietnia 2016 r.) obliczono, że odszkodowanie wypłacone w kwietniu 2014 r. na rzecz S.M. w kwocie [...] zł, zwaloryzowane na chwilę orzekania, wynosi [...] zł. Natomiast nowo ustalone odszkodowanie jest należne S.M. w wysokości [...] zł. Ponieważ nowo ustalone odszkodowanie jest wyższe niż zwaloryzowane odszkodowanie wypłacone stronie, należało zobowiązać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do dopłacenia wynikającej stąd różnicy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której sformułował zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, wywodząc, że wycenę sporządzono nieprawidłowo, zaś operat szacunkowy wykonał ten sam rzeczoznawca majątkowy co w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1924/14, gdzie opinia tego biegłego została zakwestionowana.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia i przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego oraz sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego spoza województwa [...]. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje wydane w tej sprawie są dotknięte wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w skardze trafnie podniesiono, że dopuszczenie jako podstawowego dowodu w niniejszej sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, którego operat szacunkowy został zakwestionowany w poprzednim postępowaniu, było niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12).

Stosownie do treści art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacja ta stanowi lex specialis w stosunku do zawartego bezpośrednio w K.p.a. przepisu art. 84 § 2 zd. 1, gdzie ustanowiono zasadę wyłączenia biegłego na zasadach i w trybie określonym w art. 24 K.p.a. O ile zatem w uprzednim prowadzonym postępowaniu operat szacunkowy sporządzony przez danego rzeczoznawcę majątkowego został skutecznie zakwestionowany, to wobec treści art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. – przy orzekaniu w tym samym przedmiocie biegły ten podlega wyłączeniu. Wydanie przez organ decyzji w oparciu o stanowisko biegłego, podlegającego wyłączeniu z mocy prawa, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Wprawdzie w tym przepisie wymieniono expressis verbis jedynie podstawę wznowienia, gdy w sprawie orzekał podlegający wyłączeniu pracownik lub organ, to jednak powinność stosowania z woli prawodawcy przepisów o wyłączeniu także w stosunku do biegłych oznacza konieczność odpowiedniego stosowania do nich także przepisów o wznowieniu (względy wykładni funkcjonalnej). Trafność tego poglądu została podzielona w doktrynie (dr Paweł Wojciechowski "Komentarz do art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami", LEX, teza 9).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec wystąpienia naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania, zajmowanie stanowiska co do konkretnych zarzutów oraz argumentacji skargi byłoby przedwczesne. Konieczne jest bowiem ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w obu instancjach w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego niepodlegającego wyłączeniu w tej sprawie. Organ administracji, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 135 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w zw. z art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że autor operatu szacunkowego sporządzonego w poprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zdyskwalifikowanego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, podlega wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu administracyjnym;

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez niesłuszne uznanie, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego podczas gdy, biegły nie może zostać uznany za pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24, art. 25 i art. 27 K.p.a., który wydał decyzję.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o oddalenie skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Powołał treść art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Stwierdził, że, przyjęta przez Sąd pierwszej instancji zasada wyłączania biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) od udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie znajduje odzwierciedlenia w powołanych przepisach. Nie uwzględnia ona bowiem istoty pojęcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, którą kończy wydanie decyzji ostatecznej. Przepis art. 24 § 1 K.p.a. stanowi podstawę wyłączenia objętych nim osób tylko w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Zakończenie postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, wyłącza przesłanki określone w powołanym przepisie.

Skoro poprzednio prowadzona sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została zakończona decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...], uchylonymi następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1924/14, to dalsze procedowanie organów administracji jest w efekcie podejmowaniem czynności prawnych od nowa. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie organu administracji. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały oceny przedmiotowego operatu szacunkowego, w tym pod kątem stwierdzonych w poprzednim postępowaniu uchybień dostrzeżonych przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wyłączenie biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) od udziału w postępowaniu jedynie z tego powodu, że sporządził operat szacunkowy w poprzednio prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym, w stosunku do którego wydano negatywną ocenę o wartości nieruchomości, nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. W tej sprawie brak wyłączenia biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) nie mógłby zatem skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w sprawie zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego i nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

S.M. we wniesionej w dniu 6 listopada 2019 r. odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów prawa sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że stosownie do art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. rzeczoznawca majątkowy podlegał wyłączeniu. W takiej sytuacji wydanie przez organ decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego podlegającego wyłączeniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). W związku z tym zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji było zasadne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego [...] – w toku ponownie prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego – w dniu [...] maja 2015 r. kolejnego operatu szacunkowego dotyczącego wartości przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania należnego S.M., w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1924/14 decyzji organów obu instancji z powodu wydanej przez Komisję Opiniodawczo – Rozjemczą Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...] negatywnej opinii z dnia [...] kwietnia 2014r. dotyczącej operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie tej nieruchomości przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego [...] w dniu [...] lipca 2013 r. – może być kwalifikowany jako wystąpienie przesłanek jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w zw. z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęcia, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

Zgodnie art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Zauważyć należy, iż przesłanki, o których mowa w tym przepisie, dotyczą wyłączenia pracownika od udziału w sprawie. W świetle art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (małżonek oraz krewni i powinowaci do drugiego stopnia, osoby związane z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli); w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 24 K.p.a. nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania, w której podstawę określenia jego wysokości stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w odniesieniu do którego zostanie wydana przez organizację rzeczoznawców majątkowych ocena negatywna, w ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości, tj. nie może już sporządzić nowego operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. W opisanej wyżej sytuacji odmienna wykładnia przepisów prawa, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., jest błędna. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 tej ustawy). Wskazać należy, iż o ile w aspekcie proceduralnym rola rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., to jednak z uwagi na szczegółowe regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanie wykładni art. 24 K.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości wymaga uwzględnienia także jego odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w K.p.a. Z art. 84 § 2 K.p.a. wynika, że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków.

Analiza art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 24 K.p.a., przy uwzględnieniu art. 84 § 2 K.p.a., prowadzi do wniosku, że ustawodawca celowo rozróżnił i odrębnie określił pozycję procesową rzeczoznawcy majątkowego od toku postępowania administracyjnego w sprawie, w której z mocy ustawy istotne okoliczności (określenie wartości nieruchomości) są wykonywane przez zawodowego rzeczoznawcę majątkowego w ramach odrębnego postępowania (wyceny nieruchomości). Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 K.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 § 1-3 K.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" – pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1706/15).

Naczelny Sąd Administracyjny, przechodząc od rozważań ogólnych na grunt przedmiotowej sprawy uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. i nieprawidłowo stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy podlegał wyłączeniu od udziału w szacowaniu przedmiotowej nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby zaistniały przesłanki określone w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., w której rzeczoznawca majątkowy będący autorem operatu szacunkowego był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w sprawie, w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 oraz w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Rzeczoznawca majątkowy nie bierze udziału w wydaniu decyzji, a jedynie sporządza operat szacunkowy, który podlega ocenie i weryfikacji przez organ wydający rozstrzygnięcie administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie brak było zatem podstawy do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. i uchylenia decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawioną wykładnię prawa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.