Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3213/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015r. sprawy ze skargi Miasta M. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2014r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz Miasta M. kwotę 5617 zł (pięć tysięcy sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wydaną w sprawie [...] Instytucja Wdrażająca jaką jest [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 i 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) – dalej u.f.p., art. 27 ust. 1 pkt 6a i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2009 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej u.z.p.p.r. oraz § 3 pkt 8 Porozumienia w sprawie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 nr [...] zawartego między MJWPU a Zarządem Województwa [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. – zobowiązała Miasto M. (dalej także: Beneficjent, lub Skarżący) do zwrotu kwoty 118.326,83 pln wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od następujących kwot:

a) 2.177,70 pln od dnia 10 czerwca 2010 r. do dnia zwrotu środków;

b) 12.912,22 pln od dnia 25 czerwca 2010 r. do dnia zwrotu środków;

c) 10.960,58 pln od dnia 27 lipca 2010 r. do dnia zwrotu środków;

d) 33,544,07 pln od dnia 20 sierpnia 2010 r. do dnia zwrotu środków;

e) 53.659,47 pln od dnia 14 października 2010 r. do dnia zwrotu środków;

pochodzących ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) przekazanych na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. o dofinansowanie projektu pt. "Przebudowa ulicy [...] w M.", zmienionej aneksem z dnia [...] czerwca 2010 r.

W motywach wskazano, że w ramach wskazanych umów przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (dalej RPO WM) w kwocie 2.458.433,33 pln. W efekcie kontroli przeprowadzonej przez Instytucję Wdrażającą dostrzeżono – w zakresie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego – uchybienia skutkujące nałożeniem korekty finansowej, której podstawą wymierzenia jest dyspozycja art. 39 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz FS i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Wymiar korekt finansowych ustalony został na podstawie załącznika zatytułowanego "Wskaźniki procentowe dla obliczania korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków UE" do opracowanej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego instrukcji postępowania dla Instytucji Zarządzającej w zakresie zasady wymiaru korekt finansowych.

W dalszej części motywów rozstrzygnięcia dokonano opisu stwierdzonych naruszeń ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 7531 ze zm.) – dalej p.z.p., a następnie wskazano procentową stawkę korekty finansowej. Wartość korekty została obliczona na podstawie kosztów kwalifikowalnych z przedstawionych faktur w postępowaniu objętym kontrolą, zgłoszonych do MJWPU we wnioskach o płatność.

W efekcie złożonego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zarząd Województwa [...] (dalej także: [...]) – działający jako Instytucja Zarządzająca (IZ) RPO WM - stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a k.p.a., art. 207 ust. 12 u.f.p. oraz art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.pr. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postanowieniem [...] z dnia [...] września 2012 r. organ I instancji – MJWPU z urzędu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostował oczywistą omyłkę rachunkową w swojej decyzji nr [...] z [...] czerwca 2012 r. w ten sposób, że wskazał, iż kwota, którą powinien zwrócić Beneficjent wynosi nie 118.326,83 pln a 113.254,04 pln.

W skardze skierowanej do WSA w Warszawie w imieniu M. zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zarzucono naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, t.j. art. 7 i art. 25 ustawy p.z.p.,

b) przepisów postępowania, t.j. art. 15 i 138 § 2 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

co – zdaniem Skarżącego – winno skutkować uchyleniem obu aktów administracyjnych i orzeczeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2315/12 z dnia 15 stycznia 2013 r. uchylił decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W motywach orzeczenia wskazał m.in., że przy ponownym rozstrzygnięciu odwołania organ II instancji winien poczynić ustalenia faktyczne ustalając nie tylko ogólną kwotę podlegającą zwrotowi (z uwzględnieniem jej składowych), przy uwzględnieniu treści zarzutów podniesionych w odwołaniu i załącznikach – zwłaszcza w sytuacji, w której uznałby, iż wniesiony środek zaskarżenia nie zasługuje na uwzględnienie. Spełnienie tego wymogu jest konieczne o tyle, że Sąd – w sytuacji negatywnego rozstrzygnięcia – będzie mógł – w sytuacji ponownego wniesienia skargi – sprawować funkcje kontrolne. Wskazał, że nie było to możliwe, ponieważ decyzja organu II instancji nie zawierała elementarnych ustaleń co do stanu faktycznego, w tym także co do kwoty podlegającej zwrotowi; nawet nie wskazywała jej wysokości.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wywiedzionej na rzecz Miasta M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt. II GSK 706/13 w dniu 24 czerwca 2014r. zaaprobował stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w orzeczeniu V SA/Wa 2315/12 z dnia 15 stycznia 2013 r. NSA wskazał m.in., że decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazano, że przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Poza sporem pozostaje przy tym okoliczność, że organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Podkreślono, że organ odwoławczy obowiązany jest ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu, ale także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Podkreślono, że kontrola dokonana przez organ odwoławczy została przeprowadzona z uchybieniem przepisów postępowania, skoro zaakceptowano rozstrzygnięcie organu I instancji nieprawidłowo określające wysokość kwoty podlegającej zwrotowi.

W wyniku przedstawionego toku postępowania odwołanie od decyzji [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. ponownie zostało rozpatrzone przez Zarząd Województwa [...]. Osoba działająca w imieniu tego organu wydała w dniu [...] września 2014 r. obecnie kontrolowaną przez Sąd decyzję nr [...]. W jej osnowie, po przywołaniu jako podstawy prawnej art. 138 § 1 pkt 2 i art. 268a k.p.a. w zw. z art. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.) oraz art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885) i art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712, ze zm.) stwierdzono, że uchyla się zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w części dotyczącej naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p. oraz zwrotu przez Miasto M. kwoty dofinansowania ze środków EFRR w wysokości 118.326,83 zł oraz orzeczono, że przypadająca do zwrotu kwota dofinansowania z EFRR wynosi 111.076,34 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od kwot:

- 12.912, 22 zł od dnia 25 czerwca 2010 r. do dnia zwrotu środków;

- 10.960, 58 zł od dnia 27 lipca 2010 r. do dnia zwrotu środków;

- 33 544, 07 zł od dnia 20 sierpnia 2010 r. do dnia zwrotu środków;

- 53 659,47 zł od dnia 14 października 2010 r. do dnia zwrotu środków.

Zarząd Województwa [...] działający jako IZ RPO WM w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazał, że w ramach zawartej na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. o dofinansowanie projektu pt. "Przebudowa ulicy [...] w M.", zmienionej aneksem z dnia 11 czerwca 2010 r. dofinansowaniem objęto postępowania o udzielenie zamówień publicznych w trybie przetargu nieograniczonego na:

A. "Wykonanie dokumentacji technicznej na przebudowę ulicy [...] w M.";

B. "Przebudowę ulicy [...] w M.".

W efekcie przeprowadzonej u Beneficjenta kontroli stwierdzono naruszenia dotyczące:

Ad A. "Wykonania dokumentacji technicznej na przebudowę ulicy [...] w M.":

1) art. 25 ust. 1 p.z.p. w związku z żądaniem od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania, potwierdzających spełnienie nieokreślonych w danym postępowaniu warunków udziału, zawierających informacje zbędne z punktu widzenia możliwości weryfikacji spełnienia warunków, co skutkowało korektę 2%.

Ad. B. "Przebudowa ulicy [...] w M.":

1) art. 25 ust. 1 p.z.p. w związku z żądaniem od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania, tj. aktualnego zaświadczenia o przynależności do izby Inżynierów Budownictwa, co skutkowało korektą 2%;

2) art. 7 ust. 1 p.z.p. poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu, które mogłyby utrudniać uczciwą konkurencję i nie zapewnić równego traktowania wykonawców w związku z postawieniem warunku dysponowania zasobami niezbędnymi do realizacji zamówienia już na etapie składania ofert, co skutkowało korektą w wysokości 5 %;

3) art. 7 ust. 1 p.z.p. poprzez żądanie od podmiotów mających siedzibę poza terytorium RP zaświadczenia właściwego organu sądowego lub administracyjnego miejsca zamieszkania albo zamieszkania strony, której dokumenty dotyczą, w zakresie określonym w art. 24 ust. 1 pkt 4-8 p.z.p., nie wymagając takich dokumentów od wykonawców "krajowych", co skutkowało korektą w wysokości 5%.

Ustalenia te skutkowały wydaniem przez MJWPU decyzji, w której zobowiązano Skarżącego do zwrotu wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych kwoty 118.326,83 pln (w sytuacji, w której właściwa kwota wynosiła 113.254,04 zł, przy czym błąd ten skorygowano postanowieniem o sprostowaniu omyłki rachunkowej).

Następnie wskazano, że Beneficjent, z zachowaniem ustawowego terminu, złożył za pośrednictwem MJWPU odwołanie, wnosząc o uchylenie w całości skarżonej decyzji, jako wydanej w oparciu o nieistniejący stan faktyczny i przepisy prawa nie mające w tym przypadku zastosowania.

Oprócz zarzutów w zakresie wadliwej wykładni przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, Skarżący wskazał na naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Jego zdaniem organ I instancji wydał decyzję, która nie odpowiada wymogom stawianym przez ten przepis, tzn. nie zawiera odniesień do rzeczywistego stanu rzeczy oraz pomija wszystkie okoliczności podnoszone przez odwołującego się w toku postępowania oraz nie wyjaśnia przyjętych w niej rozstrzygnięć.

Organ II instancji stwierdził, że nie może zgodzić się z tymi zarzutami, bowiem MJWPU w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy. Wydanie decyzji, która nie uwzględnia oczekiwań strony nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania wynikających z k.p.a. Zarząd Województwa [...] stwierdził, że organ I instancji zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, przeanalizował dokumentacje przetargowe, dokonał oceny potencjalnego wpływu naruszeń na powstanie szkody w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, a swoje stanowisko uzasadnił w wydanej decyzji, odnosząc się do charakteru i wagi nieprawidłowości, czyniąc zadość przepisom k.p.a. i p.z.p. w szczególności podniesionym w odwołaniu art. 25 ust. 1, art. 7 ust. 1 p.z.p. Zdaniem IZ RPO WM bezsporny jest natomiast fakt, że organ I instancji wskazał w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zamiast kwoty przypadającej do zwrotu, nieprawidłową kwotę dofinansowania ze środków EFRR, uwzględniającą kwotę nieprawidłowości potencjalnej. Uchybienie to skorygowano postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki rachunkowej.

W wyniku przeprowadzenia ponownej oceny materiału dowodowego, organ II instancji ustalił, iż w trakcie kontroli planowej przeprowadzonej przez zespół kontrolujący MJWPU stwierdzono naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (p.z.p.), skutkujące nałożeniem korekt finansowych na dwa postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zostało to opisane w sporządzonej informacji pokontrolnej. Z akt sprawy wynika, że beneficjent pismami z dnia 18 listopada 2011 r., 8 grudnia 2011 r., 4 stycznia 2012 r. oraz 30 stycznia 2012 r. wnosił zastrzeżenia do wyników kontroli. Zespół kontrolujący nie podzielił stanowiska Beneficjenta, czemu dał wyraz w pismach z 23 grudnia 2011 r. oraz z 17 stycznia 2012 r. Efektem podtrzymanych ustaleń było sporządzenie w dniu 23 marca 2012 r. zaleceń pokontrolnych. Następnie Skarżący pismem z 10 kwietnia 2012 r. zarzucił zespołowi kontrolującemu ponowne nie odniesienie się do złożonych zastrzeżeń. Nie zgodzono się w tym zakresie z zarzutem, iż składane przez niego zastrzeżenia nie podlegały analizie. Fakt, iż zespół kontrolujący nie zgodził się ze stanowiskiem kontrolowanego, nie oznacza, że dane uwagi nie zostały poddane przez niego ocenie merytorycznej.

Organ odwoławczy uznał, że stwierdzone podczas kontroli naruszenia, skutkujące nałożeniem korekt finansowych, zostały opisane w informacji pokontrolnej poprzez wskazanie, w jaki sposób postawione przez Beneficjenta warunki udziału w postępowaniu wpływają na dostępność i przejrzystość prowadzonego postępowania. Wskazano w niej również przepisy prawa krajowego i unijnego, które strona jako zamawiający naruszyła podczas procedury przetargowej. Brak uregulowania należności kwot nieprawidłowości w terminie wynikającym ze wskazanych zaleceń pokontrolnych skutkował wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na naruszenie procedur udzielania zamówień publicznych, skutkujące nałożeniem korekty finansowej i koniecznością zwrotu części otrzymanego dofinansowania na realizację projektu. Tym samym zarzut, iż nie zostały rozważone wszystkie okoliczności sprawy, uznano za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu dotyczących argumentów zawartych w pismach załączonych do odwołania (pisma z dnia: 8 grudnia 2011 r., 4 stycznia 2012 r., 30 stycznia 2012 r.), organ II instancji podkreślił, iż analiza przedmiotowej sprawy została dokonana z uwzględnieniem ich treści, czego dowodem może być ustalenie organu w zakresie warunku dotyczącego potencjału osobowego i wymogu złożenia przez wykonawców wykazu wykonanych usług odpowiadających swoim rodzajem i wartością usługom stanowiącym przedmiot zamówienia.

Odnosząc się do zarzutów wadliwej wykładni przepisów art. 25 i art. 7 p.z.p. wskazano, że przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a następnie zawarcie umowy na wykonanie prac finansowanych ze środków publicznych, ma być wynikiem właściwie określonych warunków do dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty, przy jednoczesnym zagwarantowaniu ochrony praw i interesów uczestników postępowania przetargowego. Osiągnięciu tego celu ma właśnie służyć ustanowienie sformalizowanej procedury przetargowej. Beneficjent wydatkuje środki publiczne - środki pochodzące z funduszy unijnych, musi przestrzegać procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu. Miasto M., jako Beneficjent RPO WM został zobowiązany do przestrzegania podstawowych zasad, z zachowaniem których mają być ponoszone wydatki związane z realizacją projektu współfinansowanego ze środków EFRR. Zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie zawartymi w § 7 ust. 3, wydatki poniesione w ramach projektu mogą być uznane za kwalifikowane wyłącznie, jeżeli zostały poniesione zgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych oraz zasadami uczciwej konkurencji. Powyższe zasady naruszone zostały przez beneficjenta podczas przeprowadzania dwóch postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.

ZWM odnosząc się do poszczególnych uchybień stwierdzonych podczas kontroli zajęła następujące stanowisko:

1. Jeśli chodzi o postępowanie na "Wykonanie dokumentacji technicznej na przebudowę ulicy [...] w M.":

Wskazano, że w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji stwierdził naruszenie art. 25 ust. 1 p.z.p. poprzez żądanie od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania, potwierdzających spełnienie nieokreślonych w danym postępowaniu warunków udziału, a więc zawierających informacje zbędne z punktu widzenia możliwości weryfikacji spełnienia warunków. Naruszenie to skutkowało korektą w wysokości 2%.

Stanowiska tego nie podzielono. Wskazano, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte 21 kwietnia 2009 r. (nr ogłoszenia [...]). Zgodnie z w § 1 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane na potwierdzenie spełnienia warunku dotyczącego doświadczenia, zamawiający mógł żądać złożenia "wykazu wykonanych usług odpowiadających swoim rodzajem i wartością usługom stanowiącym przedmiot zamówienia". Takiego też dokumentu Odwołujący zażądał od wykonawców na potwierdzenie wskazanych w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej: SIWZ) VI.1 warunków udziału. Pomimo, iż Odwołujący wskazał przedmiotowy warunek w sposób ogólny, poprzez przytoczenie przepisu ustawy p.z.p., to jednak nie można zarzucić mu jego pominięcia. Zauważono, iż Zamawiający nie ma obowiązku formułowania i doprecyzowania warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1 p.z.p. W świetle powyższego uznano, że skoro ww. rozporządzenie wśród zamkniętego katalogu dokumentów, jakich może żądać zamawiający wymieniało ten, który zawierał wykaz usług odpowiadających swoim rodzajem i wartością usługom stanowiącym przedmiot zamówienia, a Zamawiający takiego dokumentu zażądał, nie doszło do naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p. bowiem to w interesie zamawiającego jest takie ukształtowanie warunków udziału w postępowaniu, aby wybrać wykonawców, którzy w sposób optymalny spełnią jego oczekiwania i należycie wykonają zamówienie. W związku z tym Zamawiający powinien od wykonawców wymagać przede wszystkim doświadczenia w wykonywaniu usług, dostaw, czy robót budowlanych odpowiadających swoimi parametrami, wartościami przedmiotowi zamówienia. Stwierdzono, że w tym zakresie organ II instancji uchyla decyzję nr [...].

2. Jeśli chodzi o postępowanie na "Przebudowa ulicy [...] w M. Wykonanie dokumentacji technicznej na przebudowę ulicy [...] w M.": "Przebudowa ulicy [...] w M.":

a) Organ II instancji podzielił stanowisko MJWPU odnośnie naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy p.z.p. w związku z żądaniem od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania, tj. aktualnego zaświadczenia o przynależności do izby Inżynierów Budownictwa, skutkujące nałożeniem 2% korekty finansowej - nr 4, poz. 8 załącznika pn. "Wskaźniki procentowe dla obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE" do opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zaleceń dotyczących Wymierzania korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE.

Zamawiający, na potwierdzenie spełnienia warunku udziału w postępowaniu, zażądał od wykonawców złożenia aktualnego zaświadczenia o przynależności do izby Inżynierów Budownictwa. W wydanym Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane, został określony zamknięty katalog dokumentów, jakich może żądać zamawiający oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane wyraźnie wskazuje na "oświadczenie", jako formę dokumentu, którego można żądać na potwierdzenie posiadanych uprawnień. Jest to katalog dokumentów, do badania których uprawniony jest zamawiający w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia w celu wykazania spełniania przez wykonawcę warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. "zamawiający może żądać oświadczenia, że osoby, które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia, posiadają wymagane uprawnienia, jeżeli ustawy nakładają obowiązek posiadania takich uprawnień". Z powyższego wynika, iż żądanie przez zamawiającego "zaświadczenia o przynależności do Izby Inżynierów Budownictwa" doprowadziło do naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p. w zw. § 1 ust 1 pkt 7 ww. rozporządzeniem. Powyższy dokument nie był niezbędny do przeprowadzenia postępowania oraz nie został wymieniony w ww. rozporządzeniu. Stwierdzono, iż wystarczającym dokumentem na potwierdzenie spełniania warunku udziału w postępowaniu w zakresie dysponowania osób jest oświadczenie o kwalifikacjach i posiadanych uprawnieniach.

Jednocześnie podkreślono, iż zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie Odwołujący zobowiązał się do przestrzegania prawa krajowego i unijnego, w tym dotyczącego udzielania zamówień publicznych, które również jest publikowane w Dzienniku Urzędowym, na stronach internetowych czy prawniczej prasie. Zwrócono uwagę, iż przepisy ww. rozporządzenia enumeratywnie wymieniają dokumenty, jakich może żądać zamawiający od wykonawców celem potwierdzenia warunków udziału w postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli określony dokument nie został wskazany w jego przepisach, to zamawiający nie jest uprawniony do jego żądania w prowadzonym przez siebie postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Publikowanie na stronach internetowych instytucji zaangażowanych we wdrażanie funduszy unijnych interpretacji w zakresie zamówień publicznych nie zwalnia Zamawiającego z obowiązku stosowania się do ww. przepisów, bowiem zgodnie z przytoczonym przez Odwołującego § 3 pkt 15 ppkt 3 umowy o dofinansowanie projektu "Beneficjent posługuje się wzorami dokumentów określonymi przez IZ oraz przestrzega niżej wymienionych zasad i wytycznych, w wersji aktualnej na dzień dokonywania odpowiedniej czynności związanej z realizacją Projektu: (...)". Powoływanie się na brak aktualnych przepisów na stronie MJWPU, nie zwalnia Beneficjenta z ich stosowania.

W świetle powyższego ZWM uznał, że nie może budzić wątpliwości, że na gruncie przepisów rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2009 r. zamawiający nie może już żądać takiego dokumentu jak zaświadczenie o przynależności do właściwej izby Inżynierów Budownictwa. Jedynym środkiem służącym do wykazania posiadania uprawnień przez osoby mające wykonywać zamówienie jest oświadczenie wykonawcy (Informator Urzędu Zamówień Publicznych nr [...], Marzec 2010).

b) Jeśli chodzi o naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy p.z.p. poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu, które mogłyby utrudniać uczciwą konkurencję i nie zapewnić równego traktowania wykonawców w związku z postawieniem warunku dysponowania zasobami niezbędnymi do realizacji zamówienia już na etapie składania ofert wskazano, że Zamawiający w [...], § 5 ust. 1 pkt 3 postawił wykonawcom wymóg dysponowania osobami zdolnymi do wykonania zamówienia już na etapie składania ofert. Zgodzono się z organem I instancji, iż takie żądanie ogranicza uczciwą konkurencję poprzez naruszenie art. 7 ust.1 ustawy p.z.p. Zauważono, iż Odwołujący w § 5 ust. 2 SIWZ dopuścił sytuację, w której wykonawca będzie polegać na wiedzy i doświadczeniu, potencjale technicznym, osobach zdolnych do wykonania zamówienia lub zdolnościach finansowych innych podmiotów. W takich przypadkach wykonawcy zgodnie z dokumentacja przetargową zostali "zobowiązani udowodnić zamawiającemu, iż będzie dysponował zasobami niezbędnymi do realizacji zamówienia, w szczególności przedstawiając w tym celu pisemne zobowiązanie tych podmiotów do oddania mu do dyspozycji niezbędnych zasobów na okres korzystania z nich przy wykonywaniu zamówienia". Oznacza to, iż oferenci, którzy na dzień składania ofert nie dysponowali odpowiednim potencjałem, mogli przedstawić np. zobowiązanie innego podmiotu, że w okresie realizacji projektu będą nim dysponować. Tym samym zdaniem IZ RPO WM umożliwiono im udziału w postępowaniu, gdyż na potwierdzenie spełnienia tego warunku wystarczające było, aby wykonawca oświadczył, że będzie dysponował odpowiednim potencjałem osobowym podczas realizacji przedmiotowego zamówienia.

W świetle powyższego IZ RPO WM uznała, iż nie doszło do naruszenia przepisów ustawy p.z.p. i stwierdziła, że uchyla decyzję nr [...] w przedmiotowym zakresie.

c) Odnosząc się do naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p. poprzez zażądanie w ogłoszeniu o zamówieniu oraz [...] od podmiotów mających siedzibę poza terytorium RP zaświadczenia właściwego organu sądowego lub administracyjnego miejsca zamieszkania albo zamieszkania osoby, której dokumenty dotyczą, w zakresie określonym w art. 24 ust. 1 pkt 4-8 Pzp, nie wymagając takich dokumentów od wykonawców "krajowych" wskazano, że w wyniku przeprowadzonej analizy materiału dowodowego, organ II instancji ustalił, iż Odwołujący zróżnicował zamieszczone w [...] i ogłoszeniu o zamówieniu żądania w zakresie rodzajów dokumentów, jakich można żądać celem wykazania braku podstawa do wykluczenia z postępowania w odniesieniu do wykonawców mających siedzibę lub miejsce zamieszkania na terytorium i poza terytorium RP. Stwierdzono, iż Zamawiający w odniesieniu do wykonawców zagranicznych zażądał zaświadczenie właściwego organu sądowego lub administracyjnego miejsca zamieszkania albo zamieszkania osoby, której dokumenty dotyczą, w zakresie określonym w art. 24 ust. 1 pkt 4-8 ustawy p.z.p. Jednocześnie zamawiający nie zażądał stosownych dokumentów od wykonawców krajowych.

Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawców, oraz form, w jakich dokumenty mogą być składane, dla wykonawców krajowych odpowiednikiem ww. dokumentu jest dokument określony w § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj. aktualna informacja z Krajowego Rejestru Karnego w zakresie określonym w art. 24 ust. 1 pkt 4-8 ustawy p.z.p. Zauważono, iż art. 7 ust. 1 ustawy p.z.p. wyraźnie obliguje zamawiającego do jednakowego traktowania wszystkich wykonawców, bez stosowania żadnych preferencji czy ulg. Zamawiający ma zagwarantować, aby wszyscy wykonawcy mieli możliwość przygotowania poprawnej oferty. Uznano zatem, iż żądaniem rożnych dokumentów od rożnych podmiotów krajowych i zagranicznych zamawiający naruszył wyrażoną art. 7 ust. 1 ustawy p.z.p.p fundamentalną zasadę przeprowadzania postępowań o zamówienie publiczne równego traktowania wszystkich wykonawców. Wobec powyższego organ II instancji podtrzymał stanowisko MJWPU, iż doszło do naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania, a nałożona korekta finansowa w wysokości 5% została zastosowana prawidłowo, tj.: zgodnie z "Taryfikatorem" tabela nr 4, poz. 5 pkt 1 załącznika pn. "Wskaźniki procentowe dla obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE"

Podsumowując ustalenia stanu faktycznego, organ II instancji stwierdził, że nie potwierdził ustaleń MJWPU w zakresie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na "Wykonanie dokumentacji technicznej na przebudowę ulicy [...] w M.", uchylając w tym zakresie decyzję organu I instancji.

W przypadku postępowania na "Przebudowę ulicy [...] w M.", organ II instancji potwierdza ustalenia organu niższej instancji w zakresie naruszenia art 25 ust 1 ustawy p.z.p. poprzez żądanie aktualnego zaświadczenia o przynależności do izby Inżynierów Budownictwa (skutkujące korektą 2%) oraz art. 7 ust. 1 poprzez żądanie różnych dokumentów od różnych podmiotów krajowych i zagranicznych (skutkujące korektą 5%).

Biorąc pod uwagę fakt, iż powyższe naruszenia skutkują korektami finansowymi o różnych wysokościach zastosowano regułę, zgodnie z którą w przypadku wykrycia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego dwóch lub większej ilości przypadków niezastosowania zasad zamówień publicznych, należy zastosować korektę finansową o największej wartości procentowej – w przedmiotowej sprawie jest to 5 %, korekty bowiem nie sumują się. Powyższe ustalenia spowodowały zmianę wysokości kwoty nieprawidłowości.

Wskazano, że kwota przypadająca do zwrotu 111.076,34 pln i została wyliczona poprzez nałożenie 5% korekty na wydatki kwalifikowane przedstawione w ramach przedmiotowego postępowania i rozliczone w czterech wnioskach o płatność w wysokości 2.613.560,80 zł. Kwota dofinansowania z EFRR wypłacona beneficjentowi na poczet rozliczenia danego wniosku o płatność, warunkuje moment, od którego nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych.

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie Beneficjent zwrócił środki w kwocie 113.254,04 zł wraz z należnymi odsetkami, wynikającej z decyzji organu I instancji (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 2012 r.), utrzymanej w mocy decyzją ZWM z dnia [...] sierpnia 2012 r., która została zaskarżona do WSA. Wyrok WSA uchylający decyzję [...], został zaskarżony do NSA. Konsekwencją zakończonego postępowania sądowo - administracyjnego było wydanie niniejszej decyzji przez Zarząd Województwa [...]. Fakt uprzedniego zwrócenia środków przez Beneficjenta nie zwolnił [...] od konieczności wszczęcia nowej procedury w sprawie zwrotu ww. środków i w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do żądania zwrotu, ponownego wydania decyzji, której podstawą jest art. 207 u.f.p. Podkreślono, że w takiej sytuacji organ ponownie formalnie wzywa do zwrotu środków, wydając w tym zakresie decyzję. Nie oznacza to jednak, że Beneficjent ma w takim przypadku obowiązek ponownego zwrotu środków, ani też nie rodzi po stronie organu konieczności zwrotu środków uprzednio wpłaconych przez Beneficjenta. W tym miejscu wskazano na art. 77 § 3 i 4 Ordynacji podatkowej, która w tym zakresie ma zastosowanie do środków unijnych. Z ww. przepisów wynika, że w razie uchylenia decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego jeżeli następnie, w terminie 3 miesięcy od dnia ww. uchylenia zostanie wydana decyzja w tej samej sprawie, nadpłata, którą stanowi różnica między podatkiem wpłaconym a podatkiem wynikającym z tej decyzji, podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia wydania nowej decyzji. W przypadku nie wydania nowej decyzji w ww. terminie nadpłata stanowiąca kwotę wpłaconą na podstawie decyzji uchylonej lub decyzji, której nieważność stwierdzono, podlega zwrotowi bez zbędnej zwłoki. W przedmiotowym przypadku kwota określona nową decyzją uległa zmianie. Oznacza to w praktyce, że to nadpłata (stanowiąca różnicę między kwotą wpłaconą przez Beneficjenta a określoną w nowej decyzji) podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia wydania nowej decyzji.

Jednocześnie podkreślono, iż korekty finansowe dokonywane są wyłącznie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, przez którą, zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania bądź zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej wyrażonym w dokumencie z posiedzenia [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. definicję nieprawidłowości rozszerzono także w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa krajowego. Podkreślono, że w świetle przytoczonej definicji, dla zakwalifikowania naruszenia przepisu jako nieprawidłowość, wystarcza sama potencjalna możliwość wywołania przez nią szkody w budżecie UE, nie jest bezwzględnie wymagane wykazanie zaistniałej szkody, ani nawet ustalenie jej wysokości. Potencjalność szkody polega na stwierdzeniu, że gdyby nieprawidłowość nie została wykryta, środki Wspólnoty, mogłyby zostać nieprawidłowo wypłacone beneficjentowi. Wniosek taki potwierdza analiza art. 98 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia nr 1083/2006, z którego wynika, że dokonując korekt finansowych wymaganych z związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami państwo członkowskie bierze pod uwagę nie tylko wysokość strat poniesionych przez fundusze, ale również charakter i wagę nieprawidłowości. Organ stwierdził nieprawidłowość w "operacji", korekta finansowa polegająca na anulowaniu części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego została nałożona poprzez przypisanie jemu konkretnego wskaźnika. Zamawiający poprzez postawienie żądania w zakresie dokumentu niewymaganego rozporządzeniem czy też poprzez wymaganie innych dokumentów od oferentów zagranicznych, mógł ograniczyć tym samym jednakowy dostęp do zamówienia. Finansowanie takich zamówień, stanowi potencjalną szkodę w budżecie UE. Szkodą potencjalną są środki Wspólnoty, które mogłyby zostać wypłacone Beneficjentowi, gdyby nieprawidłowość nie została wykryta. Odstąpienie od nałożenia korekt finansowych na poziomie Instytucji Zarządzającej, w sytuacji, gdy nieprawidłowość zostanie stwierdzona przez inne uprawnione organy i jest nieprawidłowością w rozumieniu Komisji Europejskiej, skutkuje koniecznością zwrócenia tych środków do KE, co wówczas wiąże się z realną szkodą dla budżetu województwa. Wystąpienie takiej szkody stanowi powód do obniżenia dofinansowania ze środków UE.

Pełnomocnik Miasta M. zaskarżył przedmiotowe rozstrzygniecie w całości i wniósł o:

uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji MJWPU;

Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Kontrolowanemu obecnie rozstrzygnięciu zarzucono:

I. Naruszenie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie w części decyzji, która powinna być uchylona w całości, a sprawa przekazana ponownie do rozpatrzenia organowi I instancji;

2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wydanie decyzji która jest sprzeczna z rozstrzygnięciem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2315/12;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego a w konsekwencji także nie uwzględnienie interesu społecznego;

4) art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez przyjęcie, wbrew stanowi faktycznemu, że stwierdzone nieprawidłowości są naruszeniami, które powodują lub mogłyby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

II. Naruszenie art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. poprzez nierówne traktowanie podmiotów wobec prawa polegające na stosowaniu różnych miar przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego przejawiające się w tym, że argumenty MJWPU dowartościowano i nadawano im przymiot istotnych a argumenty kontrolowanego poparte prawomocnym wyrokiem WSA pominięto bądź minimalizowano.

W uzasadnieniu skargi wskazano, min. że wbrew stanowisku IZ PRO WM, twierdzącemu, że organ I instancji zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, przeanalizował dokumentacje przetargowe, dokonał oceny potencjalnego wpływu naruszeń na powstanie szkody w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, a swoje stanowisko uzasadnił w wydanej decyzji, odnosząc się do charakteru i wagi nieprawidłowości, czyniąc zadość przepisom k.p.a. i p.z.p., [...] uchylił, aż dwa z czterech zarzutów stawianych przez MJWPU. Dokonał również poprawy błędnie określonej przez MJWPU kwoty korekty finansowej.

Podkreślono, że zarówno ZWM jak też wcześniej MJWPU w wydanych przez siebie decyzjach, całkowicie pomijają kwestię wskazania faktów, na podstawie których uznały one stwierdzone przez siebie nieprawidłowości za naruszenia skutkujące nałożeniem korekty finansowej.

Sformułowano zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wydanie decyzji, która jest sprzeczna z uzasadnieniem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2315/12; w którym wskazano, że przy ponownym rozstrzygnięciu odwołania organ II instancji winien poczynić ustalenia faktyczne ustalając nie tylko ogólny kwotę podlegającą zwrotowi (z uwzględnieniem jej składowych), przy uwzględnieniu treści zarzutów podniesionych w odwołaniu i załącznikach. Zdaniem Skarżącego [...] w wydanej przez siebie decyzji ignoruje te zalecenia. Nie dokonuje ustaleń dotyczących całego stanu faktycznego sprawy, ogranicza się jedynie do kwestii podnoszonych przez MJWPU, a dotyczących stwierdzonych uchybień w stosowaniu ustawy p.z.p.

Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez uwzględnienia interesu społecznego. Nie rozważono charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości, a także skutków finansowych poniesionych przez fundusze. Organ nie ocenił również stwierdzonych podczas kontroli naruszeń w kontekście definicji legalnej "nieprawidłowości" określonej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2206 oraz w odniesieniu do indywidualnej sytuacji Beneficjenta. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że: "Przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a następnie zawarcie umowy na wykonanie prac finansowanych ze środków publicznych, ma być wynikiem właściwie określonych warunków do dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty, przy jednoczesnym zagwarantowaniu ochrony praw i interesów uczestników postępowania przetargowego. Osiągnięciu tego celu ma właśnie służyć ustanowienie sformalizowanej procedury przetargowej". Takie podejście organu administracji publicznej do stosowania procedury p.z.p. jest zdaniem Skarżącego niezgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Wskazano, że zgodnie z wyrokiem V SA/Wa 1800/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07.02.2014r. "Przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, mają określone cele do zrealizowania. Ich stosowanie nie może zdaniem Sądu, oznaczać instrumentalnego traktowania tych regulacji, gdzie każde naruszenie, skutkuje automatyczną korektą finansową, bez względu na realną wagę powstałego naruszenia na realizację celu w postaci finansowania ze środków budżetu Unii określonego wydatku".

Podkreślono, że zarówno [...] w zaskarżanej decyzji jak również wcześniej MJWPU ustalając stan faktyczny sprawy, powinny dokładnie sprawdzić jaki rzeczywiście wpływ na przebieg postępowania miały stwierdzone nieprawidłowości. Same podnoszenie zarzutu, że mogły one utrudnić uczciwą konkurencję i nie zapewnić równego traktowania wykonawców, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, ponieważ w postępowaniu do Zamawiającego wpłynęło aż 10 ofert. Potwierdzając, że stwierdzone uchybienia nie miały żadnego negatywnego wpływu na przebieg postępowania ani tym bardziej na budżet ogólny UE.

Następnie zdaniem skarżącego Zarząd Województwa [...] nieprawidłowo zakwalifikował zdarzenia uznane przez zespół kontrolujący za naruszenia ustawy p.z.p. jako "nieprawidłowości" zdefiniowane w art. 2. pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE). Zaskarżana decyzja stwierdza, że uchybienia popełnione przez Miasto M. mogły spowodować szkodę w budżecie UE. Organ nie wskazuj jednak na jakich przesłankach tę możliwość opiera. Jest to zdaniem Skarżącego zaskakujące, skoro w przedmiotowym postępowaniu przetargowym wpłynęło aż 10 ofert a Wykonawcy nie zadawali zapytań do [....].

Wskazano, że zgodnie z opracowanym przez Ministra Rozwoju Regionalnego dokumentem z dnia [...] kwietnia 2011 r. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" stanowiącym podstawę do nałożenia korekty "Punktem wyjścia dla ustalenia wysokości korekty finansowej jest więc w zasadzie lub być powinno ustalenie jej wartości. Oznacza to zarazem brak obowiązku nakładania korekt finansowych za naruszenia, które mają wyłącznie charakter formalny i nie wywołują żadnych skutków finansowych". Należało więc ustalić, czy stwierdzone uchybienia powinny być uznane za nieprawidłowości skutkujące nałożeniem korekty finansowej. Przywołany powyżej dokument nie zawiera enumeratywnie wymienionych przypadków, które należy uznać za naruszenia o charakterze formalnym. Wskazano, że organ nie dokonał miarkowania rzeczywistej szkody, którą stwierdzone uchybienia mogły spowodować tylko nałóż korektę w maksymalnej przewidzianej przez taryfikator wysokości.

Zdaniem Skarżącego Zarząd Województwa [...] utrzymując w mocy wydaną przez MJWPU decyzję dopuścił się złamania zasady równości wobec prawa. Uchylił on częściowo wydaną przez MJWPU decyzję, która nakładała na Miasto M. korektę finansową za stwierdzone przez zespół kontrolujący MJWPU naruszenia p.z.p. W ocenie Skarżącego, nie są to naruszenia, które podlegałyby tak surowej karze, w dodatku wymierzane na podstawie dokumentu, którego moc obowiązująca jest bardzo kontrowersyjna.

[...] uznał za naruszenia skutkujące koniecznością zwrotu dofinansowania uchybienia w stosowaniu przepisów p.z.p., które w rzeczywistości nie miały żadnego negatywnego wpływu na przebieg postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 Konstytucji wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, ma zaś jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tej normy jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Wskazane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tej kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Działając w ramach tak zakreślonych granic kontroli wypada stwierdzić, że decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. dotknięta jest takimi uchybieniami, które przesądzają o konieczności jej eliminacji z obrotu prawnego.

Kontrolowana obecnie decyzja Zarządu Województwa [...] działającego jako [...] zapadła w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji MJWPU nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., którą zobowiązano Miasto M. do zwrotu kwoty 118.326,83 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

Postanowieniem [...] z dnia [...] września 2012 r. organ I instancji – MJWPU z urzędu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostował oczywistą omyłkę rachunkową w swojej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w ten sposób, że wskazał, iż kwota, którą powinien zwrócić Beneficjent wynosi nie 118.326,83 zł a 113.254,04 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych

Postanowienie to zostało wysłane Skarżącemu 6 września 2012 r. (k. 11 akt administracyjnych) i prawidłowo mu doręczone (por. k. 32 – 33 akt sądowych). Jest zatem ostateczne i cały czas funkcjonuje w obrocie prawnym (por. informacja [...] - k. 36 akt sądowych).

Oznacza to, że skorygowało treść decyzji MJWPU z [...] czerwca 2012 r. Dzieje się tak dlatego, że prawidłowo dokonane sprostowanie błędów i omyłek staje się integralną częścią treści decyzji. Postanowienie o sprostowaniu błędów i omyłek w decyzji ma ten skutek, że po jego wydaniu decyzja, w wypadku jej zaskarżenia powinna być również wraz z nim oceniania (por. wyrok NSA z 26 marca 1993 r. w sprawie I SA 1429/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 39).

W rozstrzygnięciu (osnowie) obecnie kontrolowanej decyzji ZWM odnosi się do decyzji MJWPU zobowiązującej do zwrotu kwoty 118.326,83 zł. Tymczasem taka decyzja nie funkcjonuje w obrocie prawnym ani obecnie, ani nie funkcjonowała w nim w dacie wydanie decyzji [...] – t.j. w dniu [...] września 2014 r. Wbrew temu kontrolowana decyzja uchyla decyzję MJWPU m.in. w części dotyczącej zwrotu przez Skarżącego kwoty dofinansowania w wysokości 118.326,83 zł (zamiast 113.254,04 zł). Kwestię sprostowania decyzji MJWPU z [...] czerwca 2012 r. wyjaśniono dopiero w uzasadnieniu obecnie kontrolowanej decyzji.

W drugiej kolejności należy wskazać, że decyzja [...] z [...] września 2014 r. uchyliła decyzję MJWPU "w części dotyczącej naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p.". Rzecz jednak w tym, że MJWPU stwierdziła wystąpienie w sprawie dwóch różnych naruszeń kwalifikowanych z art. 25 ust. 1 ustawy p.z.p. Tymczasem z treści kontrolowanego rozstrzygnięcia nie wynika bynajmniej, w jakim konkretnie zakresie [...] wydał orzeczenie kasatoryjne dotyczące naruszenia kwalifikowanego z art. 25 ust. 1 ustawy p.z.p. Można się tego domyślać dopiero po lekturze pisemnych motywów decyzji. Sąd stoi jednak na stanowisku, że rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyrok NSA I SA/Łd 1478/96 z dnia 30 czerwca 1998 r.)

Wreszcie – co najistotniejsze - zachodzi wyraźna i oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji [...] z [...] września 2014 a jej uzasadnieniem. Poza uchyleniem decyzji MJWPU w części dotyczącej naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p oraz odnośnie zwrotu dofinansowania z EFRR w wadliwie wskazanej kwocie 118.326,83 zł nie wyeliminowano z obrotu prawnego jej pozostałych elementów. Tymczasem na stronie 5 i 6 uzasadnienia obecnie kontrolowanej decyzji [...] omawiając naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy p.z.p. poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu, które mogłyby utrudniać uczciwą konkurencję i nie zapewnić równego traktowania wykonawców w związku z postawieniem warunku dysponowania zasobami niezbędnymi do realizacji zamówienia już na etapie składania ofert, stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy p.z.p. w tym zakresie. Następnie wskazał, że z tej przyczyny uchylono decyzję nr [...] także w tym zakresie. Tymczasem osnowa decyzji z [...] września 2014 r. rozstrzygnięcia takiego bynajmniej nie zawiera. Niezależnie od tego, że uzasadnienie stanowi integralną treść decyzji, Sąd nie może nad taką sytuacją przejść do porządku dziennego i nie reagować na rozbieżność i sprzeczność pomiędzy osnową a uzasadnieniem decyzji. W kontrolowanym rozstrzygnięciu z osnowy decyzji wynika, że z decyzji organu I instancji uchylono część dotyczącą naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p. (a więc zaakceptowano stwierdzenie drugiego naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p. oraz dwa naruszenia art. 7 ust. 1 p.z.p.), gdy tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że uchylono część dotyczącą jednego naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p. i jednego naruszenia art. 7 ust. 1 p.z.p. (a więc zaakceptowano stwierdzenie jednego naruszenia art. 25 ust. 1 u.z.p.p i jednego naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p.).

Przedstawione działanie [...] naruszyło art. 107 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dzieje się tak niezależnie od treści dokumentu Ministra Rozwoju Regionalnego pt. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", z którego wynika, że w przypadku wykrycia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego dwóch lub większej ilości przypadków niezastosowania zasad zamówień publicznych, należy zastosować korektę finansową o największej wartości procentowej, korekty bowiem nie sumują się. Nie może bowiem funkcjonować w obrocie prawnym decyzja, z której osnowy i uzasadnienia sprzecznie wynika, które działania Skarżącego zostały uznane za naruszenia skutkujące nałożeniem korekty finansowej. Akceptacja takiego stanu rzeczy przeczyłaby zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a.), praworządności (art. 7 k.p.a.), byłaby sprzeczna z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Przedstawione uchybienia zadecydowały o konieczności eliminacji z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji.

W tej sytuacji, pamiętając o tym, że to rolą organu administracji jest wydanie rozstrzygnięcie merytorycznego, odnoszenie się do zarzutów wskazanych w skardze Miasta M. byłoby oczywiście przedwczesne.

Ponownie procedując w sprawie Zarząd Województwa [...], działający jako Instytucja Zarządzająca RPO WM, rozpatrzy odwołanie od decyzji MJWPU i wyda rozstrzygnięcie wolne od stwierdzonych naruszeń art. art. 107 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. Pamiętać przy tym będzie, by wydana decyzja czyniła zadość także art. 153 p.p.s.a. oraz przepisom prawa materialnego.

Z tych przyczyn, mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 152 i 200 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.