Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1032/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 par. 3, art. 10, art. 79a par. 1, art. 8, 9, art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31zq ust. 3, 7 i 8, art. 31zo ust. 1, art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant: asystent sędziego Krystyna Adamczewska- Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2022 roku sprawy ze skargi K. I. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 rok uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] [...].


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej: "uCOVID-19") utrzymał w mocy własną decyzję z [...] nr [...] o odmowie prawa do zwolnienia K. I. z opłacania należności z tytułu składki za maj 2020 r.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 10 kwietnia 2020 r. K. I. wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Decyzją z [...] nr Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] na podstawie art. 31zq ust. 7 uCOVID-19 w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.), odmówił K. I. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 uCOVID-19 płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres maj 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Jednocześnie zgodnie z art. 31zq ust.3 powołanej ustawy, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r.

Organ wyjaśnił, że analiza konta wnioskodawcy potwierdza brak uzupełnienia w wymienionym terminie prawidłowych dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., ze złożenia których nie był zwolniony. Tym samym organ stwierdził, że nie przysługuje wnioskodawcy prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za maj 2020 r.

W piśmie z 23 lipca 2020 r. strona wniosła o zmianę powyższej decyzji z [...]. W uzasadnieniu K. I. podniósł, że z decyzji wynika, iż przyczyną odmowy zwolnienia ze składek za maj 2020 r. było nieterminowe złożenie dokumentów rozliczeniowych dotyczących tego okresu. Podkreślił, że na termin, w którym wpłynęła do ZUS deklaracja za maj 2020 r. miały wpływ niezależne od niego okoliczności wynikające z niezrozumiałych i niejasnych zapisów wielokrotnie nowelizowanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. oraz specyfika działania systemu teleinformatycznego ZUS w zakresie "odbierania" przekazywanych elektronicznie deklaracji. Z uwagi na szereg wątpliwości związanych ze skorzystaniem z prawa do zwolnienia ze składek skarżący zmuszony był zwrócić się o informacje m.in. do ZUS w dniu 15 kwietnia 2020 r., co potwierdza załączonym wydrukiem. Zasięgał też porad u innych przedsiębiorców i podmiotów zajmujących się ich księgowo - podatkową obsługą. Po uzyskaniu informacji, w wyniku tych działań podjął czynności mające na celu przekazanie ZUS wymaganych dokumentów. Okazało się jednak, że z poziomu płatnika nie jest możliwe jednoczesne wprowadzenie do sytemu informatycznego ZUS deklaracji za kolejne miesięczne okresy, gdyż system nie przyjmuje deklaracji następnej, zanim nie "przetworzy" poprzedniego dokumentu, złożonego wcześniej. Wskutek takiego działania systemu zmuszony był oczekiwać do czasu, aż system umożliwi mu złożenie kolejnej deklaracji za następny okres. Takie oczekiwanie spowodowało, że ostatnia deklaracja za maj 2020 r. nie mogła być wprowadzona przed 30 czerwca 2020 r. Tym samym strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych po raz kolejny wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 uCOVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek było przesłanie poprawnych dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. chyba, że płatnik był z tego obowiązku zwolniony. Strona, jako płatnik składek zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych ma obowiązek składania dokumentów rozliczeniowych za osoby zgłoszone do ubezpieczenia. Analiza konta skarżącego potwierdziła brak uzupełnienia w wymienionym terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., ze złożenia których nie był zwolniony. Powyższe dokumenty zaewidencjonowano w systemie KSI ZUS dopiero 9 lipca 2020 r. W związku z tym, organ uznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadny.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. I. zaskarżył powyższą decyzję organu i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powołał się na obiektywne okoliczności jako przyczyny uniemożliwiające złożenie dokumentów za maj 2020 r. w terminie określonym przepisami, wskazując także na dowody w postaci pism kierowanych w tej sprawie do organu w związku z niejasnymi i często nowelizowanymi przepisami regulującymi przedmiot sprawy, jak również na specyfikę działania systemu teleinformatycznego ZUS, który nie pozwala płatnikowi na wprowadzenie deklaracji za kolejny okres, dopóki system "nie odbierze" deklaracji poprzedniej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żadnym zakresie nie wypowiedział się odnośnie przedstawionych mu okoliczności i dowodów, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał dodatkowo, że na dzień złożenia wniosku jak i wydania zaskarżonej decyzji warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres maj 2020 r. istniał obowiązek złożenia dokumentów rozliczeniowych do 30.06.2020 r., co oznacza, że ustawodawca wydłużył płatnikowi termin do złożenia tych dokumentów, gdyż zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych wnioskodawca miał obowiązek złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. do 15.06.2020 r., natomiast skarżący nie dopełnił tego obowiązku ww. terminie.

Organ wskazał także, że w dniu 22.04.2020 r. skarżący został poinformowany drogą mailową o obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych w terminie do 30.06.2020 r. aby uzyskać prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek oraz że termin składania dokumentów rozliczeniowych nie uległ zmianie, tj. powinien nastąpić do 15 dnia następnego miesiąca po okresie rozliczeniowym, a zatem prawie dwa miesiące przed upływem terminu wiedział, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek było złożenie dokumentów rozliczeniowych do 30.06.2020 r. Przy czym wnioskodawca za marzec 2020 r. dokumenty rozliczeniowe złożył dopiero 16.06.2020 r. a za kwiecień 2020 r. w dniu 29.06.2020 r.

Organ wyjaśnił przy tym, że konsekwencją uchybienia terminowi materialnoprawnemu jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności, a zatem skoro skarżący miał obowiązek złożenia w terminie do 30.06.2020 r. dokumentów rozliczeniowych za okres maj 2020 i tego obowiązku nie wykonał, to zgodnie z art. 31 zq ust. 3 uCOVID-19 brak jest podstaw do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 t.j.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem.

Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, Sąd stwierdził, że decyzja ta nie odpowiada prawu ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. Organ podniósł, że K. I. w terminie do 30 czerwca 2020 r. nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia za ten okres. Dokumenty te zostały bowiem złożone przez skarżącego dopiero w dniu 9 lipca 2020 r.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał m.in. art. 31zq ust. 8 uCOVID-19, w którym uregulowano tryb zaskarżenia decyzji o odmowie zwolnienia z opłacania składek. Ponadto w decyzji tej odwołano się do art. 31zq ust. 1 i 3 uCOVID-19, który w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie stanowi, że płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres maj 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Jednocześnie zgodnie z art. 31zq ust. 3 powołanej ustawy, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r.

Wskazać także należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją w myśl art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to o tyle istotne, ponieważ o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia natury proceduralnej.

K. I. kwestionując zaskarżone rozstrzygnięcie organu wskazał, że z powodu problemów technicznych nie było możliwe przekazanie organowi stosownych dokumentów do 30.06.2020 r. Skarżący wyjaśnił, że na termin, w którym wpłynęła do ZUS deklaracja za maj 2020 r. miały wpływ niezależne od niego okoliczności wynikające z niezrozumiałych i niejasnych zapisów wielokrotnie nowelizowanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, jak również specyfika działania systemu teleinformatycznego ZUS w zakresie "odbierania" przekazywanych elektronicznie deklaracji. Z uwagi na szereg wątpliwości związanych ze skorzystaniem z prawa do zwolnienia ze składek, skarżący zwrócił się w dniu 15 kwietnia 2020 r., o informacje m.in. do ZUS. Zasięgał też porad u innych przedsiębiorców i podmiotów zajmujących się ich księgowo - podatkową obsługą. Po uzyskaniu informacji, w wyniku tych działań podjął czynności mające na celu przekazanie ZUS wymaganych dokumentów, wskazując, że z poziomu płatnika nie jest możliwe jednoczesne wprowadzenie do sytemu informatycznego ZUS deklaracji za kolejne miesięczne okresy, gdyż system nie przyjmuje deklaracji następnej, zanim nie "przetworzy" poprzedniego dokumentu, złożonego wcześniej. Wskutek takiego działania systemu zmuszony był oczekiwać do czasu, aż system umożliwi mu złożenie kolejnej deklaracji za następny okres. Takie skumulowane oczekiwanie spowodowało, że ostatnia deklaracja za maj 2020 r. nie mogła być wprowadzona przed 30 czerwca 2020 r.

Tymczasem organ rozstrzygając w przedmiocie wniosku strony i odmawiając jego uwzględnienia z uwagi na niezłożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r., nie odniósł się do argumentacji i wątpliwości skarżącego w powyższym zakresie. ZUS całkowicie pominął milczeniem podnoszone przez stronę problemy związane z systemem informatycznym ZUS i z dostarczeniem deklaracji.

Wskazać także należy, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, LEX nr 3205560). Wobec powyższego Sąd nie może przyjąć za prawidłowe odwoływanie się przez organy do faktów niewynikających z akt sprawy. Zauważyć należy, że akta administracyjne przekazane Sądowi przez ZUS zawierają jedynie wniosek skarżącego dotyczący zwolnienia z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj oraz decyzje I i II instancji w zakresie odmowy prawa do zwolnienia za maj 2020 r. Akta administracyjne nie zawierają żadnego innego materiału dowodowego, na podstawie którego organ orzekał. Nie zawierają żadnego rozstrzygnięcia o zwolnieniu skarżącego z obowiązku opłacania składek za marzec i kwiecień 2020 r. Z akt spawy nie wynika, czy skarżący jakiekolwiek deklaracje składał, czy uczynił to po terminie, czy też obowiązku takiego nie miał. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnia, że wnioskodawca za marzec 2020 r. złożył dokumenty rozliczeniowe dopiero 16.06.2020 r., natomiast dokumenty rozliczeniowe za kwiecień 2020 r. złożył w dniu 29.06.2020 r. W aktach sprawy brak jest natomiast jakiegokolwiek materiału dowodowego w tym zakresie. Organ zobowiązany był wykazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa ciążył na stronie i nie podlegał on zwolnieniu. Samo stwierdzenie organu, iż skarżący miał obowiązek złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. do 15.06.2020 r., jest niewystarczające. Okoliczności te powinny mieć oparcie w materiale dowodowym sprawy, które kolejno należało odnieść do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Dopiero przedstawienie takich informacji, znajdujących odzwierciedlenie w aktach administracyjnych pozwoli na prawidłową kontrolę decyzji administracyjnych wydanych wobec skarżącego.

Uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie czyni zadość temu wymogowi, nie wiadomo z czego organ wywodzi obowiązek składania dokumentacji, nie podano żadnej argumentacji w tym zakresie.

Należało zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, iż uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie, z uwagi na swój lakoniczny charakter, bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku nie czyni zadość wymogowi z art. 107 k.p.a. i może stanowić samoistną przesłankę do wyeliminowania z obrotu zaskarżonych decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, dopiero w odpowiedzi na skargę organ dokonał szerszej analizy przebiegu sprawy, co nie stanowi jednak o prawidłowym rozpoznaniu wniosku skarżącego. Wskazać przy tym należy, że w odpowiedzi na skargę organ nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 366/19, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązkiem organu było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnych przepisów prawa. Szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to konieczność dokonania wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, wraz z argumentami przemawiającymi za jej przyjęciem. Innymi słowy decyzja, którą otrzymuje strona, powinna w uzasadnieniu wskazywać jakie przepisy i dlaczego zadecydowały o takim, a nie innym określeniu jej praw lub obowiązków. Tylko decyzja spełniająca te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji (art. 8 k.p.a.), oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 25.01.2011 r., II GSK 96/10).

Kontroli sądowej nie podlega zatem odpowiedź na skargę, lecz zaskarżona decyzja. Strona natomiast ma prawo poznać argumentację organu zapoznając się z uzasadnieniem decyzji, aby mogła, procesowo ją kwestionując, odnieść się do tej argumentacji i przedstawić swoje racje, w czym wyraża się zasada prawa do obrony.

Sąd wskazuje przy tym, że również w odpowiedzi na skargę nie odniesiono się w należyty sposób do zarzutów skargi oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w szczególności organ nie odniósł się do argumentacji skarżącego w zakresie możliwości jednoczesnego wprowadzenia do sytemu informatycznego ZUS deklaracji za kolejne miesięczne okresy. Tymczasem, jak sam organ wskazał, deklarację za marzec 2020 r. skarżący złożył w dniu 16.06.2020 r., a za kwiecień 2020 r. w dniu 29.06.2020 r., co uwiarygodnia twierdzenie strony, że system mógł potrzebować kilku dni do "przetworzenia" tego ostatniego dokument. Jest bowiem mało prawdopodobne, że skarżący - po otrzymaniu na swoje pytanie informacji, że musi złożyć dokumenty do 30.06.2020 r., w wymaganym terminie wysłał tylko deklaracje za marzec i kwiecień, a z deklaracją za maj czekał do 9 lipca 2020 r.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu w postępowaniu organu doszło również do istotnego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z 15 lipca 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się, co do zebranego materiału. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed upływem terminu w dniu 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżący miałby szansę zwrócić uwagę na problemy techniczne z wprowadzeniem do systemu informatycznego ZUS deklaracji za kolejny miesiąc i dotrzymać terminu. Organ powinien był o to zadbać. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony organ zobowiązany był kierować się ogólnymi zasadami postępowania wynikającymi z k.p.a. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organ zobowiązany jest do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tymczasem wbrew nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, nie mógł ostatecznie spowodować negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Gdyby organ kierował się tymi zasadami, to biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku, tj. 10 kwietnia 2020 r., oraz datę wynikającą z art. 31zq ust. 3 uCOVID-19 - 30 czerwca 2020 r., skarżący miałaby możliwość spełnienia warunków w odpowiednim terminie. Na skutek jednak działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie: z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, z 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 864/20).

Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej, ZUS umożliwił stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w tym przypadku skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Tymczasem prawnym obowiązkiem organów administracji publicznej jest czuwanie nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd zgadza się ze stanowiskiem WSA w Gdańsku, wyrażonym w wyroku z 5 października 2021 r. (I SA/Gd 854/21; dostępne na CBOIS), iż obowiązek ten miał szczególne znaczenie w początkowej fazie epidemii COVID-19, kiedy przyjmowane rozwiązania prawne i ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej stanowiły novum dla podmiotów administrowanych i powodowały istotne trudności, zważywszy, iż na skutek wprowadzanych ograniczeń natury administracyjnej, zmianie uległ sposób codziennego funkcjonowania urzędów. Znaczna bowiem część czynności urzędowych została ograniczona, wstrzymana albo przeniesiona do sfery elektronicznej. Jest to o tyle istotne, iż skarżący powoływał się na trudności z wprowadzeniem deklaracji do systemu ZUS, co uznać należy za fakt notoryjny. Sądowi wiadomo jest bowiem z urzędu, iż w analogicznych sprawach rozpoznawanych w przedmiocie wniosków o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, wnioskodawcy powołują się na podobne problemy techniczne podczas składania dokumentacji drogą elektroniczną (por. wyrok WSA w Lublinie z 8 grudnia 2021 r., I SA/Lu 480/21, czy wyrok WSA w Gdańsku z 5 października 2021 r., I SA/Gd 854/21, wyroki WSA w Łodzi z dnia 18 listopada 2021 r., III SA/Łd 648/21 i III SA/Łd 649/21; dostępne na CBOSA). Rolą Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było zatem udzielenie takiego wsparcia informacyjnego płatnikowi składek, aby w czasie ograniczenia prawa prowadzenia działalności gospodarczej nie doznał dalej idących negatywnych skutków ogłoszonego w kraju stanu epidemii z powodu COVID-19.

Jednocześnie trudno wyobrazić sobie, aby spełniona została w niniejszej sprawie wyrażona w art. 10 § 2 k.p.a. przesłanka pozwalająca organowi na odstąpienie od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenie się, co do zgromadzonego materiału. Art. 10 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Zauważyć również trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak.

Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwraca też uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 uCOVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepisy te weszły w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to obejmują zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). W dacie wydania decyzji przez organ I instancji przepis art. 15zzzzzn² uCOVID-19 obowiązywał, powinien zatem zostać uwzględniony. Wskazuje to na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia tej regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych uCOVID-19. Potwierdza to tylko słuszność stanowiska o konieczności informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych, a w razie uchybienia terminu, do poinformowania o tym płatnika i wyznaczeniu mu terminu 30 dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę uwzględni również treść art. 15zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 uCOVID-19, a także weźmie pod uwagę, iż strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego działania systemu informatycznego ZUS czy też uchybień organu w zakresie ciążących na nim obowiązków informacyjnych wobec strony.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

R.T-M.