Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2399/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 140 ust. 1, par. 140 ust. 6, par. 140 ust. 7 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: par. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1a, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 3, art. 40 ust. 14a
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3450/13 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Generalnego Inspektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. B. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3450/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2013 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym drogi krajowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. B. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację doziemnej linii światłowodowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku S. Ł. – Ł., zgodnie z załącznikiem graficznym.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowej inwestycji, ponieważ zaproponowana przez stronę lokalizacja kablowej linii światłowodowej koliduje z zaplanowaną przebudową drogi na tym odcinku.

Decyzją z [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ stwierdził, że droga krajowa nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] została przebudowana w ramach likwidacji skutków powodzi. Wykonano nową nawierzchnię jezdni drogi, umocniono pobocza oraz odtworzono obustronne rowy przydrożne, a na wszystkie roboty drogowe wykonawca udzielił zarządcy drogi pisemnej gwarancji na okres 36 miesięcy – do [...] sierpnia 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. Organ ocenił zatem, że umieszczenie objętej wnioskiem linii światłowodowej w w/w pasie doprowadziłoby do utraty uprawnień z tytułu gwarancji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcę drogi krajowej nr [...], ponieważ planowana inwestycja prowadziłaby do uszkodzenia istniejącej infrastruktury drogowej, zjazdów, wybudowanych rowów przydrożnych, w tym poboczy. Przejścia poprzeczne pod jezdnią wymagałyby wykonania przewiertów poziomych, w tym komór przewiertowych sytuowanych w pasie drogowym, co spowodowałoby dodatkowo uszkodzenie rowów i poboczy drogi.

GDDKiA uznał ponadto, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji byłaby sprzeczna z § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.). Organ jako zarządca drogi posiada dwa opracowania projektowe na rozbudowę i przebudowę pozostałych odcinków drogi krajowej nr [...] w kilometrażu pokrywającym się z przebiegiem wnioskowanej przez stronę inwestycji. W ramach tych prac planowane jest podniesienie nośności przedmiotowej drogi, poszerzenie jezdni, budowa zatok autobusowych, chodników przebudowa istniejących zjazdów, przebudowa istniejących obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym np. gazociągu, wodociągu, wycinka drzew kolidujących z rozbudową drogi, budowa prawidłowego odwodnienia korpusu drogowego (odcinkami budowa kanalizacji deszczowej i odtworzenie przydrożnych rowów). Wykonanie prawidłowego odwodnienia wymagało będzie wykupu części działek przylegających do pasa drogowego w celu jego poszerzenia.

Przebieg projektowanej inwestycji strony zakłada, że omawiana linia światłowodowa ma być zlokalizowana w bardzo niewielkiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], sięgającej w niektórych miejscach zaledwie 2 metry, co jest niezgodne w wymogami określonymi w art. 43 ust. 1 Ip. 3 litera a/ (tabeli) u.d.p., a także prowadzi do ograniczenia możliwości przebudowy lub remontu ww. drogi, które będą realizowane w ramach zaprojektowanych prac projektowych.

Ponadto organ uznał, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] wnioskowanych urządzeń infrastruktury technicznej może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem w przypadku awarii, konserwacji czy wymiany omawianych urządzeń zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym - na jezdni lub na chodniku - pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy, co powoduje, że inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w § 140 ust. 1 rozporządzenia.

Powyższe przeciwskazania faktyczne i prawne uniemożliwiają, zdaniem organu, wydanie zezwolenia na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym drogi krajowej [...] od km [...] do km [...] zgodnie załączonymi do wniosku załącznikami mapowymi.

WSA w W. oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd podzielił ocenę organu, że za odmową wydania wnioskowanego zezwolenia przemawiały wszystkie z przesłanek, o których mowa 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej u.d.p.).

Po pierwsze, droga krajowa nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] została przebudowana w ramach likwidacji skutków powodzi, co wiązało się z zawarciem pisemnych gwarancji z wykonawcą, które kończą się odpowiednio w dniu [...] czerwca 2014 r. i [...] sierpnia 2014 r. Każda zaś ingerencja w pas drogowy objęty zakresem powyższych prac wiązałby się z utratą zawartych uprawnień nabytych przez zarządcę drogi krajowej nr [...]. Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że zaproponowana przez inwestora lokalizacja przedmiotowej linii światłowodowej metodą przecisku ma wiele wad, na które nie może się zgodzić zarządca drogi. Jedną z nich jest brak sterowania przebiegiem rury stalowej, która podczas prac napotykając przeszkodę może zejść z zamierzonej trajektorii przecisku, co często powoduje naruszenia podbudowy dróg. Podczas wciskania rury ulega naruszeniu struktura gruntu, a wibracje i zagęszczanie prowadzi do zmiany stateczności np: skarpy. Takie oddziaływanie może spowodować zapadnięcie się lub osypanie korony nasypu, co jest niedopuszczalne przy wykonywaniu przejść m.in. pod drogami. Trudno także stwierdzić, że przedmiotowa linia będzie posiadała jedynie cm średnicy, bowiem wskazana technologia przecisku wymusza wprowadzenie do ziemi oprócz kabla rury osłonowej, co tym samym średnica całej infrastruktury znacznie się zwiększy.

Po drugie, ewentualna zgoda na lokalizację przedmiotowej linii wiązałaby się z naruszeniem licznych wymagań określonych w przepisach odrębnych. Projektowana linia koliduje z planami zarządcy drogi na przebudowę i rozbudowę drogi krajowej nr [...], co wprost narusza § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Usytuowanie zaś jej w niewielkiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni przedmiotowej drogi krajowej (sięgającej w niektórych miejscach zaledwie 2 metry) jest niezgodne z wymogami określonymi w art. 43 ust. 1 Ip. 3 litera a/ tabeli ustawy o drogach publicznych, a także prowadzi do ograniczenia możliwości przebudowy lub remontu ww. drogi, które będą realizowane w ramach planowanych prac projektowych.

Po trzecie, umieszczenie w pasie drogowym ww. drogi urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą - wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej - może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest z kolei niezgodne z § 140 ust. 1 ww. rozporządzenia. Ewentualne naprawy mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym - na jezdni lub na chodniku - pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Inwestor nie wskazał technologii ewentualnych napraw projektowanej linii kablowej, co należy domniemywać, że w przypadku wystąpienia awarii część pasa drogowego mogłaby zostać rozkopana, co w przypadku tak bliskiej odległości od drogi mogłoby spowodować oprócz zajęcia części jezdni także utratę jej stabilności.

WSA nie podzielił również stanowiska skarżącej, że przedmiotowa doziemna linia światłowodowa nie była obiektem budowlanym.

Sąd stwierdził, że nie została spełniona przez inwestora zasada wynikająca z § 140 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia, gdyż część linii kablowej zaprojektowano poza terenem zabudowy w pasie drogowym ww. drogi krajowej.

WSA uznał, że organ analizując kwestię odległości planowanej inwestycji od drogi, uznał, że niewątpliwie GDDKiA pominął, że w art. 43 ust. 2 u.d.p. przewidziano możliwość usytuowania obiektu w odległości mniejszej niż określone w art. 43 ust. 1. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 43 ust. 1, jest niedookreślona, niemniej jednak wykazany przez organ przebieg projektowanych dwóch inwestycji rozbudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku J. – Ł., w sytuacji złożonego wniosku, prowadziłby do ograniczenia możliwości przebudowy lub remontu ww. drogi realizowanych w ramach zaprojektowanych już prac. Dlatego organ prawidłowo powoływał się na § 140 ust. 9 ww. rozporządzenia.

WSA podzielił ocenę organu, że przedstawione okoliczności uprawniały go zgodnie z art. 39 ust. 1a i 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. do wydania decyzji odmownej na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku S. Ł.-Ł., zgodnie z załączonymi przez stronę załącznikami mapowymi.

Sąd I instancji nie uznał za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i naruszenia słusznego interesu skarżącego,. Organ wydający zaskarżoną decyzję, działał w ramach tzw. uznania administracyjnego, był związany granicami prawa.

W ocenie WSA niezasadny jest również zarzut, że skarżąca dążąc do zabezpieczenia własnego interesu wskazuje na "brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy". Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie kwestionowała okoliczności faktycznych uzasadniających odmowę. Zarządca drogi wydając zaskarżoną decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej inwestycji, zobowiązany był do uwzględnienia art. 7 k.p.a. i załatwienia sprawy przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., albo o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 39 ust. 1a w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że spełnione zostały przesłania odmowy udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym linii światłowodowej zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy przedmiotowa inwestycja zostanie umieszczona w odległości od pasa jedni zgodnej z przepisami odrębnymi, techniką przeciskową i nie będzie zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego;

2) art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - zakwalifikowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego do hipotezy niewłaściwej normy, a w konsekwencji błędne uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w odniesieniu do linii światłowodowej stanowiącej część infrastruktury telekomunikacyjnej;

3) § 3 pkt 10 w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że linia telekomunikacyjna jest obiektem budowlanym i powinna być umieszczona w odległości nie mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni, podczas gdy ustawodawca, w powołanym rozporządzeniu, jako podstawową odległość linii światłowodowych od krawędzi jezdni uznał odległość 0,5 m;

4) § 140 ust. 1, ust. 6, ust. 7 pkt 1 i 2, ust. 9 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - zakwalifikowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego do hipotezy niewłaściwej normy, tj. błędne uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w odniesieniu do linii telekomunikacyjnych, podczas gdy odpowiednie regulacje w tym zakresie znajdują się w rozporządzeniu z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności w sprawie, w szczególności w jaki sposób projektowana linia zagrażała bezpieczeństwu i czy warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalały na umieszczenie sieci telekomunikacyjnej w pasie drogowym, przez niepowołanie biegłego w sprawie, aby ten stan ocenił, a także oceny, czy projektowana linia wpłynęłaby na udzielone gwarancje;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie w toku kontroli decyzji administracyjnych naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego, takich jak zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron i zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez bezpodstawną i nieuzasadnioną odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację linii światłowodowej.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Specyfika sprawy oraz sposób formułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadnia odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż kwestia prawidłowej wykładni tego prawa ma istotne znaczenie dla oceny, czy w sprawie doszło też do naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 powołanej już wcześniej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W sprawie było bezsporne, że zaskarżona decyzja organu dotyczyła infrastruktury telekomunikacyjnej, o jakiej mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Zaskarżona decyzja w przedmiocie lokalizacji linii światłowodowej nie ma charakteru decyzji "uznaniowej", gdyż do lokalizacji tej linii nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o “szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz tylko zd. 2 ust. 3 art. 39, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej spowodowałoby:

- zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub

- miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). W skardze kasacyjnej trafnie podkreślono, że jednym z celów tej ustawy było zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, aby zapewnić szeroki dostęp do Internetu szerokopasmowego, co wynika z uzasadnienia projektu do tejże ustawy zamieszczonego na stronach internetowych Sejmu RP.

Nowelizując art. 39 ustawodawca potwierdził, iż w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stąd też wykładni przepisów wprowadzonych powołaną wyżej ustawą należy dokonywać mając na względzie jej cele (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 943/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podzielił stanowisko organu, iż spełnione zostały wszystkie trzy przesłanki wymienione w art. 39 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej.

I tak, Sąd I instancji stwierdził, iż umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest z kolei niezgodne z § 140 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych (...).

Należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, iż powyższe stwierdzenia Sądu I instancji są dość ogólnikowe i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Są tylko hipotezami i to dość oczywistymi, gdyż nie ulega wątpliwości, iż prowadzenie w pobliżu pasa drogowego każdej inwestycji może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W konsekwencji takich hipotetycznych zagrożeń żaden inwestor nie uzyskałby zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji w praktyce uniemożliwiałoby organowi udzielenie jakichkolwiek zezwoleń.

Sąd I instancji pominął przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, to zarządca drogi określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Tak więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek określenia "warunków zajęcia pasa drogowego", a w tych warunkach mieści się niewątpliwie warunek dotyczący zapewnienia bezpieczeństwa ruchu.

Zresztą ten ostatni obowiązek spoczywa na zajmującym pas drogowy, co wprost wynika z art. 40 ust. 15 omawianej ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Podkreślenia także wymaga, iż w świetle art. 40 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem "umieszczania" w pasie drogowym urządzeń, a więc samych prac związanych z wykonaniem infrastruktury telekomunikacyjnej.

Z kolei, jeżeli chodzi o drugą przesłankę odmowy wydania zezwolenia, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych, a mianowicie "naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych", to należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż do tych przepisów odrębnych należą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz wydane na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie przepisy wykonawcze.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie też uznał, iż "przedmiotowa doziemna linia światłowodowa" jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 3 pkt 3a ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość (...).

Wynika to również z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.), zgodnie z którym określenie telekomunikacyjny obiekt budowlany oznacza linię kablową podziemną (...).

Sąd I instancji stwierdził m.in., iż do "aktów bezpośrednio związanych z ustawą o drogach publicznych, które regulują kwestię lokalizowania obiektów i urządzeń niezwiązanych z infrastrukturą drogową, należy przede wszystkim rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dlatego zarządca drogi nie mógł pominąć wytycznych zawartych w branżowym rozporządzeniu telekomunikacyjnym w zakresie powołanych odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni (...)".

Rzecz jednak w tym, iż kwestie związane z usytuowaniem i warunkami technicznymi, jakim powinna odpowiadać kanalizacja kablowa i linie kablowe podziemne, określa również powołane już wcześniej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, a w załączniku nr 1 do tegoż rozporządzenia w pkt 1 "Droga (pas drogowy) – Usytuowanie i zabezpieczenie" określono odległości podstawowe na 0,5 m od części pasa drogowego w postaci jezdni i pobocza. Tymczasem projektowana przez skarżącą linia kablowa podziemna miała zostać zlokalizowana w niektórych miejscach w najmniejszych odległościach wynoszących 2 metry od krawędzi jezdni.

Zarówno rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie tej samej delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie) określą w drodze rozporządzenia właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1.

Z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane "właściwych ministrów" potraktował równorzędnie w zakresie uprawnień dotyczących określenia warunków, o jakich mowa w tym przepisie.

Stąd też w przypadku, gdy regulacje zawarte w omawianych rozporządzeniach pozostają w rozbieżności (jak w niniejszej sprawie w sprawie odległości linii kablowej od pasa drogowego) należy dać pierwszeństwo przepisom rozporządzenia, które kwestie warunków reguluje bardziej szczegółowo, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. Rozporządzenie z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie zawiera przepisy dotyczące usytuowania tylko tych obiektów, a nie w ogólności "infrastruktury technicznej w pasie drogowym nie związanym z drogą" zawartym w rozdziale 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. i dlatego rozporządzenie z 26 października 2005 r. należy uznać za regulację szczególną do rozporządzenia z 2 marca 1999 r., a zatem powinno znaleźć zastosowanie w sprawie.

Sąd I instancji podzielając stanowisko organu uznał, że za odmową udzielenia zezwolenia przemawiała również treść § 140 ust. 6 i ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r.

Zgodnie z § 140 ust. 6 tegoż rozporządzenia budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Zdaniem Sądu I instancji organ trafnie wykazał, że skoro posiada dwa opracowania projektowe na rozbudowę i przebudowę drogi krajowej na odcinku planowanej przez skarżącą inwestycji, to lokalizacja urządzenia stanowiłaby utrudnienie przy realizacji projektu.

Rzecz jednak w tym, iż w świetle § 140 ust. 6 omawianego rozporządzenia nie chodzi "o utrudnienia" możliwości przebudowy lub remontu drogi, lecz "o ograniczenie" takich możliwości, a więc brak możliwości realizacji w pełnym zakresie przebudowy lub remontu drogi.

Poza tym z samego faktu, że opracowany został projekt przebudowy drogi, nie wynika, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji stanowi "ograniczenie" o jakim mowa w § 140 ust. 6 rozporządzenia.

Nie można też pomijać, iż w tym przepisie jest mowa o wykonaniu budowli liniowej, a zatem organ w decyzji zezwalającej, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, powinien w szczególności określić taki sposób wykonania inwestycji, aby nie ograniczała ona możliwości przebudowy albo remontu drogi.

Sąd I instancji stwierdził również, iż "(...) w analizowanej sytuacji ma także zastosowanie § 140 ust. 7 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia z dnia 2 marca 1999 r. stanowiący, iż infrastruktura liniowa podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym w taki sposób, aby nie wpływała ujemnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowych oraz aby wykopy pod infrastrukturą nie naruszały pasa drogowego. Wskazana wyżej zasada nie została spełniona przez inwestora, gdyż część linii kablowej zaprojektowano poza terenem zabudowy w pasie drogowym ww. drogi krajowej".

Tę argumentację Sądu I instancji należy uznać za niezrozumiałą, gdyż z samego faktu, iż "część linii kablowej zaprojektowano poza terenem zabudowy" w żaden sposób nie wynika, aby ta inwestycja "wpłynęła ujemnie na system korzeniowy drzew" bądź też "wykopy pod infrastrukturą naruszyły pas drogowy", zwłaszcza gdy się uwzględni, iż strona skarżąca nie planowała "wykopów", lecz zaproponowała lokalizację przedmiotowej linii światłowodowej metodą przecisku, przy czym linia posiada średnicę 1 cm.

W świetle powyższego nie można odmówić racji podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom, iż Sąd I instancji nie dokonał należytej kontroli, czy organ dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, iż zarządca drogi jako organ wyspecjalizowany władny jest dokonać kompetentnej oceny w tym zakresie.

Okoliczność ta nie wyklucza jednak – wbrew odmiennym twierdzeniom Sądu I instancji – potrzeby rozważenia zasięgnięcia przez organ opinii biegłego rzeczoznawcy, gdyż kwestia, czy projektowana linia kablowa ogranicza możliwości przebudowy lub remontu drogi (§ 140 ust. 6 rozporządzenia), czy też wpływa ujemnie na system korzeniowy drzew (§ 140 ust. 7 pkt 1) wymaga wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.), zwłaszcza gdy się uwzględni – o czym już była wcześniej mowa – charakter przedmiotowej inwestycji, a mianowicie linii kablowej o średnicy 1 cm. Stąd też podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę zarzuty, iż zaproponowana przez inwestora lokalizacja przedmiotowej linii światłowodowej ma wiele wad, a jedną z nich jest brak sterowania przebiegiem rury stalowej, która podczas prac napotykając przeszkodę może zejść z zamierzonej trajektorii przecisku, co często powoduje naruszenie podbudowy drogi, powinny zostać ocenione przez biegłego rzeczoznawcę, odpowiedniej specjalizacji.

Sąd I instancji uznał również, iż zachodzi trzecia przesłanka z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wykluczająca udzielenie zezwolenia, gdyż umieszczenie przedmiotowej linii kablowej doprowadziłoby do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie przebudowy drogi.

W tym zakresie Sąd I instancji podkreślił, że wykonawca przebudowy drogi udzielił zarządcy pisemnych gwarancji do dnia [...] czerwca 2014 r. oraz do [...] sierpnia 2014 r., które to terminy nie wyekspirowały w datach wydania decyzji, a zatem wyrażenie zgody na umieszczenie linii światłowodowej doprowadziłoby do utraty uprawnień zarządcy drogi z tytułu gwarancji.

Okoliczność jednak, że wykonawca przebudowy drogi udzielił zarządcy drogi pisemnych gwarancji, których terminy jeszcze nie upłynęły, nie oznacza, iż zarządca drogi utraciłby automatycznie te gwarancje, gdyby udzielił skarżącej dochodzonego przez nią zezwolenia. Do takiej oceny niezbędne było uprzednie zbadanie warunków tych gwarancji w zawartych przez stronę umowach i dopiero na tej podstawie możliwa byłaby ocena, czy sporna inwestycja mogłaby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji. Tymczasem w tym zakresie Sąd I instancji zaaprobował jedynie stanowisko organu, iż "nie budzi wątpliwości, że prowadzona w okresie gwarancji inwestycja prowadziłaby do uszkodzenia istniejącej infrastruktury drogowej (...)".

Trudno w tym miejscu nie zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, w której podnosi się, iż nie każda ingerencja w pasie drogowym wpływa na pozbawienie przysługujących gwarancji, o czym świadczy chociażby lokalizacja znaków drogowych i sygnalizacji świetlnych.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.