Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 45/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 12, art. 84, art. 104
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 3, art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 52 par. 1 i 2, art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. na przewlekłość postępowania administracyjnego Burmistrza Miasta i Gminy J. oddala skargę.


UZASADNIENIE

D., zwana dalej spółką, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy – w związku z nieuzasadnionym wstrzymaniem wydania decyzji środowiskowej, uzgodnionej z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, dla inwestycji pod nazwą "Uruchomienie zakładu recyklingu odpadowych tworzyw sztucznych na nieruchomości oznaczonej w rejestrach ewidencji gruntów jako działka nr [...]". Skarżąca nadmieniła, że wniosła zażalenie na bezczynność postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r., doręczonym w dniu 28 kwietnia 2015 r., uznało zażalenie za niezasadne.

Organowi I instancji zarzuciła naruszenie:

- art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3,art. 36 § 1, art. 84 i art. 123 § 1 i 2 k.p.a. poprzez:

- rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, polegające na niewydaniu decyzji środowiskowej pomimo upływu ponad 12 miesięcy od daty wszczęcia postępowania i blisko 8 miesięcy od wydania decyzji uzgodnieniowej,

- podejmowanie działań pozornych i sztucznie przedłużających postępowanie. polegające w szczególności na zaliczaniu do materiału dowodowego dokumentów zbędnych i uzyskanych w sposób niezgodny z wymogami procedury administracyjnej, a także generowanie pism niespełniających wymagań formalnych,

- zaniechanie odpowiedniego zawiadomienia strony skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, niepodanie przyczyn zwłoki i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy,

- prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie iego uczestników do władzy publicznej - poprzez nienależyte respektowanie interesu strony skarżącej i narażanie jej na poważną szkodę.

Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty zwrotnego przekazania akt organowi,

dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, oraz ocenę kontroli dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze,

- zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych wobec pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie,

w przypadku uwzględnienia skargi - o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania wiązało się z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a - w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji został złożony w dniu 12 maja 2014 r., a samo postępowanie wszczęte 15 maja 2014 r. (data zawiadomienia), czyli już ponad rok temu. Strona skarżąca wraz z wnioskiem przedłożyła wymagane dokumenty, w szczególności raport o oddziaływaniu na środowisko i mapę ewidencyjną - wypis z rejestru gruntów.

Postanowieniem z dnia 1 października 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia zgodnie z dołączonym do wniosku dokumentami. W dniu 5 listopada 2014 r. organ zawiadomił strony o wyznaczeniu w tej sprawie na dzień 20 listopada 2014 r. otwartej dla społeczeństwa rozprawy administracyjnej - która odbyła się z udziałem wszystkich zainteresowanych oraz wielu mieszkańców miasta i gminy. W międzyczasie Burmistrz Miasta i Gminy zlecił dr. hab. [...] z Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu sporządzenie uwag do przedstawionego przez stronę skarżącą raportu o oddziaływaniu na środowisko. Uwagi te zostały wymienione w piśmie datowanym na 19 listopada 2014 r. i włączone do akt sprawy. Już po rozprawie administracyjnej organ I instancji zwrócił się do Wydziału Rolnictwa i Bioinżynierii Instytutu Inżynierii Biosystemów Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu o przygotowanie bardziej szczegółowej opinii. Opinia ta wpłynęła do organu I instancji w dniu 20 stycznia 2015 r. Wówczas organ przekazał jej kserokopię stronie skarżącej, jednocześnie zobowiązując do wyjaśnienia zawartych w raporcie nieścisłości i jego uzupełnienie. Następnie dnia 23 stycznia 2015 r. strona skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza Miasta i Gminy. Jak już wyżej wskazano, zażalenie to na mocy postanowienia SKO z dnia 21 kwietnia 2015 r. zostało uznane za nieuzasadnione.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła, że zgodnie z ogólną dyrektywą zapisaną w art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl zaś art. 35 § 2 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Tak więc w realiach sprawy niniejszej - biorąc pod uwagę konieczność uzyskania przez organ I instancji wymaganej przepisami Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dalej: u.u.ś.) tzw. decyzji uzgodnieniowej - właściwa decyzja środowiskowa winna być wydana nie później aniżeli w ciągu dwóch miesięcy od uzyskania postanowienia uzgodnieniowego czyli do 1 grudnia 2014 r. Termin ten nie został jednak dotrzymany, a decyzji środowiskowej do dziś nie ma.

W ocenie strony skarżącej działania podjęte przez organ I instancji zmierzające do weryfikacji postanowienia uzgadniającego i samego raportu środowiskowego nie były uzasadnione merytorycznie, co więcej - prowadzono je z naruszeniem przepisów prawa. Wydane w przepisanej formie i trybie uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań wiąże organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Pogląd o wiążącym charakterze uzgodnienia był szeroko omawiany w dostępnej literaturze, jest także konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1999 r., IV SA 1512/1998). Związanie stanowiskiem organu uzgadniającego wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny, niż uczynił to organ uzgadniający (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r., IV SA/Po 751/2010).Tak więc dopiero wniesienie ewentualnego odwołania od decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w I instancji upoważnia do merytorycznego zbadania sprawy i zajęcia stanowiska odnośnie prawidłowości postanowienia incydentalnego (decyzji uzgodnieniowej) Dyrektora RDOŚ.

Z tych wszystkich względów już samo przystąpienie do weryfikacji tego postanowienia przez Burmistrza Miasta i Gminy i zlecenie zbadania przedstawionego raportu środowiskowego już na etapie pierwszoinstancyjnym (zainicjowane zleceniem z dnia 17 listopada 2014 r.) jest w ocenie strony skarżącej świadomym i celowym działaniem na zwłokę oraz przykładem niedopuszczalnego przedłużania postępowania, a tym samym naruszenia przepisu art. 35 § 1 i 2 k.p.a.

Wiąże się z tym kolejny zarzut - dotyczący sposobu prowadzenia tej weryfikacji, który według strony skarżącej pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej. Otóż w przypadku powzięcia przez organ, w toku postępowania, przekonania o konieczności zasięgnięcia opinii biegłego, dowód ten może zostać przeprowadzony wyłącznie w trybie art. 84 § 1 k.p.a. oraz zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania dowodowego (art. 75 k.p.a.). Należało zatem wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie (zgodnie z art. 123 § 1 i 2 k.p.a.), oznaczając sam dowód i okoliczności, na które ma być przeprowadzony. Tymczasem w sprawie niniejszej wydano jedynie zlecenie sporządzenia dokumentu celem włączenia go do materiału dowodowego - a takie postępowanie nie znajduje żadnego oparcia w przepisach k.p.a. w związku z czym jest co najmniej wątpliwe, czy uzyskana w ten sposób " opinia" (zatytułowana ..Uwagi do raportu...") ma w ogóle status dowodu w sprawie i czy może być wykorzystywana w celu podważania poczynionych wcześniej – zgodnie z procedurą - ustaleń faktycznych.

Na marginesie strona skarżąca podniosła, że podmiot sporządzający "opinię" (uwagi dr hab. inż. J. D. Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu) nie miał, w ocenie strony skarżącej, kompetencji i uprawnień do występowania w tym zakresie w charakterze biegłego. W ocenie skarżącej,nieznane są kryteria doboru właśnie tego biegłego przez organ I instancji - nie wiadomo, w jaki sposób wyłoniono go jako osobę dysponującą potrzebnymi w tej sprawie wiadomościami specjalnymi, dlaczego właśnie on został wskazany ani kto taką decyzję podjął. Skarżąca podkreśliła, że biegły ten nigdy nie zwracał się do strony skarżącej o udostępnienie jakiekolwiek dokumentacji dotyczącej inwestycji, nigdy nie kontaktował się w celu uzyskania wyjaśnień, ani nawet nie pojawił się na miejscu inwestycji, aby osobiście dokonać oględzin. Tak więc w istocie nie wiadomo, na podstawie jakich danych przedstawił przedmiotową "opinię". Wszystko to sprawia, że jej wartość merytoryczna jest nikła.

Mimo to opisaną wyżej "opinią" o raporcie RDOŚ organ posłużył się (de facto bezprawnie) w trakcie jawnej rozprawy administracyjnej w dniu 20 listopada 2014 r. Strona skarżąca podkreśliła, że podczas tej rozprawy autor technologii wykorzystywanej w realizowanej przez stronę skarżącą inwestycji - dr inż. M. P. - udzielił wyczerpujących wyjaśnień o przebiegu procesu recyklingu, stosowanych zabezpieczeniach i potencjalnych zagrożeniach, wyjaśniając szczegółowo wszelkie wątpliwości i potwierdzając korzystne dla strony skarżącej wnioski zawarte w raporcie środowiskowym. Nie powstrzymało to jednak organu I instancji przed zleceniem pracownikom Instytutu Inżynierii Biosystemów Wydziału Rolnictwa i Bioinżynierii Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu opracowania kolejnej, poszerzonej opinii na temat raportu środowiskowego. Także i w tym przypadku dopuszczenie tego "dowodu" nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 75, art. 84 i 123 § 1 i 2 k.p.a.

Po otrzymaniu opinii Instytutu Inżynierii Biosystemów Wydziału Rolnictwa i Bioinżynierii Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu w dniu 22 stycznia 2015 r. organ I instancji skierował do strony skarżącej pismo pozbawione zdefiniowanej formy prawnej i niezawierające wskazania podstawy prawnej (co także oznacza naruszenie przepisów k.p.a.) - z żądaniem złożenia dodatkowych wyjaśnień do uzgodnionego przez RDOŚ przedsięwzięcia pn. "Uruchomienie zakładu recyklingu odpadowych tworzyw sztucznych na nieruchomości oznaczonej w rejestrach ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Kolejnym przejawem nieprawidłowego działania - czy raczej bezczynności - Burmistrza Miasta i Gminy i tym samym naruszenia przepisów k.p.a. jest okoliczność, że do dnia dzisiejszego, pomimo wniosku dowodowego strony złożonego na rozprawie jeszcze w dniu 20 listopada 2014 r. organ nie dokonał oględzin referencyjnej jednostki przetwarzania tworzyw sztucznych na komponent KTS-F (olejowy). Jest to zakład w pełni funkcjonujący i bliźniaczo podobny do zakładu objętego niniejszym postępowaniem. Dlatego też, w opinii strony skarżącej, takie oględziny umożliwiłyby organowi uzyskanie pełnej i kompleksowej wiedzy na temat inwestycji. Wniosek ten został jednak całkowicie zignorowany, mimo że z pewnością w znacznym stopniu przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy. Organ natomiast nie miał problemu z generowaniem ułomnych - tak pod względem prawnym, jak i merytorycznym - "opinii", które nie pomogły w żaden sposób skutecznie i terminowo załatwić sprawy.

Strona skarżąca podniosła również, że zainicjowanie udziału społeczeństwa w procesie konsultacyjnym poprzedzającym wydanie decyzji nastąpiło dopiero na podstawie obwieszczenia z dnia 14 października 2014 r. i już po uzgodnieniu dokonanym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Publiczna rozprawa administracyjna odbyła się zaś dopiero po uzgodnieniu raportu i wydaniu postanowienia przez Dyrektora RDOŚ - podczas gdy powinna poprzedzać te działania.

Skarżąca podkreśliła, że przewlekłość postępowania jest zachowaniem organu niezgodnym z prawem - ale w innej formie niż bezczynność, stanowiąc jej kwalifikowaną formę. Przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając równocześnie w bezczynności, natomiast w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy - powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu, a w szczególności konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych (np. przedłożenia dokumentacji, wzięcia udziału przez stronę w czynnościach dowodowych). Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się wówczas koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. i wbrew tej zasadzie nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie albo mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Innymi słowy, przewlekłość ma miejsce w sytuacji, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok WSA w Opolu z 9 października 2012 r., sygn. II SAB/Op 29/12).

W ocenie strony skarżącej taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej. Przedstawione wyżej czynności należy uznać za całkowicie nieefektywne, często dokonywane niezgodnie z procedurą administracyjną i w dużych odstępach czasu - a także za pozorne. Miały one na celu jedynie stworzenie wrażenia, że organ I instancji nie pozostaje bezczynny - gdy w rzeczywistości nie podejmował on żadnych racjonalnych działań w celu zakończenia postępowania i zmierzał tylko do maksymalnego opóźnienia wydania rozstrzygnięcia. Choć od wszczęcia sprawy minął już ponad rok, a wszelkie dowody niezbędne do podjęcia merytorycznej decyzji zostały zgromadzone już kilka miesięcy temu, sprawa nie została ciągle zakończona.

Strona skarżąca podniosła, że w przypadku gdy organ nie załatwi sprawy administracyjnej w terminie ustawowym - tak jak w tym przypadku - powinien zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych.

W ocenie strony skarżącej organ nie dopełnił powyższego obowiązku. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 14 § 1 k.p.a. organ powinien zawiadomić strony o nowym terminie w formie pisemnej. Zawiadomienie stron powinno mieć formę postanowienia (art. 123 § 1 i 2 k.p.a.), na które nie przysługuje zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Nie można zatem za prawidłowe powiadomienie uznać uzyskanej od urzędniczki ustnej informacji - bez żadnych szczegółów ani uzasadnienia. Tego rodzaju uchybienia naruszają podstawowe zasady procedury administracyjnej.

Strona skarżąca podkreśliła, że gdy organ przekracza ustawowy termin załatwiania sprawy lub nie dotrzymuje ustalonego wcześniej przez siebie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. terminu i nie zachodzi żaden z przypadków zawieszenia biegu terminu, określonych w art. 35 § 5 k.p.a. - organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. W sytuacji gdy decyzja dotyczy przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, mającą charakter zarobkowy, taka okoliczność może doprowadzać do powstania szkody po stronie skarżącego. Ponadto niewyznaczanie dodatkowego terminu w momencie posiadania przez organ wiedzy o braku możliwości jego dochowania narusza wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, pozostaje również w sprzeczności z dyrektywą z art. 8 k.p.a., bowiem działanie takie nie pogłębia zaufania stron do państwa i jego organów, wywołując niepewność co do rozsądnego czasu załatwienia sprawy.

Zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), mająca dla procedury administracyjnej wręcz fundamentalny charakter, obliguje organy administracji publicznej do wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a nadto do niezwłocznego załatwiania spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Zasada ta sprowadza się z kolei do nałożenia na organy obowiązku podejmowania nie jakichkolwiek, lecz uzasadnionych i celowych działań, ukierunkowanych na załatwienie sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca podniosła, że realizowanej przez stronę skarżącą inwestycji w postaci zakładu recyklingu konsekwentnie sprzeciwia się pewna grupa mieszkańców miasta [...] i okolic, powołująca się na hasła ekologiczne i rzekomą szkodliwość inwestycji dla środowiska (której nie potwierdzają zgromadzone dowody). Grupa ta działa bardzo aktywnie i skutecznie nagłaśnia całą sprawę medialnie (w tym również za pośrednictwem Internetu). Strona skarżąca nie neguje i nigdy nie negowała potrzeby otwartej dyskusji w tej sprawie i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, jak również konieczności uwzględnienia przez organy administracji publicznej głosu zainteresowanych mieszkańców, również tych nieprzychylnych planowanej inwestycji. Od kilku miesięcy wspomniana grupa wywiera stałą presję na Burmistrza Miasta i Gminy - i jest to prawdopodobnie jeden z decydujących czynników wpływających na przewlekanie postępowania. W konsekwencji cała inwestycja jest de facto torpedowana przez część mieszkańców miasta - co naturalnie oznacza dla strony skarżącej wymierne i bardzo dotkliwe straty finansowe. Strona skarżąa podkreśliła, że przedsięwzięcie to największa do tej pory inwestycja D. Jeśli nie dojdzie do skutku, spółka może nawet stanąć na krawędzi upadłości. Planowany zakład recyklingu będzie zatrudniał (lub już zatrudnia) wielu mieszkańców miasta, dla których rezygnacja z kontynuowania inwestycji oznacza bezrobocie.

W ocenie strony skarżącej sztuczne wydłużanie postępowania - mimo braku jakichkolwiek merytorycznych i prawnych przeszkód dla wydania pozytywnej decyzji środowiskowej - jest wykorzystywane jako forma nacisku na inwestora, aby zmienił lokalizację swego przedsięwzięcia. Działanie organu I instancji jest opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, a sprawa mogła i powinna być załatwiona w terminie znacznie krótszym. Nie znajduje również żadnego usprawiedliwienia nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy m.in. poprzez wadliwy proces dowodowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu stanowiska przedstawił szczegółowo przebieg postępowania podkreślając, że w dniu 29.06.2015r. wydał decyzję o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu zakładu recyklingu odpadowych tworzyw sztucznych na nieruchomości oznaczonej w rejestrach ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie, wobec stwierdzonych nieścisłości w raporcie oraz wykazanej uciążliwości planowanego przedsięwzięcia dla ludzi, ewidentnie wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Inwestor wezwany do uzupełnienia raportu o alternatywną lokalizację przedsięwzięcia nie wyraził zgody na zmianę lokalizacji i ani nie poprawił, ani nie uzupełnił raportu. W tych okolicznościach organ uznał, że została wypełniona przesłanka skutkująca odmową zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Na rozprawie sądowej w dniu 19 sierpnia 2015r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę z wyłączeniem wniosku zawartego w pkt 1- z uwagi na wydanie decyzji w sprawie, którą strona otrzymała i złożyła od niej odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Wniesienie skargi jest więc dopuszczalne m.in. w sprawach, w których organy administracji publicznej zobowiązane są do wydania decyzji.

Warunkiem formalnym wniesienia skargi, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; w przypadku skargi na bezczynność względnie przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza to uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. tj. wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wyczerpała tryb zażaleniowy, zatem skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

W przypadku skarg na przewlekłe postępowanie wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego dotyczy działalności organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed tym organem postępowania administracyjnego, do chwili jego zakończenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013r., sygn. IV SAB/Po 24/13). W tego typu sprawach Sąd bada czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do szybkiego i należytego załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J.Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z.Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238).

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717).

Reasumując, przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego wystąpi wówczas gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także - co w ocenie składu orzekającego istotne – stopień zawiłości sprawy, jej charakter, wymagania proceduralne wynikające z k.p.a. oraz przepisów odrębnych. Innymi słowy, przewlekłość postępowania zaistnieje wtedy, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne przy jednoczesnym uwzględnieniu stopnia skomplikowania sprawy i jej charakteru związanego z jej przedmiotem i postawą samej strony (stron). Przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza zatem działanie organu opieszałe, nieskuteczne, pozorne, które nie prowadzi do załatwienia sprawy w terminach przewidzianych prawem. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas gdy będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

W doktrynie podkreśla się, że stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy dane postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J.Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238).

W związku z powyższym sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania powinien ustalić przebieg postępowania i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone okoliczności wskazują na przewlekłość w działaniach organu, czy też działanie organu prowadzącego postępowanie jest wynikiem okoliczności od niego niezależnych. Sąd powinien również ustalić rodzaj i terminy podejmowanych przez organ czynności i dokonać oceny postępowania administracyjnego, mając na uwadze także charakter i stopień skomplikowania sprawy administracyjnej.

W sprawie niniejszej Sąd, z istoty sprawowanej kontroli, nie mógł dokonywać merytorycznej oceny przeprowadzonych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokonanie takiej oceny jest bowiem rolą organów orzekających w sprawie.

Materiał zawarty w aktach administracyjnych pozwalał ustalić następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia 12.05.2014r. skarżąca spółka wystąpiła do organu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na: uruchomieniu zakładu recyklingu odpadowych tworzyw sztucznych na nieruchomości oznaczonej w rejestrach ewidencji gruntów jako działka nr 159 przy ul. Głowackiego 87 , przekładając: raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia z maja 2014r. opracowany przez [...] mapę ewidencyjną obejmującą teren i obszar oddziaływania przedsięwzięcia, wypis z rejestru gruntów ( K-I-2 ).

W dniu 15 maja 2014 roku organ prowadzący postępowanie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia ( K-I-4-5).

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wydał opinii sanitarnej.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 01.10.2014r. (data wpływu do organu 06.10.2014r.) uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia zgodnie z dołączonym do wniosku raportem i uzupełnieniem raportu o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko (K-I-9).

W toku postępowania organ zapewnił udział społeczeństwa, poprzez wydanie obwieszczenia z dnia 14.10.2014r. o wyłożeniu raportu oddziaływania na środowisko oraz o czynnościach podjętych w tym postępowaniu.

Obwieszczenie ukazało się w BIP na stronie internetowej Urzędu oraz wywieszono je na tablicy ogłoszeń UM . Społeczeństwo zostało poinformowane o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz z raportem i uzupełnieniem do raportu, składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od dnia publikacji obwieszczenia ( K-I-10-13).

W wyznaczonym terminie do organu wpłynęły liczne pisma od mieszkańców, sprzeciwiających się lokalizacji i realizacji przedmiotowej inwestycji (K-I-17-22).

Obwieszczeniem z dnia 05.11.2014r. organ poinformował o terminie rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa.

Pismem z dnia 17.11.2014r. organ zlecił sporządzenie opinii do raportu Uniwersytetowi Przyrodniczemu w Poznaniu (K-I-32).

Rozprawa administracyjna odbyła się w dniu 20.11.2014r. (K-I-14-15 oraz K-I-41).

Na rozprawie administracyjnej zainteresowani zostali poinformowani o zleceniu opinii w sprawie. Przedstawiono również uwagi do raportu, opracowane przez dr hab. inż. [...] pracownika naukowego Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu ( K-I-33).

Opinia w sprawie wpłynęła do Urzędu Miejskiego w dniu 20.01.2015r.(K-I-48).

W dniu 22.01.2015r. organ poinformował skarżacą o fakcie sporządzenia opinii i wezwał do złożenia wyjaśnień i odpowiedzi na pytania zadane podczas rozprawy administracyjnej oraz uzupełnienia raportu o alternatywną lokalizację dla planowanej inwestycji ( K-I-49).

W odpowiedzi na ww. wezwanie, skarżąca w dniu 29.01.2015 r. złożyła pismo, w którym nie odniosła się do pytań zawartych w wezwaniu i odmówiła dokonania modyfikacji raportu oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji ( K-I-50).

W trakcie prowadzonego postępowania zostały złożone listy osób sprzeciwiających się uruchomieniu zakładu recyklingu jak i listy osób popierających inwestycję ( K-I-53-54).

W dniu 26.01.2015r. (data wpływu do organu 29.01.2015r.) skarżąca złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy w terminie ( K-I-55).

Postanowieniem z dnia 21.04.2015r. (data wpływu do organu 24.04.2015r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione (K-I-65).

W dniu 21.05.2015r. organ zawiadomił strony o zebraniu materiału ww. sprawie (K-I-71).

W wyznaczonym terminie Stowarzyszenie Rzeczypospolitej Polskiej złożyło koreferat do raportu oddziaływania na środowisko analiza wpływu na środowisko inwestycji: "Zakład recyklingu odpadowych tworzyw sztucznych na działce o nr ewid. [...] " ( K-I-74).

W dniu 08.06.2015r. (data wpływu do organu 11.06.2015r.) spółka złożyła pismo, w którym wypowiedziała się co do zebranych dowodów w sprawie ( K-I-75).

W dniu 29.06.2015r. Burmistrz Miasta wydał decyzję, w której orzekł o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu zakładu recyklingu odpadowych tworzyw sztucznych na nieruchomości oznaczonej w rejestrach ewidencji gruntów jako działka nr [...] (K-I-76).

Oceniając czy w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania należało, zdaniem Sądu, uwzględnić w szczególności: charakter i stopień skomplikowania sprawy w tym również wymogi nałożone na organ przez ustawodawcę w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Analiza akt sprawy niniejszej i przedstawiony na jej podstawie stan faktyczny sprawy pozwala Sądowi uznać, że wbrew zarzutom skargi, podejmowane przez organ w rozpoznawanej sprawie czynności procesowe następowały w rozsądnych odstępach czasu. Co istotne, podejmowane przez organ czynności mające na celu zbieranie kompletnego materiału dowodowego koniecznego do orzekania pozostają ze sobą w czasowym związku. W toku postępowania organ korzystał z uprawnień procesowych i środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. oraz ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku (...).

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu strony skarżącej kwestionującego możliwość skorzystania przez organ prowadzący postępowanie główne z opinii do raportu środowiskowego sporządzonej przez jednostkę naukową - Uniwersytet Przyrodniczy w Poznaniu, skład orzekający wyraża stanowisko, że w realiach rozpoznawanej sprawy Burmistrz Miasta, jako organ właściwy do orzekania w przedmiocie decyzji środowiskowej był w świetle przepisów k.p.a. (art. 84 k.p.a.) uprawniony do zlecenia opracowania przedmiotowej opinii. W sytuacji gdy charakter i przedmiot sprawy wymagają wiadomości specjalnych organ prowadzący główne postępowanie może dopuścić dowód z opinii biegłego. Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie wyłączają ani też nie ograniczają aktywności organu w korzystaniu z tego środka dowodowego. W ocenie Sądu, postanowienie o którym mowa w art. 77 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie ma dla organu mocy wiążącej w zakresie wyboru właściwego rozstrzygnięcia w sprawy. Nie zwalnia również organu prowadzącego postępowanie główne z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego. Wynik postępowania uzgodnieniowego nie zwalnia organu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od obowiązku dokonywania weryfikacji stanowiska organu współdziałającego skoro to organ występujący o uzgodnienie ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania.

W orzecznictwie wskazuje się, że stanowisko organu uzgadniającego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o ustalenia zawarte w raporcie, wyniki uzgodnień, opinii, zgromadzony materiał dowodowy oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa.

Zaakceptowanie stanowiska strony skarżącej, kwestionującej możliwość sięgnięcia przez organ prowadzący postępowanie główne po opinie podmiotów posiadających wiadomości specjalne oraz wyrażającej i podkreślającej brak możliwości kwestionowania postanowienia uzgadniającego inwestycję, czyniłoby zbędnym dalsze prowadzenie postępowania głównego. Wydanie w tych okolicznościach decyzji byłoby czysto iluzoryczne, gdyż postanowienie organu uzgadniającego w istocie zastępowałoby decyzję środowiskową.

Ustawodawca powierzył załatwienie sprawy (w rozumieniu art. 104 k.p.a.) w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia organowi prowadzącemu postępowanie główne, a nie organowi uzgadniającemu co oznacza, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji miał prawo zwrócić się do podmiotu posiadającego wiadomości specjalne o wydanie opinii do raportu środowiskowego.

W tych okolicznościach organowi nie można więc skutecznie postawić zarzutu przewlekania postępowania i niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego zwłaszcza gdy się zważy, że szczególny cel postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia powoduje, że decyzja musi zawierać szczególne elementy, określone w art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...).

Końcowo należy również podkreślić, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie jest postępowaniem mającym na celu udzielenie zezwolenia na lokalizację lub realizację i prowadzenie inwestycji. Postępowanie to dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku i czy spełnia parametry i wymagania w zakresie ochrony środowiska.

Jedynie ubocznie trzeba wskazać, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje zawarty w skardze wniosek o zobowiązanie organu do wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych wobec pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.