Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 674/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87, art. 101 ust. 1, art. 101a ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 7, 8, art. 17, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi M. M. na niewykonanie przez Radę Gminy czynności nakazanych prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pełnomocnik M.M. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na niewykonanie przez Radę Gminy D. czynności nakazanej prawem polegającej na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębie geodezyjnym K., zgodnie z przekazanym Radzie Gminy projektem uchwały. Zwrócił się o nakazanie, na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, dalej jako: u.s.g., Wojewodzie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy D. w obrębie geodezyjnym K. w drodze zarządzenia zastępczego, zgodnie z przekazanym Radzie Gminy projektem uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że interes prawny skarżącego został naruszony poprzez zaniechanie Rady Gminy D. (dalej jako: Rada Gminy) polegające na nieuchwaleniu przygotowanego projektu planu miejscowego. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości (działki nr [...]) objętej projektem uchwały Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. w obrębie geodezyjnym K. Wejście w życie planu miejscowego, zgodnie ze wskazanym projektem, spowodowałoby zmianę treści prawa własności przysługującego skarżącemu (z gruntu o charakterze rolnym nastąpiłaby zmiana na działki o zabudowie mieszkaniowo-usługowej). Projekt planu miejscowego został sporządzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.) dalej jako: u.p.z.p., gdzie zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania planu. Po przekazaniu przez Wójta Radzie projektu planu w celu jego uchwalenia, Rada Gminy nie podjęła stosownej uchwały w sprawie miejscowego planu. Głosowanie nad projektem uchwały odbyło się [...] - pierwsze głosowanie zakończyło się stosunkiem głosów [...] za i [...] przeciw ([...] wstrzymujących się), powtórne głosowanie doprowadziło do tego, że Rada Gminy nie przyjęła przedmiotowej uchwały, jednocześnie nie powiązano tego z koniecznością wprowadzenia poprawek do treści planu, ani też wątpliwościami co do jego zgodności ze studium. W ocenie skarżącego, Rada Gminy przekroczyła swoje uprawnienia wynikające z art. 19 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., bowiem przepisy te nie przewidują "odrzucenia" projektu planu, rozumianego jako zaniechanie uchwalenia projektu uchwały. Skarżący podniósł, że radni są przeciwni przyjęciu przedmiotowego planu miejscowego, przy czym przyczyną takiego ich stanowiska jest zakup tych nieruchomości przez skarżącego - byłego pracownika Gminy. W ocenie skarżącego, gmina nie może arbitralnie, naruszając zasadę równości, odstąpić od uchwalenia przygotowanego planu miejscowego.

Skarżący zarzucił nadto nadużycie władztwa planistycznego przez gminę. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że nadużycie władztwa planistycznego przez gminę zwykle polega na działaniu, tj. podjęciu przez gminę czynności. Jednak, zdaniem skarżącego, istnieje możliwość nadużycia władztwa planistycznego także poprzez zaniechanie, a więc powstrzymanie się od określonych czynności, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Właściciel, którego nieruchomość została objęta zakończonym i gotowym do uchwalenia projektem planu miejscowego nie może zostać pozbawiony ochrony przed dowolnością działań organów gminy. Skarżący wyjaśnił, że jeżeli prace planistyczne nie rozpoczęły się, to przepis prawa nie nakazuje gminie podejmowania czynności w zakresie planowania. Jeżeli jednak procedura planistyczna została już zakończona, to ustawodawca nie przewidział możliwości "porzucenia" zamiaru przyjęcia planu. Możliwe jest jedynie "cofnięcie" planu w celu ponowienia niektórych czynności objętych procedurą planistyczną.

W ocenie skarżącego doszło również do naruszenia przez Radę Gminy art. 20 ust. 1 u.s.g., nakazującego Radzie uchwalenie planu. Brak obowiązku dokończenia procedury planistycznej, zwłaszcza gdy projekt planu jest gotowy do uchwalenia, byłby sprzeczny z zasadą ochrony środków publicznych i racjonalności ich wydawania oraz zasadą ochrony zaufania mieszkańców, właścicieli i inwestorów do władzy publicznej. Skarżący podniósł nadto, że doszło do naruszenia zasady równości. Wielu innych właścicieli nieruchomości, objętych wcześniejszym jednym planem miejscowym, co do którego została stwierdzona nieważność, zostało objętych kolejnymi uchwałami w sprawie planów, natomiast nieruchomość skarżącego została pominięta.

W odpowiedz na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie z powodu niewniesienia przez skarżącego ponaglenia przed wniesieniem skargi do sądu.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z 16 października 2019r. Rada Gminy wyjaśniła, że na [...] Sesji Rady Gminy została podjęta uchwała nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., która obejmuje częściowo obręb K., ale nie dotyczy działek skarżącego.

W piśmie procesowym z 29 października 2019r. Wojewoda wyjaśnił, że zawarty w skardze wniosek o nakazanie organowi nadzoru przyjęcia planu miejscowego w drodze zarządzenia zastępczego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Żaden też przepis szczególny nie nakłada na gminę obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie z 22 listopada 2019r. skarżący stwierdził, że samoistną podstawą do wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę jest przepis art. 101a ust. 2 u.s.g. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki, które nakazują Gminie przyjęcie planu miejscowego, a zatem uzasadnione jest zobligowanie Wojewody do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku braku wymaganych działań Gminy. Ustawodawca przewidział wydawanie zarządzeń zastępczych również w sprawie planów miejscowych.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że odmowa przyjęcia uchwały przez Radę Gminy stanowi przejaw nadużycia prawa wobec skarżącego. Tylko osoba skarżącego stanowiła przeszkodę dla uchwalenia rozwiązań planistycznych. Skarżący nie ma żadnego środka do przymuszenia gminy i obrony swoich praw. Podstawę do nakazania wykonania czynności stanowi też art. 19 u.p.z.p.. Z kolei pełnomocnik organu wyjaśniła, że działalność planistyczna gminy należy do jej uprawnień, nie skutkujących roszczeniami ze strony mieszkańców. Wyjaśniła, że projekt przedmiotowego planu był przygotowywany przy oporze wszystkich radnych, bowiem przyjęcie tego projektu planu związane było z wydatkowaniem środków zapewniających infrastrukturę techniczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

W niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegała skarga M.M. na niewykonanie przez Radę Gminy czynności nakazanej prawem polegającej na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębie geodezyjnym K., zgodnie z przekazanym Radzie Gminy projektem uchwały na [...] Sesji Rady Gminy w dniu [...].

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 994) dalej jako: u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na mocy art. 101a ust. 1 tej ustawy przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 u.s.g.).

Przepisy powyższe stanowią szczególną podstawę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na "niewykonanie czynności nakazanych prawem", do której nawiązuje art. 3 § 3 p.p.s.a. Cytowany przepis art. 101a u.s.g. poszerza, w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a., zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 2586/16, z 27 maja 2009r. sygn. akt II OSK 1968/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozważając zasadność żądania skarżącego, Sąd miał na uwadze, że obowiązek wykonania czynności nakazanych prawem, wynikający z art. 101a ust. 1 u.s.g., powinien być rozumiany jako powinność organu gminy określonego zachowania się regulowanego prawem. Nie chodzi tu zatem o czynności możliwe do podjęcia, lecz o czynności zawierające element obligatoryjności. Unormowanie to wymaga istnienia wyraźnej normy prawnej, która wprost nakazywałaby organom gminy podjęcie konkretnych działań, w tym wydania zarządzeń, czy uchwał konkretnej treści (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 2247/17 oraz postanowienie NSA z 8 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 2728/15, publ. w CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku skarżącego, nie ma natomiast żadnego przepisu prawa, który obligowałby Radę Gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego K. Podstawy takiej nie można wywieść bowiem ani z treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czy też art. 19 ust. 1 u.p.z.p.

W pierwszej jednak kolejności pozostaje wyjaśnić, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka określona w art.101 a ust. 1 u.s.g., a zatem czy zostały naruszone uprawnienia lub interes prawny skarżącego poprzez nie wykonanie czynności nakazanych prawem albo poprzez podejmowane czynności prawne lub faktyczne Rada Gminy naruszyła prawa skarżącego.

Skarga oparta na przepisie art. 101a u.s.g. stanowi specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która to skarga nie przysługuje w przypadku aktów prawa miejscowego. Wniesienie skargi na bezczynność w trybie art. 101a u.s.g. może dotyczyć wyłącznie niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem (tak NSA w postanowieniu NSA z 4 lipca 2012r., sygn. II OSK 1484/12, publ. w CBOSA).

Sąd stwierdza, że art. 101a u.s.g. znajduje zastosowanie do dwóch różnych sytuacji. Przepis poszerza zatem (w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a..) zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem.

Zarówno skarga wskazana w art. 101 u.s.g., jak i skarga unormowana w art. 101a u.s.g., nie jest skargą powszechną (actio popularis). Przesłanką każdej z ww. skarg jest naruszenie indywidualnego interesu, a nie naruszenie interesu ogólnego (por. wyrok z 28 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Łd 338/09; oraz wyrok z 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, publ. CBOSA).

Ze względu na odesłanie do art. 101 ust. 1 u.s.g., opisane w art. 101a ust. 1 u.s.g., czynności te to czynności prawne z zakresu administracji publicznej, podejmowane w różnych formach, jak i czynności faktyczne, a w zasadzie czynności materialno-techniczne, skoro mają one być nakazane prawem (Komentarz Lex do art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym Augustyniak Monika, Cybulska Renata, Dolnicki Bogdan, Gumińska - Pawlic Jadwiga, Jagoda Joanna, Jochymczyk Alicja, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Moll Tomasz, Wierzbica Anna, Wydawnictwo ABC 2010r.) Przy czym trafnie podnosi się, że w odniesieniu do nakazanych prawem czynności, w odnośnych przepisach "(...) powinien być wskazany termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłanka), z którą wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno byłoby przyjąć zaistnienie stanu bezczynności",

W orzecznictwie podnosi się także, iż nie każdej czynności nakazanej prawem organowi gminy odpowiada interes prawny (prawo podmiotowe, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym, w sferze czynności nakazanych prawem odróżnia się zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możliwości uskutecznienia działań przez organ gminy. Skargę z art. 101 a ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu (wyrok NSA z 27 sierpnia 1996r., sygn. akt II SA/Wr 280/96; Biuletyn Informacji Prawnej rok 1998, nr 2, s. 1, patrz też glosa do ww. wyroku B. Popowskiej, OSP 1998/5 oraz A. Fagura, Skarga na bezczynność, czynności prawne lub faktyczne organu gminy z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Casus 201, zwłaszcza s. 28).

Należy też zwrócić uwagę na treść art. 101a ust. 2, w myśl którego "w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy." W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że organ nadzoru może wykonać tylko te czynności, na które zezwala mu ustawodawca, tj. w ramach przysługujących organowi kompetencji do wkraczania w działalność gminną. Ten zaś jest ograniczony, co wynika z art. 87 u.s.g.. Z uwagi na ograniczony zakres tych czynności, należy zgodzić się z poglądem, iż realna - dla skarżącego "wartość", jaką wnosi do porządku prawnego art. 101 a u.s.g., jest niewielka (A. Faruga, j. w. s. 30).

Podsumowując, skarga z art. 101a u.s.g. nie może być traktowana jako środek wymuszania na organach gminy realizacji określonych działań, które zdaniem skarżącego, są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym (patrz: wyrok WSA w Łodzi z 7 maja 2010r., sygn. akt II SA/Łd 272/10, wyrok NSA z 24 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1423/10, publ. CBOSA)

Swój interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi skarżący wywodzi przede wszystkim z przysługującego mu prawa własności (ustawowa wspólność małżeńska) do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz nr [...] obręb K., gm. D., które to nieruchomości zlokalizowane są na terenie oznaczonym symbolem 1MU części graficznej przygotowanego projektu planu miejscowego gminy D. w obrębie geodezyjnym K., który to projekt planu miejscowego nie został uchwalony na [...] Sesji Rady Gminy w dniu [...], bowiem nie uzyskał wymaganej liczby głosów radnych.

Przechodząc do merytorycznej kontroli skargi Sąd stwierdza, że jednym z naruszeń opisanych w art. 101 a w zw. z art. 101 u.s.g. jest naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia przez opisane w tych przepisach działania organu, tj. uchwałą z zakresu administracji publicznej czy też przez niewykonanie przez organ gminy czynności nakazanej prawem.

Skarga strony zbudowana została na tezie, że skoro Rada Gminy przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego wyżej terenu to oprócz tego, że na podstawie art. 17 u.p.z.p. Wójt Gminy był zobligowany podjąć wymienione w tym przepisie czynności w celu wykonania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to Rada Gminy na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązana była do uchwalenia przygotowanego w toku procedury planistycznej projektu planu miejscowego, zaś w przypadku nie podjęcia takiej uchwały o przyjęciu planu miejscowego skarżącemu przysługuje uprawnienie żądania w stosunku do Rady Gminy wykonania tego obowiązku przez organ nadzoru, jakim w tej sprawie jest Wojewoda.

Tak jednak nie jest. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje podejmowanie jednego tylko aktu mającego, z mocy ustawy, charakter aktu prawa miejscowego tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tylko postanowienia tego planu mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Inne akty planistyczne gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – mają charakter aktów prawa wewnętrznego i wiążą tylko organy gminy. W przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu rada jest związana tylko granicami obszaru zakreślonymi w załączniku do takiej uchwały, przy czym może podjąć kolejną uchwałę, zmieniającą te granice. Co do zasady zatem, uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą o charakterze intencyjnym, nie można w niej formułować wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny i jakie dokumenty będą potrzebne w dalszej procedurze planistycznej - stanowią o tym przepisy omawianej ustawy i ustaw odrębnych. Wobec tego nie można skutecznie wskazywać, że brak przyjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może naruszać interes prawny skarżącego, skoro brak takiej uchwały właśnie w żaden sposób tego interesu prawnego skarżącego nie narusza, bowiem skarżący może korzystać ze swojej nieruchomość zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Nadto nie sposób uznać, że naruszenie interesu prawnego strony polega na braku możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego zgodnie z przeznaczeniem, które było przewidziane w projekcie planu miejscowego, skoro było to jedynie założenie przeznaczenia terenu wynikające ze studium oraz doprecyzowującym zapisy studium dokumencie przeznaczenia terenu określonego w przygotowanym przez organ wykonawczy Gminy jakim był Wójt projekcie planu miejscowego. Tymczasem organem uprawnionym do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy - art. 3 ust. 1 u.p.z.p., przy czym z treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że uprawnionym do uchwalania planu miejscowego jest rada gminy. Z tego też względu w rzeczonej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez brak podjęcia przez Radę Gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje obowiązku przyjęcia planu miejscowego, nie stanowi takiej podstawy art. 19 ust. 1 u.p.z.p., czy też art. 20 u.p.z.p.

Poza tym w tym miejscu pozostaje nadto wyjaśnić, że stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonym i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza powyższe, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują dwie możliwości zagospodarowania terenów poprzez treści uchwalonego planu miejscowego, bądź też poprzez zapisy decyzji o warunkach zabudowy. W każdym bowiem przypadku braku uchwalenia planu miejscowego sposób zagospodarowania terenu następuje poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że skarżący będący współwłaścicielem nieruchomości położonych w obrębie K., pomimo braku uchwalenia planu miejscowego posiada możliwość zagospodarowania nieruchomości zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy.

Tak zatem brak przyjęcia projektu uchwały w sprawie planu miejscowego przez Radę Gminy nie naruszył interesu prawnego skarżącego, bowiem nadal posiada on prawną możliwość zagospodarowania terenu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, co oznacza, że nie został naruszony interes prawny skarżącego o którym mowa w art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., a to skutkuje koniecznością oddalenia jego skargi.

Poza tym pozostaje wyjaśnić, że zagadnienia dotyczące procedury oraz obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zostały uregulowane, jak wskazano wyżej, w przepisach ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem warunków określonych w ustawach i należy zasadniczo do zadań własnych gminy. Przy czym jak wynika z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy.

Poza tym, zdaniem Sądu, należy zauważyć, że uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p), które to przypadki nie mają miejsca w tej sprawie. Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta - art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gmina sporządza fakultatywnie w zależności od potrzeb (Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003 s.29). Wobec tego odstąpienie od czynności fakultatywnych, czyli dalszych prac planistycznych nie może stanowić naruszenia interesu prawnego określonego podmiotu, który liczył że jego nieruchomość zostanie objęta zapisami uchwalonego planu miejscowego lecz jedynie jego interesu faktycznego.

Nadto należy stwierdzić, że nie sposób zaakceptować stanowiska skarżącego, zgodnie z którym skoro w tej sprawie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla określonego terenu i projekt taki w toku procedury planistycznej, wynikającej z art. 17 u.p.z.p., został przez Wójta przedłożony Radzie Gminy na podstawie art. 17 pkt. 14 u.p.z.p., to organ ten nie ma już żadnej swobody, co do kwestii przyjęcia tak przygotowanego projektu planu miejscowego i nie może od niego odstąpić. Dokonując takiej wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p., iż rada gminy zobowiązana byłaby - musiałaby przyjąć - przedłożony jej projekt planu miejscowego, poza sytuacją, gdy stwierdzono by naruszenie ustaleń studium, bądź też stwierdzono konieczność wprowadzenia zamian, o których mowa w art. 19 ust. 1 u.p.z.p., naruszono by w sposób oczywisty treść art. 7 pkt 1 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., z których to wynika władztwo planistyczne gminy.

Gdyby zaakceptować taki pogląd, iżby po sporządzeniu przez organ wykonawczy gminy projektu planu miejscowego rada gminy była zobligowana do jego przyjęcia, chyba że stwierdzi brak zgodności ze studium, bądź też stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym projekcie, to oznaczałoby, że rada nie posiada w tym zakresie uprawnienia lecz jest zobowiązana do przyjęcia takiego projektu planu miejscowego, gdy tymczasem to rada gminy jest uprawniona do przyjęcia i uchwalenia określonych rozwiązań planistycznych, nie zaś do rozwiązań które uznane zostały za właściwe przez organ wykonawczy gminy, czy też przez organy uzgadniające i opiniujące projekt planu miejscowego. Z tego też powodu odstąpienie od czynności planistycznych polegające na nie przyjęciu uchwały w sprawie przedłożonego jej projektu planu miejscowego nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego lecz jedynie o naruszeniu jego interesu faktycznego.

Nadto brak jest podstaw do twierdzenia w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że fakultatywność działań gminy dotyczy jedynie jej decyzji o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, czyli jedynie rozpoczęcia procedury planistycznej, natomiast wszelkie późniejsze działania gminy mają już charakter związany i zmuszają radę gminy, w oparciu o art. 20 ust. 1 u.p.z.p., do podjęcia uchwały o przyjęciu planu miejscowego. Jak już wskazano wyżej takiej argumentacji przeczy skonstruowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada swobody władztwa planistycznego gminy. Tym bardziej nie narusza tej zasady decyzja rady gminy, która po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla określonego terenu zmienia swoje stanowiska i odstępuje od uchwalenia przedłożonego jej projektu planu miejscowego, poprzez nie przyjęcie przedłożonego projektu. Przy czym nie jest zasadny zarzut, iż projekt planu miejscowego nie został przyjęty jedynie z uwagi na okoliczność, że obejmuje tereny skarżącego, bowiem obszar wskazanego wyżej projektu planu miejscowego obejmuje znacznie większy obszar terenów o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania. Natomiast zarówno z dyskusji, która odbyła się na samej Sesji poprzedzającej głosowanie nad przedłożonym projektem planu miejscowego w tej sprawie, jak też podczas obrad przed Komisją Ochrony Środowiska, Rolnictwa, Praw, Porządku i Ochrony Przeciwpożarowej Rady Gminy, która odbyła się w dniu [...] wynika, że obawy radnych dotyczyły braku środków finansowych na przygotowanie i zabezpieczenie infrastruktury technicznej, która byłaby niezbędna do przygotowania w przypadku przeznaczenia kolejnych terenów pod zabudowę mieszkaniowo-usługową na podstawie przedłożonego projektu planu.

Reasumując, w rzeczonej sprawie nie stwierdzono aby naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, wynikający z treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p., bądź też art. 19 ust. 1 u.p.z.p., uprawniający w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. do zarzucenia Radzie Gminy niewykonania czynności nakazanych prawem, polegających na uchwaleniu przedłożonego jej projektu planu miejscowego gminy D. w obrębie geodezyjnym K.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.