Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2950/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 174 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 9 ust. 1 i 2, par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 9, 11, art. 77 par. 1, art. 107, art. 109 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 422/15 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 8 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Bk 422/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 8 kwietnia 2015r., nr ..., którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 25 lutego 2015r., nr ... ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części tego budynku na funkcję handlowo-biurową (handel m.in. artykułami przemysłowymi, spożywczymi itp.) oraz budowie wiaty wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. gr. ... (obręb ...) położonej przy ulicy R. ... w B. wraz niezbędną infrastrukturą techniczną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 2 września 2014r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w B., dalej jako inwestor, wystąpiła do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. Decyzją z dnia 25 lutego 2015r., znak ... Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu odwołania J. B., decyzją z dnia 8 kwietnia 2015r., nr ... utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 25 lutego 2015r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., a w konsekwencji zasadne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, poczynione przez organ I instancji ustalenia nie były dowolne, co potwierdza załączona do akt sprawy analiza graficzna, stanowiąca kopię mapy zasadniczej, z której wynikają odległości usytuowania i wszelkie parametry poszczególnych budynków, znajdujących się w obszarze analizowanym. Elementy te zostały również szczegółowo przeanalizowane w uzasadnieniu decyzji. Organ I instancji dokonał też pełnej analizy lokalizacji inwestycji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003r., nr 164 poz. 1588). Każdy z parametrów planowanej inwestycji został określony i uzasadniony. Organ I instancji uzasadnił również dlaczego określono linię zabudowy w sposób inny niż wynika to z analizy. Uzasadnione również zostało, dlaczego kierunek głównej kalenicy określono w stosunku do frontu działki jako równoległy bądź prostopadły.

W zakresie zarzutu odwołania dotyczącego błędnego określenia "działki sąsiedniej" organ odwoławczy wskazał, że ani wykładnia literalna, ani celowościowa nie wskazują, jakoby ustawodawca użył wyrażenia "działka sąsiednia" w wąskim znaczeniu odnoszącym się do konieczności sąsiedztwa bezpośredniego, opartego na wspólnej granicy pomiędzy działką, na której powstanie inwestycja, a działką sąsiednią, czy też dostępności z tej samej drogi publicznej. Ratio legis art. 61 u.p.z.p., a w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu, było zagwarantowanie ładu przestrzennego, co przemawia za szerokim pojęciem sąsiedztwa, uwzględniającego wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Analizy funkcji budynków położonych w obszarze analizowanym nie można ograniczyć jedynie do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. W obszarze analizowanym znajduje się budynek handlowo-usługowy (zgodnie z mapą zasadniczą zabudowa usługowo-handlowo znajduje się na działce nr ...). Brak jest tam zabudowy przemysłowej, do której odnosi się autor odwołania, ale tego rodzaju funkcji nie ma zamiaru również spełniać przedmiotowa inwestycja, co wynika z wniosku.

Kolegium wyjaśniło, że kontynuacji funkcji nie można utożsamiać z występowaniem w bezpośrednim sąsiedztwie budynków o funkcji analogicznej jak planowana inwestycja. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Zdaniem organu odwoławczego, projektowana inwestycja będzie uzupełnieniem istniejącej na terenie analizowanym formy i funkcji zabudowy i nie będzie kolidowała z zagospodarowaniem i sposobem wykorzystania wnioskowanego i przyległego terenu. Inwestor we wniosku określił, jakiego rodzaju działalność ma zamiar prowadzić (wniosek dotyczy funkcji handlowo - biurowej, handel: artykułami przemysłowymi, spożywczymi itp.). W zakresie zaś braku załączenia do decyzji mapy, Kolegium wyjaśniło, że mapa w prawidłowej skali, z zaznaczonym obszarem analizy, znajduje się w aktach sprawy, a przed wydaniem decyzji skarżący został w dniu 9 lutego 2015r. osobiście zawiadomiony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zebranymi materiałami i dowodami.

Organ II instancji przyjął, że w przedmiotowej decyzji dokonana została pełna i prawidłowa analiza nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Zamieszczone na mapie parametry pozwalają na ich weryfikację, a strony przez cały czas trwania postępowania miały dostęp do map i danych znajdujących się w aktach sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł J. B., reprezentowany przez fachowego pełnomocnik zarzucając jej: (1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż został spełniony określonym w tym przepisie warunek, podczas gdy nie została ustalona ani wskazana żadna działka sąsiednia, która spełniałaby te kryteria, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu pomimo niespełnienia warunków do jego zastosowania; (2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak obowiązkowych składników decyzji określonych w rozporządzeniu w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, która winna stanowić załącznik do decyzji, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązku w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, kontrolując zaskarżoną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji uznał, że spełnia ona wymogi, o jakich mowa w powołanym wyżej art. 61 ust.1 u.p.z.p.

Sąd podzielił dokonaną przez organ interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przyjęcie, że wnioskowana działka spełnia warunki "dobrego sąsiedztwa", gdyż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu interpretuje się szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy .

Sąd przychylił się do przyjętego w orzecznictwie sądów administracyjnych, poglądu że określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania nowej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który konkretyzuje się w tym przepisie przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Kontynuacja funkcji, o której mowa w tej regulacji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan zabudowy (por. wyroki: WSA w poznaniu 19 września 2014r. II SA/Po 414/14, WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012r., II SA/Gd 1/11, WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2010r., II SA/Łd 755/10, WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2010r., IV SA/Po 632/10, WSA Białymstoku z dnia 9 września 2010r., II SA/Bk 343/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd podzielił stanowisko organu, że projektowana inwestycja stanowi uzupełnienie występującej na analizowanym terenie formy i funkcji zabudowy i nie będzie kolidowała z zagospodarowaniem terenów sąsiednich. Z przeprowadzonej i dołączonej do akt postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wnioskowanego i przyległego terenu (w formie graficznej i opisowej) wynika, że na analizowanym terenie znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wolno stojącymi wraz z zabudową towarzyszącą gospodarczo-garażową. W obszarze analizowanym znajduje się także budynek handlowo-usługowy (zgodnie z mapą zasadniczą zabudowa usługowo-handlowa znajduje się na działce nr ...). Wprawdzie w terenie analizowanym brak jest zabudowy przemysłowej, do której odnosi się skarżący, ale o tego rodzaju funkcję nie wnioskował również inwestor. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wyraźnie wskazał, że w rozbudowanym budynku zamierza prowadzić handel m.in. artykułami przemysłowymi, spożywczymi itp. Niezasadny jest więc również zarzut braku ustalenia jakiego rodzaju działalność prowadzić będzie inwestor. W tym stanie faktycznym, zdaniem Sądu I instancji, planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację występującej na analizowanym terenie zabudowy handlowo-usługowej i jednocześnie funkcję uzupełniającą dla istniejącej w tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową gospodarczo-garażową.

Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący braku określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wszelkie bowiem parametry projektowanej zabudowy zostały określone w zaskarżonej decyzji w oparciu o sporządzoną w dniu 9 lutego 2015r. analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstową i graficzną). Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że poszczególne parametry oparte zostały o wybiórcze i fragmentaryczne dane. W ocenie Sądu, przeprowadzona w kontrolowanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy została sporządzona z poszanowaniem zapisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym ze szczególnym uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa.

W ocenie Sądu, nietrafne były także zarzuty procesowe, związane z naruszeniem art. 8, art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia. Prawidłowe oraz poparte utrwalonym i dominującym w tym zakresie orzecznictwem jest bowiem stanowisko organu odwoławczego, że załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy doręczany jest jedynie inwestorowi. W orzecznictwie było prezentowane stanowisko, iż niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi być zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie (vide wyrok NSA z dnia 24 września 1998r. w sprawie sygn. akt IV SA 1727/96, Lex nr 45723), jednak zdaniem składu orzekającego, reguła ta w konkretnych sytuacjach może - ze względów praktycznych i ekonomicznych - doznawać wyjątków. Taki pogląd jest też akceptowany w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 14 września 2010r. sygn. akt II OSK 1368/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 stycznia 2015r. II SA/Łd 1011/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2014r. sygn. II SA/Lu 798/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Bk 619/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Inne niż inwestor strony postępowania mają natomiast zapewnioną możliwość zapoznania się treścią wspomnianego załącznika, poprzez analizę akt sprawy. Nie bez znaczenia jest również, że mapa w prawidłowej skali, z zaznaczonym obszarem analizy, znajduje się w aktach kontrolowanej sprawy, a skarżący miał swobodny dostęp do akt sprawy i w każdym czasie mógł dokonać do nich wglądu. Sąd podkreślił, że przed wydaniem decyzji skarżący został w dniu 9 lutego 2015r. zawiadomiony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zebranymi materiałami i dowodami.

Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji spełnia wszystkie wymogi, o jakich mowa w powołanych przepisach. Nadto wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu co wywodzi autor skargi, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, iż został spełniony określonym w tym przepisie warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy nie została ustalona ani wskazana żadna działka sąsiednia, która spełniałaby te kryteria, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu pomimo niespełnienia warunków do jego zastosowania,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niedoręczenie skarżącemu pełnej decyzji, tj. doręczenie decyzji bez obowiązkowych składników decyzji określonych w Rozporządzeniu w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, która winna stanowić załącznik do decyzji, gdzie naruszenie to zostało błędne zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku,

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie zatem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że w zakresie tym wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, poprzez niedoręczenie skarżącemu pełnej decyzji, tj. doręczenie decyzji bez wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną oraz na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.

Rozpoznając pierwszy z ww. zarzutów procesowych wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż doręczenie decyzji bez wymaganego załącznika może być rozpatrywane jedynie w kategoriach "zwykłego" naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że naruszenie takie, hipotetycznie, może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże pod warunkiem uprawdopodobnienia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wymaga spełnienia warunku określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jakim jest możliwy wpływ naruszenia na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zatem stwierdzić trzeba, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 października 2012r., sygn. akt II FSK 437/11; LEX nr 1233849, wyrok NSA z 21 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1098/13, wyrok NSA z 24 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 747/14).

Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

W kontekście podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 25 lutego 2015r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w pkt 8 wymieniono załączniki decyzji w postaci: "Załącznik nr 1 – część graficzna decyzji – kopia mapy zasadniczej w skali 1:500; Załącznik nr 2 – analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego: część tekstowa analizy oraz część graficzna wykonana na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000". Zawarto także informację, że załącznik "wydano wnioskodawcy i pozostaje w aktach sprawy".

Zatem uznać należy, że skarżący kasacyjnie został powiadomiony treścią decyzji, że wymagane prawem dokumenty w postaci części graficznej decyzji oraz części tekstowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego, wykonanej na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 zostały sporządzone i stanowią załączniki decyzji. Z akt sprawy wynika, i tego nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy faktycznie wymienione załączniki zawiera i znajdują się one w aktach sprawy. Strony mogły więc zapoznać się z nimi w oryginale i zgłosić odpowiednie zarzuty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednak w niniejszej sprawie nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie pozbawiło skarżącego kasacyjnie możliwości zgłoszenia zarzutów nawiązujących do ustaleń wynikających z tych załączników. J. B. był poinformowany, że część graficzna decyzji oraz analiza funkcji i cech zabudowy (część tekstowa i graficzna) pozostają do wglądu w aktach sprawy, a nie wykazał że z uprawnienia tego nie mógł skorzystać.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek doszło w powyższym zakresie do naruszenia przepisów postępowania, to z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (braku istotnego wpływu na wynik sprawy) zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zatem za nietrafny należało uznać cały zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

W zarzucie naruszenie prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, iż został spełniony określony w tym przepisie warunek, tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy nie została ustalona żadna działka sąsiednia, która spełniałaby te kryteria.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że podstawą odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić w decyzji. Ponadto, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie (p. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 229/11). Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu m.in. zapewnienie powstania kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Dopuszcza się ponadto budowę obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi (p. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1095/10; wyrok WSA z dnia 13 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Gd 602/07).

W sprawie niniejszej ustalenie przesłanek dobrego sąsiedztwa nastąpiło na podstawie porównania obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Parametry projektowanej zabudowy zostały określone w zaskarżonej decyzji w oparciu o sporządzoną w dniu 9 lutego 2015r. analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstową i graficzną), która została sporządzona z poszanowaniem zapisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym ze szczególnym uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa. Ustalenie, że w obszarze analizowanym znajduje się budynek handlowo-usługowy na działce nr ewid. ... pozwoliło na uznanie, że prowadzenie handlu (w związku ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na funkcję handlowo-biurową) m.in. artykułami przemysłowymi, spożywczymi w przedmiotowym budynku, podlegającym przebudowie, rozbudowie i nadbudowie daje się pogodzić z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją, gdyż na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, zdrowia, sakralne, usługowe itp.), które uzupełniają funkcję wiodącą. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Z opisanych powyżej względów za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1