Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1050/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 27 ust. 1,79 ust4
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 63 ust. 13, 63 ust.12
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.P. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania powierzenia stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Powiatu [...] zaskarżoną przez A.P. (dalej: strona, skarżąca) uchwałą z [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm., dalej: usp) w zw. z art. 63 ust. 13 oraz ust. 12 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 59, ze zm., dalej także: upo) w przedmiocie odwołania powierzenia skarżącej stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w § 1 odwołał powierzenie stronie pełnienie obowiązków dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej z dniem [...] r., a w § 2 ustanowił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Uchwała została przekazana stronie za pismem z [...] r., w tym samym dniu, tj. [...] r.

Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń. Zarząd Powiatu [...] uchwałą z [...] r. nr [...] podjętą na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe powierzył stronie pełnienie obowiązków dyrektora Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej na okres 10 miesięcy, od dnia [...] r. do [...] r. Następnie, w czasie obowiązywanie tej uchwały, a jednocześnie kilkanaście dni przed podjęciem zaskarżonej uchwały Starosta [...] działając na podstawie art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1597 ze zm.) zwrócił się do Kuratorium Oświaty w K. wnioskiem z [...] r. o pozytywne uzgodnienie kandydata B.G. na stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w Z.. Uzasadniając podał, że w dniu [...] r. odbył się konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Z.. Do konkursu przystąpił jeden kandydat, który nie uzyskał wymaganej większości głosów. W związku z powyższym konkurs nie został rozstrzygnięty. Zgodnie z art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe Zarząd Powiatu [...] powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Z. nauczycielowi tej Poradni A.P. na okres od [...]r. do [...] r.

Następnie wskazał, że działając na podstawie art. 63 ust. 12 ustawy Prawo Oświatowe Zarząd Powiatu [...] ustalił kandydata na stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. w osobie – B.G. nauczyciela dyplomowanego zatrudnionego w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. na stanowisku psychologa, posiadającego wykształcenie wyższe magisterskie z przygotowaniem pedagogicznym oraz ukończony kurs kwalifikacyjny z zakresu organizacji i zarządzania oświatą. Kandydatka, na co zwrócił uwagę starosta, spełnia pozostałe wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek.

Podniósł, że dopełniono obowiązku zasięgnięcia opinii Rady Pedagogicznej Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Z. o kandydacie na stanowisko dyrektora. Zaakcentował przy tym, że wnioskowana kandydatka pełniła funkcję dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. w okresie od [...] r. do [...] r. oraz od [...] r. do [...] r.

Na zakończenie oświadczył, że Zarząd Powiatu [...] zamierza powierzyć jej stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Z. na okres od [...]r. do [...] r. zgodnie z art. 63 ust. 21 ustawy Prawo oświatowe.

W odpowiedzi na wniosek Kurator Oświaty w K. w piśmie z [....] r. oświadczył, że mając na uwadze, iż Rada Pedagogiczna Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. negatywnie zaopiniowała tę kandydaturę na stanowisko dyrektora, to proponuje rozważenie możliwości powierzenia jej stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z. na okres od [...] r. do [...] r.

W dniu [...] r. została podjęta przytoczona na wstępie objęta skargą uchwała Zarządu Powiatu [...] nr [...], mocą której odwołano powierzenie skarżącej stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z dniem [...] r.

W skardze na tę uchwałę strona skarżąca zarzuciła jej:

po pierwsze - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

1) art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w składzie nieodpowiadającym wymogom ustawy i Statutu Powiatu [...], co stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem uchwała została podjęta przez organ, który nie istnieje;

2) § 131 w związku z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały stanowiący istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu, albowiem sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposób wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia, oraz

po drugie naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez naruszenie zasady praworządności, polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały w składzie nieodpowiadającym wymogom ustawy i Statutu Powiatu [...], co stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem uchwała została podjęta przez organ, który nie istnieje.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, jej autor, zakwestionował w całości zasadność uchwały przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum, zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona uchwała jest nieważna, albowiem Rada Powiatu [...] nie wyłoniła Zarządu powiatu w ustawowym terminie. W świetle prawa nie istniał zatem organ uprawniony do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zaznaczył, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu. Zgodnie z art. 64 ust. 1 statutu Powiatu [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. Zarząd Powiatu [...] składa się z 5 osób. Przypomniał, że termin, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest liczony począwszy od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym obwieszczenia właściwego komisarza wyborczego wyników wyborów do rad na obszarze województwa, (tak: P. Drembkowski (red.). Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2019). Transponując to na grunt niniejszej sprawy przypomniał, że ogłoszenie wyników wyborów do rad na obszarze województwa [...] miało miejsce [...] r. Zatem, na co zwrócił uwagę, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Rada Powiatu [...] była zobligowana do wyboru Zarządu Powiatu [...] w terminie 3 miesięcy, tj. do [...] r., w liczbie określonej przez statut Powiatu [...], tj. 5 osób. Tymczasem, jak zauważył, [...] r. Rada Powiatu [...] dokonała wyboru zaledwie 4 z 5 członków Zarządu Powiatu [...], a mianowicie: G.D. - Starosta, pełniący jednocześnie funkcję Przewodniczącego Zarządu, B.P. - Wicestarosta, P.S. - członek Zarządu i P.C. - członek Zarządu,

Tym samym wskazał, iż wbrew zapisom statutu Powiatu [...] nie wyłoniono Zarządu Powiatu [...] w wymaganym składzie. Podkreślił także, iż konkretyzacji liczby członków zarządu w danym powiecie dokonuje statut powiatu. Nie jest zatem dopuszczalne, aby statut określał jedynie minimalną i maksymalną liczbę członków pozostawiając jej określenie uchwale zwykłej, w szczególności uchwale dotyczącej wyboru, (tak: P. Drembkowski (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2019). Rada powiatu ma prawo do ukształtowania i wyboru zarządu powiatu, to uprawnienie jest jednak ograniczone treścią art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie. Przepis ten po pierwsze: stanowi, że rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, a po drugie: przewiduje, że liczbę członków zarządu określa statut powiatu. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że uchwała rady o wyborze zarządu w składzie nieodpowiadającym składowi określonemu w statucie jest zarazem uchwałą wprowadzającą (dorozumianą) zmianę w statucie. Pogląd taki, na co zwrócił uwagę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1369/16, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Następnie podkreślił, że Rada Powiatu [...] była zobligowana do wyboru dokładnie 5 członków Zarządu Powiatu [...]. Przypomniał i wyeksponował, że przepis art. 27 ust. 1 usp przewiduje, że rada powiatu wybiera zarząd. Podobnie art. 28 tej ustawy stanowi, że zarząd powiatu działa do dnia wyboru nowego zarządu. Z treści tych dwóch przepisów wynika, że obowiązkiem rady powiatu jest wybór in extenso zarządu powiatu jako organu wykonawczego. Oznacza to także, że wybór wszystkich osób wchodzących w skład tego organu zgodnie z przyjętą ich liczbą w statucie kończy procedurę wyboru zarządu, i który dopiero tak ukształtowany uprawniony jest do j podejmowania uchwał, przy zachowaniu wymaganego ustawą kworum. Argumentując uwypuklił także, że dopiero wybór przez radę wszystkich członków zarządu kończy procedurę związaną z jego tworzeniem i od tego czasu zarząd może skutecznie podejmować czynności (tak też: Komentarz do Ustawy o samorządzie powiatowym pod red. B. Dolnickiego, Zakamycze 2005).

Na marginesie zauważył, że "wybór" 5 (piątego) członka Zarządu w osobie W.S. miał miejsce dopiero [...] r., a zatem już po upływie 3 miesięcznego ustawowego terminu, który upłynął z dniem [...] r.

Podsumowując ten wątek uwypuklił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 usp jeżeli rada powiatu nie dokona wyboru zarządu w terminie określonym w jej art. 27 ust. 1 tej ustawy, ulega rozwiązaniu z mocy prawa. na skutek niedokonania wyboru Zarządu w ustawowym terminie 3 miesięcy. Mocą bowiem z art. 29 ust. 1 usp jeżeli rada powiatu nie dokona wyboru zarządu w terminie określonym w art. 27 ust. 1, ulega rozwiązaniu z mocy prawa. Podkreślił zarazem, że nie jest dopuszczalna sytuacja, w której Rada Powiatu [...], w Statucie tego Powiatu, ustala normę prawna obowiązująca na jego terenie - liczbę członków Zarządu, mogłaby być zwolniona z obowiązku przestrzegania, bo stawiałoby to ten organ ponad prawem stanowionym przez nią sama ( art. 7 Konstytucji).

W dalszej kolejności stwierdził, że o ile co do zasady obowiązujące ustawy nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, to jednakże - w jego ocenie - obowiązek taki in abstracto wynika z § 131 w związku z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) dołącza się uzasadnienie. Zauważył, że wprawdzie brak uzasadnienia danej uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to jednak w niektórych przypadkach będzie to nieistotne naruszenie prawa, a w innym - istotne naruszenie prawa. W sytuacji, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposób wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. W tej sprawie. Zarząd Powiatu sam decydował, że należy podjąć zaskarżoną uchwałę, brak uzasadnienia zarówno przesłanek, które legły u podstaw podjęcia tej uchwały, jak i brak uzasadnienia, powinien być oceniony jako istotne naruszenie prawa.

Autor skargi stwierdził, że nie wiadomo z uzasadnienia tej uchwały, jakimi celami kierował się Zarząd Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę. Na poparcie wyrażonego poglądu wskazał, że stanowisko takie wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1194/17.

Argumentując nadto posiadanie interesu prawnego strony skarżącej wskazał, że szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Przy czym, ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, zatem legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ma charakter szczególny. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa administracyjnego, ustrojowego, czy też cywilnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Tym razem także na poparcie wyrażanego stanowiska odwołał się do orzecznictwa przedmiotu wskazując na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 595/16 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 54/12. Zacytował, że w wskazano tam, iż ze sformułowania przepisu art. 87 ust. 1 usp wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 usp musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W jego ocenie nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżąca wykazała, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno materialną. Skarżąca na mocy zaskarżonej uchwały straciła bowiem możliwość dalszego pełnienia obowiązków dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Z.. Tym samym utraciła prawo do pobierania dodatku funkcyjnego i dodatku motywacyjnego w oparciu o wyliczenie z dnia [...] r. Przypomniał, że zgodnie z uchwałą Zarządu Powiatu [...] nr [...] z [...] r. skarżącej powierzono obowiązki dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Z. na okres od [...] r. do [...] r. Wobec tego na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały okres powołania skarżącej został skrócony o 5 miesięcy. Toteż za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku stwierdził, że występowanie, po stronie skarżącej, interesu faktycznego z jednoczesnym wykazaniem naruszenia interesu prawnego, świadczy o spełnieniu wymogu określonego przepisem art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z 31 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 36/161.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że skarżąca otrzymała przedmiotową uchwałę wraz z pismem zawiadamiającym o jej podjęciu w dniu [...] r., co pokwitowała własnoręcznym podpisem. W tym stanie rzeczy uznał, że termin do złożenia przez nią skargi rozpoczął bieg od dnia [...] r. i jest on trzydziestodniowy od dnia doręczenia jej przedmiotowej uchwały, a ponieważ w terminie tym nie wniosła skargi do Sądu, to tym samym powinna podlegać odrzuceniu.

Niezależnie od tego wskazał, że gdyby Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), to Skarżąca winna wykazać swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w kontekście art. 63 ust. 13 ustawy prawo oświatowe zgodnie z którym do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 tego samego artykułu organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Przepis ten wyraźnie stanowi, że organ prowadzący ma możliwość powierzenia stanowiska nauczycielowi danej szkoły do czasu powierzenia stanowiska dyrektora. Okres 10 miesięcy jest maksymalnym okresem powierzenia, którego nie wolno w żadnym razie przedłużać. Wskazał przy tym, że w wyroku z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 231/19 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził ugruntowaną linie orzeczniczą, zgodnie z którą przyjmuje się, że skoro do wniesienia skargi w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym musi mieć przy tym charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. W tym stanie rzeczy Skarżąca winna wykazać w jaki sposób jej interes prawny został naruszony przedmiotową uchwałą w sytuacji, w której od samego początku powierzenie jej funkcji miało charakter przejściowy, wywołany nie rozstrzygnięciem konkursu i cel tego powierzenia w istocie sprowadzał się do kierowania przez nią Poradnią do czasu powierzenia stanowiska dyrektora.

W ocenie organu należy odróżnić interes prawny osoby, której nie powierzono stanowiska wbrew zastrzeżeniu zawartemu w art. 63 ust. 10 zd. drugie ustawy prawo oświatowe albo którą odwołano ze stanowiska po powierzeniu, w trybie art. 66 ustawy prawo oświatowe od interesu prawnego osoby, której powierzono stanowisko dyrektora (tak zwane p.o dyrektora) w trybie art. 63 ust. 13 ustawy prawo oświatowe tj. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora. W zależności zatem od stanu faktycznego interes prawny osoby kierującej szkołą postrzegany będzie w okolicznościach konkretnej sprawy.

Na marginesie zaznaczył, iż Skarżąca jest zatrudniona w Poradni w oparciu o ustawę Karta Nauczyciela i kwestię przyznawania dodatku m. in motywacyjnego należy analizować w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 roku w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy oraz regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowo - wychowawczych prowadzonych przez powiat [...], określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, nagród i innych świadczeń socjalnych (uchwała Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] r.).

Uzasadniajac w dalszej kolejności wniosek o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną dla wniosku o jej odrzucenie wskazał, iż Skarżąca obejmując pełnienie obowiązków miała świadomość, że nie jest zakończona procedura naboru na stanowisko dyrektora Poradni po przeprowadzonym i nierozstrzygniętym konkursie oraz braku wyłonienia kandydata na dzień powierzania jej stanowiska pełniącego obowiązki dyrektora Poradni, szczególnie, że jest ona członkiem Rady Pedagogicznej w tej placówce. Podniósł, że w wyniku wszczętej i prowadzonej procedury mającej na celu powierzenie stanowiska dyrektora Poradni (po nierozstrzygniętym konkursie) [...] r. organ nadzoru pedagogicznego - Kuratorium Oświaty w K. - pozytywnie zaopiniował przedstawioną przez organ kandydaturę w trybie art. 63 ust. 12 ustawy prawo oświatowe jednocześnie rekomendując okres powierzenia tego stanowiska na okres od [...] r. do dnia [...] r. Zgodnie z tym przepisem jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Przeprowadzenie konkursu jest obligatoryjne, podobnie jak obligatoryjne jest dokonanie powierzenia na zasadzie art. 63 ust. 12 upo w razie spełnienia się warunku przewidzianego przez cytowany przepis prawa. Stosując odpowiednio art. 63 ust. 10 tej ustawy kandydatowi ustalonemu nie można odmówić powierzenia stanowiska.

Istotą wprowadzenia regulacji prawnej zawartej w art. 63 ust. 13 ustawy prawo oświatowe było zatem zabezpieczenie szkoły przed sytuacją, w której z różnych przyczyn do czasu wyłonienia dyrektora, szkoła byłaby pozbawiona osoby wykonuj ąeej obowiązki dyrektora. Osoba taka jest bowiem konieczna do prawidłowego funkcjonowania szkoły i zapewnienia realizacji przez nią jej zadań statutowych.

Wobec zakończenia procedury wyłonienia kandydatury na dyrektora szkoły i koniecznością powierzenia stanowiska dyrektora w porozumieniu z organem nadzoru pedagogicznego należało odwołać powierzenie Skarżącej pełnienia obowiązków dyrektora. Zdaniem Organu nie można w okolicznościach niniejszej sprawy uznać poglądu Skarżącej, iż doszło do ograniczenia jej uprawnienia oraz "bezprawnego pozbawienia funkcji" gdyż funkcja ta ma charakter zastępczy względem funkcji dyrektora szkoły, któremu ma zostać powierzone stanowisko w przewidzianym trybie. Na zakończenie zaznaczył, że skarżąca nie kwestionowała uchwały po doręczeniu jej tego dokumentu [...] r., w szczególności nie zwracała się do Zarządu Powiatu z zarzutami jej dotyczącymi, w szczególności z zarzutami dotyczącymi ustalonego wynagrodzenia ani innymi zarzutami w odniesieniu do cofnięcia jej funkcji p.o. dyrektora.

Na zakończenie stwierdził, że organem właściwym do kontroli prawidłowości powołania zarządu powiatu jest wojewoda, który wykonuje czynności określone w art. 29 ustawy o samorządzie powiatowym oraz dokonuje oceny wystąpienia skutku o którym mowa tym artykule.

Na rozprawie 5 lutego 2020 r. strony podtrzymały w całości dotychczas prezentowane stanowiska odpowiednio strona skarżąca w skardze i organ w odpowiedzi na nią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ppsa.

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z kolei mocą art. 3 § 2 pkt 6 ppsa skarga przysługuje na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 403/18, oraz z 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 150/18, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 153/18).

W świetle natomiast postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. Stosownie do art. 79 ust. 1 usp nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).

Do istotnych wad uchwały ale także zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, sygn. akt SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały/zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Za istotne naruszenie prawa uznać należy w szczególności uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).

Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji, czy aktu. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. W myśl art. 147 § 1 ppsa, jak wskazano także powyżej, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, z uwagi na stanowisko organu w kwestii odrzucenia skargi, że aby osiągnąć cel, jakim jest wyeliminowanie aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, zgodnie z art. 53 § 2a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść w każdym czasie, lecz należy mieć na względzie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w którym ustawodawca wskazuje, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W jego ust. 2 ustanowiono natomiast, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Zatem sąd nie stwierdzi nieważności uchwały o odwołaniu, jeżeli upłynął rok od dnia jego podjęcia (wyjątkiem jest uchybienie obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie jw). Po upływie tego terminu sąd administracyjny orzeka o jego niezgodności z prawem. Skutkiem takiego orzeczenia jest utrata mocy prawnej przez akt. Oznacza to, że uchwała nie jest eliminowana z obrotu prawnego ex tunc, jak w przypadku stwierdzenia jej nieważności, lecz ex nunc, tzn. pozostaje w mocy przez okres od jej wejścia w życie do czasu jej uchylenia przez sąd i do tego momentu wywiera skutki prawne. Zgodnie z art. 53 § 2a ppsa w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Jednocześnie, podkreślenia wymaga, że przedmiotowa uchwała została przekazana Wojewodzie [...] w dniu [...] r., zatem bez zachowania terminu ustanowionego w art. 78 ust. 1 usp. Zgodnie w tym przepisem starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Mocą zaś jego ust. 2 starosta przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu oraz inne uchwały objęte zakresem nadzoru izby.

Przedmiotowa uchwała, li tylko dla przypomnienia, podjęta została [...] r., a jej przekazanie nastąpiło kilka miesięcy później albowiem w dniu [...] r.

W zakresie kategorii spraw poddanych kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa wskazania wymaga także, że należą do nich wszystkie sprawy, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę aktów i działań organów administracji publicznej oraz aktów i działań innych podmiotów spoza kręgu organów administracji publicznej, które zostały poddane kognicji sądów administracyjnych na podstawie ustaw szczególnych, jeśli przepisy tych ustaw nie przewidują środków zaskarżenia w postępowaniu, w którym akty te zostały podjęte. Do tej kategorii spraw należy zaliczyć także skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ale także art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim czy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to szeroko prezentowane jest w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, o czym szerzej także poniżej, a także zob. Knysiak-Sudyka, Hanna. Art. 53. W: Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, Wolters Kluwer Polska, 2018.

Ponadto, co także wymaga zauważenia, skarga została wniesiona na podstawie art. 87 § 1 usp stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zatem jedynym warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu jest naruszenie interesu prawnego w wyniku wydanego przez organ powiatu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym warunkiem koniecznym - sine qua non, skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego indywidualny interes prawny.

W judykaturze administracyjnej dominuje pogląd, z którym utożsamia się skład orzekający, wyrażany na kanwie piastowania funkcji przez dyrektora szkoły, to z uwagi na zbieżność regulacji w pełni odnosi się także do niniejszego przedmiotu, że odwołanie dyrektora nie ma natury prywatnoprawnej, ponieważ jest "formą zarządzania szkołą publiczną" objętą zakresem administracji publicznej. To, że takie akty wywołują konsekwencje w sferze prawa pracy oraz nauczycielskich stosunków pracy, ma jedynie ten skutek, że odwołany dyrektor może dochodzić interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych przed sądem pracy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły chociaż wywołuje skutki w sferze stosunku pracy, to jednak generalnie nie jest czynnością prawa pracy. Powoduje bowiem tylko pozbawienie nauczyciela stanowiska dyrektora szkoły, nie zaś zatrudnienia na stanowisku nauczyciela. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96 (ONSA 1997 r. nr 2, poz. 48) akt odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska dyrektora szkoły traktować należy jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te winny być zatem postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. W związku z tym odwołanemu dyrektorowi służą również roszczenia odszkodowawcze, jako następstwa odwołania ze stanowiska, których może dochodzić przed właściwym sądem pracy. Jednakże sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym zatem kontroli pod względem zgodności z prawem, zob. także uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. III RN 123/99 oraz wyroki NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10; z 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 548/03; z 19 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1579/02, z 18 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 10/12; z 14 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 637/08; z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08; z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 237/07; z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 648/06; z 2 września 2005 r., sygn. akt I OSK 456/05; a także np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 829/09, czy WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. III SA/Kr 1342/13 i wskazane tak orzecznictwo.

W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 637/08).

Zdaniem Sądu, co zdaje się nie powinno budzić żadnych wątpliwości zarówno akt powierzenia obowiązków dyrektora placówki oświatowej jak i odwołania tegoż powierzenia jest niewątpliwie formą realizacji zadań publicznoprawnych jednostki samorządu terytorialnego na zasadach analogii jak akt powołania i odwołania na to stanowisko (zob. także wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2641/12). Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły czy też jest zatem sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody czy kontrolą sądową (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10.

Zauważenia wymaga także, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 27 września 1994 r., sygn. W 10/93 (OTK 1994 r. nr 2, poz. 46) uznał, że oba rodzaje kontroli, tj. przed sądem administracyjnym i sądem powszechnym nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie - są komplementarne. Nie ma więc niebezpieczeństwa powstania kolizji na skutek zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej materii z tego powodu, że odmienny jest przedmiot postępowań sądowoadministracyjnego i przed sądem pracy. Inaczej rzecz ujmując, takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej. Stanowisko takie wyraził także NSA w wyroku z 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 968/13, a także postanowieniu z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15 przywołującym motywy postanowienia NSA z 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11.

Podsumowując powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę prezentuje pogląd, zgodnie z którym odwołanie (jak i powołanie) tak dyrektora szkoły lub placówki oświatowej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, jak i powierzenie obowiązków dyrektora takiej placówki jest aktem o podwójnym charakterze: publicznoprawnym - skutkującym wykonywaniem obowiązków związanych z tym stanowiskiem oraz cywilnoprawnym - wywołującym skutki w sferze prawa pracy .

Równocześnie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne generalnie zajmują stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ samorządu w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (m.in.: uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997/2/48 a także wyroki NSA: z 22 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 296/05; z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 817/10; z 08 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10; z 08 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2641/12; z 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2475/12; z 04 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 800/16).

Podsumowując powyższe powtórzenia wymaga, że akty powołania na stanowisko dyrektora placówki samorządowej mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych jednostce samorządu terytorialnego i realizowanych za pomocą środków publicznych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w uchwale z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994/2/46), "akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru, w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym (...) jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym". Powyższe ustalenia odnoszą się także do aktów (uchwał) podejmowanych przez organy samorządu powiatowego. Konkludując, podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora placówki samorządowej z jednej strony przesądza o kognicji sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (z uzasadnienia wyroku NSA z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12).

Tym samym Sąd uznał, dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi żadna z przesłanek do jej odrzucenia.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać także należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Poza sporem pozostaje, że stronie skarżącej powierzono pełnienie obowiązków dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej na okres 10 miesięcy, od dnia [...] r. do [...] r. Nastąpiło to uchwałą Zarządu Powiatu [...] z [...] r. nr [...] podjętą na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe. Nie jest sporne także i to, że bez żadnego uzasadnienia organ wykonawczy powiatu [...] uchwałą z [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 63 ust. 12 oraz ust. 13 upo odwołał powierzenie stronie pełnienia obowiązków dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej z dniem [...] r., stanowiąc, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W związku z tym rozstrzygnięcie organu nie poddaje się merytorycznej kontroli. Brak uzasadnienia kontrolowanej uchwały uniemożliwia również dokonanie oceny jej legalności, powodując jednocześnie niemożność poznania motywów kierunku rozstrzygnięcia. Wskazania wymaga także, że w aktach sprawy przesłanych Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, brak jest jakichkolwiek dokumentów obrazujących wypełnianie przez stronę obowiązków związanych ze sprawowaną funkcją, co powoduje, że zaskarżony akt nie tylko nie ma uzasadnienia formalnego ale także merytorycznego, co z kolei daje asumpt do uznania jego nieakceptowanej prawnie dowolności wykraczającej poza zakres uznania administracyjnego. Brak uzasadnienia aktu odwołania prowadzi bowiem do sytuacji, w której niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem takiego aktu, który to akt – jak wskazano także wyżej, cytując orzeczenie NSA z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15 – jest objęty kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących odwołania dyrektora jako aktu o charakterze publicznoprawnym. Wbrew rozumowaniu organu, z tego faktu, że strona miała świadomość nierozstrzygniętego konkursu na stanowisko dyrektora placówki a tym samym nie zakończenie procedury naboru, nie wynika, że odwołanie - i to w czasie powierzenia tych obowiązków - może być pozbawione uzasadnienia. Jak bowiem podkreślił NSA zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych.

W związku w ocenie Sądu doszło do naruszenia przez organ także art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak uzasadnienia aktu odwołującego skarżącego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji oświaty. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 ppsa, stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów jakie legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16). W ocenie Sądu, braku tego nie konwalidują nawet akta administracyjne, w których brak jest jakiejkolwiek dokumentów z aktywności strony od momentu powierzenia jej obowiązków do czasu odwołania jej z ich wykonywania wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że art. 66 upo, który określa przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora, wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego) w szkole lub placówce publicznej w sposób wyczerpujący (tak trafnie M. Pilich [w:] M. Pilich, A. Olszewski, Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Warszawa 2017, uw. 2 do art. 66) – ma stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach. Zatem musi być on zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie (również przez właściwe sądy), traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku: nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce (por. wyrok SN z 09 grudnia 2003 r., sygn. akt I PK 103/03, OSNP 2004, nr 21, poz. 371). Zrealizowaniu tej ochrony służy właśnie uzasadnienie aktu pozwalające na poznanie motywów i przesłanek kształtujących wyrażony nim stosunek administracyjnoprawny.

Zważyć przy tym należy, że charakter prawny uchwały, jaką jest sprawa odwołania z powierzonego stanowiska dyrektora jednostki administracji publicznej w trybie natychmiastowym przez organ prowadzący, ma tak doniosłe znaczenie, że przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 706/06, stwierdzając także, że zgodnie z zasadą dopuszczającą stosowanie analogii legis w sprawie ma zastosowanie wymóg wynikający z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa).

Naczelny Sad Administracyjny podkreślił, z czym w pełni zgadza się skład orzekający, że brak sporządzenia przez organ uzasadnienia aktu administracyjnego zawsze pozbawia możliwości jego kontroli, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Sąd w niniejszym składzie, jak wskazano powyżej, podziela powyższe stanowisko, jak również tezę tego wyroku, z której wynika, że koniecznym jest zapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania.

W niniejszej sprawie powyższa zasada także nie została zachowana. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie została nawet powiadomiona o prowadzonym procedowaniu, nie umożliwiono jej ani zajęcie stanowisko, ani nawet poznanie motywów takiego niekorzystnego dla niej de facto działania, które także w aspekcie podnoszonych zarzutów co do legalności jej podjęcia nie może zostać niezauważone. Nadto mając na uwadze kształtowanie się organu nie sposób odtworzyć chronologię podejmowanych czynności zwłaszcza w dacie [...] r., kiedy to zmianie uległ skład osobowy zarządu powiatu [...]. I o ile rację ma strona skarżąca podnosząc za ustawodawca a następnie NSA, że art. art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym po pierwsze stanowi, że rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, a po drugie przewiduje, że liczbę członków zarządu określa statut powiatu. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że uchwała rady o wyborze zarządu w składzie nieodpowiadającym składowi określonemu w statucie jest zarazem uchwałą wprowadzającą (dorozumianą) zmianę w statucie, (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1369/16).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały doszło także do podjęcia uchwały Nr [...], z numeracji można domniemywać kolejność procedowania nad tymi uchwałami, jednakże nie jest rolą ani stron ani sądu domniemywanie kolejności, takie działania muszą być odzwierciedlone w dokumentach, z uwagi na zarzuty skargi dotyczące składu osobowego zarządu i czasu kształtowania pozycji prawnej. Na marginesie, wobec stwierdzonych powyżej naruszeń prawa, a także zarzutów skargi, zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 27 ust. 1 usp rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, przy czym liczbę członków zarządu rada określa w statucie. Statut Powiatu [...] przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. przewiduje w § 64 ust. 1, że Zarząd składa się z 5 osób, w tym Starosty, Wicestarosty oraz 3 członków. Zgodnie z art. 28 ustawy zarząd powiatu działa do dnia wyboru nowego zarządu. Przepis ten ma na celu zapewnienie ciągłości działania zarządu powiatu w przypadku końca kadencji rady powiatu. Zarząd Powiatu [...] de facto wybrany został ostatecznie w dniu [...] r., kiedy to uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] został wybrany piąty członek Zarządu Powiatu. Przy czym wobec nie przedłożenia Sądowi w tym zakresie dokumentów z tego przedmiotu nie można zatem jednoznacznie i kategorycznie wskazać, który skład Zarządu Powiatu [...] podjął zaskarżoną uchwałę, kwestię tę należy mieć na uwadze. Skoro zatem do dnia [...] r. nie zostali wybrani członkowie zarządu w pełnym, pięcioosobowym składzie, przewidzianym statutem Powiatu [...], to przedmiotowa uchwała - (niezależnie od składu czy czteroosobowego (4), czy pięcioosobowego (5) - została podjęta przez organ nielegitymowany prawnie. Nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że zarząd powiatu jest organem kolegialnym, mocą przywołanego powyżej art. 27 ust. 1 usp. Procedura wyboru zarządu powiatu oraz jego skład zarządu zostały określone explicite w 27 ust. 1 usp, zgodnie z nim: "Rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3 tego przepisu. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu". Zarząd powiatu zostaje prawidłowo wybrany i ukształtowany tylko wówczas gdy nastąpi to w odpowiednim trybie i w kształcie osobowym, stosownie do ustawowych wymogów określonych w art. 27 ust. 1 - 3 usp. Zatem musi być on wybrany przez Radę Powiatu w:

po pierwsze: w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy,

po drugie: w liczbie określonej w statucie rada powiatu od 3 do 5.

Wskazany przez ustawodawcę termin jest terminem prekluzyjnym czy też materialno-procesowym, o skutkach określonym expressis verbis w art. 29 usp stanowiącym, że jeżeli rada powiatu nie dokona wyboru zarządu w terminie określonym w art. 27 ust. 1, ulega rozwiązaniu z mocy prawa.

Termin oznaczony w miesiącach kończy się z upływem dnia, który datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - to w ostatnim dniu tego miesiąca. Zatem termin oznaczony w miesiącach liczy się zgoła odmiennie od oznaczonego w dniach, przy obliczaniu którego należy stosować dwie zasady nie mające zastosowania do terminu liczonego w miesiącach:

pierwsza: początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, którego nie uwzględnia się przy obliczaniu,

druga: termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia.

Tryb wyboru Zarządu powiatu, ale i każdego z jej członków oraz pełnego jego kształtu osobowego, określają wyżej wskazane unormowania, które stanowią normy bezwzględnie obowiązujące.

Równocześnie podkreślenia wymaga, że statut powiatu jest aktem prawa miejscowego (art. 12 usp), który mocą art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, co z kolei stanowi o jego "mocy" prawnej. Jedynym ograniczeniem tej mocy jest zakres obowiązywania do obszaru działania organu, który ustanowił taki akt. Mając przy tym na uwadze konsekwencje ich naruszenia ustanowione w art. 29 usp stanowiącym, że jeżeli rada powiatu nie dokona wyboru zarządu w terminie określonym w art. 27 ust. 1, ulega rozwiązaniu z mocy prawa ich ścisłe przestrzeganie stanowi gwarancję legalności jego działania, ze wszystkimi tego konsekwencjami i skutkami. Przy czym podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie nie poddano uchwał dotyczących wyboru zarządu, w uwagi na ściśle określone jej granice wyznaczające jej przedmiot przez zaskarżenie przytoczonej na wstępie uchwały, (szczegółowo opisanej) jednakże wobec tego, że uczyniono z ich treści i mocy prawnej, czy ich skutku, zarzuty skargi, wymaga ustosunkowania się, wobec kwestionowania przez stronę podjęcia zaskarżonej uchwały przez – jej zdaniem – organ nieistniejący.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 ppsa.