Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 347/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 97 § 1 ust. 4, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30, art. 31, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3, art. 48 ust. 3 pkt 2, art. 48 ust. 4, art. 49b, art. 50a, art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 112, art. 116 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] [...] oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], [...] 2. zasądza od organu na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę [...](słownie: [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] nakazującą inwestorowi i właścicielowi – Gminie [...] wykonanie rozbiórki drogi [...] w W. na odcinku od oczyszczalni ścieków do drogi gminnej [...] ze zjazdami na teren oczyszczalni ścieków i drogę gminną [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. właścicielka części terenu, przez który przebiega droga [...], wystąpiła do Inspektora Powiatowego o nakazanie rozbiórki tej drogi. Wskazała, że wedle informacji, jakie posiada, na utwardzenie drogi Gmina [...] nie uzyskała ani pozwolenia na budowę, ani zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (k. 1 akt administracyjnych [...]).

Pismem z dnia [...] października 2016 r. Inspektor Powiatowy poinformował wnioskodawczynię, że w posiadaniu organu nadzoru budowlanego są dokumenty z których wynika, że Gmina [...] realizowała drogę na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., 207, [...] na odcinku od ul. [...] do oczyszczalni ścieków. Natomiast w kwestii wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi na odcinku od oczyszczalni ścieków do drogi W. - [...] (uprzednia droga krajowa 10) prowadzone jest postępowanie wyjaśniające (k. 3 akt administracyjnych [...]).

Następnie Inspektor Powiatowy pismem z dnia [...] października 2016 r. zwrócił się do Gminy [...] o podanie numeru i daty wydania decyzji właściwego organu o udzieleniu pozwolenia na budowę drogi [...] w W. na odcinku od oczyszczalni ścieków do drogi [...] oraz przysłania dokumentów świadczących o zakończeniu inwestycji (k. 4 akt administracyjnych [...]).

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., [...] (k. 10 akt administracyjnych [...]) Burmistrz Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem") poinformował, że decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w W. (Wyrzysk oraz W. Skarbowy). Podziału dokonano zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1990 r., [...] oraz szczególnym planem zagospodarowania oczyszczalni ścieków dla miasta W. wraz z drogą dojazdową. Budowę ulicy rozpoczęto w 2000 r. i była to inwestycja realizowana łącznie z budową oczyszczalni ścieków w W. (II etap). Decyzją z dnia [...] lipca 1995 r., [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków w W. na działkach [...], [...], [...] i [...]. Dalej Burmistrz wskazał na szereg archiwalnych dokumentów dotyczących oczyszczalni, w których wzmiankowano o istnieniu spornej drogi.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., Inspektor Powiatowy zwrócił się do Firmy K. sp. z o. o. oraz Przedsiębiorstwa M. sp. z o.o. S.K.A. o dostarczenie projektu drogi dojazdowej od ulicy [...] w W. na odcinku do oczyszczalni ścieków do drogi W. (k. 11 i 13 akt administracyjnych [...]).

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się także do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. o sprawdzenie dokumentów pochodzących z 2000 r. pod kątem istnienia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do oczyszczalni ścieków w W. lub ulicy [...] (k. 12 akt administracyjnych [...]).

Starosta pismem z dnia [...] listopada 2016 r., [...] poinformował, że jest w posiadaniu pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków wraz z kolektorem tłoczonym w W. przy ul. [...] (wspomnianego wyżej pozwolenia z dnia [...] lipca 1995 r., [...] – uw. Sądu), jednak pozwolenie to oraz dokumentacja budowlana obejmuje tylko drogi wewnętrzne. Jednocześnie Starosta wskazał, że na mapie dołączonej do pozwolenia widnieje już droga dojazdowa do powyższej inwestycji, jednakże brak jest jakichkolwiek dokumentów związanych z wydaniem pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi.

Firma K. pismem z dnia [...] listopada 2016 r., oraz A. sp. z o.o. S.K.A. pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., poinformowały, że nie są w posiadaniu dokumentacji archiwalnej dotyczącej budowy oczyszczalni ścieków dla miasta W. oraz drogi dojazdowej (k. 15 i 17 akt administracyjnych [...]).

Zawiadomieniami z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] (k. 1 i 2 akt administracyjnych [...]) Inspektor Powiatowy poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budowy drogi [...] w W. na odcinku od oczyszczalni ścieków do drogi krajowej [...] wraz ze zjazdami na teren oczyszczalni ścieków i na drogę krajową [...], oraz o tym, że w dniu [...] grudnia 2016 r. zostanie przeprowadzona kontrola legalności istnienia drogi.

W dniu [...] grudnia 2016 r. przeprowadzono kontrolę drogi, wskazując w protokole kontroli [...] (k. 5 akt administracyjnych [...]), że droga [...] łączy ulicę [...] w W. z drogą W.-R.. Odcinek ulicy [...] od ulicy [...] do terenu oczyszczalni ścieków był wykonany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., [...], [...] udzielającej pozwolenia na budowę ulicy wraz z kanalizacją deszczową oraz przebudowy zjazdu, sieci energetycznej i telekomunikacyjnej na działkach [...] Budowa została zakończona dnia [...] grudnia 2013 r.

Następnie Inspektor Powiatowy pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. zwrócił się do Burmistrza z prośbą o udzielenie informacji, czy lokalizacja drogi [...] w W. na odcinku od oczyszczalni ścieków do drogi W.-R. jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu miasta W. (k. 7 akt administracyjnych [...]).

W odpowiedzi Burmistrz pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. zaświadczył, że: zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. - uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 4239 z dnia [...] lipca 2015 r.) zajęte pod drogę gminną (ul. [...]), łącząca oczyszczalnie ścieków z drogą gminną W. - R.) część działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi gruntów: [...] w obrębie miasta W., [...], [...], [...] i [...] w obrębie W. Skarbowy w gminie [...] położone są w jednostce oznaczonej symbolem KD-D, toteż ustalono dla nich następujące przeznaczenie - teren dróg publicznych - dojazdowych. Organ wskazał, że droga, w obrębie działek oraz w istniejącym przebiegu jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], [...] (k. 13 akt administracyjnych [...]) Inspektor Powiatowy nakazał Gminie [...]: wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedstawienie w terminie do dnia [...] czerwca 2017 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego drogi [...] w W. na odcinku od oczyszczalni ścieków do drogi gminnej W.-R. wraz ze zjazdami na teren oczyszczalni ścieków i drogę gminną W.-R. z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie o przynależności do samorządu zawodowego osoby sporządzającej opracowanie. Organ zobowiązał Gminę także do przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o przekazanie kopii mapy załączonej do pisma Starosty [...], z dnia [...] listopada 2016 r., [...] z uwidocznioną datą wykonania przedmiotowego dokumentu lub o pisemną informację kiedy mapa została sporządzona (k. 13 akt administracyjnych [...]).

W dniu [...] lutego 2017 r. do akt wpłynęła mapa, o którą wnosił Inspektor Powiatowy (k. 15 akt administracyjnych [...]).

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy postanowił zmienić postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] w zakresie terminu dostarczenia dokumentów – wyznaczająć nowy termin na dzień [...] września 2017 r. (k. 19 akt administracyjnych [...]).

W dniu [...] lipca 2017 r. do Inspektor Powiatowy wpłynęło pismo właścicielki części terenu, przez który przechodzi sporna droga, kierowane do Burmistrza [...] informujące, że nie wyrażała zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej gminnej ul. [...]. Ponadto zainteresowana złożyła zażalenie na postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2017 r., [...] zmieniające termin na dostarczenie dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia procesu legalizacji wykonanej inwestycji.

Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] utrzymał w części dotyczącej zmiany terminu postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2017 r. [...] (k. 23 akt administracyjnych [...]).

Pismem z dnia [...] września 2017 r. Burmistrz zwrócił się do Inspektora Powiatowego o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, to jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które rozpoznaje odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r., [...] o lokalizacji inwestycji dla celu publicznego pod nazwą Budowa drogi publicznej gminnej ([...]) w ramach prowadzonego postępowania o legalizację samowoli budowlanej zgodnie z postawieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2017 r., PINB. [...]

Inspektor Powiatowy, postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. postanowił zawiesić postępowanie administracyjne (k. 26 akt administracyjnych [...]).

Dnia [...] października 2017 r. do Inspektora Powiatowego wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2017 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2017 r., [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowa drogi publicznej i gminnej (ul. [...]) w ramach prowadzonego postępowania o legalizację samowoli budowlanej w granicach działki lub części działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi gruntów nr: [...] – w obrębie W. Skarbowy w gminie [...] (k. 28 akt administracyjnych [...]).

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy podjął zawieszone postępowanie (k. 29 [...]).

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Burmistrz zwrócił się do Inspektora Powiatowego o przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji do dnia [...] kwietnia 2018 r. (k. 32 akt administracyjnych [...]).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy zmienił termin przedstawienia dokumentów na dzień [...] kwietnia 2018 r. (k. 33 akt administracyjnych [...]).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] Burmistrz ponownie zwrócił się do Inspektora Powiatowego o zmianę terminu złożenia wymaganej dokumentacji (k. 35 akt administracyjnych [...]).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] termin na złożenie dokumentacji legalizacyjnej przedłużono do [...] listopada 2018 r. (k. 35 akt administracyjnych [...]).

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Burmistrz zwrócił się o kolejną zmianę terminu złożenia wymaganej dokumentacji (k. 36 akt administracyjnych [...]).

Następnie Inspektor Powiatowy pismami z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, Odział Terenowy w P. oraz Starosty [...] z zapytaniem czy została wyjaśniona sprawa własności działek [...] i [...] w W..

Starosta P. poinformował Inspektora Powiatowego, że: aktualnie prowadzone jest postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (podano błędny numer działki – korekta na k. 45 akt administracyjnych [...] – uw. Sądu). Brak jest stosownych dokumentów potwierdzających zakończenie postępowania wywłaszczeniowego z 1949 r., co uniemożliwia obecnie złożenie do Sądu wniosku o założenie dla działki księgi wieczystej (k. 41 akt administracyjnych [...]).

Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Odział Terenowy w P. poinformował, że działka [...] pochodzi ze zlikwidowanego Państwowego Funduszu Ziemi W. i znajduje się w zasobie WRSP na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r., [...] oraz protokołu zdawczo-odbiorczego spisanego w dniu [...] czerwca 2000 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy zmienił termin przedstawienia przez Gminę [...] dokumentacji legalizacyjnej na dzień [...] maja 2019 r. (k. 44 akt administracyjnych [...]).

Następnie pismem z dnia [...] maja 2019 r. Burmistrz ponownie zwrócił się o przesunięcie terminu dostarczenia wymaganej dokumentacji (k. 46 akt administracyjnych [...]).

Pismami z dnia [...] czerwca 2019 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do K. P. oraz Starosty [...] z zapytaniem, czy została wyjaśniona sprawa własności działki [...] w W..

W odpowiedzi na pismo Starosta P. poinformował Inspektor Powiatowy, że nie została odnaleziona decyzja dotycząca wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej w W. Skarbowym, gmina W. , ani żadna inna podstawa przeniesienia prawa własności działki na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie jest możliwe założenie księgi wieczystej z wpisem własności Skarbu Państwa, bowiem działka według księgi wieczystej [...] stanowi własność prywatną. Jednocześnie organ poinformował, że w Sądzie Rejonowym w C., Wydziale Cywilnym prowadzone jest postępowanie o sygnaturze akt [...] w sprawie zasiedzenia działki z powództwa Agencji Nieruchomości Rolnej (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa).

Pismami z dnia [...] sierpnia 2019 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Sądu Rejonowego w C. oraz do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z zapytaniem, czy postępowanie [...] w sprawie zasiedzenia działki jest zakończone i jakie jest ostateczne orzeczenie sądu w tej sprawie.

W dniu [...] września 2019 r. do Inspektor Powiatowy wpłynęło pismo z dnia [...] września 2019 r., kierowane przez Burmistrza do Biura Radców Prawnych Starostwa Powiatowego w P. o wystąpienie do Sądu Rejonowego w C., [...] Wydział Cywilny o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym działki [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. [...] postanowił zmienić termin przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej do [...] stycznia 2020 r. (k. 54 akt administracyjnych [...]).

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. zastępca Burmistrza W. poinformował o tym, że do dnia wystosowania pisma nie zostały założone księgi wieczyste dla nieruchomości, zatem nie ma możliwości uzyskania zgody właścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym został złożony ponowny wniosek o zmianę terminu na dostarczenie żądanych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów – do [...] grudnia 2020 r. (k. 55 akt administracyjnych [...]).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Inspektor Powiatowy postanowił odmówić kolejnej zmiany terminu na złożenie dokumentacji legalizacyjnej (k. 56 akt administracyjnych [...]).

Na skutek zażalenia Gminy [...] Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie (k. 59 akt administracyjnych [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., II SA/Po [...] odrzucił skargę Gminy [...] (k. 65 akt administracyjnych [...]).

Inspektor Powiatowy zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2020 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji (k. 67 akt administracyjnych [...]).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...], [...], Inspektor Powiatowy nakazał Gminie [...] wykonanie rozbiórki drogi [...] w W. "na odcinku od oczyszczalni ścieków do drogi gminnej W.-R. ze zjazdami na teren oczyszczalni ścieków i drogę gminną W.-R.".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina [...] (k. 21 akt administracyjnych [...]).

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."), utrzymał rozstrzygnięcie Inspektora Powiatowego w mocy.

Na wstępie organ wyjaśnił, że stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 poz. 471) w sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. "P.b.") sprzed nowelizacji, która weszła w życie [...] września 2020 r.

Dalej Inspektor Wojewódzki argumentował, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b.: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na budowie drogi [...] w W. na odcinku od oczyszczalni ścieków do zjazdu na drogę Wyrzysk-Ruda. Drogi są obiektami budowlanymi, zaliczanymi do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 P.b. Budowa drogi, niezależnie od miejsca jej położenia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy zaznaczył, że wedle poczynionych ustaleń sporny obiekt został wykonany w 2000 r. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego, w ocenie Inspektora Wojewódzkiego Inspektor Powiatowy dokonał właściwiej kwalifikacji obiektu budowlanego oraz trybu w jakim prowadził postępowanie administracyjne (art. 48 P.b.).

Inspektor Wojewódzki w dalszej części uzasadnienia decyzji obszernie przedstawił uwarunkowania prawne procedury legalizacyjnej zaznaczając, że toczyła się ona w pozytywnym dla Gminy [...] kierunku. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Inspektor Powiatowy, uznawszy wstępnie, że legalizacja drogi [...] jest możliwa, nałożył na zainteresowaną obowiązek przedłożenia niezbędnej ku temu dokumentacji (określonej w art. 48 ust. 2 P.b.).

Gmina [...] w ostatecznym rozrachunku nie dochowała wyznaczonego jej terminu na spełnienie warunków legalizacji drogi [...]. W takim przypadku musiał znaleźć zastosowanie art. 48 ust. 4 P.b., który stanowi, że "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 [art. 48 P.b.], stosuje się przepis ust. 1 [art. 48 P.b.]" (wstawienia Sądu). Inspektor Wojewódzki podkreślił, że od rygoru z art. 48 ust. 4 P.b., który prowadzi do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., nie można odstąpić.

Odnosząc się do zarzutów Gminy [...] związanych z niemożnością uzyskania zgody właścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wobec braku uregulowania własności w księgach wieczystych, Inspektor Wojewódzki zwrócił uwagę, że ustawodawca nie wprowadził żadnych dodatkowych warunków wydania nakazu rozbiórki i nie uzależnił wydania decyzji od innych przesłanek niż nie przedłożenie wymaganych dokumentów. Zatem już sam fakt nie przedłożenia dokumentów wskazanych w ustawie jest podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki, zwłaszcza że w tym zakresie czas jaki miała G. W. na skompletowanie dokumentów był długi i adekwatny do realiów sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy zaznaczył też, że G. W. wielokrotnie wydłużano, na jej wniosek, termin do przedłożenia wymaganej dokumentacji legalizacyjnej. Gmina miała wiele miesięcy, a nawet lat na sporządzenie dokumentacji oraz otrzymanie oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo upływu ponad 3 lat od zakończenia pierwszego wskazanego przez organ terminu, inwestor nie przedłożył wymienionych w postanowieniu dokumentów.

W ocenie Inspektora Wojewódzkiego postępowanie nie mogło też zostać zawieszone, bowiem istota zawieszenia postępowania administracyjnego z przyczyn prejudycjalnych wyraża się w takim jego skonfigurowaniu, gdy nie jest możliwe wydanie decyzji kończącej postępowanie, bez uprzedniego uzyskania rozstrzygnięcia w innej sprawie prowadzonej przez sąd, bądź inny organ. Termin "zagadnienie wstępne", o którym mowa w powyższym przepisie oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest, więc bezwzględnie uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego mającego formę wyroku, postanowienia, innego orzeczenia, decyzji administracyjnej, innej formy działania organu lub sądu. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, czyli sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji czy postanowienia byłoby niemożliwe. Taka okoliczność zdaniem Inspektora Wojewódzkiego w sprawie nie wystąpiła.

Natomiast w odniesieniu do argumentacji odwołania związanej z adresatem decyzji Inspektor Wojewódzki zwrócił uwagę na art. 52 P.b., zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b.

W ocenie Inspektora Wojewódzkiego organ pierwszej instancji trafnie określił obowiązki, ale i także adresata ich wykonania, bowiem obowiązki wynikające z decyzji wydanej na postawie art. 48 ust. 1 P.b. mogą być nałożone na zarządcę tego obiektu, jego inwestora lub właściciela. Według organu Gmina [...] reprezentowana przez Burmistrza W. jest inwestorem, właścicielem, a także zarządcą wykonanego obiektu budowlanego.

W skardze Gmina [...] zarzuciła decyzji Inspektora Wojewódzkiego naruszenie:

1. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b. (z uwzględnieniem art.25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 471) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ziściły się przesłanki do nakazania rozbiórki drogi gminnej wobec nie przedłożenia przez Gminę dokumentów niezbędnych dla procedury legalizacyjnej, a także, że instrukcyjny termin na przedstawienie dokumentów, a wyznaczony w postanowieniu o jakim mowa w art.48 ust. 2 P.b., jest wiążący dla inwestora i to z negatywnymi dla niego konsekwencjami nawet w sytuacji obiektywnej niemożliwości przedstawienia żądanego w dokumentu, to jest oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (w sytuacji gdy nieruchomość ma kilku właścicieli i dodatkowo nieuregulowany stan prawny);

2. art. 48 ust. 4 P.b. (także z uwzględnieniem art.25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 471) przez zastosowanie w sytuacji, w której organ miał wiedzę, iż nie są znani właściciele działek [...] i [...] (z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż właśnie przeszkodą w uzgodnieniu stanu prawnego działki oznaczonej numerem [...] z rzeczywistym stanem rzeczy jest okoliczność, iż właścicielami działki są osoby fizyczne, a Skarb Państwa próbuje doprowadzić do uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości, natomiast działka oznaczona numerem [...] nie posiada w ogóle założonej księgi wieczystej, a tym samym Gmina [...] nie ma obiektywnej możliwości wykazania się dokumentem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane);

3. art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania w sytuacji niezależnej od Gminy [...] i niemożliwej do usunięcia przez inwestora przeszkody w uzyskaniu dokumentu niezbędnego dla legalizacji inwestycji, to jest do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości objętych postępowaniem legalizacyjnym (zakończenie postępowania z wniosku Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o zasiedzenie i rozstrzygnięcia kwestii uzgodnienia treści księgi wieczystej).

Wskazując na powyższe Gmina [...] wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W dniu [...] września 2021 r. wpłynęła do akt sądowych krótka informacja od uczestnika postępowania – gminnej spółki: P. o., że z perspektywy działalności oczyszczalni ścieków w W. ulica [...] jest drogą o szczególnym i istotnym znaczeniu gospodarczym umożliwiającym gminie realizację jej zadań własnych. Jest to jedyna droga dojazdowa o nośności dla pojazdów powyżej 3,5 ton, którą dowożone są ścieki od mieszkańców gminy ze zbiorników bezodpływowych. Raz w miesiącu wywożone są też tą drogą osady ściekowe z oczyszczalni. Brak dojazdu może spowodować zagrożenie sanitarne (w domyśle: uniemożliwić działanie oczyszczalni – uw. Sądu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy zaznaczyć, że okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne i zostały prawidłowo ustalone oraz opisane przez organy nadzoru budowlanego. W tym miejscu zaakcentować jedynie należy, że kwestią problematyczną, zwłaszcza z perspektywy Gminy [...], w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym drogi [...] w W. okazała się kwestia uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa do dysponowania działkami [...] i [...] – przez które droga przebiega – na cele budowlane. Przez to właśnie Gmina [...], mimo wielokrotnych przesunięć terminu przez Inspektora Powiatowego, nie mogła zadośćuczynić obowiązkowi z art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b., a konkretnie – nie mogła złożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Gmina [...] bezskutecznie oczekiwała na efekty działań dysponentów wymienionych działek, to jest Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa oraz Starosty [...], które miały doprowadzić do uregulowania ich stanu prawnego, a w efekcie otwierałyby widoki na ewentualną możliwość udostępnienia stosownego terenu na potrzeby legalizowanej drogi [...].

W ocenie Sądu na całokształt sprawy należy spojrzeć odmiennie, jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego oraz Gmina [...].

Zanim Sąd przedstawi własną ocenę sprawy, chciałby wspomnieć, że analizując akta sprawy miał na uwadze trzy kwestie stanowiące kontekst sprawy, ale o których nie powinno się zapominać. Po pierwsze, postępowanie dotyczy rozbiórki inwestycji o niebagatelnej wartości – znacznego odcinka drogi wybudowanej ze środków publicznych. Po drugie, ul. [...] na spornym odcinku do drogi W.-R. jest drogą dojazdową do gminnej oczyszczalni ścieków, która jest z niej bezpośrednio obsługiwana. Świadczy o tym mapa znajdująca się k. 15 akt administracyjnych [...], a także informacja nadesłana Sądowi przez Prezesa P. o. (k. 43 akt sądowych). Po trzecie wreszcie, obecnie – w płaszczyźnie materialnoprawnej – zalegalizowaniu budowli drogowej, na którą składa się ul. [...], stoi na przeszkodzie tylko kwestia dysponowania przez Gminę na cele budowlane działkami [...] i [...]. Inne działki, których dotyczył ten problem, zostały [...] stycznia 2021 r. (zgodnie z informacjami zawartymi w skardze) wykupione przez Gminę od prywatnego właściciela.

W ocenie Sądu w toku prowadzonego postępowania – gdy z pism jednoznacznie wynikało, że dlaczego Gmina W. nie realizuje postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], [...] (kilkukrotnie zmienianego w zakresie terminu) – organy nadzoru budowlanego powinny tą gminę, mając na uwadze art. 9 K.p.a., poinstruować o potencjalnych możliwościach działania. Skądinąd trzeba też podkreślić, że po stronie Gminy [...] także zabrakło odpowiedniej inicjatywy, aby zadbać o uzyskanie prawa do dysponowania terenem pod ul. [...] na cele budowlane.

Zdaniem Sądu, skoro należąca do Gminy [...] oczyszczalnia ścieków (prowadzona przez P. o.) wymaga do prawidłowego funkcjonowania istnienia drogi dojazdowej do drogi Wyrzysk-Ruda, to oznacza, że właściciel oczyszczalni może z własnej inicjatywy na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 z późn. zm.) wystąpić o uregulowanie tej kwestii i zapewnienie jej takiego dostępu. Zgodnie ze wskazanym tu przepisem, jeżeli nieruchomość nie ma "odpowiedniego" dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna).

Sąd administracyjny oczywiście nie przesądza, że zachodzą w sprawie warunki do ustanowienia drogi koniecznej po śladzie istniejącej budowli drogowej określanej jako ul. [...], lecz uważa, że należało Gminę [...] pouczyć o możliwości wystąpienia do sądu cywilnego z taką inicjatywą. Wszakże problemem jest właśnie to, że oczyszczalnia ścieków w W. w płaszczyźnie prawnej (cywilnej) prawdopodobnie nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej.

Drugą możliwością rozwiązania kwestii praw do ul. [...], którą organy nadzoru budowlanego w zaistniałych szczególnych okolicznościach sprawy powinny choćby zasygnalizować Gminie [...], było ewentualne wywłaszczenie w oparciu o przepisy art. 112 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej "u.g.n."). Pamiętać należy, że Gmina uzyskała decyzję z dnia [...] września 2017 r., [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy drogi publicznej i gminnej (ul. [...]) w ramach prowadzonego postępowania o legalizację samowoli budowlanej w granicach działki lub części działek [...], [...] Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2017 r., [...] (k. 28 akt administracyjnych [...]). Decyzja o lokalizacji celu publicznego jest z kolei jedną z podstaw, którą podmiot publiczny może legitymować się występując o wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne (art. 116 ust. 2 pkt 2 u.g.n.).

Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie powinny były choćby w podstawowym zakresie nakierować Gminę [...] i umożliwić jej podjęcie niezbędnych inicjatyw w celu uzyskania praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak aby nie poniosła ona szkody (art. 9 K.p.a.).

Niezależnie od powyższego, decyzje organów nadzoru budowlanego Sąd uchylił także z innej przyczyny. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy nakazał Gminie [...] rozbiórkę drogi [...] w W. "na odcinku od oczyszczalni ścieków do drogi gminnej [...] ze zjazdami na teren oczyszczalni ścieków i drogę gminną [...]". Inspektor Wojewódzki nakaz taki utrzymał w mocy.

W ocenie Sądu przedmiot objęty nakazem rozbiórki określono przestrzennie w sposób zbyt ogólny. O ile można zorientować się o granicach objętej rozbiórką budowli, gdy chodzi o styk z drogą gminną Wyrzysk-Ruda, to nie sposób ustalić na podstawie decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] grudnia 2020 r. i jej uzasadnienia, gdzie zostały wyznaczone przestrzenne granice nakazu rozbiórki w otoczeniu oczyszczalni ścieków. Kwestia ta jest niebagatelna, gdyż wskazano, że zlikwidowana ma zostać budowla drogowa "ze zjazdami na teren oczyszczalni ścieków", gdy tymczasem w toku postępowania sygnalizowano (zob. na przykład protokół kontroli na k. 5 akt administracyjnych [...]), że dla części ul. [...] od ul. 22 stycznia do oczyszczalni ścieków Starosta P. wydał pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2012 r., [...], [...] obejmujące ulicę wraz z kanalizacją deszczową oraz przebudowę zjazdu, sieci energetycznej i telekomunikacyjnej na działkach [...]. Dwie wymienione działki [...] i [...] to działki znajdujące się przed frontem oczyszczalni ścieków, na których właśnie znajduje się zjazd do niej. Nakaz rozbiórki, w części w jakiej stanowi o "zjazdach na teren oczyszczalni ścieków" może prowadzić do kolizji z ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., 207, [...] Można w tym miejscu dodać, że ustaleń przyjętych w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego nie konfrontowano w dokumentacją projektową do drugiej części ul. [...] (od oczyszczalni ścieków do ul. [...]).

Podsumowując przedstawione wywody Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie w sprawie budowli drogowej - ul. [...] w W. na odcinku orientacyjnie opisanym jako odcinek od oczyszczalni ścieków do drogi [...] powinno być powtórzone. Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 9 K.p.a., wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. powinien wskazać G. W., że w zaistniałych okolicznościach sprawy od jej inicjatywy cywilnej względnie inicjatywy spółki gminnej (droga konieczna) albo administracyjnej (wniosek wywłaszczenie odcinka drogi objętego decyzją o lokalizacji celu publicznego) może zależeć uzyskanie stosownego prawa do dysponowania przez nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do powyższego Sąd nadmienia, że zbyt restrykcyjne jest stanowisko Inspektora Wojewódzkiego wykluczające możliwość zawieszenia postępowania z art. 48 i nast. P.b. na czas toczącego się postępowania przed sądem lub innym organem, jeżeli to ostatnie może prowadzić do przyznania zainteresowanej stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, gdyby Gmina [...] (względnie P. o.) wykazała, że wystąpiła z wnioskiem o ustanowienie drogi koniecznej do oczyszczalni po śladzie spornego odcinka ul. [...], to zachodziłyby podstawy z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zawieszenia postępowania legalizacyjnego. Podobnie, zaistniałyby podstawy do zawieszenia postępowania legalizacyjnego, gdyby Gmina [...] alternatywnie zdecydowała się podjąć kroki w celu wywłaszczenia gruntów zajętych pod legalizowaną drogę na podstawie u.g.n. (z uwagi na posiadaną decyzję o lokalizacji celu publicznego).

Końcowo Sąd zaznacza, że orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") o uchyleniu decyzji Inspektora Wojewódzkiego, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. o uchyleniu poprzedzającej ją decyzji rozbiórkowej Inspektora Powiatowego. Dodatkowo Sąd na podstawie drugiego z wymienionych tu przepisów uchylił dodatkowo postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], [...] Wyeliminowanie z obrotu postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. okazało się "niezbędne [prawidłowego] dla końcowego załatwienia" sprawy objętej skargą. Gdyby bowiem postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] pozostało w obrocie prawnym, to po zwrocie akt administracyjnych organom nadzoru budowlanego Gmina [...] automatycznie znalazłaby się w sytuacji z art. 48 ust. 4 P.b., gdyż termin do przedstawienia dokumentacji legalizacyjnej byłby uchybiony. Inspektor Powiatowy powinien zatem sprawę poprowadzić niejako na nowo, począwszy od postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Jak już zaznaczono, w postanowieniu tym należy zawrzeć odpowiednie wskazania co do działań jakie G. W. powinna podjąć, aby nie zaprzepaścić szans na legalizację drogi [...]. Inspektor Powiatowy powinien także doprecyzować w jakim zakresie droga podlegać powinna legalizacji, zważając na zakres przestrzenny pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2012 r., [...], [...] dotyczącego drugiego odcinka ulicy [...] (do ul. [...]).

O kosztach postępowania z punktu 2. wyrok Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 24 akt sądowych).