Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 983/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta uchwałą z dnia (...) maja 2013r., (...), postanowiła o przekształceniu samorządowego "A’u budżetowego pn. Zarząd "A" poprzez likwidację w celu utworzenia spółki prawa handlowego. W uchwale przyjęto, iż (1) z dniem (...) września 2013 r. likwiduje się samorządowy zakład budżetowy działający pod nazwą "A" (dalej "A" lub "A"), w celu jego przekształcenia w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, zwaną dalej Spółką, której jedynym wspólnikiem będzie Miasto; (2) Spółka wstąpi we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością "A"; (3) Spółka przejmie należności i zobowiązania likwidowanego "A"; (4) Pracownicy likwidowanego "A" stają się pracownikami Spółki na podstawie art. 231 Kodeksu pracy.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i lit. h oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami, dalej u.s.g.), art. 2, art. 6 ust. 1, art. 22 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 23 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), art. 16 ust. 1, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późniejszymi zmianami).

Pismem wniesionym do Rady Miasta w dniu (...) września 2015 r. R. K. wezwał Radę, na podstawie art. 101 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa zawartego w wymienionej Uchwale poprzez jej uchylenie i w konsekwencji do przywrócenia właścicielskiego zarządu komunalnego w postaci, samorządowej jednostki organizacyjnej jaką był "A".

W uzasadnieniu wezwania podniesiono, że zawiązana Spółka ma występować we wspólnotach mieszkaniowych typu komunalnego, co też czyni - na podstawie przedstawicielstwa ustawowego zawartego w art. 25 u.s.g., posiadając zarazem przedstawicielstwo Prezydenta. R. K. odwołał się do przepisu art. 49 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.) wskazując, że z okoliczności likwidacji samorządowej jednostki organizacyjnej nie wynika, aby "A" stał się lub mógł się stać zbędnym dla prawidłowego gospodarowania zasobami komunalnymi jak długo one istnieją. W świetle powyższego likwidacja "A" była pozbawiona podstaw prawnych. W konsekwencji, bezpodstawnie przyznano Spółce "A" tzw. przedstawicielstwa personalnego przez Prezydenta Miasta. Przedstawicielstwo takie udziela się jednostkom publicznym, określonym w art. 47 u.s.g. Spółka obdarzona została również przedstawicielstwem ustawowym, zawartym w art. 25 ust. 1 i 2 u.s.g., co jest możliwe jedynie wtedy, gdy podmiot gospodarujący zasobem komunalnym spełnia warunki zarządu trwałego w związku z art. 56 u.g.n. Spółka "A" z o.o. posiada przedstawicielstwo ustawowe, a więc ma prawa funkcjonariatu publicznego ale de jure - takie przedstawicielstwo jej nie przysługuje, gdyż nie jest ona Zarządem trwałym. Spółka ta mając nieprawne pełnomocnictwo - delegację do występowania we Wspólnotach Mieszkaniowych, tym samym pozoruje czynności prawne na rzecz Miasta komunalnego. W ten sposób Miasto komunalne dla gospodarowania zasobem komunalnym nie ma organu właścicielskiego Nie mając organu właścicielskiego nie może zatem przenieść swego władztwa właścicielskiego na cały zasób komunalny. Ani Prezydent, ani samorząd nie są organami właścicielskimi Miasta komunalnego, więc nie mogą wchodzić w stosunki współwłaścicielskie jakie zachodzą we Wspólnotach Mieszkaniowych. Konsekwencją nielegalnej likwidacji zakładu budżetowego "A" jest to, że obecnie funkcje organu właścicielskiego sprawuje Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta. Nie będąc organem właścicielskim wydział ten sprzedaje i wynajmuje lokale komunalne. Zdaniem R. K. przedmiotowym wezwaniem wykazał wadliwość i bezprawność działania Prezydenta Miasta.

Odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia (...) września 2015 r. udzielił Prezydent. Odpowiedź doręczono R. K. w dniu (...) września 2015 r. Nie podzielając zarzutów zawartych w wezwaniu Prezydent wyjaśnił, iż właścicielem mienia komunalnego w postaci nieruchomości gruntowych z lokalami mieszkalnymi było i jest nadal Miasto P. Na podstawie zawartych umów i towarzyszących im pełnomocnictw Prezydenta Miasta P., udzielonym osobom fizycznym, Spółka "A" Sp. z o.o. i jej pracownicy wykonują prawa przysługujące Miastu jako właścicielowi nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce komunalnej wskazują, że gospodarka komunalna obejmująca zadania własne gminy, w tym sprawy związane z gospodarką nieruchomościami, może być realizowana w różnych formach wymienionych w ustawie, w tym m.in. w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

R. K. wniósł w dniu 30 września 2015 r. skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Poznania, powtarzając argumentację i zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności podniósł, iż Przewodniczący Rady nie podał podstawy prawnej na mocy której Prezydent Miasta był uprawniony do wypowiadania się za Radę Miasta. Przewodniczący Rady nie skierowując wezwania do usunięcia naruszenia prawa w wymienionej Uchwale do stosownej komisji Rady tym samym zadecydował, iż wezwanie moje zostanie pozostawione bez jakiegokolwiek rozpatrzenia merytorycznego przez Radę Miasta, co skutkuje koniecznością zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o szczegółowe odniesienie się przez Sąd do pięciu zasadniczych, wskazanych w wezwaniu, konsekwencji przekształcenia zakładu "A" w Spółkę "A’. Skarżący wskazał, że zasób komunalny Miasta Poznania obejmuje wielką ilość domów i lokali mieszkalnych w nich, stąd zakład budżetowy w formie Właścicielskiego Zarządu Komunalnego takiego jakim był "A", nigdy nie miał prawa być poddany likwidacji przez przekształcenie. Zdaniem skarżącego, jeżeli Prezydent bezpodstawnie udziela swego pełnomocnictwa podmiotowi jakim jest Sp. "A" z o.o., to zachodzi tu nadużycie kompetencji funkcjonariusza publicznego w zakresie karnym. Skarżący ponadto podniósł, iż jego interes prawny jest naruszony przez to, że jako jeden ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej mieszczącej się w domu komunalnym w P. przy (...), (...), (...) i ul. (...) zmuszony jest nie tylko przyglądać się, ale i uczestniczyć w wskazanych nieprawidłowościach.

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Rada podniosła, że Skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony na skutek podjęcia przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., która podjęta została w sprawie przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego pn. "A" poprzez likwidację w celu utworzenia spółki prawa handlowego. Próba wykazania przez Skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że jest on "współwłaścicielem nieruchomości wspólnej mieszczącej się w domu komunalnym w" oraz faktu "bycia zmuszonym do przyglądania się i uczestniczenia w nieprawidłowościach" opisanych w skardze. W świetle powyżej poczynionych rozważań nie można uznać, aby Skarżący miał interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Uchwała nie naruszyła bowiem ani aktualnego, ani osobistego czy też indywidualnego interesu Skarżącego. Nie wykazał on również, aby zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa (które zdaniem odpowiadającego nie miało miejsca), jednocześnie negatywnie wpłynęła na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawiła go pewnych uprawnień albo uniemożliwiła ich realizację. Skarżący wskazał jedynie, że jest zmuszony przyglądać się nieprawidłowościom i w nich uczestniczyć - nie wskazał natomiast, na czym te nieprawidłowości miałyby polegać i jaki jego "własny" interes miałyby naruszać.

Dodatkowo podkreślono, że zaskarżona uchwała nie jest aktem normatywnym zawierającym normy abstrakcyjne i generalne, które ingerowałyby w sferę prawną Skarżącego. Reguluje ona przekształcenie samorządowego zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego i jako akt prawny nie mający charakteru aktu prawa miejscowego dotyczy wyłącznie podmiotu przekształcanego. Jest to zatem akt prawa o charakterze "organizacyjno-kompetencyjnym", który - w sposób oczywisty - nie ustanawia norm oddziałujących na indywidualną sytuację prawną Skarżącego. Skarżący w żaden sposób nie wykazał by którakolwiek z norm zaskarżonej uchwały

w sposób bezpośredni, konkretny i realny - naruszała jego interes prawny, tzn. aby w sposób bezpośredni pozbawiała lub ograniczała jego konkretne uprawnienie albo też nakładała, czy modyfikowała już istniejący i ciążący na nim obowiązek. Podsumowując, zdaniem organu brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną Skarżącego. Skarżący nie wykazał zatem swojego interesu prawnego, który został naruszony i w konsekwencji brak mu legitymacji do wniesienia niniejszej skargi.

Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej podniesiono, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa a zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Odnosząc się w kolejności do zarzutów Skarżącego organ wskazał, że Rada Miasta zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.g. jest organem pełniącym funkcje stanowiące oraz kontrolne. Organem pełniącym funkcje wykonawczą, zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 1 u.s.g. jest Prezydent Miasta. Wykonywanie uchwał należy zatem do kompetencji Prezydenta. Terminem tym objęte są wszelkie czynności związane z ich podejmowaniem, począwszy od przygotowania projektu uchwał przy pomocy aparatu pomocniczego w postaci podległego mu Urzędu oraz miejskich jednostek organizacyjnych, obowiązku przekazania ich organowi nadzoru w terminie 7 dni od ich podjęcia, poprzez ich bieżące wykonywanie (realizację), a skończywszy na ich obronie w przypadku ich zaskarżenia. Takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2005 r. (IV SA/Wa 821/05) dotyczącym zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego, który przez analogię można odnieść do przedmiotowej sprawy. Zgodnie z tezą drugą ww. orzeczenia, "wykonanie uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje umocowanie do dokonania wszelkich czynności związanych z wniesieniem skargi.". Zgodnie zaś z treścią art. 31 u.s.g. Prezydent kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Przypisany przez przepisy u.s.g. Prezydentowi zakres zadań wskazuje, że to Prezydent posiada zasadnicze kompetencje związane z przygotowaniem uchwał oraz ich wykonywaniem, a skoro posiada kompetencje do ich obrony związanej z rozstrzygnięciami nadzorczymi należy przyjąć, że rozciągają się one również na przygotowanie i przekazanie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a następnie odpowiedzi na skargę (w przypadku jej wniesienia) oraz ustanowienie w danej sprawie pełnomocnika procesowego. Organem właściwym do reprezentowania Miasta w niniejszej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jest Prezydent Miast, jako organ reprezentujący Miasto na zewnątrz (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2010 r. II OSK 387/10). Stanowisko takie zostało również wyrażone przez NSA w podjętej w składzie 7 sędziów uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 3/12). Realizując powyższe kompetencje Prezydent Miasta, pismem (...) z dnia (...) września 2015 r. (odebranym przez Skarżącego w dniu (...) września 2015 r.) udzielił Skarżącemu odpowiedzi na skierowane do Rady Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Prezydent Miasta nie podzielił stanowiska Skarżącego i nie stwierdził żadnych naruszeń przepisów prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2011.45.236, zw. dalej u.g.k.) "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały; zdecydować o likwidacji samorządowego zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki akcyjnej albo spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przez wniesienie na pokrycie kapitału spółki wkładu w postaci mienia samorządowego zakładu budżetowego pozostałego po jego likwidacji". Zgodnie z art. 23 ugk "1. Składniki mienia samorządowego "A" budżetowego przekształconego w spółkę stają się majątkiem spółki. 2. Prawo zarządu gruntem samorządowego "A" budżetowego przekształconego w spółkę staje się prawem użytkowania wieczystego spółki. 3. Spółka powstała w wyniku przekształcenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością samorządowego "A". Podstawą do dokonywania działań związanych z przekształceniem jednostki w spółkę kapitałową są wyżej wymienione przepisy (jak również art. 6 u.g.k.), a nie jak wskazuje Skarżący przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący pomija również w swoich wywodach fakt, że zakres regulacji przywołanych przez niego w skardze przepisów art. 47 i 49 u.g.n. jest odmienny. Dyspozycją przepisu art. 49 u.g.n. są objęte te stany faktyczne, które wiążą się z likwidacją danej jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd nieruchomości. Przepis art. 47 u.g.n. dotyczy natomiast uprawnień jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd nieruchomości do zwrócenia się z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu, pod warunkiem, że jest to zbędne. Przywołane przepisy nie budzą wątpliwości, jednakże wbrew temu co stara się wywieść Skarżący, nie należy odczytywać ich łącznie, bowiem regulują one odmienne sytuacje faktyczne i przewidują odmienne skutki. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby przyjąć, że warunkiem uzależniającym wygaśnięcie trwałego zarządu w przypadku likwidacji jednostki jest stwierdzenie zbędności nieruchomości nim objętych - zgodnie bowiem z brzmieniem przepisu wygaśnięcie następuje z mocy samego prawa, niezależnie od żadnych dodatkowych przesłanek. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż w tym zakresie doszło do naruszenia przepisów prawa przez właściwe organy.

Dalej podniesiono, że dalsze zarzuty Skarżącego nie odnoszą się do zaskarżonej uchwały, a stanowią jedynie "konsekwencje" jej podjęcia i de facto są nieprzydatne przy dokonywaniu oceny, czy zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, niemniej jednak wyłącznie skrótowo odniesie się do nich. Przepis art. 47 u.s.g., przywoływany przez Skarżącego, nie może znaleźć zastosowania w stosunku do utworzonej na mocy uchwały spółki kapitałowej (spółki z o.o.), bowiem spółka taka z chwilą wpisania jej do właściwego rejestru uzyskuje osobowość prawną, a w przepisie wyraźnie jest mowa o kierownikach jednostek organizacyjnych gminy, które nie posiadają osobowości prawnej. "A" z o.o. jako osoba prawna posiada zarówno zdolność prawną jak i zdolność do czynności prawnych. Ponadto, "A" z o.o. jest spółką, w której całość udziałów przysługuje Miastu. Przywołany przez Skarżącego przepis art. 25 u.g.n. wskazuje jedynie, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje Prezydent. Odpowiadający nie kwestionuje w żaden sposób treści tego przepisu. Niezrozumiałe są wywody Skarżącego w tym zakresie, bowiem w żaden sposób nie wskazują do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło zdaniem Skarżącego. Skarżący podważa również wykonywanie przez Prezydenta czynności związanych z gospodarowaniem nieruchomościami gminnymi. Podkreślić należy, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Miasto ma osobowość prawną i działa przez swoje organy, wskazane w u.s.g. Uchwała zaskarżona przez Skarżącego została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, przez właściwy organ, a przyczyny jej podjęcia zostały w sposób jasny i wyczerpujący przedstawione w jej uzasadnieniu. W związku z podjętą uchwałą zmieniła się jedynie forma wykonywania określonych w niej działań, nie zaś ich zakres. Uchwała o likwidacji i przekształceniu powoduje w konsekwencji jedynie zmianę formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II FSK 2651/10). Ponadto zgodność utworzenia spółki prawa handlowego z przepisami prawa kontrolowana jest przede wszystkim przez sąd powszechny z urzędu w procedurze wpisu tego podmiotu do Krajowego Rejestru Sądowego. Należy zatem uznać, że skoro spółka została wpisana do rejestru, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości.

Skarżący domagał się zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i we wniesionej skardze, "anulowania" zaskarżonej uchwały. Uchwała została podjęta w dniu 21 maja 2013 r. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 94 ust. 1 usg "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Niewątpliwie w niniejszej sprawie upłynął już termin określony w przywołanym przepisie, a uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Brak też w opinii odpowiadającego przesłanek uzasadniających ewentualne stwierdzenie przez Sąd nieważności i orzeczenie niezgodności uchwały z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g). Kończąc organ wniósł o nieuwzględnienie skargi i w konsekwencji jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2016 r. R. K. rozwinął argumentację odnośnie naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego. Zdaniem skarżącego każdy mieszkaniec domów komunalnych ma swój realny interes prawny, aby poddać kontroli sądu działania władz samorządowych wobec takich domów. W szczególności każdy z właścicieli wykupionych mieszkań jest na bieżąco uczestnikiem tych procesów, jakie przy zmianie podmiotu zarządzającego zachodzą. W skład każdej wspólnoty wchodzi podmiot reprezentujący własność komunalną Miasta. Na każde zebranie Wspólnoty Mieszkaniowej Spółka przesyła osobę – pełnomocnika Miasta, łamiąc w ten sposób przepisy ustawy o własności lokali gdyż Spółka występuje jako organ właścicielski Miasta nie będąc zarządem trwałym. Skarżący jest zatem "wciągany" w udział we Wspólnocie Mieszkaniowej, która funkcjonuje nieprawnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Zakwestionowanym w niniejszej sprawie aktem jest uchwała Rady Miasta, w sprawie przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego pn. "A" poprzez likwidację w celu utworzenia spółki prawa handlowego.

R. K. wnosząc do tut. Sądu skargę na ww. akt powołał się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie i wniósł skargę po uprzednim wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa, w przewidzianym ustawowo terminie, trzydziestu dni, liczonym od dnia wniesienia doręczenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a., skargę na uchwałę rady gminy w sprawie wymienionej w pkt 5 i 6 art. 3 § 2 p.p.s.a. wnosi się do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 Sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60). Termin 30-dniowy do wniesienia skargi znajduje zastosowanie w przypadku udzielenia przez właściwy organ odpowiedzi na wezwanie. W rozpatrywanym przypadku wezwanie skarżącego do usunięcia przez Radę Miasta naruszenia prawa wpłynęło do Urzędu Miasta Biura Rady Miasta w dniu (...) września 2015 r. Z akt sprawy wynika, że Przewodniczący Rady Miasta upoważnił Prezydenta Miasta do zajęcia stanowiska w sprawie wezwania i udzielenia odpowiedzi na wezwanie, co nastąpiło pismem Prezydenta Miasta z dnia (...) września 2015 r. (doręczonym skarżącemu w dniu (...) września 2015 r.). Organ ten poinformował skarżącego o uznaniu zarzutów za bezzasadne i w konsekwencji o odmowie uwzględnienia wezwania. R. K. wniósł skargę do tut. Sądu w dniu (...) września 2015 r. (data złożenia pisma w siedzibie organu). W tym miejscu zaznaczyć ponadto należy, iż również w przypadku przyjęcia, że odpowiedzi na wezwanie skarżącemu nie udzielono, 60-dniowy termin do wniesienia skargi, liczony od daty wniesienia wezwania, został zachowany.

Z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawową kwestią, jaką należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy po stronie skarżącego istnieje interes prawny lub uprawnienie, które zakwestionowana uchwała mogłaby naruszyć. Zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie, skarga złożona na podstawie art. 101 u.s.g. może być wniesiona tylko przez ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone - jako że skarga w tym trybie nie ma charakteru actio popularis. W rezultacie do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. nie legitymuje jedynie sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2004 r. o sygn. akt OSK 476/04, Lex nr 141458, z dnia 1 marca 2005 r. o sygn. akt. OSK 1437/2004, Lex nr 151236). Kwestionowany akt musi zatem naruszać konkretny własny interes prawny skarżącego. Ten zaś musi wynikać z norm prawa materialnego, kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Dlatego też - jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 12 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1761/12, Lex nr 1311573 - skarżący winien wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. W tym zakresie strona musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, przykładowo pozbawiając ją pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację.

Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Taka sytuacja dotyczy skarżącego. Jakkolwiek jest on zainteresowany jaki podmiot zarządzać będzie komunalnym zasobem mieszkaniowym oraz nieruchomościami komunalnymi, to przyjęcie innej, niż oczekiwana, formy organizacyjnej takiego podmiotu nie świadczy o naruszeniu jego interesu prawnego, a stanowi przykład interesu faktycznego.

Mając na względzie powyższe rozważania zasadnym jest wniosek o braku wykazania przez skarżącego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia skargi skarżący wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu ww. uchwały wyłącznie z faktu, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego wyodrębnionego z komunalnych zasobów mieszkaniowych, z racji czego jest również członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, w której członkiem jest także Miasto. Zarząd tym zasobem należy obecnie do "A" Sp. z o.o. Strona skarżąca, kwestionując legalność podjętej uchwały, wskazuje m.in. na niezgodne z prawem przekształcenie "A" w spółkę prawa handlowego i dalej, na nieprawne działania podejmowane przez nowoutworzoną Spółkę oraz wszelkie czynności podejmowane z jej udziałem. Uzasadniając powyższe stanowisko w skardze powołano się na art. 49 u.s.g., podkreślając, że dopóki istnieją komunalne zasoby lokalowe oraz nieruchomości miejskie, dopóty nie można zlikwidować komunalnej osobie prawnej dotąd zarządzającej tymi lokalami i nieruchomościami.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga charakter prawny zaskarżonej uchwały organu samorządu gminnego o przekształceniu, w drodze likwidacji, "A" w celu utworzenia spółki prawa handlowego, która wstąpi we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością "A", przejmie jego należności i zobowiązania, a pracownicy likwidowanego "A" stają się pracownikami Spółki. Nie budzi wątpliwości Sądu, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. o sygn. akt: II OSK 332/05, OwSS 2006/2/44/44, NZS 2006/1/11, Wokanda 2006/7-8/67, LEX nr 174918). Zatem zarówno tworzenie jak i likwidacja jednostek organizacyjnych gminy ("A" ów budżetowych) jest sprawą z zakresu prawa wewnętrznie obowiązującego. Podkreślenia wymaga, że uchwała organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego podjęta w tym przedmiocie: nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących, jej adresatem nie jest społeczność lokalna (wprost do niej się nie odnosi), jak również jest aktem kierownictwa wewnętrznego (wiąże wewnątrz układu organizacyjnego struktury jednostek gminnych). Nie jest to również akt prawa miejscowego, bowiem taki akt stanowią uchwały zawierające normy generalne i abstrakcyjne.

Skoro przedmiotowa uchwała nie reguluje w sposób wiążący sfery uprawnień lub obowiązków członków wspólnoty samorządowej oraz nie zawiera także w rozważanym znaczeniu elementów regulacyjnych, zobowiązujących, zakazujących czy dozwalających w sposób generalny i abstrakcyjny zachowań członków wspólnoty, to w wyniku jej podjęcia nie dochodzi do naruszenia interesu prawnego członków wspólnoty, w tym także skarżącego. Już z tego powodu skarga podlegała oddaleniu.

Interesu prawnego skarżącego nie można również wywodzić z wskazywanych w skardze przepisów, które w opinii skarżącego zostały naruszone przy podjęciu zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do tej argumentacji skargi wskazać należy, iż w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano m.in. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. Stosownie do tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Znajduje to odzwierciedlenie w powołanym w zaskarżonym akcie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą tworzyć, łączyć, przekształcać w inną formę organizacyjno-prawną i likwidować samorządowe zakłady budżetowe zgodnie z przepisami ustawy oraz przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Podobnie w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ustawodawca wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno-prawną i likwiduje samorządowy zakład budżetowy. Z kolei zgodnie z art. 9 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (ust. 1), a formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa (ust. 3). Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu u.s.g., są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 tej ustawy). Jak wynika z kolei z przepisu art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Z kolei stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Ustawodawca określił dwa sposoby realizacji gminnych zadań użyteczności publicznej. Pierwszy dotyczy wykonywania przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie, tj. przez utworzoną w tym celu własną jednostkę organizacyjną. Drugą możliwą sytuacją jest przekazanie ww. obowiązków podmiotowi niezależnemu organizacyjnie, gospodarczo i majątkowo od gminy. Chodzi tu o osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne niebędące własnymi jednostkami gminy. Takie powierzenie odbywa się wówczas na zasadach ogólnych z wykorzystaniem cywilnoprawnej umowy, która jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań. Szczególnym rodzajem komunalnych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne, jak np. komunalne spółki kapitałowe. Przez pojęcie "komunalnej spółki kapitałowej" należy rozumieć spółkę utworzoną w drodze uchwały organu gminy, w celu wykonywania określonych zadań użyteczności publicznej w ramach gospodarki komunalnej, w której wszystkie udziały (akcje) stanowią mienie jednostki samorządu terytorialnego, a przynajmniej ponad 50% udziałów (por. Andrzej Szwec Komentarz Ustawa o samorządzie gminnym, wydanie 4, Warszawa 2012 r., str. 165, 166). Skarżący w swojej argumentacji ponadto nie zauważa, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w trybie powoływanych w skardze przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które w tym przypadku nie mogły mieć zastosowania.

W świetle powyższego, w opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zarówno przyjęte w podstawie prawnej tego aktu przepisy prawa materialnego, jak i przepisy wskazane w skardze, nie ustanawiają dla skarżącego żadnych uprawnień, których realizacji mógłby się skutecznie domagać. Natomiast sam interes faktyczny - jaki niewątpliwie przysługuje skarżącemu w zakresie wynikającym z przysługującej mu własności lokalu mieszkalnego, nie jest wystarczający dla uznania legitymacji skargowej skarżącego w tej sprawie. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. posługuje się bowiem wyłącznie kategorią naruszenia interesu prawnego.

Reasumując, zasadnym jest stwierdzenie, że przez powzięcie zakwestionowanej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Należy przy tym wyjaśnić stronie, że jak wynika z wyroku NSA z dnia 24 listopada 2006 r. o sygn. akt II OSK 1274/06, Lex 342623 "zbudowanie systemu zaskarżalności zarządzeń na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, iż nie można dokonywać rozszerzającej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości - nie zaś z naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie)". W rezultacie dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację. Podobnie, w wyroku z dnia 16 września 2008 r. o sygn. akt SK 76/08 Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją RP takie rozumienie art. 101 ust. 1 u.s.g., które umożliwia zaskarżanie aktów administracji jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Zdaniem Trybunału szeroka legitymacja skargowa, która prowadziłaby do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Subiektywne przekonanie skarżącego o niecelowości, niesłuszności, czy nawet niezgodności z prawem podjętej przez radę gminy uchwały nie jest zatem równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114).

W doktrynie i orzecznictwie przeważa ponadto stanowisko, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8, s. 69). W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdza: "Zawarte natomiast w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania zarządzeń w takich sprawach. Podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), a dotyczącego koncepcji samorządu terytorialnego. W myśl tego artykułu: 1. Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców; 2. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Konstrukcja przytoczonego przepisu stwarza jedynie tzw. normę programową, która ma determinować kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego". Prezentowane stanowisko oparte jest na przekonaniu, że samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 208/15, Lex nr 1794345).

W świetle powyższego, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę - jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu - na podstawie art. 151 p.p.s.a. Konsekwencją powyższego stanowiska jest brak konieczności odniesienia się przez Sąd do zarzutów merytorycznych skargi oraz przeprowadzenia oceny legalności zaskarżonego aktu.