Wyrok NSA, sygn. akt I SA 139/91
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1991-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 31, art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 211
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 70 par. 2, art. 71
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Teza: 1. Jeżeli osoba upoważniona z mocy ustawy do reprezentowania gminy /art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wystąpi w terminie do sądu administracyjnego ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody /art. 98 ust. 1 tej ustawy/, nie mając do tego umocowania w postaci uchwały właściwego organu gminy /art. 98 ust. 3 ustawy/, sąd wzywa tę osobę do przedstawienia w wyznaczonym terminie zatwierdzenia tej czynności przez właściwy organ gminy /art. 70par. 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa/. Odrzucenie skargi może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez sąd /art. 71 Kpc w związku z art. 211 Kpa/.

2. Organem właściwym w rozumieniu art. 98 ust. 3 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym do udzielenia pełnomocnictwa do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ten organ gminy, którego uchwały dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

TEZY

1. Jeżeli osoba upoważniona z mocy ustawy do reprezentowania gminy /art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wystąpi w terminie do sądu administracyjnego ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody /art. 98 ust. 1 tej ustawy/, nie mając do tego umocowania w postaci uchwały właściwego organu gminy /art. 98 ust. 3 ustawy/, sąd wzywa tę osobę do przedstawienia w wyznaczonym terminie zatwierdzenia tej czynności przez właściwy organ gminy /art. 70par. 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa/. Odrzucenie skargi może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez sąd /art. 71 Kpc w związku z art. 211 Kpa/.

2. Organem właściwym w rozumieniu art. 98 ust. 3 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym do udzielenia pełnomocnictwa do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ten organ gminy, którego uchwały dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Burmistrza miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S-kiego z dnia 29 października 1990 r. orzekające nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. w sprawie siedziby rejonowej administracji rządowej.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Burmistrza Miasta W. z dnia 5 grudnia 1990 r. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S-kiego z dnia 29 października 1990 r. nr PO-0556/99/90, orzekające o nieważności uchwały nr IO/15/90 Rady Miejskiej w W. z dnia 11 sierpnia 1990 r. w sprawie siedziby rejonowej administracji rządowej /nie publ./. Skarga została sporządzona w imieniu Zarządu Miasta i zawiera zarzut wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę po upływie dwóch i pół miesiąca od podjęcia uchwały, ponieważ uchwałę przesłano Wojewodzie "zgodnie z art. 90 ust. 1" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/. Ponadto skarga zawiera raczej wyjaśnienie okoliczności towarzyszących podjęciu spornej uchwały niż zarzuty naruszenia prawa przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda S-ki wniósł o jej oddalenie, ponieważ uchwała, której nieważność stwierdził, istotnie naruszała art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/. Uchwała ta bowiem orzekała o przejęciu jako mienia komunalnego budynku po byłym komitecie miejskim PZPR, podczas gdy organem właściwym do orzekania o stwierdzeniu nabycia mienia jest wojewoda. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, podał, że uchwała, o której mowa, wpłynęła do niego w dniu 17 października 1990 r., "decyzję" zaś wydał w dniu 29 października 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S-kiego nie narusza prawa.

Jeśli chodzi o kwestię formalną, stanowiącą zarzut skargi, Sąd nie dysponował żadnym dowodem na potwierdzenie faktu, że Burmistrz doręczył Wojewodzie uchwałę Rady Miejskiej z dnia 11 sierpnia 1990 r. w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Natomiast termin doręczenia podany przez Wojewodę /17 października 1990 r./ jest w wysokim stopniu uprawdopodobniony przez fakt, że na kserokopii tej uchwały, nadesłanej przez Wojewodę na żądanie Sądu przed rozprawą widnieje tekst: "za zgodność z oryginałem - W., dnia 1990-10-17 - Burmistrz Miasta W. - Roman B.". Na tej samej kopii u góry znajduje się odbitka odręcznej adnotacji "wpł. 1990-10-17". Z tych względów Sąd dał wiarę wyjaśnieniu Wojewody, że uchwałę nr IV/15/90 Rady Miejskiej w W. z dnia 11 sierpnia 1990 r. otrzymał on dopiero w dniu 17 października tego roku, a nie w terminie określonym w art. 90 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym.

Oceniając natomiast zgodność omawianej uchwały z prawem, a więc z punktu widzenia legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny uważa za celowe wskazać przede wszystkim, że błędne jest nazywanie go "decyzją". Cytowana ustawa o samorządzie terytorialnym jednoznacznie określa stosowny akt wojewody jako "rozstrzygnięcie nadzorcze" /art. 91 ust. 3/ i nie ma jakichkolwiek podstaw, by utożsamiać je z decyzją.

Rozstrzygnięcie to zostało prawidłowo wydane z powołaniem się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i orzeka o nieważności uchwały nr IO/15/90 Rady Miejskiej w W. z dnia 11 sierpnia 1990 r. Podstawą faktyczną tego rozstrzygnięcia nadzorczego było ustalenie, że Rada Miejska w W., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.par. powyższej ustawy, postanowiła w par. 1 "Przejąć jako mienie komunalne budynek po byłym Komitecie Miejskim PZPR wraz z przyległymi terenami". W ocenie Wojewody postanowienie to jest sprzeczne z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz.19 I ze zm./, ponieważ przepis ten wskazuje na wojewodę jako organ właściwy do orzekania decyzją w sprawie mienia z mocy prawa lub w sprawie jego przekazania w zakresie unormowanym tą ustawą. Sąd podzielił to stanowisko Wojewody S-kiego, nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle omawianych przepisów Rada Miejska nie była władna decydować swą uchwałą o pierwotnym nabyciu mienia komunalnego. Stanowiło to dostateczną podstawę do oceny, że uchwała powyższa była sprzeczna z prawem, a przez to nieważna /art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym/. To zaś oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S-kiego było zgodne z prawem.

Jakkolwiek Sąd uznał legitymację procesową Burmistrza Miasta W. do złożenia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze po otrzymaniu uchwały nr X/54/91 Rady Miejskiej w W. z dnia 12 marca 1991 r. w sprawie upoważnienia Burmistrza Miasta W. do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie /nie publ./, uważa jednak za stosowne w związku z tą uchwałą wskazać na istotne uchybienia. Po pierwsze, uchwała tej treści powinna poprzedzać złożenie skargi /art. 98 ust. 3 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym./. Po drugie, Sąd uważa za swój obowiązek wskazać, że niedopuszczalne było zawarcie w par. 3 tej uchwały przepisu o retroakcji /"Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 5 grudnia 1990 roku"/.

W państwie, którego naczelną zasadą konstytucyjną jest legalizm /"Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym" - art. 1 Konstytucji RP/, za niedopuszczalne należy uznać nadawanie aktom prawnym mocy obowiązującej wstecz od daty ich wydania.

Jakkolwiek w tym wypadku nie chodziło o akt prawny powszechnie obowiązujący, lecz o jednorazowe wyrażenie woli organu gminy, skutki prawne tego aktu miały wystąpić w stosunkach zewnętrznych, to zaś uzasadnia pogląd o niedopuszczalności retroakcji.

Zważyć przy tym wypada, że naruszenie zakazu retroakcji było zbędne, ponieważ w art. 70par. 2 Kpc, mającym odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym /art. 211 Kpa/, przewidziano możliwość wyznaczenia osobie nie mającej należytego ustawowego umocowania terminu do uzupełnienia braku albo do przedstawienia zatwierdzenia czynności procesowej przez stronę. Oznacza to, że jeżeli osoba upoważniona z mocy ustawy do reprezentowania gminy /art. 31 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym/ wystąpi w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody /art. 98 ust. 1 tej ustawy/, nie mając do tego umocowania w postaci uchwały właściwego organu gminy /art. 98 ust. 3 ustawy/, Sąd wzywa tą osobę do przedstawienia w wyznaczonym terminie zatwierdzenia tej czynności przez właściwy organ gminy /art. 70par. 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa/. Odrzucenie skargi może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez Sąd /art. 71 Kpc w związku z art. 211 Kpa/.

Za organ właściwy w świetle art. 98 ust. 3 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym do udzielania pełnomocnictwa do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać ten organ gminy, którego uchwały dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzorczego.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa.