Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3167/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 3, art. 61, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 730/16 w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 16 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 730/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi I. Z. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał wspólnocie mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku poprzez 1. wykonanie w terminie 6 miesięcy od dnia ostatecznej decyzji a) wymiany uszkodzonego, nieszczelnego pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na nowe b) naprawy zniszczonych elementów ław kominiarskich c) usunięcie prowizorycznych podłączeń w instalacji oświetlenia w piwnicy; 2. wykonanie w terminie 10 miesięcy izolacji pionowej ścian fundamentowych oraz opaski ściany zewnętrznej budynku od zaplecza nieruchomości.

W uzasadnieniu organ ten powołał ustalenia wynikające z protokołu z kontroli okresowej budynku z maja 2015 r., z których wynika, że stan techniczny pokrycia dachowego budynku jest zły i dach wymaga remontu.

Jak wynika z dowodu z oględzin w styczniu 2016 r. budynek posiada trzy kondygnacje w tym poddasze. W lokalu nr 2 na poddaszu widoczne są przecieki w obrębie okien połaciowych, zaś na poziomie pierwszego piętra zawilgocenie i zmurszenie tynku w obrębie nadproży okiennych, tak samo w lokalu nr 3 od strony podwórza. Od strony części nieużytkowej poddasza widoczne są prześwity między dachówkami i poluzowane dachówki. Z zewnątrz widoczne były ubytki dachówek, dachówki zalegające w rynnach i nierówności pokrycia dachowego. W piwnicy pod lokalem użytkowym są ślady po zawilgoceniach. Jak ustalono, remont dachu wykonany został około 1995 r. Według protokołu z kontroli okresowej z 2011 r. dachówka wymaga miejscowo remontu, ławy kominiarskie wymagają przełożenia i impregnacji, celem eliminacji zawilgocenia ścian piwnicy należy wykonać izolację pionową ścian fundamentowych oraz opaskę od strony zaplecza nieruchomości. Według badań instalacji elektrycznej w budynku z 2001 r. wymagają usunięcia prowizoryczne połączenia instalacji w piwnicy. Wspólnota nie wykonała zaleceń wynikających z protokołu z 2011 r. Dach wymaga remontu z uwagi na nieszczelność i niedrożność rynien wskutek wypełniania ich dachówkami. Dachówki spadające z dachu stwarzają ponadto zagrożenie dla życia i zdrowia. Brak opaski wokół budynku wywołuje zawilgocenie piwnic i pogorszenie stanu technicznego.

W ocenie organu stwierdzone wady nie wymagają dodatkowych ekspertyz lub ocen technicznych, z uwagi na ich nieskomplikowany charakter. Dotychczasowy materiał procesowy był wystarczający do zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane. Zachował on aktualność, gdyż ustalenia z 2011 r. zostały potwierdzone w 2015 r. Nakazy ograniczone zostały do usunięcia wad istotnie wpływających na stan techniczny budynku lub stwarzających zagrożenie. Organ podkreślił, że budynek znajduje się jednostkowo w gminnej ewidencji zabytków oraz na obszarze osiedla wpisanego do rejestru zabytków w 1979 r., zatem przed wykonaniem nakazanych robót zobowiązany powinien uzyskać uzgodnienie lub pozwolenie organu ochrony zabytków.

W odwołaniu od powyższej decyzji zarządca w imieniu wspólnoty mieszkaniowej wniósł o przedłużenie terminu wykonania nakazanych robót, przy czym zarządca jest osobą prawną, zaś odwołanie podpisał jej prokurent bez dołączenia pełnomocnictwa procesowego udzielonego przez wspólnotę. Odwołania złożyło też dwoje członków małej wspólnoty mieszkaniowej wymienionych w rozdzielniku.

Odwołujący się członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej kwestionowali przyczynę zawilgocenia budynku, którą jest według nich wadliwe wykonanie adaptacji strychu. Stan techniczny dachów jest identyczny w całym ciągu budynków. Wątpliwości budzi zakres nakazanej naprawy dachu. Rynny nie są czyszczone, ale nie są zapychane przez dachówki. Izolacja pionowa powinna zostać wykonana, ale przede wszystkim od ulicy.

Z kolei skarżąca kwestionowała nakaz naprawy dachu, gdyż nie ma na to pieniędzy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Strop strychu nie przecieka. Zacieki w lokalu nr 2 pozostały z okresu sprzed wymiany rynny. Relacje i dowody pochodzące od właściciela tego mieszkania są tendencyjne lub nieprawdziwe. Przecieki występują w jego mieszkaniu, a ich przyczyną jest wadliwie wykonana przez niego adaptacja poddasza. Dachy budynków nr 51 i 53 są w takim samym stanie technicznym, zaś nakaz ograniczono do budynku nr 51. Prowizoryczny kabel elektryczny również założył właściciel tego lokalu i do niego wyłącznie należało zaadresować nakaz. Zawilgocenie piwnic następuje z braku ich wietrzenia, a ślady są niewielkie, więc nakaz wykonania izolacji jest bezpodstawny. Według skarżącej wszystkie ponad stuletnie budynki nie mają opaski przeciwwilgociowej oraz izolacji ścian fundamentowych. Ciąg budynków ma długość 180 metrów, zaś nakaz dotyczy wykonania izolacji fragmentu o długości 18 m, co jest bezsensowne. Chodnik nachylony jest w kierunku budynku, więc woda z rynny wyprowadzonej na chodnik zalewa ściany. Należy więc przedłużyć rynnę lub odpowiednio wyprofilować chodnik, zamiast wykonywać inne kosztowne roboty, które nie usuną przyczyny.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy nakazał wspólnocie mieszkaniowej budynku jako ogółowi współwłaścicieli nieruchomości, usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, formułując nakazy i terminy ich wykonania identycznie jak w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji na wstępie organ przepisał uzasadnienie pierwszej instancji, czyli podał chronologiczny zapis czynności procesowych tego organu i stron, bez dokonania ocen mocy dowodowej poszczególnych elementów materiału procesowego sprawy i poczynienia własnych ustaleń. Następnie podał treść rozstrzygnięcia pierwszej instancji i odwołań. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie organ najpierw przytoczył brzmienie przepisów art. 5 ust. 2 i art. 66 ustawy Prawo budowlane oraz tezy prawne wyroków VII SA/Wa 799/11 i II OSK 530/11. Przypominając zawartość protokołów z okresowych kontroli i oględzin organ stwierdził prawidłowość dotychczasowego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do odwołań organ podkreślił, że nie wydano nakazu remontu dachu, a jedynie wymiany nieszczelnego pokrycia. Pozostałe nakazy znajdują oparcie w protokołach kontroli. Rozpatrując odwołanie wspólnoty reprezentowanej przez osobę prawną organ podkreślił wieloletnie już zaniechanie wymaganych napraw, co nie pozwala na wydłużenie terminu. Odnośnie do skarżącej wskazał, że względy ekonomiczne nie mają znaczenia przy stosowaniu art. 66 ustawy Prawo budowlane (wyrok II OSK 480/10). Sprawa dotyczy wyłącznie stanu budynku nr 51, a nie budynków sąsiednich.

Według organu, skoro treść wydanych nakazów budziła wątpliwości stron, to należało sformułować je na nowo. Przyczyna stanu obiektu i podział kosztów robót pomiędzy współwłaścicieli również nie mają znaczenia przy stosowaniu art. 66 ustawy Prawo budowlane (wyrok II OSK 838/14).

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca I. Z. powtórzyła i częściowo rozwinęła zarzuty i wywody odwołania. W szczególności wskazała, że protokoły kontroli są sprzeczne w zakresie wentylacji nawiewnej w jej łazience, co wskazuje na tendencyjność protokołów, bo ich ustalenia mają służyć potrzebom właściciela lokalu nr 2, a szykanować skarżącą. Nakazane roboty powinien wykonać sprawca nieprawidłowości, ten właśnie właściciel. Nakazy są nieodpowiednie do stanu technicznego budynku i jego przyczyn. Bezzasadny i absurdalny technicznie jest nakaz wykonania izolacji na krótkim odcinku w ciągu budynków. W całej dzielnicy nie było i nie ma budynków z opaską przeciwwilgociową lub izolacją ścian fundamentowych. Uzasadnione byłyby nakazy odpowiednie, jak przedłużenie rynny lub wyprofilowanie chodnika, nakazanie naprawy dachu właścicielowi lokalu nr 2, który wykonał wadliwie roboty adaptacyjne i z którego lokalu są przecieki, jak też zainstalował prowizoryczny kabel elektryczny i to on powinien go usuwać a, nie wspólnota.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

W uzupełnieniu skargi (k. 127) skarżąca twierdziła, że właściciel lokalu nr 2 wykorzystuje część połaci dachu jako strop i dlatego wyłącznie odpowiada za stan techniczny tej części dachu, ponadto dokonując adaptacji nie wykonał izolacji od strony dachu. Z pozostałej części dachu nic nie cieknie. Zacieki przy oknach dowodzą ich nieprawidłowego zamontowania. W celu wykazania wadliwości nakazu w zakresie izolacji budynku, dołączyła własne rysunki poglądowe. Następnie skarżąca złożyła ponownie to samo pismo (k. 166).

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 730/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) obiekt budowlany należy utrzymywać w należytym stanie technicznym, zapewniając przy tym ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. Podkreślił, że w tym ostatnim aspekcie wymaga się łącznego stosowania ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), co wynika z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz znajduje wyraz w przepisach art. 39 ust. 3 i ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 8, art. 7, art. 22 i art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to w szczególności wymóg poprzedzenia decyzji legalizującej samowolę budowlaną lub decyzji o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym uzgodnieniem z organem ochrony zabytków bądź uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego. Brak należytego wyjaśnienia przez organ formy i zakresu ochrony obiektu zabytkowego oraz zaniechanie współdziałania z organem ochrony zabytków w odpowiedniej formie procesowej, wywołuje konieczność uchylenia wymienionych decyzji (patrz A. Ginter, A. Michalak w Komentarzu do art. 36 i art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, M. Cherka w Komentarzu do art. 40 i art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, P. Antoniak uwagi do art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami część 8 i do art. 22 część 5, wyroki II SA/Kr 648/13, II OSK 153/09, 524/11, 1257/11, 1157/14, 1249/15, 1541/15, chociaż por. wyrok II SA/Wr 392/15 i M. Cherka, W. Grecki "Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym" część 4.4. Lex 2013 w nawiązaniu do art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ogólnie krytyka koncepcji niesamodzielności decyzji nadzoru budowlanego patrz wyroki IV SA 610/02 i II SA/Wr 158/15). Organ nie zwrócił uwagi na końcowy fragment uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, w którym podano informację o ochronie budynku czy to jednostkowej, czy to obszarowej w rejestrze zabytków. Wymagało to podjęcia wymaganego współdziałania z organem ochrony zabytków jeszcze przed wydaniem decyzji.

Organ nie ocenił też należycie stanowiska prawnego skarżącej. Przedstawiła ona dwa istotne zarzuty. Po pierwsze, źródłem złego stanu technicznego budynku jest stan lokalu nr 2. Twierdzenie strony wymagało wyjaśnienia. Nie był przekonujący argument, że uprzednio w trybie skargowym, bez podjęcia czynności kontrolnych stwierdzono z góry niemożność wyjaśnienia tej okoliczności. Wykazanie prawdziwości twierdzenia skarżącej może wywołać zmianę adresata decyzji w odniesieniu do dachu (patrz wyrok II OSK 731/13). Była to więc okoliczność istotna i przez organ niewyjaśniona. Po drugie, skarżąca twierdziła, że wydane nakazy nie zmierzają do doprowadzenia budynku do prawidłowego stanu technicznego, a to z uwagi na ich niezgodność z zasadami sztuki budowlanej, bądź dlatego, że nakazy te należy zmienić na prostsze technicznie (a przez to tańsze w realizacji, co nie stanowiło jednak istoty zarzutów). Wymaga stwierdzenia, czy naprawdę wykonanie opaski lub izolacji części ciągu budynków, nie wywoła zamierzonego skutku w odniesieniu do tej części. Wyjaśnienie i weryfikacja zarzutów skarżącej wymaga posiadania wiadomości specjalnych, co uzasadnia zastosowanie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w szczególności przez przedstawienie ekspertyzy. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji należy uznać, że o ile mógł on samodzielnie stwierdzić nieodpowiedni stan techniczny budynku czy istnienie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, to określenie trafnych środków usunięcia tych stanów obiektu nie zawsze będzie równe oczywiste, kiedy do wyboru pozostają rozmaite środki. Nakaz zaś powinien być doprecyzowany, nie zaś jedynie zawierać polecenie usunięcia niekorzystnego stanu rzeczy w dowolny sposób. Stwierdzenia w tym zakresie zawarte w protokołach kontroli były nieprecyzyjne, bowiem np. według zarządcy dach wymagał remontu, co zakwestionowały organy, ale nadal może budzić wątpliwości zakres nakazanych robót. Nie sprawdzono wyjaśnień skarżącej również na temat przyczyn zacieków w lokalu nr 3. W protokole oględzin nie zawsze zamieszczono szczegółowy opis stanu faktycznego, czemu służy ten dowód, lecz zawarto oceny czy przypuszczenia na temat przyczyn zastanego stanu lub sposobów naprawy. O ile organ zamierza wykorzystać posiadane przez siebie wiadomości specjalne, zamiast żądania ekspertyzy, powinien rozdzielić element ustaleń faktycznych od etapu ich fachowej oceny przez siebie.

Sąd stwierdził, że trafna była jedynie argumentacja organu czerpana z powołanego orzecznictwa sądowego, jak jednak zaznaczono, poruszona problematyka prawna nie miała zasadniczego znaczenia w niniejszej sprawie. Sąd zauważył, że jeżeli źródło nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu znajduje się w częściach wspólnych budynku, to naprawę zrealizować mają jego współwłaściciele (mała wspólnota mieszkaniowa), a rozliczenia między nimi nie interesują organów nadzoru budowlanego. Jest jednak inaczej, gdy źródło to znajduje się w lokalu odrębnym, o czym była mowa. O sposobie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy decyduje ocena jej indywidualnych okoliczności faktycznych i prawnych, nie zaś znajomość uogólnionych tez prawnych orzecznictwa, układanych na tle odmiennych stanów faktycznych.

Zdaniem Sądu, widoczna była pewna niestaranność procesowa organu, bowiem decyzja skierowana została do ogółu współwłaścicieli wskazanych w rozdzielniku, bez ustalenia i rozważenia charakteru wspólnoty mieszkaniowej i sposobu jej reprezentacji. Organ jak gdyby nie zauważał art. 33 § 1 K.p.a., zaś uzasadnienia decyzji jak zazwyczaj nie spełniają wymogów art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (patrz przykładowo na ten temat wyroki II SA/Wr 2250/2001 lub 377/15) i trudno też było doszukać się przyczyny zmiany rozstrzygnięcia w merytorycznej decyzji odwoławczej.

Sąd I instancji stwierdził, że przyczyną uchylenia decyzji były istotne naruszenia procedury w postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), co uzasadnia wskazanie (art. 153 P.p.s.a.) ich usunięcia w przyszłości.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 4, art. 80 i art. 86 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji nieuzasadnione zarzucenie organowi administracji nieustalenia w sposób precyzyjny adresata decyzji wydanej na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 4, art. 80 i art. 86 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji nieuzasadnione zarzucenie organowi administracji zignorowania normy prawnej zawartej w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy norma ta została przez organy nadzoru budowlanego uwzględniona w toku procedowania w sprawie.

3) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nakaz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku powinien być doprecyzowany na tyle szczegółowo, by nie pozostawiać zobowiązanemu dowolności w wyborze metody wykonania robót naprawczych.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z treścią art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane adresatami decyzji wydawanych na podstawie tych przepisów będzie zawsze właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Budynek objęty postepowaniem stanowi współwłasność i jest tzw. małą wspólnotą.

W ocenie skarżącego kasacyjnie bezpodstawny jest pogląd Sądu I instancji, że o ile źródłem złego stanu technicznego budynku jest zły stan techniczny lokalu nr 2, to decyzja, o której mowa w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinna być skierowana do właściciela tego lokalu nie zaś do wszystkich współwłaścicieli. Wobec niekwestionowanego przez Sąd I instancji zakresu robót dotyczących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku nie powinno budzić wątpliwości, że nieprawidłowości te dotyczą wyłącznie tych części budynku, które stanowią współwłasność. Decyzje organów nadzoru budowlanego nakładają obowiązki wyłącznie w odniesieniu do części wspólnych, to jest dachu, ścian fundamentowych i ścian zewnętrznych budynku. Obowiązek sformułowany na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mógł być skierowany wyłącznie do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Bez znaczenia w takiej sytuacji, kto jest ewentualnym sprawcą złego stanu części wspólnych budynku.

Odnośnie do kwestii zignorowania przez organy administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane skarżący kasacyjnie stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji wskazano, że budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. Okoliczność ta powoduje konieczność zastosowania się adresatów decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do wymogów zawartych w art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy, to jest do uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków i uzgodnienia z nim zakresu robót. Obowiązek wynikający z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane kierowany jest do inwestora nie zaś do organu nadzoru budowlanego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że nakaz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku powinien być doprecyzowany na tyle szczegółowo, by nie pozostawić zobowiązanemu dowolności w wyborze metody wykonania robót naprawczych. Celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Rolą organu jest przede wszystkim wykazanie istnienia przesłanek obligujących organ do podjęcia decyzji. Norma prawna zawarta w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku ani uprawnienia do wskazywania adresatom decyzji wyboru konkretnej metody usunięcia nieprawidłowości. Obowiązki zostały sformułowane w sposób wystarczająco czytelny aby wiadomo było jakich dokładnie efektów oczekiwać. Niecelowe i w zasadzie niemożliwe, biorąc pod uwagę wielość dostępnych na rynku rozwiązań technicznych i materiałowych, jest wskazywanie adresatom decyzji konkretnej metody wykonania prac naprawczych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. Z. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd przepisów wymienionych w zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej.

Stwierdzenie Sądu I instancji, iż widoczna była pewna niestaranność procesowa organu, bowiem decyzja skierowana została do ogółu współwłaścicieli wskazanych w rozdzielniku, bez ustalenia i rozważenia charakteru wspólnoty mieszkaniowej i sposobu jej reprezentacji oraz że organ jak gdyby nie zauważał art. 33 § 1 K.p.a. jest na tyle niejasne, że nie jest możliwa jego merytoryczna ocena.

Zgodnie z treścią art. 66 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej ustawa Prawo budowlane) to na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży m.in. obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. W konsekwencji adresatami obowiązków wynikających z decyzji wydawanych na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane mogą być zarówno właściciel obiektu budowlanego jak i zarządca takiego obiektu. Okoliczność, że tzw. mała wspólnota mieszkaniowa posiada zarząd nie oznacza, że decyzja nie może być skierowana także bezpośrednio do wszystkich współwłaścicieli budynku.

Odwoływanie się przez Sąd I instancji do uregulowania zawartego w art. 33 § 1 K.p.a. jest niezrozumiałe. Przepis ten określa, kto może być pełnomocnikiem strony. Organy administracji nie kwestionowały, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Można jedynie przypuszczać, iż Sąd I instancji zamierzał wyrazić pogląd, że w sytuacji, gdy tzw. mała wspólnota mieszkaniowa posiada zarząd decyzja powinna być doręczona zarządowi nie zaś mieszkańcom. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu odwoławczego została doręczona zarówno Zarządowi Wspólnoty jak i właścicielom poszczególnych lokali mieszkalnych. Także decyzja organu I instancji została doręczona tym samym podmiotom. Jeśli Sąd I instancji rzeczywiście uważał, że decyzja powinna być doręczona tylko Zarządowi Wspólnoty, to należałoby wykazać jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało doręczenie decyzji bezpośrednio członkom Wspólnoty Mieszkaniowej.

Za zasadny uznać należy również zarzut naruszenia przepisów wymienionych w zarzucie nr 2 skargi kasacyjnej.

Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Sądu I instancji, że organ administracji zignorował normę prawną zawartą w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie albowiem budynek, którego dotyczyła zaskarżona decyzja nie jest wpisany do rejestru zabytków jak również nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Z kolei z art. 39 ust. 3 ww. ustawy wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten także nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Wyraźnie bowiem mowa w nim o konieczności uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zaś decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ administracji wskazał, że to na podmiocie, na którego decyzją wydaną na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane nałożony został obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, ciąży obowiązek uzgodnienia planowanych robót z konserwatorem zabytków.

Za zasadny uznać należało również zarzut naruszenia przepisów wymienionych w zarzucie nr 3 skargi kasacyjnej.

Słusznie skarżący kasacyjnie organ podniósł, że sposób określenia nałożonych na współwłaścicieli budynku obowiązków był wystarczający i nie budził wątpliwości odnośnie do tego jakie prace wynikające ze stwierdzonych nieprawidłowości należy wykonać. Chybione jest zatem twierdzenie Sądu I instancji, że zakres nakazanych prac powinien być doprecyzowany na tyle szczegółowo, by nie pozostawić zobowiązanemu dowolności w wyborze metody wykonania robót naprawczych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd skarżącego kasacyjnie organu uznać należy za prawidłowy. W oparciu o zawarte w decyzji zapisy możliwe jest ustalenie jakie nieprawidłowości w budynku powinny zostać usunięte. Wybór konkretnego sposobu ich usunięcia należy do podmiotu, na który obowiązek został nałożony.

Zauważyć należy, że zbędne było ustalanie przez organy nadzoru budowlanego przyczyn powstałych nieprawidłowości oraz podmiotów odpowiedzialnych za ich powstanie. Celem decyzji wydawanych na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie do usunięcia stwierdzonych w budynku nieprawidłowości nie zaś poszukiwanie przyczyn ich powstania oraz osób odpowiedzialnych za ich powstanie.

Sąd I instancji zwrócił uwagę organom administracji, że o sposobie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy decyduje ocena jej indywidualnych okoliczności faktycznych i prawnych, nie zaś znajomość uogólnionych tez prawnych orzecznictwa, układanych na tle odmiennych stanów faktycznych. Sam Sąd I instancji jednak sporządzając uzasadnienie wyroku swoją argumentację oparł na ogólnikowych twierdzeniach mających wskazywać na braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organy administracji oraz dowolną ocenę materiału dowodowego.

Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji nie wyjaśniły przyczyn powstania zacieków w lokalu nr 3. Sąd nie wyjaśnił przy tym jakie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Decyzja nie nakłada obowiązku likwidacji zacieków w tym lokalu. Nadto stwierdzić należy, że przyczyny powstania zacieków w lokalu nr 3 zostały wskazane przez I. Z. i nie były one przez organy administracji kwestionowane.

Niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu I instancji, że w protokole oględzin nie zawsze zamieszczono szczegółowy opis stanu faktycznego, czemu służy ten dowód, lecz zawarto oceny czy przypuszczenia na temat przyczyn zastanego stanu lub sposobów naprawy. Sąd nie wskazuje czego w protokole oględzin nie zamieszczono oraz co to znaczy, że nie zawsze zamieszczano szczegółowy opis stanu faktycznego, a także które z opisów zawartych w protokole to jedynie oceny i przypuszczenia na temat przyczyn zastanego stanu rzeczy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdza, że jeśli źródło nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu znajduje się w częściach wspólnych budynku, to naprawę zrealizować mają jego współwłaściciele (mała wspólnota mieszkaniowa), a rozliczenia między nimi nie interesują organów nadzoru budowlanego. Jest jednak inaczej, gdy źródło to znajduje się w lokalu odrębnym. Jest to kolejne ogólnikowe stwierdzenie Sądu I instancji bez odniesienia go do konkretnej sytuacji faktycznej w sprawie.

Kolejny przykład ogólnikowego stwierdzenia Sądu I instancji, to stwierdzenie, że dane zawarte w protokołach kontroli były nieprecyzyjne, bowiem np. według zarządcy dach wymagał remontu, co zakwestionowały organy, ale nadal może budzić wątpliwości zakres nakazanych robót.

Przykładem ogólnikowego stwierdzenia Sądu I instancji, jest też stwierdzenie, że organ nie ocenił należycie stanowiska prawnego skarżącej, to jest jej twierdzeń, iż źródłem złego stanu technicznego budynku jest stan lokalu nr 2 i to twierdzenie strony wymagało wyjaśnienia. Wykazanie prawdziwości twierdzenia skarżącej może bowiem, zdaniem Sądu, wywołać zmianę adresata decyzji. Sąd nie wyjaśnił przy tym w jaki sposób stan techniczny lokalu nr 2 miałby wpływać na szczelność pokrycia dachowego, to jest na fakt, że z pokrycia dachowego odpadło kilka dachówek.

Powoływanie się przez Sąd I instancji na poparcie swojego stanowiska na wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 731/13, jest odwołaniem, które nie uwzględnia realiów sprawy, w której wyrok ten został wydany. W wyroku tym sformułowano wprawdzie tezę, że art. 61 i nakazy wydawane w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane odnoszą się co do zasady do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach, to jednak w pewnych sytuacjach nie można wykluczyć obowiązku wykonania określonych robót w lokalach. Dzieje się tak w sytuacjach, gdy roboty budowlane będą miały na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. W sprawie, w której wydany został ten wyrok kwestią sporną była możliwość nałożenia na właściciela lokalu obowiązku naprawy tarasu przylegającego do tego lokalu.

Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji nie ocenił zasadności stanowiska skarżącej, iż wydane nakazy nie zmierzają do doprowadzenia budynku do prawidłowego stanu technicznego z uwagi na ich niezgodność z zasadami sztuki budowlanej bądź też dlatego, że nakazy te należy zmienić na prostsze technicznie. W ocenie Sądu I instancji wymaga stwierdzenia, czy naprawdę wykonanie opaski lub izolacji części ciągu budynków nie wywoła zamierzonego skutku w odniesieniu do tej części. Formułując to twierdzenie Sąd nie odniósł się przy tym do faktu, że na konieczność wykonania opaski wskazała inżynier A. Z. i było to zalecenie wynikające z dokonanego przez tę osobę przeglądu pięcioletniego. Zalecenie zostało zatem sformułowane przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę. Tymczasem Sąd nie wyjaśnia dlaczego wiedza ta może być poddawana w wątpliwość tylko z tego powodu, że skarżąca ocenia zalecenie wykonania opaski za nieuzasadnione.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku jednakże nie było możliwe rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sprawa nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona i konieczne jest jej ponowne rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, powinien dokonać rzeczywistej kontroli zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów jak i pod kątem ewentualnych uchybień, które należy brać pod uwagę z urzędu, dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Nie można zaakceptować sytuacji, że uzasadnienie wyroku będzie sprowadzało się jedynie do ogólnikowych twierdzeń, że organy administracji niewłaściwie przeprowadziły postępowanie i ogólnikowych wskazań dla organów administracji co do dalszego postępowania.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.