Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 866/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, 12, 27,36
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 10, 33 c, 33 g
journal: Dz.U. 2014 poz 1512
law: Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Nr [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS"), po przeprowadzeniu kontroli sanitarnej w dniu 13 października 2015 r. nakazał [...] , prowadzącemu gabinet dentystyczny pod nazwą [...]:

1. wykonać badania skuteczności wentylacji, potwierdzone protokołem przeglądu wentylacji;

2. wykonać eksploatacyjne testy specjalistyczne przy:

a) stomatologicznym punktowym aparacie rentgenowskim model Kodak 2200;

b) stomatologicznym do zdjęć pantomograficznych i cefalometrycznych model ORTHORALIX 9200 DDE CEPH;

3. wykonać badania lekarskie [...] dopuszczające do pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące, wydane przez uprawnionego lekarza;

4. utworzenie i utrzymywanie ewidencji orzeczeń lekarskich pracowników pracujących w narażeniu na promieniowanie jonizujące;

5. opracowanie programu szkoleń z zakresu ochrony radiologicznej oraz zapewnienie jego realizacji;

6. uaktualnienie i utrzymywanie zbioru przepisów prawnych dotyczących ochrony radiologicznej i zasad stosowania źródła promieniowania jonizującego;

7. zapewnienie, aby [...]odbył szkolenie z zakresu i ochrony radiologicznej pacjenta, potwierdzone certyfikatem wydawanym na okres 5 lat;

8. uzupełnienie i wdrożenie dokumentacji systemu zarządzania jakością w pracowni rentgenowskiej zgodną z wymogami, poprzez opracowanie:

a) zapisów dotyczących wyników przeprowadzanych testów eksploatacyjnych urządzeń i radiologicznych i urządzeń pomocniczych oraz testów odbiorczych;

b) zapisów dotyczących kwalifikacji i szkoleń personelu;

c) procedury przeprowadzania klinicznych audytów wewnętrznych;

d) sposobu zapisu i oznaczenia informacji związanych z realizacją procedury, w szczególności danych administracyjnych pacjenta, jego pozycji i lateralizacji, dawek wykorzystywanych urządzeń i zastosowanych fizycznych parametrów i dawek, identyfikatorów osób realizujących procedurę;

e) sposobu i zakresu archiwizacji medycznej;

f) zakresu uprawnień związanych z wykonywaniem opisu wyników procedury oraz wydania wyniku procedury;

g) roboczej medycznej procedury radiologicznej zawierającej informacje wymagane wzorcowymi medycznymi procedurami radiologicznymi.

- w terminie do 1 lutego 2016 r.;

9. zapłatę opłaty za przeprowadzenie kontroli w kwocie sto dwadzieścia jeden złotych w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji;

- wskazując, jako podstawy prawne ww. nakazów art. 1 pkt. 3, art. 12 ust. 1a pkt. 2, art. 27 ust. 1, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412); art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.); art. 10 ust. 1, art. 33c ust. 5, art. 33g ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2014 r.; poz. 1512); § 10 ust. 1, § 22 ust. 1 pkt. 9 lit. c, § 22 ust. 1 pkt. 10, § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz. U. Nr 180, poz. 1325); § 8 ust. 1, § 9 ust. 1,2, 14 i 16 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie warunków bezpiecznego stosowania promieniowania jonizującego dla wszystkich rodzajów ekspozycji medycznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1015); załącznik do obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia 31 grudnia 2014 r. w sprawie ogłoszenia wykazu wzorcowych procedur radiologicznych z zakresu radiologii - diagnostyki obrazowej i radiologii zabiegowej (Dz. Urz. Min. Zdrów, z 2014 r., poz. 85); rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010r., poz. 203),

Uzasadniając decyzję, [...]PWIS wskazał, że dnia 13 października 2015 r. przedstawiciele [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przeprowadzili kontrolę w jednostce organizacyjnej pod nazwą [...], zgodnie z art. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015r. poz. 1412). W toku kontroli stwierdzono:

1. brak protokołu przeglądu wentylacji zgodnej z wymogami, co w ocenie organu stanowiło naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznym;

2. brak dokumentu potwierdzającego wykonanie testów eksploatacyjnych specjalistycznych przy:

a) stomatologicznym punktowym aparacie rentgenowskim model Kodak 2200;

b) stomatologicznym do zdjęć pantomograficznych i cefalometrycznych model ORTHORALIX 9200 DDE CEPH.

w ocenie organu stanowiło to naruszenie § 9 ust. 1,2, 14 i 16 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie warunków bezpiecznego stosowania promieniowania jonizującego dla wszystkich rodzajów ekspozycji medycznej;

3. brak orzeczenia lekarskiego [...], dopuszczającego do pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące, wydanego przez uprawnionego lekarza, co w ocenie organu stanowiło naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe;

4. brak ewidencji orzeczeń lekarskich pracowników, co stanowiło w ocenie organu naruszenie § 22 ust. 1, pkt. 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi;

5. brak programu szkoleń z zakresu ochrony radiologicznej oraz dokumentu potwierdzającego jego realizację, co w ocenie organu stanowiło naruszenie § 22 ust. 1 pkt. 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi;

6. nieaktualny zbiór przepisów prawnych dotyczących ochrony radiologicznej i zasad stosowania źródeł promieniowania jonizującego w medycynie, co w ocenie organu stanowiło naruszenie § 22 ust. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi;

7. brak certyfikatu potwierdzającego zdanie egzaminu z zakresu ochrony radiologicznej pacjenta [...], co w ocenie organu stanowiło naruszenie art. 33c ust. 5 z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe;

8. brak w dokumentacji systemu zarządzania jakością:

a) zapisów dotyczących wyników przeprowadzanych testów eksploatacyjnych urządzeń radiologicznych i urządzeń pomocniczych oraz testów odbiorczych;

b) zapisów dotyczących kwalifikacji i szkoleń personelu;

c) procedury przeprowadzania klinicznych audytów wewnętrznych;

d) sposobu zapisu i oznaczenia informacji związanych z realizacją procedury, w szczególności danych administracyjnych pacjenta, jego pozycji i lateralizacji, dawek wykorzystywanych urządzeń i zastosowanych fizycznych parametrów i dawek, identyfikatorów osób realizujących procedurę;

e) sposobu i zakresu archiwizacji medycznej;

f) zakresu uprawnień związanych z wykonywaniem opisu wyników procedury oraz wydania wyniku procedury;

g) roboczej medycznej procedury radiologicznej zawierającej informacje wymagane wzorcowymi medycznymi procedurami radiologicznymi -

co w ocenie organu stanowiło naruszenie § 8 ust. 1 16 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie warunków bezpiecznego stosowania promieniowania jonizującego dla wszystkich rodzajów ekspozycji medycznej oraz art. 33g ust 6 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe.

PPWIS wyjaśnił, że orzekł o opłacie za wykonywane czynności związane z kontrolą sanitarną na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015r. poz. 1412) i rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odwołanie od ww. decyzji [...]PWIS, wniósł do Głównego Inspektora Sanitarnego dnia [...] listopada 2015 r. [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący przyjęciem, że powinien wykonać nakazane mu czynności. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji.

Uzasadniając odwołanie, [...]wyjaśnił, że gabinet dentystyczny, jaki prowadzi, nie jest gabinetem rentgenowskim. Urządzenia przez niego eksploatowane nie emitują promieni rentgenowskich, które w jakikolwiek sposób mogłyby zagrażać zdrowiu osób z nich korzystających, albo obsługujących lub przebywających w ich pobliżu. Urządzenia te mają wszelkie wymagane atesty, certyfikaty i gwarancje jakości. W przypadku gdyby doszło do jakiejkolwiek awarii w zakresie zagrażającym zdrowiu ludzi, urządzenia te automatycznie się blokują.

Niezasadny jest nakaz przeglądu sprawnej i wydajnej wentylacji oraz nakaz wykonania testów eksploatacyjnych specjalistycznych przy stomatologicznym, punktowym aparacie rentgenowskim model Kodak 2200 oraz do zdjęć pantomograficznych i celfalometrycznych model ORTHORALDC 9200 DDE CEPH. Wskazał, że wszelkie prace z ww. urządzeniami wykonuje osobiście. Co do zarzutu braku posiadania orzeczenia lekarskiego dopuszczającego do pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące, wydanego przez uprawnionego lekarza, to podniósł, iż potencjalne narażenie na promieniowanie z ww. urządzeń jest jedynie teoretyczne, gdyż dawki tego promieniowania, o ile w ogóle występują, to w śladowych ilościach.

W opinii skarżącego, nie jest on pracownikiem, a przepisy wskazanego przez organ I instancji rozporządzenia nakazują posiadanie orzeczenia lekarskiego przez pracownika, a nie osobę, która statusu pracownika nie posiada. Nie zatrudnia również żadnych pracowników na umowę o pracę. W konsekwencji brak więc podstaw do wymagania, aby w gabinecie dentystycznym znajdowały się: ewidencja osób zatrudnionych w pracowni rentgenowskiej (mój gabinet nie jest taką pracownią, nie mam również zatrudnionych pracowników), ewidencje dawek otrzymywanych przez pracowników i ewidencje orzeczeń lekarskich stwierdzających brak przeciwwskazań do pracy pracowników na określonym stanowisku (z ww. przyczyn). Z tych samych względów (praktyczny brak narażenia na promieniowanie, brak statusu zakładu radiologicznego gabinetu skarżącego, brak pracowników - osób zatrudnionych na umowach o pracę) brak jest podstaw, aby posiadać program szkoleń z zakresu ochrony radiologicznej, dokumentu potwierdzającego jego realizację, czy też aktualnych zbiorów przepisów prawnych dotyczących ochrony radiologicznej i zasad stosowania źródeł promieniowania jonizującego w medycynie.

Skarżący podkreślił, że gdyby gabinet stwarzał narażenie na promieniowanie i był gabinetem radiologicznym (a nie dentystycznym), to dopiero wówczas koniecznym byłoby posiadanie certyfikatu potwierdzającego zdanie egzaminu z zakresu ochrony radiologicznej pacjenta oraz dokumentacji systemu zarządzania jakością.

W ocenie skarżącego, ustawa Prawo atomowe, czy przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie warunków bezpiecznego stosowania promieniowania jonizującego dla wszystkich rodzajów ekspozycji medycznej, to przepisy, które powinny mieć zastosowanie do podmiotów, które stosują urządzenia radiologiczne (np. zakłady radioterapii), a nie do gabinetów dentystycznych, gdzie promieniowanie, występuje w ilościach zbliżonych do tzw. promieniowana tła - przy badaniu OPG pacjent otrzymuje 10 mikrosivertów czyli tyle co każdy pasażer samolotu otrzymuje podczas jednej godziny lotu, a przy badaniu RTG (zdjęcia zębowe) dawka jest pięciokrotnie mniejsza.

Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS"), decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2016 r., działając na podstawie 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks stępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") oraz art. 12 ust. 2 i ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 19 października 2015 r. [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoją decyzję GIS podkreślił, że organ I instancji, w wyniku kontroli stwierdził liczne uchybienia, które stanowią naruszenie przepisów prawnych z zakresu ochrony radiologicznej. Przytoczył ustalenia organu I instancji i stwierdził, że nałożone na [...]nakazy decyzją z dnia [...] października 2015 r. przez PWIS, na podstawie przeprowadzonej kontroli w dniu 13 października 2015 r., wynikają ze stwierdzenia braku stosowania się do przepisów wynikających z ustawy Prawo atomowe. Każde uchybienie oznacza niestosowanie się do konkretnych przepisów prawa, a argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż właściciel gabinetu jest pracownikiem w rozumieniu ustawy Prawo atomowe.

Mający zezwolenie na uruchomienie pracowni RTG podmiot jest zobowiązany spełniać określone wymogi § 22 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi. Istniejące i wynikające z nich obowiązki zapewniają ochronę pacjentów, pracowników i osób z ogółu ludności przed zagrożeniem ze strony promieniowania jonizującego. Osobisty pogląd strony, wyrażony w odwołaniu, a dotyczący nieistotności tych zagrożeń oraz braku potrzeby ochrony przed tymi zagrożeniami, nie ma tu znaczenia.

Art. 33c ust 7 ustawy Prawo atomowe nakazuje wykonywanie testów podstawowych i specjalistycznych, a brak zauważalnych nieprawidłowości, wbrew twierdzeniu strony nie zwalnia z tego obowiązku. Należy nadmienić, że ustawa Prawo atomowe nakazuje wykonywanie testów specjalistycznych, jedynie przez uprawnione podmioty posiadające akredytację lub przez specjalistę w dziedzinie fizyki medycznej. Jeżeli strona wykonuje testy specjalistyczne osobiście, to wykonuje je niezgodnie z prawem - art. 33c ust 7e ustawy Prawo atomowe. Strona może osobiście wykonywać jedynie testy podstawowe - art. 33c ust 7g ustawy Prawo atomowe. Osoba prowadząca gabinet RTG będąc kierownikiem jednostki organizacyjnej odpowiada za stan ochrony radiologicznej a w toku postępowania kontrolnego ustalono, iż naruszając wskazane przepisy prawa, jest sprawcą wykroczenia - art. 7 ust 1 ustawy Prawo atomowe.

Pismem z dnia 5 marca 2016 r. [...], reprezentowany przez adw. [...], wniósł do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję GIS, zaskarżając ją w całości.

Decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 84 § 1 k.p.a. przez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego ds. ustalenia, czy ewentualne promieniowanie RTG w gabinecie dentystycznym skarżącego występuje, a jeśli tak, to jaki jest jego poziom, oraz czy ten poziom w jakikolwiek sposób zagraża zdrowiu, przebywającym w ww. gabinecie osobom i w związku z tym, czy kwalifikuje się to do ustalenia, że gabinet dentystyczny skarżącego jest pracownią RTG; błąd w ustaleniach fatycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, który mógł mieć wpływ na jego treść przez przyjęcie, że:

- gabinet dentystyczny skarżącego [...] jest pracownią RTG w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz. U. 2006, Nr 180, poz. 1325);

- skarżący [...] powinien wykonać wszystkie te czynności, które zostały mu nakazane w decyzji z [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dnia [...] października 2015 r.

W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu, oraz o zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego podniósł, że nieuprawnione jest twierdzenie, że gabinet dentystyczny, jaki prowadzi skarżący [...] , jest pracownią rentgenowską, gdyż ewentualne promieniowanie podczas wykonywania zdjęć RTG w gabinecie dentystycznym o ile w ogóle występuje, to ma charakter subminimalny, nawet mniejszy niż promieniowanie, na jakie narażony jest każdy człowiek poruszający się po ziemi z promieniowania z atmosfery.

Pracownią RTG – w ocenie pełnomocnika skarżącego - można nazwać gabinet, który emituje szkodliwe promieniowanie w dawkach przekraczających promieniowanie występujące na co dzień. Natomiast urządzenia eksploatowane w gabinecie dentystycznym skarżącego nie emitują promieni rentgenowskich, które w jakikolwiek sposób mogłyby zagrażać zdrowiu osób z nich korzystających, je obsługujących lub przebywających w ich pobliżu. Urządzenia te mają wszelkie wymagane atesty, certyfikaty i gwarancje jakości. W przypadku gdyby doszło do jakiejkolwiek awarii w zakresie zagrażającym zdrowiu ludzi, urządzenia te automatycznie się blokują.

W tej sytuacji nakazanie skarżącemu wykonania przeglądu wentylacji oraz wykonania testów eksploatacyjnych specjalistycznych przy stomatologicznym, punktowym aparacie rentgenowskim model Kodak 2200 oraz stomatologicznym modelu do zdjęć pantomograficznych i celfalometrycznych ORTHORALIX 9200 DDE CEPH, nie znajduje podstaw faktycznych. Skoro nie może być mowy o tym, aby gabinet dentystyczny był pracownią RTG z ww. przyczyn oraz nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu ww. urządzeń, które wydzielałyby dawki promieniowania przekraczające stawki zgodne wydzielane przy ich prawidłowym funkcjonowaniu, to nie można nakładać na skarżącego obowiązków wskazanych w punktach 1-8 decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...].

Pełnomocnik skarżącego podtrzymał również stanowisko wyrażone w odwołaniu, odnośnie zarzutu braku posiadania przez skarżącego orzeczenia lekarskiego dopuszczającego do pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące, wydanego przez uprawnionego lekarza.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że według dostępnych danych, do jakich dotarł skarżący, skutki napromieniowania ciała ludzkiego w zależności od wielkości pochłoniętej energii kształtują się następująco:

Dawka w [Sv] - Skutki napromieniowania

- 0,25 - brak wykrywalności skutków klinicznych, tj. 250.000 (mikrosivertów)

- 0,25-0,50 - zmiany obrazu krwi,

- 0,50-1,00 - mdłości, zmęczenie, tj. 500.000-1.000.000 pSv,

- 1,00-2,00 - mdłości, wymioty, wyczerpanie, zmniejszona żywotność, biegunka,

- 2,00-4,00 - mdłości, wymioty, niezdolność do pracy, pewna liczba zgonów,

- 4,00-6,00 - 50% zgonów (w ciągu 2-6 tygodni),

- 6,00 i więcej - prawie 100% zgonów

Dawki skuteczne będące rezultatem naświetleń diagnostycznych w gabinetach dentystycznych są rzędu 2 µSv - zdjęcie tzw. zębowe, a więc w ilościach ponad 100.000 razy mniejszych niż wykrywalna dawka dla skutków klinicznych. Dla porównania, naturalne tło promieniotwórcze (z atmosfery) w Polsce powoduje przyjęcie 2.000 -3.000 µSv rocznie. Analizując ww. zestawienie skutków napromieniowania widać, że nawet dawka 250.000 µSv (mikrosivertów), czyli 125.000 razy większa niż podczas wykonywania zdjęcia w gabinecie dentystycznym, nie wywołuje żadnych skutków klinicznych. Skoro dentystyczne aparaty diagnostyczne RTG przy jednym zdjęciu emitują dawkę równą 1/1000 promieniowana naturalnego tła, to nie można mówić o szkodliwym oddziaływaniu na pacjenta, lekarza czy też osobę postronną. Nie można również mówić, że są o pracownie dentystyczne, skoro emitowane promieniowanie jest niższe niż podczas kilkugodzinnego przebywania na wolnej przestrzeni.

Nie można więc przyjmować, że skarżący jest podmiotem, który stosuje urządzenia radiologiczne (analogicznie jak zakłady radioterapii). W radioterapii w onkologii dawki są nawet pół miliona razy silniejsze (0,5-1 min µSv). Dawek takich nigdy w RTG dentystycznym się nie stosuje. W konsekwencji gabinety dentystyczne nie mogą być traktowane jako pracownia rentgenowska. Nie powinny więc mieć do nich zastosowania przepisy dotyczące warunków bezpieczeństwa przy urządzeniach radiologicznych. Prowadziłoby to do absurdalnej sytuacji, że można by na tej podstawie dokonywać kontroli praktycznie każdej działalności gospodarczej wykonywanej na otwartej przestrzeni, gdyż narażenie na promieniowanie jest tam rocznie tysiąc razy większe niż przy wykonaniu jednego zdjęcia RTG w gabinecie skarżącego.

W sytuacji, gdy organ administracyjny nie podzielał powyższego stanowiska skarżącego, co do dawek promieniowania, jakie są wydzielane w gabinetach dentystycznych, powinien w tej kwestii zasięgnąć opinii biegłego stosownej specjalności celem ustalenia, czy dawki, jakie emitowane są przez urządzenia w gabinecie dentystycznym skarżącego uprawniają do twierdzeń, że może on być traktowany jako pracownia RTG z wszelkimi z tym związanymi konsekwencjami. Ustalenie bowiem, czy dane urządzenie wydziela szkodliwe promieniowanie, a jeśli tak, to jaka jest dawka takiego promieniowania, wymaga wiadomości specjalnych.

W konsekwencji brak było podstaw do wymagania, aby w gabinecie dentystycznym skarżącego znajdowały się: ewidencja osób zatrudnionych w pracowni rentgenowskiej, gdyż gabinet nie jest taką pracownią, nie ma on również zatrudnionych pracowników, ewidencje dawek otrzymywanych przez pracowników i ewidencje orzeczeń lekarskich stwierdzających brak przeciwwskazań do pracy pracowników na określonym stanowisku (z ww. przyczyn).

Z tych samych względów (praktyczny brak narażenia na promieniowanie, brak statusu gabinetu dentystycznego jako zakładu radiologicznego, brak pracowników - osób zatrudnionych na umowach o pracę), brak jest podstaw, aby posiadać program szkoleń z zakresu ochrony radiologicznej, dokumentu potwierdzającego jego realizację, czy też aktualnych zbiorów przepisów prawnych dotyczących ochrony radiologicznej i zasad stosowania źródeł promieniowania jonizującego w medycynie.

Gdyby gabinet dentystyczny skarżącego stwarzał narażenie na promieniowanie i był gabinetem radiologicznym (a nie dentystycznym), to dopiero wówczas koniecznym byłoby posiadanie certyfikatu potwierdzającego zdanie egzaminu z zakresu ochrony radiologicznej pacjenta oraz dokumentacji systemu zarządzania jakością.

Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe, czy przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie warunków bezpiecznego stosowania promieniowania jonizującego dla wszystkich rodzajów ekspozycji medycznej, to przepisy, które powinny mieć zastosowanie do podmiotów, które stosują urządzenia radiologiczne (np. zakłady radioterapii), a nie do gabinetów dentystycznych, gdzie promieniowanie, o ile w ogóle występuje, to w śladowych ilościach.

W odpowiedzi na skargę, GIS wskazał, że nie było potrzeby powoływania biegłego do spraw ustalenia czy ewentualne promieniowanie RTG w gabinecie dentystycznym występuje, a jeśli tak, to jaki jest jego poziom, oraz czy ten poziom w jakikolwiek sposób zagraża zdrowiu. W Polsce obowiązuje prawo zgodnie, z którym pacjent, personel oraz osoby z ogółu ludności chronione są przed promieniowaniem RTG, a zasady ochrony przed promieniowaniem zawarte są w ustawie Prawo atomowe oraz w aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Zgodnie z § 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi, pracownią rentgenowską jest pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, przeznaczonych do wykonywania medycznych procedur radiologicznych z wykorzystaniem promieniowania rentgenowskiego.

Strona wykonuje medyczne procedury radiologiczne z wykorzystaniem promieniowania rentgenowskiego wykonując zdjęcia rentgenowskie pacjentom w swoim gabinecie. Tak więc, gabinet strony spełnia wymagania definicji pracowni rentgenowskiej, czyli jest pracownią rentgenowską.

Nakazy nałożone na [...]decyzją z dnia [...] października 2015 r. (znak: [...]) PWIS w [...], na podstawie przeprowadzonej kontroli w dniu 13 października 2015 r., wynikają ze stwierdzenia braku stosowania się do przepisów ustawy Prawo atomowe i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Każde uchybienie oznacza niestosowanie się do konkretnych przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja organu II instancji oraz organu I instancji jest obarczona wadami w postaci naruszenia prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie obu decyzji, choć przede wszystkim z przyczyn innych niż te, które zostały powołane w skardze [...].

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd kontrolujący decyzje administracyjne w związku z wniesioną skargą, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

O ile bowiem rację ma skarżący, podnosząc zarzut, że organa obu instancji nieprawidłowo uznały, iż gabinet dentystyczny [...] jest pracownią rentgenowską - w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi - o tyle błędnie kwalifikuje prawnie tenże zarzut. Nie stanowi on bowiem "błędu w ustaleniach faktycznych", ale błąd w subsumcji prawnej ustalonego stanu faktycznego.

Organa obu instancji wadliwie zakwalifikowały gabinet dentystyczny z aparatem rentgenowskim, jako i "gabinet rentgenowski" i "pracownię rentgenowską". Z uzasadnienia decyzji PPWIS (a także i decyzji GIS) wynika wprost, że organ nie widzi ani prawnej, ani faktycznej różnicy pomiędzy oboma ww. pojęciami, użytymi w cyt. rozporządzeniu - utożsamiając gabinet z pracownią rentgenowską. Jest to błędem co do prawa, a nie co do faktu.

Przez "pracownię rentgenowską" należy rozumieć pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, przeznaczonych do wykonywania medycznych procedur radiologicznych z wykorzystaniem promieniowania rentgenowskiego, natomiast przez gabinet rentgenowski pomieszczenie pracowni rentgenowskiej, w którym zainstalowana jest na stałe co najmniej jedna lampa rentgenowska – § 1 pkt. 3 i 4 rozporządzenia. Medyczną procedurą radiologiczną jest opis czynności niezbędnych do przeprowadzenia badania lub zabiegu z wykorzystaniem promieniowania jonizującego w celu postawienia diagnozy bądź leczenia (art. 3 pkt. 13 Prawa atomowego).

Jak wynika z powyższego, gabinet rentgenowski jest częścią składową pracowni rentgenowskiej, a nie samodzielnym pomieszczeniem; nie może być tym samym utożsamiany z "pracownią rentgenowską", nie może być tym bardziej utożsamiany z "medycznymi gabinetami stomatologicznymi wyposażonymi w aparaty rentgenowskie" - w rozumieniu § 11 ust. 2 pkt. 2 cyt. rozporządzenia. Skoro bowiem rozporządzenie wprowadza pojęcie medycznego gabinetu stomatologicznego, w którym jest aparat rentgenowski, zamiast używać terminu "pracownia rentgenowska" lub "gabinet rentgenowski", to świadczy to o tym, iż pojęcia te nie są tożsame. Przemawia za tym również treść art. 37e ust. 7 Prawa atomowego, zgodnie z którym nie stosuje się do rentgenowskich aparatów stomatologicznych ust. 1 – 5 tego artykułu w brzmieniu:

"1. Prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące w celach medycznych polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych z zakresu badań rentgenodiagnostycznych, badań diagnostycznych i leczenia chorób nienowotworowych oraz paliatywnego leczenia chorób nowotworowych z wykorzystaniem produktów radiofarmaceutycznych oraz zabiegów z zakresu radiologii zabiegowej wymaga zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku jednostek ochrony zdrowia podległych lub podporządkowanych Ministrowi Obrony Narodowej lub nadzorowanych przez niego albo dla których jest on organem założycielskim, zgodę, o której mowa w ust. 1, wydaje komendant wojskowego ośrodka medycyny prewencyjnej, a w przypadku jednostek ochrony zdrowia podległych lub podporządkowanych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych lub przez niego nadzorowanych albo dla których jest on organem założycielskim - państwowy inspektor sanitarny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

3. Zgoda, o której mowa w ust. 1 i 2, może być wydana podmiotowi, który:

1) dysponuje odpowiednią liczbą personelu o właściwych kwalifikacjach;

2) dysponuje urządzeniami radiologicznymi niezbędnymi dla wykonywania badań diagnostycznych i leczenia;

3) stosuje właściwe procedury postępowania medycznego;

4) posiada system zarządzania jakością świadczonych usług medycznych w zakresie, o którym mowa w ust. 1.

4. Zgoda, o której mowa w ust. 1 i 2, jest wydawana po uzyskaniu opinii właściwego terenowo konsultanta wojewódzkiego do spraw radiologii - diagnostyki obrazowej lub medycyny nuklearnej.

5. Opinię, o której mowa w ust. 4, konsultant wojewódzki wydaje nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania od organu wydającego zgodę wniosku o wydanie opinii.".

Jak wynika z ww. przepisu, w wypadku używania rentgenowskich aparatów stomatologicznych, lekarz stomatolog, właściciel gabinetu dentystycznego, nie ma potrzeby zatrudniania personelu o odpowiednich kwalifikacjach (a więc zbędne jest potwierdzanie tychże i posiadanie świadectw zdanych egzaminów), zbędne są również procedury postępowania medycznego i system zarządzania jakością świadczonych usług medycznych.

Organa obu instancji w ogóle nie zwróciły uwagi na to, że powołane wyżej rozporządzenie w sposób jednoznaczny wyróżnia gabinety rentgenowskie, w których jest zainstalowany aparat rentgenowski stomatologiczny (§ 5 ust. 3 pkt. 1) od medycznych gabinetów stomatologicznych, wyposażonych w aparaty rentgenowskie.

W tym pierwszym wypadku jest to bowiem część pracowni rentgenowskiej, w której zainstalowano aparat RTG stomatologiczny, w drugim zaś gabinet dentystyczny, w którym jest aparat RTG.

Orzekając o obowiązkach, które wynikały z § 22 cyt. rozporządzenia, organa obu instancji nie wzięły pod uwagę, że dotyczą one pracowni rentgenowskich, a nie medycznych gabinetów stomatologicznych wyposażonych w aparaty rentgenowskie.

Ww. uwagi mają decydujący charakter w ocenie uprawnień i zakresu kontroli prowadzonej przez powiatowe organa inspekcji sanitarnej i uzasadniają wniosek, że oba organa dopuściły się naruszenia wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, nakazującej, aby organa administracji publicznej działały na podstawie przepisów prawa, jak również zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Ta druga zasada, przewidująca, że w toku postępowania organa administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, została naruszona przez to, że organ I i II instancji naruszył obowiązek załatwienia sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, czym jednocześnie nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, obie ww. zasady zostały przez [...]PINS i GIS naruszone również i w inny sposób. Otóż, organ I instancji orzekł m. in. na podstawie § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie warunków bezpiecznego stosowania promieniowania jonizującego dla wszystkich rodzajów ekspozycji medycznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1015) ignorując fakt o znaczeniu prawnym, że przepis ten - zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1023) - utracił moc z dniem 6 września 2014 r. jako niezgodny z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP.

Co więcej, ten fakt prawny został zignorowany również przez GIS, który ponadto – bezkrytycznie i w sposób niezasługujący na aprobatę, powielając uzasadnienie organu I instancji – nie zauważył nawet, że stanowiące podstawę kontrolowanego w trybie odwoławczym orzeczenia [...]PWIS § 9 ust. 1 i 2 oraz §§ 14 i 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie warunków bezpiecznego stosowania promieniowania jonizującego dla wszystkich rodzajów ekspozycji medycznej zostały uchylone rozporządzeniem Ministra Zdrowia, zmieniającego ww. rozporządzenie; z dnia 12 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2040), które weszło w życie 19 grudnia 2015 r., a więc przed dniem decyzji GIS, tj. przed dniem 1 lutego 2016 r.

Reasumując; w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...]PWIS dokonał błędnej kwalifikacji prawnej podmiotu, w którym znajdował się stomatologiczny punktowy aparat rentgenowski model Kodak 2200 i aparat rentgenowski stomatologiczny do zdjęć pantomograficznych i cefalometrycznych model ORTHORALIX 9200 DDE CEPH. Błąd polegał na wadliwej i niestarannej interpretacji prawa poprzez utożsamienie medycznego gabinetu stomatologicznego, w którym znajdował się stomatologiczny aparat rentgenowski z pracownią lub gabinetem rentgenowskim. Błędnym więc było zastosowanie prawa, które dotyczyło wymogów stawianych pracowniom rentgenowskim. Wadliwie organ I instancji zastosował przepis, który z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Istotnym błędem GIS było nie tylko utrzymanie w mocy tak wadliwego orzeczenia organu I instancji, a przez to naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., ale również brak należytej i wymaganej od organu władzy publicznej znajomości prawa, na podstawie którego orzeka. Bezkrytyczne i bezrefleksyjne powielenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego twierdzeń organu I instancji i wskazanych przezeń podstaw prawnych świadczy o braku staranności w dokonanej ocenie kontrolowanej decyzji. GIS – co wynika z uzasadnienia decyzji i odpowiedzi na skargę – nawet w kwietniu 2016 roku nie wiedział, że po pierwsze zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2013 r., a po drugie, że w życie w dniu 19 grudnia 2015 r. weszło rozporządzenie, zmieniające podstawy prawne orzeczenia organu I instancji.

Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że oba organa wydały decyzje w sposób urągający także art. 107 § 1 k.p.a. - obowiązkowi podania przez organ uzasadnienia prawnego decyzji - w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. GIS prawo to naruszył nie tylko z uwagi na ww. argumenty i powołanie prawa nieobowiązującego, ale i poprzez brak jakichkolwiek rozważań samodzielnych, niemających ogólnikowego charakteru, uzasadniających nie tylko podstawę prawną, ale i dokonanych przez ten właśnie organ – jako odwoławczy - ustaleń faktycznych.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ weźmie pod uwagę obowiązujące i aktualne prawo oraz wiążącą go ww. ocenę prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zarazem organ, w ww. sposób, ponownie, dokona subsumcji już ustalonego stanu faktycznego (niespornego) i prawnego, aby prawo o charakterze cogentis nie zostało ponownie naruszone, a zasady ogólne prawa administracyjnego były dochowane.

Organ ponadto uwzględni to, co w tym konkretnym stanie faktycznym rzeczywiście podlega jego kontroli.

Ww. bowiem - ewidentne i niebudzące wątpliwości Sądu - wady prawne orzeczeń organów obu instancji są podstawą do ich uchylenia, zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.