Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 839/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 2021 poz 573
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
article: art. 187, art. 191
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 145
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Kaute, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Czarkowski (spr.), asesor WSA Agnieszka Sułkowska, Protokolant referent stażysta Paweł Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...] z siedzibą w D. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od grudnia 2017r. do listopada 2018 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie [...] w R. (dalej: "Skarżący", "Stowarzyszenie" lub "Strona") decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister" lub "Organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2021 r. Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes" lub "Organ I instancji") w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od grudnia 2016 r. do listopada 2017 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych oraz prawnych sprawy.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. Państwowy Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wezwał Stowarzyszenie do złożenia deklaracji i poinformowania o przyczynach jej niezłożenia za m.in. okres od grudnia 2017 r. do listopada 2018 r. Strona nie dopełniła powyższego obowiązku.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Prezes wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązań za ww. okres.

W tym samym dniu, Organ I instancji wysłał do Strony wezwanie do przedstawienia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, dowodów będących w posiadaniu strony w postaci potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii następujących dokumentów:

- orzeczeń o stopniu niepełnosprawności pracowników albo orzeczeń o częściowej lub całkowitej niezdolności do pracy, wraz z adnotacją kiedy orzeczenie wpłynęło do pracodawcy,

- w przypadku zatrudniania pracowników dotkniętych schorzeniami szczególnie utrudniającymi wykonywanie pracy (uzasadniającymi obniżenie wskaźnika) - zaświadczeń lekarskich potwierdzających rodzaj schorzenia (z wyjątkiem przypadków, w których w orzeczeniu wskazano kod przyczyny niepełnosprawności: 01-U, 04-0 lub 06-E),

- złożonych do ZUS deklaracji ZUS DRA oraz załączników ZUS RCA/RNA/RSA za okres od grudnia 2017 r. do listopada 2018 r.,

- w przypadku wystąpienia różnic pomiędzy rzeczywistą wysokością zatrudnienia a wysokością zatrudnienia wykazywaną do ZUS pisemnego wyjaśnienia ich przyczyn,

- innych dokumentów potwierdzających stan zatrudnienia w ww. okresie w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy,

- posiadanych informacji o kwocie obniżenia wpłat na PFRON na podstawie art. 22 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm., dalej także "ustawa o rehabilitacji"), wraz z potwierdzeniem daty ich otrzymania,

- innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Strona w odpowiedzi na wezwanie przy piśmie z dnia 24 sierpnia 2021 r. załączyła następujące dowody:

1) kopie orzeczeń o niepełnosprawności dwóch pracowników:

- K. H. - orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 13 lipca 2015 r. nr [...] oraz orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr [...];

- M. K. - orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 12 maja 2014 r. nr [...], orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 27 października 2016 r. nr [...], orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...];

- C. T. – orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 16 lutego 2018 r. nr: [...] oraz zaświadczenie o stanie zdrowia [...], potwierdzające wystąpienie szczególnego schorzenia.

2) kopie deklaracji ZUS P DRA, ZUS P RCA, ZUS P RSA, ZUS P RZA za okres od grudnia 2017 r. do listopada 2018 r.;

3) kopie zaświadczenia o wpisie do rejestru oraz regony prowadzonych przez Stowarzyszenie [...] placówek:

- Ośrodka Rewalidacyjno-Wychowawczego,

- Niepublicznej Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy,

- Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w R., statut placówki,

- Przedszkola Niepublicznego w R.,

- Środowiskowego Domu Samopomocy,

- Niepublicznego Gimnazjum Specjalnego w D.,

- Niepublicznej Szkoły Podstawowej w D.;

4) informację comiesięczną o liczbie uczniów i podopiecznych niepełnosprawnych w ww. jednostkach.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Prezes określił wysokość zobowiązań Stowarzyszenia z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od grudnia 2017 r. do listopada 2019 r. w łącznej kwocie 65.236 zł.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i uznanie, że placówki Stowarzyszenia nie miały obowiązku dokonywania wpłat na PFRON.

W uzasadnieniu odwołania strona wyjaśniła, że Stowarzyszenie powstało w 2004 roku, a jego główną jego ideą było zorganizowanie specjalistycznej, fachowej opieki dla dzieci niepełnosprawnych z terenów wiejskich. Stowarzyszenie jest organizacją pożytku publicznego, niedziałającą dla zysku, nieprowadzącą działalności gospodarczej, zarejestrowaną w KRS pod numerem [...].

W celu realizowania swojej misji w 2004 roku Stowarzyszenie założyło placówki edukacyjne wpisane do rejestru placówek w Gminie R. i Starostwie Powiatowym w M.: Ośrodek Rewalidacyjno-Wychowawczy w P. oraz Niepubliczną Szkołę Podstawową (z klasami integracyjnymi i specjalnymi) w D. W kolejnych latach powstawały następne placówki: Niepubliczne Gimnazjum Specjalne w D., Niepubliczna Szkoła Specjalna Przysposabiająca do Pracy w P., Niepubliczna Poradnia Psychologiczno- Pedagogiczna w R., Niepubliczne Przedszkole [...] w R., Środowiskowy Dom Samopomocy w P., Dzienny Dom Pobytu w R., Niepubliczny Żłobek w R. Obecnie Stowarzyszenie w swoich placówkach zapewnia opiekę 91 uczniom z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, 33 dzieciom z opiniami o wczesnym wspomaganiu rozwoju, 38 osobom dorosłym z orzeczeniem o niepełnosprawności oraz 20 seniorom (w tym 10 z orzeczeniem o niepełnosprawności).

Jednocześnie Strona wyjaśniła, że struktura organizacyjna Stowarzyszenia, określona w § 22 Statutu, zgodnie z którą "Do kierowania bieżącą działalnością zarząd powołuje dyrektora stowarzyszenia oraz dyrektorów jednostek organizacyjnych. Dyrektorzy poszczególnych jednostek organizacyjnych kierują bieżącą działalnością jednostki oraz przysługują im uprawnienia zakładu pracy określone Kodeksem Pracy, włącznie z zatrudnianiem i zwalnianiem pracowników" - nie przewiduje zatrudniania pracowników poszczególnych placówek przez zarząd Stowarzyszenia. Każda placówka jest odrębnym zakładem pracy rozumieniu Kodeksu Pracy, zarejestrowanym w odpowiednim rejestrze czyli jest pracodawcą, każda jest odrębnie zarejestrowana w odpowiednim rejestrze i każda otrzymuje oddzielną dotację, czyli dysponuje odrębnym budżetem. Nie ma możliwości przepływu finansowego pomiędzy placówkami.

Każda z placówek posiada odrębny statut, również regulamin wynagradzania i regulamin pracy, własny Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych. Struktura Stowarzyszenia jest odpowiednia do np. struktury oświaty w samorządzie, gdzie gmina/powiat jest organem prowadzącym, często zapewniającym obsługę księgową, ale każda szkoła jest odrębnym zakładem pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Ponadto, zgodnie z zapisami Rozdziału 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U.2021.1930) dotacje przyznawane są dla konkretnej szkoły/przedszkola/placówki, a nie dla organu prowadzącego. Strona wyjaśniła, że swoje stanowisko przedstawiła PFRON-owi w piśmie z dnia 30 kwietnia 2021 r., a Prezes w decyzji nie odniósł się do nich.

Zdaniem Strony przytoczone wyżej okoliczności sprawiają, że placówki spełniają warunki określone w art. 21 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych są to bowiem placówki albo zatrudniające poniżej 25 osób, albo wyczerpujące warunki określone w art. 21 ust. 2e ust. 3 ww. ustawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że wysokość zobowiązania strony została ustalona na podstawie dowodów nadesłanych przez stronę wraz z pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 24 września 2021 r. w postaci kopii orzeczeń o stopniu niepełnosprawności K. H., M. K. i C. T. oraz kopii deklaracji ZUS P DRA, ZUS P RCA, ZUS P RSA, ZUS P RZA.

W ocenie organu odwoławczego, Organ I instancji po rozpatrzeniu całości zgromadzonego w sprawie materiału w sposób prawidłowy wskazał, iż to Stowarzyszenie jest pracodawcą dla zatrudnionych w ww. placówkach pracowników, a nie poszczególne placówki. Wskazują na to dowody w postaci deklaracji ZUS P DRA za okres od grudnia 2017 r. do listopada 2018 r., w których zadeklarowano łączną liczbę osób ubezpieczonych ze wszystkich prowadzonych przez stronę placówek, kopii załączników do ww. deklaracji przedstawiającą liczbę zatrudnionych pracowników w przeliczeniu na pełne etaty, nieposiadanie przez wyżej wymienione placówki nadanego numeru NIP w okresie objętym postępowaniem.

Minister zauważył, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. z 2020 r., poz. 170) numer identyfikacji podatkowej oznacza numer identyfikacyjny płatnika podatków oraz płatnika składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Te okoliczności dowodzą, że wskazane jednostki nie realizowały wobec swoich pracowników obowiązku pracodawcy, wynikającego z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym podlegają m.in. osoby, które są pracownikami, zaś wg art. 4 płatnikiem składek jest pracodawca. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które na podstawie odrębnych ustaw są podatnikami, podlegają obowiązkowi ewidencyjnemu. Obowiązkowi ewidencyjnemu podlegają również inne podmioty niż wymienione w ust. 1, jeżeli na podstawie odrębnych ustaw są podatnikami oraz płatnicy podatków. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy, obowiązkowi ewidencyjnemu podlegają także podmioty będące, na podstawie odrębnych ustaw, płatnikami składek ubezpieczeniowych. Jednostka organizacyjna samodzielnie zatrudniająca pracowników, staje się płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne, a to oznacza, że jest zobowiązana uzyskać własny NIP.

W związku z powyższym, brak uzyskania własnego NIP przez ww. jednostki, dowodzi, że nie są one wystarczająco wyodrębnione finansowo, aby samodzielnie mogły wywiązywać się z realizacji zobowiązań finansowych wynikających ze stosunku pracy. Wobec tego nie można im przypisać przymiotu pracodawcy. Tym samym, jako płatnik i tym samym pracodawca to Stowarzyszenie odprowadzało składki na ubezpieczenia społeczne oraz zaliczki na podatek dochodowy od wynagrodzeń wszystkich zatrudnionych w ww. placówkach pracowników a nie poszczególne placówki samodzielnie.

Mając na uwadze, iż ww. jednostki nie spełniają wszystkich przesłanek z art. 3 Kodeksu pracy poprzez samodzielność w zakresie zatrudniania pracowników i dokonywania innych czynności prawnych w zakresie stosunku pracy, nie mogą być uznane za samodzielnych pracodawców. Tym samym nie mogą odrębnie wywiązywać się z wpłat, o których mowa w art. 21 ust 1 ustawy o rehabilitacji. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, Stowarzyszenie w składanych do Funduszu deklaracjach za okres od grudnia 2017 r. do listopada 2018 r. winno wykazywać zsumowany stan zatrudnienia wraz z prowadzonymi ww. jednostkami.

Minister podkreślił także, że wnioski o dotacje udzielane na rok 2021 dla podległych jednostek, składane były przez organ prowadzący, tj. Stowarzyszenie. Fakt ten dodatkowo potwierdza, iż Stowarzyszenie było dla podległych jednostek organem nadrzędnym.

W odniesieniu do przesłanych dowodów w postaci wpisu do rejestru REGON Minister wskazał, że dowody te nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż nr REGON służy jedynie celom statystycznym.

Ponadto Minister stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił zarówno stan zatrudnienia ogółem i stan zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych w przeliczeniu na pełne etaty, od którego zależy wyliczenie wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od grudnia 2017 r. do listopada 2018 r.

Odnosząc się do argumentu Strony, że to poszczególne placówki są pracodawcami dla zatrudnionych pracowników, a nie Stowarzyszenie, gdyż potwierdzają to odrębny statut, regulamin wynagradzania i regulamin pracy oraz posiadanie własnego Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, Organ II instancji wskazał, że zgromadzone w sprawie dowody, w tym kopie deklaracji ZUS oraz w okresie objętym postępowaniem brak uzyskania własnego NIP, jak również podpisywanie umów o pracę z nauczycielami przez dyrektorów jednostek upoważnionych przez zarząd Stowarzyszenia w zakresie zatrudniania pracowników, świadczą o tym, iż jednostki te, wbrew twierdzeniom Strony, nie były jednostkami samodzielnymi finansowo i organizacyjnie w okresie objętym postępowaniem, oraz że nie zatrudniały i nie zwalniały samodzielnie i we własnym imieniu pracowników. W związku z powyższym Minister stwierdził, że to Stowarzyszenie jest pracodawcą wobec pracowników zatrudnionych w prowadzonych przez nią placówkach.

Ponadto Minister wskazał, że utworzenie Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w R. powoduje konieczność rozliczenia się z PFRON z tytułu wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji z zastosowaniem 6% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych a nie na podstawie art. 21 ust. 2b ww. ustawy z zastosowaniem 2% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych.

Pismem z dnia 28 lutego 2022 r. Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu drugiej instancji, zaskarżając ją w całości.

W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami Kodeksu pracy oraz przepisami prawa oświatowego. Każda z prowadzonych przez Stowarzyszenie placówek spełnia kryteria pracodawcy określone w Kodeksie pracy, jak też wyrokami SN.

Skarżący zarzucił organowi I i II instancji brak należytej analizy przepisów prawnych, a w szczególności całkowite pominięcie specyfiki wynikającej z prawa oświatowego. I tak w odniesieniu do placówek edukacyjnych (przedszkole, dwie szkoły i ośrodek) nie uwzględniono zapisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. -Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082, dalej także "P.o."). Ustawa ta wyraźnie rozróżnia pojęcie szkoły (placówki) od pojęcia organu prowadzącego. Zgodnie z art. 4 § 16 tej ustawy przez pojęcie organu prowadzącego należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Organ prowadzący nie może być szkołą (placówką) jako taką. Zgodnie z art. 8 § 2 P.o. szkoła lub placówka może być zakładana i prowadzona przez:

1) jednostkę samorządu terytorialnego;

2) inną osobę prawną;

3) osobę fizyczną.

Dla założenia szkoły jej organ prowadzący musi dopełnić wymogów, które określa dla placówek publicznych art. 88 i następne P.o., a dla placówek niepublicznych art. 168 i następne P.o. Podstawą założenia placówki niepublicznej jest spełnienie odpowiednich warunków i złożenie wniosku do właściwej ewidencji. Jednym ze składanych dokumentów jest - zgodnie z art. 168 ust. 4 pkt 4 statut szkoły lub placówki, a z ust. 5 - dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora, przewidzianych do zatrudnienia w szkole lub placówce. Obowiązkiem organu prowadzącego jest więc wskazanie dyrektora szkoły (placówki). Decyzję taką podejmuje właściwy organ stowarzyszenia, czyli zarząd (art. 63 ust. 1 P.o.). Ustawa Prawo oświatowe w art. 62 ust. 1 wyraźnie stwierdza, że szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. Przepis ten jest jednoznaczny i nie daje żadnych uprawień w tym zakresie dla organu prowadzącego. Z kolei art. 68 ust. 1 tej ustawy określa uprawnienia dyrektora szkoły i placówki, a wśród nich poszczególne przepisy stanowią, że dyrektor:

- pkt 1 - kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz;

- pkt 4 - realizuje uchwały rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej, podjęte w ramach ich kompetencji stanowiących;

- pkt 5 - dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki.

Z kolei ust. 5 tego artykułu stwierdza wprost:

5. Dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: 1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; 2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki; 3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

W ocenie Skarżącego analiza tych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że każda placówka, na czele której stoi powołany przez zarząd dyrektor, jest w świetle przepisów prawa odrębnym zakładem pracy, a zatrudnianie nauczycieli i pracowników niepedagogicznych jest wyłączną kompetencją dyrektora (a nie organu prowadzącego).

Ponadto w każdej szkole (placówce) zatrudniającej więcej niż 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna. Jej funkcjonowanie reguluje art. 69 P.o. W § 3 ustawa stanowi, że w skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie.

Przepis ten mówi o nauczycielach zatrudnionych w szkole lub placówce, a nie o zatrudnionych przez organ prowadzący. Dla prawidłowego działania rady pedagogicznej, każdy jej członek – nauczyciel musi być pracownikiem tej szkoły (placówki). Rada pedagogiczna podejmuje istotne z punktu widzenia funkcjonowania szkoły decyzje, np. o klasyfikacji i promowaniu uczniów, opiniuje arkusz organizacyjny szkoły oraz plan finansowy szkoły lub placówki. Rada działa na podstawie uchwalonego przez siebie regulaminu, a jej członków obowiązuje tajemnica obrad (art. 73 ust 3 P.o.). Nie może być więc członkiem rady pedagogicznej osoba niebędąca nauczycielem zatrudnionym w danej szkole (np. pracownik organu prowadzącego).

Skarżąca przywołała również zapisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r., poz.1930 ze zm., dalej także "FZO"). Wyraźnie w nich jest mowa o dotacjach przysługujących niepublicznym szkołom (placówkom), a nie organowi prowadzącemu (np. art. 26. ust. 1 FZO: Niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego). Udzielona dotacja może więc być wydatkowana na określone ustawą potrzeby danej szkoły (art. 35 FZO), a nie organu prowadzącego. Kontrolę wydatkowania sprawuje zgodnie z art. 36 ustawy FZO – organ dotujący (właściwa gmina, powiat).

Organ prowadzący nie ma więc możliwości dowolnego przesuwania środków przyznanych na poszczególne placówki (np. ze szkoły na potrzeby przedszkola), a za prawidłowość wykonania budżetu odpowiadają dyrektorzy poszczególnych placówek. Organ prowadzący opłacając składki na ubezpieczenie społeczne za pracowników wykonuje jedynie czynność o charakterze technicznym, gdyż środki na ten cel pochodzą z budżetów poszczególnych placówek.

Podobne zależności występują w przypadku pozostałych placówek, będących jednostkami organizacyjnymi Stowarzyszenia - żłobka (art. 13 i następne ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3; Dz.U. z 2018 r., poz. 603 ze zm.), Środowiskowego Domu Samopomocy (rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy; Dz.U. z 2020 r., poz. 249) i Domu Dziennego Pobytu (Kodeks pracy). Zgodnie z tymi przepisami każda z tych placówek ma swojego dyrektora (kierownika), powoływanego przez organ założycielski (prowadzący), będącego kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych pracowników, a każdy pracownik jest zatrudniony w tej placówce, a nie jest pracownikiem organu założycielskiego (prowadzącego).

Struktura Stowarzyszenia jest tożsama ze strukturą np. jednostki samorządu terytorialnego (JST). W tym przypadku to gmina (powiat) jest organem prowadzącym, a jej jednostkami organizacyjnymi są szkoły. JST może zorganizować wspólną obsługę księgową tych placówek, ale na czele każdej z nich stoi dyrektor jako kierownik zakładu pracy, a nauczyciele i inni pracownicy są zatrudnieni w konkretnej placówce (szkole), a nie w JST.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej także "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem nieistotnym w niniejszej sprawie). Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Zdaniem sądu skarga jest zasadna – w zakresie w jakim zmierza do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza bowiem przepisy prawa wskazane w dalszej części niniejszego uzasadnienia, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia tego, czy skarżące stowarzyszenie, czy też podmioty (placówki założone przez stowarzyszenie), opisane w niniejszej sprawie, posiadały status pracodawcy w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w związku z przepisami Kodeksu pracy. Zatem sporne jest w niniejszej sprawie, kto (stowarzyszenie czy założone przez nie placówki) był zobowiązany do składania deklaracji i uiszczania wpłat na PFRON z uwagi na przekroczenie limitu zatrudnienia, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy o rehabilitacji. Zdaniem organów, w okolicznościach niniejszej sprawy dla wszystkich placówek oświatowych pracodawcą było wyłącznie skarżące stowarzyszenie. Natomiast zdaniem Skarżącego pracodawcą były poszczególne placówki oświatowe, dla których był on organem założycielskim.

Należy dodać, że tutejszy sąd rozpoznawał już wcześniej analogiczne skargi Skarżącego dotyczące innych okresów. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację przyjęte w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 861/22 (wyrok z 25 października 2022 r.) oraz w sprawie o sygn. akt: III SA/Wa 384/22 (wyrok z 7 października 2022 r.) i poniżej przedstawi te argumentację, przyjmując ją za swoją.

Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks Pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm., dalej zwana "K.p."), pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Jak podkreśla się w judykaturze, w polskim systemie prawa pracy obowiązuje tzw. zarządcza koncepcja pracodawcy. W świetle art. 3 K.p., pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Można wyróżnić trzy rodzaje jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną zatrudniania pracowników: 1) osoby prawne, 2) samodzielne jednostki organizacyjne, niemające osobowości prawnej i niestanowiące ogniwa osoby prawnej, które mogą nabywać we własnym imieniu prawa i zaciągać zobowiązania oraz mogą pozywać i być pozywane, 3) niektóre jednostki organizacyjnej wchodzące w skład osób prawnych. Do tej ostatniej kategorii pracodawców zalicza się wyodrębnione organizacyjnie i finansowo części składowe osoby prawnej (ewentualnie samodzielnej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej), mające zdolność samodzielnego (w imieniu własnym) zatrudniania pracowników. Owo wyodrębnienie organizacyjno-finansowe wynika zazwyczaj z przepisów wewnętrznych osoby prawnej, ale może wynikać także z aktów prawnych rangi ustawy (por. wyrok SN z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I PK 351/16).

W konsekwencji tylko wówczas, gdy dany podmiot tworzy na podstawie obowiązujących przepisów jednostkę organizacyjną, która jest prawnie, organizacyjnie, finansowo i majątkowo wyodrębniona, a ponadto ma zdolność zatrudniania pracowników, ma swoje kierownictwo (odrębne od przedsiębiorcy -właściciela), to wówczas ta jednostka organizacyjna jest pracodawcą, a nie sam przedsiębiorca (por. wyrok NSA z 3 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3918/13).

Jak już wskazywano, w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zdolność do bycia pracodawcą nie jest jedynie wyrazem woli stron stosunku pracy, lecz wynika z całokształtu okoliczności świadczących o wyodrębnieniu organizacyjno-finansowym jednostki zatrudniającej. Jednocześnie jednak za pracodawcę może być uznana tylko taka jednostka, która z mocy przepisów normujących wewnętrzny status prawny tej jednostki ma kompetencje do samodzielnego zatrudniania pracowników (składania oświadczeń woli) i rozwiązywania z nimi stosunku pracy (por. wyrok SN z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II PK 144/15).

Powyższe reguły mają w pełni zastosowanie również w niniejszej spawie. W sprawie niniejszej należało zatem rozstrzygnąć, czy poszczególne placówki były pracodawcą w stosunku do zatrudnionych w nich pracowników.

W toku postępowania stowarzyszenie podnosiło, że należące do niego placówki: żłobek, przedszkole, szkoła podstawowa, szkoła przyspasabiająca do pracy, ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy, dom samopomocy, czy dom dziennego pobytu są odrębnymi od niego podmiotami, co do których odrębnie winny być ustalane kryteria dokonywania wpłat na PFRON. Stowarzyszenie wskazało, że ww. podmioty są jednostkami organizacyjnymi stowarzyszenia, stanowiącymi odrębne zakłady pracy. Stowarzyszenie podnosiło, że każdy z tych podmiotów posiada osobny numer REGON, fundusze oraz strukturę organizacyjną. Skarżący niejednokrotnie wykazywał, że zgodnie z wszystkimi statutami prowadzonych przez niego szkół i innych ww. placówek, pracodawcą jest szkoła (czy inna placówka) sama w sobie, jako jednostka organizacyjna, a nie jak twierdzą organ pierwszej instancji i organ odwoławczy – skarżące stowarzyszenie.

Organ odwoławczy, nie zgadzając się z argumentacją stowarzyszenia, oparł się na następujących okolicznościach:

- Stowarzyszenie (a nie założone przez niego placówki) składało deklaracje ZUS P DRA, wskazując w nich łączną liczbę osób ubezpieczonych ze wszystkich placówek;

- placówki stowarzyszenia nie posiadają numeru NIP oraz

- wnioski o dotację na rok 2021 dla podległych jednostek składane były przez Stowarzyszenie.

W ocenie sądu, stanowisko organu odwoławczego, wywiedzione tylko w oparciu o ww. okoliczności i dowody, jest nieuprawione. Tak okrojone postępowanie dowodowe nie pozwala na dokładne wyjaśnienie sprawy.

Składanie przedmiotowych deklaracji oraz brak posiadania numeru NIP może jedynie przemawiać za tym, iż analizowane w sprawie podmioty nie są pracodawcami. Nie można jednak całej argumentacji sprowadzającej się do wykazania braku statusu pracodawców tychże podmiotów oprzeć jedynie na takich ustaleniach. Obowiązek składania tych deklaracji oraz uzyskania numeru NIP po ich stronie jest w tym wypadku jedynie zagadnieniem wtórnym do problematyki będącej przedmiotem sporu. Obowiązkowi ewidencyjnemu w zakresie numeru NIP, stosownie do art. 2 ust 1 ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników, podlegają osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które na podstawie odrębnych ustaw są podatnikami, podlegają obowiązkowi ewidencyjnemu. Natomiast w ust. 2 przedmiotowej regulacji ustawodawca postanowił, że obowiązkowi ewidencyjnemu podlegają również inne podmioty niż wymienione w ust. 1, jeżeli na podstawie odrębnych ustaw są podatnikami, oraz płatnicy podatków. W ust. 3 zaś nałożył ten obowiązek na płatników składek ubezpieczeniowych. Zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych za płatnika uważany jest m.in. pracodawca w rozumieniu art. 3 k.p. (postanowienie SN z 18.01.2022 r., II USK 403/21, LEX nr 3370252.). Brak jego nadania poszczególnym podmiotom w analizowanej sprawie, nie może prowadzić bezpośrednio do wniosku o tym, iż nie mogą być one uznane za pracodawców. Taki stan prawny może być chociażby spowodowany niepoprawnym zastosowaniem powyżej zacytowanych regulacji. O statusie pracodawcy świadczą przesłanki omówione powyżej przez Sąd, a nie to czy w sposób poprawny zostały dochowane wszystkie obowiązki na nim spoczywające na gruncie prawa publicznego.

Również złożenie wniosku o dotację przez Stowarzyszenie może być jedynie jednym z wielu argumentów przemawiających za wnioskiem zaprezentowanym przez organ.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności, a także konsekwentnych twierdzeń Skarżącego, należało przeprowadzić postępowanie dowodowe, celem ustalenia, czy placówki skarżącego stowarzyszenia miały samodzielność w zakresie zatrudniania pracowników i rozwiązywania stosunku pracy. W uzasadnieniu decyzji – odnosząc się do twierdzeń Skarżącego w omawianym zakresie – organ odwoławczy wskazał na "podpisywanie umów o pracę z nauczycielami przez Dyrektorów jednostek upoważnionych przez Zarząd Stowarzyszenia w zakresie zatrudniania pracowników" (por. strona 6-7 decyzji organu odwoławczego). Takie twierdzenie Ministra należy ocenić jako całkowicie gołosłowne, jako nie poddające się weryfikacji. W aktach niniejszej sprawy, przedstawionych sądowi wraz ze skargą, nie ma bowiem żadnej umowy o pracę zawartej przez jakąkolwiek placówkę Skarżącego (czy przez Skarżącego). Jednocześnie organ nie zgromadził żadnych innych dowodów, z których mógłby wynikać zakres kompetencji (a tym samym – samodzielności) dyrektorów placówek – w zakresie zatrudniania pracowników.

Organ odwoławczy nie zebrał żadnych innych dowodów pozwalających na zbadanie kwestii samodzielności placówek w sferze zatrudniania pracowników, oraz ich organizacyjnego i finansowego wyodrębnienia. W aktach sprawy nie ma również regulaminu pracy czy regulaminu wynagradzania obowiązującego w spornym okresie w strukturach (placówkach) stowarzyszenia, choć Skarżący powołuje się na postanowienia takich dokumentów. Nie jest zatem możliwe ustalenie, jak definiują pracodawcę te wewnętrzne przepisy obowiązujące w strukturach skarżącego stowarzyszenia.

Analiza uzasadnień wyroków wydanych w analogicznych sprawach prowadzi do wniosku, że dopiero takie wszechstronne postępowanie dowodowe pozwala na ustalenie jakiemu konkretnie podmiotowi należy przypisać status pracodawcy. Przykładowo – w wyroku tutejszego sądu z 25 czerwca 2020 r. (III SA/Wa 1807/19) – powołano się na postanowienia umów o pracę, statutu szkoły i regulaminu pracy placówek założonych przez skarżącego.

Analiza postanowień takich (choćby przykładowych) dokumentów zapewne pozwoliłaby na ustalenie w jaki sposób są finansowane założone przez Skarżącego placówki oświatowe. Ustalenia w sprawie wymagało bowiem, czy – jak podnosi Skarżący – każda z powołanych przez niego placówek dysponuje osobnym budżetem i nie ma możliwości przepływu finansowego pomiędzy placówkami. Poczynione ustalenia pozwoliłyby na dokonanie prawidłowego ustalenia, czy zapłata składek na ubezpieczenie społeczne (przez skarżące stowarzyszenie) stanowiła jedynie czynność o charakterze technicznym czy też stanowi dodatkowe potwierdzenie, że to stowarzyszenie (a nie poszczególne placówki) są pracodawcą w rozumieniu przepisów art. 21 ustawy o rehabilitacji.

Raz jeszcze należy wskazać, że rozpoznanie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego (choćby poprzez analizę przykładowych dokumentów powoływanych przez Skarżącego) celem ustalenia, czy należące do Skarżącego placówki są wyodrębnione w sposób pozwalający na potraktowanie ich jako osobnych pracodawców. Nieprzeprowadzenie takiego postępowania stanowi o istotnym naruszeniu przez organy orzekające w sprawie przepisów art. art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającą z art. 122 tej ustawy, w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Została ona skonkretyzowana w art. 187 § 1, który nakłada na organ podatkowy obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zebrać materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności, z którymi – na podstawie obowiązujących przepisów – wiążą się skutki prawne (S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. X, WKP 2017). Artykuł 191 Ordynacji podatkowej stanowi natomiast, że organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu nie może również budzić wątpliwości, że wskazane naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Dotyczą bowiem kluczowej w spawie kwestii – czy to skarżące stowarzyszenie, czy należące do niego placówki – są pracodawcami w rozumieniu przepisów art. 21 ustawy o rehabilitacji.

W konsekwencji powyższego, w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia przepisów art. 210 § 1 pkt 6 w zw. z art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego – jak to już zostało wskazane – zabrakło ustalenia faktów istotnych dla rozpoznania sprawy, a także wyczerpującego odniesienia się do stanowiska Skarżącego i powoływanych przez niego dowodów.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób również konsekwencjami nieprzeprowadzenia istotnych dowodów obciążać skarżącego stowarzyszenia.

Z uwagi na wskazane uchybienia – w sprawie doszło również o naruszenia przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Nie można bowiem określić wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON wobec podmiotu, co do którego nie zostało ustalone, że jest pracodawcą w rozumieniu tego przepisu.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie niniejszej istnieje konieczność rozliczenia się z tytułu wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji z zastosowaniem 6% wskaźnika zatrudnienia (a nie z zastosowaniem wskaźnika 2% wskaźnika zatrudnienia). Jako uzasadnienie takiego stanowiska Minister wskazał na "utworzenie Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w R.". Z uwagi na wskazane wyżej zastrzeżenia co do ustalenia przez organ, że skarżącego stowarzyszenie jest pracodawcą – takie stanowisko organu odwoławczego jest przedwczesne.

Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenia przepisów, zaskarżona decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W toku dalszego postępowania w sprawie Minister uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim Minister przeprowadzi postępowanie dowodowe, w którym uwzględni powyższe uwagi. Następnie – stosownie do jego wyników i ustalenia komu należy przypisać status pracodawcy – rozpozna sprawę.

Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w sentencji wyroku.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.