Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 84/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt 1-4 i par.8,art.151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.1 ust.1,art.4 ust. 1,art.6 ust.1-2,art.16 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 lipca 2018r. "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W., powołując się na art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, dalej jako: u.d.i.p.), zwróciła się do Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego w O. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie "wszelkiej dokumentacji wytworzonej w związku z wnioskiem Spółki z dnia 11 czerwca 2018r., dotyczącego organizacji konkursów na najem powierzchni pod punkty fotograficzne w O. oraz E., w szczególności: a) skanów poleceń służbowych wydanych w tej sprawie; b) skanów wszelkich wytycznych wydanych w tej sprawie; c) skanów opinii i stanowisk zajętych przez pracowników Urzędu Wojewódzkiego w tej sprawie; d) skanów umów i aneksów zawartych w tej sprawie; e) skanów uzasadnień dla podjęcia decyzji w tej sprawie; f) skanów protokołów z podjętych negocjacji".

W odpowiedzi pismem z dnia 25 lipca 2018r. Dyrektor Generalny Urzędu Wojewódzkiego poinformował wnioskodawcę, że w ramach informacji publicznej organ może jedynie udostępnić informacje na temat zawartych umów i aneksów do zawartych umów, tj. odnośnie do lit. d) złożonego wniosku. Wyjaśniono, że pozostałe żądane materiały nie stanowią w ocenie organu informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę wskazano, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. W związku z tym wyróżnia się tzw. dokumenty wewnętrzne, które służą w zasadzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk i nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią więc informacji publicznej. Podniesiono, iż z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Dokumenty te nie są wyrazem stanowiska organu. Wskazano, że do pisma przesłanego wnioskodawcy drogą mailową w dniu 26 lipca 2018r. dołączono zanonimizowane skany obowiązujących umów i aneksów na wynajem powierzchni dla punktów świadczących usługi fotograficzne na terenie Urzędu w O. i E.

Pismem z dnia 30 lipca 2018r. Spółka ponowiła swój wniosek i wezwała organ do bezzwłocznego udzielenia informacji żądanych we wniosku z dnia 16 lipca 2018r., na które nie uzyskała odpowiedzi.

W odpowiedzi pismem z dnia 3 sierpnia 2018r. Dyrektor Urzędu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 25 lipca 2018r.

W tej sytuacji Spółka wniosła skargę na bezczynność Urzędu Wojewódzkiego w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 lipca 2018r. o udostępnienie informacji publicznej w pkt od a) do c) oraz e) i f), podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej;

2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku;

3. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Spółki prawa do uzyskania informacji o działalności organu w zakresie w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem Skarbu Państwa.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania wniosku z dnia 16 lipca 2018r. w zakresie pkt od a) do c) oraz e) i f) w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny, a także o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną w uprzednio złożonych pismach. Podniesiono, iż stanowisko organu w niniejszej sprawie jest błędne, bowiem żądane informacje stanowią informację publiczną. Wskazano, iż organ zobowiązany jest organem władzy publicznej i dysponuje majątkiem Skarbu Państwa, m.in. gospodaruje nieruchomościami w O. i E., a zatem czynności związane z oddaniem powierzchni tych nieruchomości lub ich części w najem, tj. dokumenty obejmujące polecenia służbowe, wytyczne dane w tej sprawie, opinie oraz stanowiska urzędników uzasadniające działania organu odnoszą się do zarządzania tymi nieruchomościami. Dokumenty te zostały wytworzone i użyte w celu powierzonych organowi zadań prawnych związanych z gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa. Organy władzy publicznej działają przy pomocy aparatu, który w procesie realizacji zadań publicznych przygotowuje różnego rodzaje dokumenty i materiały stanowiące podstawę wydania, czy podjęcia konkretnych decyzji, co również miało miejsce w przypadku podpisania aneksów do obowiązujących umów najmu. W ocenie Spółki istotę podjęcia ostatecznej decyzji nie stanowi ta decyzja sama w sobie, lecz przede wszystkim poprzedzające ją dokumenty, na podstawie których doszło do podjęcia decyzji. Są one wyrazem działalności organu w ramach jego kompetencji i dlatego też stanowią informację publiczną. Ponadto zaznaczono, że Spółka wnioskowała również o udostępnienie uzasadnień podjętych działań oraz protokołów z negocjacji. Protokół z negocjacji stanowi decyzję, a uzasadnienie decyzji jej element. Spółka podkreśliła, że informacja publiczna nie ogranicza się wyłącznie do dokumentów urzędowych, gdyż informację publiczną stanowią również dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przyjęcie, iż wszystkie dokumenty, poza umowami najmu i aneksami, stanowią notatki i zapiski robocze oznaczałoby, że w rzeczywistości nie jest możliwe uzyskanie jakichkolwiek uzasadnień decyzji, w wyniku których organ gospodaruje mieniem Skarbu Państwa przy umowach najmu. Podniesiono, że w przypadku istnienia sformalizowanej procedury najmu powierzchni, np. konkursu, wszelkie dokumenty sporządzone i złożone w ramach tej procedury stanowiłyby dokumentację o charakterze informacji publicznej. Spółka powołała się na zasadę transparentności działań organów publicznych oraz obowiązek zarządzania nieruchomościami Skarbu Państwa w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zarzuciła, że odmawiając udzielenia żądanej informacji uniemożliwiono przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości przebiegu pracy Urzędu. W ocenie Spółki bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt, że organ w ogóle nie zbadał, czy żądane dokumenty miały charakter informacji publicznej. Brak udzielenia informacji publicznej miał również na celu uniknięcie ujawnienia powodów braku organizacji konkursów oraz zawarcia aneksów opiewające na niższe stawki czynszu niż te zaoferowane przez stronę skarżącą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie, wskazując, iż w prawnie ustalonym terminie, podjął czynności w formie nakazanej prawem, tj. udostępnił, żądaną pkt d) wniosku, informację w ustawowym, czternastodniowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) oraz w tym samym terminie, zawiadomił Spółkę o tym, że informacja z punktu a) – c) i pkt e) – f) wniosku, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego organ nie pozostawał w bezczynności. W przypadku zaś przyjęcia, że żądane informacje z pkt a) – c) i pkt e) – f) wniosku stanowią informację publiczną organ wskazał, iż nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy. Podkreślono, iż organ nie może dokonywać analizy treści żądanych informacji (dokumentów) w odniesieniu do celu wystąpienia o wskazane dokumenty oraz okoliczności, którym towarzyszyło złożenie wniosku o informację publiczną, bowiem stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zatem organ jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku tylko na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji. Dokonując szczegółowej analizy treści żądanych informacji organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie istniały tylko zlecenia podwładnym wykonania konkretnych obowiązków lub czynności (polecenia służbowe), propozycje rozwiązań, uzgadnianie stanowisk oraz jedna notatka służbowa z dnia 26 czerwca 2018r., sporządzona przez pracownika Delegatury w E., dotycząca najmu pomieszczenia w budynku Delegatury Urzędu w E. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług fotograficznych, zawierająca stanowisko pracownika ją sporządzającego co do zasadności podwyższenia stawki czynszu, a także informację o odbytym spotkaniu z przedstawicielem tej firmy w sprawie podwyższenia stawki czynszu oraz jego propozycjach odnośnie do wysokości kwoty czynszu za najem lokalu. Przy czym notatka ta nie miała charakteru wiążącego dla organu, lecz stanowiła materiał pomocniczy dla podjęcia przez organ w przyszłości decyzji. Wskazano, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Zaznaczono przy tym, iż procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie, a wręcz przeciwnie – kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed wszystkim podkreślić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnieść zatem należy, iż stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać także postać decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r.o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2017r. poz. 2234 ze zm.) wojewoda wykonuje zadania przy pomocy m.in. urzędu wojewódzkiego. Nie ulega zatem wątpliwości, że urząd wojewódzki jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Jednakże warunkiem udzielenia żądanej informacji jest ustalenie, że ma ona charakter informacji publicznej. Jak wskazano bowiem w Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013r. (sygn. akt P 25/12, publ. OTK 122/8/A/2013) pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu również, a może nawet przede wszystkim, w oparciu o art. 61 Konstytucji RP. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Od tego typu dokumentów Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku odróżnił treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, które stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji. W takim przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk nie będą, w świetle powyższego stanowiska, stanowić informacji publicznej.

W związku z tym o zakwalifikowaniu do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel w jakim zostają one sporządzone. Ogólna definicja informacji o sprawach publicznych została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie, w formie katalogu otwartego, informacji posiadających przymiot informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) u.d.i.p. wprost stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Ponadto z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W związku z tym w sytuacji, gdy danej informacji nie da się zakwalifikować do którejkolwiek z kategorii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., pozostaje dokonanie oceny, czy należy ona do informacji o sprawach publicznych. Skoro zaś przepisy ustawy nie określają jednoznacznie katalogu spraw stanowiących sprawy publiczne, ani też kryteriów warunkujących zaliczenie danej sprawy do spraw publicznych, to oceny tej należy dokonywać indywidualnie w odniesieniu do każdej sprawy.

Należy mieć także na uwadze dyrektywę interpretacyjną wyrażoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002r. (sygn. akt K 38/01; OTK-A 2002/5/59), w którym stwierdzono, że prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają "bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ustawy zwykłe doprecyzujące te treści". Należy przy tym podkreślić, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom. IV Warszawa 2005, art. 61, s.5). Z kwalifikacją określonych informacji lub dokumentów jako informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) wiążą się także istotne kontrowersje wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, dotyczące charakteru wytwarzanych w toku działalności administracji, bądź w przypadku podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 w zakresie wykonywania zadań publicznych (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) - określonych informacji lub dokumentów nie mieszczących się jednak w definicji dokumentu urzędowego, np. wytwarzanych w toku działalności materiałów roboczych oraz dokumentów wewnętrznych, korespondencji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2013r., sygn. akt II SAB/Ol 1/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006r., sygn. akt IV SAB/Po 9/06, dostępne na stronie internetowej: cbois.nsa.gov.pl). W związku z tym od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. także wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). Należy bowiem stwierdzić, że procesowi podejmowania decyzji rozumianemu szeroko także jako wykonywanie zadania publicznego, biorąc pod uwagę cel regulacji u.d.i.p. nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie bowiem wykraczałoby to właśnie poza ową "niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa" (por. wyr.TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 publ OTK-A 2006/3/30; Dz.U. z 2006/49/353.) Co prawda u.d.i.p. nie rozróżnia informacji o charakterze ostatecznym – "ostatecznych informacji publicznych" i nieostatecznym – "materiałów roboczych", czy też informacji ogólnodostępnych i informacji wewnętrznych, należy jednak stwierdzić, że walor informacji publicznej mają dokumenty w ich ostatecznej wersji, zaakceptowane przez organ i wykorzystane następnie do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego (por. Marlena Sakowska- Baryła, Dostęp do informacji publicznej a ochrona danych osobowych, Wrocław 2014,s. 62-63). Nadto analiza przywołanej wcześniej definicji dokumentu urzędowego prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewiduje prawa do zaznajamiania się z dokumentami "roboczymi", które utrwalają np. procesy decyzyjne. Tytułem przykładu, ustawowa przesłanka "skierowania do innego podmiotu" lub "złożenia do akt sprawy" eliminuje spod obowiązku udostępnienia dokumenty wytwarzane w toku wewnętrznej działalności organów władzy publicznej, aczkolwiek nie przekreśla prawa do informacji o działalności wewnętrznej podmiotu zobowiązanego tyle, że ten ostatni nie jest zobowiązany do udokumentowania udzielonej informacji (por. M. Bernaczyk. Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Warszawa 2009, s. 90). Zatem nie wszystkie zatem informacje wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji będą miały charakter informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie wniosek dotyczył dokumentacji wytworzonej "w związku z wnioskiem skarżącej Spółki dotyczącego organizacji konkursów na najem powierzchni pod punkty fotograficzne w urzędach wojewódzkich w O. oraz E., w szczególności skanów poleceń służbowych, wydanych wytycznych, opinii i stanowisk zajętych przez pracowników urzędu, umów i aneksów, uzasadnień dla podjęcia decyzji oraz protokołów z podjętych negocjacji". W odpowiedzi na ten wniosek organ przekazał stronie skarżącej żądane skany umów i aneksów do umów, wyjaśniając że w pozostałym zakresie wniosek nie dotyczy informacji publicznej. W ocenie Sądu takie stanowisko organu jest uzasadnione. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę w sprawie dotyczącej najmu powierzchni pod punkty fotograficzne istniały jedynie zlecenia podwładnym dokonania określonych czynności służbowych, propozycje rozwiązań, uzgadnianie stanowisk oraz notatka służbowa zawierająca informację o spotkaniu odbytym przez pracownika Urzędu z przedstawicielem jednej z firm, zawierająca stanowisko pracownika co do kwestii zasadności podwyższenia czynszu, a także jego propozycja co do kwoty tego czynszu. Przy czym wyjaśniono, że notatka ta została przekazana przez pracownika celem rozważenia jego propozycji i nie miała charakteru wiążącego dla organu, a jedynie stanowiła materiał pomocniczy dla podjęcia przez organ decyzji. Stwierdzić zatem przede wszystkim należy, że organ nie prowadził żadnego postępowania regulowanego przepisami prawa i w związku z tym nie podejmował żadnych rozstrzygnięć w rozumieniu przepisów prawa. W związku z tym nie sposób uznać, że organ wytworzył jakiekolwiek dokumenty, które miałyby walor informacji publicznej. Dokumenty, których udostępnienia żąda strona skarżąca, mają charakter dokumentów wewnętrznych, obrazujących przebieg bieżącej komunikacji między podwładnymi a Dyrektorem Urzędu. Nie posiadają zatem waloru oficjalności w tym sensie, iż nie stanowią ostatecznego stanowiska organu w tej sprawie. Tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien tylko powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1557/09, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż Dyrektor Urzędu Wojewódzkiego w O. nie pozostaje w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej.

Natomiast stronie skarżącej należy wyjaśnić, że w ogóle poza zakresem niniejszej sprawy są podnoszone w skardze wątpliwości co do zasadności i poprawności gospodarowania majątkiem publicznym. Sąd administracyjny w ogóle nie jest uprawniony do orzekania w tym zakresie. Przedmiotem postępowania sądowego w niniejszej sprawie było wyłącznie ustalenie, czy doszło do bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej i tylko w tym zakresie Sąd wydał orzeczenie, zgodnie ze swoja właściwością.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.