Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1192/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] znak: [...]; 2. zasadza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB), po rozpatrzeniu odwołania K. W. (jak sprostowano postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].06.2020 r. - K. W.) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] listopada 2019 r. nr [...] znak [...] nakładającej na B. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] marca 2020 r. projektu budowlanego zamiennego budowy piwnicy gospodarczej z WC i wejściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) w P. przy ul. [...] na dz. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzekł wykonanie obowiązków w terminie do [...] maja 2020 r., pozostałą część decyzji utrzymując w mocy.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] listopada 2013 r. PINB zawiadomił współwłaścicieli ww. nieruchomości o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie realizowania rozbudowy budynku mieszkalnego o 1 pokój i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż. W toku kontroli [...].12.2013 r.) organ ustalił, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy, a Prezydent Miasta P. decyzją z [...] września 1990 r. udzielił Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej w P. (PGM) pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego - dobudowa 1 pokoju oraz rozbudowa budynku gosp.-garażowego o 1 garaż. Kierownik Urzędu Rejonowego [...] lipca 1997 r. zawiadomił, że [...] czerwca 1997 r. M. P. zgłosił do użytkowania rozbudowę mieszkania znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. oraz budowę garażu przy tym budynku.

Wcześniejsza właścicielka lokalu nr [...] przy ul. [...] - B. P. oświadczyła, że dobudowę wiatrołapu i pokoju z piwnicą oraz rozbudowę 1 garażu (przy dobudowanym pokoju) zakończono ok. 1994 r., co potwierdza mapka załączona do zgłoszenia przystąpienia do użytkowania. Podała też, że rozbudowę 2 części budynku gosp.-garażowego prowadził K. W. w II poł. 1997 r. Roboty obejmowały murowanie ścian i wykonanie pozostałych robót, na wylanych przed 1997 r. fundamentach. Kontrola pozwoliła ustalić, że budynek gosp.-garażowy w obu częściach rozbudowano ponad projekt budowlany tj. wysunięty na podwórko o ok. 1,40 m. Wysokość pomieszczenia określonego w projekcie jako piwnica wynosi 2,30 m. Ilość stopni do podpiwniczenia zwiększono o 1, zmieniono lokalizację otworów drzwiowych, wykonano dodatkowe okno do wiatrołapu, inaczej wykonano układ schodów w wiatrołapie (do piwnicy i na wysoki parter). Przy schodach brak poręczy.

A. P. oświadczył, że ze zgłoszeniem do użytkowania M. P. - projektant i kierownik budowy złożył rysunki powykonawcze: zmiany dokonane w trakcie realizacji robót i opinię techniczną o prawidłowości ich wykonania. A. W. oświadczyła, że w 2004 r. zakupiła część budynku gosp.-garażowego w stanie opisanym w akcie notarialnym tj. garaż istniał w takim stanie jak obecnie.

PINB decyzją z [...] lutego 2014. umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Na skutek odwołania, WWINB decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że w przypadku ustalenia, że część obiektu (np. II część budynku gosp.-garażowego) powstała jako samowola budowlana organ winien rozważyć konieczność rozdzielenia postępowania na dwa odrębne.

W toku ponownego postępowania A. P. oświadczył, że fundamenty rozbudowy 2. garażu wykonał ówczesny najemca lokalu nr [...] p. K. , który zmarł w 1996 r. Rozbudowę budynku gosp.-garażowego prowadził od 1997 r. K. W. na wykonanych wcześniej fundamentach. Właścicielem budynku był ówcześnie Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w P. (MZGM). Ten podał, że nie posiada innych dokumentów niż pozwolenie na budowę z [...] września 1990 r.

Starosta P. poinformował PINB, że nie posiada akt dotyczących robót budowlanych prowadzonych przez p. K. , czy K. W..

PINB decyzją z [...] sierpnia 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, a wskutek odwołania WWINB decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu/Sąd) wyrokiem z [...] marca 2015r. sygn. IV SA/Po [...] uchylił ww. WWINB decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji podkreślając, że WWINB nie ustosunkował się do kwestii uznania przez PINB, iż drugi garaż stanowi samowolę budowlaną. Sąd uznał też, że mimo, iż organy prowadziły postępowanie w sprawie dobudowy 1 pokoju oraz rozbudowy budynku gosp.-garażowego tylko o 1 garaż, to z obu decyzji wynika, że roboty obejmowały szereg innych robót. Nie wyjaśniono dlaczego uznano, że pozwolenie dotyczyło tylko jednego garażu. Sąd nakazał organom precyzyjnie określić jaki zakres prac budowlanych jest przedmiotem postępowania i przedstawić stanowisko odnośnie prawidłowości ich wykonania.

PINB decyzją z [...] października 2015 r. ponownie umorzył postępowanie dotyczące rozbudowy budynku mieszkalnego o 1 pokój i rozbudowy budynku gosp.-garażowego o 1 garaż, przy ul. [...] w P.. WWINB decyzją z [...] lutego 216 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie PINB [...] lipca 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce o partię wejściową i przeprowadził kontrolę w tym zakresie. Ustalił, że do budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego będącego współwłasnością K. i A. P. oraz A. i K. W. dobudowano partię wejściową - werandę, ganek. Ganek jest obiektem murowanym, parterowym, podpiwniczonym, pokryty dachem wielospadowym, kryty dachówką, o wys. 3,66 m i powierzchni zabudowy 9,30 m2. Okna i drzwi wykonano z drewna. Jest na nim zamontowana rynna i rura spustowa. W trakcie kontroli nie przedstawiono dokumentów potwierdzających dobudowanie werandy przez M. P., po rozbiórce poprzedniego starego, drewniano ganku. Budowę werandy ukończono w 2000 r. W uwagach do protokołu A. P. podał, że budowę werandy zakończono łącznie z dobudową pokoju, a fakt nieprzedłożenia dokumentów dotyczących werandy wynika z tego, że PINB był w posiadaniu już pełnej dokumentacji projektu budowlanego, kopii dziennika budowy, mapy powykonawczej z 1997 r., orzeczenia projektanta po zakończeniu budowy i protokołu odbioru. Zaznaczył, że w opisowej części projektu wskazane jest, że projekt obejmuje modernizację wejścia, czyli jego przebudowę. Opis projektu stanowi zaś jego integralną część. Dodał, że ówcześnie zaś pojęcie "remontu" oznaczało "przebudowę obiektu".

W wyniku tych ustaleń PINB postanowieniem z [...] października 2015 r. nałożył na K. i A. P. oraz A. i K. W. obowiązek dostarczenia w terminie do [...] grudnia 2015 r. ekspertyzy ganku dobudowanego do przedmiotowego budynku mieszkalnego. WWINB postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WSA w Poznaniu wyrokiem z [...] maja 2016 r. sygn. IV SA/Po [...] oddalił skargę na ww. postanowienie WWINB wskazując, że podziela stanowisko organu II instancji o konieczności wyjaśnienia, w ramach jednego postępowania, legalności wszystkich robót budowlanych, które można przeprowadzić na podstawie samej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskutek powyższego PINB podjął stosowne wyjaśnienia (ze Starostą oraz z MZGM w P.), a następnie scalił w jedno postępowanie w zakresie budowy piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gosp.-garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego). Następnie decyzją z [...] maja 2016 r. PINB umorzył administracyjne. Wskutek odwołania, WWINB decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. WSA w Poznaniu wyrokiem z [...] grudnia 2016 r. sygn. IV SA/Po [...] uchylił ww. decyzję I i II instancji. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów orzekających dotyczące osoby dokonującej zgłoszenia przystąpienia do użytkowania. Wskazał, iż wprawdzie bezspornie zgłoszenia tego powinien dokonać inwestor, to zebrane materiały dowodowe nie pozwalają jednoznacznie przesądzić w jakim charakterze zgłoszenie to złożył Pan P. . Zdaniem Sądu, jak trafnie stwierdził organ I instancji, z uwagi na brak stosownych dokumentów, nie można wykluczyć, by Pan P. nie posiada upoważnienia do działania w imieniu inwestora. Sąd nakazał, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozważono, czy roboty budowlane wykonano w sposób określony w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (P.b.). Jednocześnie zważył, że nie ma znaczenia fakt, że przepisy doprecyzowujące pojęcie "istotnych" i "nieistotnych" odstępstw od projektu wprowadzono do P.b. po złożeniu przez Pana P. zawiadomienia o zakończeniu budowy. Obowiązki organów nadzoru budowlanego względem obiektów zrealizowanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach wpisane były do ustawy od początku jej obowiązywania (zob. pierwotne brzmienie art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.). Sąd wskazał też, że skoro organy orzekające stwierdziły, że roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, a co więcej - odnotowano poważne odstępstwa (np. poszerzenie garażu), to jednocześnie nie było podstaw do umorzenia postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB ustalił, że obecnie właścicielami dz. nr [...] w P. są: B. P., A. W. i K. W.. Właścicielami działki nr [...] są zaś: I. J., D. J., U. K. i K. K.. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.) PINB wydał decyzję z [...] listopada 2019 r. nakładającą na B. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] marca 2020 r. projektu budowlanego zamiennego budowy piwnicy gospodarczej z WC i wejściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gosp.-garaż. o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) na dz. nr [...] w P. przy ul. [...].

Od decyzji odwołał się K. W. żądając uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej obowiązku zamiennego budowy wiatrołapu (ganku) i pokoju nad piwnicą gospodarczą i w tej części orzec o nakazaniu rozbiórki budowy wykonanej z naruszeniem przepisów, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ". Wskazał, że w wyniku wykonanych robót zmniejszono szerokość korytarza i schodów prowadzących do mieszkania Państwa W. (ich szerokość narusza przepisy), a komin wykonany w nowej części budynku wyprowadzony jest bezpośrednio przy oknach należących do mieszkania Państwa W. .

WWINB wydając powołaną na wstępie decyzję (uchylającą zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzeczeniu wykonania obowiązków w terminie do [...] maja 2020 r., w pozostałej części utrzymując decyzję w mocy) wskazało, że wedle PINB inwestor realizował budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę z [...] marca 1996 r. nr [...]/86. Organ II instancji powołał art. 36a ust. 5 i 5a P.b. odnoszące się do nieistotnych i istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie wskazał, że PINB ustalił, iż parametry istniejącego garażu są odmienne od określonych w pozwoleniu na budowę (oba garaże zostały wysunięte o 1,4 m poza planowane gabaryty). Pierwotnie garaże miały zostać rozbudowane (wydłużone) do wymiaru 5,5 m (2% = 0,11 m) - powiększenie ich o 1,4 m przekracza dopuszczalne 2%. Ponadto w dokumentacji przedłożonej przez A. P. w 2016 r. wykazano rozbudowę garażu, powiększenie partii wejściowej do budynku mieszkalnego, zaznaczono wydzielenie łazienki w części podpiwniczonej ganku, zmianę ilości schodów zewnętrznych do piwnicy pod dobudowanym pokojem, zmianę kątów pochylenia połaci dachowych nad garażem w części dachowej i nad wykonanym pokojem. Zmiany te wpływają bezpośrednio na zmianę powierzchni zabudowy obiektu i jego kubaturę o więcej niż dopuszczalne 2%. Zdaniem WWINB oznacza to, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jak podkreślił Sąd w wyroku z [...] grudnia 2016 r. sygn. IV SA/Po [...] "skoro organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, ao co więcej - odnotowano poważne odstępstwa (np. poszerzenie garażu), to jednocześnie nie było podstaw do umorzenia postępowania". W związku z tym organ nadzoru budowlanego zobowiązany był prowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 P.b.

WWINB powołał art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i stwierdził, że z przepisu tego wynika, iż przed wydaniem decyzji na jego podstawie organu musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów P.b.,

3) ocenić, które z tych odstępstw naruszają przepisy prawa, w tych techniczno-budowlane czy przepisy o planowaniu przestrzennym,

4) dokonać oceny, czy odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Organ odwoławczy podkreślił, że projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ale ma zawierać informacje, jakie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym do dostosowania wykonanych robót do przepisów określonych w warunkach technicznych (na których naruszenie powołuje się odwołujący). Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 P.b., tj. by organ sprawdził wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i mógł wydać decyzję - gdy roboty zostały zakończone - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Ta zaś kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Organ może wydać taką decyzję jedynie w sytuacji zgodności projektu zamiennego z przepisami prawa, w tym przepisami technicznymi.

Dalej WWINB zaznaczył, że w niniejszej sprawie niewątpliwie przedłożony projekt budowlany zamienny powinien zawierać rozwiązania mające doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, niemniej uzasadnione było pozostawienie w tym zakresie projektantowi możliwości samodzielnego zaprojektowania takich rozwiązań konstrukcyjnych, które zapewnią zgodność wykonanych robót z przepisami w zakresie umiejscowienia komina (np. jego wysokości) i dostosowania szerokości przejść ewakuacyjnych w rozbudowanej części do obecnie obowiązujących przepisów. Mając na uwadze postęp techniczny, jak i wielość dostępnych na rynku materiałów budowlanych projektant w porozumieniu z inwestorem będzie mógł dobrać rozwiązania, które nie tylko doprowadzą budynek do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, ale będą też stanowiły wariant możliwe najdogodniejszy dla inwestora. Projektowane rozwiązanie musi uwzględniać wymogi wynikające m.in. z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: r.w.t.). Przedłożony projekt winien być też zgodny z przepisami P.b. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. poz. 462, dalej: r.p.b.). Zapewnienie dostatecznej szczegółowości projektu pozwoli na uniknięcie wątpliwości inwestorów co do sposobu wykonania robót, jak i wyboru odpowiednich wyrobów budowlanych.

Reasumując WWINB uznał, że PINB prawidłowo wydał decyzję nakazującą przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Jedynie z uwagi na przedłużające się postępowanie odwoławcze oraz charakter nałożonego obowiązku, który wymaga dużego zaangażowania czasowego i finansowego inwestorów, zmieniono termin sporządzenia i przedłożenia projektu do [...] maja 2020 r.

K. W. wnosząc do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję WWINB zarzucił naruszenie:

1) art. 28 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe określenie strony postępowania, co może stanowić o nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.),

2) art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez nienałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo bezsprzecznego ustalenia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

W związku z postawionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi wskazano, że stroną w postępowaniu jest K. W., który złożył odwołanie od decyzji PINB z [...] listopada 2019 r. WWINB zaś po rozpatrzeniu tegoż odwołania wydał zaskarżoną decyzję, w której za stronę odwołującą uznał K. W.. Skarżący wyjaśnił, że K. W. nie jest i nigdy nie był stroną tego postępowania. Mimo to WWINB w postanowieniu z [...] marca 2020 r. odmówił sprostowania tego błędu i wprowadził całkowity chaos w określeniu stron, uznając za stronę K. W.. W tej sytuacji wydana decyzja dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.pa. poprzez wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a.

Odnośnie drugiego z zarzutów skarżący wskazał, że postępowanie toczy się od kilku lat i po wielokrotnym uchylaniu przez WSA w Poznaniu decyzji organów nadzoru budowlanego, które umarzały postępowanie, uznały one, że prace budowlane wykonano niezgodnie z projektem. Wieloletnie postępowanie pokazało, że poza robotami opisanymi w zaskarżonej decyzji dokonano przebudowy wewnątrz budynku poprzez przyłączenie (wybudowanie ścian) części wspólnych budynku tj. toalety i części korytarza do mieszkania nr [...] (obecnie własność B. P.). Takie ich wykonanie stanowiło od początku naruszenie przepisów techniczno-budowlanych tj. § 68 r.w.t., co powinno prowadzić nie tylko do wydania decyzji o obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego, ale i do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Samo sporządzenie projektu zamiennego nie doprowadzi do zalegalizowania istotnych odstępstw od projektu, gdyż mamy do czynienia z samowolą budowlaną (prace wewnątrz budynku na klatce schodowej nie były objęte projektem). Zwykłe doświadczenie życiowe wskazuje, że dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem konieczne będą wyburzenia ściany wewnątrz budynku.

W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi, podając, że podtrzymuje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie administracyjnej także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem skargi K. W. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r., którą uchylono w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] listopada 2019 r. i orzeczono wykonanie obowiązków w terminie do [...] maja 2020 r., utrzymując w mocy pozostałą część decyzji w zakresie nałożenia na B. P. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budowy piwnicy gospodarczej z WC i wejściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) w P. przy ul. [...] na dz. nr [...].

Istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organy nadzoru budowlanego i aktualnie kontrolujący je Sąd jest fakt, iż w sprawie wypowiedział się już trzykrotnie tutejszy Sąd. Zgodnie zaś z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z powyższym, aby móc stwierdzić, czy organy orzekające zastosowały się do oceny prawnej i wytycznych Sądu zawartych w wydanych w sprawie wyrokach należy je pokrótce przybliżyć.

W pierwszym z wydanych orzeczeń (wyrok WSA w Poznaniu z [...].03.2015 r. sygn. IV SA/Po [...]) Sąd uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o 1 pokój i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż w P. przy ul. [...] na dz. nr [...] stwierdził, że WWINB nie odniósł się do kwestii uznania przez PINB, że drugi garaż wybudowany został przez skarżącego (K. W.) i stanowi samowolę budowlaną. Wskazał też na brak konsekwencji co do określenia zakresu postępowania i tym samym granic rozstrzygnięć zawartych w decyzjach obu instancji. Z jednej strony rozstrzygnięcia zapadły w sprawie "rozbudowy budynku mieszkalnego o 1 pokój i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż", z drugiej zaś z uzasadnień obu decyzji wynika, że przedmiotem rozważań organy uczyniły zakres budowy przekraczający 1 pokój i 1 garaż. W związku z tym Sąd nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ precyzyjnie określił, jaki zakres prac budowlanych jest przedmiotem postępowania i przedstawił swe stanowisko co do prawidłowości wykonanych robót. Wskazał też, że rzeczą organu będzie rozważenie, czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność, jaki podmiot zawiadomił w 1997 r. o zakończeniu budowy. Obowiązek ten obciąża bowiem inwestora, czyli tego komu udzielono pozwolenia na budowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstawy do przyjęcia, że to inwestor wskazany w decyzji z [...].09.1990 r. obowiązek ten wykonał, ani że nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę w trybie art. 40 P.b.

W kolejnym wyroku z [...] maja 2016 r. sygn. IV SA/Po [...] Sąd, oddalając skargę na postanowienie WWINB, którym uchylono postanowienie PINB o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdził, że organ I instancji wydał postanowienie w trybie art. 81c ust. 2 P.b., dotyczące tej samej nieruchomości już po uprawomocnieniu wyroku WSA w Poznaniu z [...] marca 2015 r. sygn. IV SA/Po [...]. Procedował zatem znając wytyczne prawomocnego wyroku i będąc nimi związany. Mimo to PINB nie odniósł się do faktu prowadzeniu postępowania w zakresie większym niż ganek przedmiotowego budynku. Sąd podzielił konkluzję WWINB o konieczności wyjaśnienia, w ramach jednego postępowania, legalności wszystkich robót budowlanych, które mogły zostać przeprowadzone na podstawie tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1990 r. Roboty budowlane dotyczące "partii wejściowej" co najmniej mogły być wykonane w jednym czasie (na podstawie tej samej decyzji) z robotami dotyczącymi dobudowy do budynku pokoju z podpiwniczeniem i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego. W związku z powyższym Sąd uznał, że na tym etapie postępowania niewykluczona jest konkluzja, że trudno stwierdzić, aby roboty budowlane dotyczące partii wejściowej stanowiły samowolę budowlaną. Podzielił ocenę organu odwoławczego o braku wyjaśnienia przez organ I instancji, dlaczego stosuje art. 81c ust. 2 P.b. Zaznaczył, że podstawowym błędem PINB, samodzielnie uzasadniającym uchylenie postanowienia przez organ odwoławczy, stanowiło odstąpienie od skontrolowania rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego w zakresie wynikającym z pozwolenia na budowę z 1990 r. Stwierdził też, że z uzasadnienia wyroku z [...] marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po [...] wynika, że przedmiot postępowania może obejmować także roboty budowlane polegające na wykonaniu remontu wiatrołapu. Jednocześnie Sąd uznał, że nieuprawnione jest wywodzenie przez WWINB, iż jakoby z uzasadnienia prawomocnego wyroku w sprawie IV SA/Po [...] wynikać miała ocena, czy roboty budowlane związane z partią wejściową (gankiem) są samowolą. W ww. wyroku Sąd nie przesądził w żaden sposób, jaki był zakres pozwolenia na budowę z września 1990 r. Wskazał zaś, że organy interpretując ten dokument czyniły to niekonsekwentnie. Sąd podkreślił, w ślad za wcześniejszym wyrokiem, że organ administracji musi najpierw określić, jaki zakres prac budowlanych jest przedmiotem postępowania, a następnie przedstawić w decyzji swe stanowisko odnośnie prawidłowości wykonanych robót.

Ostatnim z wyroków (z [...].12.20116 r. sygn. IV SA/Po [...]) tutejszy Sąd uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) na przedmiotowej nieruchomości, wykonanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] września 1990 r. i zlokalizowanych na posesji stanowiącej współwłasność K. i A. P. A. i K. W.. Wyrok ten został poddany kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] lipca 2019 r. II OSK [...] oddalił skargi kasacyjne WWINB oraz B. P. od wyroku WSA w Poznaniu z [...] grudnia 2016 r. sygn. IV SA/Po [...].

Na początku należy jednak przedstawić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, a następnie uzupełniająco rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z [...] grudnia 2016 r. tutejszy Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły zakres postępowania. Stwierdzono, że część robót budowlanych zostało wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 1990 r., które obejmowało "rozbudowę budynku mieszkalnego – budowę 1 pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczo – garażowego o 1 garaż". Niemniej, ustalając zakres robót budowlanych objętych pozwoleniem nie można pominąć treści załączonego do niej projektu technicznego, który obejmował budowę m.in. piwnicy gospodarczej z wyjściem zewnętrznym, pokoju o pow. 35,4 m2 oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o garaże. Nadto wskazano, że skoro w ww. pozwoleniu na budowę z 1990 r. zobowiązano inwestora do zawiadomienia organu udzielającego pozwolenia na budowę o przystąpieniu do użytkowania po zakończeniu robót, a w zgłoszeniu wskazano dodatkowo, że dobudowa drugiego garażu nie została zrealizowana w całości, to prawidłowo WWINB ustalił, że owo zawiadomienie obejmowało wykonanie piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy. Sąd stwierdził, że prawidłowo organy orzekające uznały, że wykonany obiekt zawiera odstępstwa od projektu, gdyż nie przewidywał m.in. wykonania WC w piwnicy i powiększenia garażu nr 1 o dodatkowe 1,4m. W tym stanie faktycznym Sąd wskazał, że niewłaściwe jest rozumowanie, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania legalności robót budowlanych, zrealizowanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu w terminie 14 dni. Istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim zaś, organ nie wydaje decyzji administracyjnej, a inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 P.b.). Organ wydaje decyzję administracyjną jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a P.b.), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 P.b.). Zatem, jeżeli proces inwestycyjny zakończono poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. Ponadto kontrola wykonania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma charakter formalny i pośredni. Opiera się na oświadczeniu kierownika budowy, a nie na bezpośrednich ustaleniach organu administracji. Zatem w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu skoro organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że robót budowlanych nie wykonano zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, a co więcej – odnotowano poważne odstępstwa (np. poszerzenie garażu), to jednocześnie nie było podstaw do umorzenia postępowania. Organy obu instancji, choć poczyniły w sprawie szczegółowe ustalenia faktyczne, to zaniechały w stosownej procedurze weryfikacji zgodności z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi wykonanych robót. Dlatego Sąd nakazał, by ponownie prowadząc postępowanie organy rozważyły, czy roboty budowlane wykonano w sposób określony w art. 50 ust. 1 P.b., co determinować będzie dalszy bieg postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] lipca 2019 r. sygn. II OSK [...] oddalającym skargi kasacyjne od powyższego wyroku z [...] grudnia 2016 r. sygn. IV SA/Po [...] stwierdził, iż sąd I instancji prawidłowo uznał, iż nie jest trafne stanowisko organów, jakoby nie były one uprawnione do badania legalności robót budowlanych, zrealizowanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu w terminie 14 dni. W pełni zgodził się z Sądem I instancji, że istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. NSA przytoczył stanowisko Sądu I instancji konkludując, że nie ma przeszkód w prowadzeniu postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego gdy proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. W konsekwencji NSA stwierdził, że prawidłowo uznano, że skoro roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, to nie było podstaw do umorzenia postępowania. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd odwoławczy stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo rozumiał treść stosowanych przepisów, przy czym – chociaż ich brzmienie ulegało licznym zmianom – istota różnicy pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego przez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zakończeniem tego procesu przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, była taka sama. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania NSA podkreślił, że umarzając przedmiotowe postępowanie administracyjne organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Powołanie stosunkowo szeroko rozważań sądów administracyjnych wyrokujących w niniejszej sprawie miało na celu pokazać stronom postępowania (organowi odwoławczemu, skarżącemu i uczestnikom), że organy nadzoru postępowania administracyjnego zostały ukierunkowane zarówno w zakresie procedury, w jakiej powinny rozpatrywać niniejszą sprawę, jak i jej zakresu przedmiotowego (wykonanych robót).

Kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a., uwzględniwszy oceny prawne i wytyczne sądów co do dalszego prowadzenia postępowania, Sąd uznał, że prawidłowo organy orzekające przyjęły, iż postępowanie administracyjne należało prowadzić w trybie naprawczym (art. 50-51 P.b.) i to wobec budowy piwnicy gospodarczej z WC i wejściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą w budynku mieszkalnym oraz rozbudowy budynku gospodarczego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) w P. przy ul. [...], na działce nr [...]. Zastrzeżenia Sądu dotyczą zaś zasadności rozstrzygnięć organów obu instancji, wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., w szczególności zakresu nałożonego obowiązku (wypełnienia normy określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.), a także przyjętej wykładni pojęcia istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Stosując przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organy orzekające nałożyły na B. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który miałby objąć budowę piwnicy gospodarczej z WC i wejściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą w budynku mieszkalnym oraz rozbudowy budynku gospodarczego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) na przedmiotowej działce.

W myśl art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przepis art. 51 ust. 7 P.b. umożliwia również stosowanie przepisów art. 51 w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane.

Bez wątpienia zatem w okolicznościach niniejszej sprawie mógł znaleźć zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jeżeliby tylko organy nadzoru budowlanego wyjaśniły, dlaczego ww. roboty uznają za "istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, a Sąd orzekający pogląd ów podziela, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych, w celu wykazania, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Powinien zatem szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor, ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a następnie ocenić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych (por. wyrok NSA z [...] czerwca 2020 r., sygn.. II OSK 3714, powołane orzeczenia dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, tylko, że nakazane czynności mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 571).

Analiza wydanych w sprawie decyzji organów I i II instancji wskazuje, w kontekście treści art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., że naruszając przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). nie wyjaśniono dlaczego ograniczono się li tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, nie nakazując wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organy orzekające zdawały sobie sprawę, jakie czynności (ustalenia) należy podjąć zmierzając do wydania decyzji w trybie naprawczym. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, jakie czynności powinien podjąć organu nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Wskazał prawidłowo, iż powinien: 1. ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor, 2. ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu P.b., 3. ocenić, które z tych odstępstw naruszają przepisy prawa, w tym techniczno-budowlane czy przepisy o planowaniu przestrzennym, 4. ocenić, czy odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania zrealizowanej inwestycji istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót.

Pomimo tego ograniczono się do podania, które odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego z [...] września 1990 r. uznano za istotne w świetle art. 36a ust. 5 i 5a P.b. (rozbudowa garażu - wysunięcie o 1,4 m poza planowane gabaryty, powiększenie partii wejściowej do budynku mieszkalnego, wydzielenie łazienki w części podpiwniczonej ganku, zmianę ilości stopni schodów zewnętrznych do piwnicy pod dobudowanym pokojem, zmianę kątów nachylenia połaci dachowych nad garażem w części dachowej i nad wykonanym pokojem). Następnie wskazano, że odstępstwa te mają charakter istotny z uwagi na zmianę powierzchni zabudowy obiektu i jego kubaturę o więcej niż dopuszczalne 2%. Nakładając zaś na B. P. jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, nie wykazano, dlaczego brak jest potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ I instancji po powołaniu przepisu art. 36a ust. 5 pkt 2 i ust. 5a oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wskazał, że projekt budowlany zamienny musi być kompletny i opracowany zgodnie z r.p.b., uwzględniać przepisy techniczno-budowlane, w tym art. 5 P.b. Wskazano, że sporządzenie projektu winna poprzedzać inwentaryzacja wykonanych robót, więc żądanie K. W., by inspektorzy PINB wykonali dokładnie pomiary garażu, wiatrołapu czy pokoju są bezzasadne. PINB nakazał, by pomiary te wykonała osoba sporządzająca projekt budowlany zamienny. Zaznaczył, że opracowanie to musi uwzględniać wprowadzone zmiany (również nieistotne) zrealizowane w toku prowadzonych robót oraz podawać, zgodnie z aktualnymi przepisami, sposoby rozwiązania stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości np. obniżenia stropu nad częścią ganku nad schodami i nierównej wysokości stopni. Organ I instancji uzasadniając tak przyjęte rozwiązanie stwierdził, że inspektorzy PINB będą i tak zobligowani do przeprowadzenia kontroli obowiązkowej przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, a która potwierdzi zgodność wykonanej rozbudowy z zatwierdzonym ewentualnie projektem zamiennym.

Z kolei organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że projekt budowlany zamienny pełni funkcję inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i powinien zawierać rozwiązania mające doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. WWINB uznał, że uzasadnione było pozostawienie w tym zakresie projektantowi, który opracuje ów projekt, możliwości samodzielnego zaprojektowania takich rozwiązań konstrukcyjnych, które zapewnią zgodność wykonanych robót z przepisami, tak w zakresie umiejscowienia komina (np. jego wysokości), czy dostosowania szerokości przejść ewakuacyjnych w rozbudowanej części, do obecnie obowiązujących przepisów. Odstępując od wskazania konkretnych rozwiązań techniczno-budowlanych wyjaśnił, że miał na uwadze postęp techniczny i wielość dostępnych na rynku materiałów budowlanych, co powoduje, że projektant w porozumieniu z inwestorem będzie mógł dobrać rozwiązania, które nie tylko doprowadzą budynek do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, ale i będą stanowiły wariant możliwie najdogodniejszy dla inwestora. Podkreślił przy tym wymóg zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami r.w.t. oraz r.p.b.

W ocenie Sądu takie wyjaśnienia organów nadzoru budowlanego są dalece niewystarczające i z gruntu błędne.

Po pierwsze zważyć należy, że to rolą organów nadzoru budowlanego jest zbadanie, które z istotnych odstępstw i w jaki sposób należy skorygować poprzez wykonanie konkretnych czynności lub robót budowlanych. W tym celu konieczne jest uprzednie stwierdzenie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w jaki sposób odstępstwa te naruszają obowiązujące przepisy, zwłaszcza przepisy techniczno-budowlane. Po wtóre, nawet jeżeli organ w świetle obowiązujących przepisów (zwłaszcza r.w.t. i r.p.b.) dostrzega możliwość przyjęcia różnych dopuszczalnych wariantów rozwiązań techniczno-budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycję do stanu zgodnego z prawem, powinien tak sformułować rozstrzygnięcie, by umożliwić inwestorowi wybranie najlepszego według niego rozwiązania, które jednocześnie będzie zgodne z prawem.

W świetle powyższego Sąd podziela zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w z zw. z przepisami postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) poprzez niewyjaśnienie, czy faktycznie samo nałożenie na B. P. obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego pozwoli doprowadzić obiekty (budynek mieszkalny i gospodarczo-garażowy) do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto w ocenie Sądu rozstrzygając niniejszą sprawę organy I i II instancji kwalifikując roboty polegające na budowie piwnicy gospodarczej z WC z wejściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą w budynku mieszkalnym oraz rozbudowy budynku gospodarczego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego), wykonane niezgodnie z pozwoleniem na budowę, jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego błędnie posłużyły się aktualnym, z chwili orzekania brzmieniem przepisów art. 36a ust. 5 i 5a P.b. Podkreślenia wymaga przy tym, że takiej oceny prawnej nie zawierały uprzednio wydane w sprawie wyroki, które nakazywały jedynie stosowanie procedury określonej w art. 50-51 P.b.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK [...], w sprawie, która dotyczyła "bliźniaczej" sprawy nałożenia na A. W. i K. W. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż zlokalizowany w P. przy ul. [...], dz. nr [...], od strony dz. nr [...]. W wyroku tym Sąd odwoławczy wskazał, że w sprawie ustalono, że rozbudowa budynku gospodarczo-garażowego zarówno w części obejmującej garaż nr [...] jak i garaż nr [...] została zrealizowana z takimi samymi odstępstwami, tyle tylko, że w odniesieniu do garażu nr [...] dokonano zgłoszenia przystąpienia do użytkowania (data wpływu [...] czerwiec 1997 r.). Natomiast stosowne zgłoszenie przystąpienia do użytkowania rozbudowy budynku w części dotyczącej garażu nr [...] nie zostało dokonanie. W kontekście tego NSA zważył, że istotne jest, że ustalając czy w sprawie mamy do czynienia z istotnym czy też nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej organ oparł się o treść art. 36a ust. 5 i 5a P.b. Wyjaśnił, że przepis art. 36a ust. 5 w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od [...] maja 2004 r. (art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed jej wejściem w życie. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 P.b. można stosować jedynie do robót budowlanych, które wykonano po [...] maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania.

Skoro zatem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, zmiany w stosunku do projektu opracowanego w 1990 r. zostały wprowadzone przed końcem 1997 r. (jak wykazał szczegółowo PINB w części uzasadnienia decyzji z [...].11.2019 r. zatyt. 3. Etap realizacji robót budowlanych), to – wedle powyższej oceny, którą Sąd w pełni podziela - nie było podstaw do posiłkowania się, przy ocenie czy dokonane odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest istotne, przepisami art. 36a ust. 5 P.b., w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Badając kwestię istotności odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ winien wziąć pod uwagę w tym zakresie przepisy z daty realizacji inwestycji.

W związku z powyższym, ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego po pierwsze zobowiązane będą do zbadania, czy, a jeśli tak które z robót budowlanych wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym z 1990 r. należy kwalifikować jako istotne odstępstwo od tego projektu, wedle stanu prawnego z daty wykonania tych robót (1997 r.). Dopiero przesądzenie i wykazanie, że któreś z robót stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego może prowadzić organy orzekające do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Sąd zastrzega przy tym, że w przypadku zaś ewentualnego zastosowania tego przepisu obowiązkiem organów będzie wyjaśnienie, przyczyn dla których nakłada określone obowiązki (sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych) w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe określenie strony postępowania (w miejsce K. W. za stronę uznano K. W.), co stanowić miało o nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdzić należy, że uchybienie WWINB zostało dostrzeżone i skorygowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w związku z tym nie mogło mieć ono wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ ten postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. uchylił w całości postanowienie WWINB z [...] marca 2020 r. o sprostowaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z [...] lutego 2020 r. i postanowił o sprostowaniu ww. decyzji WWINB z [...] lutego 2020 r. w ten sposób, ze" na stronie pierwszej w wierszu 8 zamiast: " K. W." powinno być: K. W.. Zważywszy, że oznaczenie w sentencji zaskarżonej decyzji strony wnoszącej odwołanie obarczone było oczywistą omyłką, bowiem zarówno z uzasadnienia decyzji, jak i adnotacji pod decyzją, w której wymieniono strony, którym doręcza się decyzję wynika jasno, że odwołującym jest K. W. (a nie K. W.), nie sposób uznać, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 28 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego – kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. – zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku, jak i w orzeczeniach sądowych wydanych uprzednio w sprawie.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania jako sumy: wpisu od skargi ([...] zł), stawki wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – pkt 2. sentencji wyroku.