Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1251/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 573/11 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na par.2 ust.1 pkt 4 oraz par.4 pkt 2 zarządzenia Burmistrza Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia pełnomocnika do spraw przygotowania Urzędu Miejskiego w M. oraz gminnych jednostek organizacyjnych z zakresu usług publicznych do przyjęcia i wdrożenia systemu zarządzania procesowego a także realizacji innych zadań wyznaczonych przez Burmistrza 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Burmistrza Gminy M. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 pkt 2 zarządzenia Burmistrza Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w sprawie ustanowienia Pełnomocnika do spraw przygotowania Urzędu Miejskiego w M. oraz gminnych jednostek organizacyjnych z zakresu usług publicznych do przyjęcia i wdrożenia systemu zarządzania procesowego a także realizacji innych zadań wyznaczonych przez Burmistrza (sygn. akt III SA/Wr 573/11).

W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda Dolnośląski żądając stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej przepisów zarządzenia Burmistrza Gminy M. zarzucił organowi istotne naruszenie art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 zakwestionowanego zarządzenia do zadań pełnomocnika należy podejmowanie działań zmierzających do eliminacji nieprzestrzegania przez pracowników samorządowych Gminy M. obowiązku:

- przestrzegania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa,

- wykonywania zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie,

- udzielania informacji publicznej,

- dochowania tajemnicy ustawowo chronionej,

- zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami,

podwładnymi oraz współpracownikami,

- zachowania się z godnością w miejscu pracy i poza nim,

- stałego podnoszenia umiejętności i kwalifikacji zawodowych;

Zgodnie zaś z § 4 pkt 2 pełnomocnik, w zakresie realizacji zadań określonych w § 2 ust. 2 pkt 1, upoważniony jest także do wyznaczania pracowników Urzędu Miejskiego w M. do udziału w komisjach Rady Miejskiej w M.

Odnosząc się do treści art. 33 ust. 4 u.s.g. Wojewoda stwierdził, że ustawodawca dopuścił możliwość dekoncentracji kompetencji wójta w zakresie prowadzenia spraw gminy na rzecz dwóch pracowników urzędu gminy - zastępcy wójta oraz sekretarza, tym samym katalog osób mogących za wójta sprawować jego ustawowe kompetencje został ściśle wyznaczony. Są to jedyne osoby, którym wójt może w zgodzie z ustawą powierzyć prowadzenie zadań, do których należy między innymi kierowanie urzędem oraz organizacja tego urzędu. Do kategorii spraw przekazanych na podstawie art. 33 ust. 4 będą zatem należeć wszystkie zadania publiczne gminy zastrzeżone wyraźnym przepisem prawa do kompetencji wójta.

W odniesieniu do sekretarza gminy, w ocenie organu nadzoru, powyższą tezę potwierdza dodatkowo art. 5 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiący, że kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi (art. 5 ust. 4). Szczególna pozycja sekretarza gminy jako pracownika urzędu wynika również z tego, że utworzenie tego stanowiska jest obowiązkowe i osoba kandydująca na to stanowisko spełniać musi określone w ustawie warunki. Art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi zatem uzupełnienie katalogu kompetencji kierownika urzędu oraz w pełni koresponduje z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w którym analogicznie wskazano, że wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu między innymi sekretarzowi gminy. Art. 33 ust. 4 zawierający wyraźne wskazanie zastępcy wójta oraz sekretarza jako pracowników samorządowych mogących prowadzić określone sprawy gminy w imieniu wójta, ma charakter zamknięty. Skutkiem powyższego ograniczenia jest brak podstawy prawnej do powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w imieniu wójta pracownikowi zatrudnionemu na innym stanowisku. Na potwierdzenie tego wywodu Wojewoda wskazał na tezę z wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 1835/07).

Wojewoda podał ponadto, że zarządzenie w jego zaskarżonej części narusza istotnie także postanowienia regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w M., przyjętego zarządzeniem Nr [...] Burmistrza Gminy M. z dnia [...] lipca 2004 r., w którym przewidziano wyraźny zakres kompetencji burmistrza, jego zastępcy oraz sekretarza. Nadto, dopatrując się, że materia spraw przekazanych pełnomocnikowi pokrywa się z uprawnieniami nadzorczymi sekretarza odnośnie funkcjonowania urzędu miejskiego organ zauważył, że nie istniała realna potrzeba powierzania pełnomocnikowi określonych w § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 pkt 2 zarządzenia zadań, bowiem w tym zakresie doskonale mieszczą się uprawnienia sekretarza.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta M. wniósł o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Burmistrz podał, że wykładnia gramatyczna art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust.1 i art. 90 u.s.g. wyłącza zarządzenia wójta, burmistrza, prezydenta z zakresu aktów, w stosunku, do których wojewoda jako organ nadzoru ma uprawnienie do stosowania środków nadzoru, a w konsekwencji nie przysługuje mu prawo do złożenia skargi. Tymczasem Wojewoda objął nadzorem oświadczenie woli wydane w imieniu pracodawcy samorządowego przez jego kierownika, skierowane do pracownika samorządowego i wyznaczające zakres jego działań. Ponadto adresatami tego oświadczenia byli wyłącznie inni pracownicy samorządowi w zakresie ich zadań pracowniczych. Zdaniem Burmistrza Wojewoda objął nadzorem oświadczenie woli nie doręczone w trybie art. 90 u.s.g., ale w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie wniosku pracownika Urzędu Wojewódzkiego, który powołując się na przysługujące mu upoważnienie, nie ujawnił go mimo wezwania. Wojewoda Dolnośląski nie wszczął w ogóle postępowania nadzorczego, a zatem nie przysługuje mu uprawnienie zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów woli Burmistrza Gminy M.

Motywując natomiast wniosek o oddalenie skargi Burmistrz podał, że organ nadzorczy błędnie zinterpretował art. 33 ust. 4 u.s.g. Jego zdaniem ustawodawca wskazując w tym przepisie na uprawnienie (nie obowiązek) wójta jednoznacznie określił, iż chodzi o sprawy gminy. Pojęcie "sprawy gminy" winno być odczytywane w związku z art. 31 ustawy. Obejmuje ono co do zasady stosunki publicznoprawne gminy oraz w określonym zakresie stosunki cywilnoprawne gminy. To zaś oznacza, iż od pojęcia "sprawy gminy" należy odróżnić "zadania gminy". W ocenie Burmistrza pojęcie "sprawy gminy" nie obejmuje spraw związanych z kierowaniem urzędem. W związku z tym uznał, że obowiązki określone w zaskarżonych przepisach nie mieszczą się w pojęciu "sprawy gminy", należy je rozumieć jako "sprawy pracownicze". Podał ponadto, że z treści art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że kierownik urzędu (wójt, burmistrz, prezydent) nie może wskazanych zadań powierzyć w drodze upoważnienia kilku pracownikom, w tym sekretarzowi. Ze wskazanej normy nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było realizowanie przez sekretarza wszystkich zadań z zakresu organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy w zasadzie nie byłaby możliwa dekoncentracja obowiązków np. na stanowiskach ds. kadrowych. Przedmiotowe zarządzenie Burmistrz Gminy M. podjął jako zwierzchnik służbowy pracowników Urzędu Miejskiego w M. oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a także jako kierownik urzędu - pracodawcy samorządowego w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę Wojewody wspomnianym na wstępie wyrokiem stwierdził na wstępie, że zaskarżone zarządzenie podlega kontroli sądowoadministracyjnej z uwagi na brzmienie art. 91 i 93 u.s.g. oraz ugruntowane poglądy judykatury w tym zakresie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji uznał, że każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody. Przepis art. 91 u.s.g. nie wprowadza podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. Nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonych przepisów zarządzenia Burmistrza Miasta M., Sąd I instancji analizując treść wskazanych w skardze przepisów art. 33 u.s.g. oraz art. 5 ustawy o pracownikach samorządowych podkreślił, że urząd gminy stanowi pomocniczy, zorganizowany aparat organu wykonawczego (tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta), którego zasadniczą funkcją jest zapewnienie sprawnego działania organu wykonawczego gminy, w celu realizacji jego zadań, zapewniając kompleksową obsługę. Organizacja i funkcjonowanie urzędu określona jest przez wójta samodzielnie, w ramach jego własnych, ustawowych kompetencji, w drodze regulaminu organizacyjnego. Ustawy samorządowe nie wprowadzają szczegółowych rozwiązań w tej materii, należy zatem uznać, że w zakresie struktury organizacyjnej urzędu, co do ilości, charakteru, zakresów działania, usytuowania czy hierarchii wewnętrznych komórek organizacyjnych i poszczególnych stanowisk pracy, a także podziału kompetencji, zasad współpracy, wzajemnych relacji między nimi, obsady personelu - organ wykonawczy gminy ma zachowaną swobodę.

Zdaniem Sądu I instancji kierowanie urzędem i posiadanie uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oznacza, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje pracą zatrudnionych pracowników każdego szczebla. Należy przyjąć, że kwestie te są regulowane samodzielnie przez burmistrza w ramach nadanego przez niego - mocą zarządzenia - regulaminu organizacyjnego oraz poprzez określenie zadań danych komórek organizacyjnych, stanowisk pracy oraz w zakresach czynności pracowników lub w drodze odrębnego aktu wewnętrznego kierownictwa, choćby upoważnienia (art. 31 § 1 oraz art. 94 pkt 1 Kodeksu pracy).

W ocenie WSA ze wskazywanych przez organ nadzoru norm zawartych w art. 33 ust. 4 i 5 u.s.g. i art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych nie można jednak wyprowadzać wniosku, że w każdym przypadku wykonywanie konkretnego zadania może być delegowane wyłącznie zastępcy burmistrza lub sekretarzowi. Wobec tego przyjąć należy, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest umocowany do zlecenia wykonywania na swoją rzecz niektórych czynności określonego rodzaju danemu pracownikowi, nie będącego jego zastępcą lub sekretarzem gminy, w celu zapewnienia sprawnego i kompetentnego działania urzędu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako kierownika urzędu gminy. Decydujące są tu - istota, natura zadania, czynności zleconej do wykonania.

Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda nie wykazał, by zakwestionowane regulacje zarządzenia stanowiły istotne naruszenie prawa. Wewnętrzna dekoncentracja kompetencji burmistrza w przypadku obu zadań przekazanych zarządzeniem pełnomocnikowi nie ma związku z pełnieniem przez burmistrza funkcji organu samorządu terytorialnego w sferze spraw publicznych gminy, lecz dotyczy jego czynności jako pracodawcy samorządowego i jest wyrazem sprawowanego zwierzchnictwa służbowego. Z postanowień regulaminu organizacyjnego oraz zaskarżonej części zarządzenia w szczególności nie wynika by nastąpiła dalsza dekoncentracja kompetencji przypisanych uprzednio w regulaminie organizacyjnym sekretarzowi gminy przez burmistrza na rzecz pełnomocnika, zatrudnionego w charakterze doradcy i przez to zniweczenie ustrojowej pozycji sekretarza. Zaskarżone regulacje zarządzenia, zdaniem Sądu I instancji, nie mają cech o charakterze ustrojowym, a tym samym nie podważają ustrojowego charakteru cytowanych wyżej norm ustawy o samorządzie gminnym, ani nie stoją w kolizji z unormowaniami ustawy o pracownikach samorządowych.

WSA zauważył ponadto, że zadania, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia – w postaci podejmowania działań zmierzających do eliminacji nieprzestrzegania przez pracowników samorządowych Gminy M. obowiązków wymienionych w art. 24 ustawy o pracownikach samorządowych - nie można uznać za tożsame ze sprawowaniem przez sekretarza nadzoru nad organizacją i dyscypliną pracy w urzędzie. Podobnie – zawarte w § 4 pkt 2 zarządzenia upoważnienie dla pełnomocnika - w zakresie realizacji zadań określonych w § 2 ust. 2 pkt 1, to jest zarządzania procesowego, do wyznaczania pracowników urzędu do udziału w komisjach Rady Miejskiej nie koliduje z uprawnieniami sekretarza przewidzianymi w regulaminie organizacyjnym i w zakresie jego czynności .

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że opisane zadania pełnomocnika odnoszą się do spraw stricte pracowniczych i nie są one przy tym związane z kierowaniem urzędem. Mają zapewnić jedynie usprawnienie działania urzędu. W regulaminie organizacyjnym urzędu przewidziano w ramach zarządzania procesowego oraz zwierzchnictwa służbowego powołanie pełnomocników ( § 19 ust. 3 , § 22 ust. 3 aktualnie obowiązującego regulaminu, § 12 ust. 3 regulaminu organizacyjnego obowiązującego w dacie podjęcia zarządzenia).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Dolnośląski wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego tj:

- art. 33 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w oparciu o te normy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powierzyć do wykonania na swoją rzecz niektóre czynności określonego rodzaju pracownikowi nie będącemu jego zastępcą lub sekretarzem,

- art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych przez błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że zadania z zakresu zapewnienia właściwej pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi, do których zaliczają się zadania określone w zaskarżonych fragmentach zarządzenia, mogą być delegowane na inną osobę niż sekretarz.

2. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzający się do tego, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice pomimo, że powinien i mógł to uczynić, poprzez nie wyjaśnienie (mimo zarzutów skargi, że przekazano pełnomocnikowi część uprawnień, które Burmistrz mógłby przekazać sekretarzowi, co może sugerować obejście przepisów prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza) – czy w Gminie M. został powołany sekretarz,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez

nie wyjaśnienie przez Sąd I instancji w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołując się na komentarz Czesława Martysza do art. 33 ustawy o samorządzie gminnym (publ. Lex 2011) wskazał, że przepis ten stanowczo wskazuje na ograniczenia podmiotowe, w przekazywaniu uprawnień wójta innym osobom, bowiem osobami, które mogą wykonywać funkcje wymienione w art. 33 ust. 4, są wyłącznie zastępcy (zastępca) wójta lub sekretarz. Przekazanie tych uprawnień innym pracownikom urzędu gminy stanowi rażące naruszenie prawa. Jak podkreślił NSA, dokonanie takiej czynności może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy. Na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. mogą być przekazywane w szczególności sprawy dotyczące kierowania urzędem gminy, taką bowiem interpretację sugeruje usytuowanie tego przepisu po ust. 3 stanowiącym, iż kierownikiem urzędu jest wójt. W odniesieniu do sekretarza gminy tezę tę wzmacnia dodatkowo art. 5 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiący, że kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Szczególna pozycja sekretarza gminy jako pracownika urzędu wynika również z tego, że utworzenie tego stanowiska jest obowiązkowe i osoba kandydująca na to stanowisko spełniać musi określone w ustawie warunki.

Zdaniem kasatora z uwagi na charakter zadań określonych w przepisach § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 pkt 2 kwestionowanego zarządzenia Burmistrza Gminy M., nie sposób wywieść, że konkretnie te zadania mogą zostać powierzone pracownikowi, nie będącemu zastępcą burmistrza lub sekretarzem gminy. Wskazał ponadto na wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r. sygn. akt II OSK 1835/07 w którym została przedstawiona teza, iż powierzenie funkcji pełnomocnika do spraw, które mieszczą się w zakresie kompetencji wójta związanych z prowadzeniem określonych spraw gminy, pełnomocnikowi - pracownikowi urzędu na stanowisku inspektora, zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta narusza przepisy art. 33 ust. 1-5 ustawy o samorządzie gminnym i może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną przepis art. 5 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych jednoznacznie przesądza o konieczności zatrudnienia w każdym urzędzie gminy sekretarza. Można tym samym zauważyć, iż na tle wcześniej obowiązujących przepisów, obligatoryjne wprowadzenie na wszystkich szczeblach samorządu stanowisk sekretarzy i określenie ich kompetencji prowadzi do uznania, iż powierzenie innemu pracownikowi zadań mieszczących się w ramach kompetencji powierzonych samą ustawą – sekretarzowi gminy, czy też w oparciu o art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - zastępcy wójta, jest sprzeczne z intencją ustawodawcy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy kasator stwierdził, że specyfika spraw uregulowanych w § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 pkt 2 kwestionowanego zarządzenia Burmistrza Gminy M. polega na tym, iż należą one do zakresu spraw związanych z organizowaniem pracy w urzędzie i zarządzaniem jego zasobami ludzkimi. W związku z tym należy uznać, iż te konkretne zadania powinny zostać powierzone co najwyżej zastępcy Burmistrza Gminy M. bądź też Sekretarzowi Gminy M.

Niezasadne w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną jest również usprawiedliwienie przez Sąd I instancji dekoncentracji kompetencji Burmistrza uznanej przez Sąd jako wyraz sprawowanego zwierzchnictwa służbowego, a niemającej związku z pełnieniem przez Burmistrza funkcji organu samorządu terytorialnego w sferze praw publicznych, bowiem na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. mogą być przekazywane w szczególności sprawy dotyczące kierowania urzędem gminy. Skoro wójt jako kierownik urzędu gminnego wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych i w świetle art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. ma wyłączne uprawnienie do nakładania obowiązków na pracowników urzędu gminnego to uprawnienia te jako wchodzące w zakres zadań i kompetencji wójta mogą być przekazane w trybie art. 33 ust. 4 ustawy tylko na rzecz dwóch pracowników urzędu gminy: zastępcy wójta oraz sekretarza.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice przedmiotowej skargi, a mógł tego dokonać celem zbadania z jakich względów zadania przekazane powołanemu pełnomocnikowi nie zostały powierzone sekretarzowi gminy.

Nawiązując do zarzutu naruszania przez WSA we Wrocławiu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kasator podał, że w zaskarżonym wyroku nie dokonano wyczerpującego wyjaśnienia dlaczego kontrolowane zarządzenie nie zostało podjęte z obrazą norm art. 33 ust. 4 i 5 u.s.g. lub art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, a tym samym dlaczego oddalił skargę. Sąd ogólnie tylko stwierdził, że z treści art. 33 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych nie można jednak wyprowadzać wniosku, że w każdym przypadku wykonywanie konkretnego zadania może być delegowane wyłącznie zastępcy burmistrza lub sekretarzowi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Burmistrza Gminy M. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono powyższych przesłanek.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu w przedmiotowej sprawie orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów procesowych. Jednakże zarówno jedne, jak też drugie zarzuty zmierzają w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji dotyczącego możliwości powierzenia zadań, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 pkt 2 zarządzenia Burmistrza Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] pełnomocnikowi zatrudnionemu w urzędzie na stanowisku doradcy.

Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym orzeczeniu, że zadania powierzone pełnomocnikowi na mocy przepisów wspomnianego zarządzenia należą do sfery związanej z działaniem burmistrza jako pracodawcy i jednocześnie nie są związane z kierowaniem urzędem. Stąd też zarządzenie w zaskarżonej części nie naruszało art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wójt gminy, jako kierownik urzędu gminy jest co do zasady zobowiązany i odpowiedzialny za zadania związane z kierowaniem i organizacją pracy w urzędzie. Możliwość powierzenia zadań wójta, które przysługują mu jako kierownikowi urzędu innej osobie została przewidziana w art. 33 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Ust. 4 art. 33 ustawy uprawniający do delegowania kompetencji wójta na inne ściśle określone podmioty należy odczytywać w kontekście ust. 3. Uznać zatem należy, że art. 33 ust. 4 stanowi o możliwości przeniesienia na zastępcę burmistrza lub sekretarza zadań z zakresu kierowania urzędem. Przepis ten stanowczo wskazuje na ograniczenia podmiotowe, bowiem osobami, które mogą wykonywać funkcje wymienione w art. 33 ust. 4, są włącznie zastępcy (zastępca) wójta lub sekretarz (por. B. Dolnicki, M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminny- komentarz, LEX). Jak słusznie zauważył kasator stanowisko to znajduje dodatkowo potwierdzenie w art. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych stanowiący, że kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 1835/07, LEX nr 470920), że powierzenie funkcji które mieszczą się w zakresie kompetencji wójta związanych z prowadzeniem określonych spraw gminy, pełnomocnikowi będącemu pracownikiem urzędu zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta narusza przepisy art. 33 ust. 1-5 ustawy o samorządzie gminnym i może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy. Przyjęcie odmiennej wykładni poddawałoby w wątpliwość sens istnienia art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd I instancji słusznie przyjął, że z treści art. 33 ust. 4 powołanej ustawy nie można wywieść, że w każdym przypadku powierzenie przez wójta określonych uprawnień możliwe jest wyłącznie na rzecz sekretarza gminy lub zastępcy wójta. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że kompetencje przyznane pełnomocnikowi na podstawie zaskarżonych przepisów zarządzenia Burmistrza Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. nie podlegają ograniczeniom podmiotowym określonym w art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Charakter zadań określonych w kwestionowanych § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 pkt 2 zarządzenia ma niewątpliwie charakter właściwy dla zadań wójta, są to bowiem sprawy z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi oraz sprawy związane z organizowaniem pracy urzędu. Nie było zatem możliwe, w świetle przytoczonych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym powierzenie tych czynności pełnomocnikowi – pracownikowi zatrudnionemu w urzędzie na stanowisku doradcy. Powołanie takiego pełnomocnika i powierzenie mu zadań zastrzeżonych dla burmistrza z pominięciem sekretarza gminy lub zastępcy burmistrza nie jest dopuszczalne, ponieważ w rzeczywistości prowadzi do ominięcia przepisów rangi ustawowej.

Należy zauważyć, że z załączonych przez Burmistrza Miasta M. wraz z odpowiedzią na skargę dokumentów wynika, że do zadań sekretarza gminy należy m. in. sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem dyscypliny pracy w urzędzie, sprawowanie nadzoru nad organizacją pracy, przestrzeganiem wewnętrznego porządku pracy (Zakres czynności, uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności sekretarza gminy M. – k. 24 akt WSA). Zdaniem NSA uprawnienia pełnomocnika wymienione w § 2 ust. 1 pkt 4 w znacznej mierze pokrywają się w tymi zastrzeżonymi także w przepisach wewnętrznych dla sekretarza gminy. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 4 pkt 4 zaskarżonego zarządzenia, do zadań pełnomocnika należy podejmowanie działań zmierzających do eliminacji nieprzestrzegania przez pracowników Gminy M. obowiązków m. in. wykonywania sumiennie, sprawnie i bezstronnie stałego podnoszenia kwalifikacji i umiejętności zawodowych, czy zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach z petentami oraz zwierzchnikami. Uprawniania te w stanowią w istocie uszczegółowienie kompetencji przekazanych już przez burmistrza sekretarzowi Gminy. Poza tym, należy zwrócić szczególną uwagę na okoliczność, że zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym mogą być one delegowane jedynie na osoby piastujące funkcje wymienione w tym przepisie. Sprawowanie nadzoru nad pracownikami urzędu, a do tego w istocie sprowadzają się kompetencje pełnomocnika powołanego na podstawie zaskarżonego zarządzenia, należy do sfery zadań burmistrza jako kierownika urzędu. Tego rodzaju uprawnienia, jak już wspomniano, mogą być przeniesione jedynie na rzecz sekretarza gminy lub zastępcy burmistrza.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego we Wrocławiu.

Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminy, a w szczególności skonfrontuje treść zaskarżonych przepisów zarządzenia Burmistrza Gminy M. z dnia 23 marca 2011 r., z treścią tego przepisu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).