Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1005/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 19 maja 2017 roku, nr 75/2017; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego solidarnie na rzecz [...] kwotę 1014 złotych (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1005/17

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 19.05.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. 2016 poz. 290 ze zm., dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej skarżący) wniesionego dnia 01.03.2017r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego polegającą na połączeniu dwóch lokali mieszkalnych w jeden lokal mieszkalny oraz na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń pomocniczych niemieszkalnych na lokal usługowy - gabinet stomatologiczny, inwestycja w budynku usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu /działki nr [...], arkusz [...], obręb Golęcin/

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonanie projektu przez osoby posiadające wymagane prawem uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3).

W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził nieprawidłowości i na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. postanowieniem z dnia 17.03.2016r. zobowiązał inwestora do ich usunięcia w zakreślonym terminie. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 postanowienia), oraz niezgodności projektu budowlanego z przepisami Rozporządzenia Ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej z 25.04.2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (pkt 2 postanowienia).

W wyznaczonym terminie inwestor ustosunkował się pisemnie do nieprawidłowości wskazanych w punkcie 1. postanowienia, oraz doprowadził projekt budowlany do zgodności z przepisami wskazanymi w punkcie 2. postanowienia.

W przedmiotowym budynku ma zostać wydzielony jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy - gabinet stomatologiczny, którego powierzchnia całkowita nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku. W piśmie z dnia 04.04.2017r. inwestor wskazał także, że budynek będzie stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość, tym samym wypełniona zostanie dyspozycja określona przepisem art. 3 pkt 2a p.b., określająca definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami. Do projektu załączono także opinię techniczną stwierdzającą możliwość realizacji planowanej przebudowy. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci, którzy ponoszą odpowiedzialność za rozwiązania przyjęte w projekcie i ich zgodność z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, oraz innymi przepisami prawa, złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Do projektu załączono wymaganą informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Analiza poprawionego projektu budowlanego oraz wyjaśnień inwestora, pod kątem jego zgodności z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru JEŻYCE 3 w Poznaniu, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 20.11.2001r. Nr LXXIII/857/111/2001 (publikacja w Dzienniku Urzędowym Nr 162 poz. 4483 z dnia 21.12.2001 r.) wykazała, iż nie wszystkie ustalenia planu zostaną spełnione. Nieruchomość której dotyczy przedmiotowa inwestycja oznaczona jest w planie symbolem 7M. Są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§3 ust. 1 planu), dla których w §5 ust. 3 pkt d) ustala się, iż : "budynki mieszkalne obok funkcji podstawowej mogą mieścić również pomieszczenia pomocnicze np. garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, związane bezpośrednio z obsługą mieszkańców, z zakazem jakiejkolwiek produkcji". Biorąc pod uwagę powyższy, ogólny zapis planu stwierdzono, że dopuszcza się planowaną zmianę sposobu użytkowania części budynku na lokal usługowy - gabinet stomatologiczny. Na względzie należy mieć jednak dalsze zapisy planu dotyczące szczegółowych zasad zagospodarowania tego terenu. I tak, §5 ust. 3 pkt e) stanowi, iż "pomieszczenia pomocnicze w budynkach mieszkalnych należy lokalizować od strony ulicy i nie mogą być one większe niż 1/3 ogólnej powierzchni budynku". Odnosząc się do tego zapisu planu miejscowego, w piśmie z dnia 04.04.2017r. inwestor wskazał, że wejście oraz znaczna część pomieszczeń pomocniczych, w tym hol wejściowy do gabinetu dentystycznego, znajduje się od strony ulicy. W związku z tym, iż nie ma definicji powyższego, należy przyjąć rozumienie tego zwrotu z języka powszechnego, ponadto rozstrzygnięcia planu miejscowego należy interpretować na korzyść inwestora co wynika z zasady wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 4 p.b.).

Organ nie podzielił stanowiska inwestora. W ocenie organu powyższy zapis planu jest czytelny i nie pozostawia żadnej swobody w interpretacji, a przedłożony projekt budowlany nie spełnia tych ustaleń planu miejscowego. Z projektu budowlanego (rzuty str. 33 i 34) wynika bowiem, że w przedmiotowym budynku od strony ulicy Noteckiej, od której zlokalizowana jest elewacja frontowa budynku zlokalizowane są pomieszczenia o funkcji mieszkalnej (pokoje) oraz jedno pomieszczenie pomocnicze planowanego lokalu usługowego (nr 3.7 - hol wejściowy, poczekalnia). Natomiast pozostałe pomieszczenia pomocnicze planowanego lokalu usługowego mają zostać zlokalizowane w głębi działki, niewidocznej od strony ulicy, a więc w sposób niezgodny z §5 ust. 3 pkt e) planu miejscowego.

Ponadto w myśl w §5 ust. 3 pkt n) planu "budynek mieszkalny o 1 kondygnacji naziemnej musi mieć dach stromy". W ocenie inwestora wyrażonej w piśmie z dnia 04.04.2017r. fakt, że przedmiotowy budynek w części posiada dwie kondygnacje, a w pozostałej części jedną kondygnację, oznacza że jest on w całości budynkiem dwukondygnacyjnym, w związku z tym powyższy zapis planu nie znajduje zastosowania. W ocenie Prezydenta nie sposób przychylić się do takiego stanowiska. Budynek ten tworzą bowiem bryły o zróżnicowanych wysokościach, z których jedna, usytuowana od frontu jest dwukondygnacyjna, natomiast druga część, w której planuje się zmianę sposobu użytkowania jest jednokondygnacyjna. Planowana zmiana sposobu użytkowania doprowadziła by zatem do powstania budynku mieszkalnego z jednokondygnacyjną częścią nadziemną przekrytą dachem płaskim o kącie pochylenia połaci 13°, a więc w sposób niezgodny z §5 ust. 3 pkt n) planu miejscowego. Z uwagi na istniejący kształt dachu nie jest zatem dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania w tej części na budynek mieszkalny.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niespełnienie tych wymagań oznacza więc konieczność wydania decyzji odmownej.

W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., ponieważ przedłożony projekt budowlany nie spełnia ustaleń planu miejscowego. Z uwagi na przepis art. 35 ust. 4 organ nie mógł więc wydać decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli [...] wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez udzielenie im pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono naruszenie art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust 1 p.b. poprzez wadliwą odmowę udzielenia skarżącym wnioskowanego pozwolenia na budowę dotyczącego przebudowy budynku mieszkalnego polegającej na połączeniu dwóch lokali mieszkalnych w jeden lokal mieszkalny oraz na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń pomocniczych niemieszkalnych na lokal usługowy - gabinet stomatologiczny, gdy szczegółowe ustalenia zawarte w § 5 Uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 20.11.2001 r. NR LXXIII/857/III/2001 dotyczącej zatwierdzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru JEŻYCE 3 w Poznaniu nie odnoszą się i nie regulują robót budowlanych polegających na przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania. Dlatego organ I instancji powinien udzielić skarżącym pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia 1 marca 2017 roku.

Wyjaśniono, że zamierzenie inwestorów obejmuje przebudowę i zmianę sposobu użytkowania w należącym do nich budynku mieszkalnym jednorodzinnym, gdzie zostaną docelowo wydzielone lokal mieszkalny i lokal użytkowy. Inwestorzy planują przebudowę i częściową zmianę sposobu użytkowania istniejącego już od kilkudziesięciu lat budynku jednorodzinnego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Żaden z tych parametrów nie ulegnie zmianie.

Działka inwestorów znajduje się w ww. planie miejscowym na terenie zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej (oznaczone symbolem "M" na załączniku graficznym do uchwały). W § 5 planu miejscowego zawarte zostały ustalenia szczegółowe dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "M". Co istotne, w § 5 ust. 1 planu miejscowego znajduje się zapis, że: "Na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustala się prawo budowy i rozbudowy".

Pojęcie budowy zostało również zdefiniowane w Prawie budowlanym. Art. 3 pkt 6 p.b. stanowi, że przez budowę "należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Nie mu tutaj mowy o przebudowie. Natomiast rozbudowa, to rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. W wyniku przeprowadzenia rozbudowy pewnego obiektu budowlanego, zwiększa się jego powierzchnia zabudowy (i powierzchnia użytkowa). Ustanowienie rozbudowy jako rodzaju budowy dokonane jest w art. 3 pkt 6 p.b. W ramach tego pojęcia nie zawiera się również przebudowa obiektu budowlanego.

W § 5 ust. 2 planu miejscowego znajduje się zapis, że: "Nowe budynki winny nawiązywać do skali i charakteru zabudowy istniejącej." Na moment uchwalenia planu miejscowego budynek inwestorów już istniał. Ponadto przywoływane zapisy planu miejscowego korespondują z podstawową funkcją planów miejscowych jako instrumentów planistycznych gminy, które kształtują ład przestrzenny na przyszłość.

W związku z powyższym stwierdzono, że szczegółowe ustalenia zawarte w § 5 ust. 3 planu miejscowego nie znajdują w ogóle zastosowania do projektowanej inwestycji, gdyż dotyczy ona przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania, a nie budowy ani także rozbudowy obiektu budowlanego.

Przepis § 5 ust. 3 pkt n) planu miejscowego stanowi, że budynek mieszkalny o 1 kondygnacji naziemnej musi mieć dach stromy. Obiekt budowlany inwestorów ma w najwyższym miejscu dwie kondygnacje. W przypadku, gdy obiekt budowlany ma zróżnicowaną bryłę, przyjąć należy interpretację, że dla całego budynku kształt dachu musi pozostać jednolity. Inne rozwiązanie prowadzić będzie do powstania nieładu przestrzennego. Interpretacja organu I instancji sprowadzająca się w istocie do tego, że skoro inwestorzy planują zmienić sposób użytkowania części budynku, to w ramach tej zmiany zobowiązani są oni do zmiany kształtu dachu jest nietrafna. Podkreślono, że ustalenia zawarte w § 5 planu miejscowego przewidziane są dla budowy nowych obiektów budowlanych lub do rozbudowy obiektów istniejących.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 28.07.2017r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w myśl art. 35 ust. 1 p.b. właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza :

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 17 marca 2017 r. Prezydent Miasta Poznania nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości m. in. doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 5 ust. 1 pkt b) i e) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz §8 ust. 3, § 11 ust. 2 pkt 1, §11 ust. 2 pkt 4 oraz §12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, budownictwa i gospodarki morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.).

Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty na mocy uchwały nr LXXIII/857/III/2001 Rady Miasta Poznania z dnia 20 listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru JEŻYCE 3 w Poznaniu. Działki o nr [...], na których planowana jest przedmiotowa inwestycja położone są na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 7M - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na wskazanym terenie dopuszcza się możliwość budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych oraz budynków pomocniczych, a także urządzeń pomocniczych takich jak dojścia, dojazdy, obiekty małej architektury, ogrody przydomowe i ogrodzenia (§5 ust. 1 pkt a), b) planu miejscowego). Zgodnie z § 5 ust. 3 pkt d) planu miejscowego "budynki mieszkalne obok funkcji podstawowej mogą mieścić również pomieszczenia pomocnicze np. garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, związane bezpośrednio z obsługą mieszkańców, z zakazem jakiejkolwiek produkcji". Pomieszczenia te w budynkach mieszkalnych należy lokalizować od strony ulicy i nie mogą być one większe niż 1/3 ogólnej powierzchni budynku (§ 5 ust. 3 pkt e) planu miejscowego). Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) przez pomieszczenie pomocnicze należy rozumieć pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności. Uchwałodawca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozróżnił pomieszczenia pomocnicze i budynki pomocnicze. W § 5 ust. 3 pkt f) wymienił jakie funkcje mogą pełnić takiego typu obiekty: "budynki pomocnicze mogą pełnić funkcje: garaży, pawilonów ogrodowych, altan".

Przedmiotowe zamierzenie polega na połączeniu dwóch lokali mieszkalnych w jeden oraz zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń niemieszkalnych na lokal usługowy. Wskazane przez skarżących "pomieszczenia pomocnicze niemieszkalne" znajdują się w budynkach pomocniczych pełniących funkcje gospodarcze, zlokalizowanych w tylnej części działki o nr [...] za budynkiem mieszkalnym. W ocenie organu odwoławczego, w myśl definicji przywołanej powyżej, nie można pomieszczeń tych zakwalifikować jako pomieszczeń pomocniczych bowiem nie znajdują się w budynku mieszkalnym, ale w odrębnych budynkach o charakterze gospodarczym. Nie ma przy tym znaczenia, że jedna z części budynku posiada wspólną ścianę z budynkiem mieszkalnym. Wspólny fundament, ściana czy część dachu nie wyklucza możliwości samodzielnego funkcjonowania przedmiotowych budynków i tym samym zakwalifikowania ich jako samodzielnych pod względem konstrukcyjnym (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., II OSK 1601/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 893/15, i z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 908/16). Ponadto między pomieszczeniami w budynku mieszkalnym a pomieszczeniami w budynkach pomocniczych nie występują (ani nie zostały zaprojektowane) żadne przejścia, które umożliwiłyby ewentualne uznanie ich za jedną całość. Wobec powyższego organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż pomieszczenia objęte wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania nie stanowią pomieszczeń pomocniczych (w myśl definicji zawartej w § 3 pkt 11 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), ale odrębne budynki pomocnicze o charakterze gospodarczo-garażowym. Błędnie zatem Prezydent Miasta Poznania uznał wskazywane pomieszczenia za pomocnicze i jako jeden z argumentów użytych w decyzji wskazał niewypełnienie zapisów § 5 ust. 3 pkt e) planu miejscowego, tj. "pomieszczenia pomocnicze w budynkach mieszkalnych należy lokalizować od strony ulicy i nie mogą być one większe niż 1/3 ogólnej powierzchni budynku", podnosząc, iż od strony frontu działki znajdują się pomieszczenia mieszkalne i tylko jedno pomieszczenie planowanego lokalu usługowego (hol wejściowy, poczekalnia).

Podobnie organ I instancji nieprawidłowo uznał, że zamierzenie jest niezgodne z zapisem § 5 ust. 3 pkt n) planu miejscowego, który stanowi, iż "budynek mieszkalny o 1 kondygnacji naziemnej musi mieć dach stromy". Budynek mieszkalny na działce inwestora ma dwie kondygnacje, zatem dopuszczalne jest przekrycie go dachem płaskim, natomiast w stosunku do budynków pomocniczych, gdzie planowana jest zmiana sposobu użytkowania na lokal usługowy plan nie precyzuje dopuszczalnej geometrii dachu wobec czego dopuszczalny jest zarówno dach płaski jak i stromy. Na marginesie wyjaśniono należy, iż dachy płaskie to takie, gdzie pochylenie połaci dachowej wynosi do 12° zgodnie z "Normą PN-89/B-10425 Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne z cegły. Wymagania techniczne i badania przy odbiorze". Dachy strome z kolei to takie, gdzie połać dachowa została podniesiona i nachylona względem stropu pod kątem większym niż 12°. Z projektu budowlanego wynika, iż nachylenie połaci dachowych nad budynkami pomocniczymi wynosi 13° i nie przewiduje się ich zmiany, a zatem dach ten kwalifikuje się, w myśl ww. normy, do dachów stromych.

Wojewoda Wielkopolski z innej przyczyny, a mianowicie wskutek niezgodności z § 5 ust. 3 pkt f) planu miejscowego, utrzymał jednak w mocy odmowę zatwierdzenia projekt budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie uznał bowiem pomieszczeń w budynku objętym wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania za pomieszczenia pomocnicze, a tylko dla takich plan miejscowy przewiduje możliwość innego ich użytkowania, w tym przeznaczenia na funkcje usługowe. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż przedmiotowe pomieszczenia stanowią odrębne budynki pomocnicze (gospodarczo-garażowe). Dla tego typu obiektów w § 5 ust. 3 pkt f) planu miejscowego wyliczono precyzyjnie jakie funkcje mogą pełnić: "budynki pomocnicze mogą pełnić funkcje: garaży, pawilonów ogrodowych, altan", nie przewiduje się zatem możliwości zmiany sposobu ich użytkowania na funkcje handlowe czy usługowe.

Podsumowując wskazano, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b. "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostało jednak zaprojektowane niezgodnie z wytycznymi zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym na mocy uchwały nr LXXIII/857/III/2001 Rady Miasta Poznania z dnia 20 listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru JEŻYCE 3 w Poznaniu.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wnosząc o zobowiązanie, w rozumieniu art. 145 a p.p.s.a. Wojewody Wielkopolskiego do wydania w terminie 30 dni decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia 19 maja 2017 roku oraz udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz ze względu na inne istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w rozumieniu art 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 p.b. poprzez odmowę udzielenia skarżącym wnioskowanego pozwolenia na budowę, gdyż szczegółowe ustalenia zawarte w § 5 Uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 20.11.2001 r. NR LXXIII/857/IIl/2001 dotyczącej zatwierdzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru JEŻYCE 3 w Poznaniu nie odnoszą się i nie regulują robót budowlanych polegających na przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania.

W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto zauważono, że wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmuje jedynie wniosku o zmianę sposobu użytkowania, a przede wszystkim jest wnioskiem o przebudowę polegającą na zmianie parametrów użytkowych i technicznych istniejącej zabudowy, co w konsekwencji doprowadzi do wyodrębnienia lokalu użytkowego (w tylnej części nieruchomości i od strony ulicy) wchodzącego w skład jednego budynku jednorodzinnego dwulokalowego.

W myśl § 5 ust. 3 pkt f) planu miejscowego "budynki pomocnicze mogą pełnić funkcje: garaży, pawilonów ogrodowych, altan," Zwrot "mogą" wskazuje na wyliczenie przykładowe, jakie może pełnić budynek pomocniczy.

Reasumując - nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący swoim zamierzeniem budowlanym objęli taką przebudowę, która spowoduje, że dotychczasowy budynek (pomieszczenie) pomocnicze stanie się jednym z odrębnych lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym (por. art. 3 pkt 2a p.b.).

Inwestorzy poprzez przebudowę zamierzają połączyć zabudowę znajdującą się w tylnej części nieruchomości w jeden budynek jednorodzinny. A dopiero w następstwie tego połączenia chcą wyodrębnić dla lokale - jeden mieszkalny, a drugi użytkowy. Innymi słowy - przebudowa ma zmierzać do przekształcenia dotychczasowego budynku (pomieszczenia) pomocniczego w gabinet stomatologiczny, a więc lokal usługowy spełniający wysokie wymagania techniczne i sanitarne. Nie będzie to więc tylko zmiana sposobu użytkowania.

Opisywana przebudowa nie doprowadzi do zmiany parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji i będzie w tej mierze zgodna z wymaganiami planu miejscowego. Tym samym nie ma tutaj budowy nowego obiektu ani rozbudowy istniejącego obiektu, o czym mowa w § 5 ust. 1 in principio planu miejscowego.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Tak więc wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b.). Przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b. stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei w przepisie art. 33 ust. 2 pkt 1-3 p.b. ustawodawca sprecyzował, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy.

Podkreślić należy, iż w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 35 ust. 4 p.b. W orzecznictwie wskazuje się, iż użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno - budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, w razie spełnienia wymienionych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Dopiero brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 32 p.b. uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niewątpliwie na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty na mocy uchwały nr LXXIII/857/III/2001 Rady Miasta Poznania z dnia 20 listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru JEŻYCE 3 w Poznaniu. Jak ustaliły organy administracji działki o nr [...], na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, położone są na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 7M - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na wskazanym terenie dopuszcza się możliwość budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych oraz budynków pomocniczych, a także urządzeń pomocniczych takich jak dojścia, dojazdy, obiekty małej architektury, ogrody przydomowe i ogrodzenia (§5 ust. 1 pkt a), b) planu miejscowego).

Kwestią sporną jest to, czy planowana inwestycja jest zgodna ze wspomnianym planem miejscowym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, iż organy obu instancji przedwcześnie przyjęły, że planowana inwestycja jest niezgodna z w/w planem miejscowym. Organy obu instancji skupiły się na ocenie zgodności planowanej inwestycji z wspomnianym planem miejscowym i stwierdziły taką niezgodność, choć każdy z nich w oparciu o odmienne przesłanki.

Organy obydwu instancji jednakże bez głębszej analizy przyjęły, że w ogóle niezbędna jest w kontrolowanej sprawie ocena takiej zgodności. A jest to kwestia zasadnicza, gdyż najpierw należy ocenić, czy taka zgodność w danym wypadku jest wymagana. A dopiero w razie pozytywnego przyjęcia, iż taki obowiązek istnieje należy dokonać oceny, czy zgodność z planem występuje, czy też nie.

W niniejszej sprawie organy obu instancji (i to także wbrew zarzutom podnoszonym w odwołaniu) nie dokonały wnikliwej oceny jaki charakter ma planowana inwestycja. Czy stanowi ona budowę, rozbudowę, czy też przebudowę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Dokonanie oceny, czym jest planowana inwestycja (budową, rozbudową czy przebudową) ma istotne, a właściwie pierwszorzędne, znaczenie dla sprawy. W myśl bowiem §5 ust. 1 pkt a), b) planu miejscowego na terenie na którym położone są działki nr [...] dopuszcza się możliwość budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych oraz budynków pomocniczych, a także urządzeń pomocniczych. Analiza w/w zapisu planu miejscowego a contrario prowadzi do wniosku, że ten zapis wspomnianego planu miejscowego dotyczy jedynie budowy i rozbudowy, a nie dotyczy przebudowy i zmiany sposobu użytkowania.

W świetle powyższego aby prawidłowo ocenić, czy planowana inwestycja w ogóle musi być zgodna z planem miejscowym trzeba ustalić, czy planowana inwestycja stanowi budowę lub rozbudowę. W przypadku przebudowy bowiem plan miejscowy w kontrolowanej sprawie nie znajduje zastosowania.

Zgodnie z art.3 pkt 6 p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Z kolei art.3 pkt 7a p.b. stanowi, że przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji.

Zarówno Prezydent, jak i Wojewoda, w ogóle nie dokonali oceny, czy planowana inwestycja stanowi budowę, czy też rozbudowę. Wprawdzie w osnowie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 19.05.2017r. nr [...] wskazano, że dotyczy ona przebudowy, lecz w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie wyjaśniono na jakiej podstawie tak stwierdzono. Ponadto w uzasadnieniu tej decyzji dokonano oceny zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, co nie powinno mieć miejsca w przypadku gdyby przyjąć, że inwestycja ta stanowi przebudowę. Występuje więc sprzeczność pomiędzy osnową i uzasadnieniem decyzji organu I instancji, czego nie dostrzegł organ odwoławczy,

Przyjmuje się, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu", np. zwiększenie kubatury. W przypadku przebudowy może zmienić się układ funkcjonalny budynku poprzez zmianę parametrów technicznych pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swą wielkość sprzed budowy. Wykonanie robót budowlanych w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji stanowi przebudowę obiektu budowlanego. Skutkiem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz parametry charakterystyczne, a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 08.05.2017r., sygn. II SA/Kr 256/17, publ. Lex nr 2305353).

Efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest powstanie nowej substancji budowlanej (zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 3 Nb 7; wyrok WSA z 05.04.2012 r., II SA/Ol 81/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Natomiast charakter działań polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż nie powstaje wówczas znacząca, nowa substancja budowlana (por.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane..., art. 3 Nb 7). Przyjmuje się też, że przebudowa, to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmieni bryły obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA z 10.12.2010 r., II SA/Lu 521/10, CBOSA).

Przebudową są takie zmiany w istniejącym budynku, które prowadzą do odmiennego sposobu używania istniejących pomieszczeń, to znaczy obejmują np. zainstalowanie nowych urządzeń, wykucie nowych otworów okiennych, zmiany instalacji. Nie są natomiast przebudową zmiany prowadzące do zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości lub szerokości budynku. (WSA w Warszawie z dnia 31.08.2017r., sygn. VII SA/Wa 2167/16, publ. Lex nr 2380210) Zmiana układu pomieszczeń spowodowana zmianą układu ścianek działowych i występujących w nich drzwi jest przebudową obiektu budowlanego w rozumieniu art.3 pkt 7 a p.b. (patrz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25.05.2017r., sygn. II SA/Sz 29/17, publ. Lex nr 2308243)

Wracając na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organy obu instancji nie tylko nie ustaliły i nie oceniły, czy planowana inwestycja stanowi przebudowę, czy też rozbudowę, lecz także nie ustaliły i nie oceniły, czy budynek mieszkalny i niemieszkalny (pomocniczy) stanowią dwa oddzielne budynki, czy też jeden budynek. Nie ustalono także, czy i w jaki sposób są one połączone, a także czy planowane jest ich połączenie. A są to ustalenia istotne w kontekście oceny, czym ma być planowana inwestycja, tj. rozbudową, czy też przebudową. Jeśli bowiem aktualnie są to dwa oddzielne budynki i takimi pozostaną po realizacji planowanej inwestycji, to wydaje się, że nie ulegną zmianie parametry charakterystyczne w rozumieniu art.3 pkt 7a p.b. Analogiczna sytuacja będzie jeżeli część mieszkalna i niemieszkalna są obecnie i pozostaną po realizacji planowanej inwestycji w jednym budynku. Natomiast jeżeli część mieszkalna i niemieszkalna stanowią obecnie dwa oddzielne budynki, które po realizacji planowanej inwestycji zostaną połączone w jeden budynek, to należy rozważyć, czy zmianie nie ulegną parametry charakterystyczne w rozumieniu art.3 pkt 7a p.b. Połączenie bowiem istniejącego budynku mieszkalnego z odrębnym budynkiem pomocniczym zmieni obrys budynku mieszkalnego.

Co do zasady organy administracji słusznie wskazały, że wspólny fundament, ściana czy część dachu nie wyklucza możliwości samodzielnego funkcjonowania przedmiotowych budynków i tym samym zakwalifikowania ich jako samodzielnych pod względem konstrukcyjnym (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., II OSK 1601/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 893/15, i z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 908/16). Jednakże nie ustaliły, czy taki właśnie stan faktyczny występuje w niniejszej sprawie.

Z pisma ówczesnego pełnomocnika inwestorów, a zarazem architekta, [...] z dnia 04.04.2017r. wynika, że obydwa obiekty nie są niezależnymi obiektami, gdyż wywiązanie ścian zewnętrznych części pomocniczej (gospodarczo – garażowej) jest spójne z konstrukcją części mieszkalnej. Z kolei z oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego na rozprawie w dniu 20.12.2017r. wynika, że część mieszkalna i niemieszkalna są połączone wewnętrznym przejściem. Wreszcie z projektu budowlanego sporządzonego w lutym 2017r. wynika, że obiekt (jeden) spełnia funkcję mieszkalną, a w części niemieszkalnej gospodarczo – garażową. Po przebudowie będzie składał się z dwóch lokali: mieszkalnego i usługowego. Jednocześnie jednak w tym projekcie wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym z przylegającą do niego parterową częścią pomocniczą o funkcji gospodarczo – garażowej. (s.10) Nie projektuje się nowych obiektów kubaturowych. Przebudowa odbędzie się w obrębie istniejącego obiektu (s.11). Natomiast na s.12 projektu wskazano, że budynek składa się w stanie istniejącym z dwóch części, tj. mieszkalnej i pomocniczej. Po przebudowie projektuje się połączenie obu części w całość jako budynek mieszkalny jednorodzinny składający się z lokalu mieszkalnego i usługowego.

Analiza rzutu parteru stanu istniejącego w projekcie budowlanym prowadzi do wniosku, że aktualnie obydwa budynki (lub części budynku) mają wspólną ścianę lub ścianami przylegają do siebie, jednakże pomiędzy nimi nie ma wewnętrznego przejścia (s.28 projektu).

Analiza rzutu parteru stanu projektowanego także prowadzi do wniosku, że obydwa budynki (lub części budynku) będą miały wspólną ścianę lub ścianami będą przylegały do siebie, jednakże pomiędzy nimi nie ma wewnętrznego przejścia (s.33 projektu).

Ustalenie przez organy w stanie aktualnym i projektowanym, czy część mieszkalna i niemieszkalna stanowią jeden budynek, czy też dwa budynki jest niezbędne dla dokonania prawidłowej oceny, czy planowana inwestycja doprowadzi do zmiany parametrów charakterystycznych w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. a tym samym dla dokonania oceny, czy zamierzenie inwestycyjne jest przebudową w rozumieniu art.3 pkt 7a p.b., czy też budową w rozumieniu art.3 pkt 6 p.b. Wynik tej oceny będzie zaś warunkował istnienie (bądź nieistnienie) obowiązku zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla tego terenu.

Mając na uwadze powyższe organy naruszyły zasady prawidłowej procedury. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041).

Wobec powyższego należało przyjąć, że organy administracji nie przeprowadziły prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a więc naruszyły art.7,77 i 80 k.p.a., a w przypadku organu I instancji także sporządzając wadliwe uzasadnienie decyzji sprzeczne z osnową decyzji, czym naruszono dyspozycję art.107 § 3 k.p.a.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oraz dokonają kompleksowych i pełnych ustaleń faktycznych na podstawie których ocenią, czy planowana inwestycja stanowi budowę, czy też rozbudowę, a w konsekwencji, czy zachodzi konieczność oceny jej zgodności z obowiązującym planem miejscowym, odnosząc się także do wszystkich zarzutów wskazanych przez skarżących w jego odwołaniu i skardze. Decyzje powinny zostać uzasadniona zgodnie z zasadami unormowanymi w art.107 § 3 k.p.a.