Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1432/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 353/14 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz S. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 353/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę S. J. (dalej określanego jako skarżący) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo-hotelowego z parkingiem i pasem zieleni na działce nr [...], położonej przy ul. Z. [...] w L. Według wniosku hotel ma być obiektem czterokondygnacyjnym, o wysokości około 15 m i elewacji o wymiarach 60 na 30 m. Jego powierzchnia zabudowy wynosić ma 1800 m2 (15 % powierzchni działki), a powierzchnia użytkowa - do 2600 m2.

W świetle analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu ze względu na fakt, że trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 360 m, obszar analizowany wyznaczono bardzo szeroko, mimo iż rzeczywisty zasięg oddziaływania inwestycji ogranicza się do ulicy Z. z uwagi na równorzędne warunki fizjograficzne dla znajdującego się tam obszaru stanowiącego dno doliny rzeki C. Obszar ten nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, choć Rada Miasta Lublina dnia [...] października 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta L. dla wybranych terenów położonych w rejonach dolin rzecznych – rejon C. – Część I, w związku z czym dwukrotnie zawieszano postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

Działka, na której ma być realizowana planowana inwestycja, stanowi grunt rolny z wyodrębnioną częścią siedliskową i aktualnie zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz towarzyszącym zespołem budynków gospodarczych. Wokół niej znajdują się użytkowane rolniczo grunty orne oraz obszary zieleni łęgowej, wypełniającej płaskie rozległe dno doliny rzecznej, w sąsiedztwie niedużego zespołu zabudowań mieszkalnych, zlokalizowanych na trzech działkach powstałych w wyniku wtórnego podziału siedlisk rolnych, które jako jedyne są dostępne z ulicy Z. Funkcją towarzyszącą zabudowaniom mieszkalnym są na tym obszarze usługi, w formie niewielkich obiektów gastronomicznych uzupełniających zagospodarowanie posesji. Brak jest natomiast samodzielnych obiektów usługowych, niezwiązanych z funkcją zabudowy zagrodowej lub mieszkaniowej jednorodzinnej.

Według analizy linię zabudowy wzdłuż jedynej drogi publicznej poprowadzonej poprzez dno doliny rzecznej dla obsługi zlokalizowanych tam pierwotnie gospodarstw rolnych (ulica Z.) wyznaczają obiekty usytuowane na działkach nr [...],[...] i [...], przy czym zachodnią linię zabudowy należy ustalić zgodnie z położeniem budynku przy ulicy Z. [...] w odległości 13 m od pasa drogowego. Wskazano w niej również, że wielkość powierzchni zabudowy na działkach dostępnych z ulicy Z. mieści się w granicach 7,6 - 16,6% i średnio wynosi 13,4%. Dostrzeżono jednak, że powierzchnia tych działek jest znacznie mniejsza niż powierzchnia terenu inwestycji (mieści się w przedziale od około 0,07 do 0,2 ha) i dlatego dopuszczono zastosowanie maksymalnej wartości rozpatrywanego wskaźnika. Parametry zabudowy znajdującej się na wspomnianych działkach były również punktem odniesienia pozostałych ustaleń poczynionych w analizie urbanistycznej. Odnotowano w niej mianowicie, że szerokość elewacji frontowej wzdłuż ulicy Z. wynosi średnio 10,5 m, mimo że przyznano zarazem, iż wzdłuż A., która także przebiega przez obszar analizowany, nie przekracza ona 20 m. Podobnie stwierdzono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych i usługowych przy tej ulicy mieści się w przedziale od 3 do 4 m w poziomie gzymsu/okapu, lecz nie więcej niż 7 m w poziomie attyki ściany szczytowej.

W analizie odniesiono się też do pozostałej części obszaru analizowanego. Zauważono, że w jego granicach, ale w dalszym sąsiedztwie zlokalizowane są tereny osiedli mieszkaniowych jednorodzinnych, dostępne z sieci ulic publicznych wytyczonych po przeciwnej stronie rzeki C. lub po przeciwległej stronie drogi krajowej oraz teren usług nauki z urządzeniami zieleni publicznej (Ogród B.). Podkreślono wszelako, iż jedynym obiektem o funkcji zbliżonej do planowanego obiektu hotelowego jest budynek mieszkalno-pensjonatowy, zlokalizowany w obrębie osiedla mieszkaniowego na pograniczu terenu usług publicznych (Ogród B.), na eksponowanym widokowo zboczu doliny rzecznej, który jest dostępny z ulicy P., będącej przedłużeniem ulicy Z. po drugiej stronie rzeki C..

W konsekwencji w analizie uznano, że projektowana inwestycja nie znajduje analogii funkcjonalnej w zagospodarowaniu specyficznej części obszaru analizowanego, jaką stanowi dolina rzeczna. Przestrzeń ta z uwagi na swoje fizyczne i morfologiczne cechy podlega bowiem szczególnym warunkom ochrony oraz ograniczeniom co do sposobu zagospodarowania w procesie urbanizacji. W analizowanym obszarze podstawową funkcją nieruchomości bezpośrednio graniczących z rzeką jest bądź działalność rolnicza ze szczątkowymi formami zabudowy zagrodowej, bądź publiczne urządzenia zieleni ogólnodostępnej lub ochronnej. Projektowana inwestycja uniemożliwia zatem kontynuację tych funkcji terenu, z którym jest bezpośrednio powiązana pod względem fizjograficznym oraz komunikacyjnym, i w sposób nachalny i nieodwracalny zmienia formę zagospodarowania charakterystycznego krajobrazowo obszaru o najmniej korzystnych dla potrzeb budowlanych warunkach geomorfologicznych. Niewątpliwie wywołuje wszak diametralną zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu o najcenniejszych w strukturze miejskiej walorach środowiska przyrodniczego i w efekcie nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), podważając zasadę dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak obiektów o analogicznej funkcji i gabarytach, które byłyby dostępne z tej samej drogi publicznej. Wreszcie zaakcentowano ewidentną sprzeczność planowanej inwestycji z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta oraz ze sporządzoną na zlecenie Gminy ekspertyzą z dnia [...] września 2005 r., obejmującą profesjonalną "Analizę hydrologiczno - hydrauliczną rzeki C.".

Stanowisko to w pełni podzielił Prezydent Miasta Lublina w przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] października 2013 r., którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji.

Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie zgodził się z oceną, że inwestycja nie odpowiada wymogom tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Jego zdaniem ulica Z., przechodząc w ulicę P., stanowi z nią faktycznie tę samą drogę publiczną, zaś obiekt hotelowy zlokalizowany przy tej ostatniej ulicy znajduje się na działce sąsiedniej w stosunku do działki przeznaczonej pod inwestycję, co umożliwia realizację zasady kontynuacji funkcji.

Powołaną już decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przychyliło się do zapatrywań organu pierwszej instancji, odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania uznało, że działki, na których znajduje się wskazany przez skarżącego obiekt hotelowy, nie stanowią działki sąsiedniej w stosunku do działki stanowiącej teren inwestycji. Według organu odwoławczego ulice P. i Z., choć się łączą, nie tworzą jednej drogi publicznej, gdyż w całości zlokalizowane są po różnych stronach rzeki C..

Skarżący wniósł skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Poza podnoszonymi wcześniej kwestiami wytknął organom, że jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy przyjęto m.in. treść opracowania-ekspertyzy z dnia [...] września 2005 r. oraz ustalenia studium uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu 29 stycznia 2015 r. skarżący złożył wniosek o dopuszczenie dowodów, m.in. z internetowego wydruku dotyczącego hotelu zlokalizowanego przy ulicy P.; wniosek ten został przez Sąd uwzględniony.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył m.in. art. 61 ust. 1 ustawy, po czym stwierdził, że nie można się zgodzić z poglądem stanowiącym zasadniczy powód rozstrzygnięcia, iż planowane przedsięwzięcie nie spełnia przewidzianego w punkcie 1 tego przepisu warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na brak obiektu o podobnej funkcji przy tej samej drodze publicznej, tj. ulicy Z. Nawiązał do doktryny i orzecznictwa, według których podczas wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy brać pod uwagę jej cel i sens, polegający na zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innych wartości wymienionych w jej art. 1, a nie ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi więc o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na podstawie tej ostatniej możliwe było określenie cech zabudowy nowej, która ma być kontynuacją, poprzez zachowanie jej charakteru. Tym samym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, którą można pogodzić z dotychczasową zabudową na nieruchomościach sąsiednich w znaczeniu szerokim. Sąd powtórzył, że funkcji terenu i zabudowy nie należy interpretować zawężająco, wobec czego zaznaczył, iż w sprawie nie może mieć decydującego znaczenia sposób zagospodarowania działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Odwołał się do orzecznictwa, w świetle którego działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest jedynie działka faktycznie sąsiadująca, posiadająca wspólną granicę z działką przeznaczoną pod teren inwestycji, lecz każda działka znajdująca się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość.

Rozwijając tę myśl Sąd zauważył, że w granicach obszaru analizowanego, który został prawidłowo wyznaczony, ewidentnie przeważają tereny osiedli mieszkaniowych jednorodzinnych, dostępne z sieci ulic publicznych wytyczonych po przeciwnej stronie rzeki C. lub po przeciwległej stronie drogi krajowej, przy czym w ścisłym sąsiedztwie projektowanej inwestycji funkcją towarzyszącą zabudowaniom mieszkalnym są usługi, w formie niewielkich obiektów gastronomicznych uzupełniających zagospodarowanie istniejących posesji. Taka zaś funkcja zabudowy w pełni da się pogodzić z lokalizacją budynku usługowo-hotelowego wraz z niezbędną infrastrukturą.

Sąd podkreślił również, że granice te obejmują obiekt o funkcji zbliżonej do planowanego przez skarżącego budynku hotelowego, który – wbrew stanowisku organów – położony jest na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przywołując definicję zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy oraz judykaturę opowiedział się za szeroką interpretacją także w tej materii. W efekcie zgodził się ze skarżącym, że przebieg ulic Z. i P. w części objętej obszarem analizowanym pozwala traktować działki zlokalizowane przy obu tych ulicach jako dostępne z tej samej drogi publicznej. Ulica Z. stanowi bowiem w istocie j przedłużenie ulicy P. i wyjazd z niej możliwy jest jedynie poprzez ulicę P. Stąd obiekt wskazany przez skarżącego powinien być uwzględniony przy dokonywaniu oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, zwłaszcza iż jest on zlokalizowany dokładnie przy zetknięciu obu ulic.

Następnie Sąd zaakcentował, że uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogła stanowić sprzeczność planowanej inwestycji z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy nie jest aktem prawa miejscowego. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo skonstatował, iż w odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, określa politykę przestrzenną gminy w sposób wiążący jedynie jej organy i nie może być podstawą dla decyzji administracyjnej. Analogicznie ocenił znaczenie ekspertyzy z dnia [...] września 2005 r. Zdaniem Sądu niewystarczające jest także powoływanie się przez organy w kontekście tej ekspertyzy na kolizję inwestycji z ogólnymi wymogami ładu przestrzennego określonymi w art. 1 ust. 2 ustawy.

Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r.

Pierwszy zarzut kasacyjny odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewłaściwą wykładnię i zastosowanie do stanu faktycznego sprawy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz błędne uznanie, że organy naruszyły ten przepis prawa materialnego.

Drugi zarzut dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 i art. 9 ust. 5 ustawy. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że organy naruszyły te przepisy prawa materialnego poprzez powołanie się na:

– studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublina zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] Rady Miejskiej w Lublinie;

– ekspertyzę z dnia [...] września 2005 r., obejmującą profesjonalną "Analizę hydrologiczno-hydrauliczną rzeki C.", sporządzoną na zlecenie tej gminy;

– ogólne wymogi ładu przestrzennego.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw przedstawił stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, akcentując, że umożliwia on wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku łącznego spełnienia szeregu warunków, z których jeden dotyczy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Rozwijając tę myśl nie zgodził się z oceną Sądu, że wspomniana zasada została spełniona w niniejszej sprawie. Zestawił ze sobą parametry projektowanego obiektu i działki, na której jest on planowany, z parametrami trzech zabudowanych działek dostępnych z ulicy Z. Na tej podstawie pełnomocnik zauważył, że na tych działkach usługi są "funkcją towarzyszącą zabudowaniom mieszkalnym", gdyż realizowane są w formie niewielkich obiektów gastronomicznych, uzupełniających zagospodarowanie posesji, nie zaś w postaci samodzielnych obiektów usługowych, niezwiązanych z zabudową zagrodową lub mieszkaniową jednorodzinną. W konsekwencji przy ulicy Z. brak działki sąsiedniej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Autor skargi kasacyjnej podtrzymał pogląd, że planowana zabudowa nie znajduje analogii w specyficznej części obszaru analizowanego, jaką stanowi dolina rzeczna, podlegająca szczególnym warunkom ochrony z uwagi na swoje cechy fizyczne i morfologiczne. Jego zdaniem nie można przy tym odnosić zasady "dobrego sąsiedztwa" do obiektu hotelowego zlokalizowanego przy ulicy P. Po pierwsze bowiem, ulica ta nie stanowi tej samej drogi publicznej co ulica Z., chociaż obie ulice łączą się ze sobą, a dojazd do ulicy Z. odbywa się przez ulicę P. Po drugie, działka, na której zlokalizowany jest rozpatrywany obiekt, nie jest działką sąsiednią do działki będącej terenem planowanej inwestycji, ponieważ obie działki nie tworzą ze sobą żadnej urbanistycznej całości. Są one przedzielone rzeką C., a obiekt przy ulicy P. położony jest znacznie wyżej, wkomponowując się w zbocze obniżającego się terenu.

Pełnomocnik stwierdził, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałą z dnia [...] kwietnia 2000 r. oraz ekspertyza z dnia [...] września 2005 r. stanowią dodatkowe argumenty przemawiające za odmową ustalenia warunków zabudowy, dla której przesądzające jest jednak niezachowanie zasad dobrego sąsiedztwa.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego, nawiązując do wcześniejszej argumentacji, podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oba podniesione w niej zarzuty koncentrują się w istocie wokół jednej kwestii dotyczącej rozumienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa formułowanej w kontekście treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, choć przepis ten powołano tylko w ramach zarzutu pierwszego. Przewiduje on jeden z warunków, które – co wymaga podkreślenia już na wstępie – stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Warunek ten polega na tym, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W skardze kasacyjnej opowiedziano się za wąską, literalną wykładnią przytoczonej regulacji i w efekcie stwierdzono, iż określona nią przesłanka nie ziściła się, gdyż żadna z działek sąsiednich nie może być punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy inwestycji planowanej przez skarżącego. Tym samym podtrzymano stanowisko zaprezentowane w decyzjach organów obu instancji, a wcześniej w analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem decyzji odmawiającej ustalenia wspomnianych warunków, które opierało się na swoistym ograniczeniu obszaru analizowanego do najbliższego otoczenia terenu inwestycji, tj. do działek zlokalizowanych przy ulicy Z. dochodzącej do rzeki C., z pominięciem reszty tego obszaru, w tym terenu znajdującego się za tą rzeką. Ocenę projektowanej inwestycji przeprowadzono wszak wyłącznie z zastosowaniem kryteriów odwołujących się do parametrów zabudowy znajdującej się na tych działkach i do sposobu ich zagospodarowania, mimo że nie utracono z pola widzenia, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono znacznie szerzej. Uczyniono tak przy tym w sytuacji, gdy bezspornie obszar ten ustalono prawidłowo i gdy obejmuje on obiekt hotelowy o cechach i funkcjach podobnych do budynku projektowanego.

Tego rodzaju praktyka budzi zastrzeżenia w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stanowi on, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Niewątpliwie zatem wskazana analiza ma być przeprowadzona w stosunku do całego obszaru, zaś jej przedmiot powinien obejmować również kwestie wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stąd wyselekcjonowanie w tym celu pewnego fragmentu obszaru analizowanego podważa sens omawianego unormowania i wypacza zakładane przez ustawodawcę rezultaty analizy, która staje się przez to niepełna i niemiarodajna dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków nowej zabudowy.

Dostrzeżono to w nowszym orzecznictwie, w którym jednolicie odstąpiono od ścisłej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, za którą wciąż opowiada się autor skargi kasacyjnej, na rzecz ujęcia szerszego, odpowiadającego roli, jaką w systemie prawnym przypisano ustaleniu warunków zabudowy na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołać w tym zakresie wypada zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11 (LEX nr 1145557). Sąd ten zauważył, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu, wyznaczonego nie tylko przez zespół cech i parametrów o charakterze architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), ale i urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), w które ta zabudowa ma się wpisać. Zabudowa ta musi więc odpowiadać zabudowie istniejącej pod względem charakterystyki zarówno architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych), jak i urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2012 r. przyjął, że ocena wpływu planowanej inwestycji na otoczenie ma wymiar urbanistyczny i jako taka musi być przeprowadzona w stosunku do obszaru analizowanego postrzeganego jako pewna urbanistyczna całość. Dlatego do tej całości trzeba odnieść również pojęcie działki sąsiedniej, które nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji czy wyodrębnionych w granicach obszaru analizowanego w pewną "podprzestrzeń" zagospodarowaną w jednorodny sposób lub odznaczającą się innymi podobnymi właściwościami i mającą przez to stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa.

Z przedstawionych względów w orzecznictwie jednolicie utrwaliło się stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela, że rozpatrywane pojęcie powinno być rozumiane szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki tworzącej wspomnianą całość urbanistyczną, podlegającą analizie w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, czyli na obszarze większym niż najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji - tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia

2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451, z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 405/10, LEX nr 1080272 i z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 204/15, LEX nr 2177592. W tym pierwszym wyroku wprost wyrażono pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego (por. również spostrzeżenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11, LEX nr 1291986, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego). Wydzielenie z tej całości jakiegoś podobszaru o specyficznych cechach, np. grupującego tylko działki mające dostęp do tej samej drogi publicznej – do czego może prowadzić błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w której mowa o takich działkach – oznaczałoby, że wyznaczenie obszaru analizowanego było zbędne, skoro i tak wpływ na ustalenie warunków zabudowy miałaby analiza przeprowadzona zaledwie na części tego obszaru (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1481/10, LEX nr 1151901).

Rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem wpisuje się w tę linię orzeczniczą. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył bowiem, że w sprawie bezzasadnie zawężono krąg działek sąsiednich, a co za tym idzie także przedmiot analizy urbanistycznej do działek znajdujących się przy ulicy Z., pozostawiając na uboczu pozostałą część obszaru analizowanego, w tym działkę zlokalizowaną przy ulicy P., na której znajduje się obiekt o podobnych do wskazanych we wniosku gabarytach i przeznaczeniu, mogących być przez to kryterium oceny planowanej inwestycji, przeprowadzonej w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. W efekcie oceny tej dokonano zestawiając tę inwestycję z zabudową znajdującą się na działkach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie, które przecież są kilkukrotnie mniejsze od działki inwestora i jako takie wręcz nie mogą być zagospodarowane w dokładnie taki sam sposób. Ta diametralna różnica skłania do poszukiwania analogii z działkami znajdującymi się w innym miejscu obszaru analizowanego, które ze względu na swoją powierzchnię stwarzają zbliżone możliwości inwestycyjne. Jest oczywiste, że uwzględnienie parametrów charakteryzujących te niewielkie działki, zwłaszcza niejako mechaniczne i bezrefleksyjne, nie może doprowadzić do rezultatów odpowiadających dyrektywom art. 61 ust. 1 ustawy, np. choćby zastosowanie jednakowego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki pozwalałoby skarżącemu zrealizować sporo większy obiekt niż byłoby to możliwie na innych działkach przy tej samej ulicy.

Bezpodstawnie zresztą tylko tę ulicę utożsamiono z drogą publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, mimo że przechodzi ona w kolejną ulicę (P.), będącą jej przedłużeniem. W ten sposób sztucznie podzielono jeden ciąg komunikacyjny. Słusznie zarazem Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że tego rodzaju pogląd pozostaje w sprzeczności z definicją "dostępu do drogi publicznej", zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy. Jeżeli bowiem w świetle tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o takim dostępie, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, to nie można pojęcia "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej", występującego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ograniczać do działek zlokalizowanych przy jednej ulicy. Wynika z niego wszak, że dostęp taki może mieć nawet pośredni charakter i nie musi być realizowany przez zjazd wprost na drogę publiczną (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 634/10, LEX nr 1081815).

W świetle powyższych spostrzeżeń nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stanowisko organów obu instancji sprowadza się do przyjętego przez nie w oparciu o ten przepis znaczenia zasady dobrego sąsiedztwa, które Sąd pierwszej instancji słusznie uznał za błędne i w rezultacie uchylił podjęte przez nie rozstrzygnięcia. Z tego względu też Sąd wypowiedział się wyłącznie w tej jednej kwestii. Nie przesądził natomiast, że w takim stanie rzeczy należy ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Podkreślenia wymaga, że spełnienie warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dopiero otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze niż tylko na terenie graniczącym z działką, na której planowana jest nowa zabudowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 935/16, LEX nr 217082). Analizie tej trzeba poddać także aspekty sprawy, których dotychczas w ogóle nie zbadano, ponieważ musi ona wyjaśnić inne jeszcze przesłanki umożliwiające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. te wymienione w pozostałych punktach art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w punkcie 6 wprowadzającym ogólny wymóg zgodności decyzji z odrębnymi przepisami, czyli np. przepisami ustanawiającymi wymogi ochronne dla terenów o określonych walorach środowiskowych czy krajobrazowych.

Bez wpływu na wynik tych czynności pozostawać muszą jednak postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym za całkowicie chybiony uznać należy zarzut odniesiony do art. 9 ust. 5 ustawy, w świetle którego studium nie jest aktem prawa miejscowego. Przepis ten rozstrzyga przecież, że studium nie może być podstawą decyzji administracyjnej czy kryterium działań organów gminy wykraczających ze skutkami dla osób trzecich poza ich sferę wewnętrzną (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 718/14, LEX nr 2002231). Wyjątki od tej reguły wymagają wyraźnego upoważnienia ustawowego, takiego jak przewidziane w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.), wedle którego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. W innym razie studium nie może pełnić roli swoistego substytutu planu miejscowego, czyli aktu generalnego określającego wymogi ładu przestrzennego na danym terenie; skądinąd gdyby tak było, zbędna stałaby się instytucja decyzji o warunkach zabudowy, precyzującej wówczas te wymogi odnośnie od konkretnej indywidualnie oznaczonej inwestycji.

Podobnie ekspertyzy przygotowane na zlecenie organów gminy nie mogą być źródłem ustaleń czy wniosków, które powinny wynikać z analizy urbanistycznej. Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc art. 1 ust. 2 ustawy przez to, że stwierdził, iż niewystarczające jest powoływanie się w kontekście tego rodzaju ekspertyzy na kolizję inwestycji z wymogami ładu przestrzennego określonymi we wskazanym przepisie. Spostrzeżenie to nie wyklucza przecież, że tego rodzaju kolizja wystąpiła, z przyczyn które można i trzeba mieć na względzie podczas analizy przeprowadzonej w zakresie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.