Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1526/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: 1. Wygaśnięcie planu miejscowego na określonym obszarze jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza, że tracą znaczenie dla porządku prawnego skutki prawne wywołane uchwałą stanowiącą plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym konkretnych nieruchomości.

2.Rozróżnienia wymaga kwestia formalna mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego na danym obszarze od skutków prawnych jakie dany akt wywołał w sferze praw i obowiązków rozmaitych podmiotów prawa w zakresie związanym ze statusem konkretnych nieruchomości.

3. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą w określonych okolicznościach w sposób trwały kształtować sposób wykonywania prawa własności, niezależnie od formalnej utraty mocy obowiązującej danego aktu planistycznego.

W szczególności należy założyć, że wygaśnięcie planu miejscowego nie niweczy automatycznie tych jego unormowań, które ustaliły przeznaczenie konkretnych terenów oraz określiły sposób ich zagospodarowania oraz warunki zabudowy.

TEZY

1. Wygaśnięcie planu miejscowego na określonym obszarze jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza, że tracą znaczenie dla porządku prawnego skutki prawne wywołane uchwałą stanowiącą plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym konkretnych nieruchomości.

2.Rozróżnienia wymaga kwestia formalna mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego na danym obszarze od skutków prawnych jakie dany akt wywołał w sferze praw i obowiązków rozmaitych podmiotów prawa w zakresie związanym ze statusem konkretnych nieruchomości.

3. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą w określonych okolicznościach w sposób trwały kształtować sposób wykonywania prawa własności, niezależnie od formalnej utraty mocy obowiązującej danego aktu planistycznego.

W szczególności należy założyć, że wygaśnięcie planu miejscowego nie niweczy automatycznie tych jego unormowań, które ustaliły przeznaczenie konkretnych terenów oraz określiły sposób ich zagospodarowania oraz warunki zabudowy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu Rzeszowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 990/11 w sprawie ze skargi Powiatu Rzeszowskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 990/11, oddalił skargę Powiatu Rzeszowskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 171 ze zm., zwanej dalej ustawą) oraz art. 104 k.p.a. w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim nr 1/2008 z dnia 29 stycznia 2009r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 1/2008 (Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego Nr 13, poz. 291 z dnia 9 marca 2009r.) ustalił dla Powiatu Rzeszowskiego - zbywcy nieruchomości w obr. 226 w Rzeszowie oznaczonych w ewidencji gruntów miasta jako działki: nr 745/31 o pow. 0, 3626 ha, nr [...] o pow. 0,2384 ha, objęte KW nr [...], udziały wynoszące 1/7 część działki nr [...] o pow. 0,0818 ha – objętej KW nr [...], działki nr 745/7 o pow. 0,0973 ha objętej KW nr [...], jednorazową opłatę w wysokości 9.749 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, płatną na konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa, w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Powiat Rzeszowski w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w treści art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest poinformować strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy; w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Rzeszowa pomimo upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy nie informował Zarządu Powiatu w Rzeszowie o dacie załatwienia przedmiotowej sprawy;

2. art. 67 § 2 pkt 3 w związku z art. 79 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowania obowiązek sporządzenia protokołu z oględzin i ekspertyz; odwołujący się zarzucił, że w treści pisma z dnia 22 listopada 2010 r. Prezydent Miasta Rzeszowa informując o oględzinach w celu wyceny nieruchomości nie wskazał podstawy prawnej przeprowadzenia oględzin, ale podał, że strony mają prawo w nich uczestniczyć. Z czynności tej nie sporządzono protokołu zatem naruszono art. 67 § 2 i 79 .p.a.;

3. naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków lub oględzin przynajmniej na 7 dni prze terminem, podczas gdy pismo z dnia 22 listopada 2010 r. informujące o przeprowadzeniu oględzin w dniu 2 grudnia 2010 r., wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Rzeszowie 29 listopada 2011 r. – nie zachowano zatem tego terminu,

4. naruszenia art. 89 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i biegłych albo w drodze oględzin; w przedmiotowej sprawie niezbędnym wydaje się przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale rzeczoznawcy majątkowego, pozwalającej na uzyskane szczegółowych wyjaśnień dotyczących wyceny działek.

Ponadto odwołujący zakwestionował naliczenie "renty planistycznej" przez Prezydenta Miasta Rzeszowa podczas, gdy plan zagospodarowania przestrzennego z którym związana jest przedmiotowa opłata został uchwalony przez Radę Miasta Głogowa Małopolskiego. Opłata powinna być naliczona przez Burmistrza Głogowa Małopolskiego, ponieważ jej celem wydaje się zrekompensowanie kosztów poniesionych w związku z jego opracowaniem podmiotowi, który opracował plan.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego wzrosła wartość objętej decyzją nieruchomości, co potwierdza znajdujący się w aktach operat szacunkowy. Po uchwaleniu planu zmieniło się przeznaczenie działek z rolnych na przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z dniem 1 stycznia 2010 r. teren, na którym są położone zbyte działki został mocą Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz.U. z 2009 r. Nr 120, poz. 1000) włączony w granice administracyjne Gminy Miasto Rzeszów, co oznacza, że w odniesieniu do nieruchomości nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że wartość nieruchomości uległa zmianie w związku z samym faktem objęcia nieruchomości granicami administracyjnymi miasta. Nie zmienia to faktu, że wartość nieruchomości na terenach nieobjętych planem jest inna niż na terenach objętych takim planem. W związku z tym rzeczoznawca przyjął do porównania wartość nieruchomości z terenu Miasta Rzeszowa, stanowiące użytki rolne bez planu oraz wartość nieruchomości z terenu miasta Rzeszowa stanowiące użytki rolne objęte planem.

Kolegium uznało, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 149–158 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Dalej organ wskazał, że zarzut naruszenia terminów załatwiania sprawy przewidzianych w K.p.a. oraz w ustawach szczególnych może być podnoszony przez strony w toku postępowania przy wykorzystaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie czy zażalenia na przewlekłość postępowania. Zarzut naruszenia art. 67 § 2 pkt 3 w zw. z art. 79 k.p.a. organ uznał za nieuzasadniony z uwagi na fakt, że oględziny nie były przeprowadzone w sprawie w trybie art. 85 § 1 k.p.a. – organ nie przeprowadzał dowodu oględzin w tej sprawie. Oględziny przeprowadzone zostały na potrzeby sporządzenia opinii biegłego, czynność ta nie wymagała więc sporządzenia protokołu ani zawiadomienia strony o terminie jej dokonania w trybie art. 79 k.p.a. Dowód z opinii biegłego został przeprowadzony 13 grudnia 2010 r., a zatem 14 dni po otrzymaniu przez stronę informacji o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy. Strona została wezwana do zapoznania się operatem szacunkowym – tym samym organ zagwarantował jej możliwość czynnego udziału w postępowaniu wraz z prawem do wypowiedzi. Co do zarzutu braku po stronie Prezydenta Miasta Rzeszowa właściwości do naliczenia opłaty, organ uznał go za nieuzasadniony z w uwagi na fakt, że w chwili obecnej nieruchomości stanowiące podstawę do naliczenia opłaty położone są w obr. 226 na terenie Miasta Rzeszowa, organem właściwym do naliczenia opłaty jest organ właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Pomimo zmiany granic administracyjnych miasta uchwała przyjęta przez Radę Miasta Głogowa Małopolskiego zachowała moc obowiązującą dla terenów objętych miejscowym planem.

Powiat Rzeszowski w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 67 § 2 pkt 3 w związku z art. 79 k.p.a. – w tym miejscu w całości powtarzając treść i uzasadnienie zarzutu 2 zawartego w odwołaniu,

2. błędną wykładnię art. 79 § 1 k.p.a. – w tym miejscu powtarzając w całości treść i uzasadnienie zarzutu 3 zawartego we odwołaniu,

3. naruszenie treści art. 89 § 2 k.p.a. – w tym miejscu powtarzając w całości treść i uzasadnienie zarzutu 4 zawartego we odwołaniu,

4. naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na fakt, że nie upoważniają one organu administracji do wyznaczenia terminu do uiszczenia opłaty planistycznej w decyzji ustalającej jej wysokość.

Ponadto podniesiono wątpliwość co do samego naliczenia "renty planistycznej" przez Prezydenta Miasta Rzeszowa wskazując, że plan został uchwalony przez Radę Miasta Głogowa Małopolskiego i to ten organ poniósł ciężar kosztów związanych z jego uchwaleniem.

Celem art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wydaje się być zrekompensowanie tych właśnie kosztów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z mocy art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. wynika, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4 można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Okolicznością bezsporną było to, że na podstawie aktów notarialnych Rep. A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. i Rep. A Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powiat rzeszowski zbył działki nr [...],[...], udziały wynoszące 1/7 części działki nr [...] i działkę nr [...] w obr. 226 w Rzeszowie. Działki te objęte są Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr 1/2008 uchwalonym przez radę Miasta Głogowa Małopolskiego uchwałą Nr XXXIV/309/09 z dnia 29 stycznia 2009 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 13, poz. 291 z dnia 9 marca 2009 r. i wszedł w życie od dnia 9 kwietnia 2009 r.

Zestawienie dat aktu notarialnego ([...] sierpnia 2010 r. i [...] kwietnia 2010 r.) z datą wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego ([...] kwietnia 2009 r.) i datą wszczęcia postępowania administracyjnego (14 października 2010 r.) dowodzi, że roszczenie o opłatę planistyczną zostało zgłoszone przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu.

W ocenie Sądu, na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ I instancji Kolegium prawidłowo stwierdziło, że w związku z uchwaleniem planu nastąpił też wzrost wartości nieruchomości. Według Planu Nr 1/2008 działki objęte postępowaniem leżą w konturze przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, a w poprzednio obowiązującym planie, który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r. działki te były położone na obszarze oznaczonym w planie symbolem AR1 – z przeznaczeniem na tereny rolne.

Wydanie decyzji ustalającej opłatę planistyczną zostało poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego przez uprawnionych rzeczoznawców zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.g.n."). Skarżący przed wydaniem decyzji został powiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, włącznie z operatem szacunkowym. W tym kontekście nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 67 § 1 i § 2, art. 79 § 2, art. 89 § 2 k.p.a., gdyż dowodem w sprawie i elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie był operat szacunkowy, a nie czynności, jakie wykonywał rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu. Oględziny są elementem zapoznania się z nieruchomością dla której ma być sporządzony operat szacunkowy. Z tej przyczyny oględziny nie są środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. wymagającym sporządzenia protokołu, o którym mowa w art. 67 § 1 k.p.a. Szczególnym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy. Organ stworzył stronie możliwość zapoznania się z treścią operatu szacunkowego, czego dowodzi zawiadomienie organu I instancji z dnia 10 stycznia 2011 r. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawartych w art. 36, 37 nie wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy, dlatego też zarzut naruszenia art. 89 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony. Ocena operatu szacunkowego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest kompletna i dokonana z zachowaniem zasad określonych w art. 80 k.p.a. W § 13 Planu Nr 1/2008 ustalono 30% stawkę dla obliczenia jednorazowej opłaty za wzrost nieruchomości, co jest zgodne z art. 36 ust. 4 ustawy. Taka stawka była zastosowana dla wyliczenia opłaty planistycznej w zaskarżonej decyzji.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut, że opłata planistyczna winna zostać naliczona przez Burmistrza Głogowa Małopolskiego na rzecz reprezentowanej przez niego Gminy, gdyż to ta gmina uchwaliła przedmiotowy plan. Sąd taki pogląd uznał za sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Postępowanie o ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej jest postępowaniem prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 2010 r. teren, na którym są położone zbyte działki włączony został w granice administracyjne Gminy Miasto Rzeszów. Wynika z tego, że Prezydent miasta Rzeszowa miał prawo do naliczenia opłaty planistycznej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Gminę Głogów Małopolski. Sąd odwołał się do poglądu Marka Szewczyka zaprezentowanego w publikacji Obszar obowiązywania aktów prawa miejscowego (Studia Lubuskie z 2006 r., nr 2, s. 21-29), zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanowione dla ściśle określonego obszaru zachowują moc także wówczas, gdy nie będą już mieścić się w obszarze działania organu, który taki akt ustanowił. Reguła ta dotyczy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji Sąd przyjął, że Prezydent Miasta Rzeszowa był organem miejscowo i rzeczowo właściwym do wydania zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.

Powiat Rzeszowski w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta Rzeszowa jest organem właściwym w przedmiocie ustalenia, a następnie pobrania jednorazowej opłaty ustalonej w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w związku ze wzrostem wartości przedmiotowych nieruchomości w konsekwencji uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Uchwałą nr XXXXIV/309/09 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 29 stycznia 2009 r., w sytuacji gdy organem właściwym w tym zakresie pozostaje wyłącznie Burmistrz Głogowa Małopolskiego;

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji wydające decyzje w sprawie dokonały oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w sytuacji gdy w uzasadnieniach wydanych decyzji brak jest stanowiska w tym względzie.

Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia przepisu art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a, wymaga oceny właściwości organu administracji publicznej według miejsca jej położenia, aktualnej na dzień ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wyłącznie właściwym do ustanowienia, a następnie pobrania renty planistycznej dla nieruchomości przynależnych do Gminy Głogów Małopolski w dniu ustanowienia miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje Burmistrz Głogowa Małopolskiego. Wykładnia celowościowa art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje, że celem przepisu jest zrekompensowanie podmiotowi, który opracował nowy plan, kosztów i ciężarów poniesionych w związku z jego opracowaniem.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Sąd zupełnie pominął fakt niedokonania przez organ administracji całościowej oceny operatu szacunkowego. Wbrew stanowisku Sądu, zarówno w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa jak i decyzji SKO w Rzeszowie, nie zawarto oceny operatu szacunkowego pod względem jego wiarygodności, zupełności czy też logiczności. Organ orzekający w pierwszej instancji ograniczył się w tym względzie jedynie do wskazania skali wzrostu wartości działek po uchwaleniu planu. Z kolei Kolegium poprzestało na stwierdzeniu, że sporządzony operat szacunkowy określa wzrost wartości przedmiotowych działek powstały na skutek przyjęcia uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem operat szacunkowy ma szczególną wartość dowodową będąc de facto jedynym dowodem służącym ustaleniu wartości nieruchomości. Wpływa on istotnie na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Tak jak każdy dowód podlega on ocenia organu i dlatego też powinien zostać zweryfikowany w stosowny sposób. Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Zatem brak dokonania oceny operatu szacunkowego ma istotny wpływ na wynik sprawy skoro operat ten jest podstawą skalkulowania ustalonej w decyzji opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu kasacyjnego dotyczącego kompetencji organu, który orzekł o naliczeniu jednorazowej opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. co do nieruchomości położonej w obszarze jego właściwości miejscowej, a która to nieruchomość przed zmianą granic położona była na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez organ innej gminy. Spór w rozpoznawanej sprawie powstał w sytuacji gdy zmiana przeznaczenia oznaczonej nieruchomości, powodująca wzrost jej wartości, nastąpiła wskutek uchwalenia planu miejscowego w dniu 29 stycznia 2009 r. przez Radę Miejską w Głogowie Małopolskim, natomiast zmiana granic dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 120, poz. 1000) spowodowała, że od 1 stycznia 2010 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach administracyjnych Gminy Miasta Rzeszów i po tej dacie (9 kwietnia 2010 r., 17 sierpnia 2010 r.) nastąpiło jej zbycie.

Konsekwencje uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związane ze zmianą wartości nieruchomości unormowane zostały w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej: u.p.z.p.) stanowiącym, że:

"1. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

2. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają.

3. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

4. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości."

Stosownie do art. 37 ust. 6 u.p.zp. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego w przedmiocie umowy zbycia nieruchomości.

Organy orzekające w niniejszej sprawie jako podstawę prawną wydanych decyzji wskazały, obok art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i art. 37 ust. 3 u.p.z.p., uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z 29 stycznia 2009 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla oznaczonego terenu w Miłocinie. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organy obu instancji uznały uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego za nadal obowiązujący również na tym obszarze, który został włączony z dniem 1 stycznia 2010 r. do granic administracyjnych Gminy Miasta Rzeszów.

W związku z takim stanem sprawy rozważenia wymaga kwestia dotycząca obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy objęty nim obszar częściowo przejęty został przez jednostkę samorządu terytorialnego inną niż ta, która podjęła uchwałę w sprawie planu.

Zasadniczo w piśmiennictwie taki przypadek traktuje się jako zdarzenie powodujące wygaśnięcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ma to związek z konstytucyjną i ustrojową regulacją aktów prawa miejscowego, zgodnie z którą są one ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień w ustawie, a zasięg ich terytorialnego działania ograniczony został do obszaru poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego lub poszczególnych województw. Stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP – akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

W odniesieniu zatem do aktów gminnych ich zasięg działania nie może przekraczać granic gminy, może być natomiast ograniczony do części obszaru danej jednostki, co występuje zwłaszcza w przypadku uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji przyjmuje się, że utratę mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego spowodować może zmiana podziału terytorialnego polegająca na włączeniu danego terenu do innej jednostki podziału terytorialnego. Wówczas obowiązujące na danym terenie akty prawa miejscowego wygasają, a w ich miejsce zaczynają obowiązywać inne akty obejmujące swym terytorialnym zasięgiem przedmiotowy obszar (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna a Wolters Kluwer business 2007, s. 325; H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1994, s. 201; J. Świątkiewicz, Prawo miejscowe pod rządem Konstytucji z 1997 r., "Przegląd Legislacyjny" 2000, nr 1;, s. 98). Na utratę ważności aktów prawa miejscowego związaną ze zmianami w podziale terytorialnym jednostek zwrócono uwagę również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchwała NSA z 22 października 1996 r., OPK 16/96; wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2012 r., IV SA/Wa 990/12).

Z uwagi na wątpliwości prawne wyłaniające się na tle obowiązywania aktów prawa miejscowego, zwłaszcza planów zagospodarowania przestrzennego w razie zmiany granic między gminami, w piśmiennictwie wyrażono pogląd, że przestrzeń obowiązywania aktu prawa miejscowego może być związana z obszarem działania organu, który dany akt prawa miejscowego ustanowił, bądź może być związana z konkretnie określonym obszarem, podobnie jak w przypadku tzw. rzeczowych aktów administracyjnych. Przy takim podejściu akty prawa miejscowego, ustanowione dla ściśle określonego obszaru, zachowywałyby moc obowiązującą także wówczas, gdy nie będą już mieścić się w obszarze działania organu, który taki akt ustanowił. Innymi słowy, obszar działania danego organu miałby znaczenie jedynie dla ustanowienia takiego aktu, nie miałby natomiast znaczenia dla jego dalszego obowiązywania (por. M. Szewczyk, Obszar obowiązywania aktów prawa miejscowego..., Studia Lubuskie z 2006 r., nr 2, s. 27-29).

Do powyższego stanowiska odwołał się Sąd w zaskarżanym wyroku dochodząc do wniosku, że Prezydent Miasta Rzeszowa miał prawo do naliczenia opłaty administracyjnej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Gminę Głogów Małopolski.

Akceptując zasadniczo ocenę Sądu Wojewódzkiego należy jednak uzupełnić argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku.

Analizując terytorialny, czy czasowy zasięg działania aktów prawa miejscowego należy mieć na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem o szczególnym charakterze, gdyż reguluje status prawny konkretnych nieruchomości. "W odniesieniu do konkretnych nieruchomości ujawnia się cecha charakterystyczna planu miejscowego, mianowicie determinuje on, wespół z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności (...)" (zob. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, LexisNexis Warszawa 2009, s. 106).

W piśmiennictwie wskazuje się, że chociaż ustalenia planu miejscowego odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, to regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętym w drodze uchwały rady gminy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2008, s. 140).

Jako trafne należy również uznać zwrócenie uwagi przez jednego z ww. autorów na podobieństwo aktu, jakim jest plan miejscowy do aktów administracyjnych o charakterze rzeczowym np. decyzji o wpisaniu obiektu lub obszaru do rejestru zabytków. Obydwa te akty nadają pewien szczególny status prawny jakiemuś konkretnie określonemu obszarowi. Status ów oddziałuje z kolei na uczestników obrotu prawnego, którzy na tym obszarze chcieliby podejmować zachowania prawnie relewantne z punktu widzenia danej regulacji prawnej (zob. M. Szerwczyk, op.cit., s. 27). O szczególnym charakterze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który w jednym z orzeczeń wskazał, że mieszczą się one między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami indywidualnymi związanymi ze stosowaniem prawa (postanowienie z 6 października 2004 r., SK 42/02, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 97).

Dostrzegając specyficzne cechy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trudno jednocześnie pominąć to, że najważniejszą cechą aktów prawa miejscowego jest ich walor powszechnego obowiązywania na obszarze właściwym organowi, który prawo to ustanowił.

W stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca mocą wyraźnego uregulowania zawartego w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. zadecydował, że jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego zasady jego stanowienia oraz obowiązywania muszą być podporządkowane normom konstytucyjnym i ustrojowym. Skoro z przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 1 u.s.p., art. 89 ust. 1 u.s.w.) jednoznacznie wynika, że akty prawa miejscowego obowiązują na obszarze organów, które je ustanowiły, to trudno byłoby przyjąć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez organ jednej gminy może obowiązywać po zmianie granic na obszarze leżącym w granicach innej jednostki samorządu terytorialnego.

W razie więc zmiany podziału terytorialnego tylko wyraźna regulacja normatywna mogłaby zagwarantować ciągłość obowiązywania aktów prawa miejscowego ustanowionych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego również na takim obszarze, który objęty został granicami innej jednostki. W przeciwnym razie zasady stanowienia i obowiązywania aktów prawa miejscowego oraz wzgląd na istotę samorządności nakazują przyjąć, że władztwo planistyczne gminy ograniczone jest do jej obszaru, a zatem plan miejscowy nie może obowiązywać formalnie na terenach innej gminy.

Jednocześnie założyć należy, że wygaśnięcie planu miejscowego na określonym obszarze jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza, że tracą znaczenie dla porządku prawnego skutki prawne wywołane uchwałą stanowiącą plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym konkretnych nieruchomości.

Jak już wyżej zostało zaznaczone, mimo zakwalifikowania planu miejscowego do konstytucyjnego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, istotnym jest również to, że reguluje on w szczególności status prawny zindywidualizowanych nieruchomości.

Dlatego rozróżnienia wymaga kwestia formalna mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego na danym obszarze od skutków prawnych jakie dany akt wywołał w sferze praw i obowiązków rozmaitych podmiotów prawa w zakresie związanym ze statusem konkretnych nieruchomości.

Jak bowiem stanowi art. 6 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Oddziaływanie planu miejscowego w tym zakresie dokonuje się poprzez określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów oraz warunków ich zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 140 k.c. elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że już w momencie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania jego postanowienia kształtują bezpośrednio lub pośrednio status prawny nieruchomości, chociażby przez fakt, że jego unormowania stanowią podstawę do rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych (np. decyzja o pozwoleniu na budowę).

Tak więc skoro chronione są prawa nabyte na mocy aktów indywidualnych wydanych na podstawie ustaleń planu miejscowego, to powinny również być respektowane uprawnienia i obowiązki określonych podmiotów, ukształtowane unormowaniami planu odnoszącymi się do konkretnych nieruchomości.

Uzasadnione jest zatem wnioskowanie, że skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą w określonych okolicznościach w sposób trwały kształtować sposób wykonywania prawa własności, niezależnie od formalnej utraty mocy obowiązującej danego aktu planistycznego.

W szczególności należy założyć, że wygaśnięcie planu miejscowego nie niweczy automatycznie tych jego unormowań, które ustaliły przeznaczenie konkretnych terenów oraz określiły sposób ich zagospodarowania oraz warunki zabudowy.

Zastrzec jednak trzeba, że stan nieruchomości ukształtowany w omówionym zakresie planem miejscowym będzie na tyle trwały na ile nie zostanie zmieniony na drodze nowego aktu prawa miejscowego lub innego aktu prawa powszechnie obowiązującego.

Odnosząc poczynione rozważania do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że mimo wygaśnięcia planu na obszarze włączonym w granice administracyjne Gminy Miasto Rzeszów, wiążące dla organu orzekającego w sprawie pozostały ustalenia co do przeznaczenia i zagospodarowania terenów objętych uchwałą Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim w dacie jej podjęcia. Oznacza to, że w tym zakresie wymieniona uchwała mogła stanowić podstawę prawną wydanych decyzji, a organ administracji miał obowiązek uwzględnić okoliczność, że ustalenia planistyczne co do przeznaczenie terenów i ich zagospodarowania, mimo utraty mocy obowiązującej planu miejscowego, nadal współtworzą stan prawny konkretnych nieruchomości łącznie z innymi aktami porządku prawnego.

W świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przesłankami naliczenia opłaty są: (1) wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany miejsca planu zagospodarowania przestrzennego, (2) zbycie nieruchomości w drodze umowy w ustawowo określonym czasie, (3) określenie w miejscowym planie stawki procentowej stanowiącej podstawę naliczania opłat.

Podkreślenia wymaga, że podstawą pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, ale zbycie takiej nieruchomości.

Dla ustalenia wstępnej przesłanki, jaką jest wzrost wartości nieruchomości decydujący jest stan istniejący od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Natomiast zbycie nieruchomości, które aktualizuje obowiązek uiszczenia opłaty, musi wystąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana weszły w życie,

W niniejszej sprawie przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że przesłanka wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości została spełniona albowiem oznaczone działki gruntu miały niższą wartość przed podjęciem uchwały z 29 stycznia 2009 r., a wartość ich wzrosła przy uwzględnieniu przeznaczenia nadanego tym terenom przez uchwalony plan, który stał się obowiązujący od dnia 9 kwietnia 2009 r. Zbycie nieruchomości (udziałów) objętych uchwalonym planem nastąpiło na podstawie aktów notarialnych zawartych w dniach 9 kwietnia 2010 r. i 17 sierpnia 2010 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia kiedy plan miejscowy wszedł w życie.

W rezultacie spełnione zostały warunki do naliczenia od zbywcy nieruchomości opłaty planistycznej przy zastosowaniu stawki procentowej określonej w uchwale nr 1/2008 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim.

Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego właściwości miejscowej organu wskazać przede wszystkim należy, że decydujące w tym względzie było wystąpienie zdarzenia w postaci zbycia nieruchomości, które aktualizuje obowiązek pobrania opłaty.

Drugorzędne natomiast znaczenie miała okoliczność, że plan miejscowy, którego ustalenia zmieniły przeznaczenie przedmiotowego terenu, uchwalony był przez Gminę Głogów Małopolski.

Przejęcie przez Gminę Miasta Rzeszów oznaczonego obszaru wskutek podziału terytorialnego skutkowało tym, że od 1 stycznia 2010 r. ta właśnie gmina była uprawniona i zarazem obowiązana do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 u.p.z.p.

Jako nietrafny należało uznać argument przedstawiony w skardze kasacyjnej, iż za właściwością w sprawie organu gminy Głogów Małopolski przemawia fakt poniesienia przez gminę kosztów sporządzenia planu. Trzeba bowiem zauważyć, że zasadniczy cel opłaty planistycznej wiąże się z obowiązkami, które obciążają gminę w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego.

Już z samego przepisu art. 36 i 37 u.p.z.p. wynika, że uchwalenie lub zmiana planu miejscowego wpływa nie tylko na wzrost wartości gruntów, ale też może doprowadzić do obniżenia wartości nieruchomości lub ograniczeń w korzystaniu z nich przez właścicieli.

Ponadto wykonanie ustaleń planu miejscowego, zwłaszcza w zakresie inwestycji celu publicznego, wiązać się może z koniecznością dokonania wywłaszczeń. Podmiotem obowiązanym do spełnienia żądań uprawnionych podmiotów w zakresie roszczeń odszkodowawczych lub związanych z wykupieniem lub zamianą gruntów jest gmina, która realizuje zadania wynikające z uchwalonych planów.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2009 r. (II OSK 1517/07) stwierdził, że zobowiązanie do zapłaty renty planistycznej ma związek z polityką przestrzenną gminy, której bezpośrednim celem nie jest jak w przypadku świadczeń fiskalnych pomnażanie dochodów, lecz zapewnienie ich równowagi, z uwagi na obowiązki związane z realizacją roszczeń właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości wynikających z uchwalenia albo zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zawarł również tezę, że do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego należało przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. – przyjąć należało, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organy obu instancji oceny w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Brak w uzasadnieniach decyzji szerszej argumentacji dotyczącej operatu szacunkowego nie oznacza, że nie została przeprowadzona jego weryfikacja. Istotnym w tym aspekcie jest fakt, że przedstawiciel strony w toku postępowania nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do treści i wniosków operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy zawarł natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocenę operatu stwierdzając, że został on opracowany zgodnie z wymogami zawartymi w przepisach art. 149-158 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Tego stanowiska organu strona w żaden sposób nie podważyła, ograniczając się tylko do ogólnikowego sformułowania zarzutów w zakresie wymogów, jakie muszą być zachowane przez organ przy ocenie dowodu z opinii rzeczoznawcy a następnie przy sporządzaniu uzasadnienia decyzji. Tymczasem dla skuteczności podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. niezbędne jest wykazanie, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tego strona skarżąca nie uczyniła.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.