Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 208/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Akademii Nauk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1023/08 w sprawie ze skargi Polskiej Akademii Nauk na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/08 oddalił skargę P.A. N. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji.

Jak wynika z przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego P. A. N. (wymieniana dalej jako PAN) w dniu [...] maja 2004 r. złożyła do Ministra Skarbu Państwa wniosek o wyrażenie zgody, w trybie określonym w art. 5a ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa z dnia 8 sierpnia 1996 r. (Dz. U. Nr 106, poz. 493 z późn. zm.), na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzenia składnikami aktywów trwałych o wartości rynkowej przekraczającej równowartość kwoty 50.000 EURO, a polegającej na sprzedaży na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3752 m2 oraz własności budynku gospodarczego o powierzchni 8 m2 posadowionego na tej nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], za cenę 5.450.000 zł.

W dniu [...] grudnia 2004 r. Minister Skarbu Państwa odmówił wyrażenia zgody na dokonanie opisanej wyżej czynności prawnej. Od tego rozstrzygnięcia PAN wniosła w dniu [...] grudnia 2004 r. sprzeciw. Minister Skarbu Państwa w dniu [...] stycznia 2005 r. nie uwzględnił sprzeciwu.

Wobec nieuwzględnienia sprzeciwu PAN w dniu [...] stycznia 2005r. wniosła do Sądu Okręgowego w Warszawie odwołanie w trybie art. 5c ust. 5 powołanej ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. z wnioskiem o wyrażenie przez Sąd zgody na sprzedaż przez PAN prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ulicy J. w Warszawie. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. sygn. akt I Ns 66/06 Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił wniosek. Jak ustalił Minister Skarbu Państwa, PAN w dniu [...] grudnia 2007 r. wniosła apelację od postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. i do dnia wydania zaskarżonej decyzji apelacja nie została rozpoznana przez Sąd Apelacyjny w Warszawie.

W dniu [...] października 2007 r. wpłynął do Ministra Skarbu Państwa wniosek PAN o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 k.p.a., decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2004 r. odmawiającej wyrażenia zgody na dokonanie opisanej czynności prawnej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku zarzucono naruszenie art. 5a ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa oraz naruszenie art. 22, art. 39 i art. 53 w związku z art. 109 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 75, poz. 469 z późn. zm.), a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji.

Decyzją z dnia [...]lutego 2008 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Uzasadniając swoje stanowisko Minister Skarbu Państwa podkreślił, że poprzez przepisy art. 5a - 5c powołanej ustawy Minister Skarbu Państwa sprawuje kontrolę nad mieniem państwowym należącym do państwowych osób prawnych. Uregulowania zawarte w art. 5b - 5c ustawy określają tryb postępowania w przedmiocie uzyskania zgody na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzenia składnikami aktywów trwałych o wartości rynkowej przekraczającej równowartość kwoty 50.000 EURO w sposób szczególny, określając wymogi co do treści składanego wniosku, załączanej do niego dokumentacji, jak również termin rozpatrzenia wniosku, rodzaje rozstrzygnięć Ministra Skarbu Państwa oraz przysługujące państwowej osobie prawnej środki odwoławcze. Powołane przepisy nie wskazują przesłanek, którymi winien się kierować Minister Skarbu Państwa rozpatrując wnioski państwowych osób prawnych wnoszone w trybie art. 5a ust. 1. Omawiane przepisy ustawowe nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięć Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie zgody. Art. 5c powołanej ustawy posługuje się pojęciami: "rozstrzygnięcie", "zgoda", "odmowa wyrażenia zgody", jak również "zgoda wydana z zastrzeżeniem warunków". Według Ministra Skarbu Państwa, rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej nie można jednak domniemywać z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa), tylko z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 kpa. Skoro zgoda Ministra Skarbu Państwa, o której mowa w art. 5a omawianej ustawy, jak również odmowa jej udzielenia, nie stanowią decyzji administracyjnej i nie podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl postanowień art. 5c ust. 5 i 6 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa odmowa wyrażenia zgody podlega kontroli sądów powszechnych, nie zaś sądów administracyjnych, a do postępowań w tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy części pierwszej księgi drugiej tytułu II działu IVa Kodeksu postępowania cywilnego.

W związku z nieuwzględnieniem sprzeciwu wobec odmowy wyrażenia przez Ministra Skarbu Państwa zgody PAN wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie, przy czym zarzuty co do rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Skarbu Państwa, jak również poprzedzającego jego wydanie postępowania, pokrywają się z zarzutami podniesionymi w odwołaniu wniesionym w postępowaniu cywilnym. Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2007r. oddalił wniosek PAN, a wniesiona przez PAN apelacja dotąd nie została rozpoznana.

W tej sytuacji Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż skoro rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2004 r. zostało poddane kontroli sądów powszechnych, to nie jest prawnie uzasadnione prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie będącej przedmiotem toczącego się postępowania sądowego.

Stwierdzenie istnienia przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązuje organ do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jego wszczęcia (art. 157 § 3 kpa). Przeszkoda do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć charakter podmiotowy albo przedmiotowy (omyłkowo powtórzono: "podmiotowy"), a taka sytuacja zachodzi, gdy nie istnieje decyzja administracyjna, której ważność należy poddać ocenie. Tego rodzaju sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Zgoda Ministra Skarbu Państwa, o której mowa w art. 5a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, jak również odmowa wyrażenia zgody, nie stanowi bowiem decyzji administracyjnej, zatem nie można do tych rozstrzygnięć stosować przepisów kpa, w tym przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy PAN nie zgodziła się z poglądem organu. Zdaniem PAN, sprawa, której przedmiotem jest wyrażenie przez Ministra Skarbu Państwa, na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, zgody na dokonanie określonej czynności prawnej przez państwową osobę prawną (w tym wypadku - PAN), jest sprawą administracyjną. Wobec tego jej rozstrzygnięcie, zgodnie z zasadą domniemania decyzji, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ powtórzył swoje stanowisko, że zgoda, o której mowa w art. 5a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r., jak również odmowa wyrażenia zgody, nie stanowi decyzji administracyjnej. Przez zgodę w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć jednostronne oświadczenie woli Ministra Skarbu Państwa o charakterze cywilnoprawnym, przy czym w zakresie formy prawnej tego rozstrzygnięcia dopuścić należy stosowanie w drodze analogii art. 63 § 1 k.c. W myśl postanowień art. 5c ust. 5 i 6 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa odmowa wyrażenia zgody podlega kontroli sądów powszechnych, nie zaś sądów administracyjnych.

PAN wniosła skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez wydanie jej przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu z mocy prawa,

- art. 1 pkt 1 oraz 104 k.p.a. poprzez bezpodstawną i nie mającą oparcia w obowiązujących przepisach odmowę uznania rozstrzygnięcia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2004 r. za decyzję administracyjną,

- art. 7, 8, 9, 10, 77, 80, 81, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy jej wydawaniu całości materiału dowodowego istniejącego w sprawie, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego;

II. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 z późn. zm) poprzez jego błędną interpretację i odmowę uznania wydanego na jego podstawie rozstrzygnięcia za decyzję administracyjną.

W uzasadnieniu skargi P. A. N. podniosła, że zarówno decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. jak i zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydał działając osobiście, Minister Skarbu Państwa A. G.. Tym samym doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Podtrzymano stanowisko, że oba typy rozstrzygnięć (zarówno zgodę, jak i odmowę jej udzielenia) należy uznać za decyzje administracyjne. Skarżąca wskazała, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 sierpnia 2006 r.,( III CZP 50/2006, (OSNC 2007/6/80, Biul. SN zesz. 8 (2006), poz. 10) odnoszącej się m. in. do kwestii charakteru prawnego zgody Ministra Skarbu Państwa z art. 5a ust. 1 ustawy o wykonywaniu uprawnień, stwierdza w sposób wyraźny, iż: "specyfika spraw objętych hipotezą art. 5c ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r.[ustawy o wykonywaniu uprawnień] polega na tym, że przewidziane tym przepisem uprawnienia ministra do spraw Skarbu Państwa sprowadzają się do wydawania w ramach nadzoru władczych decyzji nad czynnościami prawnymi państwowych osób prawnych w zakresie rozporządzenia mieniem państwowym (art. 5a)".

Zdaniem skarżącej, na administracyjnoprawny charakter przedmiotowej sprawy nie ma żadnego wpływu fakt, że na poziomie sądowego postępowania odwoławczego została ona poddana reżimowi części pierwszej księgi drugiej tytułu II działu IV a Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to bowiem jedynie, że na poziomie tegoż sądowego postępowania odwoławczego, jedynie w sytuacji ściśle określonej przez ustawodawcę na gruncie ustawy o wykonywaniu uprawnień, a dokładnie: w jej art. 5c ust. 5, staje się ona, zgodnie z art. 1 k.p.c., sprawą cywilną w sensie formalnym. Nie zmienia to jednak faktu, że na etapie postępowania jurysdykcyjnego przed Ministrem Skarbu Państwa znajdują - na podstawie art. 5a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie podstawowe reguły procedury administracyjnej, a nieprzestrzeganie ich przez ten organ przy wydawaniu decyzji o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 i nast. k.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 77, 80, 81, 107 § 1 i 3 k.p.a. PAN uzasadniła tym, że przy wydawaniu decyzji Minister Skarbu Państwa dopuścił się rażących błędów proceduralnych. W szczególności pominął bowiem całkowicie kluczowe dla przedmiotowej sprawy, wydane właśnie na tle art. 5a ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, cytowane przez skarżącą, orzecznictwo Sądu Najwyższego, opierając się natomiast na dwóch postanowieniach Sądu Okręgowego w Warszawie i ustnym uzasadnieniu wyroku SN wydanego zresztą na tle innych przepisów (art. 46 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych). Ponadto organ nie ustosunkował się do wszystkich kwestii podniesionych w dołączonej do akt sprawy opinii prawnej dotyczącej charakteru prawnego zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa przewidzianej w art. 5a ust. 1 cyt. ustawy, mimo iż wynik prowadzonego przez niego postępowania zależał właśnie od stanowiska w kwestii charakteru prawnego przedmiotowej zgody.

Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. organ wskazał na szczególny charakter środka odwoławczego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uregulowany w art. 127 § 3 k.p.a. Wniesienie tego środka odwoławczego nie powoduje przesunięcia kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy do organu wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje, że nie można mówić o niższej i wyższej instancji, o czym mowa w art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a., gdyż obie decyzje wydane są przez ten sam organ. W tej sytuacji nie ma więc zastosowania nakaz wyłączenia pracownika, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/wa 1023/08 oddalił skargę P. A. N. jako niezasadną uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytaczając treść art. 5 a oraz art. 5c ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa podkreślił, że od decyzji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa nieuwzględniającej sprzeciwu wniesionego wobec rozstrzygnięcia przez tego w przedmiocie zgody, państwowej osobie prawnej przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu, a do jego rozpatrzenia stosuje się odpowiednio przepisy części pierwszej księgi drugiej tytułu II działu IVa Kodeksu postępowania cywilnego.

W rozpoznawanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się, zdaniem Sądu, do ustalenia, czy zgoda Ministra Skarbu Państwa, o której mowa w art. 5a - 5c powołanej ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzenia składnikami aktywów trwałych, jest decyzją administracyjną. Zdaniem Sądu, zawarte w art. 104 § 1 kpa stwierdzenie, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Wydając decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy. Brak podstawy prawnej w obowiązującym ustawodawstwie powoduje, że nie ma podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w kpa. Art. 5c ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa posługuje się pojęciami: "rozstrzygnięcie", "zgoda", "odmowa wyrażenia zgody", jak również "zgoda wydana z zastrzeżeniem warunków". Jednak przepisy powołanej ustawy w art. 5a - 5c nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięć Ministra Skarbu Państwa.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że zgoda, jak również odmowa wyrażenia takiej zgody, stanowią wyraz władztwa wykonywanego w innej formie działania administracji, niż decyzja administracyjna. Stosownie do postanowień art. 5c ust. 5 i 6 ustawy, odmowa wyrażenia zgody podlega kontroli sądów powszechnych, nie zaś sądów administracyjnych, a do postępowań w tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym dotyczących spraw z zakresu przepisów o przedsiębiorstwach państwowych i o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego (art. 691 kpc).

Sąd podkreślił, iż wśród uprawnień majątkowych Skarbu Państwa mieści się nadzór nad gospodarką mieniem państwowym przez państwowe osoby prawne, sprawowany przez Ministra Skarbu Państwa według przepisów ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Funkcja Ministra Skarbu Państwa w tym zakresie sprowadza się w szczególności do przeciwdziałania sytuacjom, w których państwowe podmioty niezasadnie wyzbywają się mienia. Minister Skarbu Państwa dokonuje oceny, czy jego zdaniem konkretna czynność prawna jest zasadna z punktu widzenia polepszenia kondycji danej państwowej jednostki organizacyjnej i zajmuje stanowisko w formie oświadczenia woli. Zgoda Ministra Skarbu Państwa, o której mowa w art. 5a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, czy też odmowa zgody, ma charakter uznaniowy.

Decyzja administracyjna może być natomiast wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto gdy przepis prawa przewiduje załatwienie danej sprawy przez organ administracji w formie decyzji, taka zaś sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym względzie Sąd wskazał, że wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można zaliczyć wprost do środków odwoławczych, a to z tego względu, że nie spełnia on podstawowego warunku uruchomienia toku instancji. Wniesienie takiego środka nie powoduje przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy do organu wyższego stopnia, lecz ponownie powierza ją temu samemu organowi. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności odwołania. W przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 127 § 3 kpa nie ma więc zastosowania przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 kpa nakaz wyłączenia pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem mówić o niższej i wyższej instancji, skoro kompetencja do ponownego rozpatrzenia sprawy jest powierzona temu samemu organowi, a zatem obie decyzje zostaną wydane przez ten sam organ.

Do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym jest mowa w art. 127 § 3 kpa uprawniony jest minister jako organ lub samorządowe kolegium odwoławcze w zakresie swojej właściwości. Minister jako organ jednoosobowy wydał decyzję we własnym imieniu, zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami. Podpisanie zatem decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

P. A. N., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, któremu zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 5a-5c ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa poprzez bezzasadne uznanie, że zgoda (jak też odmowa wyrażenia zgody) Ministra Skarbu Państwa, o której mowa w przywołanych przepisach, nie jest decyzją administracyjną;

II. naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi mimo że zaskarżona decyzja naruszała, co podniesiono w skardze, art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3, art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 oraz art. 7, 8, 9, 10, 77, 80 § 1 oraz 107 § 1 i 3 kpa, a zatem powinna zostać uchylona na mocy art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik PAN wskazał, że w doktrynie przyjęto koncepcję domniemania formy decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy ustawodawca, na gruncie przepisów materialnoprawnych, ograniczył się jedynie, jak w przedmiotowej sprawie, do określenia treści działania organu administracji publicznej w zakresie praw i obowiązków jednostki, bez określenia formy tego działania. Tymczasem właśnie nadanie aktowi administracyjnemu formy decyzji administracyjnej pozwala na zapewnienie jednostce gwarancji procesowych w postępowaniu obowiązującym przy konkretyzacji prawa, zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawa. Wyłączenie domniemania formy decyzji administracyjnej może być jedynie na mocy wyraźnego przepisu prawa. W świetle powyższego - zdaniem pełnomocnika - nie powinien budzić wątpliwości fakt, że zarówno zgoda Ministra Skarbu Państwa z art. 5a ust. 1 ustawy o wykonywaniu uprawnień, jak i odmowa udzielenia tej zgody są decyzjami administracyjnymi. Na administracyjnoprawny charakter przedmiotowej sprawy nie ma żadnego wpływu fakt, że na poziomie sądowego postępowania odwoławczego (w wypadku nieuwzględnienia przez Ministra Skarbu Państwa sprzeciwu od odmowy wyrażenia zgody) została ona poddana reżimowi Kodeksu postępowania cywilnego, którego oznaczone przepisy stosuje się do niej odpowiednio. Oznacza to bowiem jedynie, że na poziomie tegoż sądowego postępowania odwoławczego, jedynie w sytuacji ściśle określonej przez ustawodawcę na gruncie ustawy o wykonywaniu uprawnień, a dokładnie: w jej art. 5c ust. 5, staje się ona, zgodnie z art. 1 in fine kpc, sprawą cywilną w sensie formalnym. Nie zmienia to jednak faktu, że na etapie postępowania jurysdykcyjnego przed Ministrem Skarbu Państwa znajdują - na podstawie art. 5a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień w zw. z art. 1 pkt 1 kpa - zastosowanie podstawowe reguły polskiej procedury administracyjnej ze wszystkimi tego konsekwencjami, a zatem także ze stwierdzeniem jej nieważności w trybie art. 156 i n. k.p.a. oraz uprawnieniem do zaskarżenia decyzji w tym przedmiocie do sądu administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej odwołał się w tym zakresie do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 sierpnia 2006 r., III CZP 50/2006 w kwestii charakteru prawnego zgody Ministra Skarbu Państwa z art. 5a ust. 1 ustawy o wykonywaniu uprawnień, gdzie stwierdzono, że: "specyfika spraw objętych hipotezą art. 5c ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. [ustawy o wykonywaniu uprawnień] polega na tym, że przewidziane tym przepisem uprawnienia Ministra do spraw Skarbu Państwa sprowadzają się do wydawania w ramach nadzoru władczych decyzji nad czynnościami prawnymi państwowych osób prawnych w zakresie rozporządzenia mieniem państwowym (art. 5a). Przyjąć zatem należy, że Minister do spraw Skarbu Państwa w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5a-5c ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. nie działa w sferze dominium, lecz w sferze imperium jako organ administracji rządowej, wpływający władczo na działalność państwowej osoby prawnej, kształtując w wybrany przez siebie sposób jej sytuację prawną i faktyczną.".

W świetle powyższego, a nadto wobec wyraźnego brzmienia art. 34 i 40 § 1 k.c., zdaniem pełnomocnika, nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że z samego faktu istnienia zależności ekonomicznej pomiędzy Skarbem Państwa a państwowymi osobami prawnymi, niedopuszczalny jest wniosek, jakoby wszelkie działania Ministra Skarbu Państwa w odniesieniu do tych osób podejmowane były przez niego w ramach wykonywania uprawnień właścicielskich. Ponadto także na gruncie wcześniej wypracowanych poglądów doktryny i orzecznictwa nie może budzić wątpliwości fakt, że sprawa, której przedmiotem jest wyrażenie przez Ministra Skarbu Państwa zgody z art. 5a ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień na dokonanie określonej czynności prawnej przez państwową osobę prawną (w tym wypadku - PAN), jest sprawą administracyjną. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez WSA zgoda, o której mowa w art. 5a ustawy o wykonywaniu uprawnień, nie stanowi oświadczenia woli o charakterze cywilnoprawnym. Przedmiotowego rozstrzygnięcia Ministra nie sposób bowiem uznać co do formy za analogiczne do zgody osoby trzeciej z art. 63 § 1 k.c. Dla snucia tego rodzaju analogii brak bowiem podstawy prawnej - w szczególności zaś przedmiotowa zgoda Ministra Skarbu Państwa ma, jak już wskazano, charakter rozstrzygnięcia, od którego przysługuje sprzeciw, a w razie nieuwzględnienia sprzeciwu - odwołanie do sądu. W związku z powyższym, nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości fakt, że przedmiotowa zgoda ma charakter administracyjno-, a nie cywilnoprawny.

Co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pełnomocnik PAN podniósł, że sformułowanie "niższa instancja", zawarte w tym przepisie, bezwzględnie powinno być rozumiane jako "I instancja", a więc w sposób, który pozwala je odnieść także do sytuacji, o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w której ten sam organ działa zarówno w charakterze organu I jak i II instancji. Za taką interpretacją przemawia wzgląd na konieczność takiego rozumienia analizowanego przepisu, by pozostawała ona w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 kpa. Istotą tej zasady jest bowiem zagwarantowanie bezstronności w postępowaniu drugoinstancyjnym. Wspomniana bezstronność nie może być zagwarantowana w sytuacji, w której jedna i ta sama osoba, ze swej istoty determinowana przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu, będzie miała prawo do udziału w wydawaniu decyzji w obu instancjach.

U podstaw aksjologicznych wprowadzenia do polskiej procedury administracyjnej samej instytucji wyłączenia leży wzgląd na konieczność zapewnienia bezstronności i obiektywizmu orzekania. W związku z powyższym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pełni przede wszystkim funkcję gwarancyjną. Odmowa jego stosowania, w wyniku zastosowania nieuprawnionej wykładni zawężającej, prowadziłaby w przedmiotowej sprawie do niczym nieuzasadnionego pozbawiania jednostki przysługujących jej z mocy prawa gwarancji procesowych. Dla analizowanej kwestii nie ma przy tym znaczenia, że pracownikiem organu, który wydał decyzję w I instancji, jest osoba piastująca stanowisko ministra. Pełnomocnik wskazał na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, w którym stwierdzono, że "w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona bowiem jest osoba piastująca funkcje organu administracji, a nie sam organ administracji". W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości fakt, że w przedmiotowej sprawie piastun funkcji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa A. G. ulegał wyłączeniu z mocy prawa, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podtrzymał zajmowane dotychczas stanowisko podkreślając, iż o tym, że zgoda wyrażana przez Ministra Skarbu Państwa bądź odmowa zgody w trybie art. 5a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. nie ma formy prawnej decyzji administracyjnej, przesądza tryb odwoławczy przewidziany w art. 5c, do którego w całości zastosowanie mają przepisy k.p.c. Minister Skarbu Państwa podtrzymał także swoje stanowisko co do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. zajęte w odpowiedzi na skargę wniesioną do WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., wobec tego w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut odnoszący się do przepisów postępowania, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do uchybień procesowych pełnomocnik skarżącej PAN zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3, a także art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 oraz art. 7, 8, 9, 10, 77, 80 § 1 oraz 107 § 1 i 3 kpa.

Dla oceny tak sformułowanego zarzutu niezbędne jest odniesienie się do zasadności uchybień, których - zdaniem pełnomocnika - nie dostrzegł, bądź wadliwie ocenił, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzut uchybienia przepisom postępowania, dla swej skuteczności wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym przypadku dotyczy to uchybień przepisom postępowania administracyjnego art. 7, 8, 9, 10, 77, 80 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., których - zdaniem pełnomocnika skarżącej - dopuścił się Minister Skarbu Państwa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto próby wykazania, że naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Brak tego konstytutywnego elementu zarzutu procesowego pozbawia go w tym zakresie skuteczności.

Za nietrafny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut uchybienia art. 151 P.p.s.a. w związku z wadliwą - zdaniem strony skarżącej - oceną Sądu I instancji w zakresie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że instytucja wyłączenia pracownika uregulowana w art. 24 k.p.a. jest instytucją proceduralną, która służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia jej sprawy. Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Zważyć jednak należy, że mechanizm wyłączenia pracownika, o jakim mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bez jakichkolwiek wątpliwości znajduje zastosowanie, gdy mamy do czynienia z załatwieniem sprawy w postępowaniu przed organami hierarchicznie podporządkowanymi, tj. gdy właściwym do rozpatrzenia odwołania, zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., jest organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 tego kodeksu. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego wydał minister, a więc organ usytuowany w hierarchii organów administracji rządowej jako organ naczelny. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie nie przysługuje, natomiast strona może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z przytoczonej regulacji wynika, że prawo zwrócenia się do tego samego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi wyjątek od ogólnej zasady wnoszenia odwołań do organu wyższego stopnia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. P 57/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny uznał, że możliwość taka istnieje w przypadku samorządowego kolegium odwoławczego, gdzie można tak kształtować osobowe składy orzekające, aby nie znaleźli się w nich członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie.

Takiej możliwości - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - nie ma w sytuacji, gdy pierwsze rozstrzygnięcie wydała osoba piastująca funkcję ministra. Nie zachodzi bowiem w takim przypadku możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez podsekretarza stanu lub pracownika ministerstwa, ponieważ minister, będąc wyłączony w danej sprawie, nie byłby także władny upoważnić którąkolwiek z tych osób do realizacji przysługującej mu kompetencji w tym zakresie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu pełnomocnika skarżącej, że doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 wskutek niewyłączenia się A. G. jako Ministra Skarbu Państwa od ponownego rozpatrzenia sprawy udzielenia zgody na dokonanie przedmiotowej czynności prawnej. Stanowisko zajęte w tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest więc prawidłowe.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 5a ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa należy na wstępie zauważyć, że u podstaw tego zarzutu legło zagadnienie prawnego charakteru rozstrzygnięcia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2004 r. Tej kwestii poświęcono w całości uzasadnienie skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego sprowadzając je do polemiki ze stanowiskiem organu i Sądu I instancji. Tymczasem istota sprawy, co do której rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wymaga oceny, czy dopuszczalne było w okolicznościach przedmiotowej sprawy wszczęcie i prowadzenie, w trybie przepisów art. 156 i nast. k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r.

We wniosku z dnia [...] października 2007 r. PAN domagała się stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podjętej przez Ministra Skarbu Państwa w dniu [...] grudnia 2004 r. decyzji o odmowie wyrażenia zgody na dokonanie przez PAN czynności prawnej polegającej na rozporządzeniu składnikami majątkowymi o wartości przekraczającej 50.000 EURO, zarzucając, iż decyzja ta rażąco narusza art. 5a ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa.

Analiza treści przepisów art. 5a - 5c powołanej ustawy prowadzi do konkluzji, że konstrukcja prawna uregulowań w zakresie udzielenia zgody na dokonanie przez państwową osobę prawną czynności prawnej rozporządzającej o wartości przekraczającej 50.000 EURO, jest złożona. Z powołanych przepisów wynika kompetencja Ministra Skarbu Państwa do udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody, jak również udzielenia jej z zastrzeżeniem warunków. Od odmowy udzielenia zgody, udzielenia zgody z zastrzeżeniem warunku albo zwrotu wniosku wnioskodawcy przysługuje sprzeciw; w przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu przez Ministra Skarbu Państwa państwowej osobie prawnej przysługuje prawo wniesienia w terminie 7 dni odwołania do sądu, który rozpatruje sprawę stosując odpowiednio przepisy części pierwszej księgi drugiej tytułu II działu IV a Kodeksu postępowania cywilnego.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 4 sierpnia 2006 r. sygn. akt III CZP 50/06 (OSNC 2007/6/80) podjętej na tle powołanych przepisów Sąd Najwyższy stwierdził, że specyfika zawartego w nich unormowania polega na tym, że przewidziane w nich uprawnienia Ministra Skarbu Państwa sprowadzają się do wydawania w ramach nadzoru władczych decyzji nad czynnościami prawnymi państwowych osób prawnych w zakresie rozporządzenia mieniem państwowym (art. 5a) i że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5a - 5c Minister Skarbu Państwa ustawy z nie działa w sferze dominium, lecz w sferze imperium jako organ administracji rządowej, wpływający władczo na działalność państwowej osoby prawnej, kształtując w wybrany przez siebie sposób jej sytuację prawną i faktyczną. Do rozpatrywania natomiast spraw wniesionych do sądu powszechnego wskutek odwołań państwowych osób prawnych zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym w sprawach z zakresu przepisów o przedsiębiorstwach państwowych i samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego. Pogląd powyższy podziela orzecznictwo sądów powszechnych w sprawach rozpoznawanych w związku z odwołaniami od rozstrzygnięć Ministra Skarbu Państwa podejmowanych w trybie art. 5a - 5c ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. Podkreśla się przy tym, że charakter władczy ma jednak tylko wykonanie przez Ministra Skarbu Państwa uprawnienia wskazanego w art. 5a. Natomiast z istoty swej uprawnienie Ministra Skarbu Państwa ma charakter majątkowy, gdyż wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego. Wobec tego jednak, że dotyczy mienia publicznoprawnego (art. 441 Kodeksu cywilnego) w kształtowaniu zasad rozporządzania nim wykorzystane zostały regulacje administracyjne (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I ACa 906/08 zamieszczony w Lex nr 509760).

Przytoczone ustalenia oddają istotę uregulowania zawartego w art. 5a - 5c omawianej ustawy. Wbrew jednak przekonaniu strony skarżącej, administracyjnoprawny charakter decyzji wydanej Ministra Skarbu Państwa w trybie art. 5a ust. 1 i art. 5c ust 1-3 nie przesądza jeszcze o dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W rozpoznanym przypadku przeszkodą we wszczęciu takiego postępowania jest okoliczność, że w sprawie o wyrażenie zgody na dokonanie przez PAN zamierzonej czynności prawnej uruchomione zostało, z odwołania wniesionego przez PAN, postępowanie sądowe przed sądem powszechnym, którego przedmiot jest tożsamy z przedmiotem rozstrzygnięcia zakwestionowanego w trybie przepisów art. 156 i nast. k.p.a. Zważyć należy, że postępowanie administracyjne w sprawie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa, miałoby dotyczyć rażącego naruszenia przez tegoż Ministra art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. poprzez niewyrażenie zgody na dokonanie czynności prawnej, gdy równocześnie toczy się postępowanie przed sądem powszechnym o wyrażenie przez sąd zgody na dokonanie tej czynności, na tej samej podstawie tj. na podstawie art. 5a - 5c ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. Ewentualna decyzja w przedmiocie unieważnienia rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Skarbu Państwa dotyczyłaby więc tego samego stosunku prawnego, jaki jest przedmiotem sprawy cywilnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie jest uprawniona taka wykładnia przepisów art. 5a - 5c powołanej ustawy, która prowadziłaby do wniosku, że w sprawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego mogłoby dojść do wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w której jej rozpoznanie już "przeszło", zgodnie z unormowaniem ustawowym, do właściwości sądu powszechnego.

Z przytoczonych względów zarzut odnoszący się do wykładni i zastosowania (a raczej prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zastosowania) art. 5a - 5c ustawy o zasadach wykonywania uprawnień majątkowych Skarbu Państwa, nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku. Mimo iż rozważania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku w przeważającym zakresie poświęcone zostały zagadnieniu formy prawnej rozstrzygnięcia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2004 r., a nie ocenie dopuszczalności wszczęcia wobec niego postępowania nadzorczego, to jednak przyjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Powyższe skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.