Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 400/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4 ust 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] Rada Miasta P. przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta P. (Dz. U. Woj. [...]. z 2020 r. poz. [...]).

Skargę na uchwałę z [...] sierpnia 2002 r. wniósł Prokurator Okręgowy w W. wnioskując o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały (t.j. Dz.U.2019.2010 z późn. zm.) dalej: u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2020.713 ), dalej: u.s.g., w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. poz. 483) dalej: Konstytucja RR w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) dalej: z.t.p., poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 zaskarżonego Regulaminu kwestii dotyczących przedmiotu regulacji określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. § 118 oraz w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów- z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 2 ust. 1 Regulaminu wskazującym, że właściciele nieruchomości mają obowiązek prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów oraz poprzez wskazanie, że mają ją prowadzić w sposób systematyczny, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg;

3. istotne naruszenie prawa. tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw z § 135 i § 118 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 8 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w naruszonym przepisie, przy jednoczesnym powtórzeniu w dalszej części tego uregulowania treści zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.;

4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i umożliwienie w § 9 ust. 2 Regulaminu dokonywania naprawy pojazdów poza warsztatami wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą powodowały uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, w sytuacji gdy u.c.p.g. nie umożliwia ograniczenia w powyższym zakresie uprawnień właścicieli nieruchomości;

5. istotne naruszenie prawa. tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 10 ust. 1, 3 i 4 oraz § 11 pkt. 1 lit. b Regulaminu jednolitej pojemności pojemników i kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, a także minimalnej i maksymalnej pojemności koszy ulicznych rozstawianych według potrzeb, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych;

6. istotne naruszenie prawa. tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 10 ust. 2 oraz § 11 pkt. 1 lit. a Regulaminu zakresowej wielkości worków na odpady, rodzaju, grubości, przezroczystości i koloru folii z której powinny one zostać wykonane, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia jedynie do określenia rodzaju i minimalnej pojemności worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych;

7. istotne naruszenie prawa. tj. art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 12 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu sposobu mycia i dezynfekcji pojemników przez właścicieli nieruchomości, podczas gdy w art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. przewiduje się jedynie wymóg utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów bez ograniczania jednostki w sposobie realizacji tego obowiązku;

8. istotne naruszenie prawa. tj. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 13 ust. 1 Regulaminu dodatkowych obowiązków polegających na tym, iż pojemniki i worki do zbierania odpadów powinny być rozmieszczone w miejscu łatwo dostępnym zarówno dla mieszkańców, jak i dla przedsiębiorcy odbierającego odpady, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakłada na właścicieli jedynie obowiązek utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, bez obowiązku spełniania przez te miejsca szczególnych warunków;

9. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 oraz § 6 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 2 Regulaminu w drodze sformułowanie kwestionowanego przepisu w formie zalecenia, które to sformułowanie nie wyraża normy prawnej;

10. istotne naruszenie prawa, tj. art 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w zw. z § 135 oraz w związku z § 143 i § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez nałożenie na osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych w § 19 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązku sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności nie pozostawiania ich bez nadzoru i zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla innych łudzi, co stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku;

11. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 20 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy wyprowadzanie psów na uwięzi w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego; zwolnienie z uwięzi dopuszczalne jest wy łącznie na terenach zielonych w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem (nie dotyczy psów ras uznanych za agresywne), podczas gdy art. 4 ust, 2 pkt 6 ucpg nie upoważnia Rady Miasta do wprowadzenia takich ograniczeń;

12. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na wprowadzeniu w § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu wskazania, że osoby utrzymujące gady, płacy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązane są do odpowiedniego zabezpieczenia zwierząt tak, aby nie wydostały się z pomieszczenia, oraz poprzez wskazanie, że zwierzęta egzotyczne mogą być wyprowadzane poza lokal jedynie na uwięzi lub w klatce, podczas gdy zwierzęta te nie należą do katalogu "zwierząt domowych"', o których mowa we wskazanym przepisie;

13. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i nałożenie w § 20 ust. 1 pkt 3 Regulaminu obowiązku natychmiastowego usuwania przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych, bez doprecyzowania, o jakie zanieczyszczenia chodzi.

14. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 14 ust. 3 Regulaminu miejsca oraz godziny wystawiania odpadów komunalnych co prowadzi do nałożenia obowiązku zarówno na właścicieli nieruchomości jak i na podmioty odbierające odpady obowiązków dot. sposobu ich odbierania podczas, gdy kwestia ta winna być uregulowana w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady;

15. istotne naruszenie prawa - art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez wskazanie w § 18 Regulaminu powinności w stosunku do bioodpadów powstających w gospodarstwach domowych do wykorzystywania ich przez mieszkańców we własnym zakresie np. poprzez kompostowanie w przydomowych kompostownikach podczas gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy rangi ustaw owej to jest z art. 17 pkt 4, art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z zał. nr 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. ( Dz. U. z 2018 roku poz. 992 t.j.);

16. istotne naruszenie prawa. tj. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i dopuszczenie w § 21 ust. 4 pkt. 3 Regulaminu hodowania pszczół pod warunkiem ustawiania uli w odległości co najmniej 10 metrów od granicy nieruchomości.

17. istotne naruszenie prawa materialnego - art. 4 ust. 2 pkt.7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez uregulowanie w § 21 ust. 1 Regulaminu kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe tj. - ustalenia, że na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione.

18. istotne naruszenie prawa materialnego - art. 4 ust. 2 pkt.7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. i u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez wskazanie w § 21 ust. 3 pkt. 1 dopuszczalności utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej pod warunkiem posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane podczas, gdy uregulowania odnoszące się do właściwych warunków bytowania zwierząt gospodarskich wynikają także z art. 12 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15.02.2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu zwierząt gospodarskich dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej oraz z dnia 28.06.2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej.

19. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucja RP w zw. z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. Nr 2016, poz. 283 z późn. zm.) - dalej: z.t.p., poprzez naruszenie zasad prawidłowej i rzetelnej legislacji, w drodze sporządzenia uzasadnienia Uchwały nr [...] w zakresie dotyczącym jej § 21 ust. 3 pkt 3 lit. a-d. którym to przepisem dokonano określenia dozwolonego limitu zwierząt hodowlanych stada podstawowego bez uwzględnienia w nim informacji, które wyjaśniałyby przyjęcie takich właśnie wielkości limitów.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Rada Miejska w P. zamierza podjąć nową uchwałę z uwzględnieniem zarzutów wskazanych przez Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 poz. 2010). Według tego artykułu rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.s.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 w/w ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczała to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Dodać należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. 2016, poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2 z.t.p. Zgodnie z § 134 z.t.p. podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw oraz wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. Stąd też w uchwale organu samorządu terytorialnego możliwym jest zamieszczenie przepisów prawnych regulujących wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie kompetencyjnym, upoważniającym dany podmiot do uregulowania określonych spraw. Na podstawie § 118 z.t.p. w akcie prawnym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej do jego wydania oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie natomiast z § 6 z.t.p. przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Powyższe przepisy z.t.p. znajdują zastosowanie do aktów prawa miejscowego zgodnie z § 143 tegoż rozporządzenia.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2020.713), i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1)wymagań w zakresie:

a)selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b)selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c)uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d)mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2)rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b)liczby osób korzystających z tych pojemników;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5)innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6)obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7)wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8)wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Rada gminy może w regulaminie:

1)wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2)postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3)określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4)określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5)określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Rada Miasta P. w dniu [...] sierpnia 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta P. Załącznikiem do powyższej uchwały jest "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta P.". Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 40 ust. 1 u.s.g.i art. 41 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

Sąd podziela ocenę Prokuratora, że szereg zawartych w nim regulacji pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, została bowiem uregulowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do wydania kwestionowanej uchwały zawartego w art. 4 u.c.p.g. oraz w sposób sprzeczny z innymi przepisami rangi ustawowej, Konstytucji RP oraz obowiązującymi zasadami techniki prawodawczej.

W § 2 ust. 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co niewątpliwie stanowi powtórzenie, obowiązującego na dzień podjęcia uchwały art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Ponadto podzielić należy stanowisko Prokuratora, że wskazano na konieczność systematycznego dokonywania selektywnej zbiorki odpadów, a z treści art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nie wynika uprawnienie Rady Miasta do określenia sposobu i częstotliwości przeprowadzania segregacji przez właścicieli nieruchomości. Tak więc uznać należy, że kwestionowany przepis został zatem wydany z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt. 3b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p. ponieważ jego wydanie wykraczało poza ramy delegacji ustawowej.

W dalszej kolejności zgodzić się należy z oceną Prokuratora, który wskazał, że regulacje art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są całkowicie rozłączne. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c upoważnia radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: c) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Stwierdzić należy, że art. 5 ust. 1 pkt 4 nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która odpowiednio do kategorii drogi stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Wskazać należy, że podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g. Stwierdzić więc należy, że przepis § 8 ust. 1 i 2 został wydany bez upoważnienia ustawowego i stanowi nieuzasadnione powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację części regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który nie upoważnia rady miasta do jakiejkolwiek regulacji w objętej tym przepisem zakresie.

W § 9 ust. 2 Regulaminu rada miasta określiła dokonywanie naprawy pojazdów poza warsztatami wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą powodowały uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 4 ust 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09). Tak więc organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18). Stwierdzić należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego zawężenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do napraw nieuciążliwych. Podzielić tym samym należy zarzuty Prokuratora, że regulacja rady miasta w tym zakresie ingeruje bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności i wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w u.c.p.g. Niewątpliwie regulacja § 9 ust. 2 została wydana z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do wydania kwestionowanego przepisu.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., rada gminy w regulaminie zobowiązana jest do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych. Natomiast w przepisach § 10 ust. 1, 3 i 4 oraz § 11 pkt 1. lit. b Regulaminu Rada Miasta ustaliła nie tylko minimalną pojemność pojemników, kontenerów i koszy do zbierania odpadów, ale określiła także pojemności maksymalne, jak również ustaliła jednolitą pojemność pojemników i kontenerów. Podzielić zatem należy stanowisko Prokuratora, że przepisy te wykraczają zatem poza ramy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Powyższe dotyczy również § 10 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, w którym określono zakresową wielkość worków na odpady. Organ nie mógł określić wielkości worków w zakresie od wielkości minimalnej do maksymalnej, a mógł jedynie określić ich minimalny rozmiar. Kwestionowane przepisy zostały niewątpliwie wydane z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. ponieważ zakresem regulacji wykraczają one poza ramy delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 13 ust. 1 Regulaminu nałożono na właścicieli obowiązek polegający na tym, że pojemniki i worki do zbierania odpadów powinny być rozmieszczone w miejscu łatwo dostępnym zarówno dla mieszkańców, jak i dla przedsiębiorcy odbierającego odpady, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakłada na właścicieli jedynie obowiązek utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, bez obowiązku spełniania przez te miejsca szczególnych warunków. Podzielić należy stanowisko Prokuratora, że kwestionowane przepisy regulaminu, pomijając okoliczność, że zostały ustanowione bez podstawy prawnej, wkraczają również w zakres regulacji innych aktów, np § 22 i 23 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto ingerują one również w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał ww. urządzenia.

W § 13 ust. 2 Regulaminu zalecono, aby pojemniki i worki do gromadzenia odpadów komunalnych nie były ustawiane przed frontem budynku w sposób utrudniający komunikację w ciągach komunikacyjnych, takich jak jezdnie, chodniki, zatoki parkingowe oraz na trawnikach. Podzielić należy stanowisko Prokuratora, że omawiana uchwała jest aktem prawa miejscowego, i powinna zawierać w swojej treści bezwzględnie obowiązujące normy, takie jak nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia i nie powinna wprowadzać ustaleń nie wyrażających żadnych norm prawnych, w postaci niewiążących zaleceń, czy postulatów. Takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z postulatem tworzenia prawa jasnego i zrozumiałego. Zasada taka zamieszczona została w § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

W § 19 ust. 1 i 2 Regulaminu nałożono na osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych obowiązek sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności nie pozostawiania ich bez nadzoru i zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla innych ludzi. Sformułowanie dotyczące "zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla innych ludzi" stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku. Niewątpliwie celem wydania aktu prawa miejscowego jest uszczegółowienie rozwiązań zawartych w ustawie, a nie powielanie ich treści. Ponadto w § 10 ust. 1 Regulaminu nakładając obowiązek sprawowania kontroli nad zwierzętami tak, aby zachowanie nie było uciążliwe dla otoczenia, organ posłużył się sformułowaniem nieostrym, ocennym, podczas, gdy § 6 załącznika do Rozporządzenia ustanawia nakaz zrozumiałego redagowania norm prawnych.

W § 20 ust. 1 pkt 2 Regulaminu wskazano, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy wyprowadzanie psów na uwięzi w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego; zwolnienie z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem (nie dotyczy psów ras uznanych za agresywne). Podzielić należy ocenę Prokuratora, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnia Rady Miasta do wprowadzenia takich ograniczeń. Niewątpliwie zagadnienia dot. sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm,), który stanowi zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tym samym treść omawianego przepisu modyfikuje unormowania ustawowe, co więcej jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy. Ponadto wskazać należy, że kwestie te regulowane są przez art. 77 Kodeksu wykroczeń. Uznać należy, że Rada Miasta przekroczyła swoje kompetencje nakładając obowiązek wyprowadzenia psa na smyczy co pozostaje w sprzeczności z przywołanym wyżej art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.

W § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu wskazano, że osoby utrzymujące gady, płazy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązane są do odpowiedniego zabezpieczenia zwierząt tak, aby nie wydostały się z pomieszczenia, oraz dodano, że zwierzęta egzotyczne mogą być wyprowadzane poza lokal jedynie na uwięzi lub w klatce. Zauważyć w tym miejscu należy, że delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, a nie zwierząt nieudomowionych, jakimi są wskazane w regulaminie zwierzęta egzotyczne, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Przez zwierzęta domowe rozumie się bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Podzielić należy stanowisko Prokuratora, że fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka. Powyższe regulacje Regulaminu wykraczają zatem poza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W § 14 ust. 3 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do wystawiania przed posesję pojemników i worków w terminach zgodnych z harmonogramem, nie wcześniej niż 12 godzin przed wyznaczonym terminem odbioru. Niewątpliwie powołana regulacja stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie miejsca oraz godziny wystawiania odpadów komunalnych co prowadzi do nałożenia obowiązku zarówno na właścicieli nieruchomości jak i na podmioty odbierające odpady obowiązków dot. sposobu ich odbierania podczas, gdy kwestia ta winna być uregulowana w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady.

Podzielić należy również stanowisko Prokuratora, że doszło do istotnego naruszenia prawa - art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez wskazanie w § 18 Regulaminu powinności w stosunku do bioodpadów powstających w gospodarstwach domowych do wykorzystywania ich przez mieszkańców we własnym zakresie np. poprzez kompostowanie w przydomowych kompostownikach, podczas gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy rangi ustawowej - to jest z art. 17 pkt 4, art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z zał. nr 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. ( Dz. U. z 2018 roku poz. 992 t.j.).

W ocenie Sądu słuszne jest również stanowisko Prokuratora w odniesieniu do treści § 21 ust. 1 Regulaminu, że żaden przepis ustawy nie uprawnia organu stanowiącego gminy do wprowadzania wymagań i ograniczeń w zakresie chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Podobne stanowisko w kwestii wprowadzania ograniczeń hodowlanych na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej prezentuje doktryna i orzecznictwo (vide W. Radecki "Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz", Wydawnictwo ABC, teza 10 do art. 4 ustawy oraz wyrok WSA w Lublinie z 02 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. rada gminy została upoważniona do określenia tylko wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W związku z powyższym kwestionowany przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 z.t.p. ponieważ wykraczał poza ramy delegacji ustawowej.

Podzielić również należy ocenę Prokuratora w odniesieniu do treści § 21 ust. 3 pkt 1 Regulaminu. Mianowicie Rada Miasta dopuściła utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej pod warunkiem posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane. Niewątpliwie wskazany w Regulaminie warunek wynika także z innych przepisów rangi ustawowej oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie jest zobowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania. Na podstawie art. 12 ust. 7w/w ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15.02.2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu zwierząt gospodarskich dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej oraz na podstawie art. 12 ust. 8 w/w ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28.06.2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Uznać więc należy, że kwestionowany przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 z.t.p. ponieważ wykraczał poza ramy delegacji ustawowej.

Sąd podziela również stanowisko Prokuratora w zakresie § 21 ust. 3 pkt 3 Regulaminu. Słusznie Prokurator powołał, że w realiach sprawy pomimo tego, że do projektu zaskarżonej uchwały sporządzono uzasadnienie, to nie spełnia ono wymogów należytego uargumentowania podjętych w jej treści rozstrzygnięć dotyczących przyjętych wielkości limitów zwierząt hodowlanych stada podstawowego. Powyższe uzasadnienie nie pozwala bowiem na ustalenie dlaczego akurat takie a nie inne wielkości w odniesieniu do drobiu (10 sztuk ), królików (5 sztuk ), kóz (4 sztuki) koni (2 sztuki) przyjęto w uchwale. Stwierdzić należy, że w uzasadnieniu uchwały organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wielkości przyjętych limitów. Słusznie Prokurator zarzucił, że brak umotywowania w uzasadnieniu projektu uchwały tychże limitów nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Brak należytego uzasadnienia uchwały, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu. trzeba kwalifikować, jako istotne naruszenie prawa tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 131 w zw. z § 143 z.t.p.

Natomiast Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi. W odniesieniu co do zarzutu dotyczącego brzmienia § 1 Regulaminu to faktycznie Rada Miasta określiła przedmiot przyjętej regulacji poprzez powtórzenie fragmentu przepisu z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu powyższe nie stanowi jednak istotnego naruszenia prawa. W zakresie dotyczącym § 10 ust. 2 pkt 2 i 3 i 11 pkt 1 lit. a to zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. rada gminy ma uprawnienie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących m.in., rodzaju pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. W zakwestionowanych paragrafach Rada Miasta wskazała właśnie rodzaje worków poprzez sprecyzowanie materiału, jego właściwości i oznakowania. W zakresie § 12 ust. 2, 3 i 4 to powołać należy, że w art. 4 ust. 2a ustawy ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Wbrew zarzutom skargi organ gminy wprowadzając zakwestionowane przepisy nie ograniczył jednostki w sposobie realizacji tego obowiązku ale określił szczegółowe zasady utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów precyzując sposoby prowadzące do utrzymania odpowiedniego stanu sanitarnego i porządku. W zakresie § 20 ust. 1 pkt 3 Regulaminu to w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa poprzez uchwalenie zakwestionowanego przepisu, albowiem z wiedzy i doświadczenia życiowego powszechnie wiadomym jest, jakie zanieczyszczenia pozostawiają zwierzęta domowe w miejscach publicznych i nie było żadnej potrzeby doprecyzowywania o jakie konkretnie zanieczyszczenia chodzi. W odniesieniu do § 21 ust. 4 pkt 3 to w ocenie Sądu samo określenie ustawienia uli w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości nie stanowi aż tak istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie tego przepisu z porządku prawnego. Powołać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy rada gminy ma obowiązek m.in. określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich, w więc m.in. pszczół. Wskazanie umiejscowienia uli może być uznane za określenie właśnie wymagań w zakresie utrzymywania tych zwierząt.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości lub w zaskarżonej części.

Wskazać należy, że orzecznictwo dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości w sytuacji, gdy uchylenie znacznej części jej przepisów spowodowałoby pozostawienie w obrocie takiego aktu prawa miejscowego, który byłby niekompletny i w znacznym stopniu nie wypełniałby delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 876/18).

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały to podzielić należy stanowisko Prokuratora, że charakter dostrzeżonych naruszeń prawa i ich liczba przesądzają o tym, że zasadne jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości, albowiem pozostawienie tylko niektórych z przepisów uchwały powodowałoby, że przedmiotowy akt prawa miejscowego będzie niekompletny.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.