Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 421/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 1 ust. 1, § 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1956 nr 19 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1443/17 w sprawie ze skargi E. C. i J. C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. C. i J. C. solidarnie na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1443/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. C. i J. C., uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. E. C. i J. C., współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga - Północ nr [...], wydanej w dniu [...] września 1977 r., w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając wniosek, skarżący podnieśli w szczególności kwestię przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego z rażącym naruszeniem szeregu przepisów nakazujących zapewnienie w nim udziału właścicielom nieruchomości objętych postępowaniem, uwypuklając w tym kontekście m.in. rażące naruszenie prawa, mające wynikać z faktu niedoręczenia stronom decyzji zatwierdzającej projekt klasyfikacji (z powołaniem się w tej ostatniej kwestii na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2036/11).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga - Północ.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie rejonu urbanistycznego [...], zakończone decyzją klasyfikacyjną, prowadzone było na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, wydanego na podstawie art. 2 ust. 3 i 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie to określało sposób i tryb prowadzenia postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów.

Organ przytoczył treść § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia oraz § 14 ust. 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11 poz. 98) i stwierdził, że w świetle tych przepisów, o tym czy dany grunt należy zaliczyć do lasów i gruntów leśnych podlegających gleboznawczej klasyfikacji przesądzał stan faktyczny stwierdzony przez właściwy organ. Przedmiotowe grunty stanowiły w dacie wydania badanej decyzji część działki nr 67 i według mapy klasyfikacyjnej stanowią część konturu klasyfikacyjnego 366 - LsVI.

Sposób i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów określały natomiast przepisy szczególne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. W wykonaniu § 8 ust. 1 ww. aktu decyzja Naczelnika z 1977 r. wywieszona była w siedzibie organu w dniach od 22 września do 6 października 1977 r. i według zamieszczonej klauzuli stała się ostateczna. Zdaniem organu należało ją zatem uznać za doręczoną po upływie 14 dni od dnia publicznego wywieszenia. Niezależnie od powyższego wskazano, że w świetle przepisów k.p.a. brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. C. i J. C.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko wyrażone przez organ I instancji, stwierdzając że w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji bezspornym jest, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga - Północ została doręczona stronom w trybie przewidzianym w § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1956 r., tj. w trybie obwieszczenia. Nawet przy przyjęciu, że ww. tryb doręczenia decyzji był wadliwy z racji obowiązywania art. 36 – 45 w zw. z art. 195 § 1 k.p.a., takie ewentualne uchybienie nie stanowiłoby przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast mogłoby być kwestionowane poprzez wznowienie postępowania na zasadach określonych w art. 145 i nast. k.p.a. Organ stwierdził również, wbrew stanowisku skarżących, że brak jest podstaw do traktowania jako rażące naruszenie art. 99 § 1 k.p.a. faktu niewymienienia w decyzji Naczelnika osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości objętych postępowaniem klasyfikacyjnym (z racji przedmiotowego charakteru ww. decyzji, skoncentrowanego na klasyfikowanych gruntach oraz możliwości indywidualizacji adresatów rozstrzygnięcia w oparciu o treść mapy klasyfikacyjnej).

E. C. i J. C. wnieśli skargę na ww. decyzję Głównego Geodety Kraju, wskazując na naruszenie m.in. art. 7, 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że przewidziana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów procedura nie została dochowana. Brak jest jakichkolwiek informacji o powiadomieniu zainteresowanych użytkowników gruntów o terminie klasyfikacji, o wyznaczeniu przedstawicieli, o sporządzeniu protokołu z przebiegu czynności, protokół nie został podpisany przez zainteresowanych użytkowników, ówcześni właściciele gruntów nie zostali powiadomieni o wyłożeniu do publicznej wiadomości protokołu wraz z mapą i rejestrem klasyfikacji gruntów na okres 7 dni w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej.

Jednocześnie Sąd uznał, że Kodeks postępowania administracyjnego w tekście z Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168, w art. 195 § 1 uchylił dotychczasowe przepisy w sprawach w nim uregulowanych. Oznacza to, że wszystkie przepisy regulujące dotychczas postępowanie organów w ramach postępowania administracyjnego tracą moc o ile kwestie nimi uregulowane znalazły się w przepisach tego Kodeksu. W ocenie Sądu zatem, procedura uregulowana w przepisach powołanego rozporządzenia, a dotycząca w szczególności sposobu rozumienia strony (zainteresowanych użytkowników gruntów), zawiadomień (doręczeń), oględzin klasyfikatora, protokołów z czynności klasyfikacji, dowodów, ogłaszania decyzji klasyfikacyjnej, na mocy art. 195 k.p.a. została derogowana, a w jej miejsce weszły odpowiednie przepisy k.p.a. Sąd podkreślił, że takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2036/11.

Odpowiednie przepisy k.p.a., zdaniem Sądu, w swej treści odnoszą się do regulacji zawartej w ww. rozporządzeniu w zakresie konieczności zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie (art. 57 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25 k.p.a. w wersji od 1 czerwca 1975 r. do 27 marca 1980 r.), tj. wszystkich zainteresowanych użytkowników gruntów objętych klasyfikacją, do oględzin klasyfikatora na gruntach objętych klasyfikacją - art. 70 i następne k.p.a. (w wersji od 1 czerwca 1975 r. do 27 marca 1980 r.), a w szczególności art. 73 k.p.a. (obowiązek zawiadomienia o terminie oględzin), co do obowiązku sporządzenia protokołu z przeprowadzonych oględzin (art. 62 § 2 pkt 3 k.p.a. - w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.), zawierającego informacje zgodnie z art. 63, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy oględzinach obecny, co i w jaki sposób w wyniku oględzin ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Żadnej ze stron nie umożliwiono zapoznania się z wynikami klasyfikacji gleboznawczej, objętymi protokołem klasyfikacyjnym (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), jak również objętymi mapą i rejestrem klasyfikacyjnym, o których wyłożeniu do publicznego wglądu, zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, zainteresowane strony winne były być powiadomione, podobnie jak i o jakichkolwiek czynnościach przez organ podejmowanych (art. 36 - 45 k.p.a.).

Ponadto wskazano, że k.p.a. w swej treści nie przewidywał doręczenia decyzji poprzez ogłoszenie – art. 36 do 45 i to zarówno w tekście pierwotnym jak i obowiązującym w dacie decyzji z [...] września 1977 r. Doręczenia można było dokonać przez pocztę, przez swych pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy, osobom zainteresowanym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, a tylko co do osób nieznanych z miejsca pobytu, ale którym Sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pisma pozostawiało się w aktach sprawy, a o tym fakcie wywieszało się obwieszczenie. Możliwość zawiadomienia stron przez obwieszczenie wprowadzona została do kpa dopiero w 1980 r. Zastosowanie zatem takiego trybu doręczenia, jak to uczynił Naczelnik Dzielnicy, tj. przez obwieszczenie, świadczy o działaniu bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem ww. art. 195 § 1 k.p.a. Sąd nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem organów, że powyższa okoliczność może ewentualnie stanowić podstawą do wznowienia postępowania, kiedy świadczy o wadliwości rażącej decyzji.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast stanowisko skarżących, że doszło do rażącego naruszenia art. 99 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji wskutek nie wskazania podmiotów do których podważana decyzja została skierowana. Decyzja ustalająca gleboznawczą klasyfikację gruntów odnosi się głównie do aspektu przedmiotowego sprawy, w tym przypadku określonej nieruchomości (gruntu), stąd też nie musiała w swojej treści wskazywać na poszczególnych użytkowników klasyfikowanych gruntów. Jednocześnie jednak wskazano, że o ile nie musiała wskazywać z imienia i nazwiska użytkowników klasyfikowanych gruntów, o tyle powinna była im zostać doręczona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju, zarzucając:

1) naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tj. uwzględnienie skargi i przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że hipotezą tego przepisu objęta jest sytuacja naruszenia w postępowaniu, w którym wydana została decyzja, przepisów regulujących to postępowanie, w szczególności dotyczących doręczeń;

3) w konsekwencji dokonania błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - błędne zastosowanie w sprawie normy stanowionej tym przepisem, polegające na przyjęciu, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Praga - Północ została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki określone tym przepisem;

4) naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 195 § 1 k.p.a., w jego brzmieniu z [...] września 1977 r. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że doręczenie decyzji Naczelnika Dzielnicy Praga - Północ poprzez obwieszczenie, świadczy o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa (art. 195 § 1 k.p.a.), w sytuacji, gdy nie doręczenie decyzji stronie a jej obwieszczenie jest wadą postępowania i jako taka może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną;

5) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niedoręczenie stronie decyzji prowadzące do niezawinionego przez nią niebrania udziału w postępowaniu stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi;

2) zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.

W piśmie procesowym z dnia 8 października 2019 r. E. C. i J. C. odnieśli się do stanowiska Głównego Geodety Kraju i podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga - Północ z dnia [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], które zostało wszczęte na wniosek właścicieli E. C. i J. C. Niniejsza sprawa jest tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą I OSK 2949/17 rozpoznaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. Sprawa I OSK 2949/17 dotyczyła również stwierdzenia nieważności tej samej wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] września 1977 r., ale w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...], a postępowanie to zostało wszczęte na wniosek współwłaścicieli tej działki. W obu tych postępowaniach nieważnościowych organy odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1977 r. we wskazanych częściach, a argumentacja prawna zawarta w decyzjach wydanych w tych dwóch postępowaniach jest tożsama. W obu sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargi i uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzje organu I instancji, a uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r. jest tożsame z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r., który był przedmiotem skargi kasacyjnej w sprawie I OSK 2949/17. W obu sprawach Główny Geodeta Kraju wniósł skargi kasacyjne, które są tożsame zarówno co do sformułowanych zarzutów jak i ich uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko prawne wyrażone w wyroku NSA z dnia 19 września 2019 r. w sprawie I OSK 2949/17. Mając zaś na uwadze tożsamość zarówno uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i zarzutów skarg kasacyjnych, uzasadnienie wyroku NSA w niniejszej sprawie jest zbieżne z uzasadnieniem w sprawie I OSK 2949/17.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji to nadzwyczajne postępowanie, które ma odrębną podstawę prawną, a przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji - co wymaga podkreślenia - muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego. Przedmiotem rozpoznania w tym trybie jest ustalenie czy decyzja, co do której skierowano żądanie stwierdzenia nieważności jest dotknięta jedną z wyliczonych enumeratywnie ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym inny jest przedmiot i charakter postępowania o stwierdzenie nieważności w porównaniu z innym postępowaniem nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości. Można więc zauważyć, że wady powodujące wznowienie to w zasadzie wady proceduralne, a powodujące stwierdzenie nieważności – materialne. Nie ma to jednak charakteru bezwzględnego. Wśród naruszeń przepisów prawa procesowego można bowiem wyróżnić naruszenia ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, objęte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a zatem bez konieczności zastosowania procesu wykładni, wynika ciężar kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa w stanie faktycznym sprawy. To przypomnienie istotnych cech postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma w niniejszej sprawie szczególne znaczenie, zważywszy na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Przedmiotem niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności była decyzja administracyjna z dnia [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97), a podstawa prawna do jego wydania zawarta była w art. 2 ust. 3 i 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). Należy zaznaczyć, że wskazane rozporządzenie z 4 czerwca 1956 r. obowiązywało do czasu wydania przez Radę Ministrów dnia 12 września 2012 r. rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), które weszło w życie 29 listopada 2012 r., a podstawą prawną jego wydania był art. 26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie bowiem z art. 59 powołanej ustawy, do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Zaznaczyć należy, że rozporządzenie z 4 czerwca 1956 r., przez cały okres jego obowiązywania czyli do 29 listopada 2012 r. nie było przedmiotem nowelizacji, a jedyne zmiany związane były ze zmianą organów administracji w związku z wprowadzanymi zmianami w strukturze administracyjnej kraju. W rozporządzeniu z 4 czerwca 1956 r. w § 1 ust. 1 określony został zakres przedmiotowy postępowań w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który obejmuje między innymi grunty rolne oraz grunty pod lasami, zaś w § 3 do § 7 § został uregulowany przebieg postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów. Z kolei z § 8 ust. 1 wynika, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów kończy się wydaniem orzeczenia przez prezydium powiatowej rady narodowej (później naczelnika gminy). Orzeczenie ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni. Zgodnie zaś z ust. 3 od orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów przysługuje odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym. Jak zaznaczono wcześniej przyjęty w § 8 ust. 1 tryb ogłaszania orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów nie był przedmiotem zmian i wspomniany przepis pozostawał w rozporządzeniu przez cały okres jego obowiązywania, czyli do 29 listopada 2012 r.

Mając na uwadze, że istotną kwestią sporną w niniejszej sprawie, a właściwie można powiedzieć, że kwestią fundamentalną jest zagadnienie dotyczące sposobu doręczenia decyzji z dnia [...] września 1977 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, która została ogłoszona przez wywieszenie w urzędzie zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy obowiązujący od 1 stycznia 1961 r. kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidywał takiego trybu doręczenia, w pierwszej kolejności należy się odnieść do tej kwestii. W dacie wydania rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z póżn. zm.), w którym w rozdziale VII w art. 22 do 35 uregulowana została problematyka wezwań i doręczeń. Artykuł 35 stanowił "Przepisy rozporządzenia niniejszego o sposobie wzywania i doręczeniach nie uchylają mocy przepisów innych ustaw, które przewidują uskutecznianie tych czynności innym trybem, jak np. podawanie czynności władzy i stron do wiadomości osób interesowanych oraz wzywanie i doręczenie w drodze ogłoszeń, wywieszania list imiennych, wyłożenia akt w miejscach, dostępnych dla osób interesowanych i t.p.". Jak wspomniano wcześniej obowiązujący od 1 stycznia 1961 r. kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 uregulował problematykę doręczeń, lecz rozdział ten nie zawierał przepisu o treści nawiązującej do art. 35 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., natomiast zawierał art. 195 który w § 1 stanowił, że tracą moc dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w niniejszym kodeksie, a zgodnie z § 2 w szczególności traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.). Natomiast możliwość zawiadomienia stron przez obwieszczenie wprowadzona została w art. 49 k.p.a. dopiero w 1980 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji prawnej zastosowanie trybu doręczenia poprzez obwieszczenie decyzji z dnia [...] września 1977 r. świadczy o działaniu bez podstawy prawnej, czy też o rażącym naruszeniu art. 195 § 1 k.p.a., i trudno zgodzić się ze stanowiskiem organów, że powyższa okoliczność może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania, nadto Sąd odwołał się między innymi do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2036/11.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie zgadza się z powyższym stanowiskiem prawnym zarówno Sądu I instancji, jak i stanowiskiem wyrażonym w sprawie I OSK 2036/11.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego organ stosując tryb doręczenia decyzji z dnia [...] września 1977 r. w sprawie klasyfikacji gruntów poprzez jej wywieszenie w urzędzie zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r. nie naruszył prawa, a tym bardziej rażąco nie naruszył. Uzasadniając powyższe stanowisko należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy stosowanie wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a zatem nie zachodzi konieczność zastosowania procesu wykładni. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, a ustalenie treści normy prawnej zawartej w art. 195 § 1 k.p.a., a tym samym jej wpływ na inne rozwiązania prawne obowiązujące w systemie prawa wcale nie jest jednoznaczne. Należy zwrócić uwagę, że zarówno możliwość doręczenia decyzji (orzeczenia) w formie ogłoszenia o której mowa w art. 35 rozporządzenia z 1928 r. jak i w art. 49 wprowadzonym do k.p.a. po nowelizacji w 1980 r. mogła mieć miejsce tylko wówczas gdy przepisy szczególne regulujące określony przedmiot stosunków administracyjnoprawnych przewidywały takie rozwiązanie. Takiej samodzielnej podstawy prawnej nie stanowił art. 35 rozporządzenia jak i nie stanowi art. 49 k.p.a.

Jednym słowem w okresie od 1 stycznia 1961 r., czyli od wejścia w życie k.p.a. do nowelizacji k.p.a. z 1980 r. w czasie której wprowadzono art. 49, a więc w tym okresie czasu gdy w przepisach k.p.a. nie było przepisu, który przewidywałby taki tryb doręczenia decyzji jak w formie obwieszczenia, to mimo to stosowanie tego trybu było możliwe gdy przepisy szczególne przewidywały taki tryb. Przykładowo można wskazać na art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zgodnie z którym, decyzje podmiotom uprawnionym do udziału we wspólnocie podaje się do wiadomości w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej bądź miejskiej (dzielnicowej) rady narodowej lub rady narodowej osiedla na okres 14 dni. Po upływie tego okresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnionym do udziału. Takie rozwiązanie zawarte również było w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, art. 6 ust. 4. stanowił, że decyzję o podjęciu postępowania scaleniowego podaje się do wiadomości przez odczytanie na zebraniu wiejskim, a ponadto wywiesza się ją w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej na przeciąg 14 dni, zaś zgodnie z art. 12 ust. 2. Decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez odczytanie jej na ogólnym zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywiesza się ją na przeciąg 14 dni w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach, w których położone są scalone grunty. Ust. 3. Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 2, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Wskazane przykładowe rozwiązania dopuszczające szczególny tryb doręczenia decyzji w formie ogłoszenia potwierdzają tezę, że brak takiego trybu w ówczesnym k.p.a. nie wyłącza możliwości stosowania takiego trybu gdy wynika on z przepisów szczególnych. Tym samym wprowadzony w 1980 r. do przepisów k.p.a. art. 49 nie zmienia powyższej zasady, albowiem przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy do zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji w sposób wskazany w art. 49 § 1. Strony powinny być zatem powiadamiane w sposób określony w art. 39–48, chyba że z mocy przepisów szczególnych jest dopuszczalny lub nakazany sposób zawiadamiania odmienny od regulacji zawartej w przepisach omawianego rozdziału.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że akceptując stanowisko Sądu I instancji co do wykładni spornego zagadnienia osiągnęlibyśmy skutek niemożliwy do zaakceptowania w systemie prawa i to z dwóch powodów. Po pierwsze przyjmując, że możliwość stosowania trybu doręczenia decyzji z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów możliwa jest wówczas gdy przepisy regulujące postępowanie administracyjne przewidują taki tryb, to wówczas należałoby przyjąć, że w okresie od 1956 do 1960 stosowanie trybu z § 8 ust. 1 było możliwe bowiem art. 35 rozporządzenia z 1928 r. przewidywał taki tryb, następnie w okresie od 1961 r. do 1980 r. stosowanie trybu z § 8 ust. 1 rozporządzenia byłoby niemożliwe bowiem k.p.a. nie regulował takiego trybu, a następnie od 1980 r. do 2012 r. stosowanie trybu z § 8 ust. 1 byłoby z powrotem możliwe, z uwagi na art. 49 k.p.a. Po drugie nie można było oczekiwać i żądać, aby organ administracji stosujący prawo w sprawie kwalifikacji gruntów, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r., które w niezmienionym kształcie obowiązuje do 2012 r. samodzielnie dokonywał wykładni prawa skutkiem której byłoby, w różnych okresach czasu, stosowanie bądź nie stosowanie przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia. Takiej kompetencji organy administracji nie posiadały i nie posiadają. Dlatego też przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ który [...] września 1977 r. wydał decyzję w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i zastosował tryb doręczenia uregulowany w § 8 ust. 1 rozporządzenia, zamiast trybów określonych w ówczesnych przepisach art. 36 do art. 45 k.p.a. rażąco naruszył prawo jest błędny i z poglądem tym nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

W uzupełnieniu powyższego stanowiska dotyczącego wątpliwości jakie wywołuje ustalenie treści normy prawnej zawartej w art. 195 § 1 k.p.a., w związku z pismem pełnomocnika skarżących z dnia 8 października 2019 r., należy przykładowo wskazać na ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta w rozdziale 3 dotyczącym postępowania wywłaszczeniowego w art. 17 ust. 2 regulowała, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego osób zainteresowanych, których miejsce pobytu jest nieznane następuje za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy. Na podstawie zaś art. 29 ust. 1 ustawy, art. 17 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie do doręczenia decyzji o wywłaszczeniu właścicielom nieruchomości i osobom zainteresowanym, których miejsce pobytu jest nieznane. Ten tryb doręczenia zawiadomień o wszczęciu postępowania, a przede wszystkim doręczania decyzji o wywłaszczeniu miał zastosowanie również po dniu 1 stycznia 1961 r. czyli po dniu wejścia w życie kodeksu postępowania administracyjnego wraz z art. 195 § 1. Zaznaczyć należy, że przez cały okres obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazany tryb doręczania decyzji był stosowany i nie kwestionowany. A próba kwestionowania rozwiązań zawartych w art. 17 ust. 2 i art. 29 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez wykładnię art. 195 § 1 k.p.a. nie była podejmowana nie tylko w przypadku stosowania tych przepisów w postępowaniu zwykłym, ale również w toczących się postępowaniach nadzorczych. Wskazana ustawa z 12 marca 1958 r., mająca powszechne zastosowanie i dotycząca tak istotnego zagadnienia jak pozbawienia prawa własności i uregulowany w niej tryb zawiadomienia o wszczęciu postępowania, oraz o doręczeniu decyzji o wywłaszczeniu, który po 1 stycznia 1961 r. był nadal stosowany dodatkowo wskazuje, że treść normy prawnej zawartej w art. 195 § 1 k.p.a., wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie z dnia 8 października 2019 r. pełnomocnika skarżących, wcale nie była jednoznaczna.

Za stanowiskiem, że art. 195 § 1 k.p.a. nie spowodował uchylenia trybu doręczania decyzji uregulowanego w § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r., świadczy również orzecznictwo sądowe. Przykładowo można odwołać się do wyroku NSA z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 400/07, w którym oddalona została skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji oddającego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, wydanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. i doręczonej zgodnie z trybem określonym w § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

W powołanym piśmie z dnia 8 października 2019 r., dla potrzeb wykładni art. 195 § 1 k.p.a. odwołano się również do § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Odnosząc się do tej kwestii należy po pierwsze zwrócić uwagę, że powołane zasady określone zostały w 2002 r., stąd też trudno stosować je do stanu prawnego z 1961 r., po drugie wskazany ust. 2 i ust. 3 § 39 stanowią pewne wyjątki od zasady wynikającej z ust. 1, którego treść jest następująca: "W przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się ustawy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie", a po trzecie sam fakt, że dla potrzeb dokonania wykładni art. 195 § 1 k.p.a., przeszło 50 lat po jego uchwaleniu odwołujemy się do obowiązujących współcześnie zasad techniki prawodawczej, jednoznacznie wskazuje, że ustalenie treści tego przepisu jest sporne. Tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu tego przepisu.

Nadto w piśmie z dnia 8 października 2019 r. powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 335/13, w którym Sąd między innymi stwierdził, że klasyfikacja przeprowadzona na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów mogłaby zachować ważność, ale jedynie wówczas, gdyby została przeprowadzona prawidłowo i gdyby obejmowała wszystkie kolejne fazy klasyfikacji określone w § 4-7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. Ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w pełni się zgadza. Należy jednak mieć na uwadze, że tym wyrokiem była rozpoznana skarga na decyzję w przedmiocie zatwierdzenia klasyfikacji gruntu, która wydana została w postępowaniu zwykłym, stąd też przedmiotem kontroli było zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Natomiast w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli nie jest decyzja w sprawie zatwierdzenia klasyfikacji gruntu, ale decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej klasyfikację gruntu, tym samym mamy inny przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji inny jest zakres kontroli Sądu.

Stąd też nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do oceny naruszenia przepisów § 3 do § 5 rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r. regulujących procedurę kwalifikacji gruntów. Sąd nie wziął bowiem pod uwagę, że przedmiotem kontroli nie była decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, wówczas zasadna byłaby ocena, czy w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, jak również nie była to decyzja wydana po wznowieniu postępowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania była ocena decyzji z dnia [...] września 1977 r., ale wyłącznie z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić również należy, że od daty wydania decyzji z [...] września 1977 r. do daty wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności co miało miejsce w dniu 8 sierpnia 2016 r., upłynął znaczny bo prawie czterdziestoletni okres czasu, co bezpośrednio wpływa na stan zachowanych akt administracyjnych. Ponadto kwestia oddziaływania upływu czasu na akt administracyjny ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanu prawnego po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 dotyczącym art. 156 § 2 k.p.a. Brak w art. 156 § 2 k.p.a. wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził również, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 99 § 1 k.p.a. Te ustalenia nie były objęte zarzutami skargi kasacyjnej, stąd też nie są przedmiotem odniesienia.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze wskazane wyżej stanowisko prawne, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.