Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 686/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. i A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 433/07 w sprawie ze skargi K. i A. F. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę budynku garażowego na działce nr [...] w D. K. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 433/07, oddalił skargę wniesioną przez K. i A. F. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Wyrok wydany został w oparciu o następujące okoliczności sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), nakazał K. i A. F. rozbiórkę budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] w D. K. przy ul. [...].

W dniu 7 kwietnia 2006 r. K. i A. F. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wymienioną decyzją, wskazując jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu wnioskujący o wznowienie podnieśli, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności, gdyż w dniu 24 marca 2006 r. została wydana opinia geodezyjna, w której stwierdzono, że odległość pomiędzy miejscem posadowienia przedmiotowego garażu a granicą z działką sąsiednią odpowiada zgodzie udzielonej w tym zakresie przez właściciela tej nieruchomości. W związku z powyższym decyzja o nakazie rozbiórki została wydana w oparciu o fałszywe przesłanki podniesione w skardze sąsiada oraz w oparciu o nieprawdziwe pomiary dokonane przez pracownika powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego wskazujące na naruszenie warunków uzyskanej zgody na zbliżenie do działki sąsiedniej na faktyczną odległość 1,8 m, a nie 2,0 m jak stanowiła zgoda.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją dotychczasową. Na skutek odwołania decyzja ta została przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2006 r. uchylona a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 147 oraz art. 149 § 1 k.p.a., wznowił na żądanie A. i K. F. postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Po przeprowadzeniu zaś postępowania wznowieniowego organ ten decyzją z dnia 12 grudnia 2006 r. nr 212/2006 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku garażowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w D. K.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że analizując ponownie sprawę samowoli budowlanej nie dostrzeżono istotnych dowodów mających wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie, a przedstawiony przez strony dowód w postaci opinii wykonanej przez geodetę, stanowi jedynie informację o dokładnym posadowieniu obiektu. Opinia ta, zdaniem organu, nie wypełnia przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Lokalizacja obiektu w odległości 2 m od granicy działki lub mniejszej nie zmienia bowiem faktu, że roboty budowlane wykonane zostały bez pozwolenia na budowę.

K. i A. F. odwołali się od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucali organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 7, art. 78, art. 79, art. 81, art. 145 w związku z art. 128 k.p.a. oraz wnieśli o ponowne rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania, dopuszczenie materiału dowodowego nieprzyjętego przez organ pierwszej instancji, a także dopuszczenie dowodu z dokumentów z akt Sądu Rejonowego w Oleśnicy w sprawie o sygn. VI K 1009/06, tj. protokołów przesłuchania świadków E. S. oraz A. K.. Wnioski dowodowe złożone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ich zdaniem miały na celu wykazanie nowej okoliczności wskazującej, że na budowę posiadali pozwolenie na budowę, co znalazło odzwierciedlenie w zeznaniach E. S. złożonych w dniu 20 czerwca 2006 r., o których strony dowiedziały się w dniu 28 grudnia 2006 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, działając na podstawie art. 101 § 1 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, natomiast decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ ten podniósł, że jako przyczynę wznowienia postępowania strony wskazały nowe okoliczności faktyczne potwierdzone w opinii geodezyjnej z dnia 24 marca 2006 r. o dokładnym posadowieniu obiektu garażowego, a zatem podstawę wznowienia postępowania stanowił w istocie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ wyjaśnił, że sam fakt wznowienia postępowania - do czego organ jest zobowiązany w przypadku spełnienia wymogów formalnych - nie przesądza jeszcze o racji wnioskodawców, gdyż zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. dopiero w toku wznowionego postępowania organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast w analizowanej sprawie uznano, że nowa okoliczność w postaci innej niż początkowo zakładano odległości samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego pozostaje całkowicie bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, gdyż dla orzeczenia o rozbiórce istotne jest tylko i wyłącznie ustalenie, że sporny budynek wybudowano bez pozwolenia na budowę. Powołując się na utrwaloną linię orzecznictwa organ stwierdził, że uchylenie orzeczenia w toku wznowionego postępowania może nastąpić jedynie wówczas, gdy nowe okoliczności lub nowe dowody są dla sprawy istotne i mają znaczenie prawne - w konsekwencji wpływają na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Na poparcie swego stanowiska organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1985 r., sygn. akt I SA 198/85 (ONSA 1985,

Nr 1, poz. 35), w którym Sąd stwierdził, że przez nową okoliczność istotną dla sprawy, należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Ponieważ dla charakteru rozstrzygnięcia w sprawie nakazu rozbiórki obiektu istotne znaczenie ma jedynie ustalenie, czy inwestorzy legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to odmienne niż początkowo ustalono posadowienie samowolnie wzniesionego obiektu pozostaje bez wpływu na charakter decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. i A. F. wnieśli o uchylenie w całości powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji podnosząc zarzuty naruszenia art. 77, art. 78, art. 79, art. 81, art. 145 w związku z art. 128 k.p.a. oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skarżący domagali się dopuszczenia dowodu z dokumentów z akt sądowych w sprawie oznaczonej sygn. akt VI K 1009/06 oraz z przesłuchania świadka E. S., a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodzili się z oceną, że przedstawiony przez nich dowód, odnoszący się do kwestii odległości budynku od granicy działki jest nieistotny dla sprawy. Podnieśli też, że organ pominął zgłoszone w odwołaniu wnioski dowodowe, bez podania przesłanek ich pominięcia, co powinno skutkować uchyleniem decyzji z przyczyn formalno-prawnych. Podkreślili również, że organ nie skorzystał z możliwości zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu sugerując, że wnioskodawcy nigdy nie posiadali decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem wnosząc o przesłuchanie świadka E. S. wykazywali, że ten zarzut nie jest "wyrazisty". Dlatego też kwestia ta była istotna dla oceny zebranego materiału dowodowego oraz wyjaśniania wątpliwości w tym zakresie. Skarżący podnieśli również, że w procesie inwestycyjnym zachowane zostały wszelkie procedury wymagane dla uzyskania pozwolenia na budowę, nie naruszono też warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a prace budowlane w pełni pokrywały się z założeniami wynikającymi z tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę wskazał, że nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził na wstępie, że w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli łącznie zostaną spełnione dwa warunki: jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym niedopuszczalny jest dowód z przesłuchania świadka, czego domagali się skarżący. Natomiast przeprowadzenie dowodu z dokumentu, a w konsekwencji dokonywanie przez sąd ustaleń faktycznych jest niezbędne wówczas, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dowody zgłoszone przez skarżących nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i możliwe jest skontrolowanie bez nich zaskarżonej decyzji.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny obszernie omówił instytucję wznowienia postępowania oraz stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że istnieje konieczność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Podanie złożone zostało bowiem niewątpliwie przez strony postępowania, dochowany został również termin określony w art. 148 § 1 k.p.a., gdyż wniosek o wznowienie postępowania strony złożyły w ciągu 30 dni od chwili dowiedzenia się o okoliczności wskazanej jako podstawa wznowienia. Wnioskodawcy powołali się również na ustawowe przesłanki wznowienia. Zatem podstawowe znaczenie miało wyjaśnienie, czy przedstawione przez strony okoliczności wypełniają przesłanki wznowienia postępowania wskazywane przez strony, określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.

Aby skutecznie wykazać zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., muszą łącznie wystąpić trzy przesłanki:

1. w decyzji ostatecznej organ rzeczywiście poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód;

2. sfałszowanie dowodu musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zajdą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 lub 3 k.p.a.;

3. na sfałszowanym dowodzie oparte zostało ustalenie dla sprawy istotne, tj. takie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie objęte decyzją ostateczną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawione przez strony okoliczności nie mogą stanowić podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z treści decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., jak również z treści art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przywołanej decyzji, wynika, że jedyną okolicznością, która winna była być poddana ocenie organu, była kwestia zrealizowania spornego obiektu garażowego bez pozwolenia na budowę. Jak bowiem stanowił przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazywał w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego podejmując w oparciu o przytoczony przepis decyzję o nakazie rozbiórki badał i oceniał legalność tego obiektu jedynie w kontekście posiadania przez inwestorów ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zatem słusznie wywodziły organy obu instancji kwestia lokalizacji spornego garażu i kwestia budowy tego obiektu z zachowaniem odległości 2,0 m lub mniejszej od granicy działki nie miała istotnego znaczenia dla podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia i nie została też wskazana jako podstawa wydanego nakazu rozbiórki. Zdaniem Sądu na powyższy wywód nie może mieć zaś wpływu fakt, że organ nadzoru budowlanego podjął czynności procesowe w związku ze skargą właścicieli sąsiedniej nieruchomości, którzy wywiedli ją z powodu naruszenia - w ich przekonaniu - tejże odległości. W rezultacie nie można uznać, że spełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie oparł bowiem ustaleń poczynionych w decyzji o nakazie rozbiórki na dowodach i okolicznościach wskazanych przez skarżących i uznanych przez nich za fałszywe, w niniejszej sprawie nie zapadło orzeczenie sądu lub innego organu, które stwierdzałoby fałsz dowodu, tym samym okoliczności istotne dla sprawy nie zostały oparte na sfałszowanych dowodach.

Skarżący jako podstawę wznowienia postępowania wskazali również art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Według przywołanego przepisu podstawa wznowienia postępowania zakłada spełnienie łącznie dwóch przesłanek:

1. po dniu wydania decyzji ostatecznej wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody nie znane organowi;

2. nowe okoliczności i dowody muszą być dla sprawy istotne i muszą istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej.

W ocenie skarżących nową okolicznością faktyczną jest ustalenie, że odległość budynku garażowego od granicy z działką sąsiednią jest inna, niż początkowo przyjął to organ pierwszej instancji. Okoliczność ta potwierdzona została w opinii geodezyjnej z dnia 24 marca 2006 r. Oceniając powyższą kwestię Sąd pierwszej instancji wskazał, że należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane wskazana przez strony okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla sprawy. Jak bowiem wcześniej już wykazano kwestia lokalizacji obiektu budowlanego nie ma znaczenia prawnego w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W tym postępowaniu organy badają przede wszystkim, czy obiekt budowlany dla którego realizacji przepisy wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wybudowany został bądź jest budowany, po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia i które nie zostało w drodze sprzeciwu oprotestowane przez właściwy organ. Sama opinia geodezyjna nie może być też uznana za nowy dowód w sprawie, skoro nie istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazywał także, że nie można uznać za nową, istotną dla sprawy okoliczność faktyczną zeznań świadka E. S., na które powołują się skarżący, a z których - jak twierdzą - wynika, że na budowę posiadali stosowne pozwolenie. Zeznania te jak wskazują skarżący złożone zostały w dniu 20 czerwca 2006 r., a więc na długo po wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki. Dowód ten nie istniał zatem w dniu podjęcia kwestionowanej decyzji. Ponadto w przypadku omawianego rozstrzygnięcia istotna dla sprawy była przede wszystkim okoliczność, czy inwestor legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę w chwili rozpoczęcia robót budowlanych. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący wymogu tego nie spełniali, do budowy garażu przystąpili bowiem w połowie października 2002 r. Fakt ten jasno wynika z pisma M. i A. K. z dnia 12 listopada 2002 r. - współwłaścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej, również sami skarżący w piśmie z dnia 30 lipca 2003 r. oświadczyli, że do budowy garażu przystąpili w połowie października 2002 r. Wreszcie ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego podczas oględzin nieruchomości w dniu 5 grudnia 2002 r. bezsprzecznie potwierdzają, że w dacie oględzin budynek garażowy był już wzniesiony. Akta sprawy potwierdzają również, że w chwili przystąpienia do budowy spornego obiektu, skarżący nie posiadali decyzji o pozwoleniu na jego budowę, co więcej, nie zostało nawet wszczęte postępowanie w sprawie jej wydania. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2002 r. Burmistrz Miasta Sycowa zawiesił bowiem postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Oleśnicy. W uzasadnieniu tego aktu organ wyjaśnił, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wysłane zostały w dniu 15 listopada 2002 r., zaś w dniu 21 listopada 2002 r. wpłynęło pismo informujące o już rozpoczętej budowie. Powyższe okoliczności potwierdzają zatem bezspornie, że inwestorzy rozpoczęli budowę bez wymaganej prawem decyzji. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę, że nadanie uprawnienia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych musi przyjąć formę administracyjnego aktu indywidualnego w postaci decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi formalne wynikające zarówno z przepisów prawa procesowego, jak też prawa materialnego. Co istotne, akt ten nabiera mocy wiążącej z chwilą wprowadzenia go do obrotu prawnego zgodnie z wymogami art. 109 k.p.a., a więc przez doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronom postępowania. Dopiero od tego momentu można mówić o związaniu decyzją i o jej funkcjonowaniu w obrocie prawnym. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują innej, zastępczej formy nadania uprawnień do wykonywania robót budowlanych niż decyzja administracyjna, nawet jeżeli określone działania podejmują osoby upoważnione do wydawania pozwoleń budowlanych. I tak udzielenie ustnej informacji przez urzędnika uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę, czy nawet sporządzenie pisemnej adnotacji przez takiego urzędnika, nie może zastąpić pozwolenia na budowę wydanego w ściśle określonej procedurze. Sąd wskazał w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 373/04.

W rozpoznawanej sprawie zgromadzone dokumenty urzędowe bezsprzecznie potwierdzają, że organ architektoniczno-budowlany uzależnił wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę od wyniku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Ten zaś ustalił fakt rozpoczęcia robót budowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co w konsekwencji czyniło postępowanie przed organem architektoniczno-budowlanym bezprzedmiotowym. Skoro zatem inwestorzy przystąpili do robót budowlanych w połowie października 2002 r. (co sami potwierdzają), zaś wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę złożony został w połowie listopada 2002 r. (co również potwierdzili skarżący w piśmie z dnia 30 lipca 2003 r., a ponadto wynika to z postanowienia Burmistrza Miasta Sycowa z dnia [...] listopada 2002 r.), okoliczności które miałyby wynikać z zeznań świadka wskazywanego przez strony nie mogą być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę powyższe zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy obu instancji, że w niniejszej sprawie nie zostały wykazane podstawy do wznowienia postępowania określone zarówno w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i w art. 145 § 1 pkt i 5 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowanie przez skarżących stanowiska organu drugiej instancji co do tego, że inna lokalizacja obiektu na działce nie stanowi okoliczności istotnej dla sprawy, jest w istocie nieuprawnioną i niczym nie popartą polemiką z tym stanowiskiem. Sąd podzielił natomiast ocenę stron, co do tego, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym nie ustosunkował się w należyty sposób do kwestii dopuszczenia wnioskowanych dowodów, co stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. nakładającego na organ administracji obowiązek sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jednak, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, stwierdzone uchybienie mogłoby stanowić podstawę uchylenia decyzji organu odwoławczego jedynie, gdyby wykazane zostało, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (mogłoby spowodować odmienne rozstrzygnięcie). W ocenie Sądu wobec zgromadzonych w aktach sprawy materiałów dowodowych oraz w świetle przytoczonych wcześniej wywodów prawnych takie ustalenie nie jest możliwe. Z kolei fakt, że w trakcie wykonywania robót nie naruszono warunków zabudowy i wszelkie prace pokrywają się z założeniami określonymi w tej decyzji pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżyli w całości K. i A. F.. Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli zarzut naruszenia "przepisów prawa materialnego i formalnego, w tym w szczególności przepisów art. 2 i art. 32 § 1 Konstytucji w zakresie naruszenia zasady praworządności i zasady równości wobec prawa, a także przepisów KPA, a w szczególności art. 77, 78, 79, 81, 145 w związku z art. 128 KPA, ustawy Prawo budowlane, w tym art. 48 oraz innych ustaw, a także art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez fakt, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że w danej sprawie powinien to uczynić".

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto wnieśli o zawieszenie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z dnia [...] grudnia 2002 r. do czasu zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących, będący radcą prawnym, wskazał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, w którym uznał on za nieistotne przesłanki błędnego wskazania odległości w decyzji o nakazie rozbiórki garażu narusza przepisy k.p.a., ponieważ w zakresie postępowania dowodowego ma to istotne znaczenie w konfrontacji z przepisami art. 48 i 49 Prawa budowlanego w przedmiocie rzeczowego rozstrzygnięcia zagadnień legalizacji tzw. samowoli budowlanej. Natomiast stanowisko Sądu w kontekście powyższych zarzutów zamyka stronom drogę do prawnych możliwości legalizacji budowy, bowiem kwestionuje zachowanie skarżących, zgodne z otrzymanymi warunkami zabudowy. Zatem w ocenie autora skargi kasacyjnej konieczne jest ponowne rozpatrzenie zarzutów skarżących w tej materii.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że pomimo ogólnej tendencji do odformalizowania przepisów prawa budowlanego organ nie skorzystał z możliwości uwzględnienia w przedmiotowej sprawie zasad współżycia społecznego. Następnie autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w procesie inwestycyjnym zostały zachowane wszystkie procedury wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę, a w procesie wykonawczym nie naruszono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wszystkie zaś prace budowlane w pełni pokrywały się z założeniami wydanymi w decyzji określającej warunki zabudowy.

Autor skargi kasacyjnej podkreślał następnie, że najważniejszym z zarzutów ujętych w skardze jest pominięcie w wyrokowaniu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który umożliwiał Sądowi wyjście poza zarzuty i wnioski skargi mimo, że w sprawie tej winien to uczynić, w świetle jaskrawego naruszenia przepisów art. 2 i art. 32 § 1 Konstytucji, poprzez naruszenie zasad praworządności i równości wobec prawa. Podnosząc ten zarzut wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego są oceniane negatywnie i nie odpowiadają potrzebom obrotu gospodarczego i obywateli, również wprowadzona abolicja prawna w zakresie samowoli budowlanej dyskryminuje znaczne rzesze obywateli. Wskazane przyczyny powinny determinować Sąd do przeciwdziałania powyższym naruszeniom poprzez wyrokowanie uwzględniające interes zarówno społeczny, jak i obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona wnosząca skargę poprzez przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie, jak wymaga tego art. 176 P.p.s.a., wyznacza zakres rozpoznania sprawy. O ile nie zachodzi nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia nie jest więc uprawniony do jego badania w sposób wykraczający poza ramy wyznaczone zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Wymaga to jednak prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Mając to na uwadze ustawodawca powierzył sporządzenie skargi kasacyjnej osobom dysponującym fachowym przygotowaniem prawniczym (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna pomimo tego, że sporządzona została przez radcę prawnego, nie odpowiada w pełni wymaganiom przewidzianym dla sformalizowanego pisma, jakim jest ten rodzaj środka zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej powołując się ogólnie na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego i formalnego nie precyzuje, w granicach której z podstaw kasacyjnych zamierza realizować zgłoszone zarzuty. Stawiając następnie zarzuty naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Kodeksu postępowania administracyjnego zastrzega, że wskazane uchybienia uzasadniają zarzuty "w szczególności". Podnosząc z kolei zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane odnosi go do wszystkich przepisów "w tym art. 48" tej ustawy. Wreszcie czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia "innych ustaw" nie zadbał autor skargi kasacyjnej, by wymienić te akty prawne, wskazać datę ich uchwalenia i opublikowania oraz oznaczyć konkretne jednostki redakcyjne. Wskazać więc trzeba, że zarówno oznaczenie podstawy kasacyjnej, jak i jej uzasadnienie winno być sformułowane precyzyjnie, jednoznacznie, bez pozostawienia miejsca na przypuszczenia, czy też inne niedopuszczalne domysły. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny, zgodnie z tym co już zasygnalizowano, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSL 421/04 - Lex nr 146732). Zatem w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może się odnieść jedynie do właściwie określonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Pierwszy z nich, realizowany w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest uzasadniony. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, ze wojewódzki sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, a zatem z punktu widzenia zachowania w postępowaniu norm proceduralnych oraz zastosowania bądź błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Sąd może więc po przeprowadzeniu kontroli legalności wykonywania administracji publicznej przez organ w konkretnej sprawie w ramach wyznaczonych treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które zgłoszone zostały w skardze. Jednakże sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zatem Sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej, aniżeli ta, w której wniesiono skargę. Wprawdzie przepis art. 135 P.p.s.a. stwarza dla sądu uprawnienie do zastosowania przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jednakże może to nastąpić tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia tej sprawy. Ponadto stosowanie tej instytucji procesowej możliwe jest wtedy, gdy sąd administracyjny znajdzie podstawy do uwzględnienia skargi. Dalsze rozważania na temat tego zagadnienia nie są jednak możliwe, gdyż wnoszący skargę kasacyjną nie podniósł zarzutu naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji.

Kasatorowi umknęło przy tym, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja wydana po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, którą odmówiono uchylenia dotychczasowej decyzji z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., nie zaś decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Zatem słusznie Sąd pierwszej instancji kontrolę legalności zaskarżonej decyzji koncentrował nad kwestią, czy w sprawie zachodzą przesłanki wznowienia, czemu dał wyraz w obszernych pisemnych motywach swego orzeczenia, a wyprowadzonym wnioskom o niewystępowaniu przesłanek wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., nie można odmówić trafności. Wbrew odmiennym twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną kwestia, czy ściana budynku garażowego usytuowana jest w odległości 1,80 m, 2,00 m czy też innej od granicy z działką sąsiednią w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. o rozbiórce tego obiektu, mając na względzie treść art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w ówczesnym brzmieniu, nie miała żadnego znaczenia. Zatem nawet późniejsze ustalenie innej odległości nie jest istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną lub nowym dowodem. W sprawie zakończonej decyzją dotychczasową ustalenie, że obiekt budowlany lub jego część został wybudowany albo pozostaje w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ stanowił wystarczającą podstawę do orzeczenia rozbiórki (art. 48 ustawy Prawo budowlane), oczywiście przy niewystępowaniu jedynej wówczas przesłanki legalizacji wymienionej w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tym kontekście nie mogła być również uznaną za nową okoliczność treść zeznań osoby, według których skarżący spełniali wszystkie warunki do uzyskania pozwolenia, skoro poza sporem pozostawało i w dalszym ciągu pozostaje, że roboty budowlane przy budowie budynku inwestorzy rozpoczęli bez uprzedniego pozwolenia na budowę (ostatecznej decyzji administracyjnej). Wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował skutecznie również tych ustaleń Sądu pierwszej instancji, które doprowadziły do akceptacji stanowiska organu administracji o niewystępowaniu przesłanki wznowienia postępowania, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty naruszenia norm materialnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się błędnej wykładni art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż - co wynika z pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku - w sposób właściwy i odpowiadający treści tego przepisu odczytał jego sens i jego znaczenie normatywne. Nie dopuścił się naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane w drugiej postaci, skoro przepisu tego nie stosował, a wobec przyjęcia, że w sprawie nie występują przesłanki wznowienia postępowania - również poprzez jego niezastosowanie.

Niezasadnie zarzuca autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 2 i art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że Sąd nie uwzględnił faktu, że przepisy Prawa budowlanego w odmienny sposób traktują inwestorów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności od tego, kiedy wydana została ostateczna decyzja o rozbiórce obiektu. Ponownie więc zwrócić należy uwagę, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji stwierdzenie braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. obligowało organ administracji po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego do wydania decyzji o odmowie jej uchylenia. W takiej sytuacji bez znaczenia dla sposobu załatwienia sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym miała zmiana stanu prawnego dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), którą poszerzony został katalog przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wobec tego, że decyzja o rozbiórce przedmiotowego budynku stała się ostateczna przed wejściem w życie powołanej ustawy, zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości takich decyzji, jej wzruszenie mogło nastąpić tylko w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że wszyscy inwestorzy, którzy byli uczestnikami postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, znajdowali się w takiej samej sytuacji jak skarżący. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98 (OTK 1999 r. nr 1, poz. 2) orzekł zaś, że przepis ten jest zgodny m.in. z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawnego) i art. 31 § 2 Konstytucji RP (zasadą równości wobec prawa i wynikającą z niej zasadą proporcjonalności).

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.