Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1259/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 78 poz 837
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac  geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych  warunków umów o udostępnianie tych baz

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na czynność Starosty Powiatu L. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej 1. uchyla zaskarżony akt; 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Starosty Powiatu L. na rzecz skarżącej M. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2011r. Starosta [...] działający przez upoważnionego pracownika stwierdził, że dokumentacja techniczna powstała w wyniku roboty zgłoszonej pod [...] dotycząca mapy do celów sądowych - zasiedzenie nie nadaje się do przyjęcia w skład Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Mianowicie granice przedstawione na przedmiotowej mapie nie przedstawiają stanu zgodnego z ewidencją gruntów. Należy rozróżnić sporządzenie opracowania do zasiedzenia z korektą granic. To nie może być to samo postępowanie. Opracowanie należy odnieść do stanu obowiązującego lub poprzedzić je korektą. Ponadto nieprawdziwy jest zapis, że powierzchnie poszczególnych nieruchomości uległy zmianie bez zmiany granic. Granice ulegają zmianie.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2011r. adresowanym do wykonawcy prac geodezyjnych M. W. organ podniósł, że wykonawca określając granice obszaru będącego przedmiotem zasiedzenia nie odniósł ich do obowiązującej ewidencji gruntów lecz usiłuje dokonać korekty operatu ewidencji gruntów w zakresie granic.

Nie jest jasne na jaki stan prawny powołuje się wykonawca w uzasadnieniu dla zmiany przebiegu granic działki, gdyż przedmiotowa działka nie miała ustalonych granic w żadnym postępowaniu kończącym się rozstrzygnięciem nadającym granicom rangę granic prawnych. Dalej podniesiono, że wykonawca określa nowe granice pomijając fakt, że dla sąsiednich nieruchomości zostały założone księgi wieczyste na stan ujawniony w ewidencji gruntów. § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zawiera zamknięty katalog dokumentów stanowiących podstawę do wykazania przebiegu granic w operacie ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotowe opracowanie nie mieści się w tym katalogu. Brak podstaw aby wykonawca ustalił przebieg granic w sposób odmienny od przyjętych w ewidencji bez przeprowadzenia stosownej procedury ustalenia przebiegu granic. Na zakończenie pouczono o możliwości złożenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosku o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu.

M. W. nie zgadzając się ze stanowiskiem Starosty i uznając, że powód odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest bezzasadny, w dniu [...] maja 2011r. zwróciła się do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowej czynności materialno-technicznej i przyjęcie wnioskowanej dokumentacji do zasobu.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność materialno-techniczną Starosty [...] z dnia [...] maja 2011r. polegającą na odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej dotyczącej wykonania mapy do celów sądowych – zasiedzenia dla działki nr ew. [...] położonej we wsi K. gm. W.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca złożyła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w powołaniu na art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie przedmiotowej czynności materialno-technicznej i przyjęcie wnioskowanej dokumentacji do zasobu. Starosta [...] nie ustosunkował się do tego pisma, lecz potraktował powyższe wezwanie jako wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia prac do zasobu i przekazał kopię pisma do Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W ocenie skarżącej działanie organu polegające na odmowie przyjęcia wnioskowanej dokumentacji do państwowego zasobu jest czynnością materialno-teczniczną, o czym świadczy dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2010r. II SA/Łd 520/10 oraz II SA/Łd 520/10). W przywołanych wyrokach stwierdzono, że zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia możliwość zwrócenia się do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego z wnioskiem o zbadanie zasadności odmowy włączenia ma charakter jedynie wewnętrznej procedury, nie ma zaś charakteru środka zaskarżenia.

Skarżąca podnosi, że zaskarżona czynność jest wadliwa, gdyż organ nie uzasadnił wystarczająco prawnych i technicznych przyczyn odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, jak stanowi § 12 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto organ uzależnił przyjęcie dokumentacji do zasobu od nieuzasadnionej konieczności ustalenia granic i sporządzenia odrębnego opracowania, podczas gdy żaden z przepisów powołanych przez organ nie przewiduje wprost takiego obowiązku.

Skarżąca podnosi, że organ odmawiając włączenia prac do zasobu geodezyjnego ma obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 rozporządzenia. Ponieważ pisemne uzasadnienie odmowy (jak również protokoły usterek) są lakoniczne i nie zawierają precyzyjnych podstaw, z tego powodu należy uznać, że czynność organu jest wadliwa.

Dalej skarga podnosi, że dla celów tego opracowania uwzględniono bezsporny fakt, że działka [...] położona jest na obszarze, który podlegał uwłaszczeniu w 1971r. Z treści ustawy uwłaszczeniowej wynika, że samoistny posiadacz nabywał z mocy prawa własność nieruchomości w granicach faktycznego władania na dzień wejścia w życie ustawy tj. 4 listopada 1971r. SN w postanowieniu z dnia 19 sierpnia 2009r. (sygn. akt III CZP 51/09) stwierdził, że granice te należy traktować jako granice ustalone według stanu prawnego, nawet jeżeli granice ewidencyjne uwłaszczonych działek miały odmienny przebieg. W przedmiotowej sprawie granice samoistnego posiadania zostały udokumentowane w operacie ewidencji gruntów [...]. Dokumenty, które składają się na ten operat potwierdzają, że zachodnią granicę działki nr [...] stanowi jednocześnie granica wsi K. i O. W ocenie skarżącej granica ta według ustalenia jej przebiegu protokołem w 1962r. określona została według stanu prawnego. Granica ta następnie wyznaczała zasięgi własności nabytych z mocy prawa nieruchomości rolnych przyległych do tej granicy. Z uwagi, że do dnia dzisiejszego nie nastąpił jakikolwiek fakt prawny powodujący skuteczną zmianę tej granicy należy uznać, że od 4 listopada 1971r. do dnia dzisiejszego granica ta pozostaje niezmienna.

W ocenie skarżącej należy zauważyć, że nieuregulowany stan prawny działki nr [...] nie ma wpływu na określenie granic tej nieruchomości. Zachodnia granica została określona według stanu prawnego, pozostałe zaś granice implikowane są zasięgiem własności nabytych z mocy prawa w wyniku uwłaszczeń działek sąsiednich.

Z uwagi na możliwość określenia granic przedmiotowej nieruchomości na podstawie zebranych dowodów bezcelowe i bezprzedmiotowe jest dokonywanie ustalania granic. Ponadto rozgraniczenie dokonywane jest na wniosek strony albo z urzędu i nie jest możliwe wszczęcie takiego postępowania z wniosku wykonawcy pracy geodezyjnej.

Każde opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego samoistnie lub po zatwierdzeniu przez uprawniony organ stanowi podstawę do dokonania aktualizacji ewidencji. Błędne jest zatem twierdzenie organu, że warunkiem sporządzenia przedmiotowego opracowania jest jego zgodność z danymi ujawnionymi w ewidencji, bądź też koniecznym jest uprzednie sporządzenie odrębnego operatu dotyczącego "korekty ewidencji".

Wykonana praca spełnia warunki określone w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Organ błędnie założył, że wprowadzenie zmiany do ewidencji wynikającej z wykonanego opracowania winno odbywać się niezwłocznie po przyjęciu dokumentacji technicznej do zasobu, podczas gdy zmiana taka winna być wprowadzona po wydaniu orzeczenia przez sąd powszechny. W przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy granicami określonymi według stanu prawnego, a granicami ewidencyjnymi, wykonawca ma bezwzględny obowiązek przyjąć granice określone według stanu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja lub czynność organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną czynność, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pracy geodezyjnej, a taką stanowi wykonana przez skarżącą mapa do celów sądowych, stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Przede wszystkim jest to postępowanie z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa regulowane przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010r, Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (..) (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Organ bowiem podejmuje rozstrzygnięcie, które skierowane jest do zindywidualizowanego podmiotu i wyznacza jego sytuację prawną jako wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych, na którym ciążą określone obowiązki wymienione w przywołanym rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa. Czynność taka podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednocześnie warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeśli natomiast ustawa nie przewidywała środków odwoławczych, należało przed wniesieniem skargi zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że wykonawca może złożyć, do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Jednocześnie przywołany przepis nie wyznacza terminu do złożenia takiego wniosku i choćby z tego powodu nasunęły się uzasadnione wątpliwości interpretacyjne jaki charakter ma ów wniosek o zbadanie zasadności rozstrzygnięcia podjętego przez organ prowadzący zasób. Na tle wykładni tej normy prawa pojawiły się orzeczenia formułujące tezę, że wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, nie stanowi środka zaskarżenia, lecz jest swoistym, przewidzianym w przepisie wewnętrznym środkiem kontroli merytorycznej, który nie odnosi żadnego skutku dla ewentualnego zaskarżenia czynności odmowy włączenia pracy geodezyjnej do sądu administracyjnego (vide prawomocne wyroki WSA w Łodzi z dnia z dnia 24 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Łd 520/10 oraz II SA/Łd 520/10). Te wyroki też zostały przywołane przez stronę skarżącą na poparcie jej działania polegającego na uprzednim tj. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ przepis może budzić uzasadnione wątpliwości Sąd nie odrzucił skargi M. W. z tego powodu, że strona nie wyczerpała administracyjnego toku zaskarżenia rozstrzygnięcia. Przyjął wobec tego, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wyczerpało konieczną przesłankę formalną do wniesienia skargi, choć zagadnienie nie jest jednoznaczne. Na potwierdzenie tego stanowiska można przywołać również brzmienie art. 52 § 2 p.p.s.a., który wskazuje, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć taką sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawa precyzuje jakie konkretnie środki zaskarżenia powodują, że dopiero ich wyczerpanie daje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem przywołany środek weryfikacji, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001r. nie został określony jako zażalenia, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie stanowi zatem środka zaskarżenia w rozumieniu p.p.s.a. Wobec tego znaleźć winien zastosowanie art. 52 § 3 p.p.s.a., który z kolei przewiduje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

O wysokim stopniu skomplikowania tego zagadnienia świadczą choćby wyroki podejmowane przez sądy administracyjne. I tak postanowieniem z dnia 6 stycznia 2010r. WSA w Warszawie (sygn. akt VIII SA/Wa 807/09) odrzucił skargę na czynność odmawiającą włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego, przyjmując, że w ogóle tego rodzaju sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie stanowi decyzji administracyjnej. Rozpatrując skargę kasacyjną od tego orzeczenia NSA postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2010r. (sygn. akt I OSK 560/10) podzielił pogląd prawny, że protokół kontroli pracy geodezyjnej nie może być utożsamiany z decyzją administracyjną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje, że odmowa włączenia operatu technicznego do państwowego zasobu nie stanowi decyzji administracyjnej, jednocześnie jednak uważa, że odrzucanie skarg na taką czynność nie powinno następować, gdyż przepis art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. przewiduje możliwość wnoszenia skarg nie tylko na decyzję administracyjną, lecz także na czynności z zakresu administracji publicznej, a taki charakter - jak wywiedziono na wstępie - posiada odmowa włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego.

Dopuszczając zatem możliwość oceny merytorycznej zaskarżonej czynności w tej określonej sytuacji procesowej, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia dokumentacja przekazywana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego podlega kontroli w zakresie:

1) przestrzegania zasad wykonywania prac,

2) osiągnięcia wymaganych dokładności,

3) zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie,

4) zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5,

5) spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy,

6) kompletności przekazywanych materiałów.

W przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości wynik kontroli dokumentowany jest w protokole, który zawiera określone przez przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia elementy. Jeżeli następuje odmowa włączenia dokumentacji do zasobu, organ ma obowiązek wskazania na piśmie prawnych i technicznych przyczyn odmowy tego włączenia. W niniejszej sprawie organ jako podstawę odmowy włączenia do zasobu podał okoliczność niespójności granic ustalonych na mapie do celów zasiedzenia z granicami działek uwidocznionymi w ewidencji gruntów. Podniósł, że wskutek przedłożonej pracy geodezyjnej zostałaby dokonana korekta operatu ewidencji gruntów w zakresie granic działki objętej mapą, co jego zdaniem nie jest dopuszczalne przed uprzednim przeprowadzeniem stosownego postępowania w sprawie ustalenia granic. Z kolei § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków precyzuje dokumenty, które mogą stanowić podstawę do wykazania przebiegu granic w operacie ewidencji gruntów i budynków. Mapa sporządzona dla celów zasiedzenia nie została wymieniona jako dająca podstawę do ustalenia przebiegu granic. Skarżąca natomiast twierdzi, że dokonywała ustalenia przebiegu granic w oparciu o stan prawny, który z kolei jest wynikiem dokonanych uwłaszczeń w oparciu o akty własności ziemi wydane na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Prawdą jest, że w niniejszej sprawie starosta dokonując odmowy włączenia dokumentacji do zasobu wypowiedział się de facto nie jak organ powołany do prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz jako organ właściwy do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 40 ust. 3 pkt 3) prawa geodezyjnego i kartograficznego gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do starostów - w zakresie zasobów powiatowych. Jednocześnie art. 22 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Prowadząc obydwie formy rejestracji, bo za takowe należy uznać zarówno zasób geodezyjny, jak i ewidencję gruntów, działa jednakże na dwóch odrębnych aktach prawnych. Mianowicie przy przyjmowaniu prac do zasobu podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o przywołane już rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych. Zacytowany już § 9 ust. 1 rozporządzenia wyznacza kryteria kontroli zgłaszanych do zasobu prac geodezyjnych i przepis ten winien zostać zastosowany i powołany przez starostę przy odmowie przyjęcia pracy do zasobu, jeśliby on uznał, że przedłożona praca nie spełnia wymogów stawianych przez ten przepis.

Tymczasem starosta przywołał przepis rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu jest to nieprawidłowe działanie. Organ bowiem powinien zastosować § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych. Wyłącznie ten przepis reguluje kryteria, jakimi winien kierować się starosta przy rozpatrywaniu wniosku o przyjęcie do zasobu. Analiza przywołanego przepisu wskazuje, że zakres kontroli ma charakter specjalistyczny i w zasadzie techniczny, bowiem czynności kontrolnych dokonują osoby posiadające uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w zakresie geodezji i kartografii tzw. geodeci uprawnieni. Dysponują oni fachową wiedzą i odmawiając przyjęcia dokumentacji mają obowiązek wskazać podstawy, które wynikają z zakresu podejmowanej kontroli tj. z § 9 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. Powołanie natomiast przepisów, które stosuje się w postępowaniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie jest dopuszczalne.

Organ ponownie rozpoznając wniosek o przyjęcie omawianej pracy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego zastosuje prawidłowe przepisy, wskazane w niniejszym wyroku i w oparciu o nie dokona oceny możliwości przyjęcia tej pracy do zasobu.

Z tych względów Sąd na zasadzie art. 146 §1 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie jak na wstępie. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a, o kosztach natomiast orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.