Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 368/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę MLW

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. sprawy ze skarg M. L. i I. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w zakresie § 6 ust. 2, 3 i 4, § 7 oraz § 8 ust. 2 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych I. oddala skargę M. L.; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 2; III. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej I. K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 11 czerwca 2008r. uchwałę nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, która następnie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez M.L. oraz B.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na rozprawie w dniu 19 lipca 2013r. postanowił połączyć sprawy ze skarg ww. stron do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Stan faktyczny w sprawie ze skargi M.L. przedstawia się następująco:

W dniu 9 czerwca 2011r. powyższą uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.L. . W skardze stwierdzono, że w dniu 18 kwietnia 2011r. skarżąca wezwała Radę Miasta Krakowa o "zaprzestanie naruszania prawa przez poprawienie i uzupełnienie" uchwały. Skarżąca zakwestionowała § 6 pkt 2 i 3 tej uchwały, ponieważ "rozłożenie maksymalne spłaty rat dla lokali użytkowych do 2 lat i mieszkań do 3 lat jest niezgodne z art. 70 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.), która dopuszcza spłatę rat do 10 lat wraz z należnymi odsetkami płatnymi wraz z kolejną ratą. Zakwestionowała również jednorazowe pobranie odsetek od ustanowionych rat z góry, jako niezgodne z w/w ustawą oraz z art.360 Kodeksu cywilnego, a także jednorazowe pobranie pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 25% wartości gruntu, gdy art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dopuszcza rozłożenie kwoty na 10 lat wraz z należnymi odsetkami w trybie art. 70 ust. 2-4 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa zakwestionowała legitymację skarżącej. Nadto wskazała, że sprzedając lokale użytkowe i mieszkalne Gmina Miejska Kraków jako właściciel, ma prawo ustalić zasady tej sprzedaży, w tym między innymi okres rozłożenia na raty, warunki i stawkę procentową oraz inne wytyczne w granicach wyznaczonych przez treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o samorządzie gminnym. Ustalając zasady sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych, korzystając ze swych ustawowych kompetencji, organ Gminy zadecydował o przyjęciu terminu dwuletniego w przypadku lokali użytkowych, który to termin mieści się w granicach dyspozycji art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo organ Gminy ustala terminy zapłaty rat oraz odsetek. Podkreślono, iż ustawodawca konstruując cytowane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuścił możliwość rozkładania na raty ceny nieruchomości publicznej, sprzedawanej w rybie bezprzetargowym i zakreślił jedynie górną granicę czasu spłaty należności, ustalając ją do lat 10. Wprowadzenie zatem przez Radę regulacji, iż cena lokalu mieszkalnego może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 3 lata i 2 lata w przypadku lokali użytkowych, zostało uczynione w granicach postanowień przyznanych ustawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyznał legitymację skarżącej, którą wywiódł z faktu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej w lokalach objętych zaskarżoną uchwałą, jednakże uznał wniesioną skargę za niezasadną. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Wbrew opinii skarżącej kwestia rozłożenia spłaty rat do 3 lat nie jest sprzeczna z ustawą o gospodarce nieruchomościami, która w art. 70 ust. 2 czas rozłożenia spłat na raty określa jedynie maksymalnie: "na czas nie dłuższy niż 10 lat". Pozostawia to gminie możliwość wyboru każdego okresu mieszczącego się w tych 10 latach. Podobnie nietrafny jest zarzut jednorazowego pobrania odsetek z góry. Ustawa nie wprowadza w tym zakresie ograniczeń. Z kolei zarzut jednorazowego pobrania pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 25% wartości gruntu dotyczy właśnie działania Gminy Kraków, które nie może być w tym miejscu oceniane, gdyż nie zostało ono uregulowane w zaskarżonej uchwale. Uchwała nie wypowiada się na temat wysokości procentowej, w jakiej ma być pobierana pierwsza spłata, zastrzegając jedynie, że nie może to być wartość mniejsza niż 20% ceny sprzedaży (§ 1 ust. 10). Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.L. zaskarżając orzeczenie Sądu I instancji w całości. Skargę kasacyjną oparto na następujących zarzutach:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 25 ust. 1, art. 70 ust. 2 oraz art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Krakowa uprawniona była do zmodyfikowania przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami regulacji dotyczących czasu spłaty ceny nieruchomości, sposobu zapłaty oprocentowania, czy też wysokości pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, podczas gdy zgodnie z przytoczonymi podstawami prawnymi określenie tego rodzaju warunków zbycia nieruchomości należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, przez co uchwałę Rady Miasta Krakowa należy uznać za wykraczającą poza ustawowe umocowanie, a co za tym idzie sprzeczną z prawem;

b) art. 70 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustawa nie wprowadza ograniczeń w zakresie sposobu pobierania odsetek, wobec czego Rada Miasta Krakowa była uprawniona do ustalenia, że odsetki płatne są z góry wraz z pierwszą ratą, podczas gdy z przywołanej podstawy prawnej wynika jednoznacznie, że oprocentowanie podlega zapłacie nie z pierwszą ratą, a z kolejnymi ratami, co czyni uchwałę Rady Miasta Krakowa sprzeczną z literalnym brzmieniem ustawy i stanowi naruszenie zasady hierarchii źródeł prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 ust. 5 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie jednego z zarzutów skarżącej dotyczącego niezgodności z prawem § 7 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r., nr XLVI/568/08, będące najprawdopodobniej wynikiem omyłkowego odniesienia zarzutu skarżącej do innej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 maja 2006 r., nr CX/1099/06, rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 1183/11, a przez to oddalenie skargi, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia i tym samym uchybienie obowiązkowi należytej kontroli działalności administracji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie, na wypadek stwierdzenia naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r., nr XLVI/568/08 w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 6 ust. 2 i 3 oraz § 7. Nadto domagała się przyznania kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.01.2013 r., sygn. akt I OSK 2304/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

Sąd II instancji, w pierwszej kolejności, nakazał zbadać kwestie legitymacji skarżącej.

Za nieuzasadniony uznano natomiast wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 25 ust. 1, art. 70 ust. 2 oraz art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na to, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, przedmiotowa uchwała nie wykraczała poza ustawowe umocowanie Rady Miasta Krakowa w tym przedmiocie. Kwestionowana uchwała została podjęta w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. W ocenie NSA, najistotniejszy w niniejszej sprawie jest zatem podział kompetencji przeprowadzony w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze, znajdujący normatywne źródło w art. 169 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, został rozwinięty i uszczegółowiony w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Wedle obecnie obowiązujących w tej kwestii przepisów, organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1), organem wykonawczym zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta). Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy – jako organ kolegialny – podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1). Stosownie zaś do dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Powyższe, według Sądu II instancji oznacza, iż Rada Miasta Krakowa miała kompetencje do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem ustalała ona ogólne zasady zbywania lokali mieszkalnych z zasobu mienia gminy, co bezsprzecznie przekracza zakres zwykłego zarządu tym mieniem. Rada gminy określając zasady gospodarowania mieniem posiada zatem uprawnienie do opracowania zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego we wspomnianym zakresie. Natomiast warunki przeniesienia własności konkretnej nieruchomości, w tym także nieruchomości lokalowej, zostają skonkretyzowane w akcie notarialnym przenoszącym własność, a umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent), działający w granicach ustawowych kompetencji. Stanowisko orzecznictwa w tej materii jest utrwalone.

Za niezasadny NSA uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący m.in., że cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat. Przywołany fragment przepisu wskazuje przede wszystkim, że ustawodawca dopuszczając możliwość rozkładania na raty ceny nieruchomości publicznej, sprzedawanej w trybie bezprzetargowym, zakreślił górną granicę czasu spłaty należności ustalając ją do lat 10. W takich też granicach mogą poruszać się przyszłe strony umowy sprzedaży nieruchomości. Stwierdzono zatem, że Rada Miasta Krakowa określając maksymalny czas spłaty rat na okres dwóch lat dla lokali użytkowych i trzech lat dla lokali mieszkalnych nie uchybiła tej regulacji.

Na rozprawie w dniu 19.07.2013r. pełnomocnik skarżącej M.L. sprecyzował skargę, wskazując, że przedmiotem zaskrżenia jest § 6 pkt 2 i 3 oraz § 7 uchwały z dnia 11 czerwca 2008r., nr XLVI/568/08.

Stan faktyczny w sprawie ze skargi B.K. :

Skarżąca B.K. , przed wniesieniem skargi do WSA w Krakowie, pismem z dnia 25 czerwca 2009r. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie z § 1 powyższej uchwały ust. 11, który jej zdaniem bezprawnie różnicuje sytuację najemców, ponieważ kryterium posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonych na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską nie jest uzasadnione żadnymi względami społecznymi ani interesem Gminy czy też innym prawnie doniosłym interesem, a przez to narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji najemców mieszkań komunalnych) w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 75 ust. 1 i art. 76 Konstytucji RP.

Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W związku z powyższym, pismem z dnia 14 sierpnia 2009r. B.K. wniosła skargę na naruszenie prawa przez § 1 ust. 11 uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, zarzucając niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Kolejnym pismem z dnia 27 sierpnia 2009r. B.K. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie z § 8 uchwały z dnia 11 czerwca 2008r. Nr XLVI/568/08 ustępu 2, który jej zdaniem bezprawnie reguluje kwestię rozliczenia kaucji mieszkaniowej.

Następnie, pismem z dnia 16 października 2009r., B.K. wniosła skargę na naruszenie prawa przez § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, zarzucając niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.), poprzez uregulowanie kwestii rozliczenia kaucji mieszkaniowej (uzależnienie udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz jego dotychczasowego najemcy od złożenia oświadczenia przez najemcę o zrzeczeniu się roszczeń cywilnych z tytułu wpłaconej kaucji mieszkaniowej), bez istnienia podstawy ustawowej do podjęcia przez radę gminy uchwały w tym zakresie.

Na rozprawie w dniu 23 lutego 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił połączyć obie sprawy ze skarg B.K. na powyższą uchwałę Rady Miasta.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010r., sygn. akt III SA/Kr 970/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W jego uzasadnieniu Sąd podał, że wbrew twierdzeniom skarżącej wskazane przez nią zapisy przedmiotowej uchwały nie naruszają prawa materialnego, które nie sprzeciwia się takiej regulacji.

Na skutek wniesionej przez B.K. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 1723/10, uchylił tenże wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W jego uzasadnieniu wskazano, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy posiadanie samego tytułu prawnego do nieruchomości jest wystarczające dla uznania, że potrzeby mieszkaniowe skarżącej zostały zaspokojone, nadto czy nieruchomość ta jest i czy w ogóle może być wykorzystywana w celach mieszkaniowych. Zaskarżona uchwała nie definiuje co rozumie przez nieruchomość, lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe, co rodzi ryzyko dowolnej interpretacji tego pojęcia. Nie precyzuje też czy nieruchomość, do której tytuł prawny posiada najemca ma być wykorzystywana przez niego, czy przez inne osoby na cele mieszkaniowe. Niejasne jest również sformułowanie "posiada tytuł prawny". Nie wiadomo bowiem o jaki tytuł prawny chodzi. Tytułem prawnym do nieruchomości, czy lokalu wykorzystywanego w celach mieszkaniowych będzie np. umowa najmu. Taki tytuł prawny posiadają najemcy lokali do których adresowana jest sporna uchwała, a to z kolei stawia pod znakiem zapytania jej sens. Podobnie rzecz się ma z użytym zwrotem "cele mieszkaniowe". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie w § 1 ust. 11 uchwały pojęć niejednoznacznych, nieostrych, które nie zostały zdefiniowane może powodować, iż spełnianie lub nie, przez najemcę kryteriów powodujących utratę prawa do wykupu mieszkania może być różnie oceniane i doprowadzać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji najemców lokali pozostających w zasobach Gminy Miejskiej Kraków.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012r., sygn. akt III SA/Kr 1541/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając skargi B.K. , wskazał na związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 1723/10. Tym samym za zasadne uznał zarzuty skargi dotyczące § 1 ust. 11 uchwały z dnia 11 czerwca 2008r., Nr XLVI/568/08, w brzmieniu obowiązującym na datę wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. 25 czerwca 2009 r. i datę wniesienia skargi tj. 14 sierpnia 2009r., czyli w brzmieniu pierwotnym tego przepisu (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2008r. Nr 566, poz. 3721). Z treści art. 34 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 3721) wynika m.in. że w przypadku zbycia nieruchomości, uprawnionymi z tytułu pierwszeństwa do nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym są najemcy lokali mieszkalnych, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Przepis ten nie wprowadza innych dodatkowych kryteriów, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, aby mógł skorzystać z pierwszeństwa w nabyciu lokalu w przypadku przeznaczenia go do sprzedaży, jak również brak w ustawie przepisu, który zawierałby delegację ustawową, w oparciu o którą takie kryteria mogłyby zostać wprowadzone w formie aktu prawa miejscowego. Jak wskazał Sąd I instancji w uchwale Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r. wprowadzono dodatkowe kryteria, miedzy innymi w § 1 ust. 11, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego przeznaczonego do zbycia. O tym, że najemca lokalu mieszkalnego, jeżeli najem został zawarty na czas nieoznaczony, aby móc skorzystać z pierwszeństwa musi spełniać dodatkowe przesłanki wskazuje podstawa prawna wydania przedmiotowej uchwały, w której między innymi powołano art. 34 ust.1 pkt 3 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a także sama preambuła uchwały w której stwierdzono "Niniejsza Uchwała precyzuje ustawowe warunki pierwszeństwa najemców do nabycia najmowanych przez nich lokali.(...)." W takim kontekście patrząc na treść § 1 ust. 11 uchwały Sąd I instancji stwierdził, że niezgodne z prawem jest pozbawienie określonych najemców lokali mieszkalnych możliwości skorzystania z uprawnienia z tytułu pierwszeństwa, w przypadku przeznaczenia lokalu do zbycia, poprzez wprowadzenie dodatkowych ograniczeń, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony innych kryteriów, ani nie zawierają delegacji ustawowej pozwalającej na wprowadzenie takich dodatkowych kryteriów w akcie prawa miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji nieprawidłowy jest również sposób sformułowania przepisu § 1 ust. 11 uchwały, który poprzez nieprecyzyjne ujęcie może prowadzić do różnych interpretacji, a w konsekwencji w takich samych stanach faktycznych przepis ten może być różnie stosowany. Zawarte w § 1 ust. 11 uchwały sformułowanie "zbył nieruchomość lub lokal wykorzystywane na cele mieszkaniowe położone na terenie Gminy Miejskiej Kraków lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską Kraków lub posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonej na terenie Gminy Miejskiej Kraków lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską Kraków" rodzi zdaniem Sądu szereg wątpliwości. Pierwsza dotyczy pojęć "zbył nieruchomość...", "posiada tytuł prawny do nieruchomości...", mianowicie zbycie jakiego tytułu prawnego do nieruchomości będzie spełniało hipotezę tej normy, jak również posiadanie jakiego tytułu prawnego do nieruchomości będzie powodowało spełnienie tej hipotezy? Czy chodzi o tytuły prawne do nieruchomości tylko o charakterze rzeczowym, czy również o charakterze obligacyjnym (np. najem, dzierżawa, dożywocie), a nadto, czy w przypadku tytułów prawnych o charakterze rzeczowym mogą być brane pod uwagę tytuły mające charakter praw rzeczowych ograniczonych, np. służebność osobista, użytkowanie. Dodatkowe wątpliwości powstają w przypadku gdy najemca (wnioskodawca) jest współwłaścicielem nieruchomości, lub lokalu, wówczas zasadne jest pytanie, czy w takim przypadku istotna jest wielkość udziału jaki posiada we współwłasności, a także, czy możliwe jest wykorzystywanie nieruchomości lub lokalu na cele mieszkaniowe mając na uwadze uprawniania pozostałych współwłaścicieli. Zdaniem Sądu I instancji tak ogólne sformułowanie przepisu § 1 ust. 11 uchwały, w którym jest mowa o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości, może skłaniać do szerokiej, a właściwie dowolnej interpretacji, co z kolei w sposób zasadny prowadzi do pytania, jaki jest rzeczywisty zakres tego przepisu. Druga istotna wątpliwość, na którą wskazał Sąd dotyczy zawartego w § 1 ust. 11 sformułowania posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu "wykorzystywanych na cele mieszkaniowe" a zatem, czy wnioskodawca ma faktycznie wykorzystywać daną nieruchomość na cele mieszkaniowe, czy też chodzi o samą potencjalną obiektywną możliwość korzystania z danej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Nadto, czy wykorzystywanie danej nieruchomości na cele mieszkaniowe ma oznaczać, że nieruchomość ta ma stanowić miejsce gdzie koncentruje się centrum życiowe wnioskodawcy, czy też korzystanie z danej nieruchomości tylko okazjonalne, sezonowe również może być traktowane jako wykorzystywanie na cele mieszkaniowe. Podniesione przez Sąd I instancji uwagi dotyczące sformułowania § 1 ust. 11 uchwały zasadnie wskazują, że jednoznaczna wykładnia tego przepisu jest niemożliwa, co powoduje tym samym, iż stosowanie tego przepisu w praktyce może prowadzić do dowolności. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż przepis § 1 ust. 11 uchwały, który wyklucza możliwość sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych jeżeli najemca posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe wprowadza kryterium miejsca położenia nieruchomości lub lokalu, którym jest teren Gminy Miejskiej Kraków lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską Kraków. Odnosząc się do wprowadzonego kryterium miejsca położenia nieruchomości lub lokalu należy stwierdzić, że obejmuje to powiat krakowski i powiat wielicki, albowiem Gmina Miejska Kraków bezpośrednio graniczy z tymi dwoma powiatami. Takie ujęcie sprawia, że posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości lub lokalu w innym powiecie np. myślenickim nie pozbawia najemcy lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Gminy Miejskiej Kraków możliwości nabycia prawa własności tego lokalu mimo, że w konkretnych okolicznościach nieruchomość ta może znajdować się w bliższej odległości od Gminy Miejskiej Kraków, niż nieruchomość położona w powiecie bezpośrednio sąsiadującym z Gminą Miejską Kraków.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały Sąd I instancji uznał, że nie narusza on prawa. Wprowadzona w tym przepisie regulacja nie warunkuje sprzedaży lokalu od złożenia tego oświadczenia, a jedynie uzależnia wysokość udzielanej przy sprzedaży bonifikaty od rozliczenia uprzednio wpłaconej kaucji. Obowiązujące przepisy, w tym zwłaszcza art. 68 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), upoważniają właściwy organ do zastosowania bonifikaty, jednocześnie pozostawiając uznaniu organu jej wysokość i zasady na jakich będzie ona udzielana. Ustalona w § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały reguła nie narusza w ocenie Sądu I instancji wyrażonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasad prawidłowej i racjonalnej gospodarki mieniem komunalnym. Jak słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik organu skorzystanie z bonifikaty przez najemcę przy zakupie mieszkania powoduje niejednokrotnie, że kwota ceny, która pozostaje do zapłaty przy zakupie lokalu mieszkalnego jest niższa niż kwota z tytułu wpłaconej kaucji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: I.K. jako następca prawny zmarłej B.K. oraz Rada Miasta Krakowa.

W skardze kasacyjnej I.K. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w odniesieniu do punktu II, który dotyczył oddalenia skargi B.K. w zakresie dotyczącym § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Skarżąca kasacyjnie wskazała następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 4 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż w ramach kompetencji gminy mieści się regulowanie uchwałą Rady Gminy rozliczenia kaucji mieszkaniowej w wypadku sprzedaży przez gminę lokalu mieszkaniowego na rzecz jego najemcy,

2) naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie motywów prawnych jakimi się kierował Sąd I instancji oddalając skargę w zaskarżonym zakresie, a ogólne wskazanie na okoliczność, iż w innej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie już wypowiedział się w tej kwestii jest niewystarczające i błędne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w tej części.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca podniosła, iż kwestię rozliczenia kaucji uregulował ustawodawca wyczerpująco w przepisach art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów i nie dał legitymacji ustawowej organom gminy do modyfikacji tej kwestii w odmienny sposób niż przewiduje to ustawa.

Strona przeciwna postulowała oddalenie tej skargi kasacyjnej.

Rada Miasta Krakowa w swej skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2012r. w zakresie punktu I stwierdzającego nieważność § 1 ust. 11 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVI/568/08 z dnia 11 czerwca 2008 r.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 67 ust. 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż z przepisu tego wynika, iż brak w ustawie przepisu, który zawierałby delegację ustawową, w oparciu o którą dodatkowe kryteria dla przyznania pierwszeństwa w nabyciu lokalu komunalnego od jednostki samorządu terytorialnego mogłyby zostać wprowadzone w formie aktu prawa miejscowego,

b) § 1 ust. 11 ww. uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVI/568/08 poprzez przyjęcie, iż przepis ten jest nieprecyzyjnie sformułowany i prowadzi do różnych interpretacji,

2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a mianowicie art. 1 § 1 w zw. z § 2 art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) – dalej: P.u.s.a. poprzez przyjęcie kryterium celowościowego, a nie zgodności z prawem, przy badaniu przepisów zaskarżonej uchwały w zakresie treści § 1 ust. 11 tej uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I wyżej wymienionego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie .

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2254/12 uchylił pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd II instancji za zasadny uznał podniesiony przez skarżącą I.K. zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). W ocenie NSA, skarżąca kasacyjnie trafnie wskazała, iż kwestia rozliczenia kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego została wyczerpująco uregulowana przez ustawodawcę w wyżej wymienionych przepisach. Żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie uprawnia rady gminy do uregulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określenia zasad rozliczania z tego tytułu lub wymogów z tym związanych, a stanowisko orzecznictwa jest w tej materii utrwalone (np. wyrok NSA z 22 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 166/08 oraz wyroki WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2006r., sygn. akt II SA/Gl 1058/05 i z dnia 19 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Gl 847/06). Tymczasem we wskazanym § 8 ust. 2 uchwały uzależniono udzielenie bonifikaty od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej. Tym samym w niedopuszczalny sposób zróżnicowano sytuację ewentualnych nabywców oraz powiązano ją z modyfikacją ich ustawowego uprawnienia.(...).

Odnosząc się z kolei do skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Nie podzielono zarzutu, iż Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. przyjmując kryterium celowościowe, a nie zgodności z prawem przy badaniu treści § 1 ust. 11 zaskarżonej uchwały. Sąd II instancji wskazał, że z art. 1 § 1 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r. nr XLVI/568/08 w wyżej wymienionym zakresie. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikami tej kontroli nie oznacza, że kontrola ta nie została przeprowadzona. Natomiast art. 1 § 2 P.u.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a nie zgodnie z kryterium celowościowym co sugeruje strona skarżąca kasacyjnie. Z przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika bowiem, aby Sąd I instancji był zobligowany do dokonania kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem spełnienia przez nią innych kryteriów, niż zgodność z prawem. Niewątpliwie zatem podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego stanowi jej zgodność z prawem. Przedmiotem kontroli legalności jest zatem przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż § 1 ust. 11 zaskarżonej uchwały narusza art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W pierwszej kolejności NSA wskazał, że zgodnie z uprzednio zapadłym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 1723/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie został zobowiązany do ponownego rozpoznania kwestii zgodności z prawem § 1 ust. 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r. nr XLVI/568/08, zgodnie z wiążącymi wskazaniami. Należy mieć bowiem na uwadze, że dokonując kontroli legalności tego przepisu uchwały Sąd I instancji był stosownie do art. 190 P.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w szczególności stwierdzeniem, że przy uchwalaniu § 1 ust. 11 uchwały doszło do naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, Sąd I instancji po ponownym przeanalizowaniu sprawy zasadnie doszedł do wniosku, że § 1 ust. 11 uchwały jest niezgodny z prawem, bowiem pozbawia określonych najemców prawa pierwszeństwa przy nabyciu lokali, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony, innych kryteriów, a także zawiera nieprecyzyjne sformułowania w swojej treści, które mogą nasuwać wątpliwości interpretacyjne.

Zasada pierwszeństwa najemcy w nabyciu lokalu, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami funkcjonuje z woli ustawodawcy, a charakter tego uprawnienia przypisany jest do najemcy, który legitymuje się umową najmu na czas nieoznaczony. Kwestionowane zapisy przedmiotowej uchwały stawiają jednak potencjalnym najemcom uprawnionym do nabycia lokalu dalsze ograniczenia wykluczając z możliwości korzystania z uprawnienia najemców wypełniających kryteria wskazane w § 1 ust. 11 uchwały. Regulacja ta wprowadza więc ograniczenie nieprzewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w zasadzie wyklucza tych najemców którzy spełniają przesłanki wskazane w wyżej wymienionym przepisie uchwały. W tym zakresie Rada Gminy w kwestionowanej regulacji ograniczyła krąg osób uprawnionych w sposób niezgodny z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co prawidłowo zostało podważone przez Sąd I instancji. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku wyraźnie wskazał, że znaczenie niektórych z pojęć zastosowanych w § 1 ust. 11 uchwały stanowi zagrożenie dla zasady równości wobec prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, sprecyzowany na rozprawie w dniu 19.07.2013r. kontroli sądowej podlega § 6 pkt 2 i 3, § 7 oraz § 8 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11.06.2008r. nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców.

Rozpoznając ponownie sprawę ze skarg M.L. , oraz I.p. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany był oceną prawną zawartą w ww. wyrokach NSA z dnia 17.01.2013r., sygn. akt I OSK 2304/12 oraz z dnia 17.01.2013r., sygn. akt I OSK 2254/12.

W myśl art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483), samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, wyposażonych w osobowość prawną, podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji).

Podkreślenia wymaga fakt, że wprawdzie działalność samorządu terytorialnego została poddana nadzorowi organów państwa, jednakże jedynie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Szczegółowy tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach tzw. "samorządowych", przede wszystkim w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej: "u.s.g.".

Jedną z form kontroli działalności samorządu terytorialnego stanowi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wskazać należy, iż powyższy środek prawny, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", nie ma charakteru aktu nadzoru. W doktrynie podkreśla się, że w istocie rzeczy służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007r., II OSK 1033/07, LEX nr 384677, podkreśla: "skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej".

Nie ma racji pełnomocnik Rady Miasta Krakowa, który w odpowiedzi na skargę dokonał oceny legitymację skarżącej w oparciu o ogólną zasadę zawartą w art. 50 § 1 p.p.s.a.

W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta bowiem na odmiennym, niż ogólna zasada, kryterium - naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji podzielić należy prezentowany w doktrynie pogląd, że nie jest to rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (vide komentarze do art. 101 u.s.g. (w:) B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009, nr 11).

Powyższe oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Takie rozumienie legitymacji skarżącej znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4, Trybunał zauważył bowiem, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (vide wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09, LEX nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010r. sygn. akt II SA/Go 476/10 LEX nr 706654).

Zapewnienie realizacji prawa do sądu wymaga przyjęcia domniemania istnienia legitymacji skargowej wnoszącego skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego w trybie przepisu art. 101 u.s.g. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wszystkie ww. przesłanki zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Dopiero po ustaleniu tak rozumianej dopuszczalności skargi Sąd, po przeprowadzeniu rozprawy, bada także legitymację procesową skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (lub zarządzenie) narusza jej prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie.

O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, publ. ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ. CBOSA). Interes prawny, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną (a nie faktyczną) wnoszącego skargę.

Podsumowując, stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997/2/89, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Kwestię legitymacji skarżącej M.L. do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie nakazał zbadać w pierwszej kolejności NSA w Warszawie w swoim wyroku z17.01.2013r., sygn. akt I OSK 2304/12.

Przekładając powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżąca M.L. nie posiada interesu prawnego, o jakim mowa była w powyższych rozważaniach, a tym bardziej nie został on naruszony.

Jej interes ma charakter stricte faktyczny, ponieważ nie wiąże jej żaden stosunek prawny z Gminą Miasta Krakowa, w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, czego dotyczy zaskarżona uchwała.

Na rozprawie w dniu 19 lipca 2013r. skarżąca wskazała, że nie jest najemcą żadnego lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Gminy Miasta Kraków i znajdującego się w zasobach Gminy. Podniosła również, że jest współwłaścicielką budynku mieszkalnego , a więc współwłaścicielką części wspólnych gruntu i budynku. W budynku tym są lokale mieszkalne, które podlegają regulacji zaskarżoną uchwałą. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że ma ona interes prawny ze względu na subiektywne poczucie interesu. Z uwagi na powyższe, nie można zatem stwierdzić, że pomiędzy Gminą Miejską Kraków, a skarżącą istnieje jakikolwiek stosunek prawny, u podstaw którego leży norma prawa materialnego nakładająca na skarżącą jakiekolwiek obowiązki lub przyznająca jej jakiekolwiek uprawnienia. W szczególności nie wynika ona z treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r. nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Tymczasem skarżąca nie jest najemcą takiego lokalu mieszkalnego. Swój interes opiera wyłącznie na fakcie, że jest współwłaścicielką nieruchomości, części wspólnych budynku, w którym są takie lokale. Jednak ona sama nie jest adresatką zaskarżonej uchwały, gdyż nie jest najemczynią lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Gminy Miejskiej Kraków. W żaden zatem sposób nie może skorzystać z zapisów tejże uchwały, a one same nie mają żadnego wpływu na zakres jej praw i obowiązków w zakresie możliwości zakupu takiego lokalu mieszkalnego w trybie bezprzetargowym.

Zaznaczyć jeszcze tu należy, że skarżąca M.L. zaskarżyła również uchwałę Rady Miasta Krakowa z 24.05.2006r., nr CX/1099/06 w przedmiocie sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Kraków. W tamtej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyznał legitymację skarżącej, którą wywiódł z faktu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej w lokalach objętych zaskarżoną uchwałą, a sama sprawa zakończyła się oddaleniem skargi: wyrok WSA w Krakowie z 28.12.2011r., sygn. akt II SA/Kr 1183/11 oraz wyrok NSA w Warszawie z 17.04.2013r. sygn. akt I OSK 327/13.

W przypadku braku stwierdzenia naruszenia prawem chronionego indywidualnego interesu lub uprawnienia skarżącego, w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g., skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r., GSK 1342/04, publ. LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04, publ. ONSAiWSA z 2005r. Nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, publ. LEX nr 192482).

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzec w pkt I sentencji o oddaleniu skargi M.L. .

Kwestie dotyczące legitymacji do wniesienia skargi przez drugą skarżącą I.K. nie budzą wątpliwości i zostały udokumentowane w aktach sądowych niniejszej sprawy.

Przechodząc do oceny legalności § 8 pkt 2 kontrolowanej uchwały, co jest przedmiotem skargi, wskazać należy, że tam zawarte tam ustalenia naruszają art. 6 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz stanowią niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia przewidzianego w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie kompetencji organu wykonawczego.

Zgodnie z poglądem, ugruntowanym w orzecznictwie sądowadministracyjnym, powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określania zasad rozliczenia z tego tytułu. Tymczasem Rada Miejska w Krakowie w § 8 ust. 2 postanowiła, że "jeżeli nabywca nie złoży oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej, sprzedaż lokalu mieszkalnego następuje bez udzielenia bonifikaty."

Kaucja mieszkaniowa to kwota pieniężna zabezpieczająca pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługująca wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Zawarcie umowy najmu lokalu może zaś być uzależnione od wpłacenia przez najemcę takiej kaucji (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm., zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów). Zasadą jest, że w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę kaucja po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu lokalu podlega zwrotowi i to bez względu na datę wpłacenia kaucji (art. 6 ust. 1 i 4, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). Z uwagi na różne okresy nawiązywania stosunków najmu lokalu i konieczności urealnienia wartości wpłaconych przez najemców kaucji, ustawodawca przewidział trzy reżimy zwrotu tych świadczeń. Pierwszy dotyczy kaucji wpłaconych przed dniem 12 listopada 1994 r., czyli dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.). Aczkolwiek z przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie wynika, czy możliwa jest waloryzacja tego świadczenia, a jeśli tak - jakie są mechanizmy urealnienia wartości kaucji, to nie może budzić wątpliwości, że w takim wypadku zwrot kaucji winien nastąpić po dokonaniu waloryzacji na podstawie przepisów ogólnych prawa cywilnego. Drugi reżim dotyczy kaucji wpłaconych w okresie obowiązywania ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, tj. w okresie od 12 listopada 1994 r. do 10 lipca 2001 r. Kaucja podlega zwrotowi w zwaloryzowanej kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłaceniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu (art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów). Wreszcie trzeci obejmuje kaucje wpłacone po ostatnio wymienionej dacie, a zwaloryzowana kwota kaucji winna odpowiadać iloczynowi kwoty miesięcznego czynszu obowiązującego w dniu zwrotu i wielokrotności czynszu przyjętej przy pobieraniu kaucji (art. 6 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów). (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11.09.2006r., II SA/Gl 1058/05).

Z powoływanych przepisów wynika, że istotny jest fakt wpłacenia kaucji przez najemcę, bo powoduje to obowiązek zwrotu niezależnie, czy gmina lub miasto przejęły ją od innych podmiotów." – zob. wyrok WSA z 27.05.2009r., sygn. akt IVSA/Wr 32/09.

Nadto skład orzekający uznał, iż uchwała rady gminy stanowiąca: "jeżeli nabywca nie złoży oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej, sprzedaż lokalu następuje bez udzielenia bonifikaty", jest sprzeczna z art. 75 Konstytucji RP, zawiera bowiem niedopuszczalny przepis uzależniający nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej. "W art.6 ust. 2 i 3 ustawy z 2001r. o ochronie praw lokatorów ustawodawca nie tylko zakreśla termin zwrotu kaucji (miesiąc od opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę), ale również wprowadza obowiązek zwrotu kaucji - niezależnie od daty jej wpłacenia. Zatem organy gminy nie mają podstaw do uzależniania nabycia od gminy lokalu z bonifikata od zrzeczenia się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej. Jest to bowiem kwestia praw podmiotowych obywatela.

Podsumowując stwierdzić należy, że analiza przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do zasad gospodarowania gminnym zasobem komunalnym, w tym trybu sprzedaży lokali mieszkalnych, skłania do konkluzji, że brak jest podstaw do regulowania przez radę gminy w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji i rozliczeń z tego tytułu, w szczególności zaś w sytuacji, gdy do sprzedaży mieszkania komunalnego dochodzi przy zastosowaniu bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawy do takich rozliczeń nie daje wymieniony ostatnio przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, który upoważnia jedynie organ wykonawczy gminy, tj. przedmiotowej sprawie Prezydenta Miasta Krakowa do udzielenia, za zgodą rady gminy, bonifikaty od ceny nieruchomości przy sprzedaży nieruchomości jako lokalu mieszkalnego.

Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia ww. uchwały przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalał tylko na udzielenie zgody indywidualnej na zastosowanie bonifikaty. Z przepisu tego nie da się wyprowadzić wniosku, że daje on podstawę do uchwalenia prawa miejscowego.

Oceny tej nie zmienia fakt wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami od dnia 22 października 2007r. przepisem art. 1 pkt 21 lit. e ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw przepisu art. 68 ust. 3a, stanowiącego, że zgoda, o której mowa w art. 68 ust. 1, 2c i 3, może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Brzmienie tego przepisu potwierdza natomiast tezę o indywidualnym i konkretnym charakterze aktu wyrażenia zgody przez radę, skoro mowa w nim o więcej niż jednej nieruchomości, co oznacza kilka nieruchomości zindywidualizowanych pod względem podmiotowym i przedmiotowym. (vide Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.10.2009r., I OSK 284/09)

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wypowiadany był pogląd, że udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy i zgoda organu stanowiącego co do faktu jej udzielenia, zakresu, a także jej wysokości miały charakter indywidualny, tzn. powinna była być udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości.

W wyroku z dnia 22 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 166/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż: "zgoda rady, o której mowa w przepisie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wyłącznie indywidualny i może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu, ale indywidualnie wskazanych osób lub konkretnie oznaczonych nieruchomości. Jednak zgoda obejmująca niepojedyncze przypadki, ale nawet dotycząca zbiorowości zawsze będzie musiała wymieniać je indywidualnie, a nie generalnie" - LEX nr 475243.

Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009r., I OSK 284/09: "wyrażenie zgody następuje w drodze uchwały rady. Nadto art. 68 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądzają o trybie udzielania zgody na przyznanie bonifikaty. Według tych przepisów właściwy organ ustala cenę zindywidualizowanej, konkretnej nieruchomości (w trybie art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz ewentualnie bonifikatę od tejże ceny. Następnie zwraca się do rady gminy o wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w odniesieniu do tejże nieruchomości. W okresie 30 dni rada podejmuje w przedmiocie wyrażenia (lub niewyrażenia) zgody uchwałę, która jest adresowana do właściwego organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony tryb stanowi kompletną regulację, przesądzającą o tym, że zgoda rady na udzielenie bonifikaty jest elementem postępowania administracyjnego, a zatem zgoda ta powinna być udzielana przez radę po przedstawieniu wniosku zawierającego cenę. W ramach analizowanej regulacji brak jest zatem upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, stanowiących akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem i to w odniesieniu do wszystkich nieruchomości podlegających sprzedaży. Z analizowanej regulacji wynika, że uprawnionym do udzielenia bonifikaty, a także do ustalenia jej wysokości jest właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, natomiast wskazany w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiedni organ (wojewoda, rada lub sejmik) wyposażony został jedynie w uprawnienie do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Oznacza to, że w obecnie obowiązujących przepisach prawa, na które powoływała się w przedmiotowej uchwale Rada Gminy, brak jest podstaw do wyrażania zgody na bonifikatę w sposób niezindywidualizowany i generalny."

Dopiero od dnia 7.01.2010r. w wyniku zmiany obowiązującego stanu prawnego (brzmienia art.68 ust.1 u.g.n.) istnieje możliwość stanowienia przez radę gminy w tej mierze aktów generalnych. Od tego dnia art. 68 ust. 1 stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Z kolei zgodnie z art. 68 ust. 1b w takim zarządzeniu lub uchwale określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Dodatkowo przepis art. 68 ust. 3a nie dotyczy obecnie sytuacji, o których mowa w art. 68 ust. 1, co jest konsekwencją odstąpienia przez ustawodawcę od wymogu uzyskania zgody na sprzedaż z bonifikatą. Nadal więc do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego powiatu należy udzielanie bonifikat, jednakże obecnie organ ten czyni to na podstawie uchwały generalnej, nie zaś jak to miało miejsce dotychczas, na podstawie indywidualnej zgody rady. Tym samym z dniem 7.01.2010r. odpadła podstawa prawna do udzielania przez organ stanowiący samorządu zgody na sprzedaż z bonifikatą, o której mowa była w art. 68 ust. 1 u.g.n. – por. szerzej wyrok z 9.12.2010r., sygn. akt II SA/Gl 991/10. Opierając się w wykładni na założeniu "racjonalnego ustawodawcy", przyjąć należy, że dopiero wskutek zmiany stanu prawnego z dniem 7.01.2010r., rada gminy może wydawać akty generalne w rozważanym zakresie. Wcześniej, a więc także w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, obowiązujące wówczas przepisy na to nie zezwalały.

Podsumowując powyższe wywody stwierdzić należało, że ustalenia zawarte w omawianym § 8 uchwały dotyczące bonifikaty, stanowią niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie kompetencji organu wykonawczego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podziela konieczność stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przez skarżącą I.K. § 8 ust. 2 uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r., z przyczyn podniesionych w skardze.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wyrok sądu stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania.

Podstawę orzeczenia zawartego w pkt III. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a