Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 39/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1058 ze zm.) odrzucił dokonane przez A S.A. zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi spowodowanego przez inny podmiot tj. B, na nieruchomości położonej w G., ul. [...], na działce ozn. nr ewid. a, obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku o przyjęcie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez inny podmiot, do którego załączono pełnomocnictwem i wypis z rejestru gruntów. Na wezwanie organu wnioskodawca dołączył do wniosku wyniki analiz zanieczyszczenia gruntów na terenie stacji paliw nr [...] przy ulicy [...] w G. Organ podkreślił, że wnioskodawca jest wieczystym użytkownikiem przedmiotowej działki od dnia 5 listopada 2002 r., co wynika z wpisu do księgi wieczystej Kw [...], a także, iż analiza akt sprawy wskazuje, że A S.A. jest następcą prawnym byłej B zarówno w zakresie stosunków cywilnoprawnych, jak i prawa administracyjnego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż z przesłanej interpretacji Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska wynika, iż A S.A. ponosi odpowiedzialność publicznoprawną za rekultywacje powierzchni ziemi zanieczyszczonej przez B S.A. Argumentował nadto Starosta, że jego zdaniem dokonane zgłoszenie jest bezzasadne i tym samym A jest odpowiedzialny za rekultywację będącej w jego władaniu zanieczyszczonej powierzchni ziemi, zgodnie z art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A S.A. akcentując, iż interpretacja wyroku NSA dokonana przez Ministerstwo Środowiska, wyrażona w piśmie z dnia 15 lutego 2005 r., na które organ powołał się w decyzji, nie ma charakteru wiążącego dla organów rozstrzygających. Zgadzając się z twierdzeniem, iż A S.A. jest następca prawnym B, odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji, iż nie odniesiono się w niej do kwestii następstwa prawnego pod tytułem ogólnym co do praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Jednocześnie odwołujący podniósł, iż art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. stanowi lex specjalis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, gdyż przepis ten ma działanie retroaktywne, rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek. Odwołujący stwierdził także, iż niedopuszczalne jest uznanie w niniejszej sprawie, sukcesji publicznoprawnego obowiązku rekultywacji. Na poparcie tego twierdzenia przywołał poglądy wyrażone przez doktrynę w kwestii sukcesji z zakresu prawa administracyjnego. W oparciu o przedstawione tezy odwołujący wskazał, iż w przypadku łączenia spółek, zasada generalnej sukcesji nigdy nie była nieograniczona, zarówno bowiem przed jak i po wejściu w życie nowego Kodeksu spółek handlowych, przyjmowano że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Przed wejściem w życie Kodeksu spółek handlowych sukcesja była dopuszczalna jedynie, kiedy przepis szczególny dopuszczał taką ewentualność, a po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji, chyba że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność. Jednocześnie jednak następstwo prawne na podstawie nowego Kodeksu spółek handlowych jest ograniczone przepisami tego kodeksu. Jako potwierdzenie tego, iż przejęcie spółki na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów Kodeksu handlowego nie oznacza automatycznej i bezwzględnej sukcesji wszystkich praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym odwołujący powołał wyrok NSA z dnia 23 lipca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3617/95. Jednocześnie odwołujący wskazał, iż obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia B S.A. i A S.A. stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Wyjaśnił, iż był on regulowany przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.), który obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), która to wprowadziła ujętą w art. 102 ust. 1 zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Odwołujący wyjaśnił, iż odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego. Wprowadzenie jednak nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa. Dlatego też, w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., ustawodawca udzielił władającym terminu, na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inna osobę. Odwołujący wyjaśnił, iż twierdzenie, że przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie było oparte o model stosunku rzeczowego, można wywieść stosując interpretację a contrario. W przekonaniu odwołujacego przyjęcie przedstawionego przez niego stanowiska oznacza, że nie odpowiada on na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi, za szkody w środowisku wyrządzone przez B. Co do kosztów usuwania zanieczyszczeń wyjaśnił, iż winien partycypować w nich tylko w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności. Ustalenie tej proporcji powinno być z kolei przedmiotem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. W oparciu o przedstawione twierdzenia, odwołujący zaznaczył również, iż celem racjonalnego ustawodawcy było potwierdzenie, że władający nieruchomością, nie ponoszą odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. Gdyby bowiem przyjąć zasadę administracyjnoprawnego następstwa prawnego, A S.A. odpowiadałby za rekultywację nieruchomości, o których istnieniu, stanie ekologicznym i technicznym częstokroć nie ma żadnych wiadomości. W braku historycznych badań ekologicznych i przy powszechnie znanym braku dbałości o środowisko w latach realnego socjalizmu doprowadziłoby to, wskutek specyfiki przyjętego modelu przekształceń własnościowych, do odpowiedzialności ekologicznej A S.A. za historyczne szkody ekologiczne wyrządzone w sektorze obrotu paliwami na terenie całego kraju. Dodatkowo odwołujący podkreślił, iż rekultywacja terenów poprzemysłowych jest objęta finansowaniem z Funduszu Spójności, przy czym beneficjentem projektu finansowanego z Funduszu Spójności powinien być podmiot samorządowy.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie SKO w O. stwierdziło, iż przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, poza art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) należy również odnieść się do przepisu art. 1 ust. 1 tejże ustawy, który stanowi, iż ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), wchodzi w życie z dniem 1 października 2001 r., z wyjątkiem art. 201-219, 272-321 i 401 ust. 2, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. zauważył, że w uzasadnieniu projektu tejże ustawy prawodawca wskazał wyraźnie, iż "określono zasady i terminy spełnienia obowiązków wynikających z prowadzenia w dniu wejścia w życie ustawy zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku, związane z dostosowaniem funkcjonowania tych zakładów do wymogów ustawy o ochronie środowiska (art. 11 i art. 12)". Jednocześnie organ odwoławczy przytoczył pogląd wyrażony przez Bartosza Clemenza, stanowiący, iż: "władający powierzchnią ziemi, na której przed wejściem w życie ustawy nastąpiło zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, zobowiązani są do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście do 30 czerwca 2004 r. Zgłoszenia można jednak dokonać tylko, jeżeli było się władającym powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy poś, czyli 1 października 2001 r." Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, iż zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi winno zostać przez właściwy organ uwzględnione wówczas gdy podmiot zgłaszający spełnił łącznie, określone w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, następujące warunki: włada powierzchnią ziemi w dniu 1 października 2001 r., na powierzchni ziemi przed tą datą nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, owo zanieczyszczenie lub niekorzystne przekształcenie spowodowane zostało przez inny podmiot, fakt ten został zgłoszony staroście do dnia 30 czerwca 2004 r. oraz do zgłoszenia załączono wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności, iż sprawca tych zdarzeń był inny podmiot. Organ uznał, iż w sytuacji gdy choć jeden z warunków nie zostanie spełniony starosta może w drodze decyzji odrzucić zgłoszenie. Odnosząc rozważania stanu prawnego do sytuacji faktycznej zaistniałej w niniejszej sprawie, organ stwierdził iż jako bezsporne należy przyjąć, że zgłoszenie wniesiono do właściwego organu. Jednocześnie jednak przyjął, iż czynność zgłoszenia dokonana została po terminie, bowiem, pomimo datowania zgłoszenia na dzień 29 czerwca 2004 r., wniesione ono zostało w dniu 2 lipca 2004 r. Stwierdziwszy zatem, iż formalny warunek skutecznego złożenia zgłoszenia nie został spełniony, organ odwoławczy uznał iż organ I instancji mógł odrzucić zgłoszenie. Jednocześnie wskazano, iż z uwagi na zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny, okoliczność czy do zgłoszenia dołączono dokumenty o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., czy też nie, ma drugorzędne znaczenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A S.A. zarzucił organom prowadzącym postępowanie administracyjne naruszenie przepisów art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art. 7 kpa i art. 122 Ordynacji podatkowej.

W wywodach skargi skarżący podniósł, iż organy administracji zastosowały niewłaściwą wykładnię przepisu art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., przez co przepis ten został błędnie zastosowany. Zgadzając się z twierdzeniem, iż A S.A. jest następca prawnym B, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, iż nie odniesiono się w niej do kwestii następstwa prawnego pod tytułem ogólnym w zakresie praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Wyrażając swoje stanowisko w tej materii wskazał skarżący, iż art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. stanowi lex specjalis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Ponieważ przepis ten ma działanie retroaktywne, rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek. Skarżący stwierdził, iż niedopuszczalne jest uznanie w niniejszej sprawie, sukcesji publicznoprawnego obowiązku rekultywacji. Na poparcie tego twierdzenia skarżący przywołał poglądy wyrażone przez doktrynę w kwestii sukcesji z zakresu prawa administracyjnego. W oparciu o przedstawione tezy wskazał, iż w przypadku łączenia spółek, nigdy zasada generalnej sukcesji nie była nieograniczona. Zarówno bowiem przed jak i po wejściu w życie nowego kodeksu spółek handlowych, przyjmowano że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Przed wejściem w życie kodeksu spółek handlowych sukcesja była dopuszczalna jedynie, kiedy przepis szczególny dopuszczał taką ewentualność, a po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji, chyba że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność. Jednocześnie jednak następstwo prawne na podstawie nowego kodeksu spółek handlowych jest ograniczone przepisami tego kodeksu. Skarżący podkreślił również, iż obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia się spółek stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Był on regulowany przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.), który obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), która to wprowadziła ujętą w art. 102 ust. 1 zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Skarżący wyjaśnił, iż odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego. W ocenie skarżącego jednak, wprowadzenie nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa i stąd też, w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., ustawodawca ustalił dla władających nieruchomością termin na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inna osobę. Skarżący wskazał, iż twierdzenie, że przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie było oparte o model stosunku rzeczowego, można wywieść stosując interpretację a contrario. Jednocześnie skarżący uznał, iż przyjęcie przedstawionego przez niego stanowiska oznacza, że nie odpowiada on na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi, za szkody w środowisku wyrządzone przez B. Co do kosztów usuwania zanieczyszczeń wyjaśnił natomiast, iż winien partycypować w nich tylko w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności. Ustalenie tej proporcji powinno być z kolei przedmiotem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. W oparciu o przedstawione twierdzenia, skarżący wskazał, iż celem racjonalnego ustawodawcy było potwierdzenie, że władający, nie ponoszą odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. Gdyby bowiem przyjąć zasadę administracyjnoprawnego następstwa prawnego, A S.A. odpowiadałby za rekultywację nieruchomości, o których istnieniu, stanie ekologicznym i technicznym częstokroć nie ma żadnych wiadomości. W braku historycznych badań ekologicznych i przy powszechnie znanym braku dbałości o środowisko w latach realnego socjalizmu doprowadziłoby to, wskutek specyfiki przyjętego modelu przekształceń własnościowych, do odpowiedzialności ekologicznej A S.A. za historyczne szkody ekologiczne wyrządzone w sektorze obrotu paliwami na terenie całego kraju. Skarżący podkreślił ponadto, iż rekultywacja terenów poprzemysłowych jest objęta finansowaniem z Funduszu Spójności, przy czym beneficjentem projektu finansowanego z Funduszu Spójności powinien być podmiot samorządowy. Odnosząc się do stanowiska organu II instancji, dotyczącego uznania terminu określonego w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., za termin prawa materialnego, skarżący podkreślił, iż termin wyznaczony w tym przepisie jest typowym przepisem prawa formalnego. Przepis ten określa bowiem specyficzną procedurę. Dlatego też dużo większe znaczenie ma ustalenie czy pismo zgłaszające zanieczyszczenia zostało nadane w urzędzie pocztowym przed upływem terminu. Skarżący zaznaczył, iż w niniejszej sprawie ustalenia w tym zakresie nie zostały poczynione. Jednocześnie oświadczył, iż dokonał zgłoszenia w dniu 30 czerwca 2004 r. wysyłając je listem poleconym na adres starostwa. Jako potwierdzenie tego faktu skarżący załączył kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki, z książki korespondencyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko oraz argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji organ dodatkowo podniósł, iż w jego ocenie zawarty w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), termin 30 czerwca 2004 r., jest terminem prawa materialnego (terminem materialnym). Powołując się na stanowisko wyrażone w doktrynie prawa wyjaśnił, iż terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jako potwierdzenie dla zasadności zaskarżonej decyzji wskazał zaś na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia17 sierpnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Łd 160/05, niepub.).

Skarżący, w celu wykazania, że A S.A. jest następcą prawnym B S.A., przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu następujące dokumenty:

- wyciąg z protokołu Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki C S.A. w P. z dnia 19 maja 1999 r., z którego wynika, iż w dniu 19 maja 1999 r. Zwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy C S.A. podjęło na podstawie art. 463 pkt 1, art. 464 § 1, 2 i 4, art. 431 § 1 Kodeksu handlowego oraz § 7 ust. 7 pkt 10 i 14 Statutu Spółki, uchwałę nr [...], o połączeniu C S.A. z siedzibą w P. z B S.A. z siedzibą w W., poprzez przeniesienie całego majątku B S.A. na C S.A. w zamian za akcje, które C S.A. wydać miała akcjonariuszom przejmowanej spółki. Jako potwierdzenie zmian w rejestrze handlowym, dokonanych w związku z uchwałą z dnia 19 maja 1999 r., skarżąca przesłała odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P., Wydział V Gospodarczy z dnia [...], sygn. akt [...];

- wyciąg z protokołu Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki C S.A. w P., z 19 maja 1999 r., z którego wynika, iż uchwałą z dnia 19 maja 1999 r., nr [...], na podstawie art. 431 § 1 Kodeksu handlowego oraz § 7 ust. 7 pkt 10 Statutu Spółki Zwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy C S.A., dokonało zmiany w § 1 ust. 3 Statutu Spółki, dotyczącym firmy, poprzez przyjęcie jego następującego brzmienia: "Spółka działa pod firmą: D Spółka Akcyjna. Spółka może używać skrótu: D S.A.". Jako potwierdzenie zmian w rejestrze handlowym, dokonanych w związku z uchwałą z dnia 19 maja 1999 r., skarżąca przesłała odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P., Wydział V Gospodarczy z dnia [...], sygn. akt [...];

- wyciąg z protokołu Nadzwyczajnego Walnego zgromadzenia Akcjonariuszy D Spółka Akcyjna w P., z dnia 3 kwietnia 2000 r., z którego wynika, iż uchwałą z dnia 3 kwietnia 2000 r., nr [...], na podstawie art. 431 § 1 Kodeksu handlowego oraz § 7 ust. 7 pkt 9 Statutu Spółki, dokonano zmiany § 1 ust. 3 Statutu, który otrzymał brzmienie "Spółka działa pod firmą: A Spółka Akcyjna. Spółka może używać skrótu: A S.A.". Jako potwierdzenie zmian w rejestrze handlowym, dokonanych w związku z uchwałą z dnia 3 kwietnia 2000 r., skarżąca załączyła odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P., Wydział V Gospodarczy z dnia [...], sygn. akt [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a).

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno - prawnym.

Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] Nr [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję – Starosty Powiatowego w P. z dnia [...], Nr [...], odrzucającą zgłoszenie dokonane przez A S.A. w P. w sprawie zanieczyszczenia powierzchni ziemi spowodowanego przez inny podmiot na nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...], działka nr ewid. a, obręb [...].

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wykazała decyzji, że odpowiada ona wymogom prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), który określa przesłanki zwolnienia władającego powierzchnią ziemi od wskazanego w art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) obowiązku przeprowadzenia rekultywacji będącej w jego władaniu zanieczyszczonej gleby, ziemi albo niekorzystnie przekształconego naturalnego ukształtowania terenu. Wskazany przepis art. 12 stanowi podstawę do zwolnienia z odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, jednakże jedynie co do obowiązku rekultywacji. Nie odnosi się jednak on do innych obowiązków związanych z pogorszeniem stanu środowiska, określonych w Prawie ochrony środowiska. Obowiązek dbałości o środowisko jest bowiem obowiązkiem powszechnym, który wynika wprost z Konstytucji RP. Przepis art. 86 Konstytucji RP nakłada bowiem na każdego obowiązek dbałości o stan środowiska i wprowadza jednocześnie ogólną zasadę odpowiedzialności za zachowania przyczyniające się do jego pogorszenia. Jak stanowi art. 86 Konstytucji RP, obowiązek dbałości o stan środowiska oraz zasady odpowiedzialności za jego naruszenie szczegółowo określa ustawa. Obecnie jest to ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), która zastąpiła wcześniej obowiązującą ustawę z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., nr 49, poz. 196).

Art. 12 ust 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., stanowi wyjątek od ogólnej zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska i stanowi, że osoba która w dniu wejścia w życie ustawy władała powierzchnią ziemi, na której przed dniem jej wejścia w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby, albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jeżeli spowodowane ono zostało przez inny podmiot, obowiązana jest do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Do zgłoszenia tego należało, zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy, załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu wraz z opisem okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. W przypadku spełnienia przewidzianych przez ustawodawcę warunków, w myśl art. 12 ust. 1 ustawy do osób dokonujących zgłoszenia nie znajdują zastosowania przepisy art. 102 ust. 1- 3 Prawa ochrony środowiska, stanowiące o obowiązku rekultywacji. W miejsce tego, zastosowanie znajduje art. 12 ust. 3 ustawy, który stanowi, że spełnienie wskazanych przesłanek skutkuje uwzględnieniem przez właściwego starostę zgłoszenia w rejestrze zawierającym informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, z wyszczególnieniem obszarów na których obowiązek rekultywacji obciąża starostę (art. 110 Prawa ochrony środowiska). Uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze zwalnia zatem zgłaszającego z obowiązku rekultywacji. Jeżeli jednak dokonujący zgłoszenia nie spełni przesłanek o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy organ odmawia uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze. Odmowa ta zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy polega na odrzuceniu zgłoszenia przez organ. Zaznaczyć przy tym wypada, iż odrzucenie zgłoszenia jest równoznaczne z tym, iż nie wywiera ono żadnych skutków prawnych, a tym samym do osoby zgłaszającej zastosowanie znajdują przepisy art. 102 ust. 1 - 3 Prawa ochrony środowiska.

Mając na uwadze treść przepisu art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., uznać należy, iż dokonanie skutecznego zgłoszenia i tym samym zwolnienie z obowiązku określonego w art. 102 ust. 1 - 3 Prawa ochrony środowiska, uzależnione zostało wolą ustawodawcy od spełnienia przez zgłaszającego określonych w przepisie przesłanek. Zauważyć w związku z tym przyjdzie, iż przesłanki te są przesłankami kumulatywnymi. Skutek prawny czynności zgłoszenia zależy bowiem od łącznego ich spełnienia. Wszystkie one mają także materialnoprawny charakter. Od ich spełnienia uzależnione jest bowiem nabycie uprawnienia, jakim jest zwolnienie z obowiązku rekultywacji. Brak którejkolwiek z nich wyłączą natomiast możliwość skorzystania z tego uprawnienia i prowadzi do jego wygaśnięcia.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy administracji prawidłowo odrzuciły zgłoszenie skarżącego, dokonane na podstawie art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., uznając iż skarżący nie spełnił wszystkich przesłanek o których mowa w art. 12 ustawy.

Odnosząc wymienione przesłanki do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, iż wątpliwości nie budzi fakt, że skarżący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., tj. w dniu 1 października 2001 r. władał powierzchnią ziemi, której dotyczyło dokonane zgłoszenie, jak również fakt, iż na nieruchomości nastąpiło zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Spełnienie przez skarżącego tychże tylko warunków, nie jest jednak wystarczające do uwzględnienia jego zgłoszenia w rejestrze.

Kolejną konieczną przesłanką warunkującą skuteczność zgłoszenia jest zachowanie terminu ustanowionego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż aby zgłoszenie było skuteczne musiało zostać dokonane w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Odnosząc się do zagadnienia dochowania terminu w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia zanieczyszczenia, podzielić należy pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie skarżący uchybił temu terminowi.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od wskazania, iż termin określony w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., jest terminem materialnoprawnym, a nie jak podnosi strona skarżąca terminem procesowym. Nie można w związku z tym przyjąć, iż do terminu tego zastosowanie znajdować będzie przepis art. 57 § 5 kpa stanowiący, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym, czy też odpowiednio w przypadkach wskazanych w przepisie w dowództwie jednostki wojskowej, u kapitana statku lub w administracji zakładu karnego. Przepisy dotyczące terminów procesowych nie znajdują bowiem zastosowania do terminów prawa materialnego, stanowiących przesłankę nabycia prawa lub obowiązku materialnoprawnego.

Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego zasadniczo winno być oparte o kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, w ustawie materialnej, czy ustawie procesowej. W kwestiach wątpliwych winien być jednak oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać winno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co z kolei tylko w następstwie może wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2000 r., s. 285 – 286). Przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. przewiduje jako skutek niespełnienia warunków określonych w ustawie odrzucenie zgłoszenia, w drodze decyzji. Warunki dokonania skutecznego zgłoszenia określone natomiast zostały w art. 12 ust. 1 i 2. Wśród nich wymieniony został również termin do dokonania zgłoszenia. W myśl art. 12 ust. 4 ustawodawca nie przewidział zatem dla warunku w postaci terminu do dokonania zgłoszenia, innego skutku niż przewidziany w przypadku niezachowania pozostałych warunków. Skutek ten, bez względu na to który z wymaganych warunków nie zostanie spełniony polega na wydaniu decyzji o odrzuceniu zgłoszenia.

Skoro zatem decyzja w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych jednostki i stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, a niezachowanie terminu do dokonania zgłoszenia skutkuje wydaniem decyzji o odrzuceniu zgłoszenia, uznać należy, iż termin określony w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., jest terminem prawa materialnego. Stanowi on bowiem materialnoprawny warunek zwolnienia z obowiązku rekultywacji. Jego upływ powoduje z kolei wygaśniecie tego uprawnienia.

Zwrócić ponadto należy uwagę na to, iż w myśl art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ponieważ art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., uzależnia wszczęcie postępowania od dokonania zgłoszenia przez stronę, uznać należy, iż w niniejszym przypadku wszczęcie postępowania administracyjnego możliwe jest jedynie na wniosek strony. Tym samym dokonanie zgłoszenia stanowi formę wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 kpa. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe powtórzyć należy zatem jeszcze raz, iż w niniejszej sprawie skarżący uchybił terminowi do dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Skoro bowiem określony w tym przepisie termin jest terminem prawa materialnego, do którego nie mają zastosowania regulacje prawne dotyczące przepisów procesowych, uznać należy, iż nadanie zgłoszenia przesyłką w dniu 30 czerwca 2004 r. w Urzędzie Pocztowym, nie skutkowało zachowaniem terminu do dokonania zgłoszenia. Zgłoszenie doręczone zostało organowi w dniu 2 lipca 2004 r., a więc po upływie terminu i stąd też skoro skarżący nie spełnił warunku koniecznego do uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze, słusznie organ administracji wydał decyzję o jego odrzuceniu. Przypomnieć wszak wypada, iż określony w art. 12 ust. 1 termin, stanowi jeden z kumulatywnych warunków uwzględnienia zgłoszenia. Jego niedochowanie, stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy, skutkuje zaś odrzuceniem zgłoszenia.

Kolejną istotną kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy zanieczyszczenia ziemi dokonał inny podmiot, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. oraz czy skarżący jest następcą prawnym osoby poprzednio władającej powierzchnią ziemi na której nastąpiło zanieczyszczenie, w zakresie praw i obowiązków publicznoprawnych. Przechodząc do rozważenia tej kwestii, należy zatem przypomnieć, iż jednym z koniecznych warunków uwzględnienia zgłoszenie i tym samym zwolnienia władającego powierzchnią zmieni od obowiązku jej rekultywacji, jest w myśl art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., spowodowanie zanieczyszczenia albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu przez inny podmiot, niż władający ziemią.

Z § 1 aktu notarialnego z dnia 19 maja 1999 r. wynika, iż uchwałą Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy C Spółka Akcyjna, spółka ta na podstawie art. 463 pkt 1 Kodeksu handlowego połączyła się z B Spółka Akcyjna z siedzibą w P. Połączenie to polegało na przeniesieniu całego majątku B S.A.- będącej spółką przejmowaną, na C S.A. - będącą spółką przejmującą. Następnie uchwałą Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia zmieniona została nazwa spółki na A S.A. W wyniku przejęcia B S.A., w dniu 7 września 1999 r. wykreślona została z rejestru.

W związku z powyższym przyjąć należy, iż stosownie do treści art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, na podstawie którego nastąpiło połączenie spółek, z chwilą wykreślenia spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie jej prawa i obowiązku. Z tą też chwilą cały majątek czynny i bierny spółki przejętej przechodzi na spółkę przejmującą. Przejście majątku następuje w tym przypadku z mocy prawa, w drodze sukcesji uniwersalnej. Spółka przejmująca jest więc następcą prawnym "pod tytułem ogólnym". Chwila wykreślenia spółki przejętej z rejestru jest momentem, w którym następuje przeniesienie praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą. Zauważyć zatem należy, iż przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, nie wprowadza w tym zakresie wyłączenia co do praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Skoro zaś w przepisie nie sformułowano żadnych ograniczeń co do następstwa prawnego, a w szczególności nie wyłączono z niego żadnych praw i obowiązków uznać należy, iż przepis ten statuuje następstwo prawne pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna), obejmujące ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego, w tym również praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Uznać w związku z tym należy także, iż sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 i nast. Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 7091/98, M. Podat. 1999/11/40; wyrok NSA z dnia 27 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2508/94, POP 1997/5/169; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1160/05, niepub.). Wprawdzie w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się zakaz sukcesji co do praw o charakterze publicznoprawnym, jednakże przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego stanowi wyjątek w tym względzie. Z jego treści wynika bowiem wprost, iż spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej.

Nie można zatem zgodzić się twierdzeniem strony skarżącej, iż zasada sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia spółek wprowadzona została i to w zakresie ograniczonym dopiero ustawą z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037). Przepis art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych w swoim brzmieniu odpowiada bowiem art. 465 § 3 Kodeksu handlowego. Porównanie obydwu tych przepisów dodatkowo przemawia zatem za tym, iż zasada sukcesji co do praw i obowiązków publicznoprawnych znajdowała zastosowanie również pod rządami Kodeksu handlowego. Jeżeli natomiast chodzi o przepis art. 494 § 2 Kodeksu spółek handlowych, na który strona skarżąca się powołuje wskazać należy, iż stanowi on jedynie doprecyzowanie zakresu następstwa co do praw i obowiązków publicznoprawnych, poprzez przykładowe wyliczenie zakresu przedmiotowego sukcesji administracyjnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1160/05, niepub.). Zauważyć przy tym się godzi, iż przepis ten odnosi się jedynie do uprawnień i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych jakimi są decyzje. O następstwie co do praw i obowiązków publicznoprawnych wynikających bezpośrednio z przepisów prawa stanowi natomiast przepis art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych.

Z uwagi na powyższe, w świetle art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, podzielić należy pogląd wyrażony przez organ I instancji, iż strona skarżąca jest następcą prawnym B S.A., w tym również co do praw i obowiązków administracyjnych. Nie można w związku z tym uznać, iż B S.A. jest "innym podmiotem", o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Za podmiot taki można bowiem uznać jedynie podmiot, który nie jest związany prawnie, organizacyjnie czy też funkcjonalnie z dokonującym zgłoszenia. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Jednocześnie, jak wspomniano na początku, zauważyć przyjdzie, iż przepis art. 12 stanowi wyjątek od powszechnego obowiązku odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska. Nie sposób zatem uznać, iż od obowiązku tego mógłby zostać zwolniony następca prawny pod tytułem ogólnym. Wchodząc w prawa i obowiązki swojego poprzednika godził się bowiem tym samym z następstwami prawnymi związanymi z zanieczyszczeniem przejętych nieruchomości.

Skoro zatem strona skarżący jako sprawcę zanieczyszczenia powierzchni ziemi wskazał B S.A. przyjąć należało, iż nie spełniła on kolejnego koniecznego warunku do zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia rekultywacji, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.

Podsumowując powyższe rozważania uznać należy, iż w niniejszej sprawie organy administracji zasadnie odrzuciły zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi dokonane przez A S.A. na podstawie art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.- o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska ...), a tym samym zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalono skargę.