Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 201/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  i art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2020 r. sprzeciwu G. O. od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia - po wznowieniu postępowania - decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G. O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 marca 2018 r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa - po rozpoznaniu wniosku M. P. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod-kan, gaz, co, i zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz obwodem kablowym instalacji elektrycznej wewnętrznej na dz. nr [...], a także z wewnętrzną instalacją gazową, zewnętrzną instalacją kanalizacji opadowej wraz z dwoma szczelnymi zbiornikami retencyjnymi oraz utwardzeniem dojścia i dojazdu na dz. nr [...] i [...] obr 33 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie" jako 1 etap inwestycji pn.: "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami na działkach nr [...] i [...] obr 33 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie) na działkach nr [...] i [...] obr [...] j. ewid. Krowodrza".

Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 5 kwietnia 2018 r.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją na wniosek G. O. z uwagi na fakt, że bez własnej winy został on pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W dniu 21 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał postanowienie, w którym wezwał inwestora do doprowadzenia dokumentacji do zgodności z obowiązującymi dla tego terenu miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Z kolei 28 lutego 2019 r. zmieniono to postanowienie, nakładając na inwestora dodatkowo kolejne obowiązki.

Inwestor w piśmie z 25 marca 2019 r. odniósł się do nałożonych na niego obowiązków.

Decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji. Jako podstawę prawną swego działania organ l instancji wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 104 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż działka [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego, a jej właścicielowi G. O. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zrealizowana została przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..

Następnie w myśl art. 151 k.p.a. organ administracji zbadał, czy na przeszkodzie rozstrzygnięciu w przedmiocie uchylenia decyzji i wydaniu nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, nie stoją okoliczności wskazane w art. 146 k.p.a., tj. czy w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę oparta była o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Jednak obecnie na terenie objętym przedmiotową inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie-Łąki" zatwierdzony uchwałą nr CII/2668/18 Rady Miasta Krakowa z 23 maja 2018 r. (Dz.Urz.Woj.Małop.2018.3940) (zwany dalej mpzp 1) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów" zatwierdzony uchwałą nr XCVII/2493/18 Rady Miasta Krakowa z 14 marca 2018 r. (Dz.Urz.Woj.Małop.2018.2238) (zwany dalej mpzp 2). Projektowana inwestycja koliduje z ustaleniami mpzp 1\mpzp 2. Wobec powyższego organ i instancji uznał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie jest zgodny z ustaleniami ww. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i na tej podstawie stwierdził, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., które mogłyby stanowić przeszkodę do uchylenia decyzji dotychczasowej, zatem uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i odmówił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania "P. A. Majewskiego (Pełnomocnika Pana M. P. - inwestora)" Wojewoda Małopolski uchylił opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 ze zmianami) - zwanej dalej k.p.a.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że uznanie przez Prezydenta Miasta Krakowa G. O. za stronę we wznowionym postępowaniu pierwszoinstancyjnym jest słuszne. Projektant zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane wskazał w opisie do zagospodarowania terenu (str. 54 pkt m projektu budowlanego), iż w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji znajdują się m.in. działki wnioskodawcy o numerach [...] i [...] obr 33 Krowodrza. Mimo to, właściciel tych działek - G. O. nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu i nie został uznany za stronę, co skorygował organ l instancji w postępowaniu wznowieniowym. Prezydent Miasta Krakowa uznał zatem słusznie, iż zrealizowana została przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..

Zgodnie z brzmieniem art. 151 k.p.a., w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego i stwierdzenia, że zrealizowana została jedna z przesłanek wznowienia postępowania winna być wydana decyzja, w której uchylona zostanie decyzja dotychczasowa i wydana zostanie nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 146 k.p.a. dopuszczalność uchylenia decyzji jest ograniczona dwiema przesłankami, tj. upływem 10 - letniego i 5 - letniego terminu oraz brakiem możliwości uchylenia decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Pierwsza z ww. przesłanek nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zbadanie drugiej przesłanki, tj. czy w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji o pozwoleniu na budowę, zostało przez organ l instancji dokonane wadliwie.

Wojewoda Małopolski wyraził pogląd, że "analiza czy zapadłaby taka sama decyzja odnieść się musi do stanu prawnego obowiązującego w okresie pierwotnego orzekania w przedmiocie pozwolenia na budowę".

Dalej podkreślono, że w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (19 marca 2018 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywały (mpzp 1 obowiązuje od 14 czerwca 2018 r., a mpzp 2 od 7 kwietnia 2018 r.). Decyzję o pozwoleniu na budowę wydano na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. 2018 poz. 1945 ze zmianami) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, z tym, że przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie można stwierdzić wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz, w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Nieuznanie Pana Olchawskiego za stronę w pierwotnym postępowaniu pierwszoinstancyjnym trzeba zakwalifikować jako wadę ówczesnego postępowania. Jednak po usunięciu tej wadliwości należało ocenić, czy wadliwość ta ma wpływ na byt prawny decyzji ostatecznej.

W ocenie Wojewody przesłanka zawarta w art. 146 § 2 k.p.a. nie została prawidłowo zbadana, zatem postępowanie wymaga uzupełnienia o poprawnie przeprowadzone postępowania wyjaśniające, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji zapadłaby taka sama decyzja. Orzeczenie o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zapadło przedwcześnie, pozostawiając wątpliwości co do słuszności zajętego stanowiska. Prezydent Miasta Krakowa badał zasadność przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. w oparciu o ustalenia mpzp 1 i mpzp 2, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ l instancji nie zbadał, czy zapadłaby taka sama decyzja uwzględniając ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, co ma istotny wpływ na rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie. Sprawa winna być rozpatrzona w toku ponownie przeprowadzonego postępowania przez organ l instancji.

Jak wspomniano powyżej, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie zaistniały wymienione wyżej okoliczności.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody Małopolskiego zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. O.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym wydaniu decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 czerwca 2019 roku - pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy

2) art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że przesłanka zawarta w art. 146 § 2 k.p.a. nie została prawidłowo zbadana, a postępowanie wymaga uzupełnienia o poprawnie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego zostanie ustalone czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji zapadłaby taka sama decyzja, podczas gdy organ l instancji w sposób zgodny z prawem zbadał przesłankę zawartą w tym art. 146 § 2 k.p.a. i orzekł o braku możliwości wydania takiej samej decyzji

3) art. 65 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 t.j. z póz. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ l instancji powinien we wznowionym postępowaniu zbadać zgodność projektu budowlanego z decyzją nr [...] z dnia 27 września 2010 roku o ustaleniu warunków zabudowy, znak: [...], ze względu na wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...].[...] z dnia 19 marca 2018 roku zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi M. P. pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, w tym także we wznowionym postępowaniu, po stwierdzeniu, że istnieją przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej, sprawa jest rozstrzygana merytorycznie ponownie, w oparciu o obecny stan prawny i faktyczny, co prowadzi do wniosku, iż organ właściwie zbadał zgodność projektu budowlanego z postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "Bronowice-Stelmachów" oraz "Tonie-Łąki".

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł: o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 czerwca 2019, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody Małopolskiego narusza powyższy przepis, co powoduje konieczność jej uchylenia. Podniesione w sprzeciwie zarzuty Sąd w całości podziela.

Istota sporu w niniejszej sprawie pomiędzy organem I instancji i skarżącym z jednej strony, a organem odwoławczym i inwestorem z drugiej strony, sprowadza się do oceny, czy w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a po wznowieniu postępowania dla tego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie dwa plany miejscowe), którego ustalenia są odmienne niż ustalenia decyzji WZ, to czy po wznowieniu należy kierować się zapisami planu (planów), czy też decyzji WZ.

W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o zasadności sprzeciwu musi pociągać za sobą ocenę przez Sąd powyższej kwestii.

Jednocześnie powołany wcześniej art. 64e p.p.s.a., ogranicza kognicję sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu w tej konkretnej sprawie – wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 64e p.p.s.a. - kontrola zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie może ograniczać się wyłącznie do samej treści art. 138 § 2 k.p.a. To czy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest bowiem pochodną przyjęcia określonego poglądu w kwestii oparcia wydawanej po wznowieniu decyzji o pozwoleniu na budowę na zapisach obowiązujących obecnie planów miejscowych albo też wydanej wcześniej decyzji WZ.

W ocenie Sądu takie "szersze" rozpoznanie sprzeciwu jest nie tylko uzasadnione, ale wręcz konieczne w tych konkretnych okolicznościach.

Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że NSA przyjmuje również taką wykładnię art. 64e p.p.s.a. Na przykład w wyroku z dnia 3 marca 2019 r. wskazano: "(...) sąd administracyjny – dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej – nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji.

Przepis art. 64e) p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Powyższy przepis nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślić też należy, iż art. 64e) p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. (...) Podkreślić należy, iż przepisy Rozdziału 3a - "Sprzeciw od decyzji" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miały na celu przyspieszenie postępowania, a nie tworzenie fikcji kontroli legalności decyzji i doprowadzenie do przewlekłości postępowania. Przy takim rozumieniu art. 64e) p.p.s.a., jakie przedstawił Sąd pierwszej instancji, dana sprawa może być wielokrotnie przedmiotem sprzeciwu do sądu administracyjnego i dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną może okazać się, że prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające było zbędne, gdyż w danej sprawie przepisy powołane przez organ jako podstawa materialnoprawna nie znajdują zastosowania."

W świetle powyższego dopuszczalne i konieczne było przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie przedstawionym poniżej.

Wojewoda Małopolski wadliwie przyjął w zaskarżonej decyzji, że po wznowieniu postępowania rozpoznaje się sprawę na nowo przyjmując stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania pierwotnej decyzji. Do przyjęcia takiego stanowiska brak jest jakichkolwiek podstaw.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, że w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem zaistniały przesłanki wznowienia postępowania tj. G. O. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę z dnia 19 marca 2018 r. nr [...], znak: [...]

Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że orzekając na podstawie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. postępowanie przeprowadza się na nowo, uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny. I tak na przykład M. Przybysz stoi na stanowisku, że "Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania" (Przybysz Piotr Marek. Art. 151. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019.). Podobne wnioski wynikają również z innych komentarzy do omawianego przepisu (Chróścielewski Wojciech. Art. 151. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019 oraz Kiełkowski Tadeusz. Art. 151. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019).

Jednoznaczne stanowisko zajmuje się także w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2467/14 (LEX nr 2106667) wskazał: "Skoro zaistniała przesłanka wznowienia, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy "otwiera się na nowo" i należy wydać nową decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Niedopuszczalne jest prowadzenie po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowania zmierzającego do oceny spełnienia przesłanek art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., dlatego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy umorzyć, przy jednoczesnym uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.".

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. II OSK 358/09 (LEX nr 592074): "W skardze kasacyjnej skierowanej przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jej autor, wskazując w zarzutach na rzekomo naruszone przepisy k.p.a., p.p.s.a. i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), wskazywał na wadliwe, w jego ocenie, stanowisko Sądu I instancji, aprobujące decyzje organów orzekających, które wydały swoje rozstrzygnięcia stosując nieaktualne przepisy prawa materialnego. W ocenie kasatora organy, po wznowieniu postępowania administracyjnego, powinny stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania, a nie w dniu wydawania decyzji ostatecznej, kończącej wznowione następnie postępowanie. Zasada ta, w szczególności w przypadku decyzji o charakterze konstytutywnym, nie jest kwestionowana, zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce prawa administracyjnego".

Jak wynika z powyższych cytatów wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że orzekanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. sprowadza się do zbadania wpływu przesłanki wznowienia na treść decyzji pierwotnej nie znajduje żadnego uzasadnienia i jest pozbawione podstaw.

Również nieprawidłowe jest ustalenie Wojewody Małopolskiego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wygasła. W tym zakresie słusznie skarżący powołuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 215/19. W wyroku tym Sąd badał datę wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym sytuacja była analogiczna do tego stopnia, że jednym z planów miejscowych był także plan "Tonie – Łąki" (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r.).

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił: "Zdarzeniem, z którym art. 65 upzp wiąże skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Tak jak stwierdził to organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych na ogół mówi się w tym kontekście o wejściu w życie planu, ale zwykle stwierdzeniu temu nie towarzyszą głębsze rozważania, a pada ono przy okazji formułowania ocen na inni temat. Tymczasem, zdaniem Sądu, to, czy chodzi o datę uchwalenia, czy też wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może mieć istotne znaczenie. W ocenie Sądu momentem relewantnym jest już data uchwalenia planu. Przemawia za tym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale także jego wykładnia systemowa. Zasadą jest, że zagospodarowanie przestrzenne ma być podporządkowane ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja ustalająca warunki zagospodarowania terenu stanowi jedynie "protezę" umożlwiającą realizację inwestycji na wypadek braku planu. Procedura uchwalania planu jest jawna, a organ planistyczny zobowiązany jest do publikowania stosownych informacji jej dotyczących. Treść uchwalonego (i opublikowanego – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) planu jest organowi znana. Nadto, jak stwierdził WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1180/17 (wyrok z dnia 8 grudnia 2017 r.) "plan miejscowy, który jeszcze nie wszedł życie, nie może wprawdzie sterować zachowaniami swoich adresatów jako akt normatywny, ale samo jego uchwalenie może być zdarzeniem prawnym, do którego przypisane są określone skutki, np. skutek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy". W kontekście powyższych uwag przyjąć należy, że użycie w art. 65 ust. 1 pkt 2 sformułowania "uchwalono plan miejscowy" było zabiegiem zamierzonym, a doszukiwanie się w nim innej treści nie ma dostatecznego uzasadnienia. (por. też J. Jaworski, Komentarz do art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX/el. teza 2).

Przesłanka negatywną, uniemożliwiającą nastąpienie prawnego skutku w postaci wygaśnięcia decyzji wz jest "wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Jak wyżej wskazano, przesłanka ta ma znaczenie tylko wtedy, gdy istnieje w momencie zdarzenia, do którego skutek ten jest, co do zasady, przypisany. Wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie następuje zatem tylko i wyłącznie wtedy, gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego przed dniem podjęcia przez radę gminy uchwały o planie".

W pełni podzielając te rozważania trzeba zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 19 marca 2018 r. i stała się ostateczna z dniem 5 kwietnia 2018 r. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Bronowice – Stelmachów" został uchwalony już 4 dni przed wydaniem pozwolenia na budowę tj. 14 marca 2018 r. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 23 marca 2018 r. i weszła w życie 7 kwietnia 2018 r. Skoro skutek w postaci wygaśnięcia z mocy prawa decyzji WZ nastąpił już w dacie uchwalenia planu miejscowego czyli 14 marca 2018 r., to Prezydent Miasta Krakowa nie miał kompetencji, by 19 marca 2018 r. wydawać na podstawie tej decyzji pozwolenie na budowę.

Porównanie powyższych dat sprawia wrażenie swego rodzaju "wyścigu" procedury pozwolenia na budowę z procedurą planistyczną. Decyzję o pozwoleniu na budowę doręczono wyłącznie zarządcy drogi (który jednak nie był stroną postępowania jako jednostka Gminy Miejskiej Kraków) oraz właścicielom działek inwestycyjnych – których jako pełnomocnik reprezentował inwestor, prywatnie mąż i ojciec pozostałych współwłaścicieli, przy czym decyzja została mu doręczona już w dniu jej wydania (k. 23 i 24 akt sprawy pozwolenia na budowę). Tylko takie natychmiastowe doręczenie i brak zaskarżenia decyzji korzystnej dla właścicieli nieruchomości pozwoliły na uzyskanie przez tę decyzję waloru ostateczności jeszcze przed datą wejścia w życie uchwalonego już wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bronowice – Stelmachów".

W świetle kolejności następowania tych zdarzeń pominięcie G. O. jako strony postępowania o pozwolenie na budowę może sprawiać wrażenie celowego działania. Trzeba przypomnieć, że na k. 54 projektu budowlanego projektant wymienił należące do niego działki nr [...] i [...] jako znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem nie ulega wątpliwości, że skarżący winien być stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W interesie inwestora było, aby pozwolenie na budowę uzyskało przymiot ostateczności przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w sposób jednoznaczny uniemożliwiał realizację inwestycji. Tymczasem od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (19 marca 2018 r.) do wejścia w życie tego planu miejscowego (7 kwietnia 2018 r.) mijało zaledwie 19 dni. Konieczność doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę również pozostałym, wskazanym przez projektanta, stronom postępowania praktycznie uniemożliwiałaby uzyskanie przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności przed datą wejścia w życie uchwalonego już wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji uniemożliwiałaby również realizację inwestycji.

Z tych też powodów Sąd nie znalazł podstaw, by prawa inwestora stawiać przed uprawnieniami pominiętej strony postępowania tj. skarżącego G. O..

Dodatkowo na marginesie należy wskazać na błąd redakcyjny w sentencji zaskarżonej decyzji. Mianowicie wskazano w niej, że decyzję wydano "po rozpatrzeniu odwołania Pana A. M. (Pełnomocnika Pana M. P. - inwestora)". Pełnomocnik nie ma własnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, lecz działa w imieniu i na rzecz mocodawcy. Organ w istocie rozpoznał odwołanie M. P., działającego przez pełnomocnika. Wprawdzie uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, jednakże warto Wojewodzie Małopolskiemu zwrócić uwagę, by błędów takich unikał w przyszłości.

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).