Wyrok NSA, sygn. akt OSK 742/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ogólnie
journal: Dz.U. 1956 nr 19 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr), Sędziowie NSA Stanisław Nowakowski, Małgorzata Stahl, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Cezarego N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 marca 2004 r. sygn. akt SA/Bk 1176/03 w sprawie ze skargi Cezarego N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia 11 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie klasyfikacji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 marca 2004 r., SA/Bk 1176/03 oddalił skargę Cezarego N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia 11 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie klasyfikacji gruntów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że przedmiotem postępowania jest zmiana klasyfikacji należącego do Cezarego N. gruntu o ogólnej powierzchni 0,9976 ha złożonego z działek położonych w obrębie wsi Z. gmina Z., oznaczonych numerami: 28/5-28/19. Klasyfikacja gleboznawcza tych gruntów została zatwierdzona w dniu 7 września 1960 r. i następnie została zaktualizowana w 1983 r. Żądający przekwalifikowania tych gruntów wnioskodawca powołał się na fakt ich degradacji wynikającej z kilkuletniego odłogowienia, tworzenia zastoisk wodnych i letniego przesuszania. Wnioskodawca do swojego wniosku załączył operat techniczny gleboznawczej klasyfikacji gruntów, sporządzony przez uprawnionego klasyfikatora gleboznawczej klasyfikacji gruntów mgr inż. Henryka C. Wynika z niego, że działki nr 28/10, 28/11, 28/18 są użytkowane jako grunty rolne, natomiast pozostałe działki aktualnie użytkowane są jako pastwisko, mimo, że na pierwotnej mapie klasyfikacyjnej określono je jako grunt rolny klasy R III b. Na podstawie dokonanych odkrywek glebowych i badania gleby klasyfikator uznał, iż należy zaliczyć je do IV klasy bonitacyjnej i przeklasyfikować jako pastwisko - Ps IV. Jednakże w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntu organ stwierdził, iż ustalenia faktyczne będące podstawą tego projektu są całkowicie niezgodne z rzeczywistością. Na podstawie dowodu z miejscowych oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonego w dniu 2 czerwca 2003 r. z udziałem skarżącego przez trzech pracowników Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w B. stwierdzono, że na działkach nr 28/5 i 28/6 znajduje się budynek zakładu produkcji mebli, część działek nr 28/8-28/12 zajmuje składowisko gruzu, na działce nr 28/7 znajduje się wiata na meble a pozostałe działki od kilku lat są ugorem. Dodatkowe oględziny przeprowadzone w dniu 13 czerwca 2003 r. w postępowaniu odwoławczym dały podstawę do stwierdzenia, że na tej części przedmiotowego gruntu brak jest oznak użytkowania ich jako pastwisko. Żadna też z działek nie była użytkowana jako grunt rolny. Komisje przeprowadzające dowód pobrały też dwie próbki gleby z działek nr 28/8 i 28/14. Przeprowadzone badanie tych próbek przy użyciu laski gleboznawczej dało podstawę do ustalenia, że gleba ta odpowiada klasie R III 3-3b, a więc takiej, jaka wynika z aktualnej ewidencji. Przeprowadzone postępowanie dało więc podstawę do stwierdzenia, że ustalenia "operatu technicznego" klasyfikatora Henryka C. nie odpowiadają prawdzie i wobec tego brak jest podstaw do zmiany klasyfikacji gruntu. Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne grunty wyłączone z rolnych lub leśnych na cele niezwiązane z produkcją rolną i zabudowane wyłącza się z klasyfikacji, nadając jej symbol "Ba". W stosunku do nich powinno być podjęte postępowanie dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Brak jest więc podstaw do zmiany ich klasy, podobnie jak gruntu wskazanego jako pastwisko. Grunt ten stanowi nieużytek na gruncie rolnym, nie zostało urządzone na nim pastwisko i nie zmieniła się jakość gleby mogąca mieć wpływ na jej klasę. Wszystkie te zarzuty ze skargi są gołosłowne i nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiale sprawy. Skarżący nie wskazał, jakich dowodów nie dopuściły organy, jakich faktów dotyczących sprawy nie wyjaśniły i jakie wyjaśnienia skarżącego zignorowały. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów z odwołania dotyczących badania gleby. Nie znajduje też, zdaniem Sądu, potwierdzenia zarzut odmowy wglądu do akt i udostępnienia stronie odpisów z tych akt. Według Sądu wszystkie zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Cezary N. reprezentowany przez adwokat Agnieszkę Z.-G. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, iż wydany został przy naruszeniu prawa w postaci:

1. niewłaściwego zastosowania przepisu art. 151 oraz art. 145 par. 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia prawa w postaci:

1/ niewłaściwego zastosowania przepisów art. 138 par. 1 Kpa poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo że w I instancji doszło do naruszenia prawa w postaci:

a/ niewłaściwego zastosowania art. 7, w zw. z art. 77 Kpa poprzez zaniechanie zbadania klasy oraz rodzaju wszystkich gruntów objętych wnioskiem,

b/ niewłaściwego zastosowania art. 80 Kpa poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, co w szczególności przejawia się odmową przyznania wiarygodności operatowi technicznemu gleboznawczej klasyfikacji autorstwa Henryka C. - skutkiem czego doszło do błędnego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że grunty objęte wnioskiem nie są pastwiskami, a przy tym gruntem klasy IV,

c/ niewłaściwego zastosowania przepisów Załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów /Dz.U. nr 19 poz. 97/ poprzez zaniechanie przyznania, że grunty objęte wnioskiem są gruntami klasy IV,

d/ błędnej wykładni przepisu pkt 1 ppkt 4 Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/ poprzez przyjęcie, że pastwiskami są tylko te grunty, na których prowadzony jest wypas, kiedy przepis stanowi jedynie o przesłance "z reguły wypasane",

e/ niewłaściwego zastosowania par. 68 ust. 1 pkt 4, w zw. z przepisami Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., którym wyżej mowa, poprzez zaniechanie przyznania, że grunty objęte wnioskiem są pastwiskami,

2/ niewłaściwego zastosowania przepisu art. 136 Kpa poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji uchybił zasadzie prawdy obiektywnej,

3/ niewłaściwego zastosowania art. 6 Kpa, w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez odmowę zmiany wpisów w ewidencji z powołaniem na zwyczaj, zgodnie z którym nie zmienia się wpisów o jeden stopień klasyfikacji, pomimo że zwyczaj ten nie ma umocowania w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a przy tym jest wprost sprzeczny z ustawowym obowiązkiem prowadzenia ewidencji,

2. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi, iż grunty wyłączone z gruntów rolnych lub leśnych na cele niezwiązane z produkcją rolną i zabudowane wyłącza się z klasyfikacji, nadając im symbol "Ba", kiedy przepis ten nie wyraża takiej normy. Z uwagi na powyższe wnoszono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok w I instancji.

Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wystąpił z wnioskiem o zmiany danych ujawnionych w ewidencji gruntów poprzez wpisanie, iż działki jego są pastwiskami klasy IV /Ps IV/, a nie, jak to stanowią zapisy ewidencji, gruntami ornymi klasy III. Organy administracji odmówiły zmiany zapisów ewidencji stwierdzając, że grunty te są gruntami ornymi, a nie pastwiskami, a ponadto spełniają przesłanki klasy III, a nie IV. Przyjęcie to nastąpiło z uchybieniem przepisów prawa. Po pierwsze, skoro wniosek obejmował 14 działek, to organ powinien zbadać grunt wszystkich 14 działek, a nie ograniczać się do zbadania gleby jedynie dwóch z nich. Skoro przedmiotowe działki są rzekomo glebami klasy III, to dlaczego w odpowiedzi na skargę wskazuje się na rzekomy zwyczaj, niebędący normą prawa powszechnie obowiązującego, przy tym sprzeczny z art. 6 Kpa w zw. z art. 20 ust. 3 Prawa kartograficznego i geodezyjnego. Po drugie nie sposób podzielić stanowiska, że pastwiskiem może być tylko ten grunt, który jest stale wypasany. Przepis pkt 1 ppkt 4 Załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje, bowiem, że pastwiskiem są grunty "z reguły wypasane". Jak można, zdaniem skarżącego domniemywać, intencją ustawodawcy było ułatwienie klasyfikacji. Po trzecie, skoro prowadzenie wypasu nie jest przesłanką zakwalifikowania danego gruntu, jako pastwiska, to bez znaczenia pozostaje tu fakt czy na gruncie tym posadowiony został budynek. Decydują tu właściwości gruntu, w tym w szczególności rodzaj traw. Jeżeli więc fakt posadowienia budynku nie jest warunkiem wystarczającym do uznania danego gruntu za teren budowlany, ponieważ stosownie do przepisów ww. Załącznika działka musi posiadać przeznaczenie budowlane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to organ zobowiązany jest dokonać klasyfikacji przedmiotowych nieruchomości jako pastwiska. Po czwarte argument, że posadowienie budynku wyklucza kwalifikację danego gruntu jako pastwiska mógłby dotyczyć jedynie działek, na których budynek ten jest posadowiony, a nie wszystkich objętych wnioskiem.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Wojewoda P. wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne grunty wyłączone z rolnych lub leśnych na cele niezwiązane z produkcją rolną i zabudowane wyłącza się z klasyfikacji nadając im symbol "Ba". W stosunku do nich powinno być podjęte postępowanie dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Brak jest, więc podstaw do zmiany ich klasy, podobnie jak gruntu wskazanego jako pastwisko. Wniosek skarżącego dot. zmiany klasyfikacji gruntów na 15 działkach. W trakcie wizji terenowej nie stwierdzono żeby na działkach od nr 28/5 do nr 28/19 dla których wnioskowano zmiany użytku i klasy występowała zwarta wieloletnia roślinność złożona z traw, roślin motylkowych i ziół, świadcząca o istniejącym tam pastwisku trwałym. W definicji pastwiska nie jest najważniejszy fakt wypasania czy "z reguły wypasania", lecz jakość i zwartość występujących traw, co powinno być udokumentowane w razie występowania takiego przypadku w opisie odkrywki glebowej.

Organ II instancji nie odmówił uznania gleby na podstawie zwyczajowo przyjętej zasady, że nie zmienia się klasyfikacji o jedną klasę, ale odmówił poprzez zbadanie gleby na podstawie odkrywek glebowych, stwierdzając istnienie tam rzeczywiście gruntu ornego R III b. Wykonanie badań kontrolnych odbyło się w sposób prawidłowy, bowiem badanie kontrolne nie wykonuje się w granicach działki, lecz w granicach konturów użytków lub klas. Wybudowanie budynku nie może mieć wpływu na zmianę rodzaju użytku lub klasy gruntu. Do czasu wyłączenia tego gruntu z produkcji rolniczej, pozostaje on nadal gruntem rolnym, w tym przypadku gruntem ornym klasy R III b.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

Oceniając zasadność wniesionej przez Cezarego N. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 marca 2004 r. stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Cezary N. w swym piśmie z dnia 12 marca 2002 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w Białymstoku wniósł o przekwalifikowanie gruntów na działkach wymienionych we wniosku, o powierzchni ogólnej 0,9976 ha położonych we wsi Z. ponieważ jego zdaniem dane w tym zakresie zawarte w ewidencji gruntów nie odpowiadają stanowi faktycznemu na gruncie w zakresie użytków gruntowych i klas gruntów.

Następnie przedstawił jako potwierdzający słuszność jego żądania projekt aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów dotyczący ww. nieruchomości sporządzony dnia 26 września 2002 r. przez uprawnionego klasyfikatora inż. Henryka C. Z projektu tego wynika, że działki oznaczone numerami 28/10, 28/11 i 28/18, które zgodnie z pierwotną mapą klasyfikacyjną zaliczone zostały do klasy R III b-3b użytkowane są od wielu lat jako grunty orne, posiadają one wszystkie cechy klasy R III b i stąd według klasyfikatora nie ma podstaw do przekwalifikowania tych gruntów. Natomiast pozostałe działki oznaczone numerami: 28/5-28/9, 28/13-28/17 aktualnie użytkowane są jako pastwisko i w związku z tym należy je przeklasyfikować przenosząc je z użytku rolnego klasy R III b do Ps IV. Stwierdzenie, że część działek użytkowana jest jako grunty orne a część jako pastwisko nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji sprawy a szczególności w Protokole oględzin działek objętych wnioskiem Cezarego N. przeprowadzonych w dniu 2 czerwca 2003 r. oraz Protokołach z dnia 5 sierpnia 2003 r. z badania użytków i klas gruntów w działkach od nr 28/5-28/19 we wsi Z. Otóż z dokumentów tych wynika, że działki o numerach 28/10, 28/11 i 28/18, które według klasyfikatora są użytkowane od lat jako grunty orne zostały przeznaczone na składowisko gruzu. Grunty te są gruntami ornymi, ale wynika to z faktu, że ugory a takimi jest faktycznie przedmiotowy grunt - zawarty w konturze gleby klasy R III b- zalicza się zgodnie z Załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/ do gruntów ornych. Z kolei z działek, które według klasyfikatora miały być "aktualnie użytkowane jako pastwisko", działki nr 28/5 i 28/6 zabudowane są budynkiem, w którym prowadzona jest produkcja mebli a na pozostałej części gruntu urządzony został plac manewrowy, działka nr 28/7 zabudowana jest wiatą przeznaczoną na materiały do produkcji mebli oraz opał, a działki nr 28/8 i 28/9 wraz z ww. działkami nr 28/10, 28/11 i 28/18 stanowią składowisko gruzu. Pozostałe działki stanowią ugór porośnięty chwastami i małą ilością traw, brak jest przy tym jakichkolwiek oznak użytkowania tych gruntów jako pastwiska. Okolicznościom tym nie zaprzeczył skarżący podpisując protokół oględzin działek. Tymczasem klasyfikator w sporządzonym przez siebie projekcie aktualizacji klasyfikacji gleboznawczej stwierdził nie to, że omawiane grunty charakterem swym odpowiadają pastwisku, ale, że aktualnie są użytkowane jako pastwisko, a to nie odpowiada prawdzie /czyli pastwisko jest urządzone m.in. na gruntach zabudowanych, czy stanowiących składowisko gruzu/.

W ewidencji gruntów w użytkach rolnych wymienione są pastwiska trwałe. Według pkt 1 ppkt 4 wyżej wymienionego Załącznika nr 6 do powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do pastwisk trwałych zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością /złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół/, z reguły wypasane, a rejonach górskich- hale połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz wypasane. Grunty, które klasyfikator zaklasyfikował w tej sprawie do pastwiska nie odpowiadają swym charakterem wymogom pastwiska, o którym mowa w cyt. Załączniku przede wszystkim ze względu na występującą na nich roślinność. Są one, bowiem porośnięte głównie roślinnością charakterystyczną dla ugorów tj. chwastami i małą ilością traw. Bez znaczenia, zatem pozostają przedstawione w skardze kasacyjnej rozważania czy do pastwisk trwałych zalicza się tylko grunty wypasane czy też mogą to być także grunty, na których wypasu się nie prowadzi skoro przedmiotowe grunty za pastwisko w rozumieniu omawianych przepisów uznane być nie mogą. Przesądzające jednak o niemożności przeklasyfikowania części gruntów stanowiących własność Cezarego N. położonych we wsi Z. - znaczenie mają dokonane w dniu 5 sierpnia 2003 r. badania gleboznawcze przeprowadzone na działkach o numerach 28/8 i 28/14, których wyniki wskazują, że są to grunty klasy R III b a to oznacza, że grunty te nie uległy- od czasu poprzedniej klasyfikacji- degradacji uzasadniającej zmianę klasy gruntu. Nie są przy tym zasadne zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej, iż badania gleboznawcze zostały przeprowadzone niewłaściwie, ponieważ próbki gleby powinny być pobrane z wszystkich działek skarżącego a nie tylko z dwóch. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów /Dz.U. nr 19 poz. 97/ poszczególne typy gleby i klas ustalane są na gruncie w konturach. Stąd też nie wszystkie grunty znajdujące się w ramach tego samego konturu dotyczącego określonej klasy gleby muszą być poddawane badaniu gleboznawczemu. Wszystkie, bowiem grunty wchodzące w skład jednego konturu dotyczącego klasy gleby odpowiadają tej samej klasie gleby. Nie ma zatem potrzeby przeprowadzać wzmiankowanych badań na całym obszarze objętym tym konturem. Wystarczające jest badanie metodą reprezentacyjną. Podzielić natomiast należy zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył treść art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne niezgodną z rzeczywistym brzmieniem tego przepisu, ale uchybienie to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma wpływu na ocenę tego wyroku dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku wniesionej od niego skargi kasacyjnej.

Z uwagi na to, że zarzutów skargi kasacyjnej Cezarego N. nie można było uznać za zasadnych skargę tę na podstawie art. 184 ustawy z dnia 39 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ należało oddalić.