Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1263/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 61 par 3, 188, 197 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2018 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1796/18 ze skargi Z.E. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1796/18 ze skargi Z. E. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - P.p.s.a., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji odwołał się do regulacji art. 330 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206, z późn. zm.) - ustawa o cudzoziemcach oraz do poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II OZ 231/18. Następnie Sąd wskazał, że skarżąca wykazała istnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., albowiem istnieje realne ryzyko, że po powrocie do kraju pochodzenia jej były mąż będzie podejmował wszelkie środki w celu odebrania jej małoletnich synów. Sąd ocenił, iż przekonujące jest powołanie się przez cudzoziemkę na opracowanie dotyczące informacji o kraju pochodzenia, z którego wynika, że to mężczyzna sprawuje władzę rodzicielską po rozwodzie, bowiem dzieci stanowią "własność" ojca i jego rodziny. Skoro obecnie dzieci przebywają pod opieką matki za wiarygodne należało uznać twierdzenie, że dzieci boją się ojca i nie chcą z nim mieszkać, zwłaszcza, że według twierdzeń skarżącej cudzoziemki - stosował wobec nich przemoc fizyczną. W przypadku przejęcia przez niego opieki nad dziećmi ich ponowny powrót na terytorium Polski może okazać się niemożliwy. Ponadto Sąd wskazał, że przymusowe opuszczenie Polski przez cudzoziemkę przed rozpoznaniem sprawy przez sąd pozbawi ją i jej małoletnie dzieci nie tylko możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, a tym samym skorzystania w pełnym zakresie z prawa do sądu. Skarżąca nie jest bowiem reprezentowana w postępowaniu przez pełnomocnika.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Skarżący organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., polegające na uznaniu, iż przedstawiona przez cudzoziemkę skardze na decyzję organu odwoławczego argumentacja, co do możliwości wystąpienia negatywnych i nieodwracalnych skutków dla jej rodziny w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej wstrzymanie, podczas gdy po pierwsze uzasadnienie przedmiotowego wniosku odnosi się wyłącznie do decyzji orzekającej o zobowiązaniu skarżącej oraz jej małoletnich dzieci do powrotu, która to decyzja nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i jest decyzją ostateczną, albowiem cudzoziemka nie wniosła od niej odwołania, a ponadto argumentacja ta odnosi się wyłącznie do okoliczności, które zostały uznane przez organy obu instancji za udowodnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.

Istotną okolicznością, która niewątpliwie rzutuje na ocenę zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jest przede wszystkim treść obowiązków i zakazów nałożonych na skarżącą tym rozstrzygnięciem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, że wniosek skarżącej dotyczący wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ sprzeciwia się temu charakter aktu będącego przedmiotem wniosku.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o odmowie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych i zgody na pobyt tolerowany cudzoziemce i jej małoletnim dzieciom. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 348 i art. 351 ustawy o cudzoziemcach.

Zaskarżona decyzja orzekająca o odmowie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych i zgody na pobyt tolerowany dotyczy odmowy udzielenia określonego typu zezwolenia na pobyt, nie zawiera żadnych nakazów czy zakazów, które można byłoby egzekwować. W związku z wydaniem ww. decyzji skarżącej nie dotyczy obowiązek dobrowolnego opuszczenia terytorium Polski, albowiem zgodnie z art. 299 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie: 1) 30 dni od dnia, w którym decyzja: a) o odmowie przedłużenia mu wizy Schengen lub wizy krajowej, udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, decyzja o umorzeniu postępowania w tych sprawach lub decyzja o cofnięciu mu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub b) o odmowie nadania mu statusu uchodźcy lub udzielenia ochrony uzupełniającej, o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia mu ochrony międzynarodowej lub decyzja o pozbawieniu go statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, lub c) o cofnięciu zgody na pobyt ze względów humanitarnych - stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia - od dnia, w którym decyzja została cudzoziemcowi doręczona.

Sam fakt wydania decyzji odmownej nie wiąże się ze skutkiem wydalenia cudzoziemki z dziećmi, taki skutek wywołuje jedynie decyzja o zobowiązaniu do powrotu.

Jak wynika z akt sprawy, Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o zobowiązaniu Z. E. wraz małoletnimi dziećmi do powrotu, na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 ustawy o cudzoziemcach. Skarżąca nie odwołała się od powyższej decyzji, a zatem jest ona ostateczna. Decyzja powyższa była konsekwencją wcześniejszej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] r. o odmowie nadania statusu uchodźcy, która została utrzymana w mocy decyzją Rady do Spraw Uchodźców z [...] r. Skarga na tę decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3013/15. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ponadto wiadomo z urzędu, że cudzoziemka złożyła ponowny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a w wyniku przeprowadzonego postępowania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] r. odmówił udzielenia cudzoziemce i jej dzieciom statusu uchodźcy, a decyzją z [...] r. nr [...] Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1856/16, który nie jest prawomocny.

Wprawdzie decyzja o zobowiązaniu do powrotu jest konsekwencją wydania decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy, to jednak, wobec treści art. 330 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, możliwe jest zastosowanie w warunkach sprawy, poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z 13 marca 2018 r. sygn. akt II OZ 231/18. Ponieważ decyzja zobowiązująca skarżącą do powrotu jest ostateczna i podlega wykonaniu, to zastosowanie znajduje art. 330 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie wykonuje się, gdy wobec cudzoziemca toczy się postępowanie w sprawie udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych, zgody na pobyt tolerowany. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że cudzoziemiec ma prawo przebywać w Polsce w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia mu ww. zezwoleń, przy czym odnosi się to do postępowania w administracyjnym toku instancji i trwa do jego zakończenia decyzją ostateczną. W warunkach rozpoznawanej sprawy można uznać, że w przypadku wydania w pierwszej kolejności decyzji o zobowiązaniu do powrotu, a następnie dopiero decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt tolerowany czy zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych, zasadnym wydaje się rozważenie możliwości zastosowania instytucji wstrzymania wykonania w stosunku do tej ostatniej decyzji – wbrew wcześniej wyrażonemu stanowisku o braku podstaw ku temu z uwagi na charakter tej decyzji. W tych szczególnych okolicznościach ochrona tymczasowa przewidziana w art. 61 § 3 P.p.s.a. polegać by mogła bowiem na rozciągnięciu skutków, o których mowa w art. 330 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, również na etap postępowania sądowego w sprawie udzielenia ww. zezwoleń (por. postanowienie NSA z 13 marca 2018 r. sygn. akt II OZ 231/18, [w:] CBOSA).

Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe, jeśli strona wykaże, że zmiana w jej życiu osobistym, jaka nastąpi wskutek powrotu do kraju pochodzenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Polski oraz innych państw obszaru Schengen, będzie miała charakter znacznej szkody lub wywoła trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W ocenie NSA, skarżąca takich przesłanek nie wykazała, a argumentacja podana we wniosku nie mogła stanowić podstawy do jego uwzględnienia.

Skarżąca podała, że wykonanie decyzji może spowodować niemożliwe do odwrócenia skutki dla niej oraz rodziny. Podała, że wobec niej wydana została ostateczna decyzja o zobowiązaniu do powrotu. Wobec tego niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może skutkować jej wydaleniem z terytorium RP. Skarżąca podała, że to z kolei wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ jej mąż może spróbować odebrać jej dzieci, a także stosować wobec całej rodziny przemoc fizyczną. Wskazała, że dzieci boją się ojca i nie chcą z nim mieszkać. Wskazała także, że w kraju jej pochodzenia to mężczyzna sprawuje władzę rodzicielską po rozwodzie. Ryzyko odebrania dzieci przez byłego męża jest duże, a ucierpią na tym dzieci. W piśmie procesowym z dnia z 31 lipca 2018 r. podniosła również, że chciałaby aktywnie uczestniczyć w postępowaniu sądowym, a ewentualne wydalenie uniemożliwi obronę jej swoich praw.

Wyjaśnić trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest wyłącznie ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom. Sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Argumentacja skarżącej odwołująca się do ryzyka odebrania dzieci przez ich ojca w przypadku powrotu do kraju pochodzenia, a także twierdzenia o stosowaniu wobec rodziny przemocy, jak zasadnie wywiódł organ w zażaleniu, nie może być przedmiotem oceny pod kątem przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Kwestie te w niniejszej sprawie były bowiem przedmiotem merytorycznej oceny orzekających w sprawie organów administracji, a w dalszej kolejności będą przedmiotem również oceny zasadności skargi w ramach stosownego zarzutu. Z tego względu w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie może oceniać prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, do czego dąży skarżąca.

Również sam fakt niereprezentowania skarżącej przez fachowego pełnomocnika nie jest wystarczający do uznania, że konieczne jest udzielenie ochrony tymczasowej. Z okoliczności braku zastępstwa procesowego po stronie cudzoziemki nie można automatycznie wywieść, że zostanie pozbawiona prawa do sądu w sytuacji braku osobistego udziału w rozprawie. Skarżąca może na każdym etapie postępowania wystąpić z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie adwokata lub radcy prawnego, z czego jak dotychczas nie skorzystała.

Z uwagi na zasadność zarzutów zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.