Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 211/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 1 i 2, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a, 2, 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg B. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2019 r., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Wójta Gminy z dnia 22 października 2018 r. o numerach: [...], [...], [...], [...].


UZASADNIENIE

Decyzjami z 22 października 2018 r. Wójt Gminy ustalił B. B. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej sieci wodociągowej dla działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [..]-[..] położonych w obrębie K., gmina T., w wysokościach – odpowiednio – 1872,00 zł, 1602,00 zł, 1587,00 zł i 1587,00 zł oraz zobowiązał B. B. do zapłaty ustalonych kwot po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzje o ustaleniu opłaty stały się ostateczne, na rachunek bankowy Gminy.

Odwołanie od powyższych decyzji wniósł B. B. wskazując, że w dacie ustalania wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń wodociągowych nie był właścicielem działek nr [..]-[..]. Ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonała bez jego wiedzy i zgody pod jego nieobecność. Wyjaśnił, że do działki nr [..] nie było prowadzone żadne przyłącze wodociągowe, więc wartość tej działki nie mogła wzrosnąć. Działki nr [..] i [..] nie mają możliwości podłączenia, gdyż nie mają zaworów. Ponadto, wskazał, że plan sieci wodociągowej do działek o numerach [..]-[..] został wykonany przez właścicieli poszczególnych działek i opiewał na kwotę 6.500 zł. Gmina wykonała tylko roboty założenia sieci. Wskazał, ze sieć wodociągowa została położona na jego działce nr [..] i przesyłana na inne działki, za co gmina pobiera opłaty, a jego próbuje obciążyć opłatą adiacencką. W związku z tym B.B. wniósł o anulowanie ustalonych opłat.

Decyzjami z dnia 4 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Wójta gminy z dnia 22 października 2018 r.

Przedstawiając tożsamy stan faktyczny we wszystkich decyzjach Kolegium wskazało, że stworzenie warunków podłączenia poszczególnych działek do nowowybudowanej gminnej sieci wodociągowej nastąpiło w dniu 15 lutego 2016 r., co potwierdza zawiadomienie o zakończeniu budowy inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 czerwca 2015 r. nr [...], z pieczątką Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "oddano do użytkowania dnia 12.02.2016" oraz wyrys z mapy ewidencyjnej z przebiegiem sieci i przykanalikami (załącznik nr 2 do operatu szacunkowego). W dniu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej obowiązywała uchwała Nr 37/II/2009 Rady Gminy z dnia 26 marca 2009 r., którą ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej zależną od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej na 30%. Z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Gminy uchwałą nr 64/VII/2011 z 15 lipca 2012 r. wynika, że położone w miejscowości K. działki o numerach: [..]-[..], stanowiące własność odwołującego się w dacie stworzenia warunków podłączenia ich do sieci, położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem 24 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wzrost wartości wskazanych nieruchomości po stworzeniu możliwości podłączenia ich do gminnej sieci wodociągowej określił rzeczoznawca majątkowy K. R. w operatach szacunkowych sporządzonych w odniesieniu do działki nr [..] w dniu 10 lipca 2018 r., a w odniesieniu do pozostałych działek w dniu 11 lipca 2018 r. Z treści operatów wynika, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej spowodowało wzrost wartości nieruchomości, co uzasadniało ustalenie opłaty adiacenckiej.

Przedstawiając stan prawny organ odwoławczy, przywołując przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n., wyjaśnił istotę opłaty adiacenckiej, zasady jej ustalania oraz obciążania nią podmiotów zobowiązanych.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Z przepisów art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 wynika, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej(art. 148 ust. 4 u.g.n.).

Kolegium wskazało ponadto, że ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Oceniając we wszystkich decyzjach sporządzone operaty szacunkowe Kolegium wskazało, że wycenę wykonano według stanu nieruchomości na dzień 12 lutego 2016 r. i poziomu cen na dzień 15 lutego 2016 r. Analiza cen gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na rynku lokalnym wskazała na ich stabilność, dlatego w procedurze wyceny pominięto aktualizację.

Badając operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości opłaty, organ odwoławczy stwierdził, że jest on wiarygodny i czytelny, tak więc mógł być podstawą do ustalenia opłaty. Przy określeniu wartości gruntów przed i po stworzeniu warunków podłączenia do gminnej sieci wodociągowej przyjęto podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. W celu ustalenia ceny gruntów o funkcji mieszkaniowej, uzbrojonych i nieuzbrojonych w sieć wodociągową, przyjęto do porównania transakcje dotyczące nieruchomości położonych na rynku lokalnym powiatu [..] (T., P., P., P.) i [..] (S.) przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z okresu od lutego 2013 r. do lutego 2016 r.

Odpowiadając na jednobrzmiące zarzuty sformułowane w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji dotyczące działek o numerach [..]-[..] Kolegium wyjaśniło, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich (jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji), niezależnie od tego, czy skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Istotnym jest również to, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej.

W kwestii zaś poniesienia nakładów na wykonanie planu sieci wodociągowej przez właścicieli poszczególnych działek organ wskazał, że z treści art. 148 ust. 4 u.g.n. wynika, że różnica między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, ulega odpowiedniemu zmniejszeniu, o ile właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości poniósł nakłady na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (drogi, przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych). Kolegium stwierdziło, że ani z treści odwołania, ani z zebranych materiałów dowodowych nie wynika, że skarżący takie nakłady bezpośrednio poniósł, a zatem powołany przepis ustawy nie mógł mieć zastosowania.

Wobec tego Kolegium przyjęło, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały warunki umożliwiające wymierzenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a wysokość tej opłaty została ustalona prawidłowo.

Skargi na decyzje Kolegium, tożsamej treści, wniósł B. B. zarzucając organowi naruszenie art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez niezaliczenie wartości świadczeń pieniężnych wniesionych przez skarżącego na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, tj. nakładów w kwocie 6500,00 zł poniesionych na sporządzenie planu wodociągowego.

Uzasadniając zarzuty skargi wskazał, że jest właścicielem działki nr [..]. Ponadto, był właścicielem działek o nr [..]-[..] w obrębie K., gmina T., które zostały sprzedane. Przed sprzedażą wszystkie ww. działki nie posiadały gminnego przyłącza wodociągowego. Na działce [..], stanowiącej gospodarstwo rolne, posiada hydrofornię i studnię, wodociąg nie był mu potrzebny. Aby zapewnić przyszłym kupującym przyłącza wodociągowe udał się go Gminy T., gdzie uzyskał informację, że ma je wybudować we własnym zakresie. Zatem zlecił wykonanie planu wodociągowego P. R., za który zapłacił 6.500,00 zł. Niedługo po tym okazało się, że Wójt Gminy przystąpił do budowy przyłącza wodociągowego do ww. działek. Zamówiony przez niego plan okazał się niepotrzebny, gdyż Gmina wykonała wszystkie plany we własnym zakresie. Sporządzony plan wodociągowy obecnie jest w posiadaniu Gminy i nie ma możliwości jego okazania.

Według skarżącego skoro poniósł koszt sporządzenia prywatnego planu wodociągowego w kwocie 6.500,00 zł, to nie powinien ponosić dodatkowych opłat adiacenckich. Zwrócił się o sporządzenie prywatnego planu, gdyż Wójt Gminy nie zgodził się pierwotnie na to, aby wybudować przyłącza. Nie powinien ponosić tak wysokich kosztów. Zaskarżone decyzje są dla niego niesprawiedliwe i krzywdzące.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z planu wodociągowego sporządzonego przez P. R., znajdującego się w aktach Gminy, na okoliczność poniesienia przez niego nakładów w wysokości 6.500,00 zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi wskazując, że koszt sporządzenia prywatnego planu wodociągowego należy oceniać hipotetycznie, z uwagi na brak dowodów potwierdzających wydatkowanie przez skarżącego na ten cel kwoty 6.500,00 zł. Zauważył przy tym, że kwota została przeznaczona, jak twierdzi skarżący, na plan wodociągowy, który "okazał się niepotrzebny albowiem gmina wykonała wszystkie plany we własnym zakresie". Zatem koszt sporządzenia takiego planu nie może być uznany za nakłady w rozumieniu art. 148 ust. 4 u.g.n.

W pismach procesowych z dnia 14 maja 2019 r., złożonych do każdej ze spraw, wyznaczony z urzędu pełnomocnik podtrzymał w całości stanowisko skarżącego zawarte w skardze wskazując, że argumenty organu przedstawione w odpowiedzi na skargę oraz w toku postępowania nie są zasadne.

Na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 211/19 (dotyczącą działki nr [..]) sprawy o sygnaturach akt: II SA/Gd 212/19 (dotyczącą działki nr [..]), II SA/Gd 213/19 (dotyczącą działki nr [..]) i II SA/Gd 214/19 (dotyczącą działki nr [..]) i dalej prowadzić sprawę pod sygnaturą akt II SA/Gd 211/19.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że sporządzony przez skarżącego plan wodociągowy dotyczył budowy sieci wodociągowej, która miała umożliwić dostęp do wodociągów poszczególnym nieruchomościom, jego działkom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2101 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji Wójta Gminy z dnia 22 października 2018 r. ustalających opłaty adiacenckie w związku ze wzrostem wartości poszczególnych działek o numerach: [..]-[..] położonych w obrębie K., gmina T., doprowadziła do wniosku, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego.

Skutkiem zastosowania w niniejszej sprawie art. 111 § 2 p.p.s.a. i łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamych podmiotowo, podmiotowo i prawnie spraw dotyczących opłat adiacenckich odrębnie ustalonych dla każdej z wyżej wskazanych działek, możliwe procesowo jest łączne uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć.

Przedmiotem zaskarżenia we wszystkich wskazanych sprawach są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy decyzje Wójta Gminy z dnia 22 października 2018 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości poszczególnych nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej - sieci wodociągowej. Organy stwierdziły, że w ustalonych okolicznościach faktycznych każdej ze spraw, ziściły się przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Gmina wybudowała sieć wodociągową wraz z przyłączami m.in. do wskazanych wyżej działek ze środków własnych tworząc tym samym warunki ich podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury wodociągowej, co miało miejsce – jak wynika z zawiadomienia o zakończeniu budowy złożonego w trybie art. 57 ustawy Prawo budowlane - w dniu 15 lutego 2016 r. W tej dacie właścicielem poszczególnych działek był skarżący, a więc organy prawidłowo obrały go za podmiot zobowiązany do partycypacji w kosztach budowy urządzeń sieci wodociągowej i adresata ustalonych opłat adiacenckich.

W ocenie Sądu, stanowisko organów prawidłowe w zakresie ustalenia wzrostu wartości poszczególnych działek w związku ze stworzeniem warunków ich podłącenia do gminnej sieci wodociągowej, nie jest jednak prawidłowe co do ustalonych wysokości należnych opłat adiacenckich.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowych opłat adiacenckich zostało w niniejszych sprawach wszczęte z urzędu w dniu 18 kwietnia 2018 r., co w konsekwencji determinowało konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w brzmieniu obowiązującym już po jej nowelizacji ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), która wprowadziła zmiany m.in. do mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 145 ust. 2, art. 148 ust. 4 i art. 146 ust. 3 u.g.n., od dnia 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, jedynie do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast ze względu na wszczęcie postępowań w niniejszej sprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. dyspozycja wskazanego przepisu nie miała zastosowania i bezpośrednio należało zastosować znowelizowaną u.g.n., czemu organy uchybiły. Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji świadczy bowiem o tym, że organy w kontrolowanych sprawach powołały się na przepisy u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji, co miałoby wpływ na wynik sprawy, gdyby zaskarżone decyzje były wynikiem ich zastosowania.

W świetle przepisów rozdziału 7 działu III u.g.n. istotą opłaty adiacenckiej jest realizacja pieniężnej formy partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z powstaniem określonej infrastruktury technicznej.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że z przepisów art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. wynikają przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia właściwemu organowi ustalenie opłaty adiacenckiej. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką po ziszczeniu się warunków niezbędnych do jej ustalenia, takich jak:

1. wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi,

2. stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej,

3. obowiązywanie, w dacie stworzenia warunków do podłączenia, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

4. wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, potwierdzony w opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Na organie właściwym do ustalania opłaty adiacenckiej z urzędu spoczywa obowiązek wykazania powyższych przesłanek, co dopiero uprawnia do określenia wysokości opłaty.

O ile na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd nie powziął wątpliwości co do ziszczenia się w niniejszej sprawie wskazanych wyżej przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, o tyle nie mógł zaakceptować braku prawidłowej weryfikacji twierdzeń skarżącego co do poczynionych przez niego nakładów na rzecz budowy urządzeń infrastruktury wodociągowej. Przy tym zwrócić należy uwagę na brak w aktach sprawy uchwały Rady Gminy o planie miejscowym oraz uchwały w przedmiocie stawki opłaty adiacenckiej, mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Ze względu na dostępność powyższych aktów w publikatorach publicznych sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji była możliwa, aczkolwiek to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, potwierdzonych stosownym materiałem dowodowym.

Z mocy art. 148 ust. 4 u.g.n. organ zobowiązany jest również, w toku prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej uwzględnić wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Świadczenia te wówczas organ zalicza na poczet opłaty adiacenckiej. Przepis art. 148 ust. 4 u.g.n., w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji, brzmiał: "Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej".

W ocenie Sądu, organ działający z urzędu ustalając opłatę adiacencką, czyli procedując w celu obciążenia właściciela bądź użytkownika wieczystego obowiązkiem świadczenia pieniężnego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek oprócz wykazania zasadniczych przesłanek nałożenia tej opłaty, również uwzględnienia poczynionych przez nich nakładów na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu, temu obowiązkowi organy orzekające w niniejszej sprawie uchybiły w sposób mający wpływ na jej rozstrzygnięcie, a potwierdza to materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych każdej ze spraw.

W uzasadnieniach decyzji Wójta Gminy kwestia powyższa w ogóle nie była przedmiotem rozpoznania organu. W jednobrzmiących odwołaniach skarżący wyjaśnił, że właściciele poszczególnych działek, w tym on jako właściciel działek o nr [..]-[..], zlecili wykonanie planu wodociągowego do tych działek za kwotę 6.500 zł, a gmina tylko wykonała roboty założenia sieci. Z powyższego wynikało, że skarżący oczekiwał zaliczenia poniesionych kosztów na poczet ustalonej opłaty adiacenckiej.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołań Kolegium wskazało, że ani z odwołań ani z zebranych materiałów dowodowych nie wynika, żeby skarżący poniósł nakłady podlegające zaliczeniu na poczet ustalonej opłaty adiacenckiej. Tymczasem materiał dowodowy oraz pisma organu pierwszej instancji zgromadzone w aktach sprawy podważają prawidłowość stanowiska organu odwoławczego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na pismo przewodnie organu pierwszej instancji z dnia 16 listopada 2018 r., zalegające w aktach każdej z przedmiotowych spraw, przekazujące na podstawie art. 133 k.p.a. odwołania skarżącego wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu do rozpoznania, w którym Wójt wyraźnie stwierdził, co następuje: "Strona wiedziała, że będzie zobowiązana do pokrycia kosztów opłaty adiacenckiej naliczonej w związku z wybudowaną siecią wodociągową oraz zobowiązała się do przygotowania i opracowania dokumentacji projektowej zgodnie z określonymi warunkami łącznie z uzyskaniem pozwolenia na budowę, co potwierdza załączona kopia umowy podpisana przez właścicieli działek dotyczących przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej. (...) Strona nie przedstawiła żadnych dokumentów, które mogłyby oświadczyć o wniesieniu wartości pieniężnych".

Przedłożona przez Wójta kopia umowy z dnia 29 października 2014 r. o przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej i do przeniesienia własności urządzeń zawarta została pomiędzy Gminą a inwestorami, tj. właścicielami poszczególnych działek, w tym skarżącym B. B. w zakresie działek stanowiących przedmiot kwestionowanych opłat. Jak wynika z jej treści zawarta została w celu uzyskania przez inwestorów dostępu do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, stworzenia możliwości dostawy wody do budynków planowanych na tych działkach. Mocą umowy Gmina zobowiązała się do uzgodnienia dokumentacji wodociągowej i do wybudowania sieci wodociągowej zgodnie z wykonanym projektem do dnia 30 maja 2015 r. Inwestorzy (właściciele) zobowiązali się natomiast do przygotowania i opracowania dokumentacji projektowej zgodnie z określonymi warunkami, łącznie z uzyskaniem pozwolenia na budowę oraz do pokrycia kosztów opłaty adiacenckiej naliczonej w związku z wybudowaną siecią wodociągową. Inwestorzy zobowiązali się nadto do przekazania Gminie całości dokumentacji technicznej dotyczącej wybudowanej sieci wodociągowej.

W świetle powyższych dokumentów oraz wyjaśnień organu pierwszej instancji, w ocenie Sądu, istniały i nadal istnieją poważne wątpliwości co do prawidłowości ustalonego przez organy stanu faktycznego niniejszej sprawy, a zwłaszcza kwestii wydatkowania przez skarżącego środków pieniężnych na rzecz budowy nowych urządzeń infrastruktury wodociągowej. Zdaniem Sądu, kwestia ta nie została prawidłowo ustalona i w konsekwencji organy nieprawidłowo rozpoznały istotę przedmiotowej sprawy.

Treść umowy wskazuje, że objęte nią zobowiązania dotyczyły budowy zewnętrznej części sieci wodociągowej mającej umożliwić podłączenie do niej poszczególnych nieruchomości. Strony tej umowy podzieliły się zadaniami w ramach inwestycji polegającej na budowie gminnej sieci wodociągowej, w tym właściciele nieruchomości wzięli na siebie obowiązek przygotowania dokumentacji projektowej i uzyskania pozwolenia na budowę, którego realizacja musiała się wiązać z poniesieniem określonych kosztów finansowych. Organ pierwszej instancji w ogóle nie podjął próby wyjaśnienia w uzasadnieniu swojej decyzji możliwości zaliczenia na poczet opłat adiacenckich nakładów poniesionych przez skarżącego. Dysponował natomiast materiałem, w postaci umowy, czy - jak twierdzi skarżący - planu wodociągowego, który uzasadniał potrzebę rozważenia zastosowania art. 148 ust. 4 u.g.n.

Natomiast Kolegium, rozpoznając odwołania, w których skarżący zwrócił już uwagę na wykonany przez właścicieli nieruchomości plan wodociągowy oczekując uwzględnienia tego faktu w procedurze ustalania wysokości opłaty, dysponował stanowiskiem organu pierwszej instancji powołującego się na umowę z dnia 29 października 2014 r. oraz samą kopią tej umowy, której treść wyraźnie precyzowała obowiązki skarżącego. Kolegium w tej sytuacji nie wyjaśniło jednak, czym jest plan wodociągowy, na który w odwołaniu powołuje się skarżący. Nie pozyskało do akt tego dokumentu, co nie przeszkodziło mu jednak na formułowanie zaocznie definitywnych ocen co do wskazanego planu oraz ustaleń co do tego, że skarżący nie wykazał, ażeby poniósł nakłady na wybudowaną infrastrukturę wodociągową. Kolegium nie ustaliło, czy jest to dokument odrębny od dokumentacji projektowej, do wykonania której w umowie z Gminą zobowiązał się m.in. skarżący. Nie wyjaśniło również, czy umowa o wykonanie tej dokumentacji projektowej została przez skarżącego wykonana i czy mogło to mieć wpływ na wysokość ustalonych opłat adiacenckich.

Kolegium natomiast w odpowiedzi na skargę, opierając się wyłącznie na twierdzeniach skarżącego zawartych w skardze wskazało, że plan wodociągowy nie został wykorzystany przez Gminę przy budowie sieci wodociągowej. W ocenie Sądu brak było podstaw do formułowania takich wniosków zwłaszcza w sytuacji, gdy powyższe twierdzenie skarżącego jest niespójne z wyjaśnieniami zawartymi w jego odwołaniach. Kolegium nie wyjaśniło tych różnic nawet na etapie ustosunkowywania się do skargi.

To daje podstawy do stwierdzenia, że żaden z orzekających organów w niniejszej sprawie nie rozpoznał prawidłowo kwestii ewentualnego zaliczenia wartości świadczeń pieniężnych poniesionych przez skarżącego na rzecz budowy sieci wodociągowej. Redakcja językowa przepisu art. 148 ust. 4 u.g.n., w którym ustawodawca posłużył się zwrotem "zalicza się", wyrażającym bezwzględny obowiązek organu działania z urzędu w tym zakresie, nie pozwala na przerzucanie inicjatywy w wykazywaniu istotnych dla tej kwestii okoliczności na stronę, a z tym mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. To na organach rozpoznających sprawę opłat adiacenckich spoczywa obowiązek rzetelnego i zgodnego z zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. rozpoznania kwestii poniesienia przez właściciela nieruchomości nakładów na rzecz budowy urządzeń infrastruktury i ich ewentualnego zaliczenia na poczet ustalonej opłaty, do czego zobowiązuje przepis art. 148 ust. 4 u.g.n.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że Kolegium odnosząc się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołało się, podobnie zresztą jak organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 16 listopada 2018 r., na art. 148 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r., który ze względu na datę wszczęcia postępowania nie miał do niej zastosowania. Co prawda ze względu na braku rozważenia wskazanej kwestii przez organy w ogóle, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, co nie zwalnia jednak organów ponownie rozpoznających sprawy z obowiązku wyeliminowania tego uchybienia.

Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, albowiem nie ustalono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a załatwiono sprawę określając wysokość opłat adiacenckich, co świadczy o naruszeniu przepisów u.g.n. i przedwczesności zaskarżonych decyzji.

Biorąc to wszystko pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Wójta Gminy. Sąd uznał, że usunięcie dostrzeżonych uchybień i ostateczne załatwienie sprawy wymaga ponownego całościowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co oznacza, że zakres każdej ze spraw konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na ich rozstrzygnięcie, i wykracza poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a. Przy tym wyjaśnić należy, że charakter stwierdzonych uchybień nie uzasadniał przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w skardze. Pozyskanie planu wodociągowego w celu potwierdzenia nakładów skarżącego na urządzenia infrastruktury wodociągowej, którym nie dysponowało Kolegium orzekając w sprawie, a które – zgodnie z wiedzą skarżącego – jest w posiadaniu Wójta Gminy, nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a spowodowałoby tylko nadmierne przedłużenie postępowania. Brak bowiem tego dokumentu w aktach administracyjnych, w oparciu o które podjęto zaskarżone rozstrzygnięcia, oraz niewyjaśnienie przez organy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności z nim związanych przesądziło o konieczności wyeliminowanie zaskarżonych oraz poprzedzających je decyzji z obrotu prawnego i ponownego wnikliwego rozpoznania sprawy opłat adiacenckich.

Skutkiem tego sprawa opłat adiacenckich należnych od skarżącego w związku ze wzrostem wartości jego działek w następstwie stworzenia warunków do podłączenia ich do nowowybudowanej gminnej sieci wodociągowej, będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Dzięki zmienionemu wskutek nowelizacji z 2017 r. przepisowi art. 145 ust. 2 u.g.n. organ ten nie traci kompetencji do ponownego orzekania po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny wydanych z jego zachowaniem. Jeżeli bowiem raz w tym terminie postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej zostało wszczęto, a to miało miejsce w niniejszej sprawie, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Organy administracji, związane na zasadzie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, przeprowadzą ponownie postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości poszczególnych nieruchomości o określonych, w ewidencji gruntów, numerach w związku z budową sieci wodociągowej, wyjaśniając wszystkie ujawnione przez Sąd wątpliwości co do nakładów pieniężnych skarżącego na rzecz budowy gminnej sieci wodociągowej.

Wobec przyznania skarżącemu prawa pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym również zwolnienie od kosztów sądowych, Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia o zwrocie tych kosztów, a sprawa zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu przez profesjonalnego pełnomocnika zostanie rozpoznana przez referendarza sądowego.