Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 616/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 w zw. z art. 156 § 1, art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi Województwa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Województwa kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Województwa [...] (skarżącego, strony skarżącej) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], Zarząd Powiatu [...] zezwolił Zakładowi Produkcyjno-Usługowy "[...]" Spółka Cywilna na lokalizację tablicy informacyjnej jednostronnej o nazwie "[...] Obszar Chronionego Krajobrazu" w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...], w miejscowości K. Organ wskazał, że tablicę należy zlokalizować po lewej stronie drogi powiatowej, na działce nr 159/13, w miejscu zaznaczonym na załączniku graficznym, prostopadle do osi drogi, poza rowem przydrożnym. Ponadto organ określił odległość dolnej krawędzi tablicy informacyjnej od powierzchni gruntu na minimum 2,0 m oraz pod warunkami:

1. Projektowaną tablicę informacyjną należy usytuować zgodnie z w/w warunkami i wykonać zgodnie z projektem;

2. Za umieszczone nowe urządzenie obce w pasie drogowym jego właściciel zobowiązany jest dokonywać opłat rocznych za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

3. Jeżeli budowa, przebudowa lub remont drogi wymagać będzie przełożenia urządzenia lub obiektu , o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), koszt tego przełożenia ponosi jego właściciel.

4. Utrzymanie obiektów i urządzeń, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. należy do ich posiadaczy.

5. Zarząd Dróg Powiatowych zastrzega sobie możliwość cofnięcia zezwolenia, o ile stwierdzi, że wygląd tablicy informacyjnej lub jej treść zawiera teksty obraźliwe, wulgaryzmy oraz inne sprzeczne z obowiązującym prawem;

6. Zarząd Dróg Powiatowych zastrzega sobie możliwość natychmiastowego usunięcia tablicy informacyjnej w przypadku stwierdzenia, że zagraża ona bezpieczeństwu ruchu drogowego.

7. W przypadku pozostawienia tablicy informacyjnej w pasie drogowym po terminie wyznaczonym w decyzji na umieszczenie, zostanie naliczona kara pieniężna, w drodze decyzji administracyjnej , w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p .

8. Powyższe warunki mogą ulec zmianie ze względu "na nieprzewidziane okoliczności".

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 39 ust. 3, ust. 3a oraz ust. 4 i 5 u.d.p., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 5 listopada 2004 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

W dniu 14 września 2016 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pkt 2 zawartego w opisanej wyżej decyzji Zarządu Powiatu [...] ("Za umieszczone nowe urządzenie obce w pasie drogowym jego właściciel zobowiązany jest dokonywać opłat rocznych za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym"), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wnoszącego żądanie, pkt 2 tej decyzji, dotyczący obowiązku dokonywania opłat rocznych za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, rażąco narusza treść art. 40 ust. 6a u.d.p. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że zawarte w treści zakwestionowanej decyzji Zarządu Powiatu zobowiązanie Województwa [...] jako właściciela tablicy informacyjnej (dotyczącej "[...] Obszaru Chronionego Krajobrazu") do ponoszenia opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że wniosek strony skarżącej nie zawiera wskazania podstaw prawnych ani okoliczności faktycznych, które mogłyby prowadzić do jego uwzględnienia i w konsekwencji wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej objętej tym wnioskiem. Zdaniem organu, niewątpliwie stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą "wycofanie z obrotu prawnego" decyzji oraz niektórych postanowień administracyjnych, dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przepisach szczególnych. Wskazać jednak należy, że uprawnienie do kwestionowania w tym trybie decyzji przysługuje stronie postępowania zwyczajnego zakończonego decyzją administracyjną. Z akt sprawy wynika natomiast, że Województwo Podkarpackie nie było w tym postępowaniu stroną ani adresatem decyzji, stąd w ocenie Kolegium nie można przyjąć, że służy mu przymiot podmiotu uprawnionego do jej kwestionowania poprzez żądanie stwierdzenia nieważności.

Organ wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Kolegium powołany przepis wprowadził do ogólnego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybach zwykłych i nadzwyczajnych etap wstępnego badania dopuszczalności żądania zgłoszonego przez podmiot w postępowaniu administracyjnym. Konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy dana osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, w świetle materialnoprawnej koncepcji strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie budzi zatem żadnej wątpliwości.

Zdaniem Kolegium, przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, podmiotem uprawnionym do żądania stwierdzenia nieważności jest podmiot określony w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji Zarządu Powiatu stanowiła bowiem obowiązująca w dacie orzekania przez Zarząd u.d.p. W myśl art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Organ wskazał, że w realiach niniejszej sprawy, wniosek o wydanie decyzji na lokalizację tablicy informacyjnej, złożył podmiot prowadzący działalność: Zakład Produkcyjno-Usługowy "[...]" s.c. Wniosek o wydanie zezwolenia powyższy podmiot złożył w celu wykonania umowy zawartej z Województwem [...], której przedmiotem było oznakowanie tablicami informacyjnymi dróg powiatowych w ramach realizacji zadania "Oznakowanie obszarów chronionego krajobrazu tablicami informacyjnymi" i to ten właśnie podmiot uzyskał uprawnienie na lokalizowanie tego rodzaju obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi powiatowej [....] relacji C. – B. - L. Co istotne, redakcja zakwestionowanej poprzez wniosek o stwierdzenie nieważności elementu decyzji Zarządu Powiatu [...] nie nakłada żadnych obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień wnoszącemu żądanie stwierdzenia jej nieważności, tj. Województwu [...].

Kolegium podniosło, że w judykaturze wyrażony został natomiast pogląd, iż w postępowaniu o prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania określonej inwestycji, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora. Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn.. akt. II SA/Op 193/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2393/14).

Zdaniem organu, powyższe pozwala zatem stwierdzić, że Województwu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym, w którym doszło do ukształtowania treści kwestionowanej przez nie decyzji administracyjnej. Okoliczności wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Powiatu [...] udzielającej zezwolenia na rzecz spółki cywilnej, na lokalizację jednostronnej tablicy informacyjnej o treści "[...] Obszar Chronionego Krajobrazu", w pasie drogowym drogi powiatowej, wskazują wyłącznie na istnienie po jego stronie co najwyżej interesu faktycznego, a ten nie jest wystarczający do skutecznego żądania wszczęcia postępowania ukierunkowanego na wyeliminowanie decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania. W ocenie Kolegium podmiot skarżący w tym trybie decyzję administracyjną z całą pewnością nie był wnioskodawcą w postępowaniu głównym, związanym z wydaniem decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym wypadku tablic informacyjnych.

W ocenie Kolegium, w motywach wniosku o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji zgłaszające żądanie stwierdzenia jej nieważności - Województwo, nie wykazało również, aby jej treść oddziaływała na sferę jej uprawnień bądź obowiązków wynikającą np. z własności pasa drogowego albo konieczności ponoszenia przez nie opłat z tytułu umieszczenia w nim obcego urządzenia. Organ w formie decyzji dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku pod warunkiem, że jednostka w danej sprawie jest stroną. Organ jest zatem obowiązany zbadać czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296). Organ podał, że w niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną, iż Województwo nie ma własnego interesu prawnego, uzasadniającego wszczęcie postępowania nadzwyczajnego administracyjnego, ponieważ nie zalicza się ono do kręgu osób uprawnionych do kwestionowania decyzji Zarządu Powiatu [...], wydanej na rzecz innego podmiotu. Skoro więc żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z prawem, w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a., zobligowane było do podjęcia postanowienia o odmowie jego wszczęcia.

Strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie opisanego wyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie wszczęcia postępowania.

Zaskarżonemu wnioskiem postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 40 ust. 6a u.d.p. poprzez jego nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy w dniu wydawania przez Zarząd Powiatu [....] decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], przepis ten obowiązywał;

2. art. 61 a § 1 w zw. z art. 28 i art. 32 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiło Województwo [...] - strona postępowania o udzielenie zezwolenia na lokalizację tablicy informacyjnej jednostronnej o nazwie "[...] Obszar Chronionego Krajobrazu" w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] relacji C.- B.-L., w miejscowości K., które zakończyło się wydaniem decyzji przez Zarząd Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Województwo [....] podniosło, że J. Ł. oraz G. P. jako wspólnicy spółki cywilnej: Zakładu Produkcyjno-Usługowego [...] S.C. J. Ł., G. P. na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] w [....] z dnia 23 maja 2016 r. posiadali pełnomocnictwo do reprezentowania Województwa [...] przed organami i instytucjami opiniodawczymi w celu uzyskania niezbędnych opinii, zezwoleń, uzgodnień i ustaleń na potrzeby realizacji umowy dotyczącej oznakowania tablicami informacyjnymi [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w pasie drogowym dróg powiatowych realizowanego w ramach zadania: "Oznakowanie obszarów chronionego krajobrazu tablicami informującymi". Każdy z pełnomocników mógł samodzielnie działać w ww. sprawie znakowania obszarów chronionego krajobrazu tablicami informującymi. Pełnomocnictwo zostało udzielone w związku z realizacją umowy z dnia 5 maja 2016 r.

Województwo wskazało, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika. Z istoty instytucji pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik podejmuje czynności prawne w imieniu i ze skutkiem prawnym dla mocodawcy. Decyzja Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. została udzielona na wniosek upoważnionego do działania w imieniu Województwa [...] przedstawiciela Zakładu Produkcyjno- Usługowego [...] S.C.

W ocenie skarżącego, nie zachodzą wątpliwości, że przedstawiciel powyższego Zakładu był uprawniony do wystąpienia do Zarządu Powiatu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację tablicy informacyjnej jednostronnej o nazwie "[...] Obszar Chronionego Krajobrazu", na podstawie ww. pełnomocnictwa). Wszystkie uprawnienia i obowiązki wynikające z tego zezwolenia dotyczyły tym samym Województwa [...]. W ocenie skarżącego, nie zachodzą żadne wątpliwości, że decyzja Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2016 r. wywołuje skutki prawne bezpośrednio dla Województwa [...]. Obowiązek nałożony w pkt 2 ww. decyzji jest obowiązkiem nałożonym nie na właścicieli Zakładu, ale na Województwo [...]. Skarżący podał, że z przepisu art. 28 k.p.a. wynika, że stroną w sprawie jest m.in. ten, czyjego obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek.

Niezależnie od powyższego Województwo [...] zwróciło uwagę, że SKO w sprawie z wniosku organu z dnia 14 września 2016 r. nr [...] nie zauważyło art. 40 ust. 6a u.d.p., który stanowi, że nie pobiera się opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczaniem w pasie drogowym tablic informujących o nazwie formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (u.o.p.) oraz znaków informujących o formie ochrony zabytków. Przepis ten obowiązywał w dacie wydawania przez Zarząd Powiatu [...] decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Tym samym zdaniem skarżącego zdecydowanie należy stwierdzić, że zobowiązanie przez Zarząd Powiatu [...] właściciela tablicy informującej o nazwie "[...] Obszaru Chronionego Krajobrazu" do ponoszenia opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego jest niezgodne z prawem. Decyzja Zarządu Powiatu w sposób rażący narusza prawo.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r., wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Organ wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skutkuje tym, że sprawa administracyjna jest po raz kolejny rozpatrywana. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. Powody stwierdzenia nieważności decyzji ustawodawca enumeratywnie określił w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje wówczas gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. W ocenie Kolegium skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia), których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zaważyć należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu powołany przepis wprowadził do ogólnego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybach zwykłych i nadzwyczajnych etap wstępnego badania dopuszczalności żądania zgłoszonego przez podmiot w postępowaniu administracyjnym. Konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy dana osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, w rozumieniu art. 28 k..p.a., nie budzi w ocenie organu żadnej wątpliwości.

Organ podał, że w opisywanej sprawie mamy do czynienia z wniesieniem wniosku przez Województwo, które nie było w postępowaniu zwyczajnym stroną ani adresatem decyzji, stąd nie można przyjąć, że służy mu przymiot podmiotu uprawnionego do jej kwestionowania poprzez żądanie stwierdzenia jej nieważności. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że jest ono obowiązane zbadać czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny. W ocenie Kolegium nie jest kwestią sporną, że Województwo [...] nie ma własnego interesu prawnego w badanej sprawie; z całą pewnością nie było wnioskodawcą w postępowaniu głównym, związanym z wydaniem kwestionowanej decyzji. Należy również wyjaśnić, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny charakteryzuje to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 40 ust. 6a u.d.p. oraz art. 61 a § 1 w zw. z art. 28 i art. 32 k.p.a. zdaniem organu uznać należało za bezpodstawne. Stawiane zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ Województwo nie wykazało, aby treść kwestionowanej decyzji oddziaływała na jego sferę uprawnień bądź obowiązków wynikających np. koniecznością ponoszenia opłat z tytułu umieszczenia w pasie drogowym drogi powiatowej obcego urządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 40 ust. 6a u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w punkcie 2 może pozostawać w obrocie prawnym w tej części, mimo że rażąco narusza prawo,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji, mimo że ta część decyzji rażąco narusza prawo,

3. art. 28 i art. 61a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w tej części,

4. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego zbadania i rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu i nie wykazał interesu prawnego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji.

Skarżący podniósł, że art. 39 ust. 3a u.d.p. zobowiązuje właściciela urządzenia do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, znowelizowała przepisy dotyczące opłat za zajęcie pasa drogowego dodając do art.40 ust. 6a o treści: "Nie pobiera się opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczaniem w pasie drogowym tablic informujących o nazwie formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz znaków informujących o formie ochrony zabytków". Storna skarżąca wskazała, że celem ustawodawcy było zwolnienie z opłat za umieszczenie w pasie drogowym tablic informujących o nazwie formy ochrony przyrody.

Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę wszystkie powyższe argumenty należy stwierdzić, że zobowiązanie przez Zarząd Powiatu [...] właściciela tablicy informującej o nazwie obszaru chronionego krajobrazu do ponoszenia opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w sposób rażący narusza prawo.

Strona skarżąca podała, że w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie przyjęto, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części dotkniętej wadą, w sytuacji gdy decyzja składa się z kilku elementów. Taka sytuacja ma miejsce w opisywanej sprawie. Rażąco narusza prawo jedynie część decyzji dotycząca zobowiązania do uiszczenia opłat rocznych za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Zdaniem skarżącego, bez tego elementu pozostała treść decyzji może pozostawać samodzielnie w obrocie i nie narusza prawa.

Zdaniem skarżącego, argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie jest zgodna ze stanem faktycznym, ponieważ w punkcie 2 decyzji Zarządu Powiatu [...] znak [...] z dnia [...] lipca 2016 r. czytamy: "Za umieszczone nowe urządzenie obce w pasie drogowym jego właściciel zobowiązany jest dokonywać opłat rocznych za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.". Wniosek o zezwolenie na umieszczenie tablicy w imieniu Województwa złożyli przedstawiciele Zakładu, działając jako jego pełnomocnik, na mocy uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 23 maja 2016 r. Firma ta była jednak tylko wykonawcą zadania polegającego na umieszczeniu tablicy we wskazanym miejscu, po uzyskaniu wszelkich wymaganych prawem zgód i zezwoleń. Właścicielem umieszczonego w pasie drogowym drogi powiatowej urządzenia (tablicy informacyjnej) jest zatem Województwo – jako zleceniodawca zadania polegającego na umieszczeniu tablicy w pasie drogi powiatowej. W związku z powyższym punkt 2 decyzji Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2016 r. nakłada na Województwo jako właściciela urządzenia, konieczność ponoszenia opłat z tytułu umieszczenia w pasie drogowym drogi powiatowej obcego urządzenia, oddziałując tym samym na sferę jego obowiązków, uprawniając tym samym do kwestionowania decyzji Zarządu Powiatu wydanej na rzecz podmiotu realizującego zadanie w imieniu Województwa, na podstawie stosownej umowy i pełnomocnictwa.

Skarżący podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż właścicielem urządzenia (tablicy) jest Województwo, a zatem jego praw i obowiązków dotyczy pkt 2 decyzji. Brak dokładnego zbadania i rozważenia całości materiału dowodowego narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona, albowiem Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonego postanowienia oraz – rozszerzając granice rozpoznania i orzekania w sprawie (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.) – poprzedzającego go postanowienia skarżonego organu stwierdził z urzędu, niezależnie od granic skargi oraz podniesionych zarzutów, naruszenia prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, rozumiany jako treść rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej tablicy informacyjnej.

Na wstępie należy przypomnieć, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 k.p.a.) znajduje zastosowanie nie tylko do postępowań prowadzonych w trybie zwyczajnym, lecz także do postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, w tym do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony i zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych, a więc gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów wynikających z akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne.

W przedmiotowej sprawie skarżony organ apriorycznie przyjął, że ponieważ skarżący nie był stroną postępowania zwyczajnego zakończonego ostateczną decyzją, co do której zgłoszono żądanie stwierdzenia nieważności, jak również nie był jej bezpośrednim adresatem, dlatego nie przysługuje mu status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Organ uznał, że brak legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest oczywisty, co uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn podmiotowych (żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.).

Powyższa ocena prawna skarżonego organu nie może zostać zaakceptowana z następujących przyczyn.

Po pierwsze, ustalanie kręgu stron w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej musi być dokonywane nie tylko w świetle art. 28 k.p.a., lecz na podstawie zestawienia treści normatywnej wynikającej ze związku powyższego przepisu z art. 156 k.p.a., odczytywanego w świetle osnowy, uzasadnienia oraz skutków prawnych orzeczenia administracyjnego poddawanego weryfikacji oraz skutków prawnych ewentualnego stwierdzenia nieważności lub odmowy stwierdzenia nieważności. W tym sensie odwoływanie się jedynie do treści art. 28 k.p.a. nie jest wystarczające. Analiza istnienia po stronie podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności oraz końcowa ocena w tym zakresie wymagają zatem ustalenia źródeł i cech interesu prawnego wnioskodawcy w świetle konfrontacji treści weryfikowanej decyzji i jej skutków w związku z podstawami (przyczynami) stwierdzenia nieważności i skutkami orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Po drugie, w sprawie, której dotyczy skarga, interes prawny strony skarżącej (Województwa) wynika bezpośrednio już z osnowy decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności oraz z faktu, że jakkolwiek z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpiły inne podmioty, to jednak trzeba mieć na względzie, że podmioty te (jako wspólnicy spółki cywilnej) działały w charakterze pełnomocników Województwa na podstawie uchwały Zarządu Województwa z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa oraz umowy z dnia 5 maja 2016 r. dotyczącej wykonania oraz montażu w pasie drogowym tablic informacyjnych.

W sentencji spornej decyzji Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację tablicy informacyjnej w pasie drogowym stwierdzono, że zezwolenie zostaje udzielone m.in. "pod warunkiem", że "za umieszczone nowe urządzenie obce w pasie drogowym jego właściciel zobowiązany jest dokonywać opłat rocznych za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym" (pkt. 2).

Niezależnie zatem od oceny legalności prawidłowości skierowania decyzji do pełnomocników Województwa oraz do spółki cywilnej (zob. uwagi poniżej), której wspólnicy zgodnie z zawartą z samorządem województwa umową z dnia 5 maja 2016 r. zostali wskazani jako wykonawcy zlecenia w zakresie wykonania i montażu w pasie drogowym tablicy informacyjnej, nie ulega wątpliwości, że właścicielem urządzenia (tablicy) umieszczonego w pasie drogowym jest Województwo. Jeśli więc treść decyzji w osnowie odnosi się bezpośrednio do podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności, to nie można na etapie oceny dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji przesądzać, że podmiot ten nie posiada interesu prawnego, a zatem bezspornie nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności i tym samym nie jest uprawniony do żądania unieważnienia decyzji, nawet jeśli nie uczestniczył jako strona w postępowaniu, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Ewentualne wątpliwości co do istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy mogą być w takiej sytuacji usuwane lub wyjaśniane w toku wszczętego postępowania o stwierdzenie nieważności. W przedmiotowej sprawie należy jednak jednoznacznie przyjąć, że skoro Województwo jest właścicielem spornego urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, a sporna decyzja odnosi się w zakresie tzw. warunków zezwolenia bezpośrednio do właściciela tego urządzenia, to z pewnością właściciel ten ma interes prawny do weryfikacji powyższej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, gdyż objęta żądaniem weryfikacji decyzja odnosi się bezpośrednio do sfery praw i obowiązków Województwa jako właściciela urządzenia.

Po trzecie, należy zauważyć, że na tle okoliczności, że właścicielem urządzenia umieszczonego w pasie drogowym jest Województwo, które udzieliło pełnomocnictwa do działania w swoim imieniu wspólnikom spółki cywilnej, w sprawie konieczne jest uwzględnienie z jednej strony, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia 29 lipca 2016 r. została skierowana do podmiotu (podmiotów) będących w istocie pełnomocnikami, z drugiej zaś, że adresatem tej decyzji stali się nie wspólnicy spółki cywilnej (J. Ł., G. P.), lecz sama spółka cywilna.

Jakkolwiek art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 3a u.d.p. stanowi, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń może zostać udzielone inwestorowi, to jednak z uchwały Zarządu Województwa z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa wynika, że wspólnicy spółki cywilnej mieli być jedynie pełnomocnikami Województwa m.in. w zakresie reprezentacji w postępowaniach przed właściwymi organami w celu uzyskania niezbędnych zezwoleń "na potrzeby realizacji umowy" związanej z montażem tablic informacyjnych w pasie drogowym (umowa z dnia 5 maja 2016 r.). Trzeba zatem rozważyć, czy pełnomocnicy Województwa mogli być adresatami decyzji jako inwestorzy, skoro jedynie reprezentowali Województwo. Odrębną kwestią jest również sprawa określenia adresata w decyzji Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2016 r. Z sentencji i uzasadnienia tej decyzji oraz wykazu stron, którym doręczono decyzję, wynika, że zezwolenie zostało udzielone wnioskodawcy: Zakładowi Produkcyjno-Usługowemu "[...]" Spółka Cywilna. Spółka cywilna jako konstrukcja umowna prawa cywilnego natomiast co do zasady nie posiada zdolności administracyjnoprawnej (poza wyjątkami np. w ustawach prawa podatkowego), a zatem nie może być podmiotem praw i obowiązków administracyjnoprawnych (por. art. 29 k.p.a.).

Mając na względzie stwierdzone wyżej naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28, art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie skarżonego organu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie orzekając w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności organ uwzględni sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).