Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 873/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. K. i W. J. oraz ze skargi Zakładów "A" Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. na uchwałę Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" oddala skargi


UZASADNIENIE

E. K. oraz W. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w zakresie, w jakim działka ewidencyjna o numerze [...], obr. [...] Podgórze, jednostka urbanistyczna nr 37, w części południowej została przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej (ZR). Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale: 1) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w sytuację prawną nieruchomości skarżących – działki ewidencyjnej o numerze [...], obr. [...] Podgórze, objętej księgą wieczystą o numerze [...], a to poprzez przeznaczenie południowej części w/w działki na cele zieleni nieurządzonej, podczas gdy w odniesieniu do wskazanego terenu, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2013 r., znak [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla następującego zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa hali magazynowej (artykuły rolno-spożywcze) na działce nr [...] obręb [...] Podgórze wraz z wjazdem z działki nr [...] obręb j.w. przy ul. [...] w Krakowie z wewnętrznymi instalacjami wodociągową, kanalizacyjną z trzema zbiornikami szczelnymi o pojemności do 10 m3 każdy, c.o., gazową, wentylacją mechaniczną, elektryczną wraz z linią zalicznikową oraz budową na działce nr [...] obręb [...] Podgórze: instalacji przyłączeniowej od studzienki wodomierzowej, przyłącza gazowego, instalacji deszczowej z rozsączaniem i zbiornikiem na wody opadowe, miejsc parkingowych z wewnętrznym układem kanalizacyjnym. Powierzchnia użytkowa hali wynosi 946,95 m2"; 2) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w uprawnienia skarżących związane z prawem własności wskazanej wyżej nieruchomości, w tym pominięcie okoliczności, że skarżący rozpoczął realizację zamierzenia inwestycyjnego opisanego powyżej, w odniesieniu do którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę; 3) naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a to przez całkowite pominięcie przez organ okoliczności, że w razie ewentualnej zmiany przeznaczenia budynku, objętego zamierzeniem inwestycyjnym, w odniesieniu do którego wydano pozwolenie na budowę, skarżący będą związani postanowieniami studium, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych; 4) naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez zaniechanie obowiązku starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu z jednoczesnym pominięciem treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2013 r. o pozwoleniu na budowę, wydanej w sprawie o sygnaturze [...]; 5) naruszenie art. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a to poprzez pominięcie uwarunkowań funkcjonalnych i społeczno-gospodarczych działki ewidencyjnej o numerze 121 obr. 74, które w konsekwencji czynią ją ekonomicznie nieefektywną; 6) naruszenie art. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a to poprzez objęcie Obszarem Natura 2000 (Dębnicko-Tyniecki Obszar Łąkowy) terenów w zakresie szerszym niż wynika to z konieczności dyktowanych uwarunkowaniami przyrodniczymi w odniesieniu do Dębnicko-Tynieckiego Obszaru Łąkowego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej działka ewidencyjna numerze 121 została przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej, a także o zasądzenie od Rady Miasta Krakowa na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są właścicielami działki ewidencyjnej o numerze [...], obr. [...] Podgórze, objętej księgą wieczystą o numerze [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórza w Krakowie, Wydział IV Ksiąg Wieczystych. W odniesieniu do wskazanego terenu decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2013 r., znak [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla następującego zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa hali magazynowej (artykuły rolno-spożywcze) na działce nr [...] obręb [...] Podgórze wraz z wjazdem z działki nr [...] obręb j.w. przy ul. [...] w Krakowie z wewnętrznymi instalacjami wodociągową, kanalizacyjną z trzema zbiornikami szczelnymi o pojemności do 10 m3 każdy, c.o., gazową, wentylacją mechaniczną, elektryczną wraz z linią zalicznikową oraz budową na działce nr [...] obręb [...] Podgórze: instalacji przyłączeniowej od studzienki wodomierzowej, przyłącza gazowego, instalacji deszczowej z rozsączaniem i zbiornikiem na wody opadowe, miejsc parkingowych z wewnętrznym układem kanalizacyjnym". Powierzchnia użytkowa hali wynosi 946,95 m2. Proces budowlany jest obecnie w toku. Działka powyższa została oznaczona w uchwale nr CXII/1700/14 jako jednostka urbanistyczna nr 37 (Bodzów–Kostrze), która w południowej części została przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej (ZR). Doszło więc do zmiany przeznaczenia tego terenu z zabudowy jednorodzinnej (MN) na tereny zieleni nieurządzonej (ZR). Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała całkowicie pomija treść decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zmiana postanowień studium, w oparciu o które uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez ograniczenie ich uprawnień właścicielskich określonych w szczególności w art. 140 k.c. Skarżący nie będą mogli w przyszłości zmienić sposobu użytkowania obiektu budowlanego, objętego zamierzeniem inwestycyjnym, na które uzyskali pozwolenie na budowę, albowiem pozostaje ono w sprzeczności z ustaleniami studium, które zostały istotnie zmienione, wkraczając w uprawnienia skarżących, już po zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ponadto nie przeprowadzono analizy ekonomicznej skutków zmiany studium w odniesieniu do działki skarżących, na której obecnie przeprowadzana jest inwestycja budowlana. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podług ustaleń wynikających ze zmiany studium, znacząco ograniczy w przyszłości korzystanie z nieruchomości skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem, a w konsekwencji przyczyni się do obniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Skarżący ponieśli już koszty związane z uzyskaniem wspomnianej decyzji, a także z jej wstępną realizacją.

Zdaniem skarżących, przeznaczenie południowej części działki ewidencyjnej o numerze 121 pod tereny zieleni nieurządzonej, przy jednoczesnej budowie hali magazynowej w jej północnym pasie, nie realizuje dyrektywy tworzenia przestrzeni w sposób harmonijny. Wobec zmiany postanowień studium znaczną część działki mają stanowić tereny zieleni nieurządzonej, co pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu, który zostanie sztucznie podzielony. W konsekwencji południowa część działki stanie się ekonomicznie zbyteczna dla skarżących. Wobec powyższego uzasadniony jest zarzut pominięcia uwarunkowań funkcjonalnych nieruchomości skarżących. Zmiana przeznaczenia terenu w zakresie wynikającym z ustaleń studium w istocie zablokuje rozwój planowanej inwestycji, co zahamuje rozwój działalności gospodarczej na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym. Zwrócono też uwagę, że z opisu środowiska przyrodniczego występującego na wskazanym terenie wynika, że jest on objęty Obszarem Natura 2000 – Dębnicko-Tynieckim Obszarem Łąkowym. W ocenie skarżących, zakres ochrony wynikający z uwarunkowań przyrodniczych został określony nader szeroko, a nadto nie przystaje do faktycznej potrzeby ochrony omawianego terenu. Jak wynika z opisu Dębnicko-Tynieckiego Obszaru Łąkowego, zamieszczonego w tomie l zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 r. nr XII/87/03, obejmuje on głównie pozostałości podmokłych łąk w dolinie Wisły (Kostrze, Sidzina, Skotniki), w tym: łąki trzęślicowe z ginącym gatunkiem goryczki wąskolistnej, łąki świeże oraz łąki wilgotne z dużym udziałem krwiściągu lekarskiego, murawy kserotermiczne na wapiennych skałach jurajskich, starorzecza Wisły, oczka wodne i lasy. Obszar chroni przede wszystkim populacje modraszków i ich siedliska. Należą do nich wyróżniające się pod względem wielkości, metapopulacje dwóch modraszków, a także licznie występujący czerwończyk nieparek, czerwończyk fioletek i modraszek alkon. Ponadto na murawach kserotermicznych rezerwatu Skołczanka znajduje się stanowisko skalnika driada motyla bardzo rzadkiego, zagrożonego wyginięciem na terenie Polski. Skarżący wskazali, że na terenie objętym planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie występują żadne szczególne uwarunkowania, szeroko opisane w powyższym paragrafie, które uzasadniałyby wyznaczenie Dębnicko-Tynieckiego obszaru łąkowego we wskazanym zakresie. Powyższe legitymuje zarzut objęcia Obszarem Natura 2000 terenów w zakresie szerszym niż wynika to z konieczności dyktowanych uwarunkowaniami przyrodniczymi.

Skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXII71700 714 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wniosły również Firma A w likwidacji w K.. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zarzuciła jej naruszenie niżej wymienionych przepisów prawa: 1) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 140 w zw. z art. 233 kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie prawa własności nieruchomości gruntowej skarżącej w sposób uniemożliwiający korzystanie z przysługujących jej praw, a przejawiające się w nieuzasadnionym zindywidualizowaniu i określeniu w studium – przeznaczenia prawa własności skarżącej i jednoczesnym związaniu powyższym przeznaczeniem przyszłych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru; 2) art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez odwołanie się do nieznanego procedurze planistycznej pojęcia "zachowania", co w rezultacie uniemożliwia odkodowanie praw i obowiązków skarżącego; 3) art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przez nieprawidłowe wykonanie czynności związanych z rozpatrywaniem uwag do projektu studium przez: po pierwsze, brak przedstawienia uwag Radzie Miasta Krakowa w taki sposób, aby mogła się z nimi zapoznać, a po drugie, przez brak podjęcia uchwały w przedmiocie rozpatrzenia poszczególnych uwag w sytuacji, kiedy każda uwaga zgłaszana do studium powinna być rozpatrywana indywidualnie, co w konsekwencji stanowi o naruszeniu trybu sporządzania studium.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała swoim zakresem obejmuje nieruchomość gruntową, będącą własnością skarżącej, składającą się z działek ewidencyjnych o następujących nr: [...] (która uległa podziałowi na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]), [...] (z której wydzielono działki nr [...], [...], [...] [...]), [...], [...], [...] (obecnie wydzielono z niej działkę nr [...]), jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] przy [...] w Krakowie. Dodatkowo obecnie przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju prowadzone jest postępowanie w przedmiocie ustalenia prawowitego właściciela działek nr [...], [...], [...] – dawny właściciel do 1953 r. to właśnie Firma A Jak wynika z Załącznika nr 4 do uchwały w sprawie zmiany studium, zatytułowanego "Tom III: Wytyczne do planów miejscowych", przedmiotowa nieruchomość została objęta strukturalną jednostką urbanistyczną nr [...] o nazwie "Ruczaj – Kobierzyn". Dla każdej strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały określone główne kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz zasady realizacji funkcji dopuszczalnych. Ponadto, w wydzielonych strukturalnych jednostkach urbanistycznych znaczono obszary o zróżnicowanych głównych kierunkach zagospodarowania, przez przypisanie im wiodących funkcji (funkcje terenu) (por. s. 5 Tom III). Działki skarżącej objęte są przeznaczeniem ZU, tj. tereny zieleni urządzonej. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w pkt III.1.4 w Tomie III, dla ZU – Tereny zieleni urządzonej, jako funkcję podstawową wskazano różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjną, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. Jako funkcję dopuszczalną określono zabudowę realizowaną jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Jak wynika z dalszych ustaleń, wysokość zabudowy, w tym także budynków dopuszczonych do powstania w terenach zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) nie może przekraczać 1 kondygnacji nie wyższej niż 5 m, chyba że w danej strukturalnej jednostce urbanistycznej, dla budynków dopuszczonych wskazano inną wysokość zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy w tych terenach zastrzeżono do dookreślenia w planach miejscowych z uwzględnieniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalonej dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych. Dla działek skarżącej w studium możliwości zabudowy nie wprowadzono, wskazując, że "istniejąca zieleń urządzona w rejonie ul. Kobierzyńskiej i ul. Przemiarki do zachowania i rewitalizacji/rehabilitacji", stąd też brak możliwości jakiejkolwiek przyszłej zabudowy.

Tymczasem skarżąca na powołanych działkach planowała budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pełną infrastrukturą, niezbędną dla funkcjonowania zamierzenia. A zatem już na etapie studium w sposób konkretny i zindywidualizowany doprecyzowano sposób realizacji uprawnień właścicielskich przez skarżącego poprzez obowiązek zachowania istniejącego terenu zieleni urządzonej, wykluczając możliwość jakiejkolwiek zabudowy, czyniąc tym samym praktycznie zbędnym jakiekolwiek regulacje w tym zakresie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe niewątpliwie stanowi o naruszeniu przez gminę przysługujących jej kompetencji planistycznych, albowiem studium z założenia stanowi dokument o charakterze programowym, ramowym, wyrażającym pewne idee i dążenia, bez jednakże ich konkretyzacji. W takiej sytuacji, uchwała w przedmiocie miejscowego planu staje się dokumentem pustym, uchwalonym jedynie w celu dochowania wymogów ustawowych i zasad procedowania nad polityką przestrzenną w gminie, skoro już studium precyzuje treść praw i obowiązków. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma prawnej możliwości odstąpienia od tak skonkretyzowanego jednoznacznie przeznaczenia, co potwierdza orzecznictwo. Dnia 18 sierpnia 2014 r. skarżąca uzyskała zaświadczenie od Prezydenta Miasta Krakowa znak: [...] stwierdzające, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna Podgórze nie podlegają ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zawarto stwierdzenie, że "według wskazań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (...) ww. działki znajdują się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...]. Działka nr [...] Podgórze w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu MW-Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, natomiast pozostałe działki w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu ZU – Tereny zieleni urządzonej". Skarżąca w dniu 3 marca 2015 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn: "Budowa zespołu dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami i garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi, układem drogowym, naziemnymi miejscami parkingowymi, stacją transformatorową na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] Podgórze wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] oraz budową zjazdu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie". Charakter zamierzonej inwestycji w pełni wpisywał się w dotychczasowe ukształtowanie i przeznaczenie terenu, potwierdzane w drodze stosownych zaświadczeń przez organy gminy. Zdaniem skarżącej, odstąpienie od powyższego naturalnego przeznaczenia i to w dokumencie ramowym, jakim jest studium, bezsprzecznie świadczy o naruszeniu przez gminę przysługujących jej władczych kompetencji w przedmiocie planowania przestrzennego.

Dalej skarżąca wskazała na naruszenie zasad sporządzania studium poprzez odwołanie się do nieznanego procedurze planistycznej pojęcia "zachowania". Dla skarżącej niejasnym jest pojęcie "zachowania" istniejącego terenu zieleni urządzonej, albowiem próżno szukać takiego zwrotu w ustawie normującej procedurę planistyczną. Brak podstaw do posiłkowania się jakimikolwiek interpretacjami z języka potocznego, albowiem powyższe w żaden sposób nie harmonizuje z pojęciami planistycznymi. Skoro zatem procedura planistyczna nie posługuje się pojęciem zachowania, a odwoływanie się do definicji z języka potocznego może się okazać wysoce ryzykowne, wątpliwości skarżącej co do wykładni pojęcia "do zachowania" uznać trzeba za w pełni uzasadnione. Takie brzmienie przepisów w sposób bezpośredni, konkretny i zindywidualizowany determinuje treść uprawnień właścicielskich skarżącej, bowiem zakazuje jakichkolwiek działań, nakazując zachowanie istniejącego status quo. W konsekwencji, uchwała w sposób bezpośredni i realny narusza uprawnienia skarżącej jako właściciela, gdyż już na etapie studium w sposób konkretny i zindywidualizowany sprecyzowano sposób realizacji jej uprawnień właścicielskich, czyniąc tym samym zbędnym jakiekolwiek regulacje na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kolejnej części uzasadnienia skargi omówiono zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez wadliwe wykonanie czynności związanych z rozpatrywaniem uwag do projektu studium przez po pierwsze, brak przedstawienia uwag Radzie Miasta Krakowa w taki sposób, aby mogła się z nimi zapoznać, a po drugie, przez brak podjęcia uchwały w przedmiocie rozpatrzenia poszczególnych uwag, w sytuacji, kiedy każda uwaga zgłaszana do studium powinna być rozpatrywana indywidualnie, co w konsekwencji stanowi – zdaniem skarżącej – o naruszeniu trybu sporządzania studium. Szczegółowo opisano przebieg procedury planistycznej i wskazano na rażące – zdaniem skarżącej – naruszenia procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę E. K. oraz W. J. Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżących legitymacji do zaskarżenia uchwały, ewentualnie z powodu bezzasadności skargi. W uzasadnieniu opisano formalny tok podjęcia zaskarżonej uchwały. Dalej wskazano, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że według kwestionowanej zmiany Studium należącą do skarżących działkę w przeważającej części zaliczono do kategorii terenowej oznaczonej symbolem ZR – Tereny zieleni nieurządzonej. Dla tej kategorii terenów dokument zmiany Studium przewiduje: Funkcję podstawową – Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. Funkcję dopuszczalną – zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Należąca do skarżących działka została zakwalifikowana do ww. kategorii terenów ze względu na potrzebę zabezpieczenia trwałości funkcjonowania systemu przyrodniczego miasta oraz ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowo-przyrodniczych, co koresponduje z przyjętą polityką przestrzenną dla Miasta Krakowa, której przyświeca zasada racjonalnego zarządzania przestrzenią zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz kształtowania ładu przestrzennego. Uchwała Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa została podjęta po przeprowadzeniu wymaganych prawem czynności proceduralnych. Organ podkreślił, że dokument zmiany Studium uzyskał wszystkie uzgodnienia i opinie organów administracji publicznej, współdziałających w procesie sporządzania zmiany Studium. Niemal wszystkie zarzuty skargi koncentrują się na braku uwzględnienia w skarżonej uchwale faktu, że dla działki nr [...] obręb [...] Podgórze wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, że żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku odwzorowania w studium treści tego typu decyzji administracyjnych. Przywołany art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. statuuje jedną z ogólnych dyrektyw planowania przestrzennego i nie oznacza obowiązku przenoszenia do dokumentu studium treści wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę. Rolą studium jest wyznaczanie wytycznych dla całej gminy dotyczących gospodarowania przestrzenią w przyszłości. Przyjęcie punktu widzenia skarżących uniemożliwiałoby dokonanie jakichkolwiek przekształceń struktury przestrzennej gmin. Ponadto, różnice pomiędzy treścią decyzji administracyjnych a treścią dokumentów planistycznych zostały wyraźnie dopuszczone przez ustawodawcę. Przemawia za tym redakcja art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika, że na terenie nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę można realizować zamierzenia inwestycyjne, zgodnie z treścią tej decyzji, niezależnie od zapisów Studium oraz planu miejscowego w przypadku jego uchwalenia. W związku z powyższym skarżący mogą realizować inwestycję w zakresie określonym w pozwoleniu na budowę, a zapisy kwestionowanej uchwały nie mają żadnego wpływu na ten proces.

W odpowiedzi na skargę podniesiono także, że chociaż prawo własności stanowi najszerszą formę sprawowania władztwa nad rzeczą, to jednak nie jest prawem niczym nieograniczonym. Prawo to doznaje bowiem szeregu ograniczeń, co dopuszczają przepisy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiąc, że własność może być ograniczona w drodze ustawy. Analizując unormowania dotyczące własności można nawet sformułować tezę, że przepisy ustaw nie tyle ograniczają prawo własności, co współkształtują jego treść. W grupie przepisów ustawowych współkształtujących treść własności niewątpliwie znajdują się regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające radę gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej), w rezultacie kształtując sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej). Dokument Studium nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego, którego ustalenia zmieniają zakres prawa własności, znajdujący się we władaniu poszczególnych właścicieli. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi zbioru norm prawnych, lecz jest jedynie katalogiem wewnętrznych wskazówek, adresowanych do organów planistycznych gminy. W związku z powyższym należy uznać, że ustalenia zmiany Studium nie skutkują ograniczeniem praw skarżących. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, wiążący wyłącznie organy planistyczne gminy, w jakikolwiek sposób niweczy uprawnienia właścicielskie skarżących. Dopiero uchwalenie planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami studium, stanowi doprecyzowanie granic prawa własności, dokonane zgodnie z przepisami prawa, poprzez określenie zasad, na jakich dysponowanie i korzystanie z nieruchomości jest dopuszczalne.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi wskazano, że nie jest on zrozumiały. Przywołana w skardze regulacja art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie odnosi się ani do warstwy merytorycznej studium, ani do sposobu jego sporządzania i uchwalenia, natomiast normuje kwestie związane z postępowaniem w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skarżący niejako antycypują ustalenia przyszłego planu miejscowego, który z uwagi na zapisy studium nie będzie odpowiadał zamierzeniom inwestycyjnym skarżących. W związku z tym zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Odnośnie zarzutu 5 i 6 wskazano, że art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Skarżący powołują się zatem na generalne dyrektywy obowiązujące w dziedzinie planowania i zagospodarowania przedstawiając subiektywną, odmienną od przyjętej przez Radę Miasta Krakowa wizję zapisów studium w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...] Podgórze. Powody zakwalifikowania przedmiotowej działki zostały wskazane w części odpowiedzi na skargę dotyczącej zarzutów nr 1, 2 i 4, a odmienne stanowisko skarżących w tym zakresie nie może decydować o legalności zapisów zmiany Studium. Zapisy dokumentu zmiany Studium zostały sformułowane w wyniku wnikliwych i wieloaspektowych analiz przestrzennych w kontekście całego miasta. Efektem tych prac są wytyczne do planów miejscowych zamieszczone w tomie III części tekstowej zmiany Studium. Organ zaznaczył, że zapisy kwestionowanej zmiany Studium w odniesieniu do działki, o której mowa w skardze, stanowią kontynuacją polityki przestrzennej określonej w Planie Ogólnym Miasta Krakowa z 1994 r. oraz dokumencie Studium z 2003 r. Konsekwencja w zakresie działań planistycznych miasta przemawia zatem za dochowaniem wymogów wynikających z art. 1 ust. 1 ustawy planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Firma A w likwidacji w Krakowie Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżących legitymacji do zaskarżenia uchwały, ewentualnie z powodu bezzasadności skargi. W uzasadnieniu również w pierwszej kolejności opisano formalny tok podjęcia zaskarżonej uchwały i wskazano na niewykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że działki należące do skarżącej znajdują się w obszarze o wysokich walorach przyrodniczych. Zostały one przeznaczone w studium pod tereny zieleni urządzonej (ZU). Wysoki stopień ochrony tych terenów podyktowany został zasadą racjonalnego zarządzania przestrzenią oraz zasadą zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Wyznaczona w studium granica pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a terenami wolnymi od zabudowy ma na celu zapobieżenie niekontrolowanemu rozpraszaniu struktury przestrzennej miasta. Jej celem jest też ochrona przed zainwestowaniem ważnych terenów zielonych, stanowiących strefę przejściową pomiędzy obszarami zurbanizowanymi a obszarami zieleni naturalnej, pełniącymi rolę otuliny niezbędnej dla utrzymania i prawidłowego funkcjonowania środowiska przyrodniczego jak również nienaruszania ekspozycji krajobrazowej w obszarach kształtujących sylwetę miasta. Podkreślono również, że do czasu podjęcia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia dokumentu studium nie wpływają na sposób zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji nie ograniczają prawa właściciela do zabudowy nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu używania pojęcia "zachowanie zieleni" wyjaśniono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi zbioru przepisów prawa, które należy formułować zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, lecz stanowi swego rodzaju analizę – dokument polityki planistycznej gminy. Także zarzuty dotyczące naruszenia procedury uchwalania studium uznano za bezzasadne podkreślając, że były one już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 1548/14, również uznał je za bezzasadne.

Postanowieniem z dnia 3 października 2017 r., II SA/Kr 217/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę E. K. i W. J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. nr CXII/1700/14 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Z kolei postanowieniem z dnia 3 października 2017 r., II SA/Kr 119/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę Firma A w likwidacji z siedzibą w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 9 lipca 2014 r. nr CXII/1700/14 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Postanowieniem z dnia 13 marca 2018 r., II OSK 419/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił opisane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 października 2017 r., II SA/Kr 217/17, i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 420/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił opisane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 119/17 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazanych postanowień Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że naruszenie interesu prawnego E. K.-J. i W. J. i Firma A w likwidacji przez zaskarżone przez studium (a ściślej zmianę studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa polega na tym, że przeznaczono nieruchomości, których są właścicielami, pod teren zieleni nieurządzonej (w odniesieniu do E. K.-J. i W. J.) oraz zieleni urządzonej (w odniesieniu do Firma A . w likwidacji). Z uwagi na to, że te ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już studium narusza interes prawny skarżących. Nie oznacza to jednak, że tym samym studium jest sprzeczne z prawem.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 500/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi E. K. i W. J. oraz Firma A w likwidacji z siedzibą w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. nr CXII/1700/14 w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny zarówno przez WSA w Krakowie, jak NSA. I tak, WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 1548/14, oddalił złożone na nią skargi. Skargi kasacyjne złożone od powyższego wyroku zostały oddalone wyrokiem NSA z dnia 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15. Orzeczenia te mają znaczenie w przedmiotowej sprawie jako, że przeprowadzona w nich została kontrola poprawności zachowania procedury uchwałodawczej w całości. W konsekwencji później wniesione i rozpoznawane skargi na tę samą uchwałę podlegają rozpoznaniu tylko w granicach, w jakich nie zostały rozpoznane w ww. wyrokach. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają również dotychczasowe rozstrzygnięcia wydane w postanowieniach NSA z dnia 13 marca 2018 r., II OSK 420/18, oraz z dnia 13 marca 2018 r., II OSK 419/18. W obu ww. postanowieniach uwzględniających skargi kasacyjne Firma A w likwidacji z siedzibą w Krakowie oraz E. K. i W. J. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zaskarżone studium narusza interes prawny skarżących, co stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym legitymuje ww. podmioty do wniesienia skargi na uchwałę przyjmującą przedmiotowe studium. Sąd podkreślił, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jej granice przedmiotowe, o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu ze względu na regulacje zawarte w art. 190 i 153 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta bez naruszania obowiązującej ją procedury w stopniu, który uwzględniałby jej wzruszenie w całości lub w części. Dalej wskazał na art. 28, art. 9 ust. 4 i 5 oraz art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawiązując do podniesionego w obu skargach zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego oraz naruszenia prawa własności, Sąd zauważył, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o przepisy której uchwalono zaskarżoną w sprawie uchwałę, jest jedną z ustaw, której regulacja pozwala na ograniczenie własności nieruchomości, które nie ma charakteru prawa absolutnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi E. K. i W. J., Sąd wskazał, że skarżący kwestionują objęcie południowej części działki nr [...] obr. [...] Podgórze, stanowiącej ich współwłasność, przeznaczeniem pod zieleń urządzoną w jednostce urbanistycznej nr [...] (Bodzów –Kostrze) Zgodnie z ustaleniami obowiązującymi dla tej jednostki o symbolu (ZR) – tereny zieleni nieurządzonej dla tego przeznaczenia przewidziano jako funkcję podstawową: różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a jako funkcję dopuszczalną – zabudowę/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Wskazano też w punkcie 5 załącznika zawierającym uzasadnienie przyjętych rozwiązań (s. 11), że przeznaczenie terenu pod zieleń nieurządzoną jest uzasadnione koniecznością ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego na terenie Miasta Krakowa, a przez to stworzeniem takich warunków gospodarowania środowiskiem, które spełnią wymogi zrównoważonego rozwoju, a także zapewnia wyższa jakość życia mieszkańców. Sąd zaznaczył, że powyższymi ustaleniami objęta jest tylko część działki skarżących oraz podkreślił, że skarżący posiadają możliwość realizacji na działce nr [...] inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej (artykuły rolno-spożywcze) wraz z infrastrukturą na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2013 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Sąd wskazał, że skarżącym nadal przysługuje prawo do zrealizowania przedmiotowej hali magazynowej na terenie nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, zgodnie z treścią tej decyzji, niezależnie od zapisów Studium oraz planu miejscowego w przypadku jego uchwalenia w przyszłości. W związku z powyższym skarżący mogą realizować inwestycję w zakresie określonym w pozwoleniu na budowę, a zapisy kwestionowanej uchwały nie mają żadnego wpływu na ten proces. W konsekwencji, gdy znaczną część działki skarżący mogą zagospodarować stosownie do swoich zamierzeń zatwierdzonych ww. decyzją o pozwoleniu na budowę to nie podlega uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 u.p.z.p. przez brak wyważenia interesu prywatnego i publicznego i przyznanie priorytetu interesom publicznym. W ocenie Sądu, przeznaczenie tylko części południowej działki skarżących pod zieleń nieurządzoną stanowi dobry przykład kształtowania w zaskarżonym Studium polityki przestrzennej gminy w sposób wyważony, uwzględniający zarówno plany inwestycyjne poszczególnych właścicieli z potrzebą zachowania terenów o wysokiej wartości i atrakcyjności przyrodniczej w sytuacji "stale występującym w Krakowie niebezpieczeństwie utraty walorów przyrodniczo-krajobrazowych w takich obszarach jak: Bodzów, Kostrze, Wola Justowska, Olszanica, Prądnik Biały, Dębniki czy Rajsko" (tom I załącznika do studium pkt 3.21, s. 59). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Sąd wskazał, że dotyczy on skutków zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia, a zatem w kontekście kwestionowanego Studium zarzut ten nie podlega rozpoznaniu jako hipotetyczny, tym bardziej że dla obszaru, w którym znajduje się działka skarżących nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie należy w całości podzielić stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Odnośnie zarzutu objęcia – w ocenie skarżących – zbyt szerokiego obszaru ramami sieci Natura 2000 w zakresie odnoszącym się do Dębnicko-Tynieckiego Obszaru Łąkowego wskazano, że obszar ten o pow. 282,9 ha nie został wyznaczony dowolnie i w tym zakresie należało w całości podzielić stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Organ analogicznie jak w uwarunkowaniach przyjętej uchwały nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w tomie I w punkcie 6.2.22, s. 121 wskazał, że obszar ten został wyznaczony w związku z koniecznością ochrony ginących gatunków w tym goryczki wąskolistnej, a także łąk świeżych i wilgotnych chroniących przede wszystkim populacje modraszków i ich siedliska oraz bardzo rzadkiego motyla – skalnika driada. W związku z tym zarzut skarżących Sąd ocenił jako subiektywny i nie mogący odnieść skutku.

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze Firma A . w likwidacji z siedzibą w Krakowie Sąd przypomniał, że wiążą się one przede wszystkim z zarzutem nieuprawnionej ingerencji i brakiem poszanowania własności działek przysługującej skarżącej spółce w tym działki nr [...] (która podlegała wskazanym w skardze podziałom), jak również działek nr [...], [...], [...] (co do których prowadzone jest przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju postępowanie w przedmiocie ustalenia prawowitego właściciela – skarżącej spółki). Odnosząc się do tych zarzutów Sąd wskazał, że ww. działki zostały objęte w zaskarżonym Studium strukturalną jednostką urbanistyczną nr [...] "Ruczaj – Kobierzyn". W jednostce dla ww. działek ustalono, że są to tereny z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną o symbolu "ZU". W terenach tych jako funkcję podstawową przewidziano różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjną, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. W ramach funkcji dopuszczalnej przewidziano zabudowę realizowaną jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. W ustaleniach Studium określono, że wysokość zabudowy, w tym także budynków dopuszczonych do powstania w terenach zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) nie może przekraczać 1 kondygnacji nie więcej jednak niż 5 m, chyba że w danej strukturalnej jednostce urbanistycznej, dla budynków dopuszczonych wskazano inną wysokość zabudowy. Ustalono, że wskaźnik intensywności zabudowy w tych terenach zostanie dookreślenia w planach miejscowych z uwzględnieniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalonej dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych, przy czym ustalenia Studium nie przewidziały możliwości zabudowy w obszarze działek skarżącej Spółki przewidując "istniejącą zieleń urządzona w rejonie ul. [...] i ul. [...] do zachowania i rewitalizacji/rehabilitacji". Wskazane wyżej ustalenia budzą zastrzeżenia skarżącej Spółki nie tylko ze względu na niedopuszczalne w ocenie Spółki ograniczenia prawa własności, ale także ze względu na przekroczenie władztwa planistycznego. Z tymi zarzutami Sąd się nie zgodził. Odnosząc się do ww. zarzutu naruszenia władztwa planistycznego wskazał, że ustalenia każdego studium nie ingerują w sposób bezpośredni w uprawnienia właścicielskie, włączając w to sposób zagospodarowania przedmiotu własności. Obowiązujące przepisy, w tym przepis art. 3 ust 1 u.p.z.p., uprawnia gminę do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy przez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków rozwoju oraz m.p.z.p. Powyższe unormowanie ponawia i doprecyzowuje przepis art. 9 ustawy. Należy podkreślić, że studium z założenia wyznacza priorytety dla gospodarki przestrzennej, z uwzględnieniem lokalnej sytuacji i potrzeb lokalnych. Jak podkreśla się w doktrynie, "przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim przez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obszarów chronionych i innych wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy".

Sąd podkreślił, że jakkolwiek zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, to nie oznacza bynajmniej, że rada gminy – w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego – nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, o ile jest to uzasadnione dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Ustalenia przedmiotowego Studium odnoszące się do nieruchomości skarżącej spółki nie są dowolne, ale wynikają z konieczności racjonalnego gospodarowania przestrzenią i zachowania zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, co zostało wykazane w załącznikach do uchwały. Wskazano na celowość zapobieżenia niekontrolowanemu rozproszeniu struktury przestrzennej miasta i ochrony ważnych terenów zielonych przed zainwestowaniem. W III tomie załącznika do uchwały pt. wytyczne do planów miejscowych (s. 5) wskazano, że: (...) zabudowa mieszkaniowa, usługowo-mieszkaniowa, usługi, przemysł i usługi oraz infrastruktura i tereny cmentarzy "nie mogą ulec zwiększeniu kosztem terenów nie inwestycyjnych – terenów zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZP) oraz powierzchniowych i śródlądowych (W)". Skonkretyzowane kierunki zmian w strukturze przestrzennej dla Obszar jednostki strukturalnej Ruczaj – Kobierzyn zostały przedstawione w tomie III s. 97–101. W odniesieniu do przedmiotowych działek skarżącej nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego. Wbrew zarzutom skarżącej Spółki może ona korzystać z przedmiotu własności, ponieważ dopiero skonkretyzowanie ustaleń kwestionowanego Studium w uchwale przyjmującej plan miejscowy dla obszaru, w którym znajdują się ww. działki będzie miał wpływ na sposób ich zagospodarowania, przy czym nawet w takiej sytuacji nie można powiedzieć, że kwestionowane ustalenia naruszają istotę prawa własności, gdyż Spółka nadal może dysponować własnością, względnie po uchwaleniu i wejściu w życie m.p.z.p. ma mocy przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. będzie miała możliwość dochodzenia roszczeń za poniesioną szkodę względnie wykupienia nieruchomości lub jej części.

Sąd nie uznał za zasadny zarzut nadmiernego sprecyzowania wymogów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. W ocenie Sądu samo wyłączenie możliwości zabudowy wielorodzinnej w rejonie ul. Kobierzyńskiej i ul. Przymarki, czy ustalenie maksymalnej wysokości dopuszczalnej zabudowy w kwestionowanym obszarze ZU pozostawia szeroki i rzeczywisty margines na doprecyzowanie warunków zagospodarowania w przyszłym planie miejscowym. Ustalenia Studium zostały w sposób prawidłowo uzasadnione i pozostają w ścisłym związku z zaplanowanym dążeniem do ograniczenia niekontrolowanego rozpraszania struktury, a przede wszystkim ochrony przed zainwestowaniem ważnych terenów zielonych, stanowiących strefę przejściową między obszarami zurbanizowanymi, a obszarami zieleni naturalnej pełniącej istotne funkcje dla miasta. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez odwołanie się do nieznanego procedurze planistycznej pojęcia "zachowanie istniejącego terenu zieleni urządzonej", co w rezultacie uniemożliwia odkodowanie praw i obowiązków skarżącego, Sąd wskazał, że zarzut ten jest chybiony, gdyż z odnośnych przepisów nie wynika, iż ustalenia studium nie mogą się posługiwać się pojęciem, którego znaczenie w języku potocznym jest jasne i jednoznaczne. Sąd zaznaczył też, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają podjęcia uchwały w przedmiocie rozpatrzenia poszczególnych uwag, a nadto przypomniał, że kwestia zachowania wymagań procedury przy uchwalaniu skarżonej uchwały została przesądzona wyrokiem WSA w Krakowie 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt SA/Kr 1548/14.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3475/18, wnieśli: E. K. i W. J. oraz Firma A w likwidacji z siedzibą w Krakowie. W skardze kasacyjnej E. K. oraz W. J. zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy istniały uzasadnione podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały nr CX11/1700/14 Rady Miasta Krakowa z 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w części, w jakiej działka ewidencyjna o numerze [...] została przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w sytuację prawną nieruchomości skarżących – działki ewidencyjnej o numerze [...], obr. [...] Podgórze, objętej księgą wieczystą o numerze [...], a to przez przeznaczenie południowej części ww. działki na cele zieleni nieurządzonej; 2) art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w uprawnienia skarżących związane z prawem własności działki ewidencyjnej o numerze 121, obr. 74 Podgórze, objętej księgą wieczystą o numerze [...]; 3) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez zaniechanie obowiązku starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu, 4) art. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a to przez pominięcie uwarunkowań funkcjonalnych i społeczno-gospodarczych działki ewidencyjnej o numerze 121 obr. 74, które w konsekwencji czynią ją ekonomicznie nieefektywną, 5) art. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a to przez objęcie Obszarem Natura 2000 (Dębnicko-Tyniecki Obszar Łąkowy) terenów w zakresie szerszym niż wynika to z konieczności dyktowanych uwarunkowaniami przyrodniczymi w odniesieniu do Dębnicko - Tynieckiego Obszaru Łąkowego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakwie do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej Firma A w likwidacji z siedzibą w Krakowie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie, w jakim oddala skargę Spółki Firma A w likwidacji z siedzibą w Krakowie oraz zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 1 ust 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, co skutkowało zastosowaniem przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego w sposób sprzeczny z art. 21 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP), prowadzącym de facto do faktycznego wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność skarżącej bez przyznania jej stosownego odszkodowania, w sytuacji gdy dokonanie wywłaszczenia dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem; 2) art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, co skutkowało aprioryczne przyjęcie przeznaczenia terenu na etapie poprzedzającym procedurę planistyczną, co de facto wykluczyło wyważenie interesu prywatnego skarżącej z interesem publicznym, w sytuacji gdy ustalenie przeznaczenia terenu może nastąpić jedynie na etapie podejmowania aktu planistycznego przy każdorazowym ważeniu interesu publicznego i interesów prywatnych, a przy tym nieprzydawaniu żadnemu z nich znaczenia priorytetowego; 3) art. 3 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, co skutkowało nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji, że Rada Miasta Krakowa ustaliła przeznaczenie terenu stanowiącego własność skarżącej na etapie uchwalenia zaskarżonego studium, w konsekwencji czego w sposób konkretny i zindywidualizowany doprecyzowano sposób realizacji uprawnień właścicielskich skarżącej kasacyjnie, które to będą wiążące przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy stosownie do obowiązujących przepisów prawa organ uchwałodawczy gminy uprawniony jest przy kształtowaniu polityki przestrzennej gminy poprzez ustalanie treści studium, jedynie do określania przeznaczenia obszaru, lecz nie indywidualnych i konkretnych nieruchomości właścicieli; 4) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, skutkujące nieuznaniem, że ustalenie przeznaczenia terenu skarżącej nastąpiło z ograniczeniem jej prawa własności, co nie było podyktowane potrzebą interesu publicznego, jak również nie nastąpiło po dokonaniu przez organ ważenia interesu publicznego z interesem prywatnym, w konsekwencji czego przysługujące skarżącej prawo własności zostało rażąco naruszone poprzez przekroczenie uprawnień planistycznych Rady Miasta Krakowa w postaci celowego i zamierzonego pomniejszenia rzeczywistej wartości nieruchomości skarżącej kasacyjnie przy wykorzystaniu przysługujących organowi kompetencji planistycznych; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez nierozpoznanie w całości skargi złożonej przez skarżącą skutkujące orzeczeniem w granicach węższych niż granice sprawy przez pominięcie mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dowody wskazujące, iż Rada Miasta Krakowa uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z naruszeniem zasad ogólnych planowania, co w rezultacie spowodowało oddaleniem skargi skarżącej i utrzymaniem w obrocie prawnym uchwały sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3475/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 500/18, i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Firma A . w likwidacji z siedzibą w Krakowie kwotę 750 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w skardze kasacyjnej E. K. oraz W. J. zasadnie zarzucono naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., lecz tylko w tym znaczeniu, że rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku podjęte zostało przez Sąd Wojewódzki bez wyczerpującego rozpoznania wszystkich zagadnień, będących przedmiotem skargi skierowanej przeciwko zapisom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. Skarżący zakwestionowali zmianę Studium w zakresie, w jakim działka nr [...] – jednostka urbanistyczna Nr [...] przeznaczona została pod tereny zieleni urządzonej (ZR), podczas gdy wcześniej przeznaczona była pod zabudowę jednorodzinną. Według zarzutów skargi zmiana zapisów Studium dokonana została bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz bez należytego wyważenia interesu skarżących oraz interesu publicznego. Skarżący wskazywali, że na przedmiotowej działce realizują inwestycję budowlaną (hala magazynowa), a kwestionowana treść Studium uniemożliwi im w przyszłości – w razie wprowadzenia zapisów Studium do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zmianę użytkowania zabudowanej części działki. Ponadto w skardze zarzucono, że ustalenia Studium nie uwzględniają wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, zwłaszcza pomijają uwarunkowania funkcjonalne działki nr [...] oraz plany inwestycyjne ich właścicieli.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie przedstawił konkretnych ustaleń faktycznych, które powinny stanowić podstawę do oceny zaskarżonej części Studium. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki powinien przeprowadzić analizę porównawczą co do dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] w całości i poszczególnych częściach oraz przeznaczenia określonego zmienionymi zapisami Studium. Tymczasem Sąd Wojewódzki w swoich rozważaniach (s. 23) przyjął, że "znaczną część działki" skarżący mogą zagospodarować stosownie do zamierzeń zatwierdzonych pozwoleniem na budowę. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jaką powierzchnię ma ta część działki oraz jakie jest jej przeznaczenie według treści poprzedniego i aktualnego Studium. Ponadto przytoczone ustalenie Sądu Wojewódzkiego jest sprzeczne z informacjami zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której podano, że "według kwestionowanej zmiany Studium należącą do skarżących działkę w przeważającej części zaliczono do kategorii terenowej oznaczonej symbolem ZR – Tereny zieleni nieurządzonej". Dla dokonania prawidłowej oceny zarzutów zawartych w skardze niezbędne było ustalenie jaka jest powierzchnia tej części działki nr [...], która po zmianie Studium uzyskała przeznaczenie ZR oraz jakie są jej relacje przestrzenne i funkcjonalne z drugą częścią działki oraz terenami sąsiednimi. Bez wyjaśnienia tych podstawowych okoliczności nie można było ocenić, czy interes skarżących związany z planami inwestycyjnymi został w sposób właściwy uwzględniony przy wyznaczeniu terenów zieleni oznaczonych w Studium symbolem ZR. Z akt sprawy nie wynika również w jaki sposób Sąd Wojewódzki zidentyfikował położenie działki nr [...] w jednostce urbanistycznej Nr [...], co jest niezbędne dla analizy zasadności włączenia jej do terenu ZR. W ramach wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku nie przedstawiono żadnych konkretnych kryteriów, które zadecydowały, że działka nr [...], czy jej oznaczona część, włączona została do terenu ZR, a nie terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową MN lub inną. Sąd Wojewódzki, wyrażając swoje stanowisko, ograniczył się do powtórzenia ogólnikowych twierdzeń z załącznika Studium, że "przeznaczenie terenu pod zieleń nieurządzoną jest uzasadnione koniecznością ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego na terenie Miasta Krakowa, a przez to stworzenie takich warunków gospodarowania środowiskiem, które spełnią wymogi zrównoważonego rozwoju, a także zapewnią wyższą jakość życia mieszkańców". Zarówno przytoczona część uzasadnienia, jak też lakoniczne wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie były wystarczające do weryfikacji kwestionowanych ustaleń Studium w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących. Aby Sąd Wojewódzki mógł dokonać oceny zasadności rozwiązań przyjętych w Studium powinien dysponować szerszą wiedzą w zakresie okoliczności istotnych w kontekście zarzutów postawionych w skardze oraz uwarunkowań wynikających z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostkę samorządu terytorialnego, zaś w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego (ust. 2 pkt 1, 3, 6, 7, 9). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające m.in. z: (pkt 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; (pkt 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; (pkt 3) stanu środowiska oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; (pkt 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; (pkt 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Wymienione unormowania powinny determinować zakres kontroli zaskarżonej części Studium, przy szczególnym uwzględnieniu kwestii podniesionych przez skarżących. Brak szczegółowej analizy faktycznej i prawnej w tym zakresie sprawił, że nie można było zaakceptować wnioskowania Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że: "przeznaczenie tylko części południowej działki skarżących pod zieleń nieurządzoną stanowi dobry przykład kształtowania w zaskarżonym Studium polityki przestrzennej gminy w sposób wyważony, uwzględniający zarówno plany inwestycyjne poszczególnych właścicieli z potrzebą zachowania terenów o wysokiej wartości i atrakcyjności przyrodniczej (...)". W konsekwencji zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej niewłaściwą ocenę Sądu Wojewódzkiego dotyczącą kwestii nadużycia władztwa planistycznego i nadmiernej ingerencji w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, przysługujące skarżącym. Wprawdzie w sprawie brak było przesłanek do przesądzenia wskazywanej w zarzutach kasacyjnych nieważności zaskarżonej części Studium, to należało przyznać skarżącym rację, że ich skarga nie została rozpoznana prawidłowo.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że akcentowana przez Sąd Wojewódzki okoliczność, iż skarżący mogą realizować inwestycję na podstawie uzyskanego już pozwolenia na budowę, nie zwalniała Sądu Wojewódzkiego od oceny, czy pozostała część nieruchomości została zasadnie włączona do terenu przeznaczonego pod zieleń nieurządzoną przy uwzględnieniu kryteriów omówionych wyżej. Sąd niewystarczająco odniósł się również do zarzutu wskazującego na objęcie Obszarem Natura 2000 terenów w zakresie szerszym niż wynikało to z konieczności dyktowanych uwarunkowaniami przyrodniczymi. Skarżący podnieśli w skardze, że na terenie ich działki nie występują żadne szczególne uwarunkowania odpowiadające opisowi Dębnicko-Tynieckiego Obszaru Łąkowego. Odniesienie się zatem do tego zagadnienia nie mogło polegać na stwierdzeniu przez Sąd Wojewódzki, że wskazany obszar chroniony "nie został wyznaczony dowolnie", lecz wymagało przeprowadzenia analizy odnoszącej się konkretnie do nieruchomości skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, że w aktach brak jest "materiału graficznego", który miał być załączony do odpowiedzi na skargę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie nieuprawnione było również powielenie przez Sąd Wojewódzki argumentacji organu w przedmiocie zarzutu dotyczącego art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Wymieniony przepis dotyczy obowiązku złożenia zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w razie dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z istoty zarzutu sformułowanego w skardze wynikało jednoznacznie, że skarżący negują ustalenia Studium, gdyż wprowadzenie ich do planu miejscowego uniemożliwi im w przyszłości ewentualną zmianę sposobu użytkowania realizowanego aktualnie obiektu, tj. hali magazynowej. Sąd Wojewódzki zgodził się z organem, który w odpowiedzi na skargę nieskuteczność zarzutu uzasadnił tym, że "skarżący niejako antycypują ustalenia przyszłego planu miejscowego, który z uwagi na zapisy Studium nie będzie odpowiadał zamierzeniom inwestycyjnym skarżących". Rzecz jednak w tym, że właśnie dopuszczalność złożenia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika z charakteru tego aktu, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a uchwalenie planu miejscowego jest możliwe po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Niezaskarżenie przez skarżących kwestionowanych zapisów Studium, skutkowałoby tym, że nie mogliby ich podważać na etapie sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego. Jeżeli więc w niniejszej sprawie skarżący wykazali legitymację do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany Studium, to ocenie merytorycznej podlegały zarzuty dotyczące ustaleń kształtujących kierunki zmian w przeznaczeniu oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów obejmujących ich nieruchomość. Dlatego Sąd Wojewódzki powinien przedstawić ustalenia faktyczne związane z zapisami Studium w zakresie zainwestowanej części działki nr [...], oraz ocenić czy wprowadzają one ograniczenia w zakresie zmiany sposobu użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego, a jeżeli tak, to czy wprowadzona zmiana w treści Studium jest zgodna z przepisami prawa. Brak właściwego rozpoznania przedstawionych kwestii skutkować musiał uchyleniem zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania skargi E. K. oraz W. J..

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej Firma A w likwidacji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zawarte w niej zarzuty podlegały częściowo uwzględnieniu. Mianowicie trafnie zarzucono naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 9 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 151 p.p.s.a. w tym znaczeniu, że rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku podjęte zostało przez Sąd Wojewódzki bez wyczerpującego rozpoznania istotnych zarzutów, będących przedmiotem skargi skierowanej przeciwko zapisom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. Zasadnicza treść skargi złożonej przez Spółkę, jako właściciela działek położonych w jednostce urbanistycznej Nr [...], sprowadzała się do zakwestionowania przeznaczenia jej nieruchomości pod zieleń urządzoną (symbol ZU), a konkretnie wyłączenia możliwości jej zabudowy, podczas gdy strona zaplanowała budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą i wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Skarżąca Spółka wskazała, że działki będące jej własnością sąsiadują bezpośrednio z terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną (MW i MNW). Według strony zapewnienie dla jej nieruchomości możliwości zabudowy mieszkaniowej byłoby spójne z dotychczasowym przeznaczeniem. Wskazano również, że uzasadnione było oczekiwanie Spółki, iż na jej nieruchomości będzie zapewniona kontynuacja typowego przeznaczenia obowiązującego na danym terenie, a więc zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto w skardze zarzucano, że ustalenia Studium nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile treść studium – aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny i kierunkowy, o tyle ustalenia planu miejscowego powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. – w miarę szczegółowe. Studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego skarżąca Spółka kwestionuje zapisy Studium, którymi w sposób konkretny i zindywidualizowany doprecyzowano sposób realizacji uprawnień właścicielskich przez obowiązek zachowania istniejącego terenu zieleni urządzonej, wykluczając możliwość zabudowy, czyniąc tym samym praktycznie zbędnymi jakiekolwiek regulacje w tym zakresie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spółka zaznaczyła, że wykluczenie możliwości zabudowy mieszkaniowej w przedmiotowym Studium uniemożliwia dopuszczenie takiego przeznaczenia w planie miejscowym, co zostało potwierdzone faktem nieuwzględnienia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Ruczaj – Lubostroń". Zdaniem skarżącej brak jest racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzonego wykluczenia zabudowy mieszkaniowej na terenie działek stanowiących jej własność, co jednocześnie świadczy o nadużyciu przez Gminę przysługujących jej uprawnień planistycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd Wojewódzki, oceniając zarzuty w powyższym zakresie, nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych co do dotychczasowego przeznaczenia poszczególnych działek, mimo że w skardze podniesiono ich charakter mieszkaniowy według ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego z 1994 r. oraz wcześniej obowiązującego Studium. Z uzasadnienia wyroku nie wynikają dane co do przeznaczenia poszczególnych działek według aktualnych ustaleń Studium (w skardze wskazano na przeznaczenie MW i ZU). Przeprowadzenie takiej analizy porównawczej w zakresie zmian dokonanych w ramach Studium było niezbędne dla zweryfikowania kwestionowanych ustaleń co do przeznaczenia terenu obejmującego nieruchomość skarżącej Spółki. Z akt sprawy nie wynika ponadto, w jaki sposób Sąd Wojewódzki zidentyfikował położenie przedmiotowych działek gruntowych w jednostce urbanistycznej Nr [...], co było konieczne dla zbadania relacji przestrzennych i funkcjonalnych z pozostałymi terenami, a w szczególności z sąsiednimi nieruchomościami, które według skargi zyskały przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną. Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżone zapisy Studium, dotyczące konkretnych nieruchomości, powinien oprzeć się na dokumentacji obrazującej ustalenia Studium w odniesieniu do działek gruntowych uwidocznionych na mapie ewidencyjnej. W przeciwnym razie nie było możliwe ani na etapie skargi, ani na etapie postępowania kasacyjnego, odniesienie się do szczegółowych zarzutów w zakresie elementów zawartych w treści Studium, stosownie do art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Aby Sąd Wojewódzki mógł dokonać oceny zasadności rozwiązań przyjętych w Studium powinien dysponować szerszą wiedzą w zakresie okoliczności istotnych w kontekście uwarunkowań wynikających z art. 10 ust. 1 u.p.z.p., zwłaszcza dotyczących (pkt 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; (pkt 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; (pkt 3) stanu środowiska oraz wymogów ochrony środowiska i przyrody. Oczywiście przy kontroli zaskarżonych ustaleń Studium, Sąd Wojewódzki powinien mieć też na uwadze, że stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostkę samorządu terytorialnego, zaś w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego (ust. 2 pkt 1, 3, 6, 7, 9).

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wymienione unormowania powinny determinować zakres kontroli przedmiotowego Studium, aczkolwiek w ramach interesu prawnego skarżącej Spółki. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie ocenił rzetelnie, czy w konkretnym przypadku zostały uwzględnione powyższe uwarunkowania w szczególności czy został wyważony interes skarżącej Spółki oraz interes publiczny. Sąd Wojewódzki ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że: "ustalenia przedmiotowego Studium odnoszące się do nieruchomości skarżącej Spółki nie są dowolne, ale wynikają z konieczności racjonalnego gospodarowania przestrzenią i zachowania zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, co zostało wykazane w załącznikach do uchwały". Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja nie stanowi jednak odpowiedzi na konkretne zastrzeżenia przedstawione w skardze. Sąd Wojewódzki nie ocenił wnikliwie czy sposób wyznaczenia zasięgu terenów wyłączonych spod zabudowy oraz terenów o innych formach zagospodarowania, w obrębie danej jednostki strukturalnej odpowiada wymogom art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium ustala się m.in. (pkt 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (pkt 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W szczególności Sąd Wojewódzki nie rozpatrzył wyczerpująco zarzutu, że ustalenia Studium dotyczące nieruchomości skarżącej Spółki sformułowane zostały nieadekwatnie do tego etapu planistycznego, bowiem w sposób konkretny i zindywidualizowany doprecyzowały przeznaczenie przedmiotowych działek pod zieleń urządzoną, z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej, co będzie wiązało w razie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki oceniając to zagadnienie powinien rozróżnić wymogi obowiązujące przy określaniu w projekcie studium granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, (Dz.U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) oraz wymogi dotyczące standardów sporządzania rysunku planu miejscowego przy określaniu linii rozgraniczających terenu o różnym przeznaczeniu (§ 7, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Oczywiście podstawowe znaczenie przy rozpatrywaniu skargi powinna mieć analiza całokształtu ustaleń zawartych w tekście i rysunku Studium pod kątem spełnienia celów i wymogów obowiązujących przy kształtowaniu polityki przestrzennej na tym właśnie etapie, w odróżnieniu od etapu przewidzianego dla tworzenia planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak szczegółowej oceny w zakresie podanych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych skutkował tym, że nie można było zaakceptować wnioskowania Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu wyroku wskazał, że: "samo wyłączenie możliwości zabudowy wielorodzinnej w rejonie ul. Kobierzyńskiej i ul. Przemiarki, czy ustalenie maksymalnej wysokości dopuszczalnej zabudowy w kwestionowanym obszarze ZU pozostawia szeroki i rzeczywisty margines na doprecyzowanie warunków zagospodarowania w przyszłym planie miejscowym". Zastrzeżenia budzi również konstatacja Sądu, że ustalenia Studium w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej Spółki zostały prawidłowo uzasadnione. Sąd Wojewódzki nie przedstawił w wyroku konkretnych przesłanek, warunkujących zakwalifikowanie spornych działek do terenu zieleni urządzonej i wykazujących, że miało to związek z zaplanowanym dążeniem do ograniczenia niekontrolowanego rozpraszania struktury przestrzennej miasta oraz ochrony przed zainwestowaniem ważnych kompleksów terenów zielonych. Rzeczą organu przyjmującego określoną koncepcję co do kierunku zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów jest przedstawienie w postępowaniu sądowym takiej dokumentacji, która pozwoliłaby Sądowi zweryfikować zasadność rozwiązań zawartych w Studium w odniesieniu do konkretnych działek ewidencyjnych, stanowiących własność strony skarżącej. Obowiązkiem natomiast Sądu jest skorzystanie ze środków procesowych (art. 91 § 3 i art. 106 § 3 p.p.s.a.) służących rzetelnemu wyjaśnieniu spornych zagadnień. Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę nie przeprowadził kontroli zaskarżonego Studium w sposób, który pozwoliłby na końcową ocenę zasadności zarzutów postawionych w skardze. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd trafnie przywołał skonstruowane w orzecznictwie kryteria przydatne do badania przekroczenia granic władztwa planistycznego (por. wyrok WSA z 10 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 1548/15), to jednak nie zastosował ich prawidłowo na gruncie rozpatrywanej skargi. Warto zatem za wymienionym wyrokiem wskazać, że "przekroczenie granic władztwa planistycznego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wymaga wyraźnego sprecyzowania kilku podstawowych warunków: a) właściciel musi nie wyrażać akceptacji do proponowanego w studium kierunku zagospodarowania przestrzennego, b) studium wyraźnie i precyzyjnie określa kierunki zagospodarowania i uwarunkowania w zakresie przeznaczenia danej nieruchomości, c) studium nie pozostawia rzeczywistego marginesu na doprecyzowanie warunków zagospodarowania określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, d) określony w studium kierunek lub określone w studium uwarunkowania są wyraźnie odmienne od wcześniej obowiązujących i od rzeczywistego dotychczasowego sposobu korzystania przez właściciela z danej nieruchomości, a przy tym zmiana ta nie została uzasadniona przez organy planistyczne, e) określony w studium kierunek zagospodarowania doprowadzi – przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – do naruszenia istoty prawa własności lub też bardzo znacząco wprowadzi ograniczenia w prawie do korzystania, pobierania pożytków lub rozporządzania rzeczą przez właściciela". Mając na uwadze powyższe warunki należało stwierdzić, że kwestia przekroczenia granic władztwa planistycznego przez organ przyjmujący zakwestionowane zapisy Studium nie została przez Sąd Wojewódzki prawidłowo oceniona. Dopiero uzupełnienie ustaleń co do wszystkich omówionych wyżej aspektów sprawy pozwoli na jej końcowe rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że poza zakresem rozpoznawanej sprawy pozostają natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zrzuty dotyczące okoliczności związanych z zakupem przez Gminę działek stanowiących własność skarżącej Spółki bądź ich wywłaszczeniem. W szczególności w ramach niniejszego postępowania sądowego nie mogło być weryfikowane twierdzenie strony o celowym obniżeniu wartości jej nieruchomości celem późniejszego wykupienia przez Gminę. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana była przez Sąd Wojewódzki na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa, regulującymi tryb sporządzania oraz treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zawnioskowane zatem dowody, w tym operaty szacunkowe nie były przydatne do oceny legalności zaskarżonego studium, a ponadto faktem notoryjnym jest niższa wartość działek gruntowych przeznaczonych w akcie planistycznym pod zieleń w stosunku do działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego będzie ponowne rozpoznanie sprawy co do kwestii wskazanych w wyroku wydanym na skutek skargi kasacyjnej.

W toku postępowania strony skarżące dodatkowo przedstawiły stanowisko w pismach z dnia 30 listopada 2020 r. i z dnia 2 grudnia 2020 r., a organ – w piśmie z dnia 18 grudnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności; w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów planistycznych – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności (niezgodności z prawem) uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Sama legitymacja skargowa skarżących jest w niniejszej sprawie przesądzona postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 419/18 i II SA/Kr 420/18.

Ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uprzednio wydany w niniejszej sprawie został uchylony w wyniku kontroli instancyjnej, ponowne rozpoznanie sprawy następuje w zakresie wynikającym z kasacyjnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy przy tym mieć na względzie art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że nie ma podstaw do jej wzruszenia. Skargi okazały się niezasadne.

Rozważając skargę E. K. oraz W. J., należało w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na przeznaczenie działki nr [...] obręb [...] Podgórze w Studium przed i po zmianie dokonanej zaskarżoną uchwałą. W świetle uchwały Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zwanej dalej jako "Studium z 2003 r.") wspomniana działka położona była w części w terenie oznaczonym MN – teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności i w części w terenach oznaczonych symbolem ZO – teren otwarty (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Zakres obu części działki pokazuje pozyskany do akt wyrys ze Studium z 2003 r. z nakładką ewidencyjną.

Ustalenia dotyczące terenów oznaczonych symbolem MN kształtowały się następująco: 1) Główne funkcje: - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z: - niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, - obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: - realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną, - porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych, - przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów, - kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, - uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali). 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu: - intensywność zabudowy nie przekraczająca 0,4 w strefie przedmieść, 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu, - wysokość zabudowy - 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy a w obszarze ZJPK - 9 m do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 m do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji, - w sytuacjach realizacji nowych zespołów lub znaczącej rozbudowy już istniejących (przewidywany przyrost liczby ludności ponad 50%) należy zapewnić spełnienie przyjętych standardów dostępności do usług, - systemowe rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, - zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

Ustalenia dotyczące terenów oznaczonych symbolem ZO kształtowały się następująco: 1) Główne funkcje: - łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: - utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, - zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony, - obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, - wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości, - udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu: - całkowite wykluczenie prawa zabudowy, - budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii).

W świetle zaskarżonej uchwały (zwanej dalej także jako "Studium z 2014 r.) działka nr [...] obręb [...] Podgórze położona jest strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr 37 Bodzów – Kostrze, w części w terenie oznaczonym symbolem MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w części w terenie oznaczonym symbolem ZR – teren zieleni nieurządzonej. Zakres obu części działki obrazuje pozyskany do akt wyrys ze Studium z 2014 r. z nakładką ewidencyjną.

Ustalenia dotyczące terenów oznaczonych symbolem MN kształtują się następująco: Funkcja podstawowa - Zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe). Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Ustalenia dotyczące terenów oznaczonych symbolem ZR kształtują się następująco: Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Analiza porównawcza przytoczonych ustaleń Studium z 2003 r. i ustaleń Studium z 2014 r., z uwzględnieniem wyrysów z nakładkami ewidencyjnymi – wskazuje, że ustalenia Studium z 2014 w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...] Podgórze tak naprawdę nie odbiegają w istotny sposób od ustaleń Studium z 2003 r. i nie są mniej "korzystne" dla skarżących jako jej właścicieli. W szczególności już uprzednio część działki stanowiła teren otwarty oznaczony symbolem ZO i miało jej dotyczyć "całkowite wykluczenie prawa zabudowy". Supozycja skarżących, jakoby cała ich działka na skutek zaskarżonej uchwały zmieniła przeznaczenie z terenu zabudowy jednorodzinnej na teren zieleni nieurządzonej – jest zatem całkowicie pozbawiona podstaw.

Studium, nie będąc aktem prawa miejscowego, nie stanowi determinanty w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy tudzież w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, toteż inwestor – przed uchwaleniem planu miejscowego – może uzyskać skonkretyzowane prawo zabudowy, które jest ze wspomnianym studium "sprzeczne" i koliduje z jego ustaleniami. Takie prawo zabudowy, które ex post może być postrzegane nawet jako swego rodzaju przywilej (niedostępny np. dla właścicieli innych nieruchomości o podobnych uwarunkowaniach, planujących swoje inwestycje poniewczasie), korzysta z ochrony i nie jest bez znaczenia w toku następczych czynności planistycznych, ale – z drugiej strony – nie powinno być postrzegane jako jedyny ani nawet główny wyznacznik tych czynności. Beneficjent prawa, o którym mowa, nie może oczekiwać, że jego prawo będzie mogło być w przyszłości dowolnie rozszerzane lub modyfikowane; nie może też oczekiwać, że ustalenia studium względnie planu miejscowego zostaną temu prawu podporządkowane niezależnie od innych wartości leżących u podstaw planowania przestrzennego.

Jest okolicznością bezsporną, że w odniesieniu do działki skarżących decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2013 r., znak [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla następującego zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa hali magazynowej (artykuły rolno-spożywcze) na działce nr [...] obręb [...] Podgórze wraz z wjazdem z działki nr [...] obręb j.w. przy ul. [...] w Krakowie z wewnętrznymi instalacjami wodociągową, kanalizacyjną z trzema zbiornikami szczelnymi o pojemności do 10 m3 każdy, c.o., gazową, wentylacją mechaniczną, elektryczną wraz z linią zalicznikową oraz budową na działce nr [...] obręb [...] Podgórze: instalacji przyłączeniowej od studzienki wodomierzowej, przyłącza gazowego, instalacji deszczowej z rozsączaniem i zbiornikiem na wody opadowe, miejsc parkingowych z wewnętrznym układem kanalizacyjnym". Pozwolenie na budowę obejmuje całość zamierzenia inwestycyjnego (art. 33 ust. 1 prawa budowlanego), z którego – w takim kształcie, w jakim zostało zaprojektowane – można korzystać zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżący to skonkretyzowane prawo zabudowy, a także możność korzystania z wybudowanego obiektu zachowują – i ani sama zmiana studium, ani potencjalny plan miejscowy tego nie zmieniły i nie zmienią.

Argumentacja skarżących, w tym powoływane przepisy prawa budowlanego – art. 71 (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego) i art. 36a (zmiana pozwolenia na budowę) – wskazuje, że oczekiwania skarżących dotyczą nie tyle zachowania prawa w istniejącym kształcie, ile stworzenia możliwości jego rozszerzania lub modyfikowania (np. rozbudowy obiektu budowlanego). Nie chodzi zatem o to, że zaskarżona uchwała (zmiana studium) tudzież potencjalny plan miejscowy naruszają prawo skarżących czy też pogarszają ich sytuację prawną, lecz o to, że jej nie polepszają w stosunku do stanu zastanego. W tym miejscu wypada ponownie zauważyć, że już wedle Studium z 2003 r. zabudowa odnośnej części działki miała być całkowicie wykluczona. W odniesieniu do obiektu budowalnego skarżących istotnie może w przyszłości dojść do ograniczeń w stosowaniu instytucji opisanych w art. 71 i art. 36a prawa budowalnego (notabene zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego ani zmiana pozwolenia na budowę nigdy nie są nieograniczone) – ale taka implikacja miałaby miejsce bez względu na to, czy plan byłby uchwalany w warunkach związania ustaleniami Studium z 2003 r., czy też w warunkach związania ustaleniami Studium z 2014 r.

Dążenie skarżących do tego, by rozwiązania planistyczne nie tyle nawet zostały zachowane, ile by zostały zmienione na ich korzyść tak, aby pozwalały nie tylko nie zachowanie skonkretyzowanego prawa zabudowy, ale także na jego rozszerzanie i modyfikowanie w przyszłości – można postrzegać w kategoriach interesu prywatnego. Niemniej jednak interes prywatny o takich znamionach nie może zrównoważyć ważnego interesu publicznego polegającego na ochronie i kształtowaniu środowiska przyrodniczego na terenie Miasta Krakowa oraz tworzeniu takich warunków gospodarowania środowiskiem, które spełnią wymogi zrównoważonego rozwoju i wyższą jakość życia mieszkańców. Zdaniem Sądu, nie ulega żadnej wątpliwości, że odnośny teren, oznaczony symbolem ZR i obejmujący część działki skarżących – był predestynowany do przeznaczenia pod zieleń nieurządzoną nie tylko z uwagi na dotychczasowe wyłączenie z zabudowy (teren ZO w Studium z 2003 r.), ale także z uwagi na faktyczny sposób jego zagospodarowania. Z przedłożonej przez organ dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że od 1970 roku do czasu uchwalenia zaskarżonej uchwały, a także później działka nr [...] obręb [...] Podgórze, jak również działki sąsiednie pozostawały terenem niezainwestowanym; otoczenie tego terenu wykazywało niewielką tendencję do zabudowy.

Właściwości przedmiotowej działki akcentowane przez skarżących (w tym odległość od Krakowa ok. [...] km, dostęp drogi publicznej, uzbrojenie), w zestawieniu z ogółem relewantnych uwarunkowań, nie mają takiego waloru, by mogły przesądzić o konieczności jej przeznaczenia pod zainwestowanie, a zwłaszcza o konieczności przeznaczenia pod zainwestowanie całego jej obszaru. W tym kontekście warto podkreślić, że północna część działki położona w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...] w istocie znalazła się w terenach oznaczonych symbolem MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Takie rozwiązanie – patrząc z perspektywy interesu publicznego – jawi się jako kompromis, bowiem już analiza części graficznej studium naprowadza na ważkie argumenty, które przemawiały za włączeniem całej działki do terenów ZR.

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a to poprzez objęcie Obszarem Natura 2000 (Dębnicko - Tyniecki Obszar Łąkowy) terenów w zakresie szerszym niż wynika to z konieczności dyktowanych uwarunkowaniami przyrodniczymi w odniesieniu do Dębnicko-Tynieckiego Obszaru Łąkowego – zauważyć należy, na terenie Krakowa znajdują się 3 obszary Natura 2000, które zostały zgłoszone do Komisji Europejskiej w 2009 roku i które Komisja Europejska uznała oficjalnie za tereny mające znaczenie dla Wspólnoty. Zatwierdzone zostały Decyzją Komisji (2011/64/UE) z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie przyjęcia na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG czwartego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny. Jednym z tych obszarów jest Dębnicko - Tyniecki Obszar Łąkowy (pow. 282,9 ha) – obejmuje on głównie pozostałości podmokłych łąk w dolinie Wisły (Kostrze, Sidzina, Skotniki), w tym: łąki trzęślicowe z ginącym gatunkiem goryczki wąskolistnej (Gentiana pneumonathe), łąki świeże oraz łąki wilgotne z dużym udziałem krwiściągu lekarskiego (Sanguisorba officinalis), murawy kserotermiczne na wapiennych skałach jurajskich, starorzecza Wisły, oczka wodne i lasy. Obszar chroni przede wszystkim populacje modraszków i ich siedliska Należą do nich wyróżniające się pod względem wielkości, metapopulacje dwóch modraszków Maculinea teleius i Maculinea nausithous, a także licznie występujący czerwończyk nieparek (Lycaena dispar), czerwończyk fioletek (Lycaena helle) i modraszek alkon (Maculinea alcon). Ponadto na murawach kserotermicznych rezerwatu Skołczanka znajduje się stanowisko skalnika driada (Minois dryas) – motyla bardzo rzadkiego, zagrożonego wyginięciem na terenie Polski. Obszar w większości położony na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, obejmuje rezerwat "Skołczanka" (zob. Studium, t.I, s. 120-121). W Studium wskazano też na konieczność uwzględnienia wytycznych zawartych w art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska, z których wynika między innymi, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody m.in. obszaru Natura 2000 (zob. Studium, t.II, s. 89).

Obszary Natura 2000, utworzone w przepisanym prawem trybie, są zewnętrznymi uwarunkowaniami aktów planistycznych, które podlegają obligatoryjnemu uwzględnieniu w tych aktach. Organ planistyczny nie pełni w tym zakresie funkcji kreacyjnej i nie ma wpływu na granice obszaru Natura 2000. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody sieć obszarów Natura 2000 obejmuje: 1) obszary specjalnej ochrony ptaków; 2) specjalne obszary ochrony siedlisk; 3) obszary mające znaczenie dla Wspólnoty. Z kolei w art. 27a wspomnianej ustawy uregulowano kompetencje, zasady i tryb wyznaczania obszarów Natura 2000, jak również kompetencje, zasady i tryb zmiany ich granic tudzież ich likwidacji. Jeżeli zatem skarżący uważają, że obszarem Natura 2000 objęto tereny w zakresie szerszym niż wynika to z konieczności dyktowanych uwarunkowaniami przyrodniczymi, to mogą rozważyć zainicjowanie przewidzianej ustawą o ochronie przyrody procedury zmiany granic tego obszaru. Nie może to natomiast stanowić podstawy skutecznego zarzutu wobec organu planistycznego.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżących E. K. i W. J. i w zakresie wynikającym z wiążącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd uznał, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego ani – antycypując potencjalne ustalenia planu miejscowego – niezgodnego z prawem przedmiotowym ograniczenia praw podmiotowych skarżących. Zaskarżona uchwała, w ocenie Sądu, nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w zarzutach skargi (art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 1 pkt 1 u.p.z.p, art. 71 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego).

Przechodząc do oceny skargi Firma A w likwidacji w Krakowie, należy odnotować, że obecnie wyjaśniona jest kwestia tytułu prawnego do działek nr [...], [...] i [...] – nie są one własnością skarżącej, toteż granice interesu prawnego wyznacza własność pozostałych działek wymienionych w skardze. Położenie tych działek, stanowiących kompleks, uwidaczniają przedłożone do akt wyrysy ze Studium z 2003 r. i ze Studium z 2014 r. z nakładkami ewidencyjnemi.

W świetle ustaleń Studium z 2003 r. działki skarżącej były położone w następujących terenach: 1) działki nr: [...],[...],[...],[...] w terenie oznaczonym symbolem MW – teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności; 2) działki nr: [...], [...] w części w terenie oznaczonym symbolem MW – teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności oraz w części w terenie oznaczonym symbolem KT – korytarz podstawowego układu drogowo – ulicznego; 3) działka nr [...] w części w terenie oznaczonym symbolem MW - teren o przeważającej funkcji, mieszkaniowej wysokiej intensywności, w części w terenie zieleni publicznej w ramach wyodrębnionej kategorii terenu MW, w części w terenie oznaczonym symbolem KT – korytarz podstawowego układu drogowo – ulicznego; 4) działki nr: [...], [...], [...], [...] w części w terenie oznaczonym symbolem MW - teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności; 5) działka nr [...] w części w terenie oznaczonym symbolem MW - teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności, w części w terenie zieleni publicznej w ramach wyodrębnionej kategorii terenu MW; 6) działka nr [...] w terenie zieleni publicznej w ramach wyodrębnionej kategorii terenu MW.

Ustalenia dotyczące kategorii terenów MW były następujące: 1) Główne funkcje: - zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności wraz z: niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, - obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru; 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: - kształtowanie zespołów intensywnej zabudowy mieszkalnej wyposażonej w program usług publicznych zapewniający wyposażenie na poziomie przyjętych standardów, - utrwalenie istniejących lub ukształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych opartych o sieć usług, system terenów zieleni publicznej i związanych z lokalnym układem komunikacyjnym, - dostosowanie wielkości programu i form zabudowy do lokalnych warunków (charakteru zabudowy, ilości mieszkańców, układu przestrzennego); 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu: - orientacyjna intensywność zabudowy mieszkalnej i usługowej: max 0,85÷1,0 w strefie przedmieść - 1,0-1,9 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu, - w sytuacjach uzupełniania istniejącej zabudowy pojedynczymi obiektami należy zachować lokalny gabaryt budynków oraz zasady kompozycji urbanistycznej, a także bilans terenu zapewniający realizację funkcji towarzyszących na poziomie przyjętych standardów, - usługi publiczne i komercyjne mogą być lokalizowane wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych, - zakaz lokalizacji obiektów produkcyjnych oraz otwartych placów magazynowych, - zapewnienie ilości miejsc parkingowych na poziomie 1mp/1 mieszkanie przy maksymalnym ograniczeniu terenów parkingów na poziomie terenu, - systemowe rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej i ciepłownictwa, - zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

W świetle ustaleń Studium z 2014 r. działki skarżącej położone są w terenie oznaczonym symbolem ZU – teren zieleni urządzonej (niewielka część w terenie KT - teren komunikacji). Ustalenia dotyczące terenu oznaczonego symbolem ZU kształtują się następująco: Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. Funkcja dopuszczalna - Zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Zastrzeżono też, że wysokość zabudowy, w tym także budynków dopuszczonych do powstania w terenach zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) nie może przekraczać 1 kondygnacji nie wyższej niż 5 m, chyba, że w danej strukturalnej jednostce urbanistycznej, dla budynków dopuszczonych wskazano inną wysokość zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy w tych terenach zostanie określony w planach miejscowych z uwzględnieniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalonej dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych (t. III, s.7). W ramach ustaleń dotyczących jednostki strukturalnej nr 16 "Ruczaj – Kobierzyn" wskazano w szczególności: "Istniejąca zieleń urządzona w rejonie ul. Kobierzyńskiej i ul. Przemiarki do zachowania i rewitalizacji/rehabilitacji", "Powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej (ZU) min. 90%" (t. III, s. 97-99).

Analiza porównawcza przytoczonych ustaleń Studium z 2003 r. i ustaleń Studium z 2014 r., z uwzględnieniem wyrysów z nakładkami ewidencyjnymi – wskazuje, że są one zasadniczo różne. Okoliczność braku planu miejscowego, a dodatkowo także ustalenia Studium z 2003 r. mogły zatem tworzyć określone oczekiwania co do dopuszczalności zainwestowania przedmiotowych działek, w szczególności w sposób pożądany przez skarżącą (budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych). Mogą one – nie tyle na skutek uchwalenia samego Studium z 2014 r., ile na skutek potencjalnego planu miejscowego sporządzanego w warunkach związania nim – okazać się nierealne. Wspomniane oczekiwania ani nawet oczekiwania poparte potencjalną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, choć stanowią komponent prawnie relewantnego interesu prywatnego, nie korzystają jednak z bezwzględnej czy też choćby zbliżonej do bezwzględnej ochrony prawnej. Taką ochronę ma dopiero w pełni skonkretyzowane prawo zabudowy. Oznacza to, że zmiana przeznaczenia terenu w akcie planistycznym, nawet wbrew woli i oczekiwaniom właściciela, nie jest niedopuszczalna. Jej dopuszczalność zależy jednak od zidentyfikowania opartego na prawnie liczących się wartościach interesu publicznego, który stanowi dostateczną przeciwwagę dla interesu prywatnego.

W ocenie Sądu, opisany wyżej warunek zmiany przeznaczenia terenu jest spełniony. Zachowanie i tworzenie terenów przeznaczonych pod zieleń jest wartością niekwestionowaną, a wręcz oczywistą, toteż istota rzeczy sprowadza się do pytania, czy były racjonalne przesłanki, aby to właśnie działki skarżącej miały być tej wartości podporządkowane. Przedstawiona przez organ dokumentacja daje podstawy do jednoznacznie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie. Działki skarżącej od wielu lat stanowią de facto swego rodzaju enklawę zieleni pośród terenów intensywnie zabudowanych budynkami mieszkalnymi (zwłaszcza sugestywna jest w tej mierze fotografia ukazująca faktyczny sposób zagospodarowania działek skarżącej oraz otaczającego je obszaru w czasie uchwalania zaskarżonej uchwały, tj. w 2014 roku). Okoliczność, że działki skarżącej sąsiadują z terenem zabudowanym czy też są nim otoczone, nie implikuje takiego samego ich przeznaczenia, przeciwnie, przemawia za zachowaniem ich jako terenu przeznaczonego pod zieleń. Warto przy tym zauważyć, że w jednostce strukturalnej nr [...] Ruczaj – Kobierzyn obejmującej powierzchnię 453.14ha tereny zieleni urządzonej zajmują powierzchnię 43.25ha (9,54%). Przyjęte przez organ planistyczny rozwiązanie nie ma zatem znamion dowolności i nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Nie stanowi bezprawnej ingerencji w prawa podmiotowe skarżącej ani nie narusza istoty prawa własności; uwzględnia również zasadę proporcjonalności.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały w studium określa się w szczególności: 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej; 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412, z późn. zm.); 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji; 15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych; 16) inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie.

Zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium wynika też z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). W myśl tych przepisów projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust.1 u.p.z.p, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.; 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. W projekcie studium należy określić wpływ uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (§ 4 ust. 1 i 2). Ustalono następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium: 1) ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego; 2) ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych; 3) ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk powinny zawierać w szczególności wytyczne ich określania w planach miejscowych, wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem studium, a także uzdrowisk, o których mowa w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150, z późn. zm.); 4) ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania tych zasad w planach miejscowych, wynikające z potrzeb ochrony zabytków i parków kulturowych, o których mowa w 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 oraz z 2004 r. Nr 96, poz. 959); 5) ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych; 6) ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać w szczególności obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (§ 6). Ustalono też następujące wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium: 1) rysunek projektu studium powinien zawierać: a) granice obszaru objętego studium lub jego zmianą, b) granice terenów zamkniętych, c) określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym: terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów, d) określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów, e) objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli; 2) granice obszarów, o których mowa w pkt 1, określa się na rysunku projektu studium w sposób dostosowany do skali mapy, na której jest sporządzony; 3) przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium; 4) barwne oznaczenia graficzne i literowe, a także symbole i nazewnictwo na rysunku projektu studium należy stosować w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z projektami planów miejscowych, sporządzanych z ustaleniami studium; 5) oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony (§ 7). Regulacje te mają zastosowanie także do zmiany studium (§ 8).

Z kolei wymogi dotyczące planu miejscowego zostały doprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi ono w szczególności, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: 1) wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego; 2) określenie skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej; 3) granice obszaru objętego planem miejscowym; 4) granice administracyjne; 5) granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych; 6) granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 7) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia; 8) linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu; 9) w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego (§ 7). Projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (§ 8). Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Przy sporządzaniu projektu rysunku planu miejscowego stosuje się podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz elementów zagospodarowania przestrzennego określone w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W przypadku gdy projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego, stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane (§ 9).

Analizując zrelatywizowane do działek skarżącej ustalenia zaskarżonej uchwały w części tekstowej i w części graficznej przez pryzmat powołanych przepisów Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, a przede wszystkim nie stwierdził suponowanej przez skarżącą nadmiernej ich szczegółowości. Wszak studium może i powinno określać m.in. kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy – a ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§ 6 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r.). Zaskarżona uchwała czyni tym wymogom zadość i zarazem nie wykracza poza nie. Studium, w części określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego, może zawierać wypowiedzi, z których da się zrekonstruować normy postępowania, i to normy prawne, tyle że obowiązujące nie powszechnie, lecz wewnętrznie. "Z tej części studium mają bowiem wynikać dla organów gminy oraz innych gremiów uczestniczących w procedurze planistycznej wskazania co do tego, jaką treść nadać postanowieniom przyszłych planów miejscowych" (zob. M. Szewczyk, w: Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 255).

Ustalenia studium, zważywszy na ich treść i związanie nimi na dalszych etapach procedury planistycznej, wprawdzie tylko pośrednio, ale jednak mogą istotnie wpływać na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych. Jest to jednak prawidłowość, która dostarcza argumentów tylko w zakresie dopuszczalności skargi na uchwałę obejmującą studium, natomiast stanowi samoistnej podstawy do uwzględnienia tejże skargi.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżącej Firma A w likwidacji w Krakowie i w zakresie wynikającym z wiążącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd uznał, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego ani – antycypując potencjalne ustalenia planu miejscowego – niezgodnego z prawem przedmiotowym ograniczenia praw podmiotowych skarżącej. Zaskarżona uchwała, w ocenie Sądu, nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w zarzutach skargi tudzież skargi kasacyjnej (art. 21 w zw. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 9 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Ocena Sądu I instancji co do niezasadności pozostałych zarzutów skargi nie została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny i tym samym pozostaje aktualna. Nie ma zatem podstaw kwestionowania prawidłowości użycia w studium pojęcia "zachowanie" ani prawidłowości czynności związanych z rozpatrywaniem uwag do projektu studium.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.