Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 861/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych.
article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pani B. B. od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2018 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na podstawie projektu budowlanego autorstwa dr inż. B. S. z maja 2012r., orzekł o uchyleniu ww. decyzji organu miejskiego z [...] września 2018 r. w całości i odmówił uchylenia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 2013 r., znak: [...], o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] (nr rejestru zabytków [...]), polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na podstawie projektu budowlanego autorstwa dr inż. B. S., maj 2012 (tom I: Projekt zagospodarowania terenu, tom II: Architektura).

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister Kultury") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], Miejski Konserwator Zabytków w [...] (dalej także: "konserwator zabytków") wydał na wniosek J. W. pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] (nr rejestru zabytków [...]), polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. P. [...], na podstawie projektu budowlanego autorstwa dr. inż. B. S., maj 2012 (tom I: Projekt zagospodarowania terenu, tom II: Architektura).

W dniu [...] października 2013 r., do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]wpłynął wniosek Pani B. B. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Jako podstawę swojego żądania wnioskodawczyni wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, iż jako strona postępowania zakończonego ww. decyzją, nie brała w nim udziału bez własnej winy.

Dwukrotnie, tj. postanowieniem z [...] października 2013 r., l.dz. [...], a następnie postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], organ pierwszej instancji odmawiał wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]. Za każdym razem, w wyniku rozpatrzenia zażalenia wnioskodawczyni, ww. postanowienia były uchylane przez Ministra Kultury.

Postanowieniem z [...] marca 2015 r., znak: [...], Miejski Konserwator Zabytków w [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że wniosek B. B. o wznowienie postępowania wpłynął w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Miejski Konserwator Zabytków w [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. B. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...].

Od decyzji tej odwołanie złożyła B. B., zaskarżając jednocześnie postanowienie o wznowieniu postępowania.

Minister Kultury decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister Kultury wskazał, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określają, kto jest stroną postępowań w sprawie pozwoleń konserwatorskich, zatem zastosowanie będzie tu zatem miała ogólna reguła wyrażona w art. 28 k.p.a. Miejski Konserwator Zabytków w [...] w zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy zakresu prac i robót, których dotyczyło pozwolenie z dnia [...] lipca 2013 r. oraz nie odniósł się do ich wpływu na nieruchomość stanowiącą współwłasność B. B., położonej przy ul. K. [...], w kontekście faktu, iż budynek położony na przedmiotowej nieruchomości jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków. Z tej przyczyny organ odwoławczy uznał, że uchybienia te powinny zostać naprawione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Miejski Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], oraz o wydaniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] (nr rejestru zabytków [...]) polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na podstawie projektu budowlanego autorstwa dra inż. B. S., maj 2012, (pkt 2).

Od decyzji tej odwołanie złożyli B. B. i W. P..

Minister Kultury decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się w obrębie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia Miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 1967 r. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy znajduje się kamienica przy ul. K. [...] w [...] wpisana do rejestru zabytków pod nr [...]. Jak wynika z KW nr [...], budynek ten posadowiony jest na działce ew. nr [...], pozostającej we współwłasności Gminy [...] oraz właścicieli [...] wyodrębnionych lokali mieszkalnych. B. B. oraz W. R. Przeniosło są właścicielami lokali wyodrębnionych w przedmiotowym budynku. Minister Kultury wskazał, że z projektu budowlanego autorstwa dr. inż. B. S., maj 2012 (tom II: Architektura), wynika, iż zakres prac budowlanych obejmuje wykopy odcinkowe, podbicie fundamentów istniejących przy granicy działek budynków i wykonanie fundamentów, a zatem B. B. jest stroną postępowania zakończonego decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., ponieważ projektowane roboty budowlane ingerują w substancję budynku położonego przy ul. K. [...]. Nadto, projekt przewiduje, iż wejścia do oficyny budynku przy ul. K. [...] (od strony działki ew. nr [...]), przewidziane są do likwidacji. Minister Kultury uznał więc, że organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny wniosku B. B. o wznowienie postępowania, gdyż w tym zakresie doszedł do błędnych wniosków uznając, iż "prowadzone postępowanie nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości przy ul. K. [...]". Wadliwość tę skorygował organ odwoławczy uznając ostatecznie, iż B. B. ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]. z dnia [...] lipca 2013 r.

Organ odwoławczy wskazał również, że wznowienie postępowania nastąpiło postanowieniem konserwatora zabytków z dnia [...] stycznia 2014 r., przy czym zostało ono doręczone wyłącznie inwestorowi oraz B. B.. Jakkolwiek decyzja kończąca wznowione postępowanie (z dnia [...] czerwca 2017 r.), została doręczona także pozostałym właścicielom lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. K. [...] w [...] to informację o toczącym się postępowaniu wznowieniowym podmioty te winny uzyskać jeszcze przed wydaniem ww. decyzji. Ponadto, Minister Kultury dostrzegł, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2017 r. została wydana z pominięciem następców prawnych M. C.. Wskazana powyżej okoliczność stanowi przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę, Miejski Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], "udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] (nr rejestru zabytków [...]) polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na podstawie projektu budowlanego autorstwa dr inż. B. S., maj 2012 (tom, I: Projekt zagospodarowania terenu, tom. II: Architektura)".

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę szczegółowo zapoznał się z dołączoną do wniosku dokumentacją, zwłaszcza w odniesieniu do problemu ewentualnego wpływu inwestycji na obiekty sąsiednie, w tym wpisaną do rejestru zabytków kamienicą położoną przy ul. K. [...]. W przedstawionym wraz z wnioskiem projekcie, wg. zawartego w treści opracowania (s. 7) oraz rysunków projektowych (w szczególności przekroje budynku - rys. 10/12), wszelkie prace budowlane prowadzone mają być bez ingerencji w działki sąsiednie, zaś przyjęta technologia ma pozwolić na realizację budynku bez konieczności ingerencji w sąsiednie nieruchomości i budynki. W tym stanie sprawy, w przekonaniu Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] brak udziału współwłaścicieli budynku przy ul. K. [...], w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013 roku, nie miał wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. rażące naruszenie: art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wiążącymi prawnie, wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy.

Minister Kultury rozpoznając odwołanie wskazał, że decyzja konserwatora zabytków została wydana przez organ pierwszej instancji po wznowieniu (postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r.) postępowania zakończonego decyzją własną tego organu z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...].

Wobec powyższego, organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W omawianej sprawie organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie o odmiennej treści, przez co naruszył art. 151 k.p.a. Jeżeli organ pierwszej instancji stwierdził, że wadliwość postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie miała wpływu na jego decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., to powinien był odmówić jej uchylenia, stosownie do dyspozycji ww. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie wydawać ponownie pozwolenie na przedmiotowe roboty budowlane w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym poprzedniej decyzji w tej samej sprawie (z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]).

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się Minister Kultury podkreślił, że w decyzji z [...] maja 2018 r., znak: [...], polecił organowi pierwszej instancji dokonać ponownej oceny sprawy i ustalić, czy wadliwość postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., miała wpływ na wydanie jego decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Wykonując powyższe zalecenie organ konserwatorski dokonał w zaskarżonej decyzji analizy dokumentacji projektowej w zakresie ewentualnego wpływu inwestycji na obiekty sąsiednie, w tym wpisaną do rejestru zabytków kamienicę położoną przy ul. K. [...], w wyniku której ustalił, że wszelkie prace budowlane prowadzone mają być bez ingerencji w działki sąsiednie, zaś przyjęta technologia pozwala na realizację budynku bez konieczności ingerencji w sąsiednie nieruchomości i budynki. Wobec powyższego konserwator zabytków stwierdził, że brak udziału współwłaścicieli budynku przy ul. K. [...], w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013 roku, nie miał wpływa na prawidłowość tego rozstrzygnięcia. Minister Kultury w pełni podzielił wnioski jakie organ niższej instancji wysnuł z analizy przedmiotowego projektu budowlanego, a co za tym idzie jego stanowisko w powyższej kwestii.

W tym stanie rzeczy Minister Kultury działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł zgodnie z dyspozycją art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawiając uchylenia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...].

Z powyższą decyzją nie zgodziła się B. B. (dalej: "skarżąca"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca organowi drugiej instancji:

"1. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. wydając zaskarżoną decyzję, a nie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. (pomimo zachodzących przesłanek),

2. naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 107 § 3 poprzez nieuwzględnienie zasad ogólnych postępowania, nadto podanie wadliwych i niepełnych podstaw prawnych, co w szczególności znalazło odzwierciedlenie w lakonicznym i nieprzekonywującym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji,

3. naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. - wada postępowania polegająca na naruszeniu przepisu art. 10 k.p.a., nie może być usunięta w postępowaniu drugiej instancji, co do dowodów przeprowadzonych w postępowaniu pierwszo instancyjnym. W ten sposób strona została pozbawiona prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje skoro faktycznie nie miała możliwości wypowiedzenia się co do dowodów przeprowadzonych przed organem pierwszej instancji."

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. stwierdzenia nieważności decyzji, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że jeżeli wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracyjny może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie co do tego, czy przysługiwał mu przymiot strony postępowania.

Zdaniem skarżącej, w rozpoznawanej sprawie kwestia oceny, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony, powinna być przedmiotem ustaleń i ocen w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania, a właściwą formą rozstrzygnięcia tego, jak i istoty sprawy, powinna być decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Skoro więc zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna zapadła z naruszeniem tych przepisów a nadto z podaniem wadliwej i niepełnej podstawy prawnej, to zasadnie skarżąca stwierdziła we wniesionym od niej odwołaniu, że nie może być przyznany jej walor słuszności.

Skarżąca uważa, że w sprawie objętej skargą Miejski Konserwator Zabytków w [...] w ogóle nie wydał decyzji. Jest tylko decyzja z dnia [...] września 2018r. znak: [...], w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...]

W sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała w przedstawionym zakresie dostatecznych ustaleń faktycznych, to organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie zaś prowadzenia postępowania co do kwestii ważkiej w sprawie z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., oraz obowiązku kontroli swojej właściwości z urzędu, wskazanego w art. 19 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że postanowieniem z [...] marca 2015r., znak: [...], Miejski Konserwator Zabytków w [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] lipca 2013 r., znak: [...], którą udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] (nr rejestru zabytków [...]), polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. P. [...]. Wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło na wniosek B. B., współwłaścicielki kamienicy przy ul. K. [...] w [...] sąsiadującej z nieruchomością objętą ww. pozwoleniem konserwatorskim. Podstawę wznowienia postępowania stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem skarżąca, podobnie jak inni współwłaściciele budynku przy ul. K. [...] nie brali udziału w tym postępowaniu bez własnej winy.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie, Miejski Konserwator Zbytków w [...] decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...], ponownie "udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] (nr rejestru zabytków [...]) polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na podstawie projektu budowlanego autorstwa dr inż. B. S., maj 2012 (tom, I: Projekt zagospodarowania terenu, tom. II: Architektura)".

Bez wątpienia trafnie stwierdza zatem Minister Kultury w zaskarżonej decyzji, że osnowa rozstrzygnięcia wydanego w sprawie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] nie odpowiadała dyspozycji przepisu art. 151 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. właściwy organ wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Przepis art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje zatem tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 marca 1987 r., sygn. akt II SA 1389/86, OSP 1989/5, poz. 109, z glosą W. Chróścielewskiego) W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te zachodzą – uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jest tak dlatego, że tryb wznowienia postępowania, uregulowany w ww. przepisach art. 145 - 152 k.p.a., jako jeden z trybów nadzwyczajnych unormowanych w przepisach procedury administracyjnej, ma na celu ponowne rozpoznanie sprawy i umożliwienie weryfikacji znajdującej się już w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, wywołującej w danej sprawie określone skutki. Celem tej procedury jest zatem zbadanie, czy wskutek zaistnienia którejś z kwalifikowanych wad postępowania, wskazanych w przepisach art. 145, art. 145a lub art. 145b k.p.a., w obrocie prawnym powinna pozostać wydana w tym postępowaniu decyzja, czy też konieczne jest jej wzruszenie. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania może więc okazać się, że pomimo wadliwego prowadzenia postępowania, wydana decyzja jest zgodna z prawem. Wyjawienie rzeczonych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż w sprawie może zapaść wyłącznie decyzja o tożsamym brzmieniu. W takim wypadku, stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ wykazuje, że pomimo naruszenia przepisów postępowania, np. braku zapewnienia jednej ze stron czynnego udziału w tym postępowaniu, naruszenie to nie miało istotnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym.

Z tych względów nie jest sporne, że rozstrzygnięcie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 2018 r. było wadliwe w swej treści. Niemniej jednak, nieuzasadniony jest zarzut skarżącej, że orzeczenie to nie stanowi decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2013 r.

Należy w tym miejscu zauważyć, że w osnowie decyzji konserwatora zabytków z dnia [...] września 2018 r. organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał, iż jego orzeczenie wydawane jest po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy ul. P. [...], co też nastąpiło postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. O tym, jaki był rzeczywisty przedmiot sprawy rozpoznawanej przez organ pierwszej instancji przesądza również treść i konkluzje uzasadnienia decyzji z [...] września 2018 r., w tym m.in. końcowe stwierdzenie, że "W tym stanie sprawy, w przekonaniu miejskiego konserwatora zabytków brak udziału współwłaścicieli budynku przy ul. K. [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013 roku nie miał wpływu na rozstrzygnięcie".

W ocenie tutejszego Sądu, nie można wobec tego zarzucić Ministrowi Kultury, że orzekając merytorycznie w sprawie w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylając decyzję organu pierwszej instancji i odmawiając uchylenia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., naruszył przepisy postępowania, w tym – jak podnosi skarżąca – zasadę dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a. Po pierwsze nie jest tak dlatego, że organ odwoławczy wydając reformatoryjne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie naprawił w istocie rzeczy formalny błąd orzeczenia organu niższego stopnia. Po wtóre, Minister Kultury działając jako organ wyższego stopnia w postępowaniu wznowieniowym mógł orzec o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji konserwatora zabytków z [...] lipca 2013 r., w sytuacji, gdy jego rozstrzygnięcie nadal dotyczy tożsamego przedmiotu sprawy, które było zagadnieniem rozpoznawanym przez organ pierwszej instancji.

Należy wyjaśnić, że jak przyjmuje się w doktrynie, w postepowaniu prowadzonym w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, wyłącznie w przypadku, gdy organ pierwszej instancji wyda decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, organ wyższego stopnia nie może wadliwego rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zastąpić rozstrzygnięciem z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Będzie mógł wówczas jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy albo uchylić ją w całości i przekazać do ponownego rozpoznania bądź wyjątkowo uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie (por. T. Kiełkowski [w:] Postępowanie administracyjne. red. T. Woś, 2013, s. 455–456; a także M. Jaśkowska [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. red. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX/el. 2019). Tylko zatem postępując odmiennie, tj. uchylając decyzję organu pierwszej instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu i samemu orzekając o uchyleniu tegoż ostatecznego rozstrzygnięcia, organ wyższego stopnia narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dopatrzył się ponadto w działaniu Ministra Kultury naruszenia innych reguł postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów prawa materialnego.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] (nr rejestru zabytków [...]), polegających na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego przy ul. P. [...], prowadzone było bez niezawinionego udziału współwłaścicieli kamienicy sąsiedniej przy ul. K. [...] w [...] Wadliwość ta została naprawiona wskutek wznowienia postępowania w sprawie przez organ konserwatorski, które prowadzone było z udziałem ww. osób. Podstawę ww. decyzji z [...] lipca 2013 r. stanowiły przepisy art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Stosownie natomiast do treści art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, których celem jest zapewnienie należytej ochrony zabytkom, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/16). Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Wydając pozwolenie, o którym mowa w omawianym przepisie, organ ochrony zabytków związany jest przy tym żądaniem strony, co do zakresu swojego rozstrzygnięcia.

W przekonaniu tutejszego Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, Minister Kultury nie przekroczył granic uznania administracyjnego wytyczonych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Organ ten, pomimo konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z przyczyn wcześniej wskazanych, podzielił zapatrywanie konserwatora zabytków, że brak udziału współwłaścicieli kamienicy przy ul. K. [...], nie miał wpływu na prawidłowość decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2013 r. o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] Organ drugiej instancji za trafne uznał wnioski konserwatorskie, że szczegółowa analiza dokumentacji projektowej dołączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia (wg. treści opracowania – str. 7 oraz rysunków projektowych [...] obejmujących przekroje budynku), w zakresie wpływu inwestycji na obiekty sąsiednie, położone w obszarze zabytkowym, w tym wpisany do rejestru zabytków budynek przy ul. K. [...], potwierdza, iż wszelkie prace budowlane prowadzone będą bez ingerencji w działki sąsiednie, zaś przyjęta technologia pozwala na realizację przedsięwzięcia bez konieczności ingerencji w zabytkową substancję sąsiednich nieruchomości.

Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia Ministra Kultury nie mogła pozostać przy tym okoliczność, że dla inwestycji objętej pozwoleniem z dnia [...] lipca 2013 r. uprzednio wydana została ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2006r. nr [...], znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy (w aktach sprawy administracyjnej - zob. Projekt Budowlany, Tom I – Projekt zagospodarowania Terenu), uzgodniona przez[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją z [...] stycznia 2006 r. znak: [...]. Decyzja [...] WKZ została utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...]. W treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określono m.in. warunki i wymagania ładu przestrzennego (punkt 3 ww. decyzji).

W ocenie tutejszego Sądu, skarżąca w żaden sposób nie wykazała natomiast, że wadliwość postępowania, która stanowiła przyczynę jego wznowienia, przejawiająca się w braku zapewnienia stronie czynnego udziału w tym postępowaniu, miała wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Skarżąca nie przedstawiła twierdzeń lub dowodów, mogących wskazywać na nieprawidłowość orzeczenia konserwatora zabytków o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych w zabytkowym zespole urbanistycznym Starego Miasta i Śródmieścia [...] na działce przy ul. P. [...]. Także inne strony postępowania nie wykazały, ażeby ww. pozwolenie konserwatorskie naruszało konkretne przepisy prawa materialnego, co mogłoby też świadczyć o naruszenia interesu prawnego osób trzecich wskutek wydania przedmiotowej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.