Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 349/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 6a  par. 3,  art. 6 ust. 4,  art. 6a ust. 3 i  ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zbigniew Wiśniewski Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T.G. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad przejęcia przez miasto K. obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 7; II. dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 65 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) oraz art. 6a i art. 6b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), zwanej dalej "u.cz.p.g.", Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad przejęcia przez miasto K. obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł T.G., domagając się:

1. orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzeniu nieważności w całości zaskarżonej uchwały;

2. dopuszczenia dowodów powołanych w uzasadnieniu skargi, z uwagi na to, iż są one istotne dla wykazania interesu prawnego skarżącego, a dopuszczenie wskazanych dowodów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

3. zasądzenia na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sprawie opłat, o których mowa w 18 ust. 2 pkt 8 w/w ustawy w zakresie wykraczającym poza granice określone w odrębnych ustawach, a konkretnie poza granice określone w art. 6a u.cz.p.g.;

2. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie wykraczającym poza upoważnienie ustawowe uprawniające gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a konkretnie poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 6a u.cz.p.g.;

3. art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwały, której treść wykracza poza ustanowione w u.cz.p.g. upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego;

4. art. 6 ust. 4 w związku z art. 6a ust. 3 u.cz.p.g.;

5. art. 6a ust. 2 oraz art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. poprzez błędne określenie w zaskarżonej uchwale powodu wprowadzenia opłaty zryczałtowanej oraz wysokości zryczałtowanej opłaty w sposób sprzeczny z u.cz.p.g., jak również poprzez posłużenie się w uchwale pojęciem powszechnej zryczałtowanej opłaty nieznanym ustawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], na której posadowiony jest obiekt hotelowy - "[...]". Treść zaskarżonej uchwały dotyczy bezpośrednio skarżącego jako właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie Gminy K.. Skarżący, który prowadzi działalność gospodarczą na terenie Gminy K., posiada legitymację procesową do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, albowiem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez nieprzestrzeganie przez organ norm powszechnie obowiązujących, z którymi zaskarżona uchwała jest sprzeczna. Nadto, interes prawny w tym przypadku wynika z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Norma prawna wynikająca z tego przepisu gwarantuje każdemu przedsiębiorcy równe prawa w wykonywaniu działalności gospodarczej, których niezbędnym elementem jest uprawnienie do równych stawek podatkowych, czy też jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, do równych stawek opłat bez względu na to kto jest zobowiązany do ich zapłaty lub jakiego obiektu opłata dotyczy (gospodarstwo domowe, hotel, pensjonat, domy wczasowe oraz inne obiekty świadczące usługi hotelarskie; szkoły i przedszkola, lokale gastronomiczne, lokale handlowe i usługowe, pola namiotowe, biwakowe, kempingowe, sanatoria i szpitale, czy też parkingi), jak również bez względu na ilość osób objętych opłatą, czy też skali obłożenia ośrodka świadczącego usługi hotelarskie, oraz bez względu na ilość m2 powierzchni obiektu. Owa równość wyraża się w tym, że pobieranie opłaty nie może następować bez względu na fakt wykonywania lub niewykonywania przejętych przez gminę obowiązków. W konsekwencji - w opinii skarżącego - różnicowanie stawek opłaty w zależności od określonych cech podmiotów, a także wprowadzenie powszechnej opłaty z tytułu przejęcia obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a nie z tytułu wykonywania przejętych obowiązków, jak nakazuje to u.cz.p.g., co w rezultacie oznacza pobieranie opłaty bez względu na to, czy przejęte obowiązki są wykonywane, czy też nie, narusza zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do niezgodności z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym skarżący podał, że stosownie do treści w/w przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Ograniczenie kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach nie oznacza nic innego jak tylko to, że rada podejmując daną uchwałę musi działać na podstawie i w ramach obowiązującego prawa. W związku z tym Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę powinna kierować się obowiązującymi przepisami, w szczególności przepisami u.cz.p.g., w tym zwłaszcza art. 6a. Pomimo powołania się w uchwale na powyższe przepisy ustawy jej treść jest zupełnie sprzeczna z art. 6a i wykracza poza granice treści uchwały zawarte w rzeczonych przepisach.

W odniesieniu do niezgodności z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wskazał, że przytoczony przepis stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w u.cz.p.g. W związku z czym powinna być ona zgodna z art. 6a u.cz.p.g. Tymczasem - zdaniem skarżącego - uchwała jest sprzeczna z tym artykułem. Skarżący podkreślił w tym miejscu, że wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą tych przepisów naruszać. Jeżeli zatem treść uchwały wykracza poza ramy ustalone w przepisach rangi ustawowej i poza zawarte upoważnienie, to uchwała taka nie może być uznana za akt prawa miejscowego stanowiony na podstawie upoważnienia ustawowego. Naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże się także z naruszeniem przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. art. 7 i art. 94, które nie pozostawiają żadnych wątpliwości odnośnie do stanowienia aktów prawa miejscowego. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu przez Radę zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwały, której treść wykracza poza ustanowione w ustawie ramy prawne, oznacza naruszenie przepisów Konstytucji RP.

Skarżący wywiódł następnie, że uchwała jest niezgodna z art. 6 ust. 4 w związku z art. 6a ust. 3 u.cz.p.g., albowiem nie wprowadza zgodnie w tymi przepisami niższych stawek dla wszystkich zobowiązanych podmiotów do wnoszenia opłat w przypadku zbierania i odbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. W § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały postanowiono jedynie, że opłata ulegnie obniżeniu o 2% w przypadku wprowadzenia systemu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkalne, co jest niezgodne z u.cz.p.g.

Zaskarżona uchwała - w opinii skarżącego - narusza także prawo poprzez niezgodność z art. 6a ust. 2 oraz art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. Jak zauważył skarżący, art. 6a ust. 2 u.cz.p.g. stanowi, że przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków. Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadziła w § 1 powszechną zryczałtowaną opłatę z tytułu przejęcia obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a nie z tytułu wykonywania przejętych obowiązków, jak nakazuje to u.cz.p.g. W konsekwencji dochodzi do sytuacji, w której przejęte obowiązki nie są wykonywane, a mimo to istnieje obowiązek uiszczania opłaty. Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do skarżącego, mimo że Gmina nie odbiera odpadów komunalnych z nieruchomości skarżącego, Gmina ściąga opłaty wynikające ze zaskarżonej uchwały w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji.

Zaznaczając, że przytoczony powyżej art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. normuje kwestie wysokości opłaty, skarżący podniósł, że wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. W rezultacie tylko faktyczne koszty ponoszone przez gminę mogą stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty w uchwale. Pomimo jednoznacznych kryteriów ustawowych zaskarżona uchwała wprowadza swoisty sposób wyliczenia wysokości opłaty. W § 4 ust. 1 postanowiono bowiem, że wysokość opłaty będzie zróżnicowana po pierwsze w zależności od tego, kto jest zobowiązany do jej zapłaty lub jakiego obiektu opłata dotyczy (gospodarstwo domowe, hotel, pensjonat, domy wczasowe oraz inne obiekty świadczące usługi hotelarskie; szkoły i przedszkola, lokale gastronomiczne, lokale handlowe i usługowe, pola namiotowe, biwakowe, kempingowe, sanatoria i szpitale, czy też parkingi), a po drugie od tego, ile osób jest objętych opłatą (tak np. w przypadku gospodarstwa domowego, szkół i przedszkoli), od skali obłożenia ośrodka świadczącego usługi hotelarskie (tak np. w przypadku hoteli, pensjonatów, domów wczasowych oraz innych obiektów świadczących usługi hotelarskie), czy też od m2 powierzchni (np. w przypadku lokali gastronomicznych, lokali handlowych i usługowych, jak również parkingów). Co więcej, w § 5 ust. 1 uchwały postanowiono, że podmioty obowiązane do uregulowania opłaty zobligowane są do jej terminowego uiszczania, bez wezwania, w wysokości będącej iloczynem ustalonych w § 4 stawek comiesięcznej zryczałtowanej opłaty i odpowiednio: liczby osób w gospodarstwie domowym, łóżek, osób, metrów kwadratowych powierzchni usługowo-handlowej, miejsc namiotowych, biwakowych, kempingowych, zatrudnionych osób.

Przedstawiony powyżej sposób ustalania wysokości opłaty - zdaniem skarżącego - przekracza upoważnienie ustawowe i istotnie narusza art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. Takie uzależnienie wysokości opłaty nie od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę, lecz po pierwsze od rodzaju podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, a po drugie od np. ilości osób, czy też m2 powierzchni zostało wyraźnie zakazane przez ustawodawcę poprzez przyjęcie uregulowań art. 6a u.cz.p.g., a w konsekwencji jest niezgodne z normami prawnymi zawartymi w przytoczonych przepisach (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 431/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W opinii skarżącego wcale nie jest wykluczone, że sposób ustalenia opłaty zamieszczony w postanowieniach zaskarżonej uchwały prowadzi nie tylko do pokrycia poniesionych przez gminę kosztów, lecz także do uzyskania dochodów. Tymczasem zgodnie z u.cz.p.g. opłata jest ustalana w sposób zryczałtowany i ma odpowiadać faktycznym kosztom zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych co oznacza to, że gmina nie może na tym zarabiać (W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Komentarz do art.6(a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, publ. w LEX).

Skarżący podniósł następnie, że zaskarżona uchwała w § 4 ust. 2 wprowadza ponadto podwyższenie opłaty o 25% dla wydzielonego obszaru części gminy na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Miast K. z dnia 29 stycznia 2002 r.. Takie zróżnicowanie wysokości opłaty zależne od danego obszaru jest nieznane ustawie, a zarazem sprzeczne z u.cz.p.g.

W ocenie skarżącego tak samo sprzeczny z u.cz.p.g. jest § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, wprowadzający zwolnienie z opłaty dla zobowiązanych za czwarte i kolejne dziecko w gospodarstwach domowych objętych pomocą społeczną oraz osoby pobierające zasiłek pielęgnacyjny, na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego wprowadzone przez uchwałę powyższe rozwiązanie prawne, skądinąd słuszne i celowe ze względu na ochronę finansową rodzin wielodzietnych i ubogich, należy ocenić, pozostawiając poza sferą dokonanej oceny przytoczone względy, jako sprzeczne z u.cz.p.g.

W związku z powyższym, mając na względzie przepisy u.cz.p.g., w których dokładnie i jednoznacznie zostały określone zasady ustalania opłaty, uznać należy, – zdaniem skarżącego – że Rada Miejska nie została wyposażona w kompetencję do wprowadzenia rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale. Ustalenie i zróżnicowanie stawki opłaty, jak również dokonane zwolnienie i opłaty w sposób przyjęty w rzeczonej uchwale nie mieści się w granicach swobodnego uznania organu stanowiącego gminy, a co za tym idzie prowadzi do przekroczenia granic ustalonych przez ustawę co do treści aktu prawa miejscowego. Zatem nie tylko naruszono art. 6a ust. 3 u.cz.p.g., ale także art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na marginesie powyższych rozważań skarżący wskazał także, że zaskarżona uchwała posługuje się pojęciem nieznanym ani art. 6a ani też art. 6b u.cz.p.g.. W § 1 ust. 2 zawarte jest bowiem postanowienie stanowiące, że wprowadza się na terenie miasta K. powszechną zryczałtowaną opłatę. Pojęcie powszechnej zryczałtowanej opłaty nie jest znane u.cz.p.g., a więc jego zastosowanie w uchwale należy uznać za naruszenie prawa. Niewątpliwie zatem zachodzi niezgodność z art. 6a i art. 6b u.cz.p.g., ale także z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem w tym konkretnym przypadku organ władzy publicznej nie działał w oparciu o prawo.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z załączonego wniosku T.G. z dnia 8 listopada 2010 r. na okoliczność daty, w której T.G. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K..

Odnosząc się do argumentów i dowodów zaprezentowanych w treści skargi strona podniosła w pierwszej kolejności, że skarżący uzasadniając istnienie po stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały odwołuje się do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz powołuje się wyłącznie na fakt prowadzenia przez siebie działalności gospodarczej na terenie K.. Rzecz w tym, że T.G. rozpoczął działalność gospodarczą na terenie Gminy K. z dniem 1 grudnia 2010 r., podczas gdy zaskarżoną uchwałę podjęto w dniu [...] r. i weszła ona w tymże roku w życie. Biorąc pod uwagę datę wprowadzenia w życie zaskarżonej uchwały oraz datę rozpoczęcia przez skarżącego działalności gospodarczej na terenie Gminy K. strona przeciwna stwierdziła, że niemożliwym jest by podjęcie zaskarżonej uchwały naruszało w jakiejkolwiek mierze interes prawny skarżącego, a w skardze nie wykazano jakiegokolwiek związku pomiędzy podjęciem zaskarżonej uchwały a indywidualną prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego. W tej sytuacji skarżący w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uprawniony do zaskarżenia uchwały z dnia 28 października 2003 r., bowiem jej podjęcie nie naruszyło w jakiejkolwiek mierze sytuacji prawnej skarżącego.

Niezależnie od powyższego strona zauważyła, że w skardze zarzucono naruszenie zaskarżoną uchwałą m.in. przepisów u.cz.p.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz niektórych innych ustaw, która to ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Podstawy skargi nie stanowi zatem stan prawny istniejący w dacie jej złożenia, a nawet w dacie złożenia przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lecz stan prawny nieaktualny od dnia 1 stycznia 2012 r. Tym bardziej nie sposób w tej sytuacji dopatrywać się w zaskarżonej uchwale rzeczywistego i aktualnie istniejącego naruszenia interesu prawnego skarżącego, które to naruszenie uprawniałoby wymienionego do złożenia omawianej skargi. Aktualnie istniejący interes prawny wymagałby bowiem obrony opartej na aktualnie obowiązujących przepisach rangi ponadlokalnej, nie zaś na przepisach, których stosowanie nie mogło w jakiejkolwiek mierze oddziaływać na sytuację prawną skarżącego.

W świetle wyżej przedstawionych argumentów strona doszła do wniosku, że skarżącemu nie służy statuowane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawo wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę i już z tej przyczyny skarga podlega oddaleniu.

Podejmując z ostrożności również polemikę merytoryczną z zarzutami skargi strona przeciwna podała, że – zakładając, iż zarzuty zawarte w skardze zarzuty odnoszą się do naruszenia aktualnie istniejącego interesu prawnego skarżącego - dla oceny zgodności bądź niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisami u.cz.p.g. należy jako wzorzec normatywny przyjąć przepisy tej ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym, tj. wynikającym z tekstu jednolitego (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.). Porównanie treści zaskarżonej uchwały zarówno z przepisami obecnie obowiązującymi, jak i przepisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2003 r., nie pozwala na stwierdzenie – zdaniem strony przeciwnej - kolizji między treścią uchwały a zakresem delegacji ustawowej. Przede wszystkim zaskarżona uchwała nie narusza przepisów art. 6 oraz art. 6a u.cz.p.g.. Strona stwierdziła, że wbrew poglądowi zawartemu w skardze, przepis ten nie nakazuje ustalania opłaty od poszczególnych właścicieli nieruchomości na podstawie indywidualnie określanych kosztów odbioru odpadów od konkretnego właściciela, lecz obliguje organ stanowiący do sumarycznego określenia faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę "z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych" i w oparciu o tenże koszt ogólny ustalenia w sposób zryczałtowany stawek opłat. Podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło w oparciu o szczegółową analizę kosztów przedsięwzięcia w skali gminy, a w skardze nie podniesiono jakiegokolwiek argumentu, który pozwalałby na zakwestionowanie tej analizy. Co więcej, w § 5 ust. 4 uchwały przewidziano coroczną aktualizację opłaty "na podstawie kalkulacji kosztów gospodarki odpadami na dany rok". Trudno zatem uznać za zasadny – zdaniem strony - argument, że uchwała podjęta została z naruszeniem ogólnie przywołanego art. 6a u.cz.p.g., jak i argument, że ustawa nie zna pojęcia stawek zryczałtowanych.

Strona przeciwna wskazała następnie odnośnie art. 6 ust. 1 u.cz.p.g., że przepisy ustawy zarówno w 2003 r., jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym, upoważniały radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego o odbieraniu odpadów komunalnych również od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale na których powstają odpady komunalne, przy czym wydanie takiej uchwały oznaczało, iż obszar gminy zostanie objęty nowym systemem odbioru odpadów, wobec czego skorzystanie przez organ stanowiący gminy z tej możliwości nie może być uznane za naruszenie przepisów ustawy. W skardze nie podniesiono przy tym zarzutów co do trybu podjęcia zaskarżonej uchwały, wobec czego przyjąć wypada, - zdaniem strony - że uchwała ta została przyjęta w trybie ówcześnie obowiązującym, a zatem ma ona zastosowanie do właścicieli wszystkich nieruchomości na terenie gminy, niezależnie od wyrażanej przez nich woli.

Strona wskazała również przywołując treść art. 6a u.cz.p.g. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały oraz obecnie obowiązującego art. 6h u.cz.p.g., że w myśl przyjętej wykładni ustawy "bezspornie jest to rodzaj daniny publicznej. W piśmiennictwie od dawna operuje się pojęciem "podatku śmieciowego". Pojęcie to zostało przeniesione także na nową regulację. Nazewnictwo to nie jest całkiem trafne. Wprawdzie odróżnienie opłaty od podatku nie zawsze jest jasne i oczywiste, ale tu mamy wyraźne wskazanie w art. 6r ust. 2 u.c.p.g., że z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wyraźny jest więc element odpłatności, a odpłatność jest, zdaniem autorów zajmujących się finansami publicznymi, zasadniczym kryterium odróżnienia opłat od innych świadczeń pieniężnych" (W. Radecki, Komentarz do art. 6(h) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, LEX). Stawka opłaty jest zatem ustalana w odniesieniu do kosztów utrzymania systemu odbioru odpadów komunalnych w całej gminie, nie zaś kosztów odbioru odpadów od właściciela konkretnej nieruchomości, co czyni bezprzedmiotowym zarzut naruszenia art. 6a u.cz.p.g. Błędnym jest przy tym – zdaniem strony przeciwnej - wyrażony w skardze pogląd, że w świetle przepisów u.cz.p.g. niedopuszczalnym jest obciążenie - w drodze uchwały podjętej w trybie art. 6a - właściciela nieruchomości opłatą zryczałtowaną, wówczas gdy gmina nie odbiera od niego odpadów komunalnych.

Przede wszystkim strona zaznaczyła, że zaskarżona uchwała stanowi element porządku prawnego obowiązującego na terenie gminy i jako taka formułuje normy prawne o charakterze ogólnie i powszechnie obowiązującym, natomiast prawa i obowiązki gminy oraz właściciela nieruchomości, wynikające z konkretnego stanu faktycznego, należą do sfery stosowania prawa, nie zaś do sfery jego stanowienia. W niniejszej sprawie istotnym jest, że skarżący odmówił przekazywania odpadów w sposób przewidziany prawem miejscowym, obowiązującym w Gminie K. i bez zgody Gminy zawarł na odbiór tychże odpadów umowę z wybranym przez siebie przedsiębiorcą. Tego typu działanie, naruszające przepisy prawa lokalnego, nie zwalnia skarżącego z obowiązku uiszczania opłaty, wynikającego z tychże przepisów prawa lokalnego, normującego odbiór odpadów komunalnych. Ustalanie i ściąganie tej opłaty podlega przepisom działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) przewidującym m.in. środki prawne zmierzające do ochrony praw naruszonych decyzją ustalającą opłatę. Niemniej jednak nie sposób w oparciu o okoliczności dotyczące konkretnego przypadku formułować ogólny zarzut bezprawności określonych przepisów prawa miejscowego, bowiem to prawo miejscowe formułuje określone obowiązki właścicieli nieruchomości, nie zaś wola poszczególnych właścicieli narzuca treść obowiązków z tego prawa wynikających.

Rekapitulując, strona przeciwna stwierdziła, że z jednej strony skarżący nie posiada legitymacji czynnej, umożliwiającej w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżenie uchwały, z drugiej zaś strony zarzuty materialnoprawne zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Po rozpatrzeniu wniesionej skargi, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 655/12) WSA we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Od wyroku tego Rada Miejska w K. wniosła skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. (sygn. akt II FSK 3033/13) uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku NSA nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, że naruszenie interesu prawnego skarżącego może być wywiedzione z treści lub sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały. Uchwała wewnętrznie niesprzeczna nie może zarówno tworzyć interesu prawnego, czyli zapewniać interesowi faktycznemu ochronę prawną, jak i naruszać, podważać tenże interes. Interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby legitymacja podmiotu zaskarżającego uchwałę rady gminy była zawsze oceniana przy zastosowaniu odpowiedniego szczegółowego przepisu prawa materialnego, istniejącego poza uchwałą i mogącego być źródłem indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego skarżącego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę. Powyższe – zdaniem NSA - ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem skoro podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zaskarżona uchwała narusza, wobec czego naruszenie to determinuje legitymację procesową skarżącego, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd może orzekać jedynie w tych granicach, tj. w granicach naruszonego interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Aby sąd mógł zbadać zgodność z prawem zaskarżonej uchwały lub jej poszczególnych uregulowań musi najpierw ustalić, że skarżący ma legitymację dla ich kwestionowania w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc że naruszają one interes prawny skarżącego wynikający z konkretnego mającego zastosowanie do skarżącego przepisu prawa materialnego. Dopiero stwierdzenie, że interes prawny skarżącego został uchwałą naruszony, otwiera dla sądu możliwość zbadania legalności zaskarżonej uchwały. Konsekwentnie, w razie ustalenia, że uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, sąd uprawniony jest do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w granicach, w jakich skarżący był uprawniony do jej kwestionowania, czyli w granicach jego indywidualnego, konkretnego, aktualnego interesu prawnego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę.

W ocenie NSA trafny jest także zarzut skargi kasacyjnej, że rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 6a ust. 3 u.cz.p.g.. Analiza przepisów (art. 6a ust. 1, ust. 2, ust. 3 art. 5 ust.1 pkt 3 [pkt 3b] u.cz.p.g.) prowadzi do wniosku, że celem tej regulacji jest umożliwienie gminie przejęcia od właścicieli nieruchomości określonych obowiązków obciążających ich na podstawie art. 5 ust. 1 u.cz.p.g. w ten sposób, że będą oni od wykonywania tych obowiązków zwolnieni, a wykonywać je będzie gmina. Podjęcie uchwały "w sprawie przejęcia obowiązków", o której mowa w art. 6a ust. 1 u.cz.p.g., oznacza zatem, że ich wykonywanie "przejmuje" na siebie gmina i ona zobowiązana jest do ich wykonywania. Nawet więc, jeśli w zaskarżonej uchwale nie wyartykułowano wprost, że ustalona w niej opłata pobierana jest za "wykonywanie przejętych obowiązków", to uznać to należy za oczywiste i, wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji, nie świadczy o naruszeniu art. 6a ust. 3 w związku z ust. 2 u.cz.p.g.

Ponadto NSA wskazując, że art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. wymaga, aby opłata, o której w nim mowa, była ustalana {w sposób zryczałtowany} {za okresowe pozbywanie się} {określonej ilości} {wskazanego rodzaju odpadów komunalnych} lub nieczystości ciekłych oraz aby była uzależniona od {faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę} {z tytułu zorganizowania i funkcjonowania} {systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych} lub nieczystości ciekłych, przepis ten nie wymaga jednak, aby dane przyjęte do kalkulacji opłaty, należące do którejkolwiek z wymienionych wyżej grup, były odzwierciedlone wprost w treści uchwały. Wobec tego do decyzji rady gminy należy, w jaki sposób uzewnętrzni ona w treści uchwały fakt, że dane, o których mowa, zostały uwzględniane, przy czym należy mieć na względzie, że dane te mogą mieć wyłącznie charakter techniczny, kalkulacyjno-informacyjny, a nie normatywny, wobec czego winny być przedstawione nie w treści uchwały, ale w jej uzasadnieniu, ewentualnie uzupełnionym o niezbędne materiały źródłowe, analizy, kalkulacje (por.: § 131 ust.1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz.U. Nr 100, poz.908). Zatem, bez poznania treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ewentualnie także szczegółowych wyliczeń stanowiących podstawę przyjętych w uchwale wielkości opłaty, nie sposób ocenić, czy opłata została ustalona zgodnie wymogami wskazanymi wyżej, wynikającymi z art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. Zdaniem NSA, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie można a priori wykluczyć, że dokonana przez gminę analiza w zakresie: 1. rodzajów odpadów komunalnych wytwarzanych w: - gospodarstwach domowych, - hotelach, pensjonatach, domach wczasowych, innych obiektach świadczących usługi hotelarskie, - szkołach i przedszkolach, - lokalach gastronomicznych, - lokalach handlowych i usługowych, - działalności innego rodzaju, - sanatoriach i szpitalach, - na polach namiotowych, biwakowych, kempingach, - na parkingach, 2. ilości odpadów komunalnych wytwarzanych przez członków gospodarstwa domowych lub w związku z każdą z wymienionych wyżej działalności, 3. faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych pozwala na ustalenie, z uwzględnieniem kosztów dotyczących różnych rodzajowo odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych i w związku z każdą z wymienionych wyżej działalności oraz kosztów dotyczących nieruchomości położonych na określonym obszarze (w stanie sprawy - wydzielonym uchwałą Zarządu Miasta K. Nr [...] z dnia 29 stycznia 2002 r.), pozwala na ustalenie, iż opłaty takie, jak uchwalone w § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały (w brzmieniu obowiązującym w latach 2010-2012), w tym uzależnione od położenia nieruchomości, liczby osób w gospodarstwie domowym, rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, "skali obłożenia" ośrodka typu hotelowego (jak w § 4 ust.1 pkt 2 zaskarżonej uchwały), a także - odpowiednio do rodzaju działalności – od liczby łóżek, liczby osób, powierzchni, na której prowadzona jest działalność, skalkulowane zostały w sposób zryczałtowany uwzględniający w pełni treść art. 6a ust. 3 u.cz.p.g.. Faktem jest, że przedstawiając Sądowi pierwszej instancji skargę wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy (w rozumieniu art. 54 § 2 P.p.s.a.) Gmina nie przedłożyła uzasadnień wszystkich przedstawionych uchwał ani nie ujawniła w inny sposób analiz lub kalkulacji, które legły u podstaw ustalenia opłaty w wysokościach określonych w zaskarżonej uchwale. Nie uzasadniało to jednak oceny, że tak ustalona opłata jest co do zasady niezgodna z art. 6a ust. 3 u.cz.p.g.

Art. 6a ust. 3 w związku z ust. 2 u.cz.p.g. nie narusza także wskazanie w zaskarżonej uchwale, że uchwalona opłata jest "powszechną zryczałtowaną opłatą", skoro w istocie jest ona opłatą o charakterze zryczałtowanym oraz powszechnym w tym znaczeniu, że ciąży na wszystkich podmiotach, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 (w związku z art. 5 ust. 1 u.cz.p.g.), z terenu Gminy.

Niezależnie natomiast od powyższego NSA stwierdziło, że zgodne z art. 6a § 3 w związku z art. 6 ust. 4 u.cz.p.g. jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż rada gminy obowiązana jest objąć obniżeniem stawki z tytułu selektywnego zbierania odpadów komunalnych wszystkie podmioty zobowiązane do uiszczania opłaty, które zapewniają taki właśnie sposób zbierania (i odbioru) odpadów, a nie tylko gospodarstwa domowe.

Po zwrocie akt do WSA we Wrocławiu sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 349/16.

Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika strony skarżącej do pisemnego sprecyzowania zarzutów skargi oraz pełnomocnika Rady Miejskiej do przedłożenia dokumentacji dotyczącej skarżonej uchwały w okresie od 2010 r. oraz uchwały Zarządu Miasta K. z dnia 29 stycznia 2002 r. Nr [...].

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. skarżący wskazał, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego wyrażonego:

1. w art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., art. 22, art. 84, art. 217 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP przez § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. gwarantuje nienakładanie na jakikolwiek podmiot podatków i danin publicznych niewskazanych w ustawie lub przekraczających granice wyrażone w ustawie, w drodze uchwały rady gminy. Zakaz ten został naruszony przez Radę Miejską, gdyż § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że "Z dniem 1 stycznia 2004 r. Rada Miejska w K. wprowadza odpłatne przejęcie od właścicieli nieruchomości obowiązku w zakresie odbierania odpadów komunalnych.", natomiast § 1 ust. 2 mówi, że "Z tytułu przejęcia obowiązków, o których mowa w pkt 1, wprowadza się na terenie miasta K. z dniem 1 stycznia 2004 r. powszechną zryczałtowaną opłatę.". U.cz.p.g. normuje delegację rady gminy do przejmowania od właścicieli nieruchomości wszystkich lub wskazanych obowiązków związanych z zachowaniem czystości i porządku oraz ustalania opłaty za wykonywanie tychże obowiązków w art. 6a ust. 1 i 2 u.cz.p.g. W teorii, podążając skądinąd za trafnym spostrzeżeniem NSA wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II FSK 3033/13), można by zastanawiać się nad przyjęciem pewnego rodzaju skrótu myślowego przez Radę Miejską, że pod pojęciem odpłatnego przejęcia obowiązku w zakresie odbierania odpadów komunalnych należy rozumieć odpłatne przejęcie wykonywania tego obowiązku, jednakże zaistniały stan faktyczny uniemożliwia zastosowanie takiego skrótu myślowego i świadczy dobitnie o dosłownym rozumieniu przez Radę § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Z treści zaskarżonej uchwały nijak nie wynika, aby Rada była zobowiązana do wykonywania przejętych obowiązków - na potwierdzenie tej tezy należy zaznaczyć, że Gmina K. tychże obowiązków faktycznie nie wykonuje i nie odbiera odpadów komunalnych z nieruchomości skarżącego, a i tak egzekwuje za nie opłatę od skarżącego. Tym samym nie sposób przyjąć, aby w sposób dorozumiany z zaskarżonej uchwały wynikało, że gmina ustaliła opłatę za wykonywanie przejętych obowiązków, a nie tylko za przejęcie obowiązków, skoro w rzeczywistości pobiera opłatę i mimo to przejętych obowiązków nie wykonuje. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że naruszeniem interesu prawnego każdego podmiotu, a w przedmiotowym stanie faktycznym skarżącego, będzie obciążenie go podatkiem lub opłatą przez radę gminy, jeśli ta danina publiczna nie ma podstawy wskazanej w ustawie. Interes prawny skarżącego, którego naruszenia dokonała Rada Miejska poprzez przyjęcie § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały wynika nie tylko z przepisów rangi ustawowej, ale także z elementarnych praw wskazanych w Konstytucji RP poprzez jej art. 37 ust. 1 uprawniający każdy podmiot znajdujący się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej do korzystania z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Do takich właśnie przepisów Konstytucji RP, z których wynika indywidualny, realny i konkretny interes prawny skarżącego, zaliczyć należy art. 22 Konstytucji RP umożliwiający ograniczenie wolności działalności gospodarczej wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, art. 84 Konstytucji RP zobowiązujący do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, wyłącznie, jeśli swe źródło mają w ustawie oraz art. 217 Konstytucji RP, który stanowi, iż nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy;

2. w art. 32 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 4 w zw. z art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. przez § 5 ust. 6 (uwaga Sądu - powinno być ust. 7) zaskarżonej uchwały przez zastosowanie obniżenia o 2% comiesięcznej zryczałtowanej opłaty za pozbywanie się odpadów komunalnych gromadzonych przez ich wytwórców w przypadku wprowadzenia systemu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkalne wyłącznie dla gospodarstw domowych, a co za tym idzie - nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego i jej pogorszenie w stosunku do innych podmiotów objętych zaskarżoną uchwałą. Artykuł 6a ust. 3 u.cz.p.g. zawierający odesłanie do art. 6 ust. 4 nakazuje radzie gminy, w przypadku gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, zastosowanie niższej stawki opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków w zakresie zachowania czystości i porządku. Rada nie ma w tej kwestii luzu decyzyjnego i żaden przepis prawa nie uprawnia jej do ograniczania możliwości korzystania z niższej stawki związanej z selektywną zbiórką odpadów, a dokładnie taki skutek niesie za sobą § 5 ust. 6 uchwały. Skarżący, jako podmiot niebędący gospodarstwem domowym, zgodnie z § 5 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie może korzystać z niższej stawki opłaty, a co za tym idzie - jego uprawnienie wynikające bezpośrednio z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. oraz gwarantowane przez art. 37 ust. 1 Konstytucji RP zostało naruszone przez tenże zapis zaskarżonej uchwały;

3. w art. 32 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, gwarantujący wszystkim obywatelom równość wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne oraz zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny a także wolne podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, przez § 4 oraz § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały poprzez zróżnicowanie stawki comiesięcznej opłaty zryczałtowanej za pozbywanie się odpadów komunalnych gromadzonych przez ich wytwórców, pomimo tego, że art. 6a u.cz.p.g. nie pozwala na różnicowanie wysokości opłaty od charakteru prowadzonej działalności, czy też liczby łóżek. Artykuł 6a ust. 3 u.cz.p.g. uzależnia wysokość opłaty wyłącznie od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, sportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych, ewentualnie rada gminy zastosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Artykuł 6a ust. 3 u.cz.p.g. nie wskazuje, aby rada gminy przy ustalaniu wysokości opłaty za wykonywanie przejętych obowiązków miała możliwość różnicowania wysokości opłaty. Ustawodawca w art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. nie przewiduje, aby wysokość stawki opłaty mogła być różnicowana w oparciu w odniesieniu do różnych podmiotów, w szczególności od miejsca położenia nieruchomości, co ma miejsce w przypadku § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Rozwiązaniem uzasadnionym, zapewniającym równość wobec prawa i niepowodującym zróżnicowania podmiotów ze względu na przesłanki niewskazane w art. 6a ust. 3, byłoby określenie jednej stawki opłaty w wysokości ustalonej w odniesieniu do faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych i zastosowanie odpowiedniego mnożnika w zależności od ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów.

Abstrahując od samej dopuszczalności różnicowania stawek opłaty w uchwale wydanej na podstawie art. 6a i 6b u.cz.p.g., skarżący podkreślił, że istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, aby Rada Miejska ustalając stawki opłaty w tak skomplikowany sposób jak ma to miejsce w § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały kierowała się wyłącznie przesłankami wskazanymi w art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. Analizując § 4 zaskarżonej uchwały trudno przyjąć, aby Rada ustalając stawkę opłaty kierowała się jednolitymi i przejrzystymi zasadami mającymi swoje źródło w regulacji art. 6a ust. 3 u.cz.p.g., skoro z jednej strony podnosi stawkę na wydzielonym obszarze Gminy zgodnie z uchwałą Zarządu Miasta K. wskazaną w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, a z drugiej - całkowicie ignoruje różnice w położeniu nieruchomości w obrębie tej samej grupy, tj. gospodarstw domowych, hoteli itp. Ponadto, jeśli przyjąć określenie stawek, w tym stawki wskazanej w § 4 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały za właściwe, to rzeczywista zmiana ilości wytwarzanych odpadów przez skarżącego nie będzie miała faktycznego przełożenia na wysokość opłaty, a co za tym idzie - naruszony zostanie przepis art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. Z tego też powodu jedyną zmienną przy ustalaniu opłaty powinna być ilość wytwarzanych odpadów a nie inne wskaźniki, z których rzekomo pośrednio mogłaby wynikać ilość wytwarzanych odpadów j komunalnych.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. pełnomocnik strony przeciwnej udzielił odpowiedzi na wezwanie sformułowane w postanowieniu wydanym na rozprawie. Zarządzeniem z dnia 12 sierpnia 2016 r. w związku z tym, że nadesłania przy powyższym piśmie dokumentacja w znacznej części pokrywała się z posiadanymi już przez Sąd aktami, zwrócono się ponownie do pełnomocnika organu o nadesłanie uchwały Zarządu Miasta K. z dnia 29 stycznia 2002 r., informując, że uchwała ta nie została przesłana przy w/w piśmie, oraz nadesłania oświadczenia, czy przy ustalaniu wysokości opłaty zryczałtowanej za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych były prowadzone w latach 2010-2012 jakiekolwiek analizy lub kalkulacje, które pozwoliłyby – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r. (sygn. akt II FSK 3033/13) – przyjąć, że dokonana przez Gminę analiza w zakresie: 1. rodzajów odpadów komunalnych wytwarzanych w: - gospodarstwach domowych, - hotelach, pensjonatach, domach wczasowych, innych obiektach świadczących usługi hotelarskie, - szkołach i przedszkolach, - lokalach gastronomicznych, - lokalach handlowych i usługowych, - działalności innego rodzaju, - sanatoriach i szpitalach, - na polach namiotowych, biwakowych, kempingach, - na parkingach, 2. ilości odpadów komunalnych wytwarzanych przez członków gospodarstwa domowych lub w związku z każdą z wymienionych wyżej działalności, 3. faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych pozwala na ustalenie, z uwzględnieniem kosztów dotyczących różnych rodzajowo odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych i w związku z każdą z wymienionych wyżej działalności oraz kosztów dotyczących nieruchomości położonych na określonym obszarze (w stanie sprawy - wydzielonym uchwałą Zarządu Miasta K. Nr [...] z dnia 29 stycznia 2002 r.), pozwala na ustalenie, iż opłaty takie, jak uchwalone w § 4 ust.1 i 2 zaskarżonej uchwały (w brzmieniu obowiązującym w latach 2010-2012), w tym uzależnione od położenia nieruchomości, liczby osób w gospodarstwie domowym, rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, "skali obłożenia" ośrodka typu hotelowego (jak w § 4 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały), a także - odpowiednio do rodzaju działalności – od liczby łóżek, liczby osób, powierzchni, na której prowadzona jest działalność, skalkulowane zostały w sposób zryczałtowany uwzględniający w pełni treść art. 6a ust. 3 u.cz.p.g., a jeśli tak – do nadesłania ich (ewentualnie innych materiałów źródłowych).

Pełnomocnik organu nie udzielił na powyższe zarządzenie żadnej odpowiedzi.

Zarządzeniem z dnia 19 września 2016 r. wezwano stronę przeciwną po raz trzeci o uzupełnienie akt sprawy, jednocześnie wskazując, że jeśli jakiekolwiek inne niż nadesłane dokumenty nie zostały sporządzone przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, do nadesłania oświadczenia, że taka dokumentacja nie istnieje.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Gmina przedłożyła odpis uchwały Zarządu Miasta K. z dnia 29 stycznia 2002 r. oraz dokumenty dotyczące kalkulacji i analiz, jakie poprzedziły podjęcie zaskarżonej uchwał zarówno w roku 2003, kiedy system był kształtowany i wprowadzany w życie, jak i w 2010 r., kiedy system był korygowany, przy czym korekta obejmowała również wysokość opłat, tj. pismo Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 22 lutego 2003 r. z załącznikami, kalkulację wywozu nieczystości stałych sporządzone przez MZGKM na dzień 10 października 2003 r., Metody obliczania normatywów odpadów komunalnych, przyjęte przez MZGKM przy dokonywaniu analizy kosztów i opłat z tym związanych w 2003 r., Normatywy wywozu odpadów komunalnych oraz metody ich wyliczeń, notatkę MZGKM z dnia 30 września 2003 r. dot. danych do opracowania systemu gospodarki odpadami oraz załączniki, kalkulację wywozu nieczystości stałych przez MZGKM z dnia 10 października 2003 r., pismo MZGKM z dnia 15 października 2004 r. z załącznikami, uchwałę nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin K. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie ze składowiska odpadów w Ś.-K., strukturę wytwórców odpadów komunalnych na dzień 31 października 2010 r., Prognozę przychodów z tytułu opłaty za pozbywanie się odpadów komunalnych na rok 2011, kalkulację wywozu nieczystości stałych sporządzona w dniu 12 listopada 2010 r. z załącznikami, wykaz stawek zryczałtowanej opłaty za pozbywanie się odpadów komunalnych w latach 2004-2010. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że system odbioru i wywozu nieczystości stałych oraz główne parametry kosztów i opłat z tego tytułu kształtowane były na przestrzeni 2003 i 2004 r., natomiast w 2010 r. oraz w latach następnych dokonywane były jedynie korekty systemu i opłat. Dokumentacja związana z wysokością opłat miała charakter roboczy i nie była szczegółowo archiwizowana, ani w byłym MZGKM, ani w dokumentach Rady Miejskiej. Kalkulacje opłat były opracowywane zarówno w MZGKM, jak i w Urzędzie Miejskim w K., a następnie analizowane przez Radę zarówno na posiedzeniach poszczególnych komisji jak i sesji Rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Niewątpliwie wykładnia prawa, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a. obejmuje prawo materialne, jak i prawo procesowe." (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 3060/13, publ. LEX nr 1783681). "Ratio legis unormowania art. 190 P.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy." (wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 730/15, publ. I GSK 1498/13). "Przez ocenę prawną, o której mowa w przepisie art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji." (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13, publ. LEX nr 1769052). "Pojęcie: "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 P.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 P.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2214/14, publ. LEX nr 1657724).

Powyższe uwagi mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem kwestie, które stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 655/12) zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionowane i jednocześnie przesądzone. Czyniąc zatem zadość wskazaniom zawartym w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r. (sygn. akt II FSK 3033/13) koniecznym staje się w pierwszej kolejności dokonanie oceny czy w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby legitymacja podmiotu zaskarżającego uchwałę rady gminy była zawsze oceniana przy zastosowaniu odpowiedniego szczegółowego przepisu prawa materialnego, istniejącego poza uchwałą i mogącego być źródłem indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego skarżącego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę.

Zdaniem Sądu takiego szczegółowego przepisu prawa materialnego, istniejącego poza uchwałą i mogącego być źródłem indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego skarżącego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę należy upatrywać w przepisach art. 6a § 3 w związku z art. 6 ust. 4 u.cz.p.g. Zgodnie z tym pierwszym opłata, o której mowa w ust. 2, jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Przy ustalaniu stawki opłat stosuje się art. 6 ust. 4. Art. 6 ust. 4 u.cz.p.g. stanowi zaś, że rada gminy ustalając stawki opłat stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i transportowane w sposób selektywny. Jak słusznie wskazuje skarżący, Rada nie ma w tej kwestii luzu decyzyjnego i żaden przepis prawa nie uprawnia jej do ograniczania możliwości korzystania z niższej stawki związanej z selektywną zbiórką odpadów, a dokładnie taki skutek niesie za sobą § 5 ust. 7 uchwały. Skarżący, jako podmiot niebędący gospodarstwem domowym, nie może korzystać z niższej stawki opłaty, a co za tym idzie - jego uprawnienie wynikające bezpośrednio z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. oraz gwarantowane przez art. 37 ust. 1 Konstytucji RP zostało naruszone przez tenże zapis zaskarżonej uchwały.

Konsekwencją powyższego jest możliwość zbadania zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do stwierdzenia, że została ona podjęta z naruszeniem art. 6a § 3 w związku z art. 6 ust. 4 u.cz.p.g. Zostało to również potwierdzone przez NSA w powołanym wyżej wyroku kasacyjnym, w którym stwierdzono, że zgodne z art. 6a § 3 w związku z art. 6 ust. 4 u.cz.p.g. jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż rada gminy obowiązana jest objąć obniżeniem stawki z tytułu selektywnego zbierania odpadów komunalnych wszystkie podmioty zobowiązane do uiszczania opłaty, które zapewniają taki właśnie sposób zbierania (i odbioru) odpadów, a nie tylko gospodarstwa domowe.

Powtarzając zatem za uchylonym wyrokiem, przepis art. 6 ust. 4 u.cz.p.g. upoważnia radę gminy do stosowania zróżnicowanych stawek opłat tylko w zależności od tego, czy odpady są selekcjonowane. W niniejszej sprawie Rada w § 5 ust. 7 zaskarżonej uchwały stwierdziła natomiast, że opłata, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, ulegnie obniżeniu o 2% w przypadku wprowadzenia systemu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkalne. Tym samym zaskarżona uchwała – pomimo obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 4 u.cz.p.g. – wprawdzie ustala preferencyjne stawki opłat, o których mowa w art. 6a, ale w sposób uzależniony od podmiotu wytwarzającego odpady i wykorzystywania nieruchomości, z których te odpady będą odbierane. Preferencyjnymi stawkami są objęte jedynie gospodarstwa domowe i tereny nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkalne.

Powyższe prowadzi do uznania za słuszne stwierdzenie skarżącego, że § 5 ust. 7 zaskarżonej uchwały narusza art. 32 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 4 w zw. z art. 6a ust. 3 u.cz.p.g. przez zastosowanie obniżenia o 2% comiesięcznej zryczałtowanej opłaty za pozbywanie się odpadów komunalnych gromadzonych przez ich wytwórców w przypadku wprowadzenia systemu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkalne wyłącznie dla gospodarstw domowych, a co za tym idzie - nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego i jej pogorszenie w stosunku do innych podmiotów także objętych zaskarżoną uchwałą. Stąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji.

Dalej idąca skarga została oddalona, biorąc bowiem pod uwagę wyrok NSA, w którym wskazano m.in., że jeśli nawet w zaskarżonej uchwale nie wyartykułowano wprost, że ustalona w niej opłata pobierana jest za "wykonywanie przejętych obowiązków", to uznać to należy za oczywiste i nie świadczy o naruszeniu art. 6a ust. 3 w związku z ust. 2 u.cz.p.g. oraz że art. 6a ust. 3 w związku z ust. 2 u.cz.p.g. Nie narusza także przywołanego przepisu wskazanie w zaskarżonej uchwale, że uchwalona opłata jest "powszechną zryczałtowaną opłatą", skoro w istocie jest ona opłatą o charakterze zryczałtowanym oraz powszechnym w tym znaczeniu, że ciąży na wszystkich podmiotach, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 (w związku z art. 5 ust. 1 u.cz.p.g.), z terenu Gminy. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia w art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., art. 22, art. 84, art. 217 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP przez § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez § 4 oraz § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały art. 32 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez zróżnicowanie stawki comiesięcznej opłaty zryczałtowanej za pozbywanie się odpadów komunalnych gromadzonych przez ich wytwórców, pomimo tego, że (jak twierdzi strona skarżąca) art. 6a u.cz.p.g. nie pozwala na różnicowanie wysokości opłaty od charakteru prowadzonej działalności gospodarczej, czy też liczby łóżek.

Przede wszystkim należy podkreślić, że jedynie ust. 1 pkt 2 § 4 zaskarżonej uchwały mógł być brany pod uwagę, bowiem tylko ten zapis odnosi się do działalności prowadzonej przez skarżącego. Ani zatem określenie innej stawki na wydzielonym obszarze gminy zgodnie z uchwałą Zarządu Miasta K., wskazaną w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ani zwolnienie z opłaty za czwarte i kolejne dziecko w gospodarstwach domowych, o którym mowa w ust. 3 § 4 uchwały, nie mogą być przedmiotem badania Sądu, ze skargi osoby fizycznej, bowiem nie odnoszą się ani do nieruchomości skarżącego ani do jego działalności. Z uchwały Zarządu Miasta K. z dnia 29 stycznia 2002 r. Nr [...] wynika zaś, że wydzielony obszar obejmuje teren w granicach K. Parku Narodowego, na którym zlokalizowane są schroniska górskie: "[...]" - działka nr 471 obr. 4, "[...]" - działka nr 469 obr. 4, "[...]" - działka nr 470 obr. 4, "[...]" - działka nr 473 obr. 4 i Obserwatorium Meteorologiczne na Ś. - działka nr 128 obr. 3. Obszar objęty uchwałą nie jest bowiem terenem, do którego strona miała by tytuł prawny, zatem w tym zakresie nie może być mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, brzmienie przepisów materialno-prawnych w dacie wydawania kwestionowanej uchwały, a tylko pod takim kątem Sąd mógł badać zgodność z prawem kwestionowanej uchwały, nie ograniczało organów uchwałodawczych gmin w zakresie kryterium ustalania "opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków" - art. 6a ust. 2 u. o u. c. i p. Dalej ustawodawca postanowił, że "opłata, o której mowa w ust. 2, jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych". Według słownika języka polskiego opłata ryczałtowa to opłata ustalona niezależnie od liczby świadczeń". Normodawca gminny określił ryczałt dla wszystkich przedsiębiorców prowadzących na terenie K. (z wyłączeniem ternu objętego opisaną wcześniej uchwałą Zarządu Miasta K.) jednolitą opłatę zryczałtowaną, przy zastosowaniu tożsamych kryteriów dla wszystkich hotelarzy. Nie sposób zatem uznać, aby przyjęte rozwiązania godziły w konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej. Z dokumentacji (wprawdzie szczątkowej), doręczonej sądowi po kolejnym wezwaniu strona przeciwna przedstawiła szereg uchwał dotyczących zagadnienia odpłatności za przejęte przez gminę obowiązki w zakresie zbierania odpadów , a także kalkulację kosztów wywozu śmieci z terenu K., doręczoną do U.M w K. w dniu 22 lutego 2002 r. przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. i z tego dokumentu nie wynika, aby w zastosowanej w uchwale kalkulacji były ujęte nieprzewidziane przez ustawę zyski dla gminy. Pozostałe kopie dokumentów wskazują nadto, że odbiorca odpadów dokonał także kalkulacji kosztów wywozu odpadów komunalnych za lata 2000 i 2001 i w kalkulacji tej również trudno dopatrzeć się ujecia nieuzasadnionych zysków, sama zaś kalkulacja - jak wynika z kolejnych zestawień bierze pod uwagę wcześniejsze "zrzuty odpadów" na wysypisko z rozbiciem na podmioty wytwarzające te odpady i w podziale na miesiące.

Reasumując rozważania w tym zakresie należy stwierdzić, że Sąd – zgodnie z wyrokiem NSA – wezwał stronę przeciwną do przedłożenia uchwał, analiz i kalkulacji, które legły u podstaw ustalenia opłaty w wysokościach określonych w zaskarżonej uchwale. W odpowiedzi pełnomocnik Rady nadesłał dokumentację, z której wynika – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło w oparciu o szczegółową analizę kosztów przedsięwzięcia w skali gminy, a w skardze nie podniesiono jakiegokolwiek argumentu, który pozwalałby na zakwestionowanie tej analizy. Samo twierdzenie skarżącego, iż nie można wykluczyć, że sposób ustalenia opłaty zamieszczony w postanowieniach zaskarżonej uchwały prowadzi nie tylko do pokrycia poniesionych przez gminę kosztów, lecz także do uzyskania dochodów, nie jest argumentem wystarczającym, aby uchylić zakwestionowane zapisy § 4 oraz § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Przeciwnie, analiza dołączonej do pisma procesowego strony przeciwnej dokumentacji wskazuje, że opłaty odpowiadają unormowaniom normatywnym i nie wskazują na generowanie nieuprawnionego zysku.

Stąd orzeczono jak w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.