Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1764/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 PAR. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 106 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 8 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1236
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do  spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1082/16 w sprawie ze skargi Z.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz Z.A. kwotę 197,40 (sto dziewięćdziesiąt siedem złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1082/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm., dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."), obniżył [...] Z.A. z dniem 1 kwietnia 2016 r. dodatek funkcyjny do kwoty 3.350 zł miesięcznie. Przedmiotowemu rozkazowi personalnemu, w oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "K.p.a."), nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek wniesienia przez Z.A. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego przytoczył treść art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U z 2015 r., poz. 355 ze zm.) i § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] mianował Z.A. na stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w [...], przyznając mu, z uwzględnieniem przywołanej regulacji dodatek funkcyjny w kwocie 2.600 zł. Kolejnym rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] przedmiotowy dodatek podwyższył mu do kwoty 2.750 zł od dnia 1 września 2015 r. Organ odwoławczy podał również, iż w okresie pełnienia przez Z.A. służby na stanowisku Komendanta Miejskiego Policji w [...] podwyższono mu także dodatek funkcyjny na czas określony od dnia 1 czerwca 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. Ostatnie podwyższenie wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego na czas określony zostało dokonane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] do kwoty 4.125 zł na okres od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r.

Komendant Główny Policji wyjaśnił, że wysokość dodatku funkcyjnego policjanta jest kształtowana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który w tym zakresie wydaje stosowne decyzje administracyjne. Przy czym, z zestawienia przepisów § 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika, że zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego (czyli przyznanie go w innej wysokości) jest dokonywana poprzez podwyższenie lub obniżenie przedmiotowego dodatku, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową wysokość tego dodatku. W świetle § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r., który to przepis stanowił podstawę podwyższenia [...] Z.A. dodatku funkcyjnego z dniem 1 marca 2016 r., dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Stosownie do § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Treść powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji, gdy podwyższenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w związku ze zmianą zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, czy też z uwagi na inne przesłanki, zmiana lub ustanie danych przesłanek, uzasadnia obniżenie dodatku funkcyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że z zestawienia rozkazu personalnego z dnia 5 lutego 2016 r. nr [...] wynika, że podwyższenie Z.A. dodatku funkcyjnego z dniem 1 marca 2016 r. zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z uzasadnienia powołanego rozkazu personalnego. Skoro bowiem z dniem 1 września 2015 r. ustalono mu dodatek funkcyjny w wysokości 2.750 zł miesięcznie na stanowisku Komendanta Miejskiego Policji w [...] (rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], a uprzednio ustalono przedmiotowy dodatek w wysokości 2.600 zł miesięcznie od dnia 4 maja 2015 r. (rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]), to brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że przy niezmienionej randze zajmowanego stanowiska służbowego, zakresie ponoszonej odpowiedzialności i poziomie posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, dokonana po raz kolejny w okresie niespełna sześciu miesięcy (od dnia 7 sierpnia 2015 r. do dnia 5 lutego 2016 r.) ocena wywiązywania się przez wyżej wymienionego policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych stanowiła wyłączną przesłankę ustalenia mu dodatku funkcyjnego w wysokości 4.125 zł miesięcznie, a więc w kwocie o 1.375 zł wyższej niż dotychczas należna na stanowisku Komendanta Miejskiego Policji w [...].

Twierdzenie o istnieniu innych, niewymienionych w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia 5 lutego 2016 r. nr [...] przesłanek dokonania omawianej podwyżki dodatku funkcyjnego, dodatkowo znajduje potwierdzenie w fakcie, że w okresie od dnia mianowania, tj. 4 maja 2015 r. do dnia 7 sierpnia 2015 r. wysoka ocena wywiązywania się przez [...] Z.A. z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, na którą powoływano się w kolejnych rozkazach personalnych o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, stanowiła przesłankę podwyższenia mu tego dodatku o łączną kwotę 150 zł miesięcznie.

W ustalonym stanie faktycznym Komendant Główny Policji, nie negując wysokiej oceny wywiązywania się przez wyżej wymienionego policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, stwierdził, że inne przesłanki uzasadniające podwyższenie mu dodatku funkcyjnego do kwoty 4.125 zł miesięcznie ustały. Z tego względu obniżenie przedmiotowego dodatku nastąpiło do kwoty 3.350 zł miesięcznie, a więc uwzględniającej wysoką ocenę jego służby. Ustalona rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] kwota należnego [...] Z.A. na zajmowanym stanowisku Komendanta Miejskiego Policji w [...] dodatku funkcyjnego jest o 650 zł wyższa, niż przysługująca przed dniem 1 marca 2016 r.

Z uwagi na postanowienia § 8 ust. 4 i 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., policjanci muszą liczyć się z możliwością zmiany wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego w przypadku stwierdzenia przez przełożonego, że przyznana kwota dodatku nie koresponduje z przesłankami warunkującymi przyznanie tego dodatku w określonej wysokości. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Kwota ustalonego [...] Z.A. rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] dodatku funkcyjnego jest adekwatna do rangi zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz szczebla działania i wielkości kierowanej komórki organizacyjnej Policji. Kwota ta uwzględnia także rodzaj i poziom posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Średnia wysokość dodatku funkcyjnego na stanowisku Komendanta Miejskiego/Powiatowego Policji garnizonu [...] wynosiła ok. 2.400 zł według stanu na dzień 1 lutego 2016 r. Przyznanie wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego w wysokości 3.350 zł miesięcznie nie może być traktowane jako naruszające jego ważny interes.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, w tym przypadku tożsamy z interesem służby, przejawiający się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez wyżej wymienionego policjanta kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat, do wymogów obligowanych przepisami prawa, było zasadne.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi Z.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz podtrzymał zarzuty przedstawione w odwołaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że obniżenie mu dodatku funkcyjnego nie miało podstaw prawnych, jak i merytorycznych. Nie wystąpiła żadna przesłanka wskazana w powołanym wyżej rozporządzeniu dająca podstawy do obniżenia przedmiotowego dodatku. Zdaniem skarżącego, nie do przyjęcia jest argument organu odwoławczego że u podstaw obniżenia dodatku funkcyjnego wzięto pod uwagę przedłożenie interesu społecznego wynikającego z racjonalnego wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na uposażenie, nad indywidualnym interesem policjanta. Rozkaz personalny o obniżeniu dodatku funkcyjnego jest subiektywny oraz pozbawiony podłoża prawnego i dla skarżącego krzywdzący. Przyznanie dodatku funkcyjnego oraz jego wysokość jest uzależniona od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych, a także za wzorową służbę. W ocenie skarżącego, rozkaz personalny o obniżeniu mu dodatku funkcyjnego miał jedynie podłoże administracyjne niepoparte dowodami polegającymi na rzetelnym i obiektywnym udokumentowaniu, że swoją postawą w służbie nie wywiązywał się ze swoich obowiązków służbowych, naruszył dyscyplinę służbową w czasie wykonywania zadań lub czynności służbowych. W istocie brak podstaw prawnych do obniżenia mu dodatku funkcyjnego stanowi ewidentne naruszenie jego praw wynikających z rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, iż w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do zbadania, czy organy Policji miały podstawę do obniżenia Z.A. dodatku funkcyjnego do kwoty 3.350 zł.

Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Wysokość dodatku funkcyjnego policjanta jest kształtowana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który w tym zakresie wydaje decyzje administracyjne. Z przepisów rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika, że zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego jest dokonywana przez jego podwyższenie lub obniżenie, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową jego wysokość. Przełożony w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., może podwyższyć lub obniżyć przedmiotowy dodatek.

Stosownie do treści § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. W świetle § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny można – w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych – podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. Przepis § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. stanowi, że dodatek funkcyjny można – w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych – obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8.

Z § 8 ust. 7 rozporządzenia dnia 6 grudnia 2001 r., będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego, wynika, że dodatek funkcyjny może być obniżony, także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter uznaniowy, którego granice wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego zawarte w powołanym wyżej przepisie prawa, z drugiej reguły postępowania administracyjnego zobowiązujące do: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Oznacza to, że przedmiotem oceny Sądu jest zbadanie, czy zastosowano prawidłowo § 8 ust. 7 rozporządzenia a następnie (o ile Sąd stwierdzi, że zachodziły przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego zawarte w tym przepisie) ocena dokonanego przez organ uznania oraz zastosowanej przez niego w tym zakresie argumentacji.

Analiza powołanego wyżej przepisu § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. prowadzi do wniosku, że ustawodawca określił trzy alternatywne przesłanki, których zaistnienie uprawnia do obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego. Przesłanki te, to: 1) zmiana zakresu obowiązków służbowych, 2) zmiana warunków służby, 3) ustanie innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie nasuwa wątpliwości fakt, że w okresie od dnia [...] marca 2016 r. (data wydania rozkazu personalnego obniżającego dodatek funkcyjny) do dnia 30 kwietnia 2016 r. (data ustania stosunku służbowego) nie doszło do zmiany zakresu obowiązków służbowych oraz zmiany warunków służby Z.A.. W podanym okresie, aż do dnia zakończenia służby w Policji, pełnił on funkcję Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby w tym okresie został zmieniony zakres obowiązków służbowych przypisanych do stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego.

Wobec powyższego w sprawie pozostawało rozważyć, czy doszło do spełnienia trzeciej przesłanki z § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., a mianowicie, czy ustały inne przesłanki, które uzasadniały przyznanie wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości, tj. w kwocie 2.475 zł miesięcznie. Z uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 5 lutego 2016 r. nr [...] wynika, że [...] Z.A. dodatek funkcyjny został podwyższony na okres od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. do kwoty 4.125 zł w związku z pozytywną oceną wywiązywania się przez niego z przydzielonych obowiązków służbowych oraz stopnia realizacji zadań i czynności służbowych.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji wynika, że organy podtrzymały dotychczasową pozytywną ocenę wyżej wymienionego policjanta. Komendant Główny Policji wprost stwierdził, iż nie neguje wysokiej oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych.

Organ pierwszej instancji wskazał, że podwyższenie [...] Z.A. rozkazem personalnym z dnia 5 lutego 2016 r. nr [...] dodatku służbowego do kwoty 4.125 zł miesięcznie było związane z zamiarem rozwiązania z nim stosunku służbowego. Natomiast Komendant Główny Policji podał, że ustały inne przesłanki, które uzasadniały podwyższenie wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego, które jednakże nie wynikają z uzasadnienia rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego. Przy czym organ odwoławczy nie wskazał, jakie to były przesłanki.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opisane powyżej motywy obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego nie odpowiadają przesłankom określonym w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Z tego względu zaskarżony rozkaz personalny i rozkaz personalny organu pierwszej instancji naruszają powołany przepis, co miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że stosunek służbowy skarżącego ustał z dniem 30 kwietnia 2016 r. W związku z tym brak jest możliwości prowadzenia przez organ dalszego postępowania i rozstrzygania w sprawie dodatku funkcyjnego Z.A.. Uposażenie przysługuje tylko policjantowi. Prawo policjanta do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia.

Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że z uwagi na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2016 r., w świetle art. 105 § 1 K.p.a. rozstrzyganie przez organ o dodatku funkcyjnym stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnił, że bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, po zwolnieniu Z.A. ze służby w Policji, brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, gdyż uposażenie, z którym jest bezpośrednio związany dodatek funkcyjny, przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym organy nie mają możliwości orzekania o uposażeniu (dodatku funkcyjnym) wobec skarżącego, który nie jest już policjantem.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący, działający w sprawie osobiście, nie wykazał poniesionych kosztów. W świetle art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a., skarżący działanie organu w sprawie ze stosunku służbowego nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2011 r., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd meriti orzekł na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia Z.A. dodatku funkcyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego, które powinno zostać merytorycznie rozpoznane, a rozstrzygnięcie powinno dotyczyć okresu sprzed ustania stosunku służbowego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a.") w związku z § 8 ust 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, ze zm.), poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości", a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

2) przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przełożony właściwy w sprawach osobowych, który ustala wysokość dodatku funkcyjnego, w sytuacji stwierdzenia, że przyznana kwota tego dodatku nie koresponduje z przesłankami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., warunkującymi przyznanie go w określonej wysokości, nie jest uprawniony do obniżenia policjantowi tego dodatku.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o:

- uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie (art. 188 P.p.s.a.), w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona;

- względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.);

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

- zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił obszerną argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Z.A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia: 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933; 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z § 8 ust 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., nie zasługują na uwzględnienie.

Istota pierwszego z tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego i zastosowania art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, fakt rozwiązania stosunku służbowego z policjantem po wydaniu decyzji przez organy obu instancji nie przesądza o braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy obniżenia mu dodatku funkcyjnego, która została zainicjowana i dotyczy okresu przed zwolnieniem policjanta ze służby w Policji (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3083/15 i I OSK 3126/14).

W sprawie jest niesporne, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem (pkt 1 sentencji wyroku ) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia Z.A. dodatku funkcyjnego. Bezsporny jest również fakt, iż wyżej wymieniony policjant został ze służby w Policji zwolniony z dniem 30 kwietnia 2016 r.

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia Z.A. dodatku funkcyjnego sytuacja faktyczna i prawna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie. Jak wyżej podano, został on z dniem 30 kwietnia 2016 r. ze służby w Policji zwolniony. Ustalenie prawa do dodatku funkcyjnego w określonej wysokości jako elementu uposażenia dotyczy wyłącznie czynnego policjanta, gdyż tylko jemu przysługuje uposażenie, które składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100 ustawy o Policji). Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby (art. 106 ust. 3 cyt. ustawy). Nie można ustalić obniżenia dodatku funkcyjnego w sytuacji, gdy po stronie zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Z tego względu zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 3 P.p.s.a. i umorzenie postępowania administracyjnego było prawidłowe.

Jednocześnie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. równocześnie nie wskazał, jaki przepis prawa materialnego stanowi podstawę do kształtowania wysokości dodatku funkcyjnego za okres miniony, wobec policjanta zwolnionego ze służby. Wydany w tej sprawie przez organ pierwszej instancji rozkaz personalny o obniżeniu Z.A. dodatku funkcyjnego, podobnie jak rozkazy personalne o podwyższeniu mu przedmiotowego dodatku, kształtowały jego sytuację prawną jako policjanta na przyszłość. Rozpoznawana sprawa dotyczyła obniżenia wyżej wymienionemu dodatku funkcyjnego. Oznacza to, że jej przedmiotem nie była i nie mogła być weryfikacja legalności uprzedniego rozkazu personalnego o podwyższeniu tego dodatku. Postępowanie to nie było bowiem prowadzone w trybie nadzwyczajnym ani w trybie zmiany decyzji dotychczasowej. Ponadto skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, że rozkazy personalne w przedmiocie dodatku funkcyjnego mają charakter konstytutywny, co jest instrumentem ochrony uposażenia policjanta i czego nie zmienia nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Jest on wyłącznie podstawą do egzekowania decyzji jeszcze nieostatecznej, nie ma wpływu na moment uzyskania przez orzeczenie przymiotu ostateczności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że argumentem uzasadniającym dopuszczalność prowadzenia przedmiotowego postępowania po ustaniu stosunku służbowego nie może być odwołanie się do wyroków wydanych w innych sprawach. Po pierwsze, związanie wyrokiem prawomocnym istnieje w sprawie, w której go wydano. Wyrok stanowi rozstrzygnięcie określonej sprawy indywidualnej, formułuje normę indywidualną i konkretną, a nie generalną. Nie jest zatem dopuszczalne traktowanie sformułowanej przez sąd w innym postępowaniu normy indywidualnej jako normy o charakterze generalnym, mogącej być podstawą innego rozstrzygnięcia. Taka praktyka narusza zasadę prymatu ustawy i aktów prawnych powszechnie obowiązujących, zasadę orzekania na podstawie prawa, a nie na podstawie rozstrzygnięć sądowych. Kolejnym warunkiem odwoływania się do stanowiska wyrażonego w innej sprawie jest wykazanie tożsamości stanu prawnego i faktycznego obu przypadków, rozstrzygniętego prawomocnie i rozstrzyganego. Tylko tożsamość tych stanów pozwala na powielenie stanowiska zajętego w innej sprawie, czego wyrazem jest zastosowanie do takich samych okoliczności faktycznych tego samego przepisu prawa i dokonanie takiej samej jego wykładni. W przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach NSA o sygn. I OSK 3083/15 i 3126/14 postawiono tezę, że policjant ma prawo do uzyskania rozstrzygnięcia wniosku złożonego przez siebie, odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym. Wyroki te odnosiły się do zupełnie innego problemu, jakim była dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego na wniosek policjanta w sytuacji, gdy organy negowały możliwość wnioskowego trybu wszczęcia postępowania. Przedmiotem analizy były inne przepisy prawa materialnego, rozważane w kontekście dopuszczalności złożenia przez policjanta wniosku o podwyższenie dodatku służbowego. Odmienny stan faktyczny i prawny spraw nie pozwala na proste przeniesienie sformułowanej w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego tezy o rozpoznaniu wniosku policjanta w odniesieniu do okresu, w jakim pozostawał w służbie (bez przesądzania wyniku tego rozpoznania), do okoliczności i podstaw prawnych niniejszej sprawy.

Kolejny z zarzutów naruszenia przepisów postępowania zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego, gdyż uczynił to w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości", a nie według kryterium legalności, a także nie dokonał wszechstronnej i prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie został on w żaden sposób uzasadniony. W konsekwencji wadliwość sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z § 8 ust 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozważanie jego zasadności. W związku z powyższym, jedynie ubocznie zauważyć należy, iż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego wyłącznie w oparciu o kryterium legalności.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez jego błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on niezasadny. Powyższy zarzut zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że przełożony właściwy w sprawach osobowych, który ustala wysokość dodatku funkcyjnego, w sytuacji, gdy stwierdzi, że przyznana kwota dodatku nie koresponduje z przesłankami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., warunkującymi przyznanie go w określonej wysokości, nie jest uprawniony do obniżenia policjantowi tego dodatku.

W świetle tego przepisu dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Dla zastosowania przez organ Policji omawianego przepisu w pierwszej kolejności niezbędne jest zatem wykazanie, że zachodziły przesłanki do obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego, o których mowa w tym przepisie, a następnie uzasadnienie jego wysokości przy uwzględnieniu treści § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W tym przypadku uznanie organu jest ograniczone wyłącznie do samej możliwości obniżenia dodatku funkcyjnego do określonej wysokości, ale tylko w sytuacji zaistnienia przesłanek wymienionych w § 8 ust. 7, przy uwzględnieniu regulacji zawartej w § 8 ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia. Dokonywanie przez organ Policji oceny zasadności rozkazu personalnego o podwyższeniu policjantowi dodatku funkcyjnego poprzez odwoływanie się do wcześniej wydanych w tym przedmiocie rozkazów personalnych bez badania w postępowaniu o obniżenie tego dodatku istotnych okoliczności sprawy w odniesieniu do przesłanek zawartych w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., stanowi naruszenie tego przepisu. Oznacza to, że dla zastosowania powyższego przepisu i obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego niewystarczające jest jedynie stwierdzenie, że uprzednio przyznana podwyższona kwota tego dodatku nie koresponduje z przesłankami określonymi w powołanym rozporządzeniu. Zauważyć bowiem należy, iż przesłanki określone w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. odnoszą się do zmiany elementów stosunku służbowego policjanta, a nie do wadliwości uprzednio wydanego rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, która może być usunięta w przewidzianym do tego postępowaniu nadzwyczajnym, a więc w trybie art. 145 albo 156 K.p.a., a nie poprzez powołany przepis rozporządzenia.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia omówionego wyżej przepisu rozporządzenia jest prawidłowa.

W konsekwencji uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a.