Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 745/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2020r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r. pr. A. Z. kwotę 338,99 zł (trzysta trzydzieści osiem złotych 99/100), w tym kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) z tytułu podatku VAT i kwotę 35,60 zł (trzydzieści pięć złotych 60/100) kosztów przejazdu pełnomocnika powiększoną o podatek VAT w kwocie 8,19 zł (osiem zł 19/100).


UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] r., nr [...], odmówiono ustalenia na rzecz A.D. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (część), obręb W.

Z zachowaniem ustawowego terminu A.D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Skarżący podniósł, iż kwestionowana decyzja jest dla niego krzywdząca i została wydana w wyniku złej woli urzędnika. Jak dalej wyjaśnił, podczas analizy jego wniosku stwierdzono, iż nie został spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie trwania postępowania administracyjnego wnioskował o rozszerzenie obszaru analizowanego, ponieważ najbliższa zabudowa w pobliżu jego działki nr [...], obręb W., znajduje się w promieniu ok. 400 metrów. W ocenie odwołującego nie jest to jakaś kolosalna odległość - mając za przykład działkę nr [...] i nr [...], czy działkę nr [...] obręb W., gdzie do najbliższej zabudowy jest więcej niż pół kilometra i również wokół są pola uprawne. Zwrócił także uwagę na to, iż obecnie odległość od działek nr [...] i nr [...] to ok. 200 metrów. Jednak któraś z nich była zabudowana jako pierwsza, jedyna. Zdaniem odwołującego, wynika z tego, iż prawo w gminie Z. jest respektowane tylko w niektórych przypadkach. W innych już nie. Skarżący wskazał, iż w załączeniu przedkłada wydruk z G. Powiatu Z.- Starostwo Powiatowe w Z., jednakże do odwołania nie został dołączony ten dokument. Dalej odwołujący argumentował, iż na terenie obrębu W., a nadto w całej gminie Z., jest niestety wiele takich przypadków, gdzie dom posadowiony jest mówiąc kolokwialnie w "środku pola" (np. miejscowość S., K., P., B. itd.). Nie ma tam problemów z drogami, chodnikami, przystankami, oświetleniem drogowym, terenami sportów i rekreacji, odśnieżaniem i innymi uciążliwościami. Prace te robione są w miarę możliwości finansowych gminy Z., albowiem każdy mieszkaniec zapewne zdaje sobie sprawę z tego, iż nie wszystko zostanie wykonane od razu. Nie ma też problemu z tym, że teren wsi jest rozproszony.

Zdaniem skarżącego rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wartości musi być uzasadnione. Przykładowo za rozszerzeniem obszaru analizowanego przemawia znaczne rozproszenie zabudowy w danej okolicy oraz współistnienie zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. W jego przypadku zwiększenie obszaru analizowanego było minimalne. Końcowo odwołujący podkreślił, że zasada dobrego sąsiedztwa ma służyć realizacji prawa własności, z poszanowaniem prawa do zabudowy nieruchomości. Niedopuszczalne jest więc takie rozumienie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zbyt restrykcyjnie w to prawo ingeruje. Na pierwszy plan wysuwa się tutaj wolność zagospodarowania rozpatrywana w kontekście zrównoważonego rozwoju. Żadnego zysku zarówno dla właściciela jak i dla gminy nie wnosi grunt orny klasy V.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. ([...]), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania A.D., od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach organ wskazał, że dnia 27 lutego 2019 r. do Urzędu Gminy Z. wpłynął wniosek A. D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, planowanej do realizacji na terenie części działki nr [...], obręb W. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił ustalenia na rzecz A. D. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (część), obręb W. Głównym powodem negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora był fakt, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem, w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozwalającej stwierdzić kontynuację funkcji zabudowy.

Po przeanalizowaniu wniesionego odwołania oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Obecna sprawa została zainicjowana wnioskiem A. D., który wpłynął do Urzędu Gminy Z. w dniu [...] r. We wniosku inwestor zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...], obręb W. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż dla terenu, na którym planowana jest realizacja wnioskowanej inwestycji nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem organ zasadnie podjął czynności w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium wyjaśnia, iż decyzja lokalizacyjna określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Jej celem jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym, w świetle istniejącego ładu, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 719/11). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia, ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie takiej decyzji poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren oraz geometrii dachu), a także do funkcji, jaka na danym obszarze występuje, tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej itp. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, która stanowi podstawowy dowód, jaki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza. Dalej organ wymienia przesłanki ustawowe, zgodnie z którymi, w świetle art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe. Dokonując analizy przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, właściwy organ lokalizacyjny winien się kierować regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r.. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, niemniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Przy czym za front działki przyjmuje się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Wyniki tak przeprowadzonej analizy winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w załączniku do decyzji, który powinien się składać z części tekstowej i graficznej. Istotnym jest również, aby część graficzna analizy była sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonania ich kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2, 3 i 4 cyt. rozporządzenia). Z tych przepisów wynika, iż ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przy czym właściwy organ administracji w uzasadnieniu decyzji winien wskazać nie tylko w jaki sposób zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego, tj. ile wynosi front działki oraz w jakiej odległości wyznaczono granice obszaru analizowanego, ale także kryteria jakimi się kierował wyznaczając te granice. Co więcej obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, a ponadto winien tworzyć linię zamkniętą. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych powyższe nie oznacza, iż odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. Jednakże istotne jest by był to obszar tworzący pewną urbanistyczną całość (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 10/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 818/lł, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 45/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ I instancji, wypełniając dyspozycję art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zlecił sporządzenie projektu decyzji oraz analizy urbanistycznej uprawnionemu urbaniście w osobie mgr inż. M. O.- M. Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji oraz analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji, powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji był fakt, iż nie został spełniony warunek wynikający z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W analizie urbanistycznej wskazano, iż zgodnie z wnioskiem inwestora postępowaniem objęto część działki nr [...] o powierzchni ok. 0,10 ha. Wyznaczając obszar analizowany autorka analizy wyjaśniła, iż za front działki przyjęto, zgodnie z przedłożoną przez inwestora koncepcją - odcinek o długości 29,6 m przyległy do drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka nr [...], z której ma się odbywać główny wjazd z terenu planowanej inwestycji. Tym samym granice obszaru analizowanego wyznaczono jako trzykrotność odcinka o długości 29,6 m, tj. 88,8 m od terenu objętego wnioskiem. Tak wyznaczony obszar analizowany został wykreślony przez urbanistkę na załączniku mapowym stanowiącym załącznik do analizy urbanistycznej. Nadto autorka analizy wyjaśniła, iż Wójt Gminy Z. przeanalizował argumenty przytoczone przez A.D.w piśmie z dnia 13 maja 2019 r. W konsekwencji analizie poddano zarówno obszar w odległości 88,8 m od granicy terenu objętego wnioskiem, jak również obszar w odległości 177,6 m, czyli w odległości wynoszącej sześciokrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem. W tak wyznaczonym obszarze (dwukrotnie większym niż minimalny wynikający z rozporządzenia), również nie stwierdzono jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej. Urbanistka stwierdziła, iż pomimo zwiększenia obszaru analizowanego, wynik analizy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do tych ustaleń kolegium stwierdza, iż przy wyznaczeniu obszaru analizowanego nie zostały naruszone przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnia, iż część działki pełniąca funkcję frontu nie musi pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. stanowi front działki (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/16)). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i zostało wyrażone między innymi w wyroku NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14, oraz w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1572/16, w którym wskazano, że frontem działki jest ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, która bezpośrednio graniczą z drogą publiczną. Mając to na względzie zasadnie przyjęto w niniejszej sprawie, iż front działki stanowi tylko ta część boku działki nr [...], która została wskazana przez inwestora jako ten fragment, z którego będzie się obywał główny wjazd i wyjazd z działki inwestora na drogę wewnętrzną oznaczoną jako działka nr [...]. Zatem prawidłowo wskazano, iż długość frontu działki wynosi 29,6 m. Odnosząc się zaś do wyznaczonego obszaru analizowanego wyjaśnić należy, iż przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07). Logiczna bowiem interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać, tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, wyjaśnił, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować, m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że nie jest możliwe poszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu objęcia nim działki zabudowanej w sposób podobny do planowanej inwestycji. Jak wynika z analizy urbanistycznej pierwotnie urbanistka przyjęła za obszar analizowany odległość wynosząca trzykrotną szerokość frontu działki, tj. 3 x 29,6 m - 88,8 m. Przy czym w związku z zarzutami A. D.urbanistka poszerzyła ten obszar do 177,8 m co stanowi sześciokrotność frontu działki. Nawet w tak wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa, w tym także zabudowa mieszkaniowa. Działka nr [...] zlokalizowana jest bowiem wśród gruntów rolnych, a najbliższa zabudowa jest zlokalizowana w odległości ponad 400 m.

Odnosząc się do zarzutów odwołania kolegium wyjaśnia, iż w okolicznościach tej sprawy nie można poszerzać obszaru analizowanego po to tylko, aby w jego granicach znalazła się jedna tylko działka zabudowana w sposób podobny do planowanej inwestycji. Sam odwołujący wskazuje, iż najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości 418 m od jego działki. Zatem stwierdzić należy, iż odległość ta znacznie przekracza wyznaczony obszar analizowany. Co istotne dla rozstrzygnięcia sprawy przyjęcie obszaru analizowanego zgodnie z wolą inwestora, stanowiłoby naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z tych też względów odwołanie A.D. nie zasługuje na uwzględnienie. Bez wpływu na rozstrzygnięcie mają podnoszone przez skarżącego argumenty, dot. dużych odległości pomiędzy innymi działkami zabudowanymi. Organ podkreśla, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu, wyznaczonego nie tylko przez zespół cech i parametrów o charakterze architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), ale i urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), w które ta zabudowa ma się wpisać. Zabudowa ta musi więc odpowiadać zabudowie istniejącej pod względem charakterystyki zarówno architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych), jak i urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu). Mając to na względzie kolegium zgadza się z organem I instancji, iż wnioskowana przez A.D. inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek działki zabudowanej zabudową mieszkaniową, co więcej brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Sporządzona na potrzeby tego postępowania analiza urbanistyczna jest kompletna i rzeczowa, co powoduje, iż mogła stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Do zaskarżonej decyzji i do analizy urbanistycznej zostały dołączone załączniki graficzne spełniające wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W związku z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez A.D. inwestycji. W rozpatrywanej prawie, w ocenie kolegium, organ I instancji, z zachowaniem norm wynikających z art. 7 i 77 k.p.a., wyjaśnił okoliczności stanu faktycznego i prawnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, gdzie organ wyjaśnił przesłanki i argumenty, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W skardze na ostateczną decyzje w sprawie A. D.zaskarżył w całości decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu podniósł, że wniósł do Urzędu Gminy w Z.wniosek o ustalenie zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, planowanej do realizacji na terenie części działki nr [...], obręb W. Następnie w piśmie z dnia 13 maja 2019 roku wniósł o rozszerzenie obszaru analizowanego, w konsekwencji analizie poddano zarówno obszar w odległości 88,8 m od granicy terenu objętego wnioskiem, jak również obszar w odległości 17",6 m., czyli obszar zwiększony. Został on jednak zwiększony pozornie, z premedytacją na niekorzyść skarżącego. Jak wynika z Wyroku WSA w Gdańsku, sygn. II SA Gd 354/11, LEX nr 8990710 - ".nie jest konieczne, aby obszar analizowany został wyznaczony w formie koła...". W przypadku skarżącego zwiększono obszar analizowany, lecz nie wzięto pod uwagę rozproszonej zabudowy i dużych odległości między budynkami znaj dującymi się na sąsiednich działkach, nie wzięto pod uwagę istnienia zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki. Wyrok WSA w Olsztynie sygn. II Sa/Ol 135/16 stanowi, iż "analiza nie powinna być prowadza według sztywnych parametrów arytmetycznych". Tym bardziej, iż najbliższa zabudowa od dzi* nu nr [...] jest w odległości ok. 400 m. Nie jest to odległość "kolosalna" -biorąc pod uwagę działki nr [...] i [...] obręb W, gdzie do najbliższej zabudowy jest więcej niż pół kilometra i również wokół są pola uprawne. Skarżący zwraca również uwagę na to, iż obecnie odległość od wec: działek to ok. 200 metrów. Któraś z nich jednak została zabudowana jako pierwsza - najbliższego sąsiedztwa. W tych przypadkach zapewne były podstawy do n/w interpretacji: -Wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 roku, sygn. II OSK 2196/10: "Wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora zależne jest w świetle art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa pozwala na określeń wymagań dotyczących nowej zabudowy. Na tle interpretacji tego przepisu pojawiły się spory, jak rozumieć pojęcie działki sąsiedniej. Spory te tylko częściowo rozstrzygnięte zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się, że w znaczeniu funkcjonalnym działką sąsiednią jest działka położona w granicach obszaru analizowanego, która nie musi mieć wspólnej granicy z terenem inwestycyjnym". Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, iż: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy on intensywności wykorzystania terenu. Interpretacji tego przepisu jest wiele, m.in.: -Wyrok WSA w Poznaniu z 1 czerwca 2011 r. IV SA/Po/319/11 i Wyrok NSA w Warszawie z dc 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06: " W praktyce dochodzi także nieraz do zawężającego znaczenia działka sąsiednia, jako działka bezpośrednio przyległa do działki, na której ma być dokonana inwestycja. W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie działka sąsiednia powinno być interpretowane funkcjonalnie"(wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 551/05, Wyrok NSA z 20 maja 2011 r. "Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących pewna urbanistyczną całość". Nadto WSA w Łodzi w wyroku z 20 marca 2018 r. II SA/Łd [...] wskazał, iż "kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym". Kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść uprawnień właściciela lub inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Znaczącą rolę a może i nawet kluczową w podjęciu decyzji powinno być to, iż ustawodawca nakazał uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także inne wartości (dobra), zwłaszcza prawo własności (art. 1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p.). Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z określonymi warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art.6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Sąd podkreśla, że własność korzysta ze szczególnych gwarancji także rangi konstytucyjnej (zwłaszcza art. 21. i art. 64 konstytucji RP). Jeżeli zatem organy administracji odmawiają ustalenia warunków dla zabudowy proponowanej przez wnioskodawcę, to powinny swoje stanowisko należycie i przekonująco uzasadnić. Tego w decyzji skarżącego zabrakło. Co prawda brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, lecz mimo wszystko ład przestrzenny byłby zachowany, udowana -. ięcej - wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2027/07. Prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości, o ile realizacja inwestycji na nieruchomości nie narusza zasad współżycia społecznego jak również nie jest sprzeczna ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności." Reasumując skarżący podtrzymuje, iż decyzja wydana wobec skarżącego jest wysoce krzywdząca. Grunt orny klasy V, który nie przynosi zysku właścicielowi, zwłaszcza w małym, ponad 4 hektarowym gospodarstwie, nie przynosi również zysku Gminie. Możliwość posadowienia domu jednorodzinnego, bądź w przyszłości kolejnych domów - przyniesie zarówno zysk Gminie w postaci wyższych podatków, jak i właścicielom sąsiednich gruntów. Owszem, wiąże się to z ewentualnymi wydatkami dla Gminy, ale w ten sposób również powstaje "przyszłość" polskiej w Ludzie chcą osiedlać się na wsi, lecz należy im to umożliwić. Wiąże się z rozwojem wsi gospodarki. Skarżącego nie dziwi fakt, iż w sąsiedniej Gminie P.Wójt sam zachęca ludzi do budowy domów na nieużytkach bądź gruntach rolnych przynoszących więcej strat, niż korzyści. Powstają tam m.in. agroturystki przynoszące dochód zarówno właścicielom jak i gminie. Dziwi natomiast fakt, iż w Gminie Z., w innych wsiach m.in. w miejscowości P., B., ale i również w innej części miejscowości W.- domy posadowione są mówiąc kolokwialnie "w środku pola". Bez problemów wydano warunki zabudowy osobom dobrze sytuowanym, na stanowiskach, lokalnym przedsiębiorcom, osobom wpływowym znajomym. Zdumiewającym jest również fakt, iż pracownik Urzędu Gminy w Z.jeszcze przed złożeniem wniosku przez skarżącego o ustalenie warunków zabudowy na obszarze części działki [...] zapowiedział, iż warunki zabudowy nie zostaną wydane. Wobec powyższego wnoszę o uchylenie zaskarżonych decyzji SKO L. i Wójt Gminy Z.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skardze organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm.), sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i zasadami postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując oceny w tak zakreślonych granicach legalności zaskarżonej decyzji orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (część), obręb W.stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zostały unormowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w ustawie następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dalej trzeba powiedzieć, że ustalenie przez kompetentny organ administracji publicznej, czy ustawowe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wykonawczego do ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym celu w pierwszym rzędzie organ, stosownie do dyrektywy § 3 ust. 1 rozporządzenia wyznacza wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Normodawa określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analiza przywołanych unormowań prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził "zasadę dobrego sąsiedztwa", zwanej inaczej "zasadą kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten, wynikający z konieczności zachowania wymogów ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, a samo pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowym działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za taką wykładnią tego podjęcia ustawowego przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zatem, nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Oczywistym jest nadto, że zasada ta nie może, w sposób oczywisty doprowadzić do zbytniego ograniczenia prawa zabudowy i ograniczenia prawa własności, gdyż godziłoby to w konstytucyjnie chronione wartości, wskazane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Trzeba bowiem przypomnieć zasadę, wedle której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) Przenosząc dotychczas poczynione uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać przede wszystkim trzeba, że inwestycja, dla której miały zostać ustalone warunki zabudowy dotyczy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (część), obręb W.

Z zasady kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Dla oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje chociażby jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (np. wyroki NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1937/18 oraz z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 363/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że w obszarze analizowanym budowa mieszkaniowa nie występuje. Sporne pozostaje natomiast, czy tego typu zabudowa może stanowić uzupełnienia zabudowy istniejącej w powiększonym obszarze analizowanym. Skarżący wskazuje bowiem, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ponad 400 m. od działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja.

Jak wynika z analizy, wykonanej przez uprawnioną osobę, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji najbliższa, zabudowana budynkiem mieszkalnym, działka znajduje się w odległości 418 m. od działki, objętej wnioskiem. Nie "mieści się" ona ani w pierwotnym obszarze analizowanym, ani w obszarze powiększonym do 178 m. Sąd w tym składzie podziela pogląd prawny, zawarty w przywołanych w skardze orzeczeniach, jednakże stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest odmienny, od tamtych, zaistniałych w omówionych w skardze sprawach. Uogólniając, w tamtych postępowaniach mieliśmy do czynienia z błędnie wyznaczonymi obszarami analizowanymi. Kwestię odległości planowanej inwestycji od najbliższych zabudowań mieszkalnych obrazuje w sposób jasny załącznik nr 2 do anlizy (k. 75 akt administracyjnych. Zdaniem sądu w tej sprawie nie mamy do czynienia z analogiczną sytuacją. Obszar analizowany był dobierany dwukrotnie i w żadnym z nich nie było w terenie żadnych zabudowań. Skarżący pisze, że organy w postępowaniu działały celowo na jego niekorzyść, ale nie precyzuje na czym to działanie miałoby polegać.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku zapadłym w sprawie II OSK 1379/19 stwierdził, że "zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo. Zasadnie organy administracji uznały, że analiza ta jest dowodem przydatnym do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Słusznie organy administracji uznały, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestor inwestycji. Zgodzić należy się z twierdzeniem Sądu I instancji, że obszar analizowany może być większy niż trzykrotna szerokość frontu działki jednakże muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie poszerzenie obszaru analizowanego. Organ administracji nie ma obowiązku powiększania obszaru analizowanego tylko dlatego, że analiza obszaru ustalonego w oparciu o wymogi wynikające z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji". Ponownie jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, zapadłym w sprawie II OSK 3417/18, z dnia 3 grudnia 2019 r. (LEX nr 2865137) wskazując, że "obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.(.....). Nie ma też jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy fakt wydania uprzednio pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowią one bowiem wzorca dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji".

Z kolei przechodząc do zarzutów skargi trzeba dalej powiedzieć, że wyznaczenie kolejnego obszaru analizowanego (jeszcze większego) miałoby taki tylko cel, aby "dopasować" go do zamierzeń wnioskodawcy. Zdaniem sądu, przywołane wcześniej unormowania na to nie pozwalają. Sąd bowiem podziela w tym zakresie pogląd, zaprezentowany w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygnatura akt II SA/Sz 847/19, z dnia 30 stycznia 2020 r. (LEX nr 2976949), że "zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora".

Mając na względzie dotychczasowe rozważania, zdaniem sądu, skarga nie mogła być uwzględniona, stąd po myśli art. 151 ppsa, należało orzec, jak na wstępie.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18)