Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 357/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par.2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 maja 2015 r., nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Namysłowa z dnia 4 marca 2015 r., [...], przyznającą pomoc w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jako świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy), w wysokości 150 zł i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 19 lutego 2015 r. A. K. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie m.in. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. We wniosku podał, że jest osobą samotnie gospodarującą, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. Nie posiada żadnych dochodów i innych źródeł utrzymania.

Decyzją z dnia 4 marca 2015 r. nr [...], organ I instancji działając na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 i 3, art. 17 ust.1 pkt 14, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 36 pkt 1 lit c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1, ust. 4 i 6, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), zwanej dalej ustawą, przyznał wnioskodawcy świadczenie pieniężne na zakup żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 150 zł. W uzasadnieniu stwierdził, że pomoc przyznawana jest w trybie ustawy o pomocy społecznej i uchwały z dnia 10 grudnia 2013 r. nr 221 Rady Ministrów w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 (Mon. Pol. z 2013 r. poz. 1024, obecnie Mon. Pol. z 2015 r. poz. 821). Wskazując na przepisy uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 marca 2014 r., nr XXV/333/14 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 podał, że kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, podwyższono do 150%. Następnie wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że sytuacja materialna kwalifikuje wnioskodawcę do otrzymania świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, gdyż dochód strony wynosi 160,23 zł i nie przekracza 100% kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy oraz występuje ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, które to okoliczności uzasadniają przyznanie pomocy. Nadmienił, iż z uwagi na posiadane schorzenie wnioskodawca sam sobie przyrządza posiłki. Przytaczając analitykę wydatkowanych środków finansowych organ wskazał, że w 2015 r. w budżecie Gminy Namysłów na wypłatę zasiłków celowych na zakup posiłku lub żywności w ramach programu przeznaczono kwotę 160.000 zł, tj. 14.000 zł miesięcznie. Podał, że w marcu 2015 r. do dnia wydania decyzji rozpatrzono 6 wniosków o pomoc i po wstępnej analizie wniosków wszystkie osoby będą kwalifikowały się do pomocy, a z uwagi na przeciętną liczbę osób zgłaszającą się do Ośrodka należy domniemywać, że do końca miesiąca liczba ta wzrośnie do ok. 60 - 80 rodzin, stąd wysokość zasiłku wahać się będzie w granicach od 50 zł do 250 zł. Wskazał również, że dodatkowe kryteria brane oprócz kryterium dochodowego pod uwagę przy ustalaniu wysokości zasiłków, to: struktura rodziny, wiek jej członków, cel pomocy, posiadane środki finansowe, liczba osób ubiegających się o pomoc, a priorytetowo traktowane są osoby samotnie wychowujące dzieci, w podeszłym wieku, rodziny wielodzietne, osoby niepełnosprawne w stopniu uniemożliwiającym podjęcie pracy, aktywność osób bezrobotnych w poszukiwaniu zatrudnienia i chęć współpracy z pracownikiem socjalnym w polepszaniu warunków bytowych.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. K., wnosząc o przyznanie pomocy w uzyskaniu środków na zakup żywności wskazał, iż jest osobą sześćdziesięcioletnią, chorą i niepełnosprawną. Jego jedynym dochodem jest dodatek mieszkaniowy i dopłata do energii elektrycznej w kwocie 160,23 zł. Argumentował, że w związku ze złożonym w poprzednim miesiącu wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie przyznana została mu kwota wyższa, tj. 250 zł, dlatego nie rozumie stosowanej przez organ polityki. W dalszej części odwołania skarżył się na położenie, w jakim się obecnie znajduje.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 21 maja 2015 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, przywołując w tym zakresie przepisy mające zastosowanie w sprawie, wywodził, iż jakkolwiek organ I instancji trafnie przyjął, iż wnioskodawca spełnia ustawowe wymogi uprawniające go do przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach realizacji rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", to zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika dlaczego wnioskodawcy przyznano pomoc w tej a nie innej wysokości. Uchybienie to, wedle oceny organu odwoławczego, jest istotne w świetle zapisu art. 39 ustawy, albowiem ustawodawca nie przewidział minimalnych i maksymalnych kwot zasiłku, wskazując jedynie, iż może on być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Wysokość tego zasiłku jest zatem determinowana z jednej strony przez wielkość niezbędnych potrzeb bytowych beneficjenta i jego zdolność do ich samodzielnego zaspokajania, a z drugiej przez możliwości finansowe organu pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zespół orzekający nie jest w stanie ocenić, jakie czynniki dotyczące sytuacji strony zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości zasiłku na dożywianie. Brak jest także dokładnej analizy, jakimi środkami finansowymi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej w Namysłowie w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jaka jest średnia wysokość udzielanych zasiłków celowych w skali danego miesiąca na jednego uprawnionego (chodzi o miesiąc, w którym wydawana jest decyzja), ile osób w danym miesiącu z tej formy pomocy korzysta. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał na uchybienia dotyczące braku uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji określone w art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe nieprawidłowości zdaniem organu uzasadniają konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie.

W skardze na powyższą decyzję A. K. wniósł o uchylenie obu decyzji, zwolnienie z ponoszenia kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Skarżący zawnioskował również o dopuszczenie dowodu z jego zeznań, jak też o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów. W uzasadnieniu, przedstawiając tok sprawy wskazał, iż wielokrotnie zwracał się do organu o przyznanie mu wsparcia w postaci zasiłku celowego lub okresowego, jednakże otrzymywana w ten sposób pomoc nigdy nie była stała i wystarczająca w zakresie jego potrzeb. Skarżący zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż kwalifikuje się do otrzymania pomocy, co w jego ocenie, dyskredytuje organ I instancji i podważa zaufanie skarżącego do kierownictwa organu. Krytykując zasady działania organu I instancji wskazał, że od 11 marca 2015 r. bezskutecznie oczekuje na rozpoznanie sprawy. Końcowo podniósł, że jest osobą schorowaną o orzeczonym inwalidztwie z powodu wzroku, samotnie gospodarującą, bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie posiadającą zatrudnienia, dlatego prosi o objęcie jego sprawy przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie.

Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 375/15, skarżącemu przyznano prawo pomocy w formie zwolnienia go od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podano w skardze.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sądy administracyjne nie mogą zastępować i nie zastępują organów. Stąd, w świetle wniosku skargi, stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest władny orzec merytorycznie w kwestii wysokości przyznanego zasiłku.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Zadaniem Sądu było więc dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Oceniając zatem prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wskazać trzeba, że według tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a także uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 K.p.a., stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 K.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2013 r., II SA/Łd 1080/12, LEX nr 1287050). Jednakże ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w niniejszej sprawie uznać należało, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Przyjdzie przypomnieć, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało w tej sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach wieloletniego programu Rady Ministrów o tytule: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Wieloletni program dożywiania obecnie realizowany jest w trybie ustawy o pomocy społecznej, stosownie do postanowień uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. nr 221 w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania na lata 2014-2020 (Mon. Pol. z 2013 r. poz. 1024, obecnie Mon. Pol. 2015 r. poz. 821), powoływanej dalej jako "uchwała nr 221 RM", która przewiduje pomoc w zakresie dożywiania dla osób spełniających warunki do uzyskania pomocy w trybie ustawy o pomocy społecznej oraz spełniających kryterium dochodowe. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią również przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy podwyższonego do 150%. Na zasadzie bowiem pkt V.1. uchwały nr 221 RM, ze środków przekazywanych w ramach wskazanego w niej "programu", gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki do otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy. Od 1 października 2012 r. kwota kryterium dochodowego dla osób samotnie gospodarujących, zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), wynosi 542 zł. Oznacza to, że podwyższone dla potrzeb uchwały nr 221 RM kryterium dochodowe, odpowiadające 150% tej kwoty, wynosi 813 zł. Kryterium w analogicznej wysokości określa również powołana w zaskarżonej decyzji uchwała Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 marca 2014 r., nr XXV-333-14 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, będąca aktem prawa miejscowego.

Ponadto, w myśl pkt V.1. zdanie drugie uchwały nr 221 RM, ze środków przekazanych gminom z "programu" udziela się wsparcia:

1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej,

2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej,

3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym,

- w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

Rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach realizacji programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zapada jednak w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, a w szczególności użyty w nich zwrot "może być przyznany". To z kolei pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia określonych ustawą celów pomocy społecznej zarówno w kwestii przyznania, jak i odmowy przyznania świadczenia, a także jego wysokości. Uznanie daje zatem organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednocześnie powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Przyznanie stronie pomocy, w tym również w formie zasiłku celowego, uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także uwzględniać ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej określone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy. To z kolei oznacza możliwość dostosowywania przez organ rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a także uzależnienie wysokości przyznanej pomocy od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na tę pomoc i liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią.

Uwzględniając wskazane regulacje ustawy uznać należy, że wbrew ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu przed organem I instancji wyjaśnione zostały wszystkie zasadnicze kwestie istotne dla rozpoznania sprawy o przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i podjęcia w tym przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych wynika, że niewątpliwie skarżący wstąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w ramach tego programu. Powyższe uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony. Organ ustalił sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową wnioskodawcy. Bezspornie stwierdził, że skarżący spełnia warunki do przyznania pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach realizacji programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jak wynika z ustaleń organu I instancji, znajdujących też oparcie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, skarżący jest osobą w podeszłym wieku, samotną, bezrobotną, z orzeczoną niepełnosprawnością. Nadto jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w grudniu 2013 r., wynosił 160,23 zł, a zatem bez wątpienia nie przekroczył kwoty 813 zł, odpowiadającej 150% kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ I instancji dokonał ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadził jego ocenę, która uzasadniała przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Przedstawił także analitykę wydatkowanych środków finansowych wystarczającą do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w 2015 r. w budżecie Gminy Namysłów na wypłatę zasiłków celowych na zakup posiłku lub żywności w ramach programu przeznaczono kwotę 160.000 zł, tj. 14.000 zł miesięcznie. Podał, że w marcu 2015 r. do dnia wydania decyzji rozpatrzono 6 wniosków o pomoc i po wstępnej analizie wniosków wszystkie osoby będą kwalifikowały się do pomocy, a z uwagi na przeciętną liczbę osób zgłaszającą się do Ośrodka należy domniemywać, że do końca miesiąca liczba ta wzrośnie do ok. 60 - 80 rodzin, stąd wysokość zasiłku w zależności od okoliczności wahać się będzie w granicach od 50 zł do 250 zł. Organ I instancji przedstawił również kryteria jakimi kieruje się przy przyznaniu zasiłku na dożywianie. Wskazał, że priorytetowo traktowane są osoby samotnie wychowujące dzieci, w podeszłym wieku, rodziny wielodzietne, osoby niepełnosprawne w stopniu uniemożliwiającym podjęcie pracy. Brana jest również pod uwagę aktywność osób bezrobotnych w poszukiwaniu pracy i chęć współpracy z pracownikiem socjalnym w polepszeniu warunków bytowych. Poza tym, organ nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jak to odnotowało Kolegium, a wyraźnie w pouczeniu poinformował beneficjenta, że wypłata będzie zrealizowana gotówką w kasie Banku A od dnia 25 marca 2015 r.

W świetle powyższych konstatacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy mógł dokonać oceny wskazanych we wniosku potrzeb strony, w kontekście możliwości oraz zasadności ich zaspokojenia w ramach pomocy społecznej i mógł podjąć w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie. Tymczasem Kolegium wywiodło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest w stanie ocenić jakie czynniki dotyczące sytuacji skarżącego zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości zasiłku na dożywianie. Zarzuty organu odwoławczego w odniesieniu do postępowania przed organem I instancji sprowadzały się jedynie do zakwestionowania wysokości przyznanej skarżącemu pomocy w zakresie dożywiania. Organ odwoławczy wskazał tylko na uchybienia w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a więc dotyczące naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, organ I instancji w sposób dostateczny uzasadnił w tym zakresie swoje stanowisko, zachowując standardy określone w art. 107 § 3 K.p.a. Stąd za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia tego przepisu w przedmiocie przyznanej pomocy. Materiał dowodowy został prawidłowo zebrany i oceniony przez organ I instancji. Skoro zatem w aktach znajdują się dowody, na podstawie których można ustalić okoliczności faktyczne sprawy, to organ odwoławczy zobowiązany był je przeanalizować i rozważyć.

Podkreślić raz jeszcze trzeba, że organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W aktach administracyjnych znajdują się dowody pozwalające na ustalenie okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygniecia w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy w zakresie dożywiania. Skoro organ I instancji wydając decyzję dokonał oceny w kontekście przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, to fakt uznania tej oceny za nieprawidłową nie zwalniał organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał, że nie był wystarczający do dokonania oceny oraz że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 K.p.a. W szczególności nie można uznać, że wyjaśnienie treści zarzutów odwołania wykroczyłoby poza uprawnienie wynikające z art. 136 K.p.a. Wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie mógł także stanowić zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., w przypadku, gdy organ I instancji przedstawił w swojej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy kwestionował jedynie ich ogólnikowość.

Podsumowując, w ocenie Sądu, sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie dawały podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, iż postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, jak i nie wyjaśnił z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. W istocie organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a.

Na koniec przyjdzie odnotować, iż nie można akceptować sytuacji, że organ I instancji, przyznając w dniu 4 marca 2015 r. pomoc finansową na dożywianie skarżącemu, tj. osobie, która nie posiada żadnych środków na utrzymanie, realizuje wypłatę zasiłku dopiero pod koniec miesiąca (25 marca 2015 r.).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się one do ponownego rozpoznania sprawy oraz dokonania wnikliwej oceny okoliczności faktycznych przez organ odwoławczy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.