Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 365/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i art. 77, art. 162 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1279/12 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Gminy Ł. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1279/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy Ł. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się w/w wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 162 § 1 i 3 k.p.a., uchylono w całości decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. o odmowie wygaśnięcia decyzji Wojewody Kujawsko Pomorskiego nr [...] z dnia 11 lipca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla zamierzenia pod nazwą "Rozbudowa i wzmocnienie drogi krajowej nr 1 Świecie - Toruń na odcinku związanym z obsługą Pomorskiej Strefy Ekonomicznej od km 177 plus 100 km do km 180 plus 610 w części obejmującej realizację zamierzenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Ostaszewo" i orzeczono o wygaśnięcia tej decyzji.

Wojewoda Kujawsko Pomorski dnia [...] lipca 2008 r. wydał, na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy, (dalej GDDKiA) decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr 1 Świecie - Toruń na określonych odcinkach związanych z obsługą Pomorskiej Strefy Ekonomicznej. Zamierzenie to miało być realizowane m. in. na działce [...] stanowiącej własność Gminy Łysomice. Mocą tej decyzji nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi, w tym działka [...], stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, z dniem kiedy decyzja stała się ostateczna - za odszkodowaniem w wysokości 7 203 270 zł.

Dyrektor GDDKiA pismem z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia tejże decyzji w części zamierzenia na terenie działki [...]. W uzasadnieniu wskazał, że na zlecenie Zarządu Dróg Wojewódzkich powstaje nowy projekt techniczny zakładający budowę układu komunikacyjnego północno-wschodniej części bydgosko-toruńskiego obszaru metropolitarnego połączenia drogi krajowej nr 80 z drogą nr 15 - odcinek Ostaszewo - Turzno, w części obejmującej rozwiązania skomunikowania Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Wnioskujący uznał, że prowadzenie inwestycji na działce nr [...] jest bezprzedmiotowe.

W dalszych pismach wskazywano, że Marszałek Województwa Kujawsko Pomorskiego planuje budowę drogi wojewódzkiej łączącej obszar Pomorskiej Strefy Ekonomicznej w Łysomicach z węzłem autostradowym w Turzynie.

Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania Pomorska Strefa Ekonomiczna Spółka z.o.o. wniosła o oddalenie tego wniosku, ponieważ: po pierwsze decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. stanowiła podstawę do wydania przez Wojewodę Kujawsko Pomorskiego decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. o przyznaniu Gminie Łysomice odszkodowania w kwocie 7 203 270 zł, po drugie, nie zaszły żadne z przesłanek o jakich mowa w art. 162 k.p.a. aby było możliwe stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Budowa drogi jest obiektywnie możliwa i brak jest okoliczności które pozwalałyby na ustalenie, że realizacja budowy drogi krajowej nr 1 na działce [...] jest niemożliwa. Po trzecie, spełnienie zadość temu wnioskowi czyniłoby jedynie zadość interesom jednej ze stron, których w niniejszej sprawie jest więcej. Po czwarte, nieruchomość od ponad roku nie jest już we władaniu właściciela (Gminy Łysomice). GDDKiA wniosła o nie uwzględnienie tego stanowiska, gdyż Spółka Pomorska Strefa Ekonomiczna nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu ponieważ, w stosunku do działki której była właścicielem nr [...] wygaszono decyzję o lokalizacji inwestycji.

Wójt Gminy Łysomice także sprzeciwił się wnioskowi wskazując, że projektowana inwestycja będzie także realizowana na działce [...] - co wynika z informacji uzyskanych od projektantów i organów ochrony środowiska (k 44,41).

Wojewoda zawiadomił strony (GDDKiA, Urząd Wojewódzki w Bydgoszczy i Spółkę Pomorska Specjalna Strefa Ekonomiczna ) w trybie art. 10 k.p.a. i wydał następnie decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr. [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w części obejmującej działkę [...].

Organ uznał, że wnioskujący nie udowodnili przesłanek niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z ich wnioskiem, a sama rezygnacja wnioskodawcy z inwestycji, o jakiej była mowa w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nie powoduje stanu bezprzedmiotowości.

Po rozpoznaniu odwołania GDDKiA decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Wojewody Kujawsko Pomorskiego nr [...] w odniesieniu do realizacji inwestycji na działce [...]. Organ odwoławczy uznał, że decyzja z 2008 r. stała się bezprzedmiotowa. O jej bezprzedmiotowości decyduje wola inwestora i wola ta musi istnieć przez cały okres postępowania. Bezprzedmiotowość powstała z momentem złożenia wniosku wygaśnięciu decyzji i musiała być przez organ uwzględniona. Organ uznał, że organ I instancji nie miał prawa badania przyczyn złożenia wniosku o wygaśnięcie decyzji, ponieważ samo oświadczenie inwestora w tym przedmiocie było równoznaczne z odstąpieniem od zamiaru realizacji inwestycji. Poza tym została spełniona przesłanka z art. 162 k.p.a. tj. zgodność wygaszenia decyzji z interesem strony. Nadto organ uznał, że Spółka Pomorska Strefa Ekonomiczna, jako że nie była właścicielem działki [...], nie jest stroną tego postępowania.

Skargę na powyżej wskazane orzeczenie wniósł Wójt Gminy Łysomice wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji. Wójt Gminy Łysomice zarzucił naruszenie: art. 162 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki do stwierdzenie wygaśnięcia decyzji; art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji pomimo braku przesłanek uzasadniających to stwierdzenie, a tym samym naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazywał na: nie wykazanie zamierzenia inwestycyjnego, które od 2009 r. jest w fazie bliżej nie określonego projektu, brak uwzględnienia negatywnego stanowiska Gminy Łysomice - istnienie interesu społeczności lokalnej przemawiającego za kontynuacją tej inwestycji - który to interes reprezentuje Gmina Łysomice, istnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosty Powiatu Toruńskiego o pozwoleniu na budowę drogi dojazdowej ze zjazdem z drogi gminnej, kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogi na działce nr [...], fakt wypłaty odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia istotnych okoliczności sprawy, a tym samym z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. oraz przepisu art. 162 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo uznał, że inwestor ma prawo odstąpienia od planowanej inwestycji w odniesieniu do jej części lub całości i może uznać, że dany grunt jest mu już zbędny dla jego realizacji, ale nie jest to wystarczająca przesłanka do uznania, że mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 162 k.p.a., a której istnienie powoduje wygaśnięcie decyzji administracyjnej. Sąd podniósł, że możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Przesłanką do wygaśnięcia decyzji są: jej bezprzedmiotowość i istnienie interesu społecznego lub interesu strony przemawiającego za takim rozstrzygnięciem, co wynika z brzmienia z art. 162 § 1 k.p.a. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a zatem istnienie tylko jednej z nich wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację).

Zdaniem Sądu organ nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność bezprzedmiotowości. Z decyzji organu II instancji nie wynika dlaczego (poza chęcią odstąpienia od realizacji inwestycji) inwestycja nie miałaby być realizowana tym bardziej, że z informacji znajdujących się w aktach wynika tylko, że przygotowywany jest od wielu lat projekt zmian komunikacyjnych, a okoliczność ta nie jest równoznaczna z uznaniem iż ustały podstawy materialnoprawnej decyzji z 2008 r. Nie bez znaczenia jest i to, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Starosty Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. z której wynika, że organ zatwierdził projekt zagospodarowania drogi dojazdowej ze zjazdem z drogi gminnej i oświetleniem drogowym m. in. na działce nr [...], co świadczy o tym, że część inwestycji planowana jest po działce [...]. Tej okoliczności organ w ogóle nie badał poprzestając wyłącznie na oświadczeniu inwestora o odstąpieniu od inwestycji. W ocenie Sądu, poza twierdzeniami o nowym projekcie technicznym brak, jest rzetelnych informacji na ten temat, w szczególności czy rzeczywiście projektowane są nowe rozwiązania techniczne, w których nie będzie wykorzystana działka [...]. Skarżący twierdził, iż w dalszym ciągu planowane jest wykorzystanie tej działki na nowe rozwiązanie komunikacyjne. Sąd wskazał, iż należy zwrócić uwagę na wskazany przez GDDKiA argument o wygaśnięciu decyzji w zakresie inwestycji na działce [...] i znaczenia tej okoliczności (o ile rzeczywiście tak jest) dla całego procesu inwestycyjnego. Być może rzeczywiście sytuacja faktyczna jest tego rodzaju, że przesądza w tym kontekście o zasadności poglądu o bezprzedmiotowości decyzji [...].

Nadto, zdaniem Sądu, organ II instancji wydając decyzję merytoryczną nie odniósł się w sposób wyczerpujący do drugiej przesłanki, o jakiej mowa w art. 162 § 1 k.p.a. związanej z interesem społecznym lub interesem strony. Swą decyzję uzasadnił jedynie interesem strony, która realizując inwestycję na dotychczasowych zasadach musiałby dokonać nakładów finansowych wbrew swej woli. Organ nie odniósł się natomiast do interesu społecznego jakim jest interes społeczności lokalnej, która jest zainteresowana realizacją zamierzenia inwestycyjnego. Nie bez znaczenia dla oceny tej przesłanki jest kwestia wcześniej wypłaconego odszkodowania, co do którego, w razie wygaśnięcia decyzji, może powstać konieczność zwrotu. Kwota odszkodowania nie jest mała, a wobec wykorzystania tych pieniędzy jej zwrot może obciążać gminę ponad miarę.

W ocenie Sądu nie zrozumiały jest zarzut naruszenia art. 162 § 3 k.p.a. mówiący o tym, że organ stwierdza o wygaśnięciu decyzji decyzją - skoro w postępowaniu organy obu instancji wydały rozstrzygnięcie w formie decyzji, a więc zgodnie z tym przepisem. Nie trafny jest również zarzut naruszenia art. 16 k.p.a., gdyż tryb, o jakim mowa w art. 162 k.p.a., jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego powodu jego stosowanie musi poprzedzać wszechstronne ustalenie okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie a następnie wnikliwa ich ocena pod kątem zgodności z przepisami prawa mającymi do nich zastosowanie - w tym wypadku art. 162 § 1 k.p.a. Sąd zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien uwzględnić powyższe wskazania co do dalszego postępowania i ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd a następnie wydać decyzję, którą zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadni pod względem faktycznym i prawnym. Organ winien ustalić, czy istotnie nie ma możliwości zrealizowania celu w związku z którym decyzja została wydana, a jeżeli tak to z jakich powodów a następnie, w przypadku gdyby istotnie spełniona byłyby przesłanka bezprzedmiotowości, oceni czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony, pamiętając o tym że dla skuteczności wniosku o wygaśnięcie decyzji konieczne jest wykazanie spełnienia obu wyżej wymienionych przesłanek łącznie.

W skardze kasacyjnej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej , reprezentowany przez r. pr. K. K., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

a) art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej k.p.a., poprzez przyjęcie, iż przesłanka bezprzedmiotowości w niniejszej sprawie zachodzi dopiero wówczas, gdy organ orzekający w sprawie wygaszenia decyzji ustali, iż rzeczywiście nie ma możliwości zrealizowania celu, w związku z którym decyzja została wydana, wykazując w rozstrzygnięciu powody zaistnienia takiego stanu. Nietrafnie wywiódł Sąd, że do wystąpienia bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej niewystarczająca jest sama rezygnacja przez stronę z uprawnień przyznanych określoną decyzją, pomijając w uzasadnieniu skarżonego wyroku kwestię podstawową tj. fakt, iż rozstrzygnięcie zostało wydane w postępowaniu wnioskowym, a strona występująca o wygaszenie decyzji była podmiotem wyłączenie uprawnionym do zainicjowania tego postępowania. Mianowicie Sąd I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, iż w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej lokalizację drogi publicznej wyrażenie przez inwestora, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zamiaru odstąpienia od realizacji inwestycji na konkretnej działce (o nr [...]), przewidzianej w decyzji lokalizacyjnej pod omawiane przedsięwzięcie, wypełnia dyspozycję ww. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości;

b) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., prowadzącą Sąd do przyjęcia, że przesłanka "interesu społecznego" w realiach analizowanej sprawy jest związana z kwestią odszkodowania, wypłaconego za przejętą pod inwestycję działkę [...], a zwłaszcza jego "niemałą" kwotą, podczas gdy, zgodnie z szeroko prezentowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, samo pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Wygaszenie przedmiotowej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa w części dotyczącej działki nr [...], leży zarówno w interesie strony, jak i w szeroko pojętym interesie społecznym, bowiem porządkuje sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w części, w której przestała ona istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania;

c) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż Minister, wydając przedmiotową decyzję, dopuścił się naruszenia ww. przepisu, nie odnosząc się w sposób wyczerpujący do drugiej, obok bezprzedmiotowości, przesłanki, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. związanej z interesem społecznym lub interesem strony, skupiając się wyłącznie na interesie wnioskodawcy i nie badając kwestii interesu społeczności lokalnej, zainteresowanej realizacją zamierzenia inwestycyjnego. Błędna wykładnia przepisu doprowadziła Sąd do uznania, iż podstawą stwierdzenia przez organ administracji wygaśnięcia decyzji jest spełnienie obu tych przesłanek łącznie tj. wykazanie, iż wygaśnięcie rozstrzygnięcia leży zarówno w interesie strony, jak i w interesie społecznym, pomimo jasnej i nienasuwającej żadnych wątpliwości interpretacyjnych konstrukcji przepisu, w którym ustawodawca przewidział spójnik alternatywy nierozłącznej "lub", w związku z czym wystarczające było wypełnienie tylko jednej z dyspozycji, a nie jak błędnie przyjął Sąd obu.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu zamiast art. 151 p.p.s.a. w wyniku dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji przez Sąd, zamiast oddalenia skargi, pomimo nienaruszenia przez organ odwoławczy ww. przepisów postępowania administracyjnego. Sąd uwzględnił skargę na podstawie błędnie wywiedzionego z akt sprawy wniosku, iż Minister naruszył wskazane przepisy k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia decyzji, podczas gdy wspomniana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, to jest na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przy stwierdzeniu przez organ zaistnienia normatywnych przesłanek do jej wydania;

c) art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, Nr 217, poz. 2124, z 2005 r. Nr 113, poz. 954, Nr 267, poz. 2251, z 2006 r. Nr 220, poz. 1601, z 2007 r., Nr 23, poz. 136, Nr 112, poz. 767), dalej ,,ustawa", a także w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu administracji niemożliwych do wykonania w świetle przywołanych przepisów ustawy i k.p.a., gdyż nie uwzględniają one specyfiki przepisów kształtujących postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Sąd, interpretując treść przesłanki "interesu społecznego", w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wytknął organowi niewzięcie pod uwagę, jako przesłanki mającej wpływ na ostateczny kształt rozstrzygnięcia, faktu wypłaconego za ww. nieruchomość odszkodowania (w tym nawet uwzględnienia takiego elementu jak jego wysokość), czym wykroczył zarówno poza wymogi zawarte w art. 162 § 1 k.p.a., jak również określone w przepisach ustawy, wyznaczających zakres kompetencji organów orzekających w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji drogowych. Organ nie może podejmować działań z urzędu i ocenia wniosek inwestora jedynie pod kątem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Przepisy ustawy nie upoważniają natomiast organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej, ani też do badania, czy zrealizowanie danego przedsięwzięcia jest możliwe w świetle określonych uwarunkowań faktycznych (ekonomicznych, technologicznych, politycznych itp.), zwłaszcza że mogą one ulec zmianie w okresie wykonywania inwestycji. W świetle art. 153 p.p.s.a., związanie Ministra zawartymi w zaskarżonym wyroku wskazaniami co do dalszego postępowania stawiałoby organ przed dylematem: stosowania przepisów prawa regulujących postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji drogi, czy naruszenie tych przepisów przez wzgląd na konieczność wykonania wskazań Sądu co do dalszego postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podniósł, że stanowisko Sądu I instancji, w kontekście wnioskowego charakteru postępowań dotyczących inwestycji drogowych, jak również samej istoty bezprzedmiotowości należy ocenić jako błędne. Organ podał, że zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (vide: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 765, G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II, jak również wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2299/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 611/07). Kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się na aspekt teleologiczny bezprzedmiotowości decyzji: "bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu" (P. Czepiel, Glosa do wyroku NSA z dnia 12 listopada 1993 r., II SA 2000/92, PiP 1996, z. 7, s. 106).

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, polegającą na rezygnacji przez inwestora z uprawnienia do realizacji inwestycji drogowej na działce nr [...], objętej ww. decyzją lokalizacyjną. W tego rodzaju sprawach postępowanie wszczynane jest na wniosek, stosownie do przepisu art. 2 ustawy, w myśl którego wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, a starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi. Postępowanie takie może zostać zainicjowane tylko przez określony podmiot - organ nie może działać z urzędu, jak również inne strony nie mają możliwości wpływu na wszczęcie postępowania. Jak szeroko podkreśla się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z przepisami ustawy starosta bądź wojewoda pełnią w procesie budowy drogi publicznej funkcję organów administracji, które są zobowiązane wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, a nie są natomiast upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/07, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 561/11, z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1722/09 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK/2416/10 oraz z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11).

Minister podkreślił, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wniosek inwestora nie tylko inicjuje postępowanie, ale wyraża wolę rozstrzygnięcia sprawy. Wola ta musi istnieć przez cały tok postępowania, aby można było mówić, że postępowanie ma przedmiot. Bez względu na to, w jakiej formie inwestor wyrazi brak woli kontynuowania inwestycji, sytuację taką należy oceniać jednolicie - jako brak wniosku w części określonej przez inwestora. W taki sposób inwestor neguje istnienie wniosku (w całości lub w pewnym zakresie), a więc wskazuje, że decyzja jest bezprzedmiotowa z uwagi na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu rezygnacji z uprawnień przez stronę. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość decyzji powstała z chwilą złożenia wniosku o wygaśnięcie decyzji w części wskazanej przez wnioskodawcę. Niezależnie jednak od tego, w jakim czasie okoliczność ta zaistniała, organ rozpoznający sprawę miał obowiązek ją uwzględnić.

Zdaniem organu żaden przepis ustawy nie obliguje organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji drogi od oceny okoliczności nie wynikających z przepisów prawa, w tym racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora. Minister, wbrew wyrażonej przez Sąd I instancji ocenie, nie miał obowiązku badania istnienia rozwiązań alternatywnych, w których nie przewidzianoby wykorzystania pod inwestycję działki [...]. Zaistnienie bowiem przesłanki bezprzedmiotowości w omawianym postępowaniu nie było uzależnione od posiadania przez organ jakichkolwiek dowodów, potwierdzających zamiar wykonania innych inwestycji o odmiennym przebiegu. Organ nie był również zobligowany do wnikliwego analizowania innych okoliczności np. finansowych, które spowodowały odstąpienie przez inwestora od wykonywania przedsięwzięcia na ww. nieruchomości. Istota bezprzedmiotowości nie ma bowiem związku z motywami, jakimi kierował się wnioskodawca, lecz, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wynika z woli przez niego wyrażonej.

Zdaniem organu żadnego prawnego znaczenia dla stwierdzenia przez organ wygaśnięcia ww. decyzji w części nie miał fakt wypłaconego Gminie Łysomice odszkodowania. Tym bardziej nie ma znaczenia, w kontekście oceny legalności wydanej przez Ministra decyzji, zagadnienie wysokości tegoż odszkodowania. Sąd powołując się w zaskarżonym wyroku na "niemałą" kwotę odszkodowania wykazuje tym samym, iż w swoim rozstrzygnięciu brał pod uwagę przesłanki nieposiadające umocowania w przepisach, a zwłaszcza w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji prowadzi do nieznajdującej oparcia w przepisach prawa konkluzji, iż to organ administracji miałby ostatecznie decydować o możliwości realizacji inwestycji drogowej przez inwestora, niezależnie od wyrażonej przez niego woli. Powyższe prowadziłoby do sytuacji, w której to organ decydowałby o przebiegu inwestycji i mógłby, wbrew woli uprawnionego inwestora, stwierdzić, iż daną inwestycję należy zrealizować. Sąd pominął fundamentalną dla zasad procedury administracyjnej zasadę, zgodnie z którą kompetencji organów nie można domniemywać - muszą one wynikać wprost z ustawy. Dowolne interpretowanie i przyjęcie, jako wyniku interpretacji, wykładni rozszerzającej w przypadku normy kompetencyjnej prowadzi do nadużycia w stosowaniu prawa. Gdyby wolą ustawodawcy było nadanie uprawnień organom orzekającym w sprawie lokalizacji drogi publicznej w zakresie decydowania o słuszności, celowości, czy zasadności realizacji danego przedsięwzięcia w określonym miejscu, to dałby temu wyraz poprzez zamieszczenie odpowiednich postanowień w tym zakresie w przepisach ustawy.

Minister podkreślił, że wykonanie wskazania Sądu w zakresie ustalenia, czy istotnie nie ma możliwości zrealizowania celu, w związku z którym decyzja została wydana, a jeśli tak, to z jakich powodów, w sytuacji złożenia przez inwestora wniosku o wygaśnięcie w części tej decyzji, stałoby w sprzeczności z istotą postępowania lokalizacyjnego.

W ocenie organu błędne i pozbawione podstaw jest stanowisko Sądu, iż w przypadku postępowania w sprawie wygaszenia decyzji administracyjnej Minister miał obowiązek odnieść się w zaskarżonym rozstrzygnięciu zarówno do przesłanki interesu społecznego, jak i interesu strony. Zaprezentowana przez WSA w Warszawie wykładnia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wypaczenia reguł wykładni literalnej tego przepisu.

Z wykładni gramatycznej w/w przepisu wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, ale niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. W przypadku, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny lub interes strony. Zgodnie z regułami konstruowania aktów normatywnych do najczęściej stosowanych spójników zaliczamy: "i", "oraz", "lub", "albo". Spójnik "i" podobnie jak spójnik "oraz" oznacza koniunkcje, jak podaje Słownik Języka Polskiego (PWN Warszawa 1988 pod red. M. Szymczaka). Natomiast spójniki "lub" oraz "albo" oznaczają alternatywę, z tym jednak zastrzeżeniem, że spójnik "lub" oznacza alternatywę nierozłączną, czyli jego użycie wskazuje, że spełniona może być jedna z przesłanek lub obie, natomiast spójnik "albo" oznacza alternatywę rozłączną, czyli spełniona może być tylko jedna z przesłanek ( por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11). Użycie w cytowanym przepisie spójnika "lub" pomiędzy poszczególnymi przesłankami oznacza, że mamy do czynienia z alternatywą nierozłączną, w związku z czym wystarczy jedynie wypełnić jedną z dyspozycji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 116/12).

Organ podkreślił, że skoro inwestor, w sposób niebudzący wątpliwości, wykazał swój interes w wygaszeniu decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego Nr [...], który następnie został wykazany w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Ministra (i co nie było przez Sąd I instancji kwestionowane), to organ nie miał już obowiązku wykazywać interesu społecznego dla spełnienia dyspozycji z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem, Sąd dokonał zawężającej wykładni ww. przepisu, odchodząc od jego wykładni językowej, co było działaniem niedopuszczalnym. Konstrukcja przepisu 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala przyjąć domniemanie, iż strona występująca o wygaśnięcie decyzji posiada interes w uzyskaniu takiego stwierdzenia (T.Woś "Państwo i Prawo" wydanie z 1992 r., Nr 7, str. 49 i n.). Jak podkreśla się w orzecznictwie, rezygnacja strony z praw i obowiązków nabytych na jej wniosek decyzją stanowi interes strony i jest przesłanką do uznania jej bezprzedmiotowości, a w konsekwencji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 530/11). Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje zawsze w kolizji z interesem społecznym. Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego (B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 179, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 861/00, z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 485/09, WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 253/10, z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 449/09, WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt 637/11, WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/G1 562/09).

Konkludując Minister podkreślił, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, w chwili wydawania zaskarżonej przez Gminę Łysomice decyzji organ dysponował pełną dokumentacją pozwalającą na merytoryczne rozstrzygnięcie, wobec czego nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie dopuścił się tak naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie oparł swojego rozstrzygnięcia o błędną wykładnię tego przepisu. To zaś oznacza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wydał błędnego wyroku na skutek dokonania błędnej wykładni przepisów prawa.

Nie można też podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, aby Sąd pierwszej instancji udzielił wskazań co do dalszego postępowania, które byłyby sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa i uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W myśl powyższego przepisu organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli przesłanki określone w tym przepisie spełnione są łącznie, a mianowicie:

- po pierwsze, decyzja stała się bezprzedmiotowa;

- po drugie, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa ( co w niniejszej sprawie nie ma miejsca ) albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, skoro organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji powołał się na interes strony, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł zwrócić uwagi na interes społeczny, bowiem w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca przewidział spójnik alternatywy rozłącznej "lub" w związku z czym wystarczy jedynie wypełnić jedną z dyspozycji.

Odnosząc się do toku rozumowania i argumentów, jakie podnosi Minister należy wskazać że w przypadku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ( dalej GDDK iA) nie można mówić, aby podmiot ten posiadał własny interes, odrębny od interesu społecznego.

Nie można bowiem zapominać o tym, że chociaż wprawdzie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – dalej specustawa drogowa - daje szczególne uprawnienia temu inwestorowi, to niemniej jednak inwestycje takie są inwestycjami celu publicznego. I dlatego, że są to inwestycje celu publicznego, które są istotne i ważne dla kraju, dla wspólnot samorządowych (gmina, powiat, województwo), to zostały opracowane i wdrożone ustawy (specustawy), które dają ściśle określone uprawnienia ściśle określonym podmiotom. Z mocy specustawy drogowej te ściśle określone uprawnienia, bardzo istotne, przysługują Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Ale to nie oznacza, iż w tym zakresie GDDK i A działa autonomicznie, w oderwaniu od interesu kraju i wspólnot samorządowych i realizując zadania ustawowe ma na uwadze swój własny, partykularny interes. GDDK i A działa w interesie państwa i w interesie społecznym. Podmiot ten nie działa w interesie własnym, bo własnego interesu nie posiada. GDDK i A realizując inwestycje celu publicznego reprezentuje interes społeczny.

Wobec powyższego zasadnie Sąd pierwszej instancji powiedział, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej musi ocenić, czy w niniejszej sprawie istnieje interes społeczny przemawiający za wygaszeniem decyzji Wojewody Kujawsko Pomorskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla zamierzenia pod nazwą "Rozbudowa i wzmocnienie drogi krajowej nr 1 Świecie - Toruń na odcinku związanym z obsługą Pomorskiej Strefy Ekonomicznej od km 177 plus 100 km do km 180 plus 610 w części obejmującej realizację zamierzenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Ostaszewo".

W tym przypadku, kiedy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, nie można abstrahować od interesu społecznego, bo – jak już wyżej wskazano - GDDK i A nie ma własnego interesu lecz działa w interesie społecznym. GDDK i A realizuje bowiem zadania - inwestycje drogowe w zakresie dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 518 ) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji są celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy. Działania takie, w tym wydzielanie gruntu pod drogę publiczną i budowę takiej drogi, należy uznać za inwestycję celu publicznego. Celu zaś publicznego nie można wiązać z określonym inwestorem i uznawać, że realizacja tego celu leży w interesie indywidualnym / własnym tegoż inwestora. Realizacja inwestycji celu publicznego leży w interesie społecznym (kraju, województwa, powiatu, gminy ), a tym samym nie może tu być mowy o interesie indywidualnym.

Na podstawie wskazanych powyżej przepisów nie można w niniejszej sprawie dokonać takiego rozgraniczenia jak uczynił to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przyjmując interes indywidualny GDDK i A i pomijając interes społeczny. W tym przypadku interes inwestora GDDK i A pokrywa się z interesem społecznym, bo w imieniu interesu społecznego działa GDDK i A.

Pojawia się jeszcze kolejna kwestia, a mianowicie konieczność oceny bezprzedmiotowości postępowania w aspekcie podnoszonej przez GDDK i A rezygnacji z realizacji inwestycji oraz charakteru inwestycji. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość decyzji rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z tego powodu, że przestanie istnieć podmiot, którego rozstrzygniecie dotyczyło, czy też przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji.

W doktrynie przyjmuje się, że stać tak się może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek ( por. J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz., wydanie C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 746).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, należy odróżnić sytuacje, gdy w przypadku takiej inwestycji jak np. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestor dochodzi do wniosku, że nie chce realizować tej inwestycji (rezygnuje z uprawnień przyznanych decyzją udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego), od sytuacji, gdy w grę wchodzi realizacja inwestycji celu publicznego uregulowanego specustawą drogową. O ile w przypadku inwestycji "indywidualnych" nie można zmusić inwestora, aby zbudował np. budynek mieszkalny, na budowę którego otrzymał pozwolenie na budowę, a którego nie chce budować, to inaczej należy spojrzeć na inwestycje z zakresu specustawy drogowej.

Zauważyć należy, iż czym innym jest też rezygnacja z realizacji określonej inwestycji, a czym innym złożenie wniosku o wygaszenie decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przypomnieć należy, iż w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) zawarte jest unormowanie prawne dotyczące wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczące sytuacji, gdy inwestor nie realizuje inwestycji – nie rozpoczyna jej bądź przerywa realizację inwestycji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat ( do dnia 23 sierpnia 2008 r. – przed upływem 2 lat) od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (do dnia 23 sierpnia 2008 r. – na czas dłuższy niż 2 lata).

W niniejszej sprawie wygaszenie dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanej na podstawie specustawy drogowej w stanie prawnym, który przewidywał wydawanie dwóch odrębnych decyzji w dwóch odrębnych postępowaniach, tj. decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i decyzji o pozwoleniu na budowę drogi – w stanie prawnym od dnia 10 września 2008 r. na mocy tej ustawy wydawana jest jedna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie można tracić z pola widzenia tego, iż decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zapadła w stanie prawnym, który przewidywał wydawanie dwóch decyzji (o ustaleniu lokalizacji drogi i decyzji o pozwoleniu na budowę drogi). O ile decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, a więc realizacji inwestycji drogowej, to decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie daje prawa do prowadzenia robót budowlanych. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, wydawana na podstawie art. 7 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie stanowi aktu upoważniającego do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami pozwolenie na budowę. W decyzji tej organ rozstrzyga przede wszystkim o tym, czy realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest dopuszczalna na konkretnym terenie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r.. II OSK 366/10 - LEX nr 965217). A zatem, aby inwestor mógł realizować inwestycję drogową konieczne było wydanie przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na budowę drogi.

Przepisy prawa przewidujące wydawanie powyższych decyzji na wniosek właściwego zarządcy drogi, zawierający m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, nie oznaczają, że zarządcy drogi posiadają nieograniczone uprawnienia.

Nie można przyjmować, tak jak czyni to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., że skoro GDDK i A może złożyć wniosek o ustaleniu lokalizacji drogi i może cofnąć ten wniosek, to rezygnacja z realizacji części inwestycji ( brak woli kontynuowania inwestycji ) po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oznacza brak wniosku w tej części i ustanie bytu elementu materialnoprawnego.

Podkreślić należy, iż wprawdzie GDDK i A mogła cofnąć w całości bądź w określonej części wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, lecz mogła to uczynić do dnia wydania decyzji ostatecznej. Z chwilą wydania przez Wojewodę Kujawsko Pomorskiego decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla zamierzenia pod nazwą "Rozbudowa i wzmocnienie drogi krajowej nr 1 Świecie - Toruń na odcinku związanym z obsługą Pomorskiej Strefy Ekonomicznej od km 177 plus 100 km do km 180 plus 610 i uzyskania przez tą decyzję przymiotu ostateczności wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi został skonsumowany. To zaś oznacza, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad z chwilą wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie powyższej inwestycji drogowej nie może cofnąć wniosku o wydanie tej decyzji ani w całości ani w części, w tym także w części obejmującej realizację zamierzenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Ostaszewo.

Od chwili wydania decyzji i uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności nie można mówić o cofnięciu wniosku o wydanie tej decyzji i zniknięciu elementu materialnoprawnego tej decyzji. Element materialnoprawny decyzji, za który Minister i GDDKiA uznają wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, został skonsumowany w decyzji Wojewody Kujawsko Pomorskiego nr [...].

Po ustatecznieniu się decyzji administracyjnej strona nie może cofnąć wniosku, który stanowił podstawę do wydania decyzji. W obowiązującym systemie prawa nie ma takich przepisów, które pozwalałyby na takie działanie. Z tych względów stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest błędne i pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa.

Nadto, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że złożony przez GDDK i A wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji uzasadnia zamiar podjęcia na działce nr [...] działań inwestycyjnych przez Zarząd Dróg Wojewódzkich, a Pomorska Strefa Ekonomiczna wykonała tam kosztowne roboty, w związku z czym GDDK i A nie zamierz w tym obszarze podejmować żadnych działań inwestycyjnych.

Z uwagi na powyższe stwierdzenia zauważyć należy – na co zwracała uwagę Gmina Łysomice – że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Starosta Powiatowy w Toruniu – po rozpatrzeniu wniosku Pomorskiej Strefy Ekonomicznej – zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę drogi dojazdowej ze zjazdem z drogi gminnej, kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego na działkach o nr [...] w obrębie ewidencyjnym Ostaszewo. Decyzja ta została wydana przed podjęciem przez Wojewodę Kujawsko Pomorskiego decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., a zatem zamierzenia inwestycyjne Pomorskiej Strefy Ekonomicznej na działce nr [...] nie stanowią nowej okoliczności, która zaistniała po wydaniu decyzji Wojewody Kujawsko Pomorskiego nr [...].

Tymczasem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. mówi o decyzji, która stała się bezprzedmiotowa.

Użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. sformułowanie "decyzja stała się bezprzedmiotowa" należy interpretować w ten sposób, iż zdarzenia faktyczne powodujące bezprzedmiotowość decyzji muszą zaistnieć po wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej wygaśnięcia.

Sąd pierwszej instancji ma zatem rację, iż na gruncie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne jest rozważenie, czy w niniejszej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji, bo bezprzedmiotowość decyzji Wojewody Kujawsko Pomorskiego nr [...] w części obejmującej realizację zamierzenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Ostaszewo nie wynika – jak przyjmuje Minister – z cofnięcia przez GDDKiA wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w części obejmującej realizację zamierzenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Ostaszewo.

Po drugie, należy ocenić, czy za wygaszeniem decyzji przemawia interes społeczny, albowiem interes GDDK i A pokrywa się z interesem społecznym. Zachodzi konieczność oceny, czy wygaszenie decyzji Wojewody Kujawsko Pomorskiego nr [...] we wskazanej wyżej części leży w interesie społecznym.

Podkreślenia wymaga okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie dysponuje decyzją dotyczącą działki [...], o której to decyzji jest mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – decyzji takiej nie ma w aktach administracyjnych i nie została złożona w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, ani nie została załączona do skargi kasacyjnej. Zauważyć jednak należy, iż Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział żadnego wiążącego stanowiska w tej kwestii. Sąd pierwszej instancji jedynie zaznaczył, że "należy zwrócić uwagę na wskazany przez GDDK i A argument o wygaśnięciu decyzji w zakresie inwestycji na działce [...] i znaczenie tej okoliczności (o ile rzeczywiście tak jest) dla całego procesu inwestycyjnego", bo być może sytuacja faktyczna jest tego rodzaju, że przesądza w tym kontekście o zasadności poglądu o bezprzedmiotowości decyzji [...].

Bez zapoznania się z decyzją dotyczącą działki [...] nie można rozważać wpływu tej decyzji na możliwość realizacji inwestycji na działce [...] i jej wpływu na ocenę, czy decyzja Wojewody Kujawsko Pomorskiego nr [...] w części obejmującej realizację zamierzenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Ostaszewo stała się bezprzedmiotowa. Konieczne jest rozważenie jaki miała mieć przebieg przedmiotowa inwestycja drogowa i czy wydanie decyzji dotyczącej działki [...] wywiera wpływ na realizację inwestycji na innym odcinku, tj. na działce [...]. Wyeliminowanie określonej decyzji w części z obrotu prawnego może w określonych sytuacjach skutkować bezprzedmiotowością decyzji w innej jej części.

Powyższe potwierdza prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, że sprawa powinna być ponownie rozważona i rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ponownie winien przeanalizować stan faktyczny i prawny sprawy i ocenić trafność rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji.

Z powyższych względów nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że dokonał błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i wydał wadliwe orzeczenie.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego, w tym przypadku art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a); inne naruszenie przepisów postępowania ( tj. inne niż wskazane w pkt 1 lit. b), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). W przypadku naruszenia przepisów postępowania ustawa nie wymaga, aby naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wykazał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

19