Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 169/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1-4, art. 105 par. 1, art. 104 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 84c
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wszczętej na skutek sprzeciwu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Sp. z o.o. w P. ul. Z. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa".

2. W uzasadnieniu decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. podał, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. pracownicy upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w obecności funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w R. przeprowadzili kontrolę w sklepie [...], ul. [...],[...], należącego do spółki [...] Sp. z o.o. ul. Z., [...]. Kontrola przeprowadzona została w związku z informacją z R. Szpitala Specjalistycznego w R., ul. L., dotyczącą zatrucia produktami będącymi najprawdopodobniej środkami zastępczymi, a wprowadzonymi do obrotu w sklepie [...] przy ul. [...],[...].

Wyniki kontroli zostały opisane w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Podczas kontroli stwierdzono w obrocie produkty o nazwach: "[...]", "[...]", co do których istniało podejrzenie, że mogą zawierać w swoim składzie substancje będące środkami zastępczymi, które zgodnie z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 124) nie mogą być wytwarzane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W trakcie kontroli D. D. – sprzedawca, przekazał zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Pracownicy prowadzący kontrolę z kontaktowali się telefonicznie z sekretariatem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R. i uzyskali informację, iż nie wniesiono do organu sprzeciwu dotyczącego ww. czynności kontrolnych (adnotacja na zawiadomieniu o złożeniu sprzeciwu), w związku z powyższym czynności kontrolne kontynuowano.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję administracyjną znak [...], w której nakazał wstrzymać wprowadzanie do obrotu na okres 18 miesięcy produktów o nazwach jak wyżej, z uwagi na konieczność przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa oraz zaprzestania prowadzenia działalności na okres 3 miesięcy w sklepie [...], ul. [...],[...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a odpowiedzialnym za jej wykonanie uczyniono [...] Sp. z o.o. ul. Z., [...]. Od decyzji tej zostało złożone odwołanie z dnia [...] września 2014 r. – stanowiące odrębne postępowanie administracyjne.

W dniu 1 września 2014 r. do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R. wpłynął sprzeciw z dnia 26 sierpnia 2014 r. w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2014 r. przez pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., w sklepie [...], ul. [...] w R. Sprzeciw złożony został za pośrednictwem Poczty Polskiej. W dniu [...] września 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. po rozpatrzeniu tego sprzeciwu wydał decyzję znak [...], będącą, jak stwierdził organ, przedmiotem analizowanego odwołania.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła decyzji wydanej przez Państwowego powiatowego Inspektora Sanitarnego w R.:

1) nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji, a w szczególności poprzez pominięcie okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu i odwołania;

3) naruszenie norm postępowania, w postaci art. 57 § 5 kpa poprzez uznanie, że dniem złożenia sprzeciwu jest data wpływu do siedziby organu;

4) naruszenie art. 105 § 1 kpa, poprzez jego zastosowanie, mimo że postępowanie wszczęte w wyniku złożenia sprzeciwu nie było bezprzedmiotowe, ponieważ postępowanie nie zostało wszczęte w trybie postepowania administracyjnego, a w związku z powyższym bezprawne było jego umorzenie decyzją;

5) naruszenie art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu, mimo że w trakcie kontroli zostało złożone zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu przez upoważnionego do tego pracownika sklepu;

6) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 84c ust. 9 w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postępowania, zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż działania podjęte po złożeniu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu były bezprawne, a cała kontrola nieważna. Fakt nadania sprzeciwu za pośrednictwem Poczty Polskiej tego samego dnia, co kwestionowana kontrola spełnia zapis art. 57 § 5 kpa odnośnie terminu. Fakt ten strona interpretuje jako skuteczne wniesienie sprzeciwu. Tym samym, zdaniem strony, podjęte po wniesieniu sprzeciwu działania były bezprawne, a całą przeprowadzoną kontrolę należy uznać za nieważną.

W odwołaniu podniesiono również, że organ I instancji błędnie przyjął, że kontrola została zakończona, gdyż w jej trakcie zostały pobrane próbki będące obiektem "dalszych badań i kontroli", a sama okoliczność spisania protokołu nie jest jednoznaczna z zakończeniem kontroli. Zdaniem strony czynności przeprowadzono niezgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ w trakcie kontroli nie doręczono upoważnień ani też nie okazano stronie legitymacji służbowych, nie poinformowano o prawach i obowiązkach. Kontrolę przeprowadzono w sposób sprzeczny z art. 80 ust. 1, tj. czynności kontrolne zostały podjęte bez udziału kontrolowanego ani osoby do tego upoważnionej, według strony naruszono również art. 82 tej ustawy

3. W uzasadnieniu decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i nie zasługują na uwzględnienie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. rozpatrując powyższą sprawę podjął niezbędne działania do wyjaśnienia stanu faktycznego, rzetelnie rozpatrzył całokształt materiału dowodowego oraz wydał przedmiotową decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowa decyzja zawiera właściwe uzasadnienie pod względem prawnym jak i faktycznym.

Zdaniem organu odwoławczego, podnoszona w odwołaniu teza dotycząca naruszenia art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu mimo, iż w trakcie kontroli zostało złożone zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu przez upoważnionego do tego pracownika sklepu - nie znajduje uzasadnienia.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. stwierdził, iż z treści art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne. Jego wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych, a zatem w stosunku do czynności, które są w toku. Fakt nadania sprzeciwu za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 25 września 2014 r. (data stempla pocztowego) spełnia kryteria zachowania terminu do złożenia sprzeciwu opisanego w art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jednakże w przedmiotowej sprawie sprzeciw wpłynął do organu dopiero w dniu 1 września 2014 r., czyli po zakończeniu czynności kontrolnych. Zatem wniesienie sprzeciwu na czynności, które uległy zakończeniu nie może wywołać skutków prawnych, ponieważ po zakończeniu postępowania kontrolnego brak jest możliwości wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie ewentualnego wydania - postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub w razie niezasadności sprzeciwu - postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Kontrola w sklepie "[...]", ul. [...] w R. rozpoczęła się [...] sierpnia 2014 r. o godz. 13:20, a zakończyła [...] sierpnia 2014 r. (por. protokół kontroli [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.). Późniejsze czynności, zdaniem organu, są częścią postępowania administracyjnego, którego nie można utożsamiać z czynnościami kontrolnymi.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. podkreślił, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011r. (I FSK 1532/10) postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu - art. 105 § 1 kpa. Organ odwoławczy uznał, iż w analizowanym przypadku bezprzedmiotowość zaistniała, gdyż sprzeciw złożony w trybie 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wpłynął do organu 1 września 2014 r. a zatem już po zakończeniu czynności kontrolnych, wobec czego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. słusznie uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

Zdaniem organu, zarzut naruszenia art. 57 § 5 kpa nie ma wpływu na istotę sprawy, bowiem w chwili złożenia przez sprzedawcę zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, sprzeciw ten nie wpłynął do siedziby Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. Nadinterpretacją jest stwierdzenie zawarte w odwołaniu, jakoby organ I instancji uznał, że dniem złożenia sprzeciwu jest data wpływu do siedziby organu, bowiem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził jedynie, uzasadniając bezprzedmiotowość postępowania, że "sprzeciw (...) wpłynął do siedziby Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., z dnia 1 września 2014 r. tj. po zakończeniu czynności kontrolnych", co jest zgodne z prawdą.

Zdaniem organu, również zarzut naruszenia art. 79b usdg poprzez jego niezastosowanie, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji. Zgodnie z zapisem w protokole kontroli [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., pkt III.1 pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. poinformowali D. D. – sprzedawcę, o jego prawach i obowiązkach, ponadto stosowne pouczenie znajduje się na upoważnieniach pracowników kontrolujących sklep. Ponadto, strona została poinformowana o odstąpieniu od zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 usdg jak również o odstąpieniu od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa w myśl art. 10 § 2 kpa.

Podnoszone w odwołaniu twierdzenie, iż kontrola przeprowadzona została niezgodnie z art. 80 ust. 1 usdg, tj. czynności kontrolne zostały podjęte bez udziału kontrolowanego ani osoby do tego upoważnionej zdaniem organu, jest bezpodstawne.

Organ wyjaśnił, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2014 r. w sklepie [...], ul. [...],[...], przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z faktem nieobecności kontrolowanego ani osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w myśl art. 80 ust. 5 usdg, kontrolę prowadzono w obecności pracownika sklepu D. D. oraz funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w R. Kontrola przeprowadzona została w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu produktów zawierających w składzie substancje spełniające definicje środka zastępczego zamieszczoną w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, a podejrzenie to zostało powzięte w związku z informacją z R. Szpitala Specjalistycznego w R., ul, L., dotyczącą zatrucia produktami będącymi najprawdopodobniej środkami zastępczymi, a wprowadzanymi do obrotu w sklepie [...], ul. [...],[...].

Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych upoważnieni pracownicy Państwowej Inspekcji Sanitarnej okazali sprzedawcy: legitymacje służbowe, upoważnienie do przeprowadzenia kontroli oraz poinformowali o przysługujących prawach i obowiązkach wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej co zapisano w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Ponadto strona została poinformowana o odstąpieniu od zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli.

Organ podkreślił, że z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że jej zadaniem jest ochrona zdrowia publicznego, a to z kolei zobowiązuje ten organ do reagowania w każdym przypadku, w którym życie lub zdrowie ludzi jest zagrożone lub narażone na zagrożenie. Wobec tego Państwowa Inspekcja Sanitarna jest zobligowana do podjęcia działań, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym, które niejednokrotnie mogą być uciążliwe dla podmiotu gospodarczego.

Wskazał, że jeden ze sposobów reagowania na powyższą sytuację został określony w art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiącym, iż w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji m.in. wprowadzanie do obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy oraz zatrzymuje taki produkt i nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Przepis ten nakłada więc na organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązek wydania takiej decyzji w sytuacji, gdy poweźmie on uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że środki zastępcze, niejednokrotnie będąc analogami strukturalnymi znanych narkotyków, w większości opierają się na sztucznie syntetyzowanych składnikach, co do których dokładnego działania nie ma żadnych badań. Dlatego też są one jeszcze bardziej niebezpieczne od przebadanych i sklasyfikowanych substancji narkotycznych. Ponadto "dopalacze" produkowane są często z zanieczyszczonych substancji, bez należytej kontroli i testów co do ich wpływu na ludzki organizm co powoduje, że ich działanie jest jeszcze bardziej nieprzewidywalne, a skutki zatrucia są trudne w leczeniu, co zwiększa ryzyko trwałych uszkodzeń narządów wewnętrznych i zgonów. Ponadto nie podaje się na ich opakowaniach prawdziwego i pełnego składu, co dodatkowo utrudnia i przeciąga czas właściwego dobrania leczenia. Osoby zażywające środki zastępcze bardzo szybko zauważały u siebie nie tylko negatywne oddziaływanie na zdrowie, ale również uzależnienie od nich, analogiczne do uzależnienia od innych narkotyków.

Na koniec w uzasadnieniu decyzji, organ II instancji uznał, iż podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego postanowienia a także nie wskazanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia są bezpodstawne.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu

4. Skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. i domagała się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 80 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, a w konsekwencji naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji pod kątem faktycznym oraz prawnym,

b) przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., bezpodstawne odstąpienie od prawa do czynnego udziału w czynnościach oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

c) przepisów postępowania w postaci art. 108 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych;

d) art. 77 ust. 6 usdg poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, tj. art. 84c, art. 79a, art. 79 usdg;

e) przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 79, art.79a, art. 79b usdg poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa;

f) przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o PIS poprzez ich zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

g) przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 3 ustawy o PIS poprzez ich zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

h) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze

w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii mimo, iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ w przedmiotowej decyzji powołuje się na przepis art. 27 c ust. 3 ustawy o PIS, jednakże nie uzasadnia na jakiej podstawie uznał, iż zachodzi "uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie" ale w sposób arbitralny, bez podstawy prawnej i faktycznej nałożył na stronę obowiązki. Takie działanie stoi w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego w tym art. 9 i art. 10 kpa. Zdaniem strony skarżącej na organie spoczywał oczywisty obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym względzie i czasowego dookreślenia zakresu nałożonych obowiązków. Skarżąca podała, że organ nie ustalił aby istniało jakiekolwiek zagrożenie życia lub zdrowia ludzi przez wymienione w decyzji produkty. W uzasadnieniu swej decyzji organ nie wskazał żadnych dowodów, na których mógłby oprzeć swoje wnioski. Nie wskazał na żaden fakt, okoliczność czy zdarzenie, które potwierdzałoby istnienie bezpośredniego zagrożenia związanego z działalnością spółki. Skarżąca podkreśliła, że aby stwierdzić istnienie zagrożenia muszą zostać spełnione, wszystkie przesłanki, a zagrożenie musi być realne i bezpośrednie.

Strona skarżąca podniosła, że organ nie odniósł się także do okoliczności, iż zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia i zawierają ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania tj. "nie do spożycia", "nie należy wysypywać zawartości", "nie stosować w bezpośrednim kontakcie z żywnością", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi!". Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie uznał, że spółka wprowadzała do obrotu produkty, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są one środkami zastępczymi.

Zdaniem strony skarżącej wyliczone w decyzji produkty nie są środkami zastępczymi. Organ niesłusznie uznał, że znajdujące się w sklepie substancje są środkami zastępczymi, o jakich mowa w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii; przesłanką uznania danej substancji jako środek zastępczy niezbędne jest wykazanie, iż ów substancja jest używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, co w żadnym razie nie zostało w niniejszej sprawie wykazane. Podkreśliła, że samo posiadanie substancji o wskazanym w decyzji składzie nie jest bowiem zabronione. Konieczną przesłanką do zastosowania tego przepisu jest zatem ustalenie czy produkty te były używane jako środki zastępcze i czy wykazują właściwości odurzające lub psychoaktywne, czego organ przed wydaniem skarżonej decyzji nie ustalił.

Ponadto strona skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie podano na jakiej podstawie organ przyjął, że wymienione w decyzji środki wykazują jakiekolwiek działanie psychoaktywne. W tym zakresie nie przeprowadzono bowiem żadnych badań. Nadto strona podkreśliła, że wyniki badań w zakresie składu zatrzymanych produktów nie mogą być dowodem w żadnej sprawie, zatem analiza tych wyników jest także z punktu legalności niemożliwa. Zdaniem strony skarżącej skarżona decyzja została poprzedzona postępowaniem administracyjnym obarczonym licznymi błędami natury proceduralnej. Stronę pozbawiono prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i ustosunkowania się do materiału dowodowego. Nie doręczono upoważnień uprawniających do przeprowadzenia kontroli, ani nie zawiadomiono przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia czynności kontrolnych. Zdaniem skarżącej organ nie rozpatrzył całokształtu zebranego materiału dowodowego, nie podjął też niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony. Organ administracji w sposób bezprawny ingerował w swobodę gospodarczą kontrolowanego podmiotu i jego prawo do własności, naruszając m.in. przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W ocenie skarżącej skoro organ nienależycie sporządził uzasadnienie zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym to nie tylko naruszył art. 107 § 3 kpa, art. 77 § 1 kpa ale i art. 7 kpa.

5. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

7. Przedmiotem skargi jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, umarzającą postępowanie w sprawie wszczętej na skutek sprzeciwu złożonego w trybie art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672) przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P.

Zdaniem organów, sprzeciw w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej został wniesiony po zakończeniu czynności kontrolnych co czyni bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte na skutek jego wniesienia. Zdaniem Sądu stanowisko organów w sprawie niniejszej jest wadliwe, a rozstrzygniecie zapadło z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 kpa w związku z art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Stosownie do art. 104 § 1 kpa, wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa, tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania).

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy nie ma przedmiotu postępowania. Przez przedmiot postępowania należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia, na podstawie przepisów prawa materialnego, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 tej ustawy .

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13, wyjaśnił, że "Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa)."

Wynika z tego, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, a zatem jego przedmiotem jest władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę.

Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 kpa. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 kpa.

W tej sytuacji należy uznać, iż wniesienie sprzeciwu nie wszczyna postępowania administracyjnego, w którym organ może wydać decyzję administracyjną również umarzającą postępowanie.

Reasumując uznać należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły pomimo nie wszczęcia postępowania administracyjnego, co stanowi rażące naruszenie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skoro zaś zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja jest nieważna, i Sąd stwierdził ich nieważność, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi.

8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.