Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 815/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 43, art. 44 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 pkt. 1,3,7
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par. 4, art. 153, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1022/09 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 815/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. W. i uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2007 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb M., gm. D..

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Warmińsko - Mazurski błędnie powołał się na przepisy ogólne dotyczące ochrony przyrody, w tym na art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, czy też Europejską Konwencję Krajobrazową, gdyż przepisy te nie mogą stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W tej zatem kwestii zarzuty zawarte w zażaleniach uznał za zasadne.

Jednakże organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji, dlatego też wziął pod uwagę fakt wejścia w życie, w trakcie postępowania, rozporządzenia Nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe".

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zabrania się niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru. W ocenie organu planowana inwestycja naruszy ten zakaz. Dodatkowo ów zakaz uszczegółowiony został zakazem zmiany użytkowania ziemi określonym w pkt 7 ww. paragrafu. Zmianą sposobu użytkowania ziemi w literaturze fachowej (z zakresu ochrony przyrody i nauk przyrodniczych) określa się zmianę rodzaju użytkowania, w związku z czym zmiana rodzaju użytku ornego, łąki, sadu czy nawet nieużytku na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi (a więc i przekształcenie obiektu) i tym samym koliduje z zakazem określonym w § 3 ust. 1 pkt 7 omawianego rozporządzenia. Działalność budowlana, zdaniem organu, wiąże się praktycznie zawsze z faktyczną zmianą sposobu użytkowania ziemi, której nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, uregulowaną w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto w przypadku zrealizowania przedmiotowej inwestycji doszłoby również do naruszenia zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w związku z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którą to regulacją na tym obszarze zabrania się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. W ocenie organu w przypadku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, dojdzie do trwałego uszkodzenia gleby, miejscowego wręcz jej zniszczenia, a tym samym naruszenia omawianego wyżej przepisu prawa materialnego.

Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W..

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że zażalenie na postanowienie organu I instancji złożył w dniu 23 czerwca 2007 r. i gdyby organ odwoławczy rozpoznał je w terminie przewidzianym w k.p.a., brak byłoby podstaw do podtrzymania odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. W ocenie skarżącego nieuzasadniona opieszałość rozpatrywania zażalenia spowodowała, że przedmiotowa sprawa znalazła się pod władztwem rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. ustanawiającego zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Rzeki Babant i Jeziora Białego".

Zdaniem strony organ odwoławczy powinien rozpatrzyć zażalenie według stanu prawnego obowiązującego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Wojewody z dnia 9 sierpnia 2007 r., bowiem w wyniku nowelizacji dokonanej w 2008 r. zostało ono uzupełnione o § 5 w brzmieniu: "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe". Skarżący stwierdził, że skoro wydanie warunków zabudowy jest co do swej istoty tożsame ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powyższy zapis powinien być uwzględniony przy rozpatrywaniu zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji.

Ponadto pomimo tego, że zespoły przyrodniczo - krajobrazowe zasługują na ochronę ze względu na walory widokowe i estetyczne, to jednak te wartości nie powinny stanowić uzasadnionej podstawy do tak znacznego ograniczenia prawa własności, jak bezwzględny zakaz zabudowy. Bezwzględne zakazy zabudowy dotyczą tylko szczególnie cennych przyrodniczo obszarów, takich jak parki narodowe i rezerwaty przyrody oraz pasów nadbrzeżnych o określonej szerokości.

Organ odwoławczy nie rozpatrzył rzeczywistego wpływu przedmiotowej inwestycji na obszar zespołu krajobrazowo - przyrodniczego "Rzeki Babant i Jeziora Białego". Obszar zespołu jest bardzo duży i wynosi 12548 ha. Budowa zabudowy zagrodowej, o znikomej w porównaniu do całości obszaru powierzchni zabudowy, nie jest równoznaczna z niszczeniem lub uszkadzaniem obszaru. Nie można też mówić o przekształcaniu obszaru, bowiem w pobliżu istnieją już zabudowania zagrodowe. Nie zaszłoby również niszczenie gleby, ponieważ procedurę zapobiegającą niszczeniu gleby podczas procesu budowy regulują przepisy prawa budowlanego.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził przede wszystkim, że zarzut rozpoznania sprawy z naruszeniem terminów wyznaczonych przez przepisy k.p.a. na załatwienie sprawy należało uznać za spóźniony. Strona bowiem w trakcie rozpoznawania sprawy w postępowaniu administracyjnym mogła skuteczne skorzystać ze stosownego środka prawnego, jakim jest skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego.

Za nietrafne Sąd I instancji uznał także twierdzenie skarżącego, że organ powinien rozstrzygnąć zażalenie według stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 26 z dnia 9 sierpnia 2007 r. Przytoczony przez skarżącego § 5 rozporządzenia wyraźnie stanowi o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można tego przepisu stosować do postępowań, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy (w tym i uzgadniających projekt decyzji o warunkach zabudowy). Ponadto ugruntowaną zasadą jest, iż organ orzeka według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania orzeczenia, chyba że stosowanie przepisów dotychczasowych wynika wyraźnie z brzmienia przepisów przejściowych. W niniejszej sprawie brak takiego przepisu przejściowego, który nakazywałby rozpoznanie sprawy według przepisów dotychczasowych.

Jednakże zaskarżone postanowienie wydane zostało, w ocenie Sądu I instancji, z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 11 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy odmowę uzgodnienia warunków zabudowy planowanej inwestycji oparł na zakazach wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe". W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ przytoczył treść przepisów ustanawiających owe zakazy oraz sformułował tezę, że planowana inwestycja prowadząca do zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej je naruszy.

Tymczasem analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia daje podstawy do stwierdzenia, że odmowa uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego została oparta na przekonaniu organu, że realizacja inwestycji doprowadzi do przekształcenia obszaru, uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby oraz spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Z treści tego uzasadnienia można wysnuć wniosek, który nie znalazł akceptacji Sądu, że na nieruchomości należącej do skarżącego nie można zrealizować jakiejkolwiek inwestycji, a nawet, że każda działalność budowlana prowadzi do przekształcenia przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz uszkodzenia i zniszczenia gleby. Tymczasem rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. nie przewiduje bezwzględnego zakazu zabudowy. Formułuje jedynie ograniczenia, które mają na celu zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołu "Rzeka Babant i Jezioro Białe". Tymczasem organ orzekł tak, jakby powołane rozporządzenie stanowiło o wymienionym zakazie.

Wynikające z § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 rozporządzenia zakazy nie mogą być utożsamiane z całkowitym zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. O zniszczeniu, uszkodzeniu lub przekształceniu obszaru można mówić w przypadku takich prac jak na przykład: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki czy wycięcie lasu. Natomiast nie można kwalifikować jako zniszczenia, uszkodzenia bądź przekształcenia obszaru prac służących realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty. W ocenie Sądu błędne jest kwalifikowanie prac służących realizacji obiektu budowlanego, w konsekwencji istnienia budowli, z zasady jako uszkodzenia lub przekształcenia terenu oraz niszczenia gleby. Sam organ w żaden sposób nie sprecyzował, dlaczego uważa, że forma architektoniczna planowanej zabudowy, jej gabaryty, czy umiejscowienie na działce (określone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy) oraz jakie prace, związane z budową przez skarżącego planowanych budynków, doprowadziłyby do uszkodzenia czy przekształcenia całego obszaru objętego ochroną oraz uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby, a w konsekwencji negatywnie wpłynęłyby na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu objętego ochroną. Ponadto skarżący podnosił, że w pobliżu istnieje już zabudowa zagrodowa, co by znaczyło, że budynki te są częścią istniejącego na terenie przedmiotowego zespołu krajobrazu.

Z kolei Sąd podzielił stanowisko organu, że zmiany sposobu użytkowania ziemi, o której mowa w pkt 7 ust. 1 § 3 rozporządzenia, jak i w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przeciwko tożsamemu rozumieniu znaczenia tych pojęć przemawia chociażby treść art. 15 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody, w którym ustawodawca wyraźnie oddziela pojęcie "zmiany przeznaczenia" od pojęcia "użytkowania gruntów", posługując się tymi pojęciami oddzielnie. Niemniej jednak Sąd stanął na stanowisku, że zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie można wiązać w każdym przypadku z zakazem z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

W ocenie Sądu organ w swojej argumentacji nie tylko poszedł za daleko, ale i zbyt ogólnikowo uzasadnił swoje negatywne stanowisko. Uwagi dotyczące naruszenia zakazów przez doprowadzenie do realizacji, a następnie istnienia spornej inwestycji na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, odnoszą się ogólnie do zabudowy zagrodowej czy mieszkaniowej, wskazując, iż zabudowa taka kolidowałaby z tymi zakazami. Tymczasem obowiązkiem organu uzgadniającego - mającego za podstawę projekt decyzji o warunkach zabudowy - było ustalenie, a następnie rozważenie, czy inwestycja opisana w tym projekcie może być zrealizowana na objętym ochroną obszarze i w sposób przekonywający przedstawienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ nie uzasadnił w wykazany wyżej sposób, że w niniejszej sprawie istotnie dojdzie do naruszenia przedmiotowych zakazów.

Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z właściwym organem w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym wskazany organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

1/ błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia Nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy o ochronie przyrody.

2/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji lub właściwą zmianę oceny prawnej i wskazań wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający ustalenie jego motywów. Sąd I instancji bowiem jednocześnie przychylił się do stanowiska organu, że nie można przenosić w sposób automatyczny znaczenia definicji legalnych na inne akty prawne, chyba, że przepis zawiera wyraźne odesłanie, oraz że zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z drugiej strony WSA w Warszawie nie odniósł się w żadnej mierze do wykładni powyższego zakazu zaprezentowanej w orzeczeniu organu administracji, który wyraźnie wskazał w uzasadnieniu, na czym polega zmiana sposobu użytkowania ziemi. Zgodnie natomiast z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd powinien zatem wskazać, na czym owa błędna wykładnia organu administracji miałaby polegać, tym samym wskazać powinien w szczególności, jakie dyrektywy wykładni organ administracji naruszył.

W ocenie autora skargi kasacyjnej "zmianą sposobu użytkowania ziemi" określa się najczęściej zmianę rodzaju użytkowania, w związku z czym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zatem działalność budowlana wiąże się praktycznie zawsze z faktyczną zmianą sposobu użytkowania ziemi. Ustawodawca wprowadzając pojęcie "sposobu użytkowania ziemi" starał się z jednej strony odróżnić je od "zmiany przeznaczenia gruntów", z drugiej natomiast zakazem objąć chciał jak najszerszy zakres działań powodujących negatywne zmiany w środowisku przyrodniczym, w tym budowę wszelkich obiektów budowlanych. Zatem "zmianę sposobu użytkowania ziemi" stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania, powodująca stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby, a więc z pewnością zmiana rodzaju użytku ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro na innej działce istnieje już zabudowa zagrodowa, to realizacja kolejnych obiektów budowlanych nie spowoduje przekształcenia obszaru. Z akt sprawy nie wynika w jakim okresie powstała istniejąca w pobliżu zabudowa. Biorąc pod uwagę fakt, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy został utworzony dopiero we wrześniu 2007 r. należy domniemywać, że istniejąca zabudowa powstała jeszcze przed ustanowieniem rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, w związku z czym twierdzenie, że tylko z tego powodu zabudowa na tym obszarze jest dopuszczalna, pozbawione jest podstaw mających odzwierciedlenie w aktualnie obowiązującym na tym obszarze stanie prawnym, kształtowanym przede wszystkim poprzez wprowadzenie ograniczeń mających umocowanie w ustawie o ochronie przyrody.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał również na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej oraz wskazań dla organu nie mających podstaw w przepisach prawa materialnego. Sąd I instancji wskazał bowiem, że organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien mieć na uwadze, że realizacja obiektów budowlanych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest możliwa. Tymczasem z przedstawionych argumentów organu wynika wyraźnie, że w świetle obowiązujących ograniczeń i zakazów realizacja takich inwestycji jest niedopuszczalna.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną M. W. i L. B.-W. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie można się zgodzić przede wszystkim ze składającym skargę kasacyjną organem administracji, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" (Dz.Urz.Woj. Warm.-Maz. Nr 122, poz. 1700) w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.).

Stosownie do ww. przepisów rozporządzenia na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" zabrania się: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru i 2) zmiany sposobu użytkowania ziemi.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska tak wyrażone zakazy, wprowadzone przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 7 w związku z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, oznaczają całkowity zakaz zabudowy na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe". Inwestycja taka zawsze bowiem będzie wypełniać hipotezę § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego rozumienia wskazanych przepisów nie sposób zaakceptować. Sprowadza się ono w istocie do stwierdzenia, że na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w stosunku do którego wprowadzone zostały zakazy niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi, nie można budować nowych obiektów, i choć przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują na terenie takiego zespołu istnienia bezwzględnego zakazu zabudowy, to wykładnia użytych w przepisie pojęć uzasadnia istnienie owego zakazu.

Tymczasem art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które "mogą być wprowadzone", co ma tę konsekwencję prawną, że wymienione rodzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy obiektów budowlanych. Powoduje to obowiązek organu współdziałającego wykazanie, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obszaru bądź powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Nie jest dopuszczalne, jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, powołanie się ogólnikowo, choć obszernie, na wynikający wyłącznie z wykładni użytych w przepisach pojęć zakaz, bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu.

Zasadnie wywiódł Sąd I instancji, że wprowadzone zakazy, które w ocenie organu współdziałającego wyłączają możliwość uzgodnienia inwestycji, powinny zostać rozpatrzone w kontekście celu, dla którego zespół przyrodniczo-krajobrazowy został ustanowiony. Nie można zatem tracić z pola widzenia art. 43 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe i estetyczne. Przepis ten uznaje zatem, że na dodatkową ochronę zasługują nie tylko walory widokowe i estetyczne fragmentu krajobrazu naturalnego. Równie ważną przyczyną ustanowienia tej formy ochrony przyrody są walory krajobrazu kulturowego, do którego niewątpliwie zaliczyć można prowadzoną na terenie zespołu działalność rolniczą. Inwestor na wszystkich etapach postępowania administracyjnego i sądowego podkreślał, że planowane przedsięwzięcie zamierza zrealizować wyłącznie na potrzeby prowadzonej działalności rolniczej. Tymczasem z zaskarżonego postanowienia nie wynika w najmniejszym nawet stopniu, w jaki sposób realizacja zabudowy zagrodowej negatywnie wpłynie na krajobraz naturalny czy kulturowy zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Nie mógł przynieść oczekiwanego przez składającego skargę kasacyjną rezultatu argument, że każda, nie tylko uzgadniana inwestycja, doprowadzi do zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia obszaru. Niewątpliwie realizacja inwestycji stanowiłaby ingerencję w istniejący krajobraz, jednak by uznać, że zakaz ten został naruszony, należy odnieść się do konkretnej inwestycji i jej parametrów oraz ograniczeń wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Tymczasem, jak już podniesiono wyżej, organ dokonując dowolnej wykładni przepisów uznał arbitralnie, że jakakolwiek budowa na terenie zespołu jest niemożliwa. Jest to nieuzasadnione tym bardziej, że w pobliżu istnieje już podobna do planowanej zabudowa, istnieje również maszt telefonii komórkowej, którego forma zdecydowanie różni się istniejącego krajobrazu, jak również odbiega od celów ustanowienia zespołu. Wprawdzie organ podnosi, że obecne rozporządzenie Wojewody w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego obowiązuje dopiero od 2007 r., więc z dużym prawdopodobieństwem istniejąca zabudowa powstała przed wejściem w życie rozporządzenia, tym niemniej kwestia ta nie została wyjaśniona, a argument o dużym prawdopodobieństwie nie może zostać uznany za wypełnienie obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy również zaznaczyć, że owa zabudowa, nawet jeśli powstała pod rządami poprzednio obowiązującego rozporządzenia w sprawie utworzenia zespołu, stanowi jednak element istniejącego krajobrazu i nie można tej kwestii pominąć na etapie uzgadniania planowanej inwestycji.

Za nieuzasadniony uznać należy także pogląd organu, że realizacja inwestycji spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi.

Podnieść w tym miejscu należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie zaakceptował stanowisko organu, że wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia nie należy się posługiwać przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Nie ma bowiem przeszkód, by w sytuacji, gdy użyte w jednym akcie prawnym pojęcie nie było dostatecznie sprecyzowane, utrudniające w znacznym stopniu subsumcję stanu faktycznego pod normę prawną zawierającą takie pojęcie, sięgnąć do innego aktu prawnego, pozostającego przecież w tym samym otoczeniu systemowym stanowiącym jedną całość, pozwalającego na wyjaśnienie pojęcia nieostrego i właściwe zastosowanie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09).

Zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu.

Skoro zatem w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zatem zakres zakazu określonego w art. 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a dotyczącego dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak jest podstaw do tworzenia autonomicznej definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" tylko i wyłącznie na potrzeby wymienionego wyżej rozporządzenia.

Warto w tym miejscu również zauważyć, że skoro realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje, że grunt pod tą zabudową stracił rolniczy charakter, to trudno w tej sytuacji mówić o niszczeniu, uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru, czyli o zakazie wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe". Dotychczasowy charakter obszaru, na którym prowadzono działalność rolniczą i nadal będzie się ją prowadziło, nie ulegnie bowiem zmianie.

Prawidłowo podniósł Sąd I instancji, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

Raz jeszcze podkreślić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ uzgadniający nie może w sposób generalny dokonać wykładni ustanowionych na terenie zespołu zakazów, by następnie pod ustaloną a priori interpretację przepisów podciągać zastany w sprawie stan faktyczny.

Pamiętać przy tym należy, że negatywne uzgodnienie planowanej inwestycji, stanowiące podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pociąga za sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącego. Co do zasady ograniczenie to jest dopuszczalne, albowiem za wystarczającą podstawę do jego stosowania można uznać przepisy ustawy o ochronie przyrody i wydane na jej podstawie rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Jednakże istotne ograniczenie prawa własności wymaga jasnego wykazania przez organ, że przesłanki uzasadniające zastosowanie takiego środka istotnie wystąpiły. Na organie administracji spoczywa zatem obowiązek dochowania szczególnej staranności zarówno w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, rozpatrzeniu materiału dowodowego, jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.). Podnoszenie tego typu postulatów uzasadnione jest w sprawie, w której stronie odmawia się prawa do zabudowania własnej nieruchomości w sytuacji, w której zabudowa występuje na działkach sąsiednich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1305/06).

Warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Nie ulega wątpliwości, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy stanowi jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody). Nie jest to jednak forma, z którą ustawa wiąże najostrzejsze zakazy. Tymczasem nawet w parkach narodowych i rezerwatach przyrody, które przecież objęte są dużo dalej idącymi zakazami, nie istnieje bezwzględny zakaz zabudowy. Wprawdzie art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody statuuje taki zakaz, to jednak ust. 2 pkt 5 tego artykułu ustanawia wyjątek od zakazu zabudowy, stanowiąc, że zakaz ten nie dotyczy obszaru objętego ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ uzgadniający tak zinterpretował poszczególne zakazy z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadzone do rozporządzenia Wojewody, że na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego istnieje całkowity zakaz zabudowy nawet w sytuacji, gdy właściciel niewątpliwie wykonuje swoje prawo własności i wykorzystuje gospodarczo nieruchomość. Doszło zatem do sytuacji, że inwestor mógłby zrealizować swoje zamierzenie na nieruchomości leżącej na terenie parku narodowego bądź rezerwatu przyrody objętej ochroną krajobrazową, ale na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, objętego przecież mniej restrykcyjnymi zakazami – już nie.

Skoro zatem nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe", to tym samym nie można uznać, że dokonał wadliwej oceny prawnej i udzielił błędnych wskazań co do dalszego postępowania. Nie doszło wiec w żadnym razie do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu, obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie.

Znajdujące się w aktach sprawy uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wskazane wyżej wymogi. Zawiera w swej treści zarówno przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto zamieszczone są rozważania co do zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, a także umotywowanie dokonanej w tym rozstrzygnięciu oceny.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.