Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1108/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 458/16 w sprawie ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 458/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w całości, wniosła A. Sp. z o. o z siedzibą w K. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) poprzez bezzasadne uznanie, iż zamierzenie inwestycyjne Spółki nie jest zgodne z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa", mimo tego, że przedłożone dowody wskazywały na możliwość ustalenia warunków nowej zabudowy, zgodnej z warunkami istniejącymi na działkach sąsiednich;

2) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

poprzez bezzasadne zawężenie obszaru analizowanego, a tym samym naruszenie prawa do zabudowy, które przysługuje podmiotom dysponującym tytułem prawnym do nieruchomości;

3) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164 poz. 1588), poprzez brak włączenia w obszar analizowany wskazywanych przez skarżącą terenów pomimo tego, że tworzy on urbanistyczną całość z terenem planowanego przez nią zamierzenia inwestycyjnego;

a także naruszenie następujących przepisów postępowania:

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2016 r.;

5) art 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchybienie ogólnym zasadom jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co spowodowało, iż zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona zarzuciła Sądowi I instancji zaaprobowanie wadliwego stanowiska organu, iż planowana przez Spółkę inwestycja nie spełnia wymogu zgody z istniejącą zabudową. Złożone przez stronę dowody, wskazujące na istnienie zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę dla ustalenia warunków zabudowy w stosunku do planowanej przez nią inwestycji, nie zostały uwzględnione, a odmowa ich uwzględnienia sprowadzała się do lakonicznego stwierdzenia, iż przywoływany teren stanowi obszar o innym charakterze urbanistycznym, wobec czego nie może zostać włączony do obszaru analizowanego. Zajęcie takiego stanowiska nie zostało jednak w należyty sposób wyjaśnione, wobec czego z tak arbitralnie postawioną tezą skarżący się nie zgadza.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. strona wskazała, że przepis ten wskazuje jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zatem sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji. Zdaniem strony, przyjęty obszar analizowany ustalony został wadliwie, gdyż w sposób nieuprawniony przyjęto, że nie mogą zostać do niego włączone tereny wskazywane przez skarżącą. Zdaniem strony, niemożliwe jest jednak zaakceptowanie poczynionych w toku postępowania przed organem wniosków, gdyż w sposób bezzasadny pozbawiono ją możliwości zrealizowania zaplanowanej inwestycji. Takie ograniczenie praw skarżącej narusza prawo o zabudowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona stwierdziła: "W decyzji organu dostrzec można szereg błędów, które uniemożliwiają sklasyfikowanie jej jako przekonywującej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wskazanych w art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zaś rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wskazanych w art. 183 § 1 p.p.s.a. uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Podstawy kasacyjne obejmują zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zatem za celowe uznać należy rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Ma to związek z tym, że tylko stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu przed organami administracyjnymi poprawnie i został w ten sam sposób oceniony przez Sąd I instancji, jak również że sąd wojewódzki nie popełnił uchybień proceduralnych dyskwalifikujących wyniki przeprowadzonego postępowania sądowego, daje podstawę do oceny zarzutów dotyczącym naruszenia prawa materialnego.

W podstawie kasacyjnej obejmującej naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej przywołał art. 151 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. W tym zakresie strona zarzuciła Sądowi I instancji niezasadne oddalenie skargi i zaaprobowanie w ten sposób wadliwej decyzji organu odwoławczego, wydanej, zdaniem skarżącego, w oparciu o dowolne, przyjęte z naruszeniem zasad ogólnych jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (art 7, art. 11, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.) ustalenia. Tak sformułowane zarzuty, podniesione w ramach sformalizowanego środka prawnego jakim jest skarga kasacyjna, zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku odnieść nie mogą. Nie może budzić wątpliwości, że podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie powinny być sformułowane precyzyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, jeśli wnoszący skargę kasacyjną nie określi poprawnie, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały w sposób wymagany ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dostatecznie skonkretyzowane (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a.) i jako takie nie poddają się ocenie kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wyrażając zapatrywanie, iż w "decyzji organu można dostrzec szereg błędów", na tym stwierdzeniu poprzestał. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej teoretycznoprawne rozważania o przepisach stanowiących dyrektywy proceduralne dla organów administracji publicznej odnoszące się do sposobu przyjmowania ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym, znane składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostały przez autora skargi kasacyjnej połączone ze wskazaniem, jakie konkretnie błędy proceduralne, których Sąd I instancji nie dostrzegł, popełnił organ odwoławczy, a ponadto, że błędy te są tego rodzaju, że ich popełnienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania skarżący kwestionuje jedynie odmowę uwzględnienia przez organy złożonych przez Spółkę dowodów wskazujących na istnienie zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę dla ustalenia Spółce warunków zabudowy w stosunku do planowanego przez nią zamierzenia budowlanego obejmującego budowę masztu reklamowego, budynku hali magazynowej oraz sieci elektrycznej. Jako że powyższy zarzut procesowy łączy się bezpośrednio ze sporną w tej sprawie kwestią ustalenia obszaru analizowanego i powołanymi w podstawach kasacyjnych zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, że podstawę rozważań dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy stanowił wyznaczony na potrzebny prowadzonego postępowania w sprawie warunków zabudowy obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sedno sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do kwestii zakreślenia granic przyjętego obszaru analizowanego, które strona uznaje za niewłaściwie, zbyt wąsko przyjęte. Sposobów przyjmowania stosownego do dokonania takiej analizy obszaru oraz sposobów jego określania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują. Kwestia ta rozważana być musi w oparciu o regulację przyjętą w podanych w podstawach kasacyjnych przepisach § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granicę obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Brak precyzyjnego wskazania przez prawodawcę, jak daleko może sięgać obszar analizowany, niewątpliwie uprawnia tezę o dyskrecjonalnym charakterze tego przepisu. Nie można jednak tracić z pola widzenia powiązania funkcjonalnego instytucji z § 3 ust. 2 rozporządzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. K 17/08 (OTK-A 2010/6/61) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że m.in. pojęcie "obszaru analizowanego" zostało dookreślone w wieloletnim orzecznictwie sądów administracyjnych i przyjął, że nowa zabudowa powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki powinna odpowiadać jej charakterystyce architektonicznej i urbanistycznej i każda nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile nie godzi w zastany stan rzeczy. Trybunał dostrzegł, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, chroniąc konstytucyjnie gwarantowane uprawnienia osoby władającej działką na podstawie tytułu prawnego uprawniającego do budowy, nie poprzestaje na językowym brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i szeroko interpretuje przede wszystkim ustawowe pojęcie "działki sąsiedniej". Chodzi w nim nie tyle o działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Szeroko zakreślony zasięg wykładni art. 61 ust. 1 omawianej ustawy w myśl "zasady dobrego sąsiedztwa" pozostaje w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 tej ustawy. Oznacza ona konieczność "dopasowania" nowej zabudowy do większej liczby działek z danego terenu w odległości pozwalającej na zachowanie harmonii architektonicznej na całym terenie i ochronę walorów estetycznych przestrzeni.

W rozpoznawanej sprawie, jak ustalił Sąd I instancji, organy dysponowały analizą urbanistyczną wskazującą na wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z dyrektywą wynikającą z § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem wzięty przez nie pod uwagę obszar analizowany wyznaczony został w granicach przyjętych z uwzględnieniem minimalnych paramentów określonych w ww. przepisie, co jest niesporne w sprawie. Autor analizy wskazał, że tak wyznaczony obszar analizowany pozwalał objąć analizą wszystkie formy zabudowy i zagospodarowania terenu, występujące w sąsiedztwie obszaru, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Ustalił, że w sąsiedztwie terenu inwestycji, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia, brak jest jakiejkolwiek zabudowy oraz brak jest jakichkolwiek nośników reklamowych. Ustalenia te doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do przyjęcia za uprawnioną podstawę faktyczną wyrokowania, że w obszarze analizowanym nie znajduje się ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a zatem wydanie warunków zabudowy w kształcie żądanym przez stronę nie jest możliwe. Stanowisko to uznać należy za prawidłowe.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie kwestionujące prawidłowość wyznaczonych na potrzeby postępowania w sprawie warunków zabudowy granic obszaru analizowanego, w ramach którego strona domaga się poszerzenia tych granic ponad minimalne rozmiary, nie jest usprawiedliwione. W orzecznictwie wskazuje się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. A contrario, jeśli wymaga tego potrzeba zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to brak jest podstaw do poszerzania obszaru analizowanego ponad wielkość określoną przepisem § 3 ust. 2 rozporządzania. Pod tym pojęciem zaś, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 ustawy należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (wyrok NSA z 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14). Rozszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania w okolicy działki sąsiedniej posiadającej zabudowę uzasadniającą uwzględnienie żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy ograniczane jest możliwością harmonijnego wkomponowania nowej inwestycji w istniejące otoczenie (por. wyroki NSA: z 5 grudnia 2017 r. II OSK 436/17; z 7 listopada 2017 r. II OSK 3035/15; z 6 czerwca 2017 r. II OSK 2481/15), zatem argumentem przemawiającym za rozszerzeniem terenu może być wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (wyrok NSA z 23 marca 2011 r., II OSK 315/10). Do stanowiska tego akceptująco odniósł się Trybunał Konstytucyjny, który w powołanym powyżej wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. K 17/08, podkreślił, że wykładnia nadawana art. 61 ust. 1 ww. ustawy przez pryzmat jej art. 1 i 2 zakłada konieczność "dopasowywania" nowej zabudowy do większej liczby działek z danego terenu w odległości pozwalającej jednakże na zachowanie harmonii architektonicznej na całym terenie i ochronę walorów estetycznych przestrzeni. Znaczne poszerzenie przyjmowanego do analizy obszaru, będące efektem niejako "poszukiwania" przez organ podobnie zagospodarowanych działek, prowadzi w istocie do zaburzenia harmonijnego ukształtowania przestrzeni, doprowadzając do powstania zabudowy rozproszonej, jeżeli wszystkie lub większość sąsiednich działek stanowią działki niezabudowane. W tego rodzaju sytuacji, na obszarze pozbawionym zabudowy, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizowanie zabudowy nie powinno być dopuszczalne, biorąc pod uwagę, że nie spełnia ona warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r. II OSK 2831/15; wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r. II OSK 1344/08). Ze stanowiskiem tym koresponduje przypomnienie, że jedną z idei przyświecających zastąpieniu poprzedniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było wykluczenie możliwości realizacji inwestycji budowlanych bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach jeszcze niezabudowanych. Wymóg ten miał na celu zapobieżenie chaosowi zabudowy realizowanej na podstawie decyzji, a więc bez rozstrzygnięć uwzględniających szerszy kontekst przestrzenny (M. Szewczyk, Zasada dobrego sąsiedztwa i jej elementy składowe [w:] M. Kruś, Z. Leoński, M. Szewczyk, Prawo zagospodarowania przestrzeni, LEX 2012).

Jeżeli kierować się wskazaną powyżej dyrektywą zachowania ładu przestrzennego, to nie powinno budzić w niniejszej sprawie wątpliwości, że również ten aspekt sprawy nie został pominięty przez Sąd I instancji. W odniesieniu do nieuwzględnionych przez ograny postulatów strony, domagającej się rozszerzenia zakresu analizy urbanistyczno-architektonicznej na cały teren wzdłuż obwodnicy Sąd I instancji wskazał, że obszar analizy wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia ma znaczną powierzchnię, zaś z akt sprawy nie wynikają żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby rozszerzenie jego granic. Odnosząc się do treści analizy Sąd I instancji podkreślił, że wskazano w niej, że również w odległości większej, niż wynikająca z § 3 rozporządzenia, bo w promieniu 160 - 200 m, nie znajduje się jakakolwiek zabudowa ani nośniki reklamowe. W obszarze analizowanym występują wyłącznie działki niezabudowane i niezagospodarowane, za wyjątkiem działek, na których usytuowane są tory kolejowe. Obszar analizowany wykazuje bardzo dużą powierzchnię biologicznie czynną, w postaci łąk, terenów zadrzewionych i zakrzewionych oraz nieużytków. Najbliższą zabudowę o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym zlokalizowano w odległości ponad 160 m (w kierunku północno-zachodnim) i 200 m (w kierunku południowo-wschodnim), jednakże z uwagi na fakt lokalizacji w układzie urbanistycznym, oddzielonym bądź torami kolejowymi, bądź IV Obwodnicą, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że nie ma ona przełożenia na obszar planowanej inwestycji. Wobec powyższego nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że motywy zaskarżonej decyzji nie podają "należytego wyjaśnienia" dla przyjętego w nim stanowiska, iż obszar, którego włączenia do obszaru analizowanego domagała się strona, stanowi obszar o innym charakterze urbanistycznym, wobec czego nie może zostać włączony do obszaru analizowanego. Wbrew stanowisku skarżącego, przyjęta przez organy i zaaprobowana przez Sąd I instancji ocena sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie cechuje się zarzucaną przez skarżącego arbitralnością, została bowiem właściwie uzasadniona. Jednocześnie dostrzec należy, że do motywów zaskarżonego wyroku podających konkretne powody, jakie stały za aprobatą granic wyznaczonego obszaru analizy autor skargi kasacyjnej się w żaden sposób nie odniósł. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera merytorycznej polemiki z wyrokiem Sądu, zmierzającej do wykazania, iż wskaźnik z § 3 ust. 2 rozporządzenia na gruncie tej sprawy powinien zostać podwyższony, gdyż jest to uzasadnione określonymi rzeczywistymi przyczynami nakazującymi w tym przypadku takie działanie traktować jako zgodne z zasadą zachowania ładu przestrzennego.

W tych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że próbując podważyć zaskarżony wyroku w oparciu o stwierdzenie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2019 r. jest nieprzekonywująca, strona nie dostarczyła w skardze kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnych przekonujących argumentów pozwalających to zapatrywanie skarżącego przez sąd kasacyjny podzielić. Ma to ten skutek, że niepodważone zostało stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż organy administracji publicznej nie naruszyły art. 7, art. 77 k.p.a., gdyż wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla załatwienia sprawy.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a., to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkowi wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. sprostało.

W tych warunkach, skoro w sferze faktów relewantnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje niepodważone ustalenie, że w poprawnie wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na kontynuację cech kształtowania funkcji zabudowy, w tym funkcji, to w konsekwencji za prawidłową uznać należało zaakceptowaną przez Sąd I instancji ocenę organów, że planowane zamierzenie nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym zarzut naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie budzi żadnych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że § 3 ust. 1 rozporządzenia w niniejszej sprawie nie został naruszony, skoro w celu ustalenia wymagań dla planowanej przez Spółkę zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działek budowlanych, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, czego wymaga przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z powołanym przepisem, granice prawa do zagospodarowania terenu, do którego dana osoba ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi, np., w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, określa ustawa. Powyższy przepis ma ogólny charakter gwarancyjny przejawiający się tym, że zakreśla on ramy uprawnień właściciela terenu do jego zagospodarowania zgodnie ze swoją wolą, jednakże w warunkach ustalonych już w decyzji o warunkach zabudowy i w granicach zakreślonych ustawą. Powołany przepis kreuje zarazem władztwo planistyczne gminy, w ramach którego dopuszczalne jest kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, tj. ingerencja w konstytucyjnie chronione prawa podmiotowe innych osób (W. Jakimowicz, Władztwo planistyczne gminy - kompetencje, zadania, wolności, Admin. 2012/1/5). W piśmiennictwie podnosi się, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest źródłem normy tworzącej nowe prawo podmiotowe dla jednostki (prawo do zagospodarowania terenu na określonych przez ten przepis zasadach), gdyż prawo do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych np. w decyzji o warunkach zabudowy należy wiązać z przepisami prawa budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane)- (Z. Niewiadomski [red.] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 70-72). Stwierdzenie nienaruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konsekwencją stwierdzonej przez Sąd zasadności odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.