Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2127/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński, , Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B.P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. P., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie :

-zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynków mieszkalnych wielorodzinnych (wraz z wewnętrzną instalacją gazową) oznaczonych numerami roboczymi [...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...], objętych zamiennym projektem zagospodarowania terenu, na osiedlu budynków wielorodzinnych "L. [...]", na nieruchomości przy ul. L. w W., oraz

-zezwolenia [...] S.A. na wznowienie robót budowlanych przy realizacji ww. budynków mieszkalnych;

-nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. W związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, przy realizacji ww. inwestycji, decyzjami o numerach : [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. PINB [...] nałożył na inwestora - [...] S.A. obowiązek przedłożenia projektów budowlanych zamiennych budynków oznaczonych numerami roboczymi : [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]na osiedlu budynków wielorodzinnych "L. [...]", na nieruchomości przy ul. L. w W.

Natomiast decyzjami o numerach [...] i [...] z dnia [...] lipca 2009 r. PINB [...] nałożył na inwestora - [...] S.A. obowiązek przedłożenia projektów budowlanych zamiennych budynków oznaczonych numerami roboczymi [...] i [...].

Inwestor wywiązał się z ww. obowiązków, przedkładając w dniu 3 lipca 2009 r. wymagane dokumenty.

Wobec powyższego PINB [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny budynków mieszkalnych wielorodzinnych (wraz z wewnętrzną instalacją gazową) oznaczonych numerami roboczymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], realizowanych na osiedlu budynków wielorodzinnych "L. [...]", na nieruchomości przy ul. L. w W., oraz zezwolił [...] S.A. na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. budynków mieszkalnych i nałożył jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej inwestycji.

B. P., w piśmie z dnia [...] września 2011 r., wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ostatecznej PINB [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego ww. wnioskiem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2009 r.

W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem. W pierwszej kolejności wskazał, że podstawę wydania kontrolowanej decyzji PINB [...] z dnia [...] lipca 2009 r. stanowił art. 51 ust 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Następnie organ wskazał, że decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw, a odesłanie m. in. do art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza, że projekt ten, przed zatwierdzeniem, powinien być sprawdzony w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 337/11).

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z protokołu oględzin z dnia 27 stycznia 2009 r., istotne odstępstwo od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] polegało na usytuowaniu budynków (9 szt.) o nr od 7 - 15 z przesunięciem na prawą stronę i obrócenie o 180 stopni.

Wobec powyższych ustaleń, po przedłożeniu przez inwestora żądanych projektów zamiennych, PINB [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził zamienny projekt budowlany dotyczący dokonanych odstępstw.

Organ odwoławczy podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, a przedmiotowe postępowanie dotyczyło wyłącznie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że przedmiotowa inwestycja jest samowolą budowlaną, wobec czego zastosowany tryb postępowania nie jest właściwy, należy wskazać, że dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...].

Wojewoda [...], w związku z odwołaniami wniesionymi od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., decyzją z unia [...] stycznia 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 451/08, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r.

Następnie, po wyroku WSA w Warszawie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 820/09, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. (wyrok na dzień orzekania przez GINB nie jest prawomocny).

Zatem kontrolowana decyzja PINB [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] wydana została w czasie istnienia w obrocie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (w myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności).

Natomiast zgodnie z dokumentacją zawartą w aktach sprawy, w tym z dziennikiem budowy, roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji rozpoczęto w dniu 11 lutego 2008 r., zatem także w czasie istnienia w obrocie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na koniec organ wskazał, że w postępowaniu dotyczącym istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu, uregulowanym w ww. przepisach Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również innych ustaleń związanych z wydanym pozwoleniem na budowę dla całej, objętej projektem inwestycji, albowiem przedmiotem postępowania objęty jest tylko taki jego zakres w jakim inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Analizując sporne rozstrzygniecie, w aspekcie wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., organ II instancji stwierdził, że decyzja PINB [...] z dnia [...] lipca 2009r., Nr [...], nie zawiera żadnej z wad skutkujących jej nieważnością.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2012 r. złożył B. P. wnosząc o jej uchylenie.

W skardze wskazał, że organy administracji w trybie zwykłym jak i skargowym nie raczyły odpowiedzieć na argumentację skarżącego zawartą w jego wnioskach i pismach ani nawet wypełnić swoich elementarnych obowiązków, jak np. sprawdzić kiedy budowę rozpoczęto, bo nie były to dni uchybienia - budowę rozpoczęto lata przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę. Brak również zgłoszenia rozpoczęcia robót po uzyskaniu od Wojewody prawomocnego pozwolenia na budowę (uchylonego następnie przez WSA). Najważniejsze uchybienie to "że inwestor powinien dysponować prawem do 1/3 obszaru dopuszczonego do zabudowy a nie całości". [...] wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł dokonać takiej zabudowy domami wielorodzinnymi.

Inwestycja zrealizowana przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę bez zgłoszenia we właściwym terminie jest samowolą budowlaną, podobnie jak niedopuszczalna jest legalizacja budowy realizowanej przez inwestora, który nie dysponuje prawem do terenu pozwalającego na ten stopień intensywności zabudowy wielorodzinnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, że nie odpowiada ona prawu, skarga zaś jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazano.

Kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynków mieszkalnych wielorodzinnych (wraz z wewnętrzną instalacją gazową) oznaczonych numerami roboczymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], objętych zamiennym projektem zagospodarowania terenu, na osiedlu budynków wielorodzinnych "L. [...]", na nieruchomości przy ul. L. w W., oraz udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji ww. budynków mieszkalnych, a także nakładająca obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej inwestycji - zapadła w odniesieniu do inwestycji budowlanej wielokrotnie kontrolowanej przez organy architektoniczno-budowlane i nadzoru budowlanego oraz tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 820/09, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] tj. pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji.

Zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa z pkt 2 art. 156 § 1 oznacza to obowiązek sprawdzenia jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie we wskazanym materiale dowodowym, oraz czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu. Zabrakło takich ustaleń i ich analizy w zaskarżonej decyzji. Jest to o tyle istotne, że weryfikowana decyzja kończyła postępowanie naprawcze – legalizujące roboty budowlane prowadzone przez inwestora [...] S.A. Jej celem było ustalenie, że nałożony wcześniejszymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2009r. i [...] lipca 2009r. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie 11 budynków wielorodzinnych, opartej na pierwotnej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – oraz wykonanie tego obowiązku doprowadza wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Sporządzenie projektu zamiennego oznacza uprzednie ustalenie , że nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli była tożsamość inwestycji, ale inwestor dokonał w toku jej realizacji odstępstw o istotnym charakterze. Tożsamość inwestycji powinna być ustalona zgodnie z brzmieniem przepisu art. 3 pkt. 6 i 12 Prawa budowlanego, gdzie określone miejsce budowy ma znaczenie w sprawie.

W zaskarżonej decyzji brakuje odniesienia się organu do tej kwestii. Ponadto postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek B. P. Wnioskodawca wskazywał na naruszenie weryfikowaną decyzją przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr. [...] z dnia [...] pażdziernika 2001r. ( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr. [...] ). Konieczność odniesienia się do tego była obowiązkiem organu wynikającym nie tylko z potrzeby rozpatrzenia podniesionych zarzutów ale wynikała także z treści art. 51 ust.4 w zw. z art. 51 ust.1 pkt.3 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Weryfikowana decyzja zatwierdzała projekt budowlany zamienny. Zatem istotnym jej elementem było ustalenie czy projekt ten jest zgodny z prawem , w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako prawem miejscowym, w myśl art. 51 ust. 1 pkt.3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego . Obowiązkiem natomiast organu orzekającego w niniejszej sprawie było sprawdzenie czy zgodność ta została zachowana czy też nie, a jeżeli nie, to czy doszło do rażącego uchybienia prawu.

W przedmiotowej sprawie tej analizy zabrakło. Stanowi to o naruszeniu przez organ zasad z art. 6 , 7 , 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący istotnie wpływać na wynik sprawy. Organ nie dokonał analizy stanu faktycznego i stanu prawnego weryfikowanej decyzji, nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę , skutkiem czego decyzja ta została wydana przedwcześnie. Brak stanowiska organu w tak istotnych kwestiach , jak wyżej przedstawione, powoduje niemożność przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nie jest rzeczą Sądu dokonywanie ocen w zakresie podnoszonych w postępowaniu administracyjnym i nierozstrzygniętych w decyzji okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd kontroluje zgodność decyzji z prawem , nie zastępuje organu w rozstrzyganiu kwestii ,które to kwestie powinien ten organ rozstrzygnąć.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ jest zobowiązany do odniesienia się do wyżej wskazanych, nierozpatrzonych okoliczności.

W związku z powyższym , na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . z 2012r. poz. 270 , dalej p.p.s.a.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.