Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1428/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy - Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1104/16 w sprawie ze skargi K. M. i K. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu i rozstrzygnięcia o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz K. M. i K. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 1428/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1104/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. i K. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy P. m.st. Warszawy, z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas oznaczony i rozstrzygnięcia o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy P. m.st. Warszawy, działając na podstawie § 6 ust.1 pkt 2 i § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy P. m. st. Warszawy stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy w związku z § 6 pkt 8 uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy; § 4 i § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b oraz § 24 ust. 1 uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, nie wyraził zgody na zawarcie przez K. M. i K. M. umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony oraz rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu.

W uzasadnieniu uchwały organ zaznaczył, że K. i K. M., zamieszkali przy ul. D. [...], wystąpili z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy na czas nieoznaczony. Organ stwierdził, że w dniu [...] marca 2014 r. urodziła się córka wnioskodawców. Zainteresowani występują o pomoc mieszkaniową z lokalu, którego najemcą jest B. M.. Przedmiotowy lokal składa się z 2 pokoi i kuchni, jego powierzchnia użytkowa wynosi 30,83 m², w tym powierzchnia mieszkalna 19,69 m². W lokalu zamieszkują 4 osoby.

Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zostało dokonane w oparciu o przepisy uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Organ wyjaśnił, iż na podstawie § 22 ust.2 pkt 5 lit. b uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków, należy poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że K. M. nie zamieszkuje w lokalu, z którego wraz z mężem ubiega się o najem, natomiast zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. R. [...] na terenie Dzielnicy [...] i tam jest zgłoszona do opłat czynszowych. Najemcą lokalu jest B. O. (babcia zainteresowanej). Lokal składa się z 2 pokoi i kuchni, jego powierzchnia użytkowa wynosi 77,37 m², w tym powierzchnia mieszkalna 46,34 m². W lokalu zamieszkuje 5 osób. W przypadku wspólnego zamieszkania K. M. z żoną i córką, w lokalu nr [...] przy ul. R. [...] pozostanie zachowana norma metrażowa, o której mowa w § 4 pkt 1 uchwały. Powierzchnia mieszkalna przypadająca na osobę wyniesie wówczas 7,73 m².

Zdaniem organu, zgodnie z § 22 ust. 5 uchwały, informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności sprawy organ uznał, iż zasadnym będzie niewyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu K. M. i K. M. na liście osób oczekujących na najem lokalu.

W dniu [...] marca 2016 r. strony wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zaskarżonej uchwały i zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zarząd Dzielnicy podjął uchwałę z dnia [...] kwietnia 2016 r. o uznaniu za bezzasadne ww. wezwania.

K. M. i K. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przedwczesne podjęcie uchwały w oparciu o niekompletny materiał dowodowy oraz pomimo braku ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, błędną ocenę zgromadzonych dowodów oraz dokonania ustaleń niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym. Ponadto zarzucili naruszenie § 22 ust. 5 w zw. z § 22 ust. 2 pkt. 5 uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy poprzez zaniechanie przez organ przy rozpoznawaniu sprawy wnikliwej analizy warunków mieszkaniowych skarżących i nieuwzględnienie braku możliwości zamieszkania skarżących w innych lokalach. Zarzucili także naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w zw. z § 22 ust. 5 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. poprzez ich niezastosowanie.

W motywach skargi skarżący wskazali, że fakt, iż K. M. zarówno mieszkała, jak i mieszka w lokalu przy ul. D. wynika wprost z dokumentów będących w posiadaniu organu. Z dokumentów tych wynika, że od momentu złożenia przez skarżących wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobów gminy (tj. w grudniu 2013 roku) do narodzin córki, K. M. zamieszkiwała wraz z mężem w lokalu nr [...] przy ul. D. [...]. Następnie, w celu umożliwienia lepszej opieki nad sobą oraz dzieckiem w okresie bezpośrednio następującym po porodzie, K. M. przebywała pod okiem swojej matki i babki w lokalu nr [...] przy ul. R. [...], po czym z powrotem wróciła do lokalu przy ul. D. [...], gdzie zamieszkuje do dziś. Skarżący podkreślili, że organ oparł całość swoich ustaleń faktycznych na wizji lokalnej, z której jasno wynika, iż K. M. jedynie przebywa, a nie zamieszkuje na stałe przy ul. R.. Nie sposób również zgodzić się ze stwierdzeniem Zarządu, że "potwierdzenie pobytu" danej osoby w konkretnym lokalu stanowi o zamieszkiwaniu w danym lokalu na stałe. Ustalenie zamieszkiwania osoby w danym lokalu powinno wiązać się z ustaleniem w szczególności, czy dana osoba posiada tam swoje rzeczy osobiste oraz czy dysponuje własnym miejscem noclegowym lub własnym pokojem. Na takie rozumienie terminu "zamieszkanie" wskazuje także definicja legalna miejsca zamieszkania znajdująca się w Kodeksie cywilnym, zgodnie z którą z miejscem zamieszkania wiąże się przebywanie w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu, a nie przebywanie jedynie przez część swojego czasu. Adresem zamieszkania osoby jest adres, pod którym przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Wskazane pojęcie jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Przyjmuje się, że te dwa elementy muszą występować łącznie.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "k.p.a.", dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi k.p.a., w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jak wynika z akt sprawy K. M. wystąpił w dniu [...] grudnia 2013 r. (data wpływu wniosku do Urzędu m. st. Warszawy) z wnioskiem o najem na czas nieoznaczony lokalu z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał między innymi, iż mieszka z rodzicami i bratem w lokalu składającym się z jednego pokoju, kuchni i toalety o powierzchni użytkowej 33,33 m², w tym powierzchni mieszkalnej 19,37 m². W dniu [...] października 2013 r. zawarł związek małżeński z K. M.. Jego żona jest w chwili składania wniosku w siódmym miesiącu ciąży. Wnioskodawca stwierdził, iż z uwagi na wielkość mieszkania jego rodziców nie może zamieszkać w tym mieszkaniu wraz z żoną i dzieckiem, które wkrótce się urodzi.

We wniosku K. M. wskazał też, że jego żona mieszka wraz z matką, babcią i siostrą w mieszkaniu nr [...], położonym w Warszawie przy ul. R. [...]. Rodzina żony nie wyraża zgody na jego zamieszkiwanie w ww. lokalu. Wnioskodawca nie ma środków finansowych na wynajęcie lub zakup samodzielnego mieszkania. Wnioskodawca wyjaśnił, iż pracę rozpoczął w czerwcu 2013 r. na podstawie umowy na czas określony, żona jego zaś nie pracuje i zamierza pozostać w domu i opiekować się dzieckiem.

W toku czynności wyjaśniających ustalono, że mieszkanie, w którym zamieszkuje K. M. składa się z dwóch pokoi i kuchni, a jego powierzchnia użytkowa wynosi 77,37 m² w tym powierzchnia mieszkalna wynosi 46,34 m2. Najemcą lokalu jest B. O. (babcia K. M.). W lokalu zamieszkuje 5 osób, tj. matka, babka, siostra zainteresowanej, sama zainteresowana wraz z córką (protokół z wizji lokalnej z dnia [...] kwietnia 2014 r.).

W oświadczeniu załączonym do ww. protokołu K. M. wskazała, że po urodzeniu córki i opuszczeniu szpitala przez okres około 3 tygodni na stałe zamieszkiwała w lokalu przy ul. R. [...]., ale również pomieszkuje u męża przy ul. D. [...] m. [...].

W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2014 r. w lokalu przy ul. D. nie stwierdzono rzeczy należących do zainteresowanej, takich jak: ubrania, bielizna czy inne rzeczy osobistego użytku.

Okoliczności te kwestionują skarżący, stwierdzając, iż K. M. po krótkim 3 tygodniowym pobycie w mieszkaniu swojej babki - w okresie bezpośrednio po urodzeniu dziecka - zamieszkała wraz z dzieckiem w mieszkaniu swoich teściów przy ul. D. [...]. Na dowód tego skarżący powołują się na oświadczenie o liczbie osób zamieszkujących w lokalu przy ul. D. z [...] listopada 2014 r. oraz w lokalu przy ul. R. [...] z [...] lipca 2014 r.

Ponadto skarżący stwierdzają, że w lokalu przy ul. R. [...] zamieszkuje wuj K. M. – S. K.. Rodzina skarżącej nie wyraża zgody na zamieszkanie K. M. w lokalu przy ul. R. [...]. Uwzględnienie kolejnej osoby (S. K.) spowoduje, że powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę w tym lokalu będzie mniejsza niż 6 m².

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz z odpowiedzi na skargę, podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku stanowiła okoliczność, że babka skarżącej – B. O. posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. R. [...], który zabezpiecza normy mieszkaniowe dla skarżących i ich dziecka.

Zdaniem Sądu I instancji argumentacja zawarta w zaskarżonej uchwale nie pozwala ona na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy przesłanki z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały, tj. "możliwości zamieszkania" skarżących w mieszkaniu babci skarżącej. W ocenie Sądu przesłanka "możliwości zamieszkania" nie oznacza jedynie nakazu uwzględnienia przy ocenie jej występowania metrażu powierzchni mieszkaniowej, na co wyłącznie powołał się organ w uzasadnieniu, ale również uwarunkowania np. interpersonalne, społeczne. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący sygnalizowali, że babka i pozostałe osoby zamieszkujące lokal przy ul. R. [...] nie wyrażają zgody na ich zamieszkanie w tym lokalu. Kwestie te nie zostały przez organ wyjaśnione. Nie jest wprawdzie tak, że brak takiej zgody automatycznie eliminuje możliwość powołania się na przesłankę z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b ww. uchwały, ale nie do zaakceptowania jest też sytuacja, w której organ nie bada i nie rozważa możliwości realnego zamieszkiwania osób ubiegających się o najem lokalu w mieszkaniu będącym w dyspozycji osób wskazanych w ww. uchwale. Przed wydaniem skarżonej uchwały należało przeprowadzić ocenę możliwości zamieszkania skarżących w mieszkaniu babki poprzez chociażby zwrócenie się do ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii w tej kwestii (§ 22 ust. 3 ww. uchwały). W sprawie nie zostało również w sposób należyty wyjaśnione, gdzie zamieszkuje K. M.. Wizja w lokalu przy ul. D. [...] była przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2014 r. Skarżący wyjaśniają zaś, że dopiero po upływie 3 tygodni od wyjścia ze szpitala po urodzeniu córki ([...] marca 2014 r.), K. M. zamieszkała wraz z córką w mieszkaniu swoich teściów. Kwestia ta winna zostać wyjaśniona poprzez ponowne przeprowadzenie wizji lokalnych w obydwu mieszkaniach.

Uwzględniając powyższe, Sąd ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny niesie w sobie cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej.

Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwala została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 ww. uchwały. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa – Zarząd Dzielnicy P. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania zawartych w uchwale Nr [...] a szczególnie naruszenie przepisów jej § 22 ust. 2 in gremio i konkretnie § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały, poprzez to, że Sąd I instancji uznał, iż organ rozpoznając sprawę nie dokonał wnikliwej analizy przesłanki z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały, t.j. "możliwości zamieszkiwania" skarżących w mieszkaniu babci skarżącej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dopełnił obowiązku wnikliwej analizy sprawy, gdyż przy ocenie stanu faktycznego powołał się na dokumenty, które nie były w obiegu w trakcie podejmowania skarżonej uchwały, powstały później. Ponadto Sąd I instancji bezzasadnie zarzucił organowi pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych oraz nierespektowanie zasad określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że podczas wizji lokalnej w dniu [...] stycznia 2014 r. dokonanej w lokalu przy ul. D. [...] przez przedstawicieli organu stwierdzono brak jakichkolwiek śladów pobytu w tym lokalu młodej kobiety, w dodatku w zaawansowanej ciąży. Ponadto powołane przez Sąd I instancji oświadczenia o ilości osób zamieszkujących w tym lokalu oraz w lokalu przy ulicy R. [...] powstały po zakończeniu postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. i K. M. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania zawartych w § 22 ust. 2 powołanej uchwały, a w szczególności § 22 ust. 2 pkt 5 lit b tej uchwały.

W § 22 powołanej uchwały określono tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu. Powołany § 22 ust. 1 stanowi, że wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu (...) wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Z kolei według ust. 2 tego paragrafu przy rozpatrywaniu wniosków należy poddać wnikliwej analizie: 1) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy, 2) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, 3) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu, niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1, 4) rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, oraz dodatkowo, 5) w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31: a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy oraz osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkiwania wnioskodawcy w tych lokalach (ust. 2).

W myśl § 22 ust. 3 uchwały burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania. Wnioski, o których mowa w ust. 1, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza dzielnicy pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji do zaopiniowania (ust. 4). Odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku (ust. 5).

Wynikający z § 22 ust. 2 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności obliguje organ do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.

Argumentacja Sądu I instancji wskazująca na potrzebę szczegółowego przedstawienia okoliczności sprawy i ich oceny przez organ, jest prawidłowa. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka "możliwości zamieszkania" nie oznacza jedynie nakazu uwzględnienia przy ocenie jej występowania metrażu powierzchni mieszkaniowej, na co wyłącznie powołał się organ w uzasadnieniu, ale również uwarunkowania osobiste, rodzinne, społeczne. K. i K. M. sygnalizowali, że babka i pozostałe osoby zamieszkujące lokal przy ul. R. [...] nie wyrażają zgody na ich zamieszkanie w tym lokalu. Kwestie te nie zostały przez organ wyjaśnione. Nie jest wprawdzie tak, że brak takiej zgody automatycznie eliminuje możliwość powołania się na przesłankę z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b ww. uchwały, ale nie do zaakceptowania jest też sytuacja, w której organ nie bada i nie rozważa możliwości realnego zamieszkiwania osób ubiegających się o najem lokalu w mieszkaniu będącym w dyspozycji osób wskazanych w ww. uchwale. Słusznie wskazuje Sąd I instancji, że przed wydaniem skarżonej uchwały należało przeprowadzić ocenę możliwości zamieszkania skarżących w mieszkaniu babki poprzez chociażby zwrócenie się do ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii w tej kwestii (§ 22 ust. 3 ww. uchwały). W sprawie nie zostało również w sposób należyty wyjaśnione, gdzie zamieszkuje K. M.. Wizja w lokalu przy ul. D. [...] była przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2014 r. Z wyjaśnień Skarżących natomiast wynika, że dopiero po upływie 3 tygodni od wyjścia ze szpitala po urodzeniu córki ([...] marca 2014 r.) K. M. zamieszkała wraz z córką w mieszkaniu swoich teściów. Zatem prawidłowe jest stanowisko Sąd I instancji, że kwestia powinna zostać wyjaśniona szczegółowo.

NSA w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę dostrzega nieadekwatność obowiązującej regulacji prawnej do przedmiotu sprawy. Jak wynika z przedmiotowej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, przedmiotem oceny w tej procedurze jest sytuacja życiowa i materialna osoby ubiegającej się o umieszczenie na liście osób do zawarcia umowy najmu, w tym takie okoliczności faktyczne jak zamieszkiwanie danej osoby w lokalu pod konkretnym adresem. Z kolei uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 kwestionowanej uchwały oraz aksjologii systemu prawa administracyjnego. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Słusznie natomiast zauważono w skardze kasacyjnej, że uchwała w przedmiocie najmu lokalu powinna uwzględniać stan faktyczny i prawny według daty jej podjęcia, czyli dzień [...] czerwca 2014 r. Sąd I instancji na poparcie swojej argumentacji, podnoszącej niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, powołał się na oświadczenia skarżących o liczbie osób zamieszkujących z dnia [...] lipca 2014 r. i z dnia [...] listopada 2014 r.(strona 12 uzasadnienia wyroku). Ten brak precyzji w zakresie przedstawieniu okoliczności sprawy i ich oceny prawnej nie miał jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem argumentacja Sądu I instancji co do rozumienia przesłanki "możliwości zamieszkiwania" i potrzeby przeprowadzenia wyjaśnień w tej mierze, jest prawidłowa.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.