Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 277/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 i 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu przedstawiono następująco stan faktyczny i prawny sprawy:

J. M. oraz E. B. zwróciły się z pismem do Urzędu Gminy [...] o prawidłowe zakończenie postępowania wywłaszczeniowego i wydania odpowiednich decyzji, w związku z wnioskiem z dnia 29 września 1963 r., w którym Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. zawiadamia, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1963r. część nieruchomości położonej na [...] ozn. jako "[...]" została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Prezydent W. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W., w rejonie ul. [...] oznaczonej jako dawne działki nr [...][...] i [...], wchodzące w skład "[...]". Prezydent uzasadnił swoją decyzję tym, iż za przedmiotową nieruchomość zostało już ustalone odszkodowanie w decyzji o odszkodowaniu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1968 roku.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Od decyzji tej skargę złożyły J. M. oraz E. B.

Wyrokiem z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt. I SA/Wa 312/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje o umorzeniu postępowania. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć decydujący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uznał, że Prezydent W. wydał decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. umarzającą postępowanie, ograniczając rozstrzygnięcie do sprawy odszkodowania za działki Nr [...],[...] i [...], mimo że w odwołaniu skarżące podtrzymały żądanie kompleksowego rozpatrzenia ich wniosku, kwestionując ograniczenie zakresu rozstrzygnięcia jedynie do działek objętych decyzją z dnia [...] lipca 1968 r. i nadal twierdziły, że od decyzji odszkodowawczych wnoszone były odwołania, których nie rozpoznano, Wojewoda [...] bez uzupełnienia materiału dowodowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 10 sierpnia 2010 r. Urząd W. zlecił wykonanie mapy sytuacyjnej nieruchomości stanowiącej w części własność bądź współwłasność F.S., opisanej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" z rozliczeniem w działkach ewidencyjnych z uwzględnieniem tytułu własności Skarbu Państwa wynikającego z postępowań wywłaszczeniowych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.05.1967r. w sprawie uznania części obszaru [...] w W. za obszar urbanizacyjny (Dz.U. Nr [...] poz. [...]) lub przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50. poz. 279). Jednak z uwagi na nieodnalezienie wiarygodnych materiałów geodezyjno - kartograficznych określających w sposób jednoznaczny granice nieruchomości postanowiono odstąpić od wykonania zlecenia.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. Prezydent W. wydał decyzję Nr [...], w której umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomości stanowiące w części własność lub współwłasność F. S. jako bezprzedmiotowe.

Rozpoznając złożone odwołanie Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji stwierdził, że postępowanie organu I instancji nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz, że wydane przez Prezydenta W. rozstrzygnięcie narusza prawo, a w szczególności art. 7 k.p.a, stanowiący, iż organ podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy W analizowanym postępowaniu, nie ustalono zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 29 września 2006 r. przedmiotu postępowania administracyjnego. Brak jest nadal jednoznacznego ustalenia przez organ I instancji, jakich konkretnie nieruchomości (działek) dotyczy wniosek w sprawie przyznania odszkodowania opisanych jako "[...]". Organ I instancji uznał, iż brak konkretnego ustalenia całego przedmiotu postępowania uprawnia organ do jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 105 k.p.a. kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że uznanie za brak przedmiotu postępowania niemożliwość jego skonkretyzowania stanowi interpretację rozszerzającą i nie wypełniającą istoty przesłanek umorzenia postępowania. Rozstrzygniecie organu I instancji rodzi szereg wątpliwości. Mając powyższe na uwadze, organ wojewódzki stanął na stanowisku, iż organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji winien dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego, a w przypadku zastosowania instytucji jego umorzenia, dokonać uzasadnienia w stosunku do których nieruchomości i z jakiego powodu następuje umorzenie postępowania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Po dokonaniu wskazanych czynności Prezydent W. winien wydać stosowne rozstrzygnięcie. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie zgodnie z prawem wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Skargę na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta W. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77§1 i 138 § 2 kpa oraz naruszenia art. 153 ppsa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr z 153, poz. 1269 ze zm. ). Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. W myśl z kolei art. 50 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa ), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego i nie należy do dodatkowo wskazanego kręgu podmiotów powoduje, że skarga winna ulec oddaleniu (por. szerzej np. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 152.).

Odnosząc przywołane wyżej regulacje do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż skargę na decyzję drugoinstancyjną uchylającą wydaną w pierwszej instancji decyzję Prezydenta W. wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez tegoż samego Prezydenta.

Wyraźnego podkreślenia wymaga zatem, że w niniejszej Prezydent będąc organem gminy, działał w sprawie jako organ I instancji. Nie ma w tym miejscu znaczenia fakt, iż w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010.102.651) Prezydent W. wykonywał zadania starosty. Specyfika miast na prawach powiatu nie powoduje bowiem, że miasto traci status gminy i staje się powiatem, a prezydent w sprawach powiatu staje się starostą. Ustawodawca podkreślił bowiem w art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z. 2013 poz. 595 ), iż miasto na prawach powiatu jest nadal gminą, a jedynie wykonuje ono dodatkowo zadania powiatu. Także prezydent miasta jest nadal organem gminy, wykonującym jedynie dodatkowo funkcje organu powiatu – art. 92 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy.

W konsekwencji przedmiotową decyzję, wydał będący organem gminy Prezydent W. w danym momencie wykonujący również funkcję starosty.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest bowiem pogląd, który skład orzekający podziela w całej rozciągłości, iż organ administracji publicznej, który wydał w I instancji rozstrzygnięcie administracyjne, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. – por. np. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, sygn. akt OPS 1/03, wyroki i postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 869/06, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06, z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07, z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09, z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1042/09, z dnia 20 kwietnia 2012 r. II FSK 527/12 oraz z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 109/13. Uzasadnienia takiego stanowiska dopatrzono się w orzecznictwie w zróżnicowaniu pozycji prawnej gminy, po pierwsze jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), a po drugie jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki, wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium). Dwoistość ta wyłącza możliwość równoczesnego występowania organów gminy w charakterze organu I instancji, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można bowiem utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. W konsekwencji przedmiot sprawy powierzonej organowi temu do rozpoznania nie dotyczy wówczas interesu prawnego tego organu, lecz rozpoznaje on sprawę administracyjną jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza zatem tym samym możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo administracyjnego.

Podkreśla się nadto w orzecznictwie, co zdaniem składu orzekającego stanowi tezę o szczególnej doniosłości, że przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy - byłoby sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej. Oznaczałoby to bowiem sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Gmina nie jest zatem stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/2003, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 79 oraz przywołane wyżej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1042/09).

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.