Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 462/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 4, art. 11 ust. 2, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska /spr./ Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 7 pkt 5, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 4 oraz art. 50 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, póz. 728 - ze zm.) i § 1 pkt 1 litera "a" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, póz. 950) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówił D.B. przyznania usług opiekuńczych i asystenta osoby niepełnosprawnej lub dotacji na wynajęcie takiej osoby w celu umożliwienia prawidłowego funkcjonowania.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż dnia [...] grudnia 2008 r. D.B. złożyła wniosek o przyznanie pomocy zabezpieczającej najpilniejsze potrzeby bytowe od 1 stycznia 2009 r. Potrzeby te, ze względu na ich różnorodność, posegregowano tematycznie.

Przedmiotową decyzją rozpoznano zasadność przyznania asystenta osobie niepełnosprawnej, usług opiekuńczych lub dotacji na wynajęcie takiej osoby w celu umożliwienia prawidłowego funkcjonowania.

Organ wyjaśnił, iż w związku z wezwaniem do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, oraz przeprowadzenia badań, pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. D.B. odmówiła dostarczenia dokumentów dotyczących jej stanu zdrowia oraz poinformowała, że w związku z jej wnioskami oczekuje rozstrzygnięć w oparciu o przekazane dotychczas dokumenty.

Po mimo wyznaczenia terminu przeprowadzenia przez biegłych sądowych badań (zawiadomienie z [...] lutego 2009 r. [...]), wnioskodawczyni nie stawiła się na badania, zaś pismem z dnia [...] lutego 2009 r. zwróciła się z żądaniem bezzwłocznego wydania decyzji zgodnie z jej wcześniejszymi oświadczeniami.

Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wziął pod uwagę protokół z przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, podczas którego D.B. nie udostępniła całego mieszkania.

Wskazując przesłanki odmowy przyznania spornego świadczenia organ wskazał, iż strona spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, bowiem dochód jej jest równy kryterium dochodowemu określonemu dla

1

osoby samotnie gospodarującej, tj.: 477,00 zł (zasiłek pielęgnacyjny oraz zasiłek stały). Jest osobą samotnie gospodarującą, legitymująca się wyższym wykształceniem . Zajmuje mieszkanie o powierzchni 50,20 m2 . Z uwagi na nadmetraż nie otrzymała dodatku mieszkaniowego.

Organ wskazał także, iż D.B. orzeczeniem z dnia [...] maja 2002 r. zaliczona została do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na trwałe. Nadto podkreślił, iż w aktach sprawy zgromadził dokumentację medyczną, obejmującą: zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2000 r. Z.K. – O. (specjalisty psychologii klinicznej), zaświadczenie NOZOZ Poradni Lekarza Rodzinnego z dnia [...] lutego 2009 r., wniosek lekarza o skierowanie na turnus rehabilitacyjny z dnia [...] sierpnia 2008 r., załączane przez stronę kopie badań i zaświadczeń lekarskich - karta informacyjna z leczenia sanatoryjnego z dnia [...] marca 2008 r. wraz z kartą zabiegów, zaświadczenie Poradni NZOZ Praktyka Ortopedyczna "O" z dnia [...] listopada 2001 r., wynik badania radiologicznego z dnia [...] stycznia 2001 r., badanie gęstości kości z dnia [...] sierpnia 2007 r., zaświadczenie lekarskie Zespołu Uzdrowisk z dnia [...] kwietnia 2007 r., świadectwo lekarskie ZOZ MSWiA Poradni Ortopedyczne -Urazowej z dnia [...] lipca 2007 r.

Odnosząc się do wniosku D.B., organ wyjaśnił, iż stosownie do ustawy o Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 1997 r., do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób, w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności § 29 ust. 1 zawiera standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z § 29 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i pkt 3.

Jak podkreślił organ, w odniesieniu do wnioskodawczyni – D.B., w punkcie 7 orzeczenia z dnia [...] maja 2002 r. o niepełnosprawności w przedmiocie -korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, podano, że wymaga ona opieki osoby drugiej - stałej.

Jednakże rozpatrując przytoczone wyżej kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu oraz dostępną w aktach dokumentację organ stwierdził, że wnioskodawczyni porusza się samodzielnie, bez pomocy sprzętu ortopedycznego typu: kule, laska. Jej odzież jest zawsze dostosowana odpowiednio do pory roku, zauważa się dbałość o wygląd zewnętrzny, higienę osobistą. Nie występują także żadne sygnały świadczące o zaburzeniach równowagi. Nadto licznie odręcznie pisane wnioski o pomoc dowodzą sprawności manualnej rąk i dłoni. Z kolei ponawiane wnioski o środki finansowe na zabezpieczenie potrzeb dotyczących uczestnictwa w życiu kulturalnym, rekreacji, sporcie świadczą o gotowości do czynnego udziału w zajęciach wymagających aktywności fizycznej i ruchowej.

Na podstawie przeprowadzonego postępowania i dostępnych dokumentów stwierdzono, że pomimo zaliczenia do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym D.B. nie jest osobą obłożnie chorą, nie wymaga pielęgnacji, jest zdolna do samoobsługi i prowadzenia gospodarstwa domowego - zachowana jest sprawność fizyczna umożliwiająca zaspokajanie codziennych potrzeb życiowych. Dyrektor MOPS podkreślił także , iż zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (...), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez te osoby trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych łącznie z zaspokajaniem wszystkich zgłoszonych potrzeb. W myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w związku z tym odmowa przedstawienia aktualnego stanu mieszkania oraz poddania się badaniu biegłych są jednoznaczne z brakiem współpracy w rozwiązywaniu zgłaszanych trudności.

Organ wyjaśnił, iż śledząc tok podjętych przez Ośrodek działań w kwestii pozyskania opinii o stanie zdrowia, można stwierdzić, że D.B. uniemożliwia zgromadzenie dowodów pozwalających na ocenę zasadności przyznania pomocy na wnioskowany cel, co świadczy o braku współpracy w rozwiązywaniu zgłaszanych trudności.

Oceniając zasadność przyznania usług opiekuńczych, asystenta osoby niepełnosprawnej poza dokonanymi ustaleniami, zebranymi w sprawie dowodami, kierowano się treścią art. 50 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który w swej treści precyzuje zakres usług opiekuńczych wskazując na pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zalecaną przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem.

Z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia badania biegłego za kluczowy dowód w sprawie uznano zaświadczenie lekarza medycyny rodzinnej z dnia [...] lutego 2009r., z którego wynika jednoznacznie, że D.B. nie wymaga pomocy w zakresie codziennych potrzeb życiowych takich jak: sprzątanie, w tym mycie okien, podłóg, futryn, wycieranie kurzu, pranie, ani w zakresie opieki higienicznej, pielęgnacji oraz utrzymywaniu kontaktów z otoczeniem. Konkludując organ wskazał, iż wnioskodawczyni:

1) nie jest osobą obłożnie chorą, nie wymaga pielęgnacji, jest zdolna do samoobsługi i prowadzenia gospodarstwa domowego - zachowana jest sprawność fizyczna umożliwiająca zaspokajanie codziennych potrzeb życiowych takich jak: przygotowywanie posiłków, zrobienie zakupów, sprzątanie (mycie okien, podłóg, futryn, wycieranie kurzu), nie wymaga także pomocy w zachowaniu kontaktów z otoczeniem. Dowody: zaświadczenie specjalisty medycyny rodzinnej M.S. z dnia [...] lutego 2009r., obserwacja aktywności podczas osobistego składania wniosków o pomoc;

2) nie jest zależna od otoczenia, w sensie współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji - samodzielnie nadzoruje proces swego leczenia, korzysta z rehabilitacji. Wyższe wykształcenie (dyplom ukończenia wydziału filologiczno-historycznego Wyższej Szkoły Pedagogicznej w zakresie pedagogiki kulturalno-oświatowej) pozwala samodzielnie zabiegać o podnoszenie kwalifikacji zawodowych i podejmować w tym zakresie kontakty powołanymi do tego instytucjami - dowód: umiejętności piśmiennicze, znajomość instytucji i placówek pomocowych, ich adresów, osób kierujących nimi, informacja z wniosków lekarskich kierujących na turnus rehabilitacyjny wskazująca, że nie wymaga konieczności pobytu wraz z opiekunem (wniosek z dnia [...] sierpnia 2008r. o skierowanie na turnus rehabilitacyjny).

Zatem dokonane w toku postępowania ustalenia dowodzą, że D.B. nie spełnia przesłanek uzasadniających przyznanie usług opiekuńczych w tym asystenta osoby niepełnosprawnej.

D.B. wniosła odowołanie od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wnosząc o jej uchylenie. W treści odwołania zakwestionowała celowość wydania tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt. Dz. U. z 200 1 r. Nr 142 póz. 1591, ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jt. Dz. U. z 200 1 r. Nr 79, póz. 856, ze zm.), art. 14 oraz art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (jt. Dz. U. z 2008 r. Nr 1 15, póz. 728, ze zm.), art. 77, art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustaw z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Natomiast przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 1 ustawy). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a ustawy, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy). Z przeprowadzenia wywiadu (aktualizacji) sporządza się kwestionariusz, którego wzór stanowi załącznik do

rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, póz. 762 ze zm.).

Organ zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się pismo organu l instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. informujące wnioskodawczynię o zamiarze przeprowadzenia w dniu [...] lutego 2009 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania. Natomiast brak jest w aktach kwestionariusza wywiadu potwierdzającego przeprowadzenie tej czynności, względnie innego dokumentu z którego wynikałoby, że wywiadu nie przeprowadzono z przyczyn niezależnych od organu.

Pismo wnioskodawczyni z żądaniem bezzwłocznego rozstrzygnięcia złożonych wniosków w oparciu o posiadane dokumenty wpłynęło do organu 9 lutego 2009 r., tj. już po terminie wyznaczonym do przeprowadzenia wywiadu. Kolegium wskazało jednocześnie, że pismo to nie zawiera jednoznacznej odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, ustalenia organu l instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące stanu zdrowia wnioskodawczyni, uznać należy za dowolne. Zebrany bowiem w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie jednoznacznych ustaleń pozwalających na rozstrzygnięcie zasadności wniosku o przyznanie usług opiekuńczych. Wprawdzie w toku postępowania organ l instancji zarządził (bez wydania postanowień w tej sprawie) przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych sądowych - lekarzy ortopedy i psychiatry - to jednak badania te nie doszły do skutku. W tej sytuacji ocenie organu powinien zostać poddany przede wszystkim sam fakt odmowy poddania się badaniom przez wnioskodawczynię, która - starając się o przyznanie pomocy - na podstawie art. 4 ustawy zobowiązana jest do współdziałania z organem w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Taka sama zasada obowiązuje w przypadku odmowy współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc przy sporządzeniu wywiadu środowiskowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 760/2007). Organ zaznaczył jednocześnie, że fakt odmowy współdziałania wnioskodawczyni przy rozpatrywaniu wcześniejszych wniosków o udzielenie pomocy, na który w

uzasadnieniu powołał się organ l instancji, a dotyczący sytuacji z czerwca 2008 r., nie

powinien przesądzać o odmowie przyznania pomocy na "przyszłość".

Kolegium podkreśliło, iż w podstawie prawnej decyzji nie przytoczono przepisu art.

11 ust. 2 ustawy, jak również nie wskazano w uzasadnieniu okoliczności świadczących

o braku współdziałania wnioskodawczyni w toku niniejszej sprawy.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż w dalszym toku postępowania organ l

instancji powinien przeprowadzić wywiad rodzinny w miejscu zamieszkania

wnioskodawczyni, powołać w przepisanej formie biegłych lekarzy do oceny stanu

zdrowia Wnioskodawczyni, a następnie rozstrzygnąć wniosek w drodze prawidłowo

uzasadnionej decyzji.

D.B. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, iż uchylenie decyzji organu l instancji, za każdym razem, służy jedynie formalności, natomiast nie powoduje wyeliminowaniu jego błędów, a zwłaszcza nie skutkuje przyznaniem jej pomocy materialnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na jej rozstrzygniecie, a w szczególności przepis art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a. Dodatkowe postępowanie dowodowe z całą pewnością mieści się w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są ona w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości. Wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4).

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (art. 50 ust. 5).

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej reguluje także postępowanie w sprawie przyznania pomocy społecznej. W tym zakresie normatywnie określony został obowiązek współdziałania beneficjentów w pokonywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Odmawiając współpracy wnioskodawca musi się liczyć z negatywnymi konsekwencjami swojego działania, zgodnie bowiem z treścią art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego (art. 102 ust. 1), choć istnieje

8

prawna możliwość przyznania pomocy z urzędu, o czym stanowi art. 102 ust. 2 ustawy. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 1). Niezbędnym warunkiem wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4).

Szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej, jest rodzinny wywiad środowiskowy. Składa się on na postępowanie wyjaśniające, poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń, z wyjątkiem przyznania biletu kredytowanego i udzielenia pomocy cudzoziemcom będącym ofiarami handlu ludźmi. Służy on ustaleniu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, w tym, o których mowa w art. 103, wydania opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, dokonywania oceny sytuacji opiekuńczo-wychowawczej dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki oraz skierowania dziecka do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej (art. 107 ust. 1). W sytuacji, gdy strona ubiega się o przyznanie pomocy społecznej kolejny raz oraz w sytuacji zmiany danych zawartych w tym wywiadzie, sporządza się jego aktualizację. W odniesieniu do osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 106 ust. 4).

W rozpatrywanej sprawie Dyrektor MOPS w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. wskazał, iż poinformował stronę o konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego a także przeprowadzenia badań służących weryfikacji stanu zdrowia wnioskodawczyni. Z uwagi na odmowę współpracy w tym zakresie ze strony D.B., wynikającej z pisma z dnia [...] stycznia 2009 r. organ oparł swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] września 2008 r.

Wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się wezwanie skierowane do D.B. (nr [...] z dnia [...] stycznia

9

2009 r), do przedstawienia dokumentów służących ustaleniu wydatków na poczet leków oraz opłat za gaz i centralne ogrzewanie. Poinformowano ją o konieczności zweryfikowania jej stanu zdrowia, w związku z czym, niezbędna będzie opinia biegłych. Pismem nr [...] z [...] stycznia 2009 r. poinformował stronę o konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego i wyznaczył proponowany termin tej czynności na dzień [...] stycznia 2009 r.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. (k. 25 akt administracyjnych) wnioskodawczyni wskazała, iż wszelkie dokumenty dotyczące jej stanu zdrowia przekazała już do organu, i w oparciu o te dokumenty powinien on orzekać w sprawie. W pozostałym zakresie w odniesieniu do zawiadomień organu z dnia [...] stycznia 2009 r. wskazała, iż jej stanowisko jest organowi znane, bowiem wielokrotnie je wyrażała, i nie ma podstaw aby ponownie musiała się do tego odnosić. Jednocześnie wnioskodawczyni ponagliła organ, wskazując, iż oczekuje nadesłania jej decyzji w tym zakresie, natomiast nie wyraża zgody na inną korespondencję i wykorzystywanie przez organ jej adresu i nazwiska celu przesyłania tej korespondencji.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. poinformowano D.B. o dacie wykonania badań przez biegłych sądowych.

W odpowiedzi na powyższą informację, wnioskodawczyni pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wyjaśniła, iż udzieliła organowi wyjaśnień i żadne inne czynności nie przysługują jej w tym zakresie. Jednocześnie zwróciła się z prośbą o nie zaśmiecanie je mieszkania swoimi śmieciami i niezakłócanie je spokoju domowego. Zakwestionowała również zasadność kierowania jej na badania w celu weryfikacji jej stanu zdrowia, z uwagi na to, iż w ciągu ostatnich ośmiu miesięcy nie składała wniosków o przyznanie pomocy, które by uzasadniały takie działania. Nadto podkreśliła, iż nie wyrażała zgody na wykorzystywanie jej danych w tym celu, natomiast nie obchodzi jej co i jak jest organowi potrzebne. W jej ocenie nie ma żadnego uzasadnienia, aby organ wyręczał się nią w tym zakresie. Innym pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wnioskodawczyni wniosła, aby dla oceny jej stanu zdrowia, organ zwrócił się do lekarza rodzinnego, pod którego opieką się znajduje. Wniosła także o wystąpienie o wydanie opinii przez Pełnomocnika ds. osób niepełnosprawnych funkcjonującego przy urzędzie miasta. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia [...] lutego 2009 r. wydany przez lek. medycyny rodzinnej M.S. dotyczący stanu zdrowia D.B.,

10

z którego wynika, iż skarżąca nie wymaga pomocy w codziennych sprawach. Organ zebrał także inne dokumenty dotyczące stanu zdrowia wnioskodawczyni, które wymienił w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, jak również dokonał ich oceny na podstawie całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym w ocenie Sądu, organ l instancji nie przekroczył zasad swobodnej oceny dowodów w odniesieniu ustalenia stanu zdrowia skarżącej pod kątem oceny zasadności przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Ustaleniom w tym zakresie nie można zarzucić dowolności. W tym miejscu ponownego podkreślenia wymaga okoliczność, że postępowanie o przyznanie usług opiekuńczych toczyło się z wniosku strony.

Co prawda brak postanowienia o powołaniu biegłych stanowi uchybienie formalne jednakże nie w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i uchybienie to również nie może być podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (tym bardziej, że ostatecznie nie był przeprowadzony dowód z opinii biegłych).

W aktach administracyjnych znajduje się również odpis protokołu z aktualizacji wywiadu środowiskowego z [...] września 2008 r. Znajduje się także informacja z dnia [...] stycznia 2009 r. o konieczności przeprowadzenia czynności aktualizacji wywiadu środowiskowego, a także oświadczenie z dnia [...] stycznia 2009 r. (data prezentaty 9 stycznia 2009 r. ), pismo z dnia [...] listopada 2008 r. oraz z dnia [...] lutego 2009 r., w których strona odmawia przeprowadzania wywiadu środowiskowego (wprost w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r.), podkreślając jednocześnie, iż oświadczenie w tym przedmiocie ma charakter bezterminowy, a także, że podtrzymuje swoje stanowisko w tej sprawie w dalszym ciągu (pismo z dnia [...] lutego 2009 r.). Wprawdzie organ l instancji w zakresie odmowy współpracy bezzasadnie powołał się na czynności podjęte w czerwcu 2008 r., które służyć miały ocenie stanu zdrowia D.B., pomijając w tym zakresie czynności podjęte w związku z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. stanowiącym przedmiot postępowania. Jednakże twierdzenie organu II instancji w zakresie nie wyjaśnienia tych okoliczności nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Niezależnie od błędu organu l instancji Kolegium pominęło fakt, iż w aktach znajdują się dokumenty, w których skarżąca wprost odmawia współpracy z organem pomocy społecznej - zarówno w zakresie oceny stanu jej zdrowia, jak również przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie jest słuszne twierdzenie organu

11

odwoławczego, iż odmowa przeprowadzenia wywiady środowiskowego wpłynęła do organu po wyznaczonym przez organ terminie przeprowadzenia czynności, tj. w dniu [...] lutego 2009 r., bowiem skarżąca wyraziła takie stanowisko już w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2009 r. (data prezentaty i wskazana przez nią w kolejnych pismach data- [...] stycznia 2009 r.) oraz w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. (powołała się na swoje oświadczenie z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz z 11 października 2008 r.). Nadto w aktach znajduje się zarówno informacja skierowana do wnioskodawczyni o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak również formularz aktualizacji wywiadu przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r., co organ odwoławczy zdaje się pomijać. Niezasadne jest zatem w tym zakresie twierdzenie co do braku w aktach kwestionariusza wywiadu potwierdzającego przeprowadzenie tej czynności lub innego dokumentu potwierdzającego jej nieprzeprowadzenie z przyczyn niezależnych od organu stopnia podstawowego.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż wniesienie odwołania do decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji przenosi na organ odwoławczy kompetencję merytorycznego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ niższego stopnia, w jej całokształcie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 1992 r. sygn. akt V SA 137/92, z dnia 24 czerwca 1998 r. III SA 1379/97 ).

Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowy zebranego i rozpatrzonego przez organ l instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ. W oparciu o wynik przeprowadzonej oceny organ odwoławczy może określić zakres i kierunki dalszego postępowania wyjaśniającego w II instancji. Oczywistym jest, iż organ odwoławczy musi dokonać w toku postępowania odwoławczego oceny, w jakim zakresie w postępowaniu przed organem l instancji zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy załatwianej sprawy. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenia co do istoty sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż postępowanie wyjaśniające organu l instancji obarczone jest nieznacznymi brakami, zobligowany jest w oparciu o

12

przepis art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub zlecić jego wykonanie organowi l instancji.

Zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprawdza się zatem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu l instancji. Co do zasady także orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publiczne, najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W takim ujęciu postępowania drugoinstancyjnego, orzeczenie o charakterze kasacyjnym jest dopuszczalne tylko na zasadzie wyjątku, w związku z czym przepisy przewidujące takie rozstrzygnięcie wymagają ścisłej wykładni (art. 138 § 2 k.p.a.). Nie każda wadliwość postępowania organu stopnia podstawowego stwierdzona przez organ nadrzędny kwalifikuje do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Kierując się charakterem i zakresem tej wadliwości oraz jej wpływem na rozstrzygnięcie l instancji - organ decyduje, czy w rozpatrywanej sprawie wystarczające będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w oparciu o dyspozycję art. 136 k.p.a. lub też czy niezbędne będzie skorzystanie z kompetencji kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ l instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy proceduralne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1997 r. sygn. akt l SA/Po 1237/96).

Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu l instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencję merytoryczno-reformacyjne. Zgodnie z treścią

13

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w części i tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Decyzja kasacyjna nie może zostać podjęta w innych sytuacjach niż wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji organu l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu - jak już wcześniej wskazano - okoliczności uzasadniającej zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie zaszły. Należy również zwrócić uwagę, że jeżeli organ pierwszej instancji wadliwie uzasadnił rozstrzygnięcie, które w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowe, organ odwoławczy nie może tylko z tego powodu uchylić takiej decyzji. Na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zatem utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, pomimo wadliwości jego uzasadnienia. Uchybienie polegające na wadliwości uzasadnienia musi być jednak usunięte przez organ odwoławczy.

W kontekście powyższych uwag, w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było w granicach swoich kompetencji ocenić sprawę merytorycznie, w tym również rozważyć okoliczność odmowy "poddania się badaniom przez wnioskodawczynię, która - starając się o przyznanie pomocy - na podstawie art. 4 ustawy zobowiązana jest do współdziałania z organem w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej", podkreśloną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Należy podkreślić, iż wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Postępowanie przed organem odwoławczym ma reformatoryjny charakter. Oznacza to, że organ odwoławczy może naprawić błędy popełnione przez organ l instancji (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt l OSK 1281/06).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.