Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 312/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
article: § 13zi
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 maja 2022 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor L. Oddziału ARIM, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania K. T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. L. (dalej jako Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, organ I instancji) z dnia 9 lutego 2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

K. T. (dalej jako wnioskodawca, Koło Gospodyń Wiejskich, strona skarżąca) złożyło w dniu 24 sierpnia 2021 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na realizacją w terminie do 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19. We wniosku wskazano jako planowane na dzień 5 września 2021 r. miejsce wydarzenia – T. ul. św. A..

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na mocy §13zi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.) – dalej jako rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r., przyznał wnioskodawcy pomoc finansową w kwocie 8.000 zł na realizację inicjatywy dotyczącej organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19.

W dniu 29 września 2021 r. do organu I instancji wpłynęło sprawozdanie Koła Gospodyń Wiejskich wraz z załącznikami z realizacji wydarzenia zorganizowanego w dniu 5 września 2021 r.

W dniu 8 listopada 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał informację o braku akceptacji powyższego sprawozdania. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że w tym samym dniu (5 września 2021 r.) i w tym samym miejscu (T. ul. św. A.) chęć zorganizowania wydarzenia mającego celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID została również zgłoszona przez inny podmiot ubiegający się o przyznanie tej pomocy. W sytuacji zaś, gdy kilku współorganizatorów (kilka kół gospodyń wiejskich) realizuje de facto wspólne wydarzenie w jednym miejscu i czasie i jednym punkcie szczepień, to nawet jeżeli koła wskażą osobną realizację aktywności, to postępują wbrew przepisom warunku organizacji wydarzenia i otrzymania kwoty pomocy w wysokości 8000 zł.

Następnie zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2021 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej i decyzją z dnia 9 lutego 2022 r. ustalił Kołu Gospodyń Wiejskich w T. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla kół gospodyń wiejskich na realizację w terminie do 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 w wysokości 8.000 zł.

Od powyższej decyzji Koło Gospodyń Wiejskich wniosło odwołanie.

Dyrektor L. Oddziału ARIM, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności prowadzone jest w oparciu o art. 29 ust. 1, 1c i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i jest to samodzielne postępowanie administracyjne. Wyjaśnił, że płatności nienależne to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Ustalenie, że dokonano wypłaty płatności z uchybieniem któregokolwiek z warunków jej przyznania, oznacza nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu, jako płatności nienależnej należy dochodzić.

W ocenie organu odwoławczego zorganizowanie w dniu 5 września 2021 r., w jednym miejscu i w jednym czasie, w T. wydarzenia jednocześnie przez 2 Koła Gospodyń Wiejskich narusza § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego, aby uzyskać dofinansowanie, koło gospodyń wiejskich musiało być organizatorem wydarzenia i spełnić wszystkie niezbędne wymogi wynikające z przepisów prawa. W sytuacji, gdy kilku współorganizatorów (kilka kół gospodyń wiejskich) realizuje de facto wspólne wydarzenie w jednym miejscu i czasie oraz w jednym wspólnym punkcie szczepień, to nawet jeżeli koła wskażą osobno realizację aktywności, to nie zostaną spełnione warunki otrzymania pomocy finansowej, na postawie powołanego rozporządzenia. W takiej sytuacji otrzymana pomoc w wysokości 8.000 zł podlega zwrotowi.

Organ odwoławczy zauważył również, że wspólna organizacja jednego wydarzenia, w jednym miejscu i czasie oraz stworzenie możliwości zaszczepienia się w jednym punkcie szczepień nie zapewnia w sposób efektywny i racjonalny realizacji celu określonego w § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., jakim jest wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przepisu art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, ze zm.), dalej jako u.f.p., wspólne organizowanie wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 należało uznać za niewystarczające, nieefektywne oraz nieuzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Koło Gospodyń Wiejskich zaskarżyło decyzję Dyrektora L. Oddziału ARIM w całości i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, jak również o zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej jako k.p.a., poprzez nierzetelne zebranie w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji nie oparcie rozstrzygnięcia na podstawie rozważenia całokształtu materiału dowodowego, który należało wziąć pod uwagę przez organy wydające decyzję w niniejszej sprawie.

- naruszenie art. 29 ust. 1,1c pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z § 13zi ust. 22 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do nienależnego pobrania przez stronę skarżącą środków finansowych pochodzących ze środków krajowych, o których mowa w art. 29 ust. 1, 1c pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

- naruszenie § 13zi ust.22 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że strona skarżąca nie zorganizowała wydarzenia o którym mowa ust.1 pkt 1.

W uzasadnieniu zarzutów Koło Gospodyń Wiejskich wskazywało, że w dniu 5 września 2021 r. zorganizowało wydarzenie mające celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19.W związku z tym w dniu 1 września 2021r. zawarło umowę z Samodzielnym Publicznym Zespołem Opieki Zdrowotnej w T. L. o zapewnienie usług medycznych w zakresie wykonywania szczepień ochronnych przeciwko COVID -19 u pacjentów indywidualnych. Uzasadniało, że podczas wydarzenia strona skarżąca zorganizowała cztery aktywności: atrakcje dla dzieci - wynajem dmuchawców, strefę gastronomiczną (do tego celu zakupiono usługę cateringową), warsztaty rękodzielnicze- szkatułki mixmediowe i występy artystyczne - pokaz teatru ognia i poniosło wszystkie związane z tym koszty. W ocenie strony skarżącej spełniono warunki, o których mowa w § 13zi rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r.

W ocenie Koła Gospodyń Wiejskich pomimo dwóch organizatorów wydarzenia nie miały miejsca w jednym czasie. Drugi organizator - Koło Gospodyń Wiejskich w Ł. - zawało oddzielną umowę z SP ZOZ na świadczenie usług medycznych w zakresie wykonywania szczepień ochronnych przeciwko COVID-19. Atrakcje przygotowane przez oba koła oraz dane osób zaszczepionych nie pokrywały się.

W ocenie strony skarżącej zastosowana przez organy interpretacja rozszerzająca § 13zi ust. 22 rozporządzenia z dnia 25 stycznia 2015 r. jest nieuprawniona i sprzeczna z celem rozporządzenia, a brak niezbędnych ustaleń w zakresie ilości osób zaszczepionych przy współpracy każdego z kół świadczy natomiast o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z raportu Departamentu Wsparcia Krajowego ARiMR, sporządzonego w oparciu o dane NFZ, podczas wydarzenia zorganizowanego w dniu [...] przez jednocześnie 2 kola gospodyń wiejskich zaszczepione zostały jedynie 4 osoby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2).

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, w ocenie sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sprawa zwrotu pobranych środków pieniężnych jest załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego.

Podstawę normatywną w tym zakresie stanowi art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.), dalej jako ustawa o ARiMR. Na dzień pojmowania rozstrzygnięcia przez organ I instancji art. 29 ust. 1 stanowił, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Przepis ten od 29 marca 2022 r. uległ zamianie na mocy art. 1 ustawy z dnia 24 lutego 2022 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022, poz. 646). Na dzień wydania zaskarżonej decyzji art. 29 ust. 1 stanowi, że środki publiczne:

1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowe, przeznaczone na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków.

Ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1c). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2).

Z treści wyżej wymienionych przepisów ustawy o ARiMR wynika zatem wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Pojęcie nienależnych płatności jest szerokie i obejmuje swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych. Płatności nienależne to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, także wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli sytuacje, w których stwierdzono nawet po przyznaniu płatności jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu wnioskodawcy, które wpłynęły na ocenę przyznania wnioskowanej płatności.

Należy podkreślić, że ustawodawca na mocy art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunki i tryb udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych. Ustawodawca wskazał wyraźnie, że określając zakres i sposób realizacji zadań, organ upoważniony ma mieć na względzie priorytet polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a ściślej mówiąc przepis § 13zi. Przepis ten został dodany do przedmiotowego rozporządzenia przez § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lipca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1311) z dniem 23 lipca 2021 r.

Jak stanowi § 13zi ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., w 2021 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, kołom gospodyń wiejskich wpisanym do Krajowego Rejestru Kół Gospodyń Wiejskich, o którym mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 165 i 1240), zwanym dalej "kołami gospodyń wiejskich":

1) na realizację w terminie do dnia 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, zwanego dalej "wydarzeniem", na które wstęp jest bezpłatny i które nie może trwać dłużej niż 3 dni;

2) z tytułu zaszczepienia przeciwko COVID-19 po raz pierwszy co najmniej 100 osób w trakcie wydarzenia (premia);

3) z tytułu zorganizowania wydarzenia, podczas którego zaszczepiono po raz pierwszy przeciwko COVID-19 największą liczbę osób i nie mniej niż 100 osób (dodatkowa premia).

Pomoc finansowa na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, ma charakter pomocy de minimis i jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis oraz z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (§ 13zi ust. 3).

Jak stanowi § 13zi ust. 4 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., pomoc finansowa na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest przyznawana:

1) na wniosek koła gospodyń wiejskich złożony do dnia 15 września 2021 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej;

2) w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na siedzibę koła gospodyń wiejskich.

Koło gospodyń wiejskich może złożyć nie więcej niż trzy wnioski, o których mowa w ust. 4 pkt 1, przy czym kolejny wniosek może zostać złożony po akceptacji przez kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na siedzibę koła gospodyń wiejskich sprawozdania z wydarzenia na podstawie ust. 19 (§ 13zi ust. 5).

Wymogi co do treści wniosku zostały określone w § 13zi ust. 10 pkt 1-7.

Jak stanowi z kolei § 13zi ust. 12 przedmiotowego rozporządzenia, w ramach realizacji wydarzenia koło gospodyń wiejskich zapewnia co najmniej trzy z następujących aktywności:1) oprawę muzyczną; 2) występy artystyczne; 3) strefę gastronomiczną; 4) pokazy ratownictwa medycznego; 5) strefę dla dzieci; 6) zawody sportowe; 7) ekspozycję i degustację wyrobów kół gospodyń wiejskich; 8) pokazy rękodzieła ludowego; 9) warsztaty i szkolenia; 10) upominki dla osób zaszczepionych w trakcie wydarzenia.

Zgodnie z § 13zi ust. 13, wysokość pomocy finansowej na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, wynosi 8000 zł na jedno wydarzenie.

Obok podstawowej pomocy finansowej w wysokości 8000 zł, istnieje możliwość wypłaty premii i dodatkowej premii, jeżeli są spełnione przesłanki ich wypłaty (§ 13zi ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 14 ).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy – w związku ze współorganizacją przez 2 Koła Gospodyń Wiejskich z: T. i Ł. w tym samym miejscu i czasie, w dniu [...], wydarzenia, w ramach którego zapewniono możliwość szczepienia przeciwko COVID-19 – w jednym punkcie sczepień przez 5 godzin (okoliczność bezsporna) - K. T. było podmiotem uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej na realizację wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19. W konsekwencji, czy organy ARiMR prawidłowo uznały, że przyznana pomoc w wysokości 8.000 zł stanowi płatność nienależną.

W ocenie sądu, przystępując do wykładni przepisu § 13zi rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., należy stwierdzić, że w zasadzie każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni po to, aby ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Pierwszorzędną jest wykładnia językowa. Jednak w procesie interpretacji prawa należy również sięgnąć także do innych metod, które pozwolą również na weryfikację skutków wykładni językowej. Nauka prawa i orzecznictwo stoją na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważyliśmy również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21).

W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno więc ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik.

Zatem dokonując wykładni § 13zi rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., należy jej dokonywać w pierwszej kolejności na podstawie wykładni językowej, jednakże przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej, mając przy tym na uwadze założenia leżące u podstaw wprowadzenia do obrotu prawnego przepisów rozporządzenia.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, założeniem wprowadzonej z dniem 23 lipca 2021 r. regulacji - przepisu § 13zi rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. - mając na uwadze zakreślony tym przepisem cel - było zwiększenie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 dla społeczności wiejskiej poprzez skierowanie wsparcia finansowego do ściśle określnego podmiotu. Taka formuła przepisu nie nasuwa wątpliwości co do intencji prawodawcy gdy ma się na uwadze § 2 ust. 1 pkt.6 powołanego rozporządzenia, gdyż z jego treści w samej rzeczy wynika że Agencja ma udzielać pomocy na realizację zadań wynikające z polityki państwa. Strategia państwa w zakresie szczepień przeciw COVID-19 przedstawiona została w dokumencie Narodowy Program Szczepień z grudnia 2020 r. według którego jednym z istotnych celi zaprezentowanych w programie jest powszechność i dostępności szczepień.

Przypomnieć należy, że warunkiem uzyskania pomocy jak wynika z regulacji § 13zi ust. 1 pkt 1 było:

1) złożenie wniosku przez Koło Gospodyń Wiejskich, a więc jak wynika z ustawy z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich (Dz.U. z 2021 r., poz. 2256) samorządną społeczną organizacją mieszkańców wsi, wspierającą rozwój przedsiębiorczości na wsi i aktywnie działającą na rzecz środowisk wiejskich, która reprezentuje interesy i działa na rzecz poprawy sytuacji społeczno-zawodowej kobiet wiejskich oraz ich rodzin, a także wspiera wszechstronny rozwój terenów wiejskich (art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy);

2) zorganizowanie do 30 września 2021 r. bezpłatnego i nietrwającego dłużej niż 3 dni wydarzenia umożlwiającego lokalnej społeczności szczepienie przeciwko COVID-19.

Dokonując analizy tego przepisu, zdaniem sądu, nie ma wątpliwości, że pomoc finansowa na realizację wydarzenia w nim wymienionego adresowana jest do indywidualnego koła gospodyń wiejskich. Skoro prawodawca nie podał definicji zwrotu "lokalna społeczność" użytego w tym przepisie, należy zatem zastosować wykładnię językową. Według Słownika wyrazów bliskoznacznych pod redakcją Mirosławy Bańko – Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007 r. (str. 746) synonimami pojęcia "społeczność" są: "ogół", "zbiór ludzi", "kościół", "mikrospołeczność", "mniejszość" (narodowa, etniczna), "wspólnota". Zgodnie zaś ze Słownikiem języka polskiego – Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1981 r. (tom III, str. 296) pojęcie społeczność to: "ludzie poszczególnych środowisk zawodowych, społecznych, środowisko".

Z kolei, zgodnie ze Słownikiem wyrazów bliskoznacznych pod redakcją Mirosławy Bańko – Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007 r. (str. 335) wyrazem bliskoznacznym do wyrazu "lokalny", jest wyraz "miejscowy". Natomiast za Słownikiem języka polskiego – Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1981 r. (tom II , str. 51 ) należy powtórzyć, że pojęcie "lokalny" to: "właściwy danemu miejscu, ograniczony do danego miejsca; miejscowy".

Na gruncie 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., pojęcie "lokalna społeczność" oznacza zatem społeczność konkretnej wsi, w której działa koło gospodyń wiejskich. Potwierdzają to również zapisy ustawy o kołach gospodyń wiejskich. W myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy terenem działalności koła gospodyń wiejskich może być jedna bądź więcej wsi (tu decydują postanowienia statutu).

Powyższe świadczy, że celem tej normy prawnej było umożliwienie zorganizowania samodzielnie całego szeregu inicjatyw (wydarzeń) przez wskazany przez prawodawcę podmiot, które miały umożliwić, a wręcz, rozszerzyć/zwiększyć społeczności lokalnej dostępność do szczepień.

Mając zaś na względzie wykładnię systemową wewnętrzną i wykładnię celowościową prawidłowe jest rozumienia tego przepisu w sposób zaprezentowany powyżej, tym bardziej, że z przytoczonej regulacji § 13zi ust. 5 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. wynika, że koło gospodyń wiejskich może złożyć nie więcej niż trzy wnioski, przy czym kolejny wniosek może zostać złożony tylko i wyłącznie po akceptacji sprawozdania z poprzedniego wydarzenia. Ponadto na takie jedno wydarzenie przysługuje pomoc w wysokości 8.000 zł (§ 13zi ust. 13 powołanego rozporządzenia).

Z kolei z regulacji § 13zi ust. 10 pkt 6 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. wynika, że integralnymi elementami wydarzenia są:

- zapewnienie w trakcie wydarzenia możliwości szczepienia przeciwko COVID-19 przez co najmniej 5 godzin dziennie, na podstawie umowy zawartej z punktem szczepień, oraz - w przypadku szczepionek dwudawkowych - zapewnienia szczepienia przeciwko COVID-19 drugą dawką;

- przeprowadzenie kampanii informacyjnej w mediach lokalnych lub społecznościowych lub za pośrednictwem ogłoszeń o wydarzeniu;

- zapewnienie w trakcie wydarzenia co najmniej trzech aktywności, o których mowa w ust. 12;

- przedłożenie sprawozdania z wydarzenia w terminie 30 dni od dnia zakończenia tego wydarzenia.

W ocenie Sądu powołane przez organy argumenty są przekonujące, że w sytuacji gdy kilka kół gospodyń wiejskich realizuje wspólne wydarzenie w jednym miejscu i czasie oraz w jednym wspólnym punkcie szczepień, to nawet jeżeli każde z kół wskaże osobno realizację 3 aktywności, o których mowa § 13zi ust. 12, co jest tylko jednym z warunków uzyskania pomocy, to nie można mówić, że został zrealizowany cel wsparcia lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19. Nie można uznać, że jedno wspólne zdarzenie dostatecznie promuje sczepienia przeciwko Covid-19 wśród społeczności wiejskiej, a zatem, że zostały spełnione wszystkie pozostałe przesłanki tej normy prawnej (skierowanie i zwiększenie dostępności szczepienia przeciwko COVID-19 lokalnej społeczności) uzasadniające przyznanie pomocy. Skoro Koło Gospodyń Wiejskich wpisało siebie we wniosku jako organizatora, to znaczy że to ono samodzielnie (a więc osobiście, oddzielnie, samemu) zobowiązało się do zorganizowania konkretnego wydarzenia, a nie do jego współzorganizowania, czy uczestnictwa w nim.

Na odmienną ocenę poczynionych przez organ ustaleń nie ma wpływu również okoliczność zawarcia przez każde z kół oddzielnej umowy o zapewnieniu usług medycznych w zakresie wykonywania szczepień. Dodać tylko należy, co sądowi wiadome jest z urzędu, że w każdej z tych umów czas szczepień określony został w tym samym przedziale czasowym (od godz. 12:00- do godz. 17:00).

Podnieść przy tym należy, że spełnienie celu wsparcia lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, nie można wbrew stanowisku skargi utożsamiać z efektami przeprowadzonej inicjatywy, a więc z ilością zaszczepionych osób. Celem było wsparcie danej społeczności w zakresie dostępności do szczepień, a więc najogólniej mówiąc dotarcie z możliwością zaszczepienia do jak największej liczby mieszkańców poszczególnych wsi, na terenie których działają koła gospodyń wiejskich, gdyż mieszkańcy terenów wiejskich nie mają tak dogodnych warunków dotarcia do (i wyboru) punktu szczepień jak mieszkańcy miast.

Powyższe stanowisko potwierdzają regulacje § 13zi ust. 1 i ust. 13 i 14 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. zgodnie z którymi istniała możliwość wypłaty premii i premii dodatkowej obok podstawowej pomocy finansowej w wysokości 8.000 zł, jeżeli zostały spełnione przesłanki ich wypłaty określone w ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 14). Przepis § 13zi ust. 13 nie zawiera wskaźników jakie miałyby być osiągnięte dla podstawowej formy wsparcia (8.000 zł) poza wyżej wymienionymi wymogami formalnymi. Odmiennie rzecz się ma w przypadku wypłaty premii i premii dodatkowej. W niniejszej sprawie strona skarżąca z tych dodatkowych instrumentów nie korzystała. Dlatego też niezasadne jest czynienie zarzutu organom, co do braku ustaleń w tym zakresie przy podstawowej formie wsparcia.

Zgodnie z § 13zi ust. 16 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. koło gospodyń wiejskich, które otrzymało pomoc finansową na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest obowiązane dostarczyć kierownikowi biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na siedzibę tego koła, w terminie 30 dni od dnia zakończenia wydarzenia, sprawozdanie z tego wydarzenia sporządzone na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.

Wymogi formalne, jakie powinno spełniać sprawozdanie określone zostały w ust. 17 i 18 § 13zi rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. Sprawozdanie, o którym mowa w ust. 16, zawiera:

1) datę i miejsce przeprowadzenia wydarzenia;

2) wskazanie zrealizowanych aktywności, o których mowa w ust. 12;

3) opis przeprowadzonej kampanii informacyjnej.

Zgodnie z § 13zi ust. 18 przedmiotowego rozporządzenia do sprawozdania, o którym mowa w ust. 16, dołącza się:

1) kopię umowy zawartej między kołem gospodyń wiejskich a punktem szczepień dotyczącej wykonania na wydarzeniu szczepień przeciwko COVID-19 przez co najmniej 5 godzin dziennie, a w przypadku szczepionek dwudawkowych - zapewnienia szczepienia przeciwko COVID-19 drugą dawką;

2) materiały dokumentujące przeprowadzenie kampanii informacyjnej w mediach lokalnych lub społecznościowych lub za pośrednictwem ogłoszeń o wydarzeniu;

3) materiały dokumentujące zrealizowanie aktywności podczas wydarzenia.

Jak stanowi § 13zi ust. 19 przedmiotowego rozporządzenia, kierownik biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na siedzibę koła gospodyń wiejskich akceptuje sprawozdanie, o którym mowa w ust. 16, jeżeli spełnia ono wymagania określone w ust. 17 i 18, w terminie 7 dni od dnia jego dostarczenia. Kierownik biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na siedzibę koła gospodyń wiejskich akceptuje sprawozdanie, o którym mowa w ust. 16, przez umieszczenie na sprawozdaniu adnotacji o jego akceptacji, o czym niezwłocznie informuje koło gospodyń wiejskich (§ 13zi ust. 20). W przypadku braku akceptacji sprawozdania, o którym mowa w ust. 16, kierownik biura powiatowego Agencji informuje na piśmie koło gospodyń wiejskich o odmowie akceptacji sprawozdania z podaniem przyczyny tej odmowy (§ 13zi ust. 21).

Okoliczność zaakceptowania lub niezaakceptowania sprawozdania (§ 13zi ust. 19 i 20) nie przesądza zatem w żaden sposób o prawidłowości pobrania środków publicznych. Akceptacja sprawozdania czy jej brak ze swej istoty ma w zasadzie charakter techniczny. Polega na umieszczeniu na sprawozdaniu stosownej adnotacji po uprzednim skontrolowaniu, czy spełnia ono wymogi formalne z ust. 17 i 18.

Obowiązek ustalenia czy środki publiczne zostały rozdysponowane w sposób prawidłowy determinuje przepis art. 29 ustawy o ARiMR oraz § 13zi ust. 22 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., zgodnie z którym, pomoc finansowa na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, podlega zwrotowi na rachunek Agencji w całości w przypadku:

1) niezorganizowania wydarzenia przez koło gospodyń wiejskich lub

2) nieprzedłożenia w terminie sprawozdania, o którym mowa w ust. 16, lub

3) gdy sprawozdanie nie zawiera wszystkich elementów określonych w ust. 17, lub

4) gdy koło gospodyń wiejskich nie przedłoży dokumentów określonych w ust. 18, lub

5) gdy koło gospodyń wiejskich nie udokumentuje realizacji co najmniej trzech aktywności, o których mowa w ust. 12.

Jak już podniesiono ustalenie czy mamy do czynienia z płatnościami nienależnymi dotyczy sytuacji, w których stwierdzono nawet po przyznaniu płatności jakiekolwiek nieprawidłowości po stronie wnioskodawcy, które wpłynęły na ocenę zasadności przyznania danej płatności. W postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności lub płatności pobranych w nadmiernej wysokości organy administracji nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach natury faktycznej i prawnej.

Zdaniem sądu nie było błędem organów odwołanie się do argumentu, że taka forma organizacji wydarzenia w T. nie mogła zrealizować celu określonego w § 13zi ust.1 pkt 1 rozporządzenia, tj. zintensyfikowania dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 dla lokalnej społeczności poprzez zwielokrotnienie wydarzeń, na których można się zaszczepić bez większego wysiłku. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organów, że zaistniała podstawa do zwrotu pobranych nienależnie środków publicznych, o jakiej mowa w § 13zi ust. 22 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., w sytuacji gdy strona skarżąca samodzielnie danego wydarzenia nie zorganizowała.

Wspólne organizowanie wydarzenia przez kilka Kół Gospodyń Wiejskich w tym samym miejscu (T. ul. św. A.) i w tym samym czasie (jeden punkt szczepień czynny od godz.12 do godz. 17.00) jest niewystarczające do realizacji celu jakim jest wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19. Trafnie również zauważa organ odwoławczy, że wspólne organizowanie wydarzenia, w tym przypadku, mając na uwadze cel jakiemu takie wydarzenia miało służyć pozostaje w sprzeczności z zasadami wydatkowania środków publicznych, zwłaszcza z zasadą celowości i efektywności (zob. art. 44 ust. 3 pkt. 1 u.f.p.). Celowość dokonywania wydatków oznacza optymalizację zastosowanych metod i środków, ich adekwatności dla osiągnięcia założonych celów oraz przyjętych kryteriów oceny realizacji celów i zadań. Efektywność oznacza zaś maksymalizację rezultatu działania.

Podsumowując wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Organy zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, działając w granicach swobodnej oceny dowodów. Jeszcze raz należy podkreślić, że w świetle regulacji art. 145 § 1 p.p.s.a. naruszenie przez organ przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, czyli taki, że gdyby do naruszenia nie doszło wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie, w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, jest prawidłowa i znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i jest wyczerpujące. Organ wyjaśnił stronie skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i odniósł się do faktów istotnych dla jej wyniku. Odmienna od oczekiwań strony skarżącej ocena materiału dowodowego nie stanowi o naruszeniu przez organ przepisów postępowania.

Wbrew zarzutom skargi, zdaniem sądu, uzasadnienia rozstrzygnięć organów obydwu instancji są wystarczająco przekonujące i oparte na prawidłowym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i stanu prawnego sprawy. Decyzje nie naruszają zasad ochrony zaufania, przekonywania czy prawdy obiektywnej.

Wobec zatem bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które sąd miał obowiązek uwzględniać z urzędu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.