Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 572/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Barbara Kołodziejczak-Osetek, Protokolant Agnieszka Grundas, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Bk 359/05 w sprawie ze skargi Gminy Miasta T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrot tytułu wykonawczego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Miasta T. kwotę 120 ( sto dwadzieścia) złotych na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt: I SA/Bk 359/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy Miasta T. - Miejski Zarząd Dróg w T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu wyroku opisując dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniono, że postanowieniem z dnia [...], nr [..], Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., działając na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 2 § 1 pkt 5 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie u.p.e.a. - zwrócił Miejskiemu Zarządowi Dróg w T. tytuł wykonawczy z dnia [...], nr [...]. W ocenie organu pierwszej instancji wskazana w tytule wykonawczym należność nie wynika wprost z mocy prawa, ponieważ ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) - zwana dalej w skrócie u.d.p. nie precyzuje na kogo (właściciela, czy użytkownika) nakładana jest kara pieniężna. Jego zdaniem, jeżeli z przepisu prawa nie wynika wprost, kto jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia należności, ani w jakim terminie należność ta ma zostać uregulowana, to brak jest podstaw do kierowania tytułu wykonawczego obejmującego kary pieniężne do egzekucji.

Dyrektor Izby Skarbowej w Białymstoku postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta T. - Miejskiego Zarządu Dróg w T., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że ze względu na nieokreślenie w przepisach ustawy o drogach publicznych podmiotu zobowiązanego do uiszczenia wskazanej w tytule wykonawczym kary oraz terminu jej uiszczania należało uznać, że egzekucja tej należności jest niedopuszczalna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] Gmina Miasta T. - Miejski Zarząd Dróg w T. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 2a, ust. 2b i art. 20 pkt 8 u.d.p. - oraz art. 2 i art. 3 § 1 u.p.e.a., poprzez uznanie, że kara pieniężna za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych nie może być poddana egzekucji administracyjnej, ponieważ nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani powszechnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego nie stanowiły i nie stanowią podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty kary pieniężnej za nieuiszczenie opłat za parkowanie na drogach publicznych, stąd też należy uznać, że uiszczenie przedmiotowej kary należy do obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa. Jego zdaniem aktem prawnym, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. i na mocy którego poddano egzekucji administracyjnej przedmiotową należność jest ustawa o drogach publicznych. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie cywilnym (art. 140) osobą, która może swobodnie rozporządzać rzeczą (samochodem), jest jego właściciel i on odpowiada za czynności i działania wykonywane tym samochodem, w tym zajmowanie miejsca na parkingu, a jeżeli właściciel nie rozporządzał samochodem w określonym miejscu i czasie, to winien wskazać osobę, której udostępnił samochód i udokumentować ten fakt formalnie. Dodała, że na zasadach określonych w art. 336 Kodeksu cywilnego, karą pieniężną można obciążyć także osobę dysponującą samochodem w określonym miejscu i czasie jako posiadacza. Na potwierdzenie swojej tezy skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt: I SA/Po 1852/96.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niezapłacenie opłaty za parkowanie pojazdu na drodze publicznej niewątpliwie dawało skarżącemu w świetle art. 2 u.p.e.a. podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 20 pkt 8 u.d.p. do kompetencji zarządcy drogi należy m.in. pobieranie opłat i kar pieniężnych. Nie jest to jednakże równoznaczne z dopuszczalnością podjęcia egzekucji administracyjnej na podstawie takiego tytułu wykonawczego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa o drogach publicznych nie określa podmiotu, na który nakładana jest kara pieniężna. Zatem nie wiadomo, czy ma ona zostać nałożona na właściciela pojazdu, który parkował przy drodze publicznej nie wnosząc stosownej opłaty, czy też na użytkownika takiego pojazdu. W sytuacji, kiedy kierujący pojazdem nie jest jego właścicielem tytuł wykonawczy należy jego zdaniem wystawić na użytkownika samochodu. Właściciel powinien jednak wskazać osobę, która kierowała pojazdem, aby umożliwić skierowanie egzekucji na kierującego pojazdem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt: I SA/Po 1852/96 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 12 lutego 1998 r., sygn. akt: I SA/Po 876/97). W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy został wydany na właściciela pojazdu. Nie bez znaczenia w ocenie Sądu było, że właściciel przedmiotowego samochodu nie został pouczony, iż może wskazać osobę kierującą, jeżeli sam nią nie był. Brak było takiego pouczenia w upomnieniu skierowanym przez skarżącego do Z. S.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ze względu na nieuściślenie w ustawie o drogach publicznych podmiotu, który ma być zobowiązany do uiszczenia kary za nieuregulowanie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego na drodze publicznej oraz niewskazanie terminu, w jakim kara ta miała być uiszczona nie można uznać, że należności z tego tytułu powstały z mocy prawa. Brak określenia przez ustawę terminu spełnienia zobowiązania uniemożliwia zdaniem Sądu stwierdzenie, że zobowiązany uchyla się od zapłaty kary. Ponadto obowiązek ten powstał dopiero z chwilą nałożenia kary przez zarząd drogi (Gminę Miasto - T. Miejski Zarząd Dróg w T.), po uprzednim ustaleniu, że przedmiotowa opłata nie została przez zobowiązanego uiszczona. Przepis art. 13 ust. 2a u.d.p., w stanie prawnym obowiązującym na dzień 3 lipca 2003 r. nie obliguje wprost do regulowania kar pieniężnych. Przewiduje jedynie możliwość ich pobierania przez właściwe organy, w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za parkowanie na drodze publicznej.

Mając na uwadze okoliczność, że określona w tytule wykonawczym kara pieniężna nie została nałożona w drodze decyzji administracyjnej oraz obowiązek jej uiszczenia nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu jej przymusowego ściągnięcia.

Zwrócił również uwagę, że w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 13 ust. 4 u.d.p. z art. 217 Konstytucji RP w zakresie dotyczącym upoważnienia Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat oraz § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608).

W skardze kasacyjnej Gmina Miasta T. - Miejski Zarząd Dróg, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 2a, ust. 2b i art. 20 pkt 8 u.d.p. oraz art. 2 i art. 3 § 1 u.p.e.a.

Podnosząc naruszenie tych przepisów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji - przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu strona skarżąca powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt: FSK 2580/04, wywiodła, że podmiotem zobowiązanym do poniesienia kary za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach jest osoba korzystająca z dróg publicznych. Ponadto stwierdziła, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu 3 lipca 2003 r. obowiązek ten wynikał bezpośrednio z przepisów prawa. W okresie tym nie obowiązywały bowiem przepisy przewidujące postępowanie, w wyniku którego właściwy organ władzy publicznej dokonywałby wymiaru kary za nieuiszczenie opłat drogowych w trybie decyzji lub postanowienia.

Wobec powyższego zdaniem strony skarżącej podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej był przepis art. 3 § 1 u.p.e.a. Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynikało bowiem bezpośrednio z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Białymstoku wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należało przypomnieć, że stosownie do art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.p.s.a.) skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Należy przede wszystkim wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie wnoszącego tę skargę, został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Z kolei przepis art. 174 p.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne:

naruszenie (przez sąd - art. 174 § 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

naruszenie (przez sąd) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2000 r., sygn. akt: IV CKN 1518/00, publ. OSNC 2001, nr 3, poz. 39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, niepubl.). Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którymi - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd i uzasadnieniu zarzutów ich naruszenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2001 r., sygn. akt: IV CKN 1595/00, "Lex" nr 53119). Wymaganie określenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie obejmuje wskazanie, które przepisy - oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu, litery) ustawy - zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało (na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu), a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt: GSK 639/04, publ. ONSAiWSA 2005, nr 2(5), poz. 39 wraz z powołanym w nim orzecznictwem Sądu Najwyższego). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca wymogom ustawowym w zakresie określenia podstaw i ich uzasadnienia zawiera istotny brak, ponieważ uniemożliwia sądowi ocenę zasadności tego środka zaskarżenia.

Wysokie wymagania stawiane skardze kasacyjnej przewidziane w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) korespondują ustanowieniem przymusu adwokacko-radcowskiego, a w sprawach obowiązków podatkowych dodatkowo obejmującego doradców podatkowych, do sporządzenia takiej skargi (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Przymus ten ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego, ponieważ od adwokata (radcy prawnego) można oczekiwać (i egzekwować) podstawowej znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym.

Po tych wstępnych ustaleniach dotyczących wymogów stawianych skardze kasacyjnej należało stwierdzić, iż sporządzona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna im nie sprostała.

Podniesiono w niej wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 13 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 2a i 2b oraz art. 20 pkt 8 u.d.p., a także art. 2 i art. 3 § 1 u.p.e.a.

Sformułowany w ten sposób zarzut nie mógł doprowadzić do podważenia wyrażonej w zaskarżonym wyroku oceny o zgodności z prawem postanowienia odwoławczego organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi z powodu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej kary pieniężnej za postój w płatnej strefie parkowania i to z kilku powodów:

po pierwsze - wbrew wymogom ustalonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie wykazano precyzyjnie postaci naruszenia tych przepisów. Należało przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozważeniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 245-246 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 328-329).

W tym wypadku wskazanie, iż do naruszenia przepisów prawa materialnego doszło (z tych samych powodów) na skutek ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania uniemożliwia sądowi odwoławczemu zbadanie trafności tych zarzutów.

po drugie - odwołując się do podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano przepisy postępowania (art. 2 i art. 3 § 1 u.p.e.a.). Nawet gdyby przyjąć, dopuszczalność rozważenia tego zarzutu to i tak nie odpowiadał on wymogom wynikającym z omówionych na wstępie przepisów art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a.

Należało wyjaśnić, iż zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona powinna wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy ponownie podkreślić, iż naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa skargi kasacyjnej dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej (w tym wypadku organami egzekucyjnymi). Należało przypomnieć, że Sąd, który wydał zaskarżony wyrok działał na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), a ocenę o braku podstaw do uwzględnienia skargi oparł na podstawie art. 151 tej ustawy.

po trzecie - autorowi skargi kasacyjnej uszedł uwadze fakt, iż podstawę wydania postanowień o zwrocie tytułu wykonawczego przez organy egzekucyjne obu instancji stanowił przepis art. 29 § 2 u.p.e.a. Przedmiotem badania w postępowaniu sądowoadministracyjnym była przede wszystkim ocena zgodności z tym przepisem zaskarżonego postanowienia. Ocena ta następowała ze względu na kryteria określone w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przy zastosowaniu środków określonych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Żaden z tych przepisów nie znalazł się w podstawach skargi kasacyjnej uniemożliwiając tym samym zweryfikowanie oceny opartej o ich treść wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

po czwarte - brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania w tym wypadku uniemożliwiał weryfikację wyrażonej w zaskarżonym wyroku oceny o zgodności z prawem postanowienia odwoławczego organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi. Dostatecznej podstawy w tym zakresie nie stanowiło odwołanie się do przepisów ustawy - Prawo o drogach publicznych (p.d.p.). Zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł być rozpatrywany w oderwaniu od przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 2 § 1 pkt 2 i 5, art. 3 § 1, a przede wszystkim art. 29 § 2) oraz przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

po piąte - oceniając zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, iż nie doszło do ich naruszenia w sprawie. Przepisy te w brzmieniu obowiązującym na dzień 3 lipca 2003 r. (data parkowania pojazdu w strefie parkowania) nie obligowały wprost do regulowania kar pieniężnych. Przepis art. 13 ust. 2a u.d.p. przewidywał jedynie możliwość pobierania przez właściwe organy kary pieniężnej, w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za parkowanie na drodze publicznej. Szczegółowe zasady wprowadzenia tych opłat uregulowane zostały w akcie wykonawczym wydanym na podstawie delegacji udzielonej Radzie Ministrów w art. 13 ust. 4 u.d.p. Przepis ten został jednak zakwestionowany jako niezgodny z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. P 6/02, publ. OTK-A 2002, nr 9, poz. 91. Analiza tych przepisów prowadziła do trafnych wniosków przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu 3 lipca 2003 r. brak było podstaw do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego ściągnięcia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13 ust. 2a u.d.p. Oceny tej nie podważono w drodze odpowiednio sformułowanego zarzutu.

Z przedstawionych powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).