Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 536/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 152 ust. 1,  art. 154 ust. 1, 3, 4, 6 i 8, art. 73 § 1 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25, art. 148 ust. 2 pkt 2 , art. 147, art. 95d ust. 1, 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 1373
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 16f ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 865
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor Oddziału) utrzymał w mocy decyzję własną [...], wydaną na skutek odwołania złożonego przez A., zwaną dalej Spółką, od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 28 lutego 2023 r. w rodzaju świadczeń: pomoc doraźna i transport sanitarny w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego, na obszarze: [...]. W podstawie prawnej powołano art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1373 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 104 i art. 138 § 1 K.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W odpowiedzi na ogłoszenie z dnia 30 grudnia 2019 r. o ww. postępowaniu oferty złożyły Spółka oraz B. (dalej B.). W dniu 10 lutego 2020 r. komisja konkursowa wybrała do zawarcia umowy ofertę B..

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła Spółka.

Decyzją z dnia [...] organ oddalił odwołanie Spółki podkreślając, że nie zostały naruszone żadne obowiązujące zasady prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, działanie komisji konkursowej było zgodne z przepisami ustawy i regulacjami prawnymi dotyczącymi prowadzenia postępowania konkursowego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka powtórzyła zawarte w odwołaniu zarzuty, a zatem:

- naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 73 w związku z art. 74 K.p.a., które to przepisy nie dają podstaw prawnych do wyłączenia z możliwości przeglądania dokumentów objętych tajemnicą przedsiębiorstwa;

- naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1372 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2295 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez naruszenie zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w wyniku braku zweryfikowania wymogu przedstawienia pozytywnej opinii IOWISZ (...) oraz przyjęcia ofert wybranego oferenta bez weryfikacji kodów resortowych wskazanych w rejestrze, tj. kod resortowy funkcji ochrony zdrowia, stanowiący część IX systemu resortowych kodów identyfikacyjnych, oraz kod resortowy dziedziny medycyny, stanowiący część X systemu kodów identyfikacyjnych;

- art. 148 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy.

Dyrektor Oddziału, rozpatrując powyższy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 73, art. 74 K.p.a. Wskazane przepisy mają bowiem charakter przepisów ogólnych, których stosowanie w określonych przypadkach wskazanych w przepisach szczególnych jest wyłączone. Natomiast w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje jako przepis szczególny art. 135 ust. 2 ustawy, który wyłącza jawność ofert w zakresie informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa (a zatem również tej części akt postępowania administracyjnego po jego wszczęciu). Organ prawidłowo postąpił, informując zgodnie z art. 10 oraz art. 73 K.p.a. strony o przysługującym im prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, prawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, ograniczając jednakże zakres tego uprawnienia co do informacji zastrzeżonych przez oferentów jako tajemnica przedsiębiorcy. Każdemu oferentowi przysługuje bowiem prawo do zastrzeżenia w formie pisemnej tych informacji zawartych w ofercie, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, co realizuje się przez prawo do wypełnienia i załączenia do oferty formularza, którego wzór jest określony w załączniku nr 8 do zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawiera umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W niniejszej sprawie obaj oferenci skorzystali z możliwości zastrzeżenia informacji, które uznali za tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółka skorzystała z prawa wglądu do akt postępowania w dniu w dniu 24 lutego 2020 r. Mając na uwadze powyższe wymogi, organ miał obowiązek tak przygotować akta postępowania konkursowego do wglądu dla stron po rozstrzygnięciu postępowania, aby każda oferta, co do której złożono oświadczenie o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (zgodnie z załącznikiem nr 8 do ww. zarządzenia), była w odpowiedni sposób zanonimizowana i utajniała te dane, które zostały zastrzeżone i nie podlegały ujawnieniu osobom trzecim. Fakt skorzystania przez samą Spółkę z prawa zastrzeżenia jako tajemnicy przedsiębiorstwa części oferty wskazuje zdaniem organu na ewidentną sprzeczność w argumentacji i działaniach podejmowanych przez Spółkę.

Co do zarzutu o nierównym traktowaniu wszystkich świadczeniobiorców, to Spółka nie podniosła nowych okoliczności, które mogłyby spowodować zmianę dotychczasowego stanowiska organu. Na żadnym etapie postępowania konkursowego nie doszło bowiem do nierównego traktowania oferentów, czy też prowadzenia postępowania w sposób, który nie dawałby gwarancji zachowania uczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy w trakcie trwania postępowania konkursowego udostępniono oferentom na równych zasadach wszystkie materiały i informacje dotyczące prowadzonego postępowania, a kryteria oceny ofert i warunki wymagane od oferentów w przedmiotowym postępowaniu były jawne. Ponadto oferenci złożyli oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami postępowania oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłosili co do nich zastrzeżeń, przyjmując je do stosowania. Komisja konkursowa, z zapewnieniem zachowania uczciwej konkurencji, dokonała analizy porównawczej ofert biorących udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej według określonych w ustawie kryteriów: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości, ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana była na podstawie wypełnionych przez oferentów ankiet dotyczących danego kryterium, zawartych w części VIII formularza ofertowego. Kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Komisja konkursowa stosując jednolite zasady oceny ofert weryfikowała je, korzystając z danych będących w posiadaniu NFZ, a także znajdujących się w powszechnie dostępnych rejestrach. Każdorazowo, w przypadku powzięcia wątpliwości dotyczących udzielonych odpowiedzi na pytania ankietowe, wzywała oferentów do złożenia stosownych wyjaśnień.

Za bezprzedmiotowy uznano zarzut braku zweryfikowania wymogu pozytywnej opinii IOWISZ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko o tym, że nabycie telefonu nie wiązało się z koniecznością ubiegania się w oparciu o art. 95d ustawy o wydanie opinii o celowości inwestycji, polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego, nowych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Wniosek o wydanie opinii o celowości inwestycji dotyczy inwestycji, której części tworzą komplementarną całość i są niezbędne do prawidłowego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Nie można zatem przyjąć, że nabycie każdego zasobu wiąże się z koniecznością ubiegania o wydanie ww. opinii o celowości inwestycji. Takiej opinii podlegają bowiem jedynie te inwestycje, które spełniają warunki określone w przepisach omawianej ustawy. Ponadto zgodnie z art. 95e ustawy złożenie wniosku o wydanie opinii podlega opłacie i tak w przypadku inwestycji o wartości poniżej 1000000 zł - opłata wynosi 2000 zł, wobec czego - gdyby przyjąć rozumienie przepisu 95 d ustawy prezentowane przez Spółkę - to w przypadku dokonania przed podmiot leczniczy każdej transakcji, nawet niewielkiej jak np. zakupu telefonu, tj. transakcji o niskiej wartości, konieczne byłoby złożenie stosownego wniosku wydanie o opinii, wniesienia opłaty w wysokości 2000 zł oraz wszczęcia przez powołany do tego organ odpowiedniej procedury związanej z oceną kryteriów inwestycji, co w sposób oczywisty wskazuje na nietrafność takiej interpretacji przepisu. Oczywiście oferenci, żeby spełnić wymagania, mieli obowiązek zapewnienia łączności telefonicznej, co nie oznacza jednak, że zakup telefonów należy traktować jako inną inwestycję w rozumieniu art. 95 d ustawy. W odniesieniu do B., w związku z wątpliwościami co do odpowiedzi na pytanie ankietowe w VIII części formularza nr 6.2.1., komisja wezwała oferenta do złożenia wyjaśnień i nadesłania dokumentów. Nadesłana w dniu 10 września 2018 r. odpowiedź została uznana za niewystarczającą, wobec czego wystosowano ponowne wezwanie. Złożone stosowne wyjaśnienia potwierdziły, że nie zaistniała konieczność uzyskania opinii o celowości inwestycji, a odpowiedź "nie dotyczy" o wartości 0 pkt była zasadna i zgodna ze stanem faktycznym. Tym samym komisja konkursowa, dokonując oceny oferty pod względem spełnienia warunku wynikającego z załącznika nr 16 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r określonego w pytaniu ankietowym w VIII części formularza ofertowego nr 6.2.1, prawidłowo dokonała analizy wpisów do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą pod kątem dat rejestracji komórek organizacyjnych wskazanych w formularzach ofertowych. Za bezpodstawny uznano zarzut Spółki o tym, że komisja konkursowa wezwała oferentów do podania numerów telefonów, przy pomocy których będzie utrzymywana łączność przy wykonywaniu świadczeń zdrowotnych objętych postępowaniem, w związku z czym powinna zweryfikować datę nabycia telefonów. Komisja konkursowa nie wzywała bowiem oferentów do podania numerów telefonów służących do utrzymywania łączności przy realizacji umowy o świadczenia opieki zdrowotnej. Co do wniosku Spółki o przeprowadzenie dowodów z załączonych skanów dokumentów z akt postępowania Oddziału Wojewódzkiego NFZ na okoliczności w nich wskazane (wezwań do wyjaśnień skierowanych do oferentów przez komisję konkursową OW NFZ dot. ww. kryterium) to analiza tych dokumentów nie wnosi nic nowego do sprawy. Natomiast komisja konkursowa w niniejszym postępowaniu, w przypadku pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości dotyczących odpowiedzi oferentów na pytania ankietowe, zwracała się do oferentów o składanie wyjaśnień oraz przedstawienie odpowiednich dokumentów i je uzyskiwała, w tym m.in. do oferenta B. w zakresie, o którym wyżej mowa.

Co się zaś tyczy nietrafnego zarzutu dotyczącego art. 134 ust. 1 ustawy w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. i art. 148 ust. 1 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie ofert wybranego oferenta bez weryfikacji kodów resortowych wskazanych w rejestrze, tj. kodu resortowego funkcji ochrony zdrowia stanowiącego część IX systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz kodu resortowego dziedziny medycyny stanowiącego część X systemu kodów identyfikacyjnych, organ powołał się na w pismo Centrali NFZ z dnia 23 stycznia 2020 r. Mianowicie, w stanowisku tym wskazano, że zgodnie z treścią § 3 ust. 3 ww. zarządzenia nr 157/2019/DSM/ Prezesa NFZ z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny elementem wymaganym od oferenta podczas prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego, jest posiadanie zarejestrowanej komórki organizacyjnej zakładu leczniczego podmiotu leczniczego o kodzie 9250, która powinna zostać zawarta w ofercie. Ww. zarządzenie, jak również przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie wskazują jednoznacznie kodu funkcji ochrony zdrowia (część IX) jak również kodu charakteryzującego dziedziny medycyny, pielęgniarstwa, albo dziedziny mającej zastosowanie w ochronie zdrowia, w których udzielane są świadczenia zdrowotne (część X), które są właściwe dla VIII części kodu resortowego. Ponadto zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 o działalności leczniczej organem prowadzącym rejestr, w odniesieniu do podmiotów leczniczych, jest właściwy wojewoda. Zgodnie z art. 100 ustawy podmiot, który zamierza wykonywać działalność leczniczą jako podmiot leczniczy, składa organowi prowadzącemu rejestr stosowny wniosek o wpis do rejestru podmiotów wykonujących dzielność leczniczą. W rezultacie skany dokumentów załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie potwierdzają, że doszło do zarzucanych przez Spółkę uchybień. Komisja konkursowa była bowiem zobowiązana jedynie do sprawdzenia, czy dany oferent posiada zrejestrowaną komórkę organizacyjną o kodzie 9250 – co uczyniła. Ponadto w ustawie brak jest jakichkolwiek regulacji upoważniających komisję przeprowadzającą konkurs ofert do wkraczania w kompetencje organu prowadzącego rejestr. B. posiada zarejestrowaną komórkę organizacyjną podmiotu leczniczego o kodzie 9250, która została wskazana w ofercie, dlatego też komisja konkursowa prawidłowo ustaliła spełnienie warunków wymaganych w tym zakresie, nie doszło zatem do naruszenia art. 148 ustawy i nie było podstaw do odrzucenia oferty podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Spółka zarzuciła decyzji organu naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu stron postępowania, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż oferta złożona przez B. (i) zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, które nie mogą być udostępnione innym stronom postępowania, (ii) brak jest podstaw do odjęcia 8 punktów z powodu braku posiadania ważnej pozytywnej opinii, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy oraz (iii) iż ww. oferta nie podlega odrzuceniu, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy powinno doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji ponownego przeprowadzenia postępowania i odrzucenia oferty złożonej przez B.;

2) art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej i odstąpienie od praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym w związku z nieuzasadnioną odmową uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu treści wezwań kierowanych przez Dyrektorów Wojewódzkich Oddziałów NFZ w innych postępowaniach w tym samym przedmiocie, podczas gdy wzywanie oferentów do złożenia konkretnych wyjaśnień dotyczących ofert jest praktyką powszechnie stosowaną i wynikającą z przepisów obowiązującego prawa, a brak wezwania oferenta B. do wyjaśnień w związku z dokonywanymi przez niego zakupami w zakresie sprzętu medycznego po dniu 12 lipca 2018 roku niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy i doprowadził do naruszenia zasady zaufania do organu;

3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 28 lutego 2019 roku, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego i jako taka winna zostać uchylona;

4) art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a. w zw. z art. 135 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez brak udostępnienia skarżącemu do wglądu pełnej dokumentacji postępowania, tj. brak udostępnienia w całości oferty złożonej przez B., podczas gdy zebrany w toku postępowania przed organem materiał dowodowy nie uzasadniał objęcia anonimizacją określonych danych zastrzeżonych przez drugiego oferenta tajemnicą przedsiębiorcy, albowiem nie ustalono, że ww. dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a jednocześnie dane te miały wpływ na rozstrzygnięcie konkursu ofert, co w konsekwencji uniemożliwiło realizację prawa dostępu do jawnych ofert, dokonania porównania ofert oraz zbadania zasadności i legalności odmowy wyboru oferty złożonej przez skarżącego;

II. przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 147 ustawy w zw. z załącznikiem 16 (tabela 1 pkt 2 lp. VI pkt 2.1.) ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. oraz pkt 51 Części I Załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. poprzez brak prawidłowej weryfikacji wymogu posiadania pozytywnej opinii IOWISZ przez B., podczas gdy przy porównaniu ofert winna być uwzględniona kwestia posiadania przez każdego z oferentów ważnej pozytywnej opinii, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy, a dokonywane przez B. zakupy w zakresie sprzętu medycznego po dniu 12 lipca 2018 r. przesądzały o tym, że ww. oferent powinien posiadać ważną pozytywną opinię IOWISZ, co miało wpływ na przyjętą ocenę ofert, a w konsekwencji wynik postępowania oraz naruszało zasadę równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji;

2) art. 134 ust. 1 oraz art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy poprzez brak odrzucenia oferty złożonej przez B., podczas gdy oferta ta nie spełnia wymogów określonych w przepisach obowiązującego prawa ze względu na brak posiadania na dzień otwarcia ofert odpowiedniej komórki organizacyjnej, w ramach której winny być udzielane świadczenia zdrowotne i jako taka winna podlegać odrzuceniu.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o:

1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, to jest:

a) planu zakupów B. na okoliczność: rodzaju i daty zakupów dokonywanych przez ww. oferenta, braku wyjaśnienia przez organ, czy zakupy były realizowane w związku z postępowaniem oraz czy w ich wyniku ww. oferent winien posiadać ważną pozytywną opinię IOWISZ;

b) wezwania do złożenia wyjaśnień w ramach postępowań prowadzonych przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ na okoliczność praktyki wyjaśniania treści oferty w ramach postępowań konkursowych organizowanych przez NFZ;

c) Komunikatu Dyrektora Oddziału NFZ na okoliczność wymogów stawianych oferentom w ramach konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu transportu medycznego (tj. w ramach części X systemu kodów resortowych komórki organizacyjnej);

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.;

3) uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję na podstawie art. 135 p.p.s.a.;

4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec złożenia w tym zakresie wniosku przez organ i brak żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony w terminie 14 dni od zawiadomienia o tym wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyżej zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga A. nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 152 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji) świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zgodnie z przepisami art. 154 ust. 1, 3, 4, 6 i 8 ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje taki wniosek w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Od decyzji tej świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Spółka wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez Spółkę od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 28 lutego 2023 r. w rodzaju świadczeń: pomoc doraźna i transport sanitarny w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego, na obszarze [...].

Jednym z zasadniczych zarzutów Spółki [...] podnoszonym w toku postępowania, w tym we wniesionej skardze, jest uniemożliwienie Spółce wglądu do pełnej dokumentacji postępowania z uwagi na nieudostępnienie jej całości oferty złożonej przez B. Zdaniem skarżącej organ nie ocenił, czy zastrzeżone przez ww. oferenta informacje zawarte w ofercie w istocie stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. W efekcie doszło do uniemożliwienia Spółce dostępu do jawnych ofert, dokonania porównania ofert oraz zbadania zasadności i legalności odmowy wyboru oferty złożonej przez skarżącą.

Na tej podstawie skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy, który Sąd ocenił jednak jako niezasadny.

Odnosząc się do powyższego zarzutu podnieść należy, że zgodnie z art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. Regulacje ustawy o świadczeniach stanowią w ocenie Sądu w tym zakresie lex specialis względem zasad dostępu do akt sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis odrębnej ustawy, wprowadzający ochronę określonych informacji (w tym zawartych w aktach sprawy), uzyska pierwszeństwo przed normą K.p.a. wówczas, gdy wyznaczony nim zakres podmiotowy i przedmiotowy udostępnienia informacji wyraźnie eliminuje (modyfikuje) regulację ustawy procesowej administracyjnej. Warunki takie spełnia m.in. art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II GSK 614/15). Przepis art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy pozwala na to, że Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. Możliwość zastrzeżenia poszczególnych elementów oferty została doprecyzowana w zarządzeniu Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (NFZ, 2017, 18). Zgodnie z § 11 ust. 2 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ, oferent zastrzega informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy w formie pisemnej, w szczególności przez wypełnienie i załączenie do oferty formularza, którego wzór określony jest w załączniku nr 8 do zarządzenia.

W załączniku Nr 8 do tego zarządzenia przedstawiono wzór oświadczenia oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy oraz wskazano, że dokumentacja tworzona w celu udokumentowania przebiegu postępowania może zostać udostępniona po uprzednim usunięciu danych zastrzeżonych przez oferenta; niedopuszczalne jest zastrzeżenie całej oferty; oświadczenie o zastrzeżeniu całej oferty jest nieskuteczne; termin złożenia lub modyfikacji oświadczenia upływa w dniu poprzedzającym dzień ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Do powyższego wzoru oświadczenia o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w kontrolowanym postępowaniu zastosowało się B.. Podmiot ten skorzystał więc z przyznanego mu przepisami ww. zarządzenia (wydanego na podstawie. art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 ustawy) uprawnienia, nie zastrzegając przy tym jako tajemnicy przedsiębiorcy całości oferty. Kategorie informacji, które mogą zostać zastrzeżone, zostały z góry przewidziane przez Prezesa NFZ. Te zastrzeżone przez B. mieszczą się w tym katalogu. Brak było zatem potrzeby ponownego indywidualnego badania w kontrolowanym postępowaniu, czy informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto, analizując powyższy zarzut skargi, nie sposób pominąć okoliczności, że również sama Spółka w postępowaniu konkursowym skorzystała z uprawnienia zastrzeżenia części informacji zawartych w ofercie jako tajemnicy przedsiębiorcy. To, że zakres tego zastrzeżenia był bardziej ograniczony niż w przypadku oferty B. nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady jawności postępowania. Postępowanie Spółki wskazuje natomiast na akceptację z jej strony możliwości zastrzeżenia określonych danych jako objętych tajemnicą. Wreszcie skarżąca nie wskazała, jaki konkretnie wpływ na rozstrzygnięcie sprawy mogło mieć ograniczenie stronie dostępu do zastrzeżonych informacji. Sama niemożność porównania ofert celem zbadania legalności i zasadności rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nie jest wystarczającym argumentem dla uznania naruszenia zasady jawności tego postępowania (skoro powołany wyżej przepis ustawy przewiduje wprost taką możliwość). Ponadto oferty te są zarówno przez komisję konkursową, jak i przez organ odwoławczy, a także przez Sąd, oceniane w całości.

Podsumowując, skoro możliwość zastrzeżenia informacji zawartych w ofertach przewidział sam ustawodawca, a sposób dokonania takiego zastrzeżenia został doprecyzowany w Zarządzeniu Prezesa NFZ, które znane było oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego, to nie sposób czynić organowi zarzutu, że przestrzegał obowiązujących regulacji (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r., II GSK 1784/15).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 i art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 147 ustawy w zw. z załącznikiem 16 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.) oraz pkt 51 Części I Załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2295 ze zm.), a kwestionującego prawidłowość (ważność) ogłoszenia o przedmiotowym postępowaniu konkursowym, należy podnieść, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Powodem sformułowania tego zarzutu, jak wyjaśniono w skardze, jest brak prawidłowej weryfikacji w kontrolowanym postępowaniu konkursowym posiadania pozytywnej opinii IOWISZ przez B. w związku z dokonanymi przez ten podmiot zakupami sprzętu medycznego po dniu 12 lipca 2018 r.

Zgodnie z art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia, zwany dalej "organem wydającym opinię", wydaje opinię o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego, nowych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Wniosek o wydanie opinii, o której mowa w ust. 1, dotyczy inwestycji, której części tworzą komplementarną całość i są niezbędne do prawidłowego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w objętych wnioskiem dziedzinach medycyny (art. 95d ust. 1a ww. ustawy).

Przez inną inwestycję, o której mowa w ust. 1, rozumie się roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) lub wyposażenie zakładu leczniczego podmiotu leczniczego, jeżeli działania te stanowią główny cel tej inwestycji (art. 95d ust. 1b tej ustawy).

Do określenia wartości inwestycji, o których mowa w ust. 1, zalicza się następujące rodzaje poniesionych lub planowanych kosztów:

1) przygotowania do realizacji inwestycji budowlanej oraz innych zmian w obiekcie budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zwanym dalej "obiektem budowlanym", wraz z usługami towarzyszącymi, w tym obsługą inwestorską, oraz zakupu obiektu budowlanego, w szczególności opracowania dokumentacji projektowej, zakupu i przygotowania gruntu pod budowę oraz ekspertyz, świadectw, operatów, studiów, pomiarów geodezyjnych i prac geologicznych oraz prac archeologicznych, dotyczących inwestycji budowlanej;

2) realizacji inwestycji budowlanej oraz innych zmian w obiekcie budowlanym wraz z usługami towarzyszącymi, w tym obsługą inwestorską;

3) zakupu obiektu budowlanego;

4) zakupu lub wytworzenia we własnym zakresie środka trwałego, z wyjątkiem tego, którego wartość początkowa nie przekracza kwoty określonej w art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 865, z późn. zm.), z zastrzeżeniem pkt 5;

5) zakupu lub wytworzenia we własnym zakresie środka trwałego bez względu na jego wartość oraz innych przedmiotów, jeżeli są pierwszym wyposażeniem obiektów budowlanych;

6) transportu i montażu oraz inne koszty ponoszone w celu przekazania środka trwałego do używania;

7) zmiany w środkach trwałych powodującej ich ulepszenie w rozumieniu przepisów o rachunkowości;

8) zakupu wartości niematerialnej i prawnej, jeżeli:

a) jej wartość początkowa jest wyższa od kwoty określonej w art. 16f ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 4,

b) jest pierwszym wyposażeniem obiektu budowlanego - bez względu na jego wartość;

9) innych, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają finansowaniu lub dofinansowaniu ze środków budżetu państwa przeznaczonych na inwestycje (art. 95d ust. 4 ustawy).

W świetle powołanych regulacji "inna inwestycja dotycząca wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych" to bez wątpienia inwestycja o kluczowym znaczeniu dla możliwości realizowania określonego zakresu świadczeń zdrowotnych. Analizując całość regulacji zawartych w art. 95d ww. ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (wydanego na podstawie art. 95h ust. 1 tej ustawy – Dz. U. z 2018r. poz. 1347 ze zm.) należy dojść do przekonania, że "inna inwestycja dotycząca wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych", to inwestycja związana z zakupem, wytworzeniem, ulepszeniem, czy przekazaniem do użytkowania środka trwałego, przy czym jeśli chodzi o zakup środka trwałego (innego niż pierwsze wyposażenie obiektu budowlanego), to jego wartość początkowa ma przekraczać kwotę określoną art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 865, z późn. zm.), czyli w dniu przyjęcia do używania jest wyższa niż 10 000 zł.

W przypadku kontrolowanego postępowania konkursowego, jak wynika z "Wykazu zasobów" stanowiącego V część formularza ofertowego złożonego przez B., a także wyjaśnień poczynionych w toku postępowania, podmiot ten po dniu 12 lipca 2018 r. nabył – jako mające związek z przedmiotem postępowania – przyrząd do pomiaru temperatury ciała i ssak. Nabycie tego rodzaju urządzeń celem wyposażenia ambulansu stanowi inwestycję pozostającą bez wpływu na zakres udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Wyposażenie zakładu leczniczego podmiotu leczniczego może stanowić "inną inwestycję", o której mowa w art. 95d ust. 1 ww. ustawy, ale jeżeli działania te stanowią główny cel tej inwestycji. Świadczy o tym w ocenie Sądu także skala przedsięwzięć wymienionych w art. 95d ustawy jako tych, w przypadku których wymagana jest opinia. Nie można w tym kontekście odmówić racji organowi, który zauważył, że zgodnie z art. 95e ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej złożenie wniosku o wydanie opinii podlega opłacie, a w przypadku inwestycji o wartości poniżej 1 000 000 zł - opłata wynosi 2000 zł. Stąd, przy przyjęciu interpretacji ww. przepisów prezentowanej przez Spółkę, nawet w przypadku zakupu np. telefonu, przyrządu do pomiaru temperatury czy ssaka, czyli zawarcia transakcji o niskiej wartości, konieczne byłoby złożenie stosownego wniosku wydanie o opinii, o której mowa w art. 95 d ust. 1 ww. ustawy i wniesienia opłaty w wysokości 2000 zł.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także zarzucane przez Spółkę nieuwzględnienie wezwań kierowanych przez Dyrektorów Wojewódzkich Oddziałów NFZ w innych postępowaniach (Sąd wszystkie załączniki skargi – ze względu na ich formę - uwzględnił przy ocenie zasadności skargi, traktując je jako uzupełnienie zarzutów i uzasadnienia skargi). Rację ma organ, że trudno tego rodzaju pisma czynić podstawą weryfikacji ofert w kontrolowanym postępowaniu konkursowym. O wyniku takiego postępowania decyduje szczegółowa ocena ofert na zasadach określonych w ogłoszeniu o konkursie i wymienionych w nim przepisach prawnych. Podobnie nie mogły przesądzać o konieczności uzyskania opinii, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy, twierdzenia Spółki oparte o dołączony do skargi plan zamówień B. na 2019 r. Dokument ten określa pewne założenia na przyszłość dotyczące całokształtu działalności B., a zakupy tego rodzaju – jako dotyczące ściśle przedmiotu postępowania konkursowego – nie zostały wykazane w toku tego postępowania, mimo podejmowanych czynności wyjaśniających.

Ponadto, co w kontekście omawianego zarzutu szczególnie istotne, nawet w sytuacji przyznania ofercie B., jak to podnosi skarżąca Spółka, punktów ujemnych w ilości 8 (zgodnie z załącznikiem nr 16 część 2 lp. VI. poz. 2.1. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w brzmieniu zmienionym z dniem 8 sierpnia 2019 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – Dz. U. z 2019 r. poz. 832), nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie konkursu z uwagi na całość uzyskanej punktacji w kontrolowanym konkursie ofert (59 punktów uzyskanych przez B. przy 49,93 punktów uzyskanych przez Spółkę).

Niezasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący oceny spełnienia wymogu posiadania wpisu do rejestru komórki organizacyjnej zakładu podmiotu leczniczego. Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 2 zarządzenia nr 157/2019/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny (NFZ, 2019, 157), oferta świadczeniodawcy, ubiegającego się o zawarcie z Funduszem umowy o udzielanie świadczeń będących przedmiotem postępowania, zawiera informację o miejscu stacjonowania zespołów, o których mowa w ust. 1, wraz z przyporządkowaniem specjalności komórek organizacyjnych zakładu leczniczego (VIII część), zarejestrowanych zgodnie z przepisami rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania, wydanego na podstawie art. 105 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2190, z późn. zm.), tj. dla zespołu transportu medycznego - 9250. W świetle tej regulacji w ogłoszonym postępowaniu konkursowym nie był wymagany wpis w księdze rejestrowej w zakresie części IX i X kodów takich, na które wskazuje skarżąca Spółka. Powyższe zarządzenie wydane zostało w oparciu o przepisy art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 oraz art. 146 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ustawodawca do kompetencji Prezesa NFZ pozostawił zatem określenie warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny. Prezes NFZ zarządził, że w przypadku świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu transportu sanitarnego wymagane jest posiadanie konkretnego kodu resortowego w części VIII charakteryzującej specjalność komórki organizacyjnej zakładu leczniczego podmiotu leczniczego. Trudno zarzucić organowi naruszenie prawa w sytuacji, gdy granic tego prawa w tym zakresie nie przekroczył, stwierdzając, że ocena oferty B. przeprowadzona przez komisję konkursową w tej części jest prawidłowa. Podmiot ten posiada zarejestrowaną komórkę organizacyjną podmiotu leczniczego o kodzie 9250.

W okolicznościach niniejszej sprawy w istocie materiał dowodowy - z uwagi zresztą na specyfikę postępowania - tworzyła dokumentacja z postępowania konkursowego wraz z ofertami. Dowody te zostały prawidłowo ocenione przez organ w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo odniósł się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Słusznie więc w zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że w kontrolowanym przypadku nie doszło do naruszenia przez komisję konkursową zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a w szczególności przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i wydanych na jej podstawie aktów prawnych.

W kontekście takiej oceny zarzuty skargi, zarówno dotyczące naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, okazały się chybione, a w każdym razie nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych powodów, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

³