Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2187/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 77/19 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., I SA/Wa 77/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2018 r. nr [...] a w punkcie 2. zasądził od Ministra na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda W. decyzją z [...] marca 1993 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej jako: "ustawa komunalizacyjna") stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę P. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. W. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej P., obręb ewidencyjny [...], nr działki ewid. [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], z zabudową budynkiem mieszkalnym dwu kondygnacyjnym.

J. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 29 listopada 2016 r., I SA/Wa 1372/16, uchylił ww. decyzje obu instancji oraz zobowiązał organ nadzoru do zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich spadkobierców po J. B. oraz do prowadzenia postępowania nieważnościowego z udziałem wszystkich stron postępowania. Ponadto Minister został zobowiązany do wyjaśnienia okoliczności dotyczących położenia spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, z późn. zm.; dalej jako: "dekret") i dokonania oceny legalności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z mocy art. 1 dekretu doszło do komunalizacji gruntów położonych na obszarze m. st. Warszawy, Sąd uznał zatem za konieczne odwołanie się do przepisów obowiązującej od 29 września 1938 r., a także w dacie wejścia w życie dekretu, ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479) regulującej zagadnienie obszaru m. st. Warszawy. Art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy z 1938 r. przewidywał, że miasto obejmuje obszar zamknięty granicami, istniejącymi w chwili wejścia w życie ustawy. Zmienić zaś granice miasta można było tylko w drodze ustawy (ust. 2). Sąd podkreślił, że zmiana granic miasta nastąpiła dopiero w dniu 15 maja 1951 r. przez włączenie do miasta Warszawy obszaru gminy B., z wyjątkiem gromad B. i G., które włączono do gminy M., co wynika z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 maja 1951 r. w sprawie zmiany granic miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 27, poz. 199). Przebieg nowej granicy został zaś ustalony zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 30 czerwca 1951 r. w sprawie szczegółowego przebiegu granicy miasta stołecznego Warszawy i powiatu warszawskiego (M. P. Nr A-60, poz. 809). Wskazując na powyższe Sąd zlecił, aby Minister wyjaśnił, w aspekcie okoliczności wynikających z powołanych wyżej przepisów, czy sporna nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu położona była na obszarze m.st. Warszawy, czy też Gminy B. Sąd podkreślił także, że niezbędne jest uzyskanie dokumentacji mapowej, na której będą wskazane granice ówczesnej Gminy m.st. Warszawy i Gminy B. oraz położenie spornej nieruchomości, gdyż zgromadzone w sprawie pisma Urzędu miasta Warszawy stwierdzające, że sporna nieruchomość położona jest na terenie objętym działaniem dekretu są niewystarczające, ponieważ nie odwołują się do granic obszaru miasta Warszawy z 21 listopada 1945 r. oraz nie wynika z nich na jakich ówczesnych danych zostało oparte stanowisko Prezydenta miasta Warszawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2018 r., mając na względzie ocenę prawną dokonaną przez Sąd ww. wyroku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody.

J.K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a."), zasady dotyczące postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. oraz postępowania komunalizacyjnego i zaznaczył, że materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody był art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Z brzmienia art. 5 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca skomunalizowaną działkę nr [...] z obrębu [...], aktualnie oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], a jej stan prawny uregulowany jest w KW nr [...]. Wcześniej nieruchomość ta była uregulowana w księdze hipotecznej pn. D., w treści której wskazano, że na mocy aktu zeznanego z [...] lutego 1928 r. A. i Z. małżonkowie A. nabyli działkę gruntu nr [...] o powierzchni 870 m2. J. K. jest następcą prawnym po J. B., spadkobierczyni A. i Z. A. Zgodnie z wytycznymi wyroku z 29 listopada 2016 r. organ nadzoru prowadził niniejsze postępowanie przy udziale spadkobierców J. B. Minister wskazał, że stosując się do wytycznych zawartych w ww. wyroku wystąpił do Urzędu m. st. Warszawy o udzielenie stosownych wyjaśnień odnośnie położenia przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu, tj. czy była ona położona na obszarze m.st. Warszawy, czy Gminy B. Ponadto Minister zwrócił się o przesłanie mapy, na której wskazane będą granice ówczesnej Gminy m. st. Warszawy i Gminy B. i położenie działki nr [...], pochodzącej z dawnej księgi hipotecznej pn. "D.", prowadzonej dla dawnej działki nr [...]. W odpowiedzi Urząd m.st. Warszawy poinformował, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu znajdowała się w granicach administracyjnych m. st. Warszawy, natomiast historyczne granice m.st. Warszawy są widoczne na mapie udostępnianej przez Urząd m. st. Warszawy w serwisie mapowym na stronie www.mapa.um.warszawa.pl w zakładce "Historyczna". Korzystając z ww. serwisu mapowego można poglądowo określić jak przebiegała granica terenu objętego działaniem ww. dekretu. Z analizy zamieszczonej w serwisie internetowym warstw mapy z historycznymi granicami miasta Warszawy z lat 1930 i 1938 wynika, że przedmiotowa nieruchomość w tym przedziale czasowym została włączona w granice m.st. Warszawy, jak również obejmowała ją granica z 1945 r. (dekretowa). Minister podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie podważa powyższych ustaleń, wobec powyższego uznano wyjaśnienia organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej za wystarczające. Tym samym organ nadzoru uznał, że sporna nieruchomość znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu. Art. 1 dekretu stanowi, że wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m.st. Warszawy. Następnie na mocy przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności nie obejmowało budynków położonych na tych gruntach, o czym stanowi art. 5 dekretu, jako że budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Aby zachować ww. prawo konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej później na własność czasową, a następnie na prawo użytkowania wieczystego) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Prawo własności budynków byłych właścicieli przechodziło na własność gminy (a następnie Skarbu Państwa) dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej (a następnie użytkowania wieczystego), albo niezłożenia we wskazanym terminie wniosku o przyznanie tego prawa. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 dekretu na obszarze m.st. Warszawy dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni prawa do gruntu. Natomiast budynki znajdujące się gruncie po spełnieniu wymogów dekretowych stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jak również nie zostały złożone wnioski o nabycie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości przewidziane przepisami uchwały Nr 11 Rady Ministrów z 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie i przepisami ustawy z 9 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ podkreślił, że w razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem. Wobec powyższego w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i podlegała komunalizacji zgodnie z przepisami ustawy komunalizacyjnej. Tym samym zdaniem Ministra kontrolowana decyzja Wojewody nie była obarczona żadną z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Odnosząc się zaś do argumentu, że gmina B. została włączona do m.st. Warszawy dopiero w 1951 r., organ wskazał, że nie stoi to w sprzeczności z dokonanymi w sprawie ustaleniami w zakresie pozostawania spornej nieruchomości w granicach m.st. Warszawy w dacie wejścia w życie dekretu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. B. (wcześniej K.).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że organy administracji zaniechały wykonania wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 29 listopada 2016 r., I SA/Wa 1372/16, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji analiza akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji dowodzi jednoznacznie, że organy administracji ograniczyły się do stwierdzenia, że będąca przedmiotem sporu nieruchomość w chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego, znajdowała się w granicach m.st. Warszawy, nie popierając powyższego żadnym aktem prawnym w przedmiocie zmiany granic, ani dokumentem, który obrazowałby położenie nieruchomości na tle ówczesnej granicy pomiędzy m. st Warszawą a Gminą B. Sąd I instancji podzielił zarzut skarżącej, że za wykazanie przebiegu granicy miasta nie można uznać odesłania do strony internetowej, na której można prześledzić historyczne zmiany granic m.st. Warszawy. Zdaniem Sądu I instancji za niewystarczającą należy także uznać informację uzyskaną ze Służby Geodezyjnej i Kartograficznej mającą stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość w przedziale lat 1930-1938 została włączona do m. st. Warszawy. Z informacji tej nie wynika bowiem w oparciu o jakie ówczesne przepisy prawa, dane oraz mapy organ ustalił położenie tej nieruchomości względem granic miasta.

Ponadto, Sąd I instancji stwierdził, że współcześnie sporządzona wizualizacja przebiegu granicy wykonana na tle obecnej mapy Warszawy, dostępna w serwisie mapowym – zakładce "Historyczna", nie może stanowić podstawy do ustalenia historycznych granic gminy, gdyż nie wskazuje w oparciu o jakie dane, tj. dokumenty, akty prawne czy historyczne mapy została sporządzona.

Sąd I instancji podkreślił również, że organ ponownie rozpatrując sprawę nie odniósł się i nie omówił dowodów przedstawionych przez skarżącą, która wywodzi z nich, że przed wybuchem II wojny światowej przedmiotowa nieruchomość leżała w ówczesnej gminie B., a więc poza granicami ówczesnego m.st. Warszawy.

W skardze kasacyjnej Minister zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie, polegające na nieuznaniu, jako dowodu, w sprawie stanowiska Biura Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy oraz Biura Geodezji i Katastru Urzędu m. st. Warszawy, jako podmiotu właściwego do zajęcia stanowiska w zakresie położenia przedmiotowej nieruchomości oraz całkowitego pominięcia danych zawartych na stronie internetowej: www.mapa.um.warszawa.pl, stanowiącego oficjalny serwis mapowy Urzędu m.st. Warszawa, jako komórki organizacyjnej obsługującej organ właściwy w zakresie geodezji i kartografii dla obszaru m.st. Warszawy – Prezydenta m. st. Warszawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie nie naruszało w żaden sposób ww. przepisów;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, polegające na niewskazaniu przepisów k.p.a., które w ocenie Sądu naruszył Minister w uchylonych decyzjach oraz uzasadnienia istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, polegające na niewskazaniu przepisów prawa materialnego, naruszenie których, w ocenie Sądu, miało wpływ na wynik sprawy;

II. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 1 dekretu przez niezastosowanie;

2. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 dekretu przez niezastosowanie;

3. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej jest utrudnione, ponieważ Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie wskazał jakie konkretnie przepisy postępowania i w jakim zakresie, naruszają uchylone decyzje Ministra. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, które zarzuty skargi skarżącej Sąd I instancji uwzględnił i w jakim zakresie (w całości, czy w części). Dotyczy to zarówno zarzutów w zakresie naruszenia przepisów k.p.a, jak i prawa materialnego. W świetle powyższego, z ostrożności procesowej, organ zmuszony jest przyjąć, że Sąd I instancji uznał w zaskarżonym wyroku za uzasadnione wszystkie zarzuty skargi skarżącej. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd I instancji nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do poszczególnych zarzutów skargi, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona. Co więcej, Sąd I instancji nie wskazał jakie przepisy prawa materialnego naruszały uchylone decyzje Ministra, poprzestając jedynie na ogólnym odniesieniu się do przepisów dekretu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Minister ustalił na podstawie dokumentów urzędowych położenie przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu. Jeżeli natomiast pełnomocnik skarżącej kwestionuje ustalenia organu w zakresie położenia przedmiotowej nieruchomości, to nie tylko nie ma przeszkód, ale wręcz zobowiązany jest przedłożyć dowody przeczące ustaleniom organu w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że co do zasady rozkład ciężaru dowodu wynika z przepisu prawa materialnego, który organ administracji publicznej ma, na podstawie art. 6 k.p.a., obowiązek zastosować w sprawie. Może również zaistnieć sytuacja, w której w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, co umknęło uwadze Sądu I instancji. W postępowaniu administracyjnym organy mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie oznacza to jednak w żadnym razie przerzucania na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli bowiem organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń, dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Jeśli zatem organ ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. W niniejszym postępowaniu Minister ustalił, na podstawie dokumentów urzędowych, wydanych przez uprawniony organ, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu wejścia w życie dekretu, znajdowała się w granicach administracyjnych m. st. Warszawy. Jeżeli skarżąca nie zgadzała się z tymi ustaleniami, to nie wystarczyło samo ogólne ich zakwestionowanie, ale powinna ona wykazać, że nieruchomość ta znajdowała się poza granicami m.st. Warszawy. Skarżąca nie przedłożyła jednak żadnego dowodu, który obalałby ustalenia organu w tym zakresie.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, że w niniejszej sprawie byli właściciele przedmiotowej nieruchomości (ich spadkobiercy) nie złożyli w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) do tego gruntu. Konsekwencją powyższego, zgodnie z art. 1 dekretu grunt stał się własnością gminy m.st. Warszawy, następnie Skarbu Państwa, by z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stać się własnością Dzielnicy Gminy Warszawa P., zaś z dniem 1 stycznia 2002 r. – gminy m. st. Warszawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Nie dają podstaw do uchylenia wyroku zarzuty dotyczące przepisów postępowania. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., określającego elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W rozpoznawanym przypadku nie może znaleźć zastosowania uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., I FPS 8/09, zgodnie z którą przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, albowiem Sąd I instancji w sposób jednoznaczny odniósł się do ustaleń faktycznych przyjętych przez Ministra, w szczególności zaś za niewystarczające uznał oparcie kluczowych dla sprawy okoliczności na danych pochodzących ze strony internetowej UM oraz na informacjach przekazanych przez Biuro Spraw Dekretowych i Biuro Geodezji i Katastru UM m. st. Warszawy. Istotnie, Sąd I instancji podając w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie wskazał naruszonych przepisów postępowania i prawa materialnego. Uchybienie to nie uzasadnia jednak uchylenia wyroku ze względu na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest, aby uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu ani nie wykazano, ani też nie można go stwierdzić. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę na związanie oceną prawną zawartą w wyroku I SA/Wa 1372/16 i nawiązał do zawartych w nim zaleceń dotyczących zakresu koniecznych ustaleń związanych z położeniem nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. Sporządzenie skargi kasacyjnej objęte jest przymusem adwokacko-radcowskim. Uzasadnia to przyjęcie, że na tym poziomie sporu, wymiana argumentów ma charakter profesjonalny i toczy się nie między laikami, ale zawodowymi prawnikami. Z tego powodu nie mogą być dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przekonujące twierdzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowanego przez radcę prawnego, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy związanej z nieważnością decyzji komunalizacyjnej są oczywiste i zostały przez Sąd I instancji trafnie zidentyfikowane, dotyczą one wykazania, czy nieruchomość była objęta działaniem dekretu, co skutkowało przejściem prawa własności na podmiot publiczny. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem ww. elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stawiana jest teza, że decyzje wydane przez Ministra oparte zostały na dokumentach urzędowych, za które strona skarżąca uznaje pisma Biura Geodezji i Katastru UM m. st. Warszawy. Stanowisko to pozbawione jest jednak podstaw. Przepis art. 76 § 1 k.p.a. określa cechy dokumentu urzędowego. Dokumentami takimi są dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania. Stanowią one dowód w zakresie tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Niewątpliwie Prezydent m. st. Warszawy jest organem właściwym z zakresu prowadzenia powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pisma kierowane do Ministra w odpowiedzi na wezwania i zapytania, nie są jednak ani wypisami, ani wyrysami z operatu, nie są też zaświadczeniami w rozumieniu k.p.a., nie są też rzecz jasna decyzjami ani postanowieniami. Pisma te stanowią jedynie korespondencję między organami i zupełnie bezpodstawne jest przypisywanie im wagi dokumentów urzędowych. Jako część akt administracyjnych stanowią jedynie dowód na to, że zawarto w nich określone stwierdzenia, w tym dotyczące lokalizacji działki w granicach dekretowych Warszawy, stwierdzenia te nie poddają się jednak weryfikacji w oparciu o zebrany w sprawie materiał, zaś same nie stanowią dowodu na okoliczność położenia nieruchomości.

Nie zakwestionowano, że okolicznością wymagającą potwierdzenia, jest lokalizacja nieruchomości względem granic Warszawy na dzień wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.). Waga tej okoliczności faktycznej ma zasadnicze znaczenie dla legalności decyzji komunalizacyjnej, a w konsekwencji dla postępowania dotyczącego stwierdzenia jej nieważności. W wiążącym w sprawie wyroku wskazano, że w tym celu konieczne jest uzyskanie przez organ dokumentacji mapowej, ilustrującej położenie działki względem dekretowych granic miasta. W wyroku tym wyrażono też stanowisko, że pisma Urzędu m. st. Warszawy potwierdzające lokalizację nie są wystarczające, albowiem nie wynika z nich, w oparciu o jakie dane zostały sporządzone. Konieczność wykazania zasadniczej dla sprawy okoliczności faktycznej związanej z położeniem nieruchomości względem granic Warszawy w relewantnej dla sprawy dacie ciąży na organie prowadzącym postępowanie. Ma to uzasadnienie w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie można też pomijać, że skutkiem prawnym wynikającym z tej okoliczności jest odjęcie prawa własności nieruchomości, ujawnionego na dzień komunalizacji w księdze hipotecznej prowadzonej dla dawnej działki nr [...] na rzecz poprzedników prawnych wnioskodawczyni. Skoro to gmina Warszawa a następnie Skarb Państwa wywodzą skutki prawnorzeczowe w zakresie prawa własności nieruchomości z faktu jej lokalizacji w dniu 21 listopada 1945 r. w granicach administracyjnych m. st. Warszawy, to pozbawiona podstaw jest próba przerzucenia ciężaru dowodu na następcę prawnego poprzednich właścicieli będących osobami fizycznymi. Natomiast sąd administracyjny ma ograniczone możliwości prowadzenia postępowania dowodowego, co reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a. Dodatkowo uzasadnia to wymóg, aby prowadzący postępowanie organ administracji udowodnił istotne dla sprawy okoliczności, nie tylko je uprawdopodobnił. Sąd, kontrolując decyzję, musi móc zweryfikować ustalenia organu przez odwołanie się do zebranego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie słusznie Sąd I instancji stwierdził, że taka weryfikacja nie jest możliwa.

Nie może stanowić dowodu na okoliczność podlegania nieruchomości działaniu dekretu z 26 października 1945 r. wydruk ze strony serwisu mapowego. W pismach kierowanych do Ministra przez UM m. st. Warszawy i Biuro Geodezji i Katastru zaznaczano, że mapy te mają walor poglądowy. Strona serwisu www.mapa.um.warszawa.pl w zakładce "historyczna" również zawiera zastrzeżenie, że umieszone w serwisie dawne mapy i plany wskutek odkształceń mogą uniemożliwiać precyzyjne nałożenie na treść mapy, nałożenie rysunków jest jedynie orientacyjne i nie powinno się ich traktować jako podstawy do czynności administracyjnych i sądowych. Jakkolwiek zatem dane z serwisu mapowego do pewnego stopnia uprawdopodabniają położenie działki względem granic dekretowych miasta, to nie mogą stanowić dowodu, w szczególności zaś nie mogą być dla sądu administracyjnego materiałem pozwalającym zweryfikować prawidłowość ustaleń organu. W tym stanie rzeczy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że organ nie oparł swojej decyzji na materiałach, które mogą stanowić dowód potwierdzający położenie działki względem granic administracyjnych miasta. Jeżeli dokument taki w wersji gotowej nie istnieje, co może wynikać z pism Biura Geodezji i Katastru UM, to powinien zostać wytworzony przez uprawnioną osobę na potrzeby postępowania lub sporządzona powinna zostać opinia biegłego. W aktach administracyjnych nie znajduje się nawet mapa Warszawy przedstawiająca jej granice administracyjne na dzień wejścia dekretu w życie i ujawniająca lokalizację ulicy Weneckiej, która mogłaby pozwolić sądowi na ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia Ministra. W tych okolicznościach zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. również nie może zostać uwzględniony.

Nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, w szczególności przez ich niezastosowanie. Ze względu na powód uchylenia wydanych decyzji, związany z wadami postępowania wyjaśniającego i zebranych dowodów, Sąd I instancji nie dokonał oceny decyzji w aspekcie materialnoprawnym. Stwierdzone braki w materiale dowodowym nie pozwoliły Sądowi I instancji na kontrolę, czy nieruchomość przeszła na własność m. st. Warszawy w dniu 21 listopada 1946 r., a wobec tego przedwczesne było rozstrzyganie, czy istniały podstawy do stosowania art. 7 ust. 1 i art. 8 dekretu, a także art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.