Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2664/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217; art. 156 par 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 7 i par 2; art. 89 par 1;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 2;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 2664/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia Spółce S. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L. (dalej: Strona, Spółka, Skarżąca) zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w lokalu mieszczącym się w L. przy ul. C. na rzecz S. sp. z o. o. sp. k. jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz w sprawie już uprzednio załatwionej ostateczną decyzją administracyjną.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy: art. 156 § 1 pkt 2, 3, art. 156 § 2, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) dalej: "k.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935); dodatkowo podstawą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na wniosek Spółki, postanowił w zezwoleniu znak: [...] z dnia [...] lipca 1996 r., wprowadzić zmianę oznaczenia Spółki. Jednocześnie, jako załącznik do ww. decyzji, wydał pod znakiem [...] tekst jednolity zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, wydanego na rzecz Spółki przez Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 1993 r., znak: [...].

Jak wynika z akt, pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., GIF zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] - będącej tekstem jednolitym udzielonego Spółce zezwolenia.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. GIF zawiadomił Stronę o zamiarze zakończenia postępowania i wydania decyzji, pouczając o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, Strona pismem z dnia [...] października 2017 r. wniosła o:umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...]; dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność wywołania przez ww. tekst jednolity nieodwracalnych skutków prawnych oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Ponadto Strona wskazała, że tekst jednolity nie stanowi decyzji, w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w lokalu mieszczącym się w L. przy ul. C. na rzecz skarżącej, jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz w sprawie już uprzednio załatwionej ostateczną decyzją administracyjną.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności; wniosła w nim o dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność wywołania przez tekst jednolity zezwolenia nieodwracalnych skutków prawnych oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Równocześnie Strona podniosła, że tekst jednolity nie stanowi decyzji, lecz zaświadczenie, co uniemożliwia stwierdzenia jego nieważności. Podniosła nadto, że wydanie tekstu jednolitego było niezbędne, aby spółka mogła w obrocie legitymować się dokumentem zawierającym aktualne dane o podmiocie gospodarczym prowadzącym hurtownię, a przy użyciu tekstu jednolitego doszło do zawarcia licznych umów, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności tekstu jednolitego może doprowadzić do znacznych szkód, gdyż ww. tekst jednolity wywołał nieodwracalne skutki prawne.

Postanowieniem z dnia 2 września 2019 r. GIF odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Stronę.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. GIF zawiadomił Stronę o zamiarze zakończenia postępowania i wydania decyzji, pouczając ją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na powyższe, Strona pismem z dnia [...] września 2019 r., zgłosiła wnioski - o dopuszczenie dowodu z przesłuchania M.S. na okoliczność wywołania przez tekst jednolity nieodwracalnych skutków prawnych i mogącej powstać po stronie wnioskodawcy znacznej szkody w przypadku usunięcia go z obrotu; o zwrócenie się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o udzielenie na piśmie informacji, jakie skutki dla oferenta w konkretnym przetargu oraz w przyszłych postępowaniach przetargowych wywoła złożenie dokumentacji potwierdzającej spełnianie przez niego warunków udziału w postępowaniu, która to dokumentacja następnie okaże się nieaktualna lub nieważna i dopuszczenie dowodu z otrzymanej informacji oraz dowodu z przesłuchania strony na okoliczność wywołania przez ww. tekst jednolity nieodwracalnych skutków prawnych.

Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] listopada 2017 r. w całości.

GIF wskazał na wstępie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. w punkach od 1 do 7, zaś przedmiotem tego postępowania jest ustalenie takich wad, w oparciu o wskazany przepis. Organ podkreślił, że tzw. pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w § 1 nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5. była niewykonalna w chwili jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1 (naruszenie przepisów o właściwości), pkt 3 (uprzednie rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją), pkt 4 (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną) i pkt 7 (wada nieważności z mocy przepisu szczególnego), jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.).

GIF stwierdził, że w sprawie zaszły przesłanki warunkujące konieczność stwierdzenia nieważności ww. decyzji tj. decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wyjaśnił, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego obiektywnie nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX, 2015 r.; dalej: "Komentarz"). Zgodnie ze stanowiskiem judykatury wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06).

Nadto GIF wskazał, że warunkiem stwierdzenia, że w sprawie nastąpiło naruszenie rei iudicatae (powagi rzeczy osądzonej) jest tożsamość obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Konieczne jest więc, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 829/18).

Zdaniem GIF, w odniesieniu do decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] zaszła jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 - decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Organ zaznaczył, iż w ww. decyzji jako podstawę prawną wskazano jedynie art. 74 ust. 1 i 2 w zw. z art. 72 ust. 2 u.p.f. tj. przepisy dotyczące udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W obowiązującym na dzień wydania ww. decyzji stanie prawnym brak było uregulowania dotyczącego możliwości wydawania tekstów jednolitych zezwolenia. Również na dzień wydania niniejszej decyzji, w przepisach prawa nie znajduje się uregulowanie dotyczące możliwości wydawania przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej tekstów jednolitych udzielanych zezwoleń. Wydawanie tekstów jednolitych zezwoleń, spowodowało powstanie w obrocie prawnym rozstrzygnięć dotyczących tych samych kwestii. Powstała zatem konieczność eliminowania tych decyzji, tzw. tekstów jednolitych, z obrotu prawnego, jako decyzji zawierających wady, będące podstawą stwierdzenia ich nieważności.

GIF nie uznał za trafny zarzut Strony zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż swoim charakterem tekst jednolity odpowiada zaświadczeniu, wydanemu na wniosek strony, uregulowanemu w art. 217 k.p.a., a nie decyzji administracyjnej. Organ, ustosunkowując się do powyższej kwestii wskazał, iż jako podstawę prawną jego wydania przywołano art. 74 ust. 1 i 2 w zw. z art. 72 ust. 2 u.p.f. statuujące wymogi uzyskania zezwolenia.

GIP podkreślił, że przedmiotowy tekst jednolity posiada oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania, czyli wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej. Ponadto zawiera inne składniki decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a. tj.: datę wydania, powołanie podstawy prawnej, pouczenie w jakim trybie służy od niej odwołanie. W związku z powyższym, zdaniem organu, zasadnym jest uznanie tekstu jednolitego zezwolenia wydanego w dniu [...] grudnia 2008 r. znak: [...] za decyzję administracyjną. Odnosząc się w dalszym ciągu do stwierdzenia Strony, że tekst jednolity jest zaświadczeniem, wydanym na wniosek strony, a uregulowanym w art. 217 k.p.a., GIF wyjaśnił, że zgodnie z powyższym przepisem (w brzmieniu, na dzień sporządzenia tekstu jednolitego zezwolenia tj.: Dz.U. Nr 98, poz. 1071), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ponadto, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Organ zaznaczył, że § 1 powyższego przepisu przewiduje możliwość wydania zaświadczenia na żądanie osoby, która się o nie ubiega, natomiast z analizy wniosku Strony z dnia [...] grudnia 2008 r. o zmianę danych objętych zezwoleniem wynika, że Strona nie wnioskowała o wydanie jakiegokolwiek zaświadczenia. Nadto, w przedmiotowym tekście jednolitym zawarto pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas, gdy z przepisów Działu VII k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń nie wynika, aby istniała możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wydania zaświadczenia. Ustawodawca wskazał jedynie, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a. - Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 t.j.).

Organ dostrzegł przy tym "pewną niekonsekwencję" pełnomocnika Strony w kwestii określenia formy prawnej teksu jednolitego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz w piśmie z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik wskazał, iż usunięcie tekstu jednolitego z obrotu prawnego spowoduje nieodwracalne skutki prawne dla Strony oraz może wywołać znaczną szkodę w przypadku usunięcia go z obrotu, czyli w tym przypadku pełnomocnik traktuje tekst jednolity zezwolenia jako decyzję administracyjną. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pełnomocnik przekonuje, iż tekst jednolity nie stanowi decyzji administracyjnej, a odpowiada zaświadczeniu wydanemu na podstawie art. 217 k.p.a., które jak należy zauważyć jedynie zaświadcza o istniejącym stanie prawnym, a nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Zdaniem organu, pełnomocnik operuje określeniem formy prawnej tekstu jednolitego zaświadczenia niekonsekwentnie, w zależności od potrzeb argumentacyjnych.

Organ wskazał, iż w przedmiocie wydawania tekstów jednolitych zezwoleń, wypowiedział swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny (Wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 69/09), podkreślając, że budzi zdziwienie, jako nie mająca podstaw prawnych, praktyka organu I instancji tworzenia załączników do decyzji w postaci tekstu jednolitego zezwolenia na prowadzenie apteki i wprowadzania ich do obrotu prawnego. Wywołuje to wątpliwości co do waloru prawnego owego dokumentu. Nie wiadomo bowiem, czy w intencji organu I instancji tekst jednolity ma walor decyzji, na co mogłoby wskazywać zamieszczenie na nim pouczenia o prawie złożenia odwołania, czy też jest to swoiste zaświadczenie. Jednakże zaświadczenie nie jest wydawane z urzędu, lecz na wniosek strony (por. art. 217 § 1 k.p.a.).

GIF wskazał, iż ponadto, zgodnie z art. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Do uznania, iż w sprawie doszło do ponownego wydana decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej, konieczne jest wystąpienie tożsamości przedmiotowej, powyższe występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami (Komentarz do art. 156 k.p.a. red. Wierzbowski 2019, wyd. 28/K. Glibowski). Decyzja ostateczna (jak też postanowienie ostateczne) ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z postawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, w których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.03.2019 r" sygn. akt II FSK 931/17).

Organ uznał, iż w okolicznościach sprawy doszło do wydania kolejnej decyzji, którą zostało ponownie udzielone przedsiębiorcy zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Pierwotne zezwolenie z dnia [...] czerwca 1993 r., znak: [...] na dzień wydania tekstu jednolitego zezwolenia z dnia [...] grudnia 2008 r., nie zostało cofnięte, w związku z czym tekst jednolity, będący osobną decyzją administracyjną nadawał ponownie uprawnienia Stronie do prowadzenia hurtowni farmaceutycznej, co zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie mogło mieć miejsca, a więc zaistniała przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. (res iudicata).

Omawiając dalej tę kwestię GIF wskazał, iż nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych m.in. w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. tj. w przypadku uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 §2 k.p.a.). Decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] wraz z tekstem jednolitym zezwolenia, została doręczona Stronie w dniu 22 grudnia 2008 r. - dziesięcioletni termin do stwierdzenia nieważności teksu jednolitego upływał z dniem 22 grudnia 2018 r. Zdaniem GIF, upływ wskazanego terminu nie wyklucza prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności; ale jeśli w jego wyniku zostanie ustalone występowanie jednej lub więcej przesłanek do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. oraz zaistnienie przesłanki negatywnej w postaci upływu ponad 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, to właściwy organ podejmuje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ze wskazaniem jednocześnie okoliczności, z powodu których nie było dopuszczalne jej unieważnienie (komentarz do art. 156 k.p.a. red. Wierzbowski 2019, wyd. 28/K. Glibowski), przy jednoczesnym ewentualnym stwierdzeniu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jednakże, zaistnienie w przedmiotowej sprawie ww. przesłanki negatywnej określonej w art. 156 § 2 k.p.a, nie stoi w ocenie organu na przeszkodzie do wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję z uwagi na to, iż przedmiotowy tekst jednolity jest też dotknięty wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do kolejnej podnoszonej przez Stronę przesłanki, GIF wyjaśnił, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, a nie faktów, do której należą przywoływane przez Stronę komplikacje w postępowaniach przetargowych.

Tak więc, w ocenie organu, powyższa przesłanka negatywa nie zachodzi. W dalszym ciągu bowiem istnieje podmiot, któremu prawo do prowadzenia hurtowni farmaceutycznej przysługiwało tj. S. Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w L., Spółka nie utraci zdolności do prowadzenia hurtowni farmaceutyczne, a wszelkie czynności podejmowane w ramach posiadanego zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej będą ważne. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], do której jako załącznik został dołączony tekst jednolity, pozostaje nadal w obrocie prawnym. Organ zaznaczył, że jak wynika z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pełnomocnik Strony ma świadomość, że usunięcie z obrotu prawnego tzw. tekstu jednolitego zezwolenia nie pociągnie za sobą negatywnych konsekwencji dla przedsiębiorcy posiadającego aktualne zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w piśmie z dnia [...] września 2019 r., GIF wskazał, że zgodnie żart. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, jednak w rozpoznawanej sprawie brak było konieczności przeprowadzenia ww. dowodów, bowiem usunięcie z obrotu prawnego teksu jednolitego zezwolenia nie spowoduje nieodwracalnych skutków prawnych dla Strony, natomiast przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było bezcelowe. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ stwierdził, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie budzą wątpliwości, a ustalony w toku postępowania stan faktyczny sprawy pozwolił na wydanie decyzji, bez konieczności wyjaśniania jakichkolwiek okoliczności poprzez prowadzenie rozprawy administracyjnej. Organ uznał, że nie zaszła także konieczność zwrócenia się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o udzielenie na piśmie informacji na temat tego, jakie skutki dla oferenta w konkretnym przetargu oraz w przyszłych postępowaniach przetargowych wywoła złożenie dokumentacji potwierdzającej spełnianie przez niego warunków udziału w postępowaniu, która to dokumentacja następnie okaże się nieaktualna lub nieważna, z uwagi na to, iż podstawą prowadzenia hurtowni farmaceutycznej przez Stronę w obrocie gospodarczym jest zezwolenie (koncesja) z dnia [...] czerwca 1993 r., znak: [...], zmienione kolejnymi decyzjami organów, w tym decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...]. W związku z tym, w przyszłej dokumentacji przetargowej Strona będzie miała możliwość posługiwania się posiadanym zezwoleniem, czego zresztą Strona ma świadomość, zważywszy na zawarte we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. stwierdzenie, iż "nie ulega wątpliwości, że to na podstawie decyzji pierwotnej, w której udzielono (...) koncesji na prowadzenie hurtowni, jak i kolejnych - zmieniających decyzję pierwotną, a nie na podstawie tekstów jednolitych, spółka prowadzi hurtownię farmaceutyczną.".

Tak więc, zdaniem GIF, w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] wydanej jako tekst jednolity zezwolenia.

Strona wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 8, art. 77, art. 78§ 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony o dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony oraz świadka M.S., a także zwrócenie się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o udzielenie na piśmie informacji na temat tego jakie skutki dla oferenta w konkretnym przetargu oraz w przyszłych postępowaniach przetargowych wywoła złożenie dokumentacji potwierdzającej spełnianie przez niego warunków udziału w postępowanie, która to dokumentacja następnie okaże się nieaktualna lub nieważna; co spowodowało brak zebrania i brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału w sprawie, a w konsekwencji oparcie się na niekompletnym materiale dowodowym,

b) art. 89 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodziła potrzeba uzgodnienia stanowisk i interesów stron, oraz było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy;

c) art. 104 §1 i 2 k.p.a oraz art. 107 k.p.a. oraz art. 217 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że tekst jednolity z dnia [...] grudnia 2008 roku nr [...] stanowi odrębną decyzję administracyjną w sytuacji gdy pełni on jedynie rolę ujednolicającą wobec pierwotnej decyzji przyznającej koncesję, a swoim charakterem odpowiada zaświadczeniu;

d) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 127 §3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na wskazane poniżej wady decyzja nie powinna zostać utrzymana w mocy,

e) art. 156 § 1 pkt. 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 156 §2 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji braku przesłanek do takiego orzeczenia;

f) art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. i 156 §2 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne;

g) art. 156 §1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 156 §2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o podstawę poprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną pomimo upływu dziesięcioletniego terminu od jej doręczenia stronie, co uniemożliwiało wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o tę podstawę.

Wskazując na powyższe zarzuty, Strona wniosła o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i §3 w związku z art. 135 p.p.s.a. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] oraz decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz na podstawie art. 200 p.p.s.a kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko.

Postanowieniem z dnia 25 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt: II GZ 235/20 uchylił ww. postanowienie i oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.").

Należy zaznaczyć, iż w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dokonując oceny stawianych w skardze zarzutów pod kątem przytoczonych wyżej zasad, Sąd doszedł do przekonania o ich bezzasadności, nie stwierdzając równocześnie z urzędu innych wad decyzji, mogących zaważyć na treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu Strona uczyniła zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie, na mocy którego Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził nieważność wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w lokalu mieszczącym się w L. przy ul. C. na rzecz Skarżącej.

Jak wynika z akt, Strona otrzymała dwie decyzje GIF z dnia [...] grudnia 2008 r.: jedną (znak: [...]) wprowadzającą – na jej wniosek - zmianę oznaczenia Spółki; drugą zaś, stanowiącą załącznik do ww. decyzji – (znak: [...]) - tekst jednolity posiadanego zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, wydanego na rzecz Spółki przez Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1993 r., znak: [...].

W ocenie Sądu, w pełni zasadne jest stanowisko organu, który uznał tę drugą decyzję, mającą stanowić "tekst jednolity" udzielonego Stronie zezwolenia, za wydaną bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej, należy na pierwszym miejscu dokonać oceny jej stanowiska co do niewystępowania wszystkich cech decyzji administracyjnej w przedmiotowym tekście jednolitym zezwolenia. Jej zdaniem, jest to jedynie dokument pełniący rolę ujednolicającą wobec pierwotnej decyzji zezwalającej na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Należy w tym miejscu stwierdzić, iż Naczelny Sąd Administracyjny, wydając postanowienie z dnia 15 września 2020 r., w przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, zawarł poglądy w dużej mierze rzutujące na treść niniejszego wyroku. Co więcej, wyrażone w ten sposób poglądy prawne Sądu II instancji mają w niniejszym postępowaniu wiążący charakter, co wynika z treści art. 153 p.p.s.a. NSA w sposób jednoznaczny wskazał, iż - po pierwsze - nie może być wątpliwości co do tego, że wydany Stronie "tekst jednolity" decyzji zezwalającej na prowadzenie hurtowni stanowi decyzję administracyjną – ma bowiem wszystkie ustawowe cechy takiej decyzji. Po drugie – dokument ten nie stanowi zaświadczenia administracyjnego, przewidzianego w art. 217 k.p.a.

Jak stwierdził bowiem NSA w ww. orzeczeniu, "pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania formy przewidzianej przepisami prawa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie zawierają oznaczenie organu wydającego akt, podpis osoby reprezentującej organ, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz oznaczenie adresata tego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81), a takie elementy właśnie – jak wynika to jednoznacznie z okoliczności stanu faktycznego sprawy – posiada akt organu administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], nazywany przez organ zezwoleniem, czy też jednolitym tekstem zezwolenia.".

Jednocześnie NSA stwierdził, iż "Powołana decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], której nieważność stwierdził organ zaskarżoną decyzją, nie jest więc w świetle powyższego zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 k.p.a. W tej mierze należy wyjaśnić, że o ile załatwienie sprawy następuje decyzją administracyjną stanowiącą jednostronne, władcze oświadczenie woli organu kształtujące prawa lub obowiązki jego adresata i w ten sposób rozstrzygające merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji publicznej, o tyle zaświadczenie, zważywszy na jego charakter oraz funkcje – o których wnioskować należy na podstawie art. 217 k.p.a., usytuowanego w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego – stanowi oświadczenie wiedzy organu, a jego wartość należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 186/11 i z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 132/20). Z treści omawianej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wynika natomiast, jak wyżej wskazano, że zawiera ona wszystkie konieczne elementy, aby zakwalifikować ją jako decyzję administracyjną, w szczególności rozstrzygnięcie.".

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu zasługuje w ocenie Sądu na pełną aprobatę.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi, na wstępie zaznaczenia wymaga, iż tożsame zarzuty były już zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem organ miał sposobność ustosunkować się do każdego z nich w zaskarżonej decyzji, z czego wywiązał się prawidłowo.

I tak, w odniesieniu do kwestii nieuwzględnienia wniosków dowodowych Strony, warto przypomnieć, iż tezą dowodową, która towarzyszyła ich zgłoszeniu, było wykazanie nieodwracalnych skutków spowodowanych przez posługiwanie się w obrocie gospodarczym (postępowania przetargowe) tekstem jednolitym zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, zamiast zezwoleniem "pierwotnym" w połączeniu z kolejnymi decyzjami zmieniającymi. Organ w sposób prawidłowy omówił termin "nieodwracalnych skutków" decyzji, zasadnie łącząc je z określonym stanem prawnym, nie zaś faktycznym. Nie można zatem podzielić stanowiska pełnomocnika Skarżącej, który żądał przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność skutków faktycznych stwierdzenia nieważności "tekstu jednolitego" zezwolenia. Jego wywody prowadzają się do wskazania powstania pewnego chaosu na skutek stwierdzenia nieważności decyzji, która faktycznie była dotychczas składana jako zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w postępowaniach przetargowych. Ponieważ jednak przepis art. 156 § 2 k.p.a. posługuje się terminem "skutki prawne", wyklucza to możliwość przeprowadzania dowodów na okoliczność faktycznych niedogodności, będących skutkiem wycofania "tekstu jednolitego" zezwolenia z obrotu. Wnioski dowodowe zgłaszane na powyższą okoliczność należało więc uznać za chybione. Należy w tym miejscu podzielić stanowisko organu, iż do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2014 r. sygn. akt: II GSK 1884/12). Warto przywołać w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt: I OSK 1585/12 w którym wyjaśniono, że "Nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: przestał istnieć podmiot, którego prawo to dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Takich przesłanek Strona w postępowaniu administracyjnym nie podnosiła. Przywoływała natomiast sytuacje faktyczne związane z niedogodnością wycofania z obrotu "tekstu jednolitego" zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, którym się posługiwała, bądź miała zamiar posługiwać w przyszłości w postępowaniach przetargowych. Tego rodzaju argumentacja jest w ocenie Sądu całkowicie bezpodstawna i chybiona. Skoro brak jest podstawy do wydania tego rodzaju dokumentu, jakim jest tekst jednolity decyzji, to nie można przyjąć, iż za pozostawieniem w obrocie obciążonej tak istotną wadą decyzji, przemawiają względy pragmatyczne. Strona dysponuje ważnym zezwoleniem na prowadzenie hurtowni, i to ten dokument winien znajdować się wśród załączników do składanych przez ten podmiot ofert.

Podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do kwestii przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o co również wnioskowała strona skarżąca. Okoliczności, w których organ powinien przeprowadzić rozprawę, reguluje art. 89 § 1 k.p.a. Należy dokonać tej czynności procesowej w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ zasadnie stwierdził, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie budziły wątpliwości, a ustalony w toku postępowania stan faktyczny sprawy pozwolił na wydanie decyzji, bez konieczności wyjaśniania jakichkolwiek okoliczności poprzez prowadzenie rozprawy administracyjnej. Nie budzi też zastrzeżeń Sądu stanowisko organu co do tego, że nie zaszła w sprawie konieczność zwrócenia się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o udzielenie na piśmie informacji na temat tego, jakie skutki dla oferenta w konkretnym przetargu oraz w przyszłych postępowaniach przetargowych wywoła złożenie dokumentacji potwierdzającej spełnianie przez niego warunków udziału w postępowaniu, która to dokumentacja następnie okaże się nieaktualna lub nieważna, z uwagi na to, iż podstawą prowadzenia hurtowni farmaceutycznej przez Stronę w obrocie gospodarczym jest zezwolenie (koncesja) z dnia 14 czerwca 1993 r., znak: [...], zmienione kolejnymi decyzjami organów, w tym decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...]. W ocenie Sądu jest rzeczą oczywistą, że w przyszłych postępowaniach przetargowych Strona będzie miała możliwość posługiwania się posiadanym zezwoleniem oraz kolejnymi jego zmianami. Skarżąca tej kwestii zresztą nie neguje, o czym świadczy zawarte we wniosku z dnia 13 grudnia 2017 r. stwierdzenie, iż "nie ulega wątpliwości, że to na podstawie decyzji pierwotnej, w której udzielono (...) koncesji na prowadzenie hurtowni, jak i kolejnych - zmieniających decyzję pierwotną, a nie na podstawie tekstów jednolitych, spółka prowadzi hurtownię farmaceutyczną.".

Kwestią wymagającą odrębnego ustosunkowania się w niniejszym wyroku jest podnoszona przez Skarżącą przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. W tym zakresie wskazano na stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o podstawę poprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną pomimo upływu dziesięcioletniego terminu od jej doręczenia stronie, co uniemożliwiało wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o tę podstawę.

Według art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt. 1,3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powyższy przepis został częściowo uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP; wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. (Dz.U. 2015.702) z dniem 21 maja 2015 r. Zgodnie z tym wyrokiem ww. przepis traci moc w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia praw lub ekspektatywy. Zaznaczenia wymaga, iż wyrok powyższy nie wprowadza ograniczeń czasowych stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej (jest to druga z dwóch niezależnych od siebie przesłanek stwierdzenia nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obok przesłanki rażącego naruszenia prawa), wobec czego należy uznać, że tej podstawy prawnej okres dziesięcioletni, o którym mowa w omawianym przepisie, nie dotyczy. Organ przyjmując tę podstawę rozstrzygnięcia, nie był zatem, w ocenie Sądu, związany dziesięcioletnim terminem, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, doszło do wydania "tekstu jednolitego", stanowiącego w istocie - niewątpliwie wbrew woli organu - powtórną decyzję zezwalającą Stronie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, tożsamej podmiotowo oraz przedmiotowo z już istniejącą w obrocie decyzją zezwalającą znak: [...] z dnia [...] lipca 1996 r., jednak opatrzoną nową datą wydania, nowym numerem sprawy i zawierającą aktualny stan prawny, jak np. formę prawną Strony będącej jej beneficjentem.

Zdaniem Sądu, wydanie decyzji administracyjnej konsolidującej w sobie zarówno zezwolenie (koncesję) jak i późniejsze jej zmiany, w postaci "tekstu jednolitego" tej decyzji, nie znajduje oparcia w jakiejkolwiek normie prawa obecnie obowiązującego.

Główny Inspektor Farmaceutyczny, stwierdzając nieważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyeliminował tym samym stan niezgodny z prawem.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p,s,a, Sąd orzekł, jak w sentencji.