Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 249/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 a pkt 7, 19 par. 1, par.4, 26 par.4, par.5, 22 par.3, 27 par. 1 i 2, 18,
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: par. 6 ust.5, ust.3,
journal: Dz.U. 2001 nr 137 poz 1541
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 65 par.1, 19,
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Jagiełło,, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 września 2008r. sprawy ze skarg Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych wobec niewłaściwości organu; z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych wobec niewłaściwości organu; oddala skargi.


UZASADNIENIE

Postanowieniami z dnia [...] nr [...] oraz [...] Dyrektor Izby Skarbowej K. utrzymał w mocy odpowiednio:

postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] nr [...] w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych:

-od nr [...] do nr [...] dotyczących A.T.,

-od nr [...] do nr [...] dotyczących Z.W,

-od nr [...] do nr [...] dotyczących A.S.

oraz

postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] nr [...] w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych:

-od nr [...]do nr [...]dotyczących B.S.,

-od nr [...]do nr [...]dotyczących B.K.,

-od nr [...]do nr [...]dotyczących B.K.,

-od nr [...]do nr [...]dotyczących Z.K.,

-od nr [...]do nr [...]dotyczących J.G.,

-od nr [...]do nr [...]dotyczących A.C. .

W uzasadnieniu postanowień organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. zwrócił w/w tytuły wykonawcze wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K., obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, FP i FGSP, z uwagi na brak dowodów potwierdzających wcześniejsze wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny - Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K..

Na postanowienia organu I instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. złożył zażalenia, w których podniósł, że nie jest w posiadaniu informacji na temat składników majątkowych dłużnika, dłużnik nie figuruje: w krajowej bazie ubezpieczonych z tytułu zatrudnienia, w wojewódzkiej bazie osób pobierających emerytury, renty i świadczenia przedemerytalne, w powiatowej bazie osób pobierających świadczenia z tytułu choroby i macierzyństwa, w związku z czym Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może wszcząć postępowania egzekucyjnego we własnym zakresie. Ponadto stwierdzono, że w przypadku bezskuteczności zastosowanych środków w stosunku do innych zaległości (jaka nastąpiła), jak również braku możliwości ich zastosowania, co wynika z wniosków załączonych do tytułów wykonawczych, tytuły wykonawcze zostały przesłane do naczelnika urzędu skarbowego.

Dodatkowo skarżący powołał się na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), który jego zdaniem zezwala wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym na przesłanie tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego -naczelnika urzędu skarbowego, jako organu uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności - bez uprzedniego wszczęcia egzekucji we własnym zakresie.

Rozpoznając zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w K. powołał się na art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wskazał na wynikające z treści tego przepisu uprawnienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu egzekucyjnego. Podniósł ponadto, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (jak to ma miejsce w przypadku ZUS), to zgodnie z art. 26 § 4 w/w ustawy przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.

Dodatkowo podkreślił, iż w świetle § 6 ust. 5 w/w rozporządzenia, skierowanie tytułów wykonawczych do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, może nastąpić w przypadku, gdy prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Ze znajdujących się w aktach sprawy tytułów wykonawczych wynika zaś, że organ egzekucyjny ZUS nie podjął żadnych działań mających na celu wszczęcie postępowania egzekucyjnego, chociażby przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Tytuły te nie zawierają również wymaganej przepisem art. 27 § 1 ustawy egzekucyjnej klauzuli Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (poprzednio Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny ZUS jest zatem niezbędne, aby miał podstawę do działań, o których mowa w art. 36 ustawy egzekucyjnej, tj. prawo do żądania od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracania się do wszelkich podmiotów w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji, czyli m.in. do możliwości ustalenia, czy zobowiązany posiada prawa majątkowe, z których egzekucję może prowadzić Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (np. wierzytelności pieniężne).

Dyrektor Oddziału ZUS winien w pierwszej kolejności wszcząć postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i dopiero w przypadku bezskuteczności (w całości lub w części) zastosowanych środków, lub braku możliwości ich zastosowania, tytuł ten może być przesłany do kolejnego organu egzekucyjnego, jakim jest naczelnik urzędu skarbowego. Równocześnie organ zauważył, że § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia Ministra Finansów nie czyni wyjątku od zasady obligatoryjnego wykorzystania własnych kompetencji egzekucyjnych i jednocześnie przepis ten rozwija ustawową dyspozycję w sprawie właściwości miejscowej organów egzekucyjnych, regulując korzystanie z drugiego kryterium właściwości przewidzianego w art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej, tj. miejsca położenia majątku.

W związku z powyższym stan faktyczny stanowiący przedmiot regulacji § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia wykonawczego wymaga znajomości położenia majątku, nie występującego na terenie miejsca zamieszkania dłużnika, celem ustalenia, który organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej pozostaje organem właściwym. Ilustracją techniczną sytuacji regulowanej § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej jest wypełnienie rubryki "F" tytułu wykonawczego, determinującej właściwość miejscową organu egzekucyjnego w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel nie może dokonać oceny za organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału ZUS, czy zobowiązany posiada majątek wymieniony w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, co do którego może prowadzić egzekucję.

Bezpodstawne jest również w ocenie organu odwoławczego stanowisko wierzyciela, jakoby pismo Ministerstwa Finansów z dnia 7 kwietnia 2005r. nr SP2-218/033-60/531/05/DO zostało wydane w trybie art. 25 § 1 w/w ustawy. Na powyższe nie wskazuje zarówno podstawa prawna tegoż pisma, jak również treść powoływanego art. 25 § 1 ustawy egzekucyjnej. Z analizy treści powyższego pisma jednoznacznie wynika, iż podstawą takiego stanowiska jest fakt uprzedniego wszczęcia egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny - Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.

Ponadto Dyrektor Izby Skarbowej w K. zaznaczył, iż stanowisko organu egzekucyjnego - Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. wynika z analizy przepisów ustawy egzekucyjnej oraz w/w rozporządzenia, którego zasadność została potwierdzona m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2005r., sygn. akt I SA/Kr 1100/03.

Za bezzasadny organ uznał argument dotyczący prowadzonego wcześniej postępowania egzekucyjnego i jego bezskuteczności, bowiem jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K., nie prowadził postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuły, które zostały zwrócone przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K., co potwierdza m.in. brak klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej oraz brak dowodu doręczenia odpisu tytułów wykonawczych. Fakt stwierdzenia bezskuteczności prowadzenia postępowania w oparciu o inne tytuły wykonawcze nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia, bowiem tytuły te nie były przedmiotem zaskarżonego postanowienia Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K..

Fakt wcześniejszej bezskuteczności prowadzonych przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postępowań egzekucyjnych oraz prowadzonych postępowań egzekucyjnych w stosunku do zobowiązanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego nie uprawnia wierzyciela do automatycznego przekazywania kolejnych tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego innego niż Dyrektor Oddziału ZUS. Przekazanie takich tytułów powinno nastąpić dopiero po wykorzystaniu wszystkich uprawnień organu egzekucyjnego do poszukiwania majątku, z którego może on prowadzić egzekucję, a które wynikają ze wskazanych wyżej przepisów.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że podmiotami zobowiązanymi są osoby prowadzące działalność gospodarczą, które mogą posiadać wierzytelności u swoich kontrahentów, a które mogą być przedmiotem zastosowania przez organ egzekucyjny ZUS środka egzekucyjnego - zajęcia wierzytelności. Powyższą informację organ egzekucyjny może uzyskać jedynie w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tj. po wszczęciu egzekucji administracyjnej, chociażby poprzez doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, po zapoznaniu z dokumentami sporządzonymi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Informacji takiej nie posiada natomiast wierzyciel w dostępnych mu bazach danych, bowiem obrót gospodarczy pomiędzy podmiotami nie jest ewidencjonowany przez żaden organ.

Na postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w K. złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o uchylenie postanowień rozstrzygnięciom tym zarzucił:

- naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej przez złamanie zasady, iż organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, w związku z art. 26 § 1 i art. 29 § 2 przez uznanie, iż nie mogło dojść do wszczęcia egzekucji na wniosek wierzyciela, skoro zachodziły podstawy do zwrotu wystawionych tytułów wykonawczych,

- błędne przyjęcie, iż w sprawie ma wyłącznie zastosowanie § 6 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez uznanie, iż wierzyciel, jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, musi przed skierowaniem tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego w postaci naczelnika urzędu skarbowego wdrożyć egzekucję z urzędu,

- niezastosowanie przepisu § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia oraz naruszenie przepisu art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej przez błędne przyjęcie, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której klauzula o skierowaniu tytułu do egzekucji byłaby nadawana przez naczelnika urzędu skarbowego w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie egzekucji występuje wierzyciel – ZUS,

- naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 kpa przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, iż brak jest dowodów potwierdzających bezskuteczność egzekucji w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej.

Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonych postanowieniach, możliwe jest takie dokonanie ustalenia stanu majątkowego zobowiązanego, które nie wymaga wszczęcia egzekucji i dokonywania ustaleń majątkowych tylko w oparciu o art. 36 ustawy egzekucyjnej. Za dopuszczalne uznać należy, iż wierzyciel ma możliwość stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia egzekucji, skoro majątek zobowiązanego nie pozwala na jakiekolwiek zaspokojenie wierzyciela. Stanowi to dowód bezskuteczności egzekucji z majątku zobowiązanego i wystarcza do uzasadnienia skierowania egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego.

Przyjęcie stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej w K. stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie zasady praworządności oraz zasady postępowania dowodowego (art. 7 i art. 8 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) , skoro nie ustalono w sposób dostateczny, czy twierdzenia skarżącego o istnieniu przesłanki bezskuteczności egzekucji, miały miejsce w stanie faktycznym sprawy.

Skoro już wierzyciel – ZUS - posiada wiedzę, iż egzekucja z zastosowaniem środków egzekucyjnych będących w kompetencji Dyrektora Oddziału ZUS byłaby bezskuteczna, za prawidłowy należy przyjąć tok postępowania, w którym to wierzyciel zmierzając do realnego zaspokojenia nie podejmuje działań pozornych przez skierowanie wniosku do Dyrektora Oddziału ZUS, celem potwierdzenia tylko jej bezskuteczności. Natomiast celem najszybszej realizacji zaspokojenia wierzytelności, wierzyciel kieruje wniosek o wszczęcie egzekucji do naczelnika urzędu skarbowego. Powołując się na treść art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej skarżący wyjaśnił, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W tym celu wierzyciel składa organowi egzekucyjnemu wniosek o wszczęcie egzekucji oraz wystawia tytuły wykonawcze. Zaniechanie podjęcia działań przez wierzyciela oznacza po jego stronie bezczynność.

Mając na uwadze cel egzekucji, należy uznać dopuszczalnym wykazywanie bezskuteczności egzekucji za pomocą innych środków dowodowych. Za niedopuszczalną uznać zaś należy sytuację, w której wierzyciel posiada wiedzę na temat stanu faktycznego sprawy rozumianego jako stan majątkowy dłużnika i nie wykorzystuje tej wiedzy przy formułowaniu wniosku o wszczęcie egzekucji. Zatem prowadzenie egzekucji z majątku zobowiązanego nie jest wymagane, gdy z okoliczności sprawy wynika, że zobowiązany nie ma majątku, z którego skarżący mógłby uzyskać zaspokojenie swojej należności, a wierzyciel jest uprawniony do wykazywania, iż egzekucja i tak okazałaby się bezskuteczna, skoro brak jest składników majątkowych pozwalających na zaspokojenie. Działanie nakładające na wierzyciela dysponującego rozeznaniem co do stanu majątkowego zobowiązanego obowiązku wdrożenia egzekucji tylko po to, by potwierdzić brak majątku, z którego wierzyciel może zaspokoić swe wierzytelności, jest bezcelowe. Dlatego interpretacja przepisu art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej, by prowadzenie egzekucji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego musiało być poprzedzone w każdym przypadku uprzednią egzekucją prowadzoną przez skarżącego, jest błędna w ocenie skarżącego, gdyż narusza zasadę ogólną postępowania egzekucyjnego (celowości). Przemawia to za uchyleniem zaskarżonych postanowień.

Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienia naruszają również przepisy rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący wskazał na § 6 ust. 3, który to przepis odnosi się do sytuacji braku posiadania wiedzy przez wierzyciela o majątku zobowiązanego, z którego może on prowadzić egzekucję. Natomiast ust. 5 reguluje skutki wdrożenia egzekucji przez podmiot skupiający uprawnienia wierzyciela i organu egzekucyjnego, i to skutki rozumiane jako bezskuteczność prowadzonej egzekucji. Ustawodawca wskazuje, iż w takim przypadku podmiot będący wierzycielem i organem egzekucyjnym jednocześnie, kieruje egzekucję już za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Przepis ten nie nakazuje uprzedniego wszczęcia egzekucji przez wierzyciela i organ egzekucyjny jednocześnie, określa on bowiem skutki na wypadek bezskuteczności egzekucji. Norma § 6 ust. 5 rozporządzenia reguluje związek ujawnienia się bezskuteczności egzekucji prowadzonej przez wierzyciela i organ egzekucyjny jednocześnie z przystąpieniem do dalszych czynności - przez wskazanie, jak ta ścieżka postępowania powinna wyglądać. Zdaniem skarżącego § 6 powołanego wyżej rozporządzenia w związku z art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej powinien być interpretowany w ten sposób, iż bezskuteczność egzekucji może być wykazana bez potrzeby wdrożenia egzekucji z urzędu przez skarżącego.

Natomiast za niezgodną z prawem, w ocenie skarżącego, uznać należy taką interpretację art. 29 w związku z art. 26 § 1 ustawy egzekucyjnej, iż w opisanej wyżej sytuacji wierzyciel ma obowiązek zaopatrzyć tytuł wykonawczy w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji, podczas gdy wierzyciel faktycznie tej egzekucji nie wdraża. Tytuł wykonawczy pochodzi w tym przypadku nie od organu egzekucyjnego, a od wierzyciela, który ustalił, iż organ egzekucyjny - Dyrektor ZUS przez zastosowanie środków egzekucyjnych, o jakich jest mowa w art. 1a pkt 12 lit "a" nie doprowadzi do zaspokojenia zobowiązań, i mając na uwadze cel egzekucji, czyli zaspokojenie, kieruje tytuł wykonawczy do naczelnika urzędu skarbowego. Czyni to niezasadnym przyjęcie, iż w sprawie naruszono obowiązek, o jakim jest mowa w art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Skarbowej w K. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień i wniósł o oddalenie skarg.

Na rozprawie w dniu 4 września 2008r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy I SA/Ke 249/08 i I SA/Ke 253/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa P.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargi nie są zasadne, bowiem zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 1a pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą egzekucyjną, za organ egzekucyjny uważa się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. O tym, które organy pełnią funkcje organów egzekucyjnych przesądzają przepisy ustawy egzekucyjnej oraz przepisy szczególne. Artykuł 19 § 1 ustawy egzekucyjnej ustala, że organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego, z zastrzeżeniem § 2-8.

W art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej przewidziano tzw. wyspecjalizowany organ egzekucyjny, jakim jest Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zob. szerzej Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck 2008, str. 78). Organ ten stosownie do treści tego przepisu jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych występuje w podwójnej roli: wierzyciela - podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym oraz organu egzekucyjnego - organu uprawnionego do stosowania w części określonych w ustawie środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania ciążących na zobowiązanych należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych.

W sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on do egzekucji z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej). Jako organ egzekucyjny, jeszcze przed wszczęciem egzekucji dokonuje w ramach czynności wstępnych sprawdzenia dopuszczalności wszczęcia egzekucji, w tym sprawdza formalną poprawność tytułu wykonawczego, a następnie po skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji – podejmuje czynności przygotowawcze do podjęcia czynności egzekucyjnych. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 ustawy egzekucyjnej).

W przedmiotowej sprawie Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. zwrócił tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, uznając za niedopuszczalne przekazywanie tytułów wykonawczych do realizacji innemu organowi egzekucyjnemu bez uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podjęcia próby wyegzekwowania należności we własnym zakresie w ramach posiadanych uprawnień. Ustawa egzekucyjna nie zawiera bowiem przepisów, które pozwalałby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. Częściowo kwestie te reguluje przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541 ze zm.), który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona (podkreślenie WSA) przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Brzmienie powyższego przepisu w zestawieniu z treścią art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej pozwala wyciągnąć wniosek interpretacyjny, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w K. nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by w ogóle nastąpiło wszczęcie egzekucji, które to następuje poprzez dokonanie czynności opisanych w wyżej cytowanym art. 26 § 5 ustawy egzekucyjnej. Skoro postępowanie egzekucyjne nie zostało nawet wszczęte, nie można mówić o jego bezskuteczności, opisanej w § 6 ust. 5 rozporządzenia. Innymi słowy, aby móc skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 6 § 5 rozporządzenia, koniecznym było formalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Przeprowadzone w jego toku czynności nie powinny zaś pozostawiać wątpliwości, że egzekwowane wierzytelności nie mogą być zaspokojone z jakichkolwiek części majątku dłużnika. Jedynie bowiem rezultaty działania organu egzekucyjnego, w wyniku których oczywistym stało się, że w danym stanie faktycznym brak jest majątku dłużnika pozwalającego na zaspokojenie wierzyciela, pozwalają na uznanie, iż prowadzona egzekucja jest bezskuteczna. Nadto w niniejszej sprawie zobowiązanymi są osoby prowadzące działalność gospodarczą, które mogą posiadać wierzytelności u swoich kontrahentów, a które mogą być przedmiotem zastosowania przez organ egzekucyjny ZUS środka egzekucyjnego - zajęcia wierzytelności. Taką zaś wiedzę organ egzekucyjny może uzyskać jedynie w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tj. po wszczęciu egzekucji administracyjnej. Informacji takiej nie posiada natomiast wierzyciel w dostępnych mu bazach danych, bowiem obrót gospodarczy pomiędzy podmiotami nie jest przez niego ewidencjonowany. Bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszony przez skarżącego fakt, iż wcześniej prowadzona egzekucja w stosunku do osób, których dotyczą tytuły wykonawcze okazała się bezskuteczna. Jak słusznie zauważył Dyrektor Izby Skarbowej w K., fakt stwierdzenia bezskuteczności prowadzenia postępowania w oparciu o inne tytuły wykonawcze nie ma wpływu na niniejszą sprawę, bowiem tytuły te nie były przedmiotem jej rozpoznania.

Bezzasadnym jest również zarzut skargi dotyczący niezastosowania przez organ § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Przepis ten daje możliwość zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego. Jednakże skorzystanie z tego przepisu uzależnione jest od posiadania wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Słusznie zatem podniósł Dyrektor Izby Skarbowej w K., że stan faktyczny stanowiący przedmiot regulacji § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia wykonawczego, wymaga znajomości położenia majątku, nie występującego na terenie miejsca zamieszkania dłużnika, celem ustalenia, który organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej pozostaje organem właściwym. Ilustracją techniczną sytuacji regulowanej § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej jest wypełnienie rubryki "F" tytułu wykonawczego, determinującej właściwość miejscową organu egzekucyjnego w ramach tej samej właściwości rzeczowej. W niniejszej sprawie zaś spór nie dotyczy właściwości miejscowej organów egzekucyjnych tylko ich właściwości rzeczowej. Powyższe okoliczności oznaczają, że wbrew zarzutom skargi, przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia nie znajduje w sprawie zastosowania.

W związku z powyższym należy uznać, że ZUS Oddział Wojewódzki w K., kierując do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. tytuły wykonawcze wymienione w zaskarżonym postanowieniu, bez uprzedniego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, naruszył przepisy prawa, tj. art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej oraz § 6 ust. 3 i 5 w/w rozporządzenia. Jak wyżej wskazano, rodzaj dochodzonych należności determinował procesowo w pierwszej kolejności jako właściwy organ egzekucyjny Dyrektora oddziału ZUS. Właściwość naczelnika urzędu skarbowego ma bowiem charakter następczy.

Przy czym, w ocenie Sądu, budzi zastrzeżenia prawidłowość zastosowanego w sprawie trybu przekazania sprawy organowi właściwemu. Organ posłużył się bowiem trybem specjalnym określonym w art. 29 ustawy egzekucyjnej, który zobowiązuje do zwrotu tytułu wierzycielowi jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 tejże ustawy. Przesłanki takiego zwrotu nie stanowi więc uznanie się przez organ egzekucyjny niewłaściwym. W takiej sytuacji natomiast organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 19 tego Kodeksu przy zastosowaniu art. 18 ustawy egzekucyjnej.

Wadliwość zastosowanego trybu, w ocenie Sądu, nie mogła jednak mieć wpływu na wynik postępowania, a tylko takie zaś naruszenie przepisów postępowania uprawnia Sąd, w ramach realizacji ustawowego kryterium kontroli, do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcie z obrotu prawnego. Dokonany zwrot tytułu wykonawczego wywołał tożsamy skutek procesowy z przekazaniem sprawy według właściwości, nie wprowadził też żadnych ograniczeń procesowych dla stron.

Nie zasługują również na uwzględnienie te argumenty skargi, które wskazują na naruszenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. zasady celowości i szybkości postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu zasada celowości nie może konsumować zasady legalności, w której ramach funkcjonuje jako zasady fundamentalnej w demokratycznym państwie prawnym. Przy tym należy dodać, że zasada celowości w pierwszym rzędzie odnosi się do czynności wykonawczych podejmowanych w ramach egzekucji, a nie czynności procesowych. Żadne również inne względy umownie zwane pragmatycznymi nie mogą uzasadniać działania z pominięciem prawa.

W konsekwencji oznacza to, że zaskarżone postanowienia wywołały prawidłowy skutek procesowy. Istotnym jest bowiem uznanie, że skoro ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym poza naczelnikiem urzędu skarbowego organom, to jego intencją było, aby wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia na każdym etapie postępowania egzekucyjnego w tym środki egzekucyjne. Dopiero, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się bezskuteczna może przekazać tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 1 września 2005r. sygn. akt I SA/Kr 342/03, z dnia 11 marca 2008r. sygn. akt I SA/Kr 1125/07, z dnia 3 kwietnia 2008r. sygn. akt I SA/Kr 996/07, z dnia 8 stycznia 2008r. sygn. akt I SA/Kr 210/07).

Z tych wszystkich względów skargi jako bezzasadne, stosownie do art. 151 p.p.s.a. podlegały oddaleniu.