Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1361/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1,2, 2a, art. 15, art. 17
journal: Dz.U. 2010 nr 206 poz 1367
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt. 1m art. 11, art. 4 pkt. 9 i 9b, art. 9a, art. 23
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 141 § 4, art. 3, art. 145 § 1 pkt,. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Treść art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej nie oznacza, że organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mogą wydawać decyzje w indywidualnych sprawach osób niezwiązanych z resortem Obrony Narodowej.

TEZY

Treść art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej nie oznacza, że organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mogą wydawać decyzje w indywidualnych sprawach osób niezwiązanych z resortem Obrony Narodowej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H. D., K. P., I. L., M. R. oraz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1802/12 w sprawie ze skargi H. D., K. P., I.L. i M. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz E. D., J. P., J. R., M. R. M. D. i K. P. solidarnie kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1802/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi: H. D., K. P., I. L. i M. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent W., decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do, będącego własnością Skarbu Państwa, gruntu, położonego w W. przy ul. R., o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej "G." rej. hip. [...] na rzecz: H. D. w [...] części, M. R. w [...] części, I. L. w [...] części, K. P. w [...] części oraz N. W. (reprezentowanej przez kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu – adw. B. D.) w [...] części niepodzielnie. Jednocześnie Prezydent W. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości [...] zł netto, płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku, na konto Zarządu Mienia Skarbu Państwa.

Ponadto wskazaną decyzją, Prezydent W. postanowił, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do pozostałej części nieruchomości, oznaczonej jako "G." rej. hip. [...], rozpoznany zostanie odrębnymi decyzjami.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze działania dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm.) i z dniem jego wejścia w życie tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa.

Prezydent ustalił również, że nieruchomość oznaczona jako "N." nr rej. hip. [...] stanowiła własność H. P. w [...] części i N. W. w [...] części. Wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną został złożony z zachowaniem terminu, określonego w art. 7 ust. 1 w/w dekretu. Następstwo prawne po dawnej właścicielce nieruchomości ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 1990 r. (sygn. akt [...]) a udział kuratora dla reprezentowania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym interesów nieobecnej N. W. miał swoje oparcie w treści postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 1998 r. (sygn. akt [...]).

Ponadto bezspornym było również, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła obecnie własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., który wynajął ją na czas nieoznaczony S. z przeznaczeniem na społeczny parking samochodowy (pism Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] lipca 2010 r.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w W., podnosząc, iż odwołująca nie kwestionuje uprawnień Prezydenta W. do wydania przedmiotowej decyzji, ale oponuje przeciwko określonemu w tej decyzji beneficjentowi czynszu symbolicznego, a w dalszej perspektywie, opłat z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż do otrzymywania wskazanych opłat uprawniona jest Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jako podmiot wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej i w ramach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 366/11), Wojewoda M., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda M. stwierdził, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest podmiotem władającym przedmiotowym gruntem, będącym własnością Skarbu Państwa, co wynika z decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. ustanawiającej na rzecz Szefostwa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu S. prawo zarządu do terenu położonego w W. w dzielnicy P. w rejonie ulic Z., J. - osiedle O. I o łącznej powierzchni [...] ha. Powyższe potwierdzała również decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] grudnia 1973 r. nr [...] oraz z protokół zdawczo – odbiorczy, a stan ten uwidoczniony był w księdze wieczystej.

Powołując się na treść art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 2006, poz. 1367 ze zm.), Wojewoda stwierdził, iż skoro Wojskowa Agencja Mieszkaniowa była podmiotem władającym gruntem, będącym własnością Skarbu Państwa, to przysługiwało jej wykonywanie - w imieniu właściciela i na jego rzecz - prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do tejże nieruchomości, w tym także uprawnień w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania prawa rzeczowego do nieruchomości w postaci użytkowania wieczystego.

Zdaniem organu, z powyższych uregulowań wynikało zatem, iż dyrektor Oddziału Regionalnego WAM był organem pierwszej instancji w postępowaniu w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. R., stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

Organ odwoławczy powołał się w tym miejscu na treść art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z odrębnych ustaw, starosta jest reprezentantem Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, uznając, że jedną z takich, odrębnych ustaw jest właśnie ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która posługuje się tym samym pojęciem - gospodarowania nieruchomościami - w odniesieniu do nieruchomości powierzonych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zatem, przy tożsamości zakresu pojęciowego gospodarowania nieruchomościami, "z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości" w stosunku do nieruchomości, powierzonych Agencji (art. 14 ust. 1 ustawy ) właściwość organów określał przepis art. 14 ust. 2a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W związku z powyższym, Wojewoda M. stwierdził, iż Prezydent W., naruszył przepisy prawa, regulujące kwestię właściwości do orzekania w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego na zasadzie art. 7 dekretu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, w imieniu którego prawa własności do nieruchomości wykonuje Wojskowa Agencja Mieszkaniowa na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, tj. art. 19 i 20 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 i art. 14 ust. ust.2 a pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. art. 4 pkt 9 i 9b¹, art. 11 ust. 1 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami

Reasumując, Wojewoda M. stwierdził, że skoro decyzja Prezydenta W. zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. sprawę rozpoznał organ niewłaściwy, to zaskarżoną decyzję należało uchylić. Z racji tego, iż postępowanie przed dotychczasowym organem I instancji stało się bezprzedmiotowe, należało jednocześnie umorzyć postępowanie przed Prezydentem W.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. H. D., K. P., I. L. oraz M. R. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skargach wniesionych przez H. D., K. P. i I. L. zarzucono organowi naruszenie: art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...).

Z kolei, M. R. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej, art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 7 ust. 1 dekretu "warszawskiego" w zw. z art. 14 ust. 2 pkt. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda M. wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargi – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że Wojewoda M. oparł zaskarżoną decyzję m. in. na stanowisku, wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1196/10), w którym Sąd przyjął, iż wprawdzie - co do zasady - właściwość organów do rozstrzygania wniosków, złożonych przez byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu "warszawskiego", określają obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności - w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa - art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a tej ustawy, bo, jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 (ONSA 1997/1/7) "...logiczna i systemowa wykładnia przepisów dekretu nakazuje uznać, że konsekwencją tytułu prawnego gminy do gruntów uzyskanych mocą art. 1 dekretu były jej władcze uprawnienia do decyzyjnego rozstrzygania w przedmiocie tego gruntu. Rozerwanie tej tożsamości podmiotowej po stronie imperium i dominium w zakresie uprawnień do gruntu [stanowiącego własność Skarbu Państwa], przy braku w samym dekrecie uregulowań dotyczących właściwości organu i w sytuacji utraty przez gminę jej uprawnień właściciela, nakazuje poszukiwać rozwiązań w zakresie kompetencji organów w systemie obowiązujących przepisów rozstrzygających o uprawnieniach gminy i uprawnieniach organów administracji rządowej w sprawach gospodarki gruntami", to jednak za słuszny należało uznać pogląd, że w sytuacji, gdy grunt stanowi własność Skarbu Państwa i zostanie powierzony Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) - ta ogólna reguła, odnosząca się do właściwości organów w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa z art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a u.g.n., zostaje zmodyfikowana przez przepisy szczególne, zawarte w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Sąd przytoczył w tym miejscu treść art. 14 ust. 2 i 2a w/w ustawy i uznał, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej obecnie sprawy, wypowiedziany wyżej pogląd w całości podziela. Agencja, obejmując we władanie składniki mienia skarbowego (art. 14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu...), wstępuje bowiem w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa i osób trzecich (art. 15 ustawy). Dotyczy to również praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego, dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Zatem w zakres gospodarowania nieruchomościami, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 i 2a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, musi wchodzić również ustanawianie użytkowania wieczystego, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego".

Gdyby działania w sferze władczej (publicznoprawnej), jak wywodził Sąd - miały być wyłączone z zakresu zadań Agencji, to wyjątek zawarty w przepisie art. 14 ust. 2 ustawy, iż "Agencja gospodaruje nieruchomościami, o których mowa w ust. 1, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości", nie miałby racji bytu. Tym bardziej, że tylko Agencja może sprzedawać nieruchomości jej powierzone i ustanawiać na nich ograniczone prawa rzeczowe (art. 17 ust. 1 pkt 2).

Sąd wskazał w tym miejscu również na treść art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym (z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z odrębnych ustaw) starosta jest reprezentantem Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami i zauważył, że jedną z takich odrębnych ustaw jest ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która posługuje się tym samym pojęciem, co ustawa o gospodarce nieruchomościami – "gospodarowania nieruchomościami" – tyle, że w odniesieniu do nieruchomości powierzonych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zatem przy tożsamości zakresu pojęciowego gospodarowania nieruchomościami, "z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości", w stosunku do nieruchomości powierzonych Agencji (art. 14 ust. 1), właściwość organów określa przepis art. 14 ust. 2a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Jednocześnie Sąd nie zgodził się z twierdzeniem, zawartym w skargach, że postępowanie toczące się w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu "warszawskiego" jest postępowaniem "dotyczącym wywłaszczenia", w związku z czym objęte jest wyłączeniem (wyjątkiem), o jakim mowa w art. 14 ust. 2 i 2a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W art. 14 ust. 2 – jak argumentował Sąd - jest mowa o gospodarowaniu "zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości", a więc wyjątek dotyczy tylko wywłaszczania w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami a wyjątku nie można interpretować rozszerzająco i odnosić go do konstytucyjnego rozumienia wywłaszczenia. Poza tym, nawet jeśli wywłaszczenie rozumieć szeroko i odnosić to pojęcie także do przejęcia mienia z mocy prawa, to w takim znaczeniu "wywłaszczenia" nieruchomości warszawskich dokonał art. 1 dekretu, a niniejsze postępowanie, prowadzone w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu "warszawskiego" zmierza do, wprawdzie niepełnej, ale restytucji mienia przejętego z mocy prawa.

Zdaniem Sądu, nie istniały też żadne podstawy do wyłączenia od załatwienia sprawy w takim postępowaniu (to jest prowadzonym w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu) organów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, gdyż ich właściwość (kompetencja) oparta jest na prawie własności Skarbu Państwa, którego wykonywanie zostało powierzone WAM (art. 14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Na takiej samej zasadzie, opartej na prawie własności gruntu, swoją właściwość jako organ uprawniony do rozpatrywania wniosków dekretowych, zarówno co do gruntu "skarbowego" jak i komunalnego, posiada zaś Prezydent W. (z uwagi na art. 4 pkt 9 i 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ).

W ocenie Sądu, nie do końca zrozumiały był też zarzut wskazujący, jakoby Wojewoda błędnie uznał, że art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) stanowi przepis szczególny wobec art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłączający kompetencję starosty w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu, art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym określa pozycję ustrojową prezydenta miasta na prawach powiatu, wskazując, że pełni on funkcję jednego z organów powiatu. Z tego przepisu nie wynika zaś jeszcze bezpośredni zakres kompetencji prezydenta miasta na prawach powiatu. W odniesieniu do gospodarowania nieruchomościami na taką kompetencję prezydenta miasta na prawach powiatu wskazuje dopiero art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Sąd stwierdził, że istotnie niezbyt jasno Wojewoda M. odniósł się do kwestii legitymacji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. Stwierdził między innymi, że organ I instancji przedwcześnie uznał swoją decyzję za ostateczną, gdyż odwołanie WAM wpłynęło w terminie otwartym do zaskarżenia, a w związku z tym należało je rozpoznać (str. 5 decyzji). Stanowisko to jednak, mimo że nie wyjaśnia do końca motywów działania organu, Sąd uznał w tych okolicznościach za słuszne. Wyjaśnił bowiem, że w postępowaniu, prowadzonym przez niewłaściwy organ (Prezydenta W.), Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przysługiwał przymiot strony postępowania, gdyż jej interes prawny (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w tym postępowaniu (ostatecznie umorzonym) wynikał z art. 14 ust. 1 i art. 15 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organy Agencji w tym postępowaniu nie wydawały decyzji administracyjnej, a samo postępowanie dotyczyło nieruchomości, w stosunku do której zostało powierzone WAM wykonywanie prawa własności Skarbu Państwa. Jeśli natomiast w odrębnym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 7 dekretu, organy WAM będą pełniły rolę organów administracji publicznej, to samej Agencji nie będzie już przysługiwał przymiot strony postępowania, gdyż uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego będzie ograniczać możliwość korzystania z uprawnień w sferze dominium.

Ostatecznie zatem Sąd uznał, iż skoro organ I instancji, przed którym było prowadzone postępowanie, okazał się niewłaściwy, to organ odwoławczy słusznie postąpił uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe przed tym organem. Taki sposób działania nie naruszał więc art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając w/w wyrok w całości, H. D., K. P., I. L. i M. R. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

-) art. 3 w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie przez Sąd reguł kontroli oraz prawidłowości sporządzenia uzasadnienia wyroku, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze, a także niewskazanie przyczyn pominięcia przedstawionych zarzutów, co doprowadziło do naruszenia przez Sąd reguł kontroli prawidłowości dokonanych ustaleń przez organ administracyjny i błędnego przyjęcia, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest organem uprawnionym do rozstrzygania wniosku, złożonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm.),

-) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi mimo, iż okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody M,

-) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i oddalenie skargi mimo, iż okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody M.;

2) prawa materialnego w postaci przepisu art. 14 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm., dalej zwanej "Ustawą o Zakwaterowaniu") w zw. z art. 7 ust. 1 w/w dekretu oraz art. 1 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej zwaną "u.g.n."), polegające na ich błędnej wykładni i w konsekwencji przyjęciu, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest uprawniona do rozpoznawania wniosków dekretowych, podczas gdy ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie cyt. dekretu stanowi odrębne postępowanie, nie mieszczące się w kategorii spraw z zakresu art. 1 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w konsekwencji czego przepis art. 14 ust. 2 pkt. 2 Ustawy o Zakwaterowaniu nie stanowi podstawy do przyznania powyższej kompetencji WAM.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, alternatywnie - w przypadku uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodzi naruszenie prawa procesowego - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o uwzględnienie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie jest uprawniona do rozpoznania wniosku, złożonego w trybie dekretu "warszawskiego", gdyż - po pierwsze, brak jest przepisu udzielającego WAM takiego uprawnienia a po drugie, przyznanie WAM - jako podmiotowi realizującemu uprawnienia właścicielskie w stosunku do gruntu będącego przedmiotem wniosku dekretowego - kompetencji do rozpatrzenia takiego wniosku, doprowadziłoby do pełnienia przez WAM podwójnej, niedopuszczalnej roli, jednocześnie strony i organu rozstrzygającego.

Zwracano uwagę, że przyznanie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu "warszawskiego" stanowi szczególną formę ustanowienia użytkowania wieczystego, która jest odmienna od użytkowania wieczystego, przyznawanego w oparciu o przepisy u.g.n., gdyż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na mocy w/w dekretu jest obligatoryjnie poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej i dopiero pod warunkiem i w następstwie wydania powyższej decyzji następuje zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W związku z tym, piśmiennictwo, jak i orzecznictwo jednoznacznie potwierdza, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie - w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - jest sprawą administracyjną odrębną od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie dokonywane na podstawie art. 214 lub 215 u.g.n.

Wobec powyższego, przekazanie WAM - na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o Zakwaterowaniu uprawnień do gospodarowania nieruchomościami, zgodnie z przepisami u.g.n., nie obejmuje swym zakresem gospodarowania nieruchomościami w trybie w/w dekretu. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki wskazał na tożsamość pojęcia gospodarowania nieruchomościami, zawartego w u.g.n. oraz w ustawie o zakwaterowaniu (...) i uznał, że skoro u.g.n. przewiduje regulacje, dotyczące zasad ustanawiania użytkowania wieczystego, to w zakres takiego "gospodarowania nieruchomościami" musi również wchodzić ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego". W świetle zaś przedstawionej, powyższej odrębności tych dwóch procedur, tj. ustanawiania użytkowania wieczystego - w trybie przepisów u.g.n. i w/w dekretu, nie można traktować uzasadnienia zaskarżonego wyroku za kompletne i rzetelne.

Podnoszono także, iż Sąd orzekający pominął i nie odniósł się w swoich rozważaniach do zarzutów skarżących, dotyczących konsekwencji przyznania WAM - jako organowi wykonującemu uprawnienia właścicielskie w stosunku do przedmiotowego gruntu, kompetencji do orzekania w sprawach dekretowych. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że przyznanie WAM uprawnienia do rozstrzygania spraw dekretowych dotyczących nieruchomości we władaniu WAM doprowadzi do orzekania w sprawie przez podmiot mający interes prawny w rozstrzygnięciu, tj. orzekania we własnej sprawie.

Poza tym, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, podkreślano, że w sprzeczności ze stanowiskiem, przyznającym WAM kompetencje do rozstrzygania wniosków dekretowych, stoi również przyjęty w judykaturze pogląd, iż Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - jako dysponentowi określonego prawa przysługuje legitymacja materialna i procesowa w sprawach dotyczących praw i obowiązków związanych ze składnikami mienia Skarbu Państwa znajdującymi się we władaniu przedmiotowej jednostki. Niedopuszczalność przy tym skupienia kompetencji organu rozstrzygającego oraz strony danego postępowania zaznaczył również sam Sąd orzekający. Jednakże, wbrew zasadzie kompletnego i wszechstronnego zbadania stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia oraz zasadzie kontroli sądów nad rozstrzygnięciami organów administracyjnych, Sąd ten nie zbadał motywów działania organu, wydającego zaskarżoną decyzję, wskazując jednocześnie, że motywy te są niejasne.

Niezrozumiałym – w ocenie skarżących - był również przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego Wyroku wniosek, że WAM z jednej strony powinien być uznany za organ uprawniony do rozpatrzenia wniosku dekretowego, a z drugiej strony przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu przed Prezydentem W., jako organem niewłaściwym.

Twierdzono również, że Sąd orzekający nie odniósł się ponadto do, podnoszonych przez skarżących, zarzutów w powyższym zakresie, w tym do argumentacji przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 632/08), w którym to wyroku w sposób jednoznaczny odrzucono możliwość jednoczesnego pełnienia przez WAM roli strony i organu rozstrzygającego w tej samej sprawie oraz przesądzono prawidłowość przyznania WAM statusu strony, nie zaś organu rozstrzygającego.

Ponadto skarżący podnieśli, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wystąpili o wygaszenie trwałego zarządu WAM w stosunku do działki nr [...], ale sprawa nie została rozstrzygnięta do dnia dzisiejszego. Do skargi kasacyjnej dołączono kserokopię powyższego wniosku

W drugiej skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności w stosunku do art. 14, 15 i 17 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity Dz. U. z 2010 roku nr 206, poz. 1367) w związku z przepisem art. 11 i 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów w Warszawie (Dz. U. Nr 50 poz. 279).

W powyższej skardze kasacyjnej nie sprecyzowano wniosków kasacyjnych, ale treść jej uzasadnienia ewidentnie wskazywała, że skarżąca kasacyjnie Agencja nie zgadzała się z poglądem, aby Prezes WAM mógł dysponować w sferze zewnętrznej uprawnieniami w zakresie "imperium" do działania w imieniu Państwa. Zarówno bowiem w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami jak i w ustawie o zakwaterowaniu (...) brak jest tego rodzaju przepisu.

Zdaniem skarżącej Agencji, prerogatywy Prezesa WAM - jako organu WAM - zostały skodyfikowane w art. 17 ustawy o zakwaterowaniu (...) i w sposób oczywisty brak w tych prerogatywach prawa do zawierania umowy wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (art. 7 ust. 1 dekretu "warszawskiego"). Brak także uprawnień i obowiązków, o których mowa w art. 23 u.g.n.

W ocenie autora tej skargi kasacyjnej, art. 14 ust. 2a ustawy o zakwaterowaniu (...) nadaje WAM wyłącznie uprawnienia w zakresie wykonywana prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa oddanymi WAM do wykonywania zadań statutowych, co oznacza, że uprawnienia te należy zakreślić wyłącznie w ramach "dominium".

Akcentowano w tym miejscu, że ustawa o zakwaterowaniu (...) ma bez wątpienia charakter lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, iż przepisów ustawy o zakwaterowaniu (...) nie można interpretować rozszerzająco, i że podstawowa wykładnia, jaka powinna być przy ich interpretacji używana, to wykładnia językowa, traktowana ścieśniająco.

Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych.

Zarzuty te dotyczyły obrazy prawa materialnego, w postaci: art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów w Warszawie oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( skarga kasacyjna wniesiona przez: H. D., K. P., I. L. i M. R.) a także art. 14, 15 i 17 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w zw. z art. 11 i 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 7 ust. 1 i 2 w/w dekretu z dnia 26.10.1945 r. Ponadto, następcy prawni byłej właścicielki nieruchomości twierdzili, że zaskarżony wyrok naruszał również przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie przez Sąd Wojewódzki reguł kontroli oraz prawidłowości sporządzenia uzasadnienia wyroku, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia oraz nieodniesieniu się do zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze, co doprowadziło Sąd Wojewódzki do błędnego przyjęcia, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest organem uprawnionym do rozstrzygania wniosku, złożonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

W rezultacie – zdaniem skarżących – Sąd Wojewódzki niewłaściwie oparł wyrok na przepisie art. 151 p.p.s.a. a pominął art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów, określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że treść zaskarżonego wyroku wynikała z dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego i w związku z tym wskazane wyżej uchybienia procesowe nie mogły być uznane za uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zatem oznaczało, iż tego rodzaju zarzuty – po myśli art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – nie mogły okazać się prawnie skuteczne. Towarzysząca im zaś argumentacja była ściśle powiązana z wykładnią prawa materialnego, które w rozpatrywanej sprawie było stosowane.

Istota sporu, który wynikł w analizowanym przypadku, sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi, który organ administracji publicznej jest właściwy do rozpoznania wniosku, wniesionego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów w Warszawie (Dz. U. Nr 50 poz. 279), w sytuacji, gdy grunt, objęty tym, wnioskiem, pozostaje w trwałym zarządzie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

Zdaniem Wojewody M,, który – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - uchylił decyzję Prezydenta W, z dnia [...] września 2010 r. (uwzględniającą wniosek spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej) i umorzył postępowanie przed organem I instancji, właściwym w tym przypadku był organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. To stanowisko podzielił Sąd Wojewódzki, stwierdzając, że w omawianej sytuacji dochodzi do zmodyfikowania ogólnej reguły, odnoszącej się do właściwości organów w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa z art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na brzmienie przepisów szczególnych, jakimi są przepisy zawarte w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w postaci zwłaszcza art. 14 ust. 1, 2 i 2a w/w ustawy.

Z tym stanowiskiem nie zgadzali się zarówno następcy prawni H. P., byłej właścicielki nieruchomości warszawskiej "G." rej. hip. [...], położonej obecnie przy ul. R., jak i Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, którzy zarzucili Sądowi Wojewódzkiemu wadliwą wykładnie, wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Zarzuty te należy uznać za w pełni uzasadnione.

Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest państwową osobą prawną, podległą Ministrowi Obrony Narodowej, utworzoną mocą art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 2006, poz. 1367 ze zm.).

Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy, Skarb Państwa powierza Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność, natomiast – w myśl ust. 2 tego artykułu - Agencja gospodaruje tymi nieruchomościami zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, oraz z uwzględnieniem zmian wynikających z niniejszej ustawy.

W art. 14 ust. 2a ustawy o zakwaterowaniu (...) wskazano przy tym, że w zakresie gospodarowania nieruchomościami, o których mowa w ust. 1, przysługują: 1) Prezesowi Agencji – uprawnienia wojewody; 2) dyrektorom oddziałów regionalnych Agencji – uprawnienia starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z wyjątkiem uprawnień dotyczących wywłaszczania nieruchomości.

W związku z tym kluczowym, dla właściwego rozumienia powyższych unormować, wydaje się sprecyzowanie pojęcia "gospodarowania" w tym wypadku nieruchomościami.

Pojęcie to występuje w różnych aktach prawnych w tym m. in. w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ustawy o zakwaterowaniu (...) i w ustawie o gospodarce nieruchomościami (tytuł działu II ustawy).

W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), gospodarowanie powierzonym Agencji mieniem Skarbu Państwa polega na wykonywaniu czynności określonych w art. 17 w/w ustawy. Należą do nich w szczególności: sprzedaż, najem, dzierżawa i użyczenie lokali mieszkalnych, sprzedaż nieruchomości, oddawanie ich w trwały zarząd, najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę oraz ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych, nieodpłatne przekazywanie jednostkom samorządu terytorialnego nieruchomości gruntowych, budynków i lokali oraz budowli i urządzeń infrastruktury, nieodpłatne przejmowanie od Skarbu Państwa nieruchomości, które mogą być zagospodarowane lub przeznaczone do obrotu w celu realizacji zadań Agencji, zlecanie zarządzania mieniem, budowania domów mieszkalnych i. t. p. czynności. W ramach zatem pojęcia "gospodarowania nieruchomościami" ustawa szczególna, jaką jest ustawa o zakwaterowaniu (...) nie wymienia żadnych uprawnień dla organów Agencji do wydawania indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących powierzonych jej nieruchomości, a które to rozstrzygnięcia miałyby odnosić się do sfery prawnej osób cywilnych.

Z kolei pojęcie "gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego", które zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami również odnosi do podobnych kwestii bo obejmuje: tworzenie i zarządzanie zasobem tego rodzaju nieruchomości, ich sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste (na zasadach przewidzianych w tej ustawie, czyli w drodze umowy), organizowanie przetargów na zbycie nieruchomości, oddawanie ich w trwały zarząd, przekazywanie nieruchomości na cele szczególne, ustalanie sposobu i terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowych oraz cen, opłat i rozliczania za nieruchomości ( dział II rozdziały 1-8 u.g.n.).

Z powyższego wynikają zatem dwa wnioski.

Po pierwsze, skoro Wojskowa Agencja Mieszkaniowa gospodaruje mieniem poprzez wykonywanie wskazanych wyżej czynności i jednocześnie ma gospodarować powierzonymi jej nieruchomościami, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 14 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu...), to tym samym nie ma ona uprawnień do ustanawiania prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów w Warszawie. Dekret "warszawski" jest szczególnym, odrębnym od ustawy o gospodarce nieruchomościami, aktem prawnym, w dodatku o wymiarze już historycznym. Zawarta w nim regulacja prawna odnosi się jedynie do nieruchomości warszawskich, czyli gruntów wchodzących w skład m. st. Warszawy w dacie wejścia w życie tego dekretu. Nie można zatem rozciągać uregulowań prawnych, mających znaczenie ogólne na kwestie uregulowane w tym wyjątkowym akcie.

Mają więc rację skarżący, będący następcami H. P., że przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej), w trybie przepisów w/w dekretu, stanowi szczególną formę ustanowienia tego prawa, która jest całkowicie odmienną od formy, jaką dla powstania użytkowania wieczystego przewiduje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, zarówno dekret "warszawski" jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami przewidują inne wymagania dla możliwości ustanowienia w/w prawa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni zaś wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (...). W przypadku wiec zaistnienia warunków, określonych w art. 7 dekretu, organ ma obowiązek ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i to dla ściśle określonego podmiotu. Takich wymagań nie przewiduje zaś oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które jest dokonywane w oparciu o przepisy ustawy gruntowej z 1997 r., to jest art. 62 u.g.n. i nast.

Po drugie, jak podnosi się w doktrynie, pojęcie "gospodarowania nieruchomościami", użyte w tytule działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami jest pochodnym słowa "gospodarka". To ostatnie, choć może mieć znaczenie wieloznaczne, najczęściej kojarzy się z: zarządzaniem, dysponowaniem, zajmowaniem się. Najogólniej więc biorąc, gospodarka nieruchomościami to ogół czynności faktycznych i prawnych, które składają się na owo zarządzanie czy administrowanie. Z uwagi zaś na odrębności w zakresie gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi własność podmiotu publicznego, ogólne uregulowania dotyczące gospodarowania nieruchomościami, określone w kodeksie cywilnym musiały w tym przypadku zostać określone w sposób szczególny, co uczyniono w w/w ustawie gruntowej (vide: Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj i Eugeniusz Mzyk " Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz, wyd. 3, Wyd. Prawn. LexisNexis str. 40 i 41).

Powyższe koreluje zatem ze znaczeniem, jakie pojęciu "gospodarowanie" nadaje przytoczony wyżej art. 17 ustawy o zakwaterowaniu (...).

W ten sam sposób pojęcie "gospodarowania nieruchomościami", o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) rozumie również orzecznictwo Sądu Najwyższego.

W postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2005 r. (sygn. akt V CK 83/04, LEX nr 646365 ) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że (cyt.): "Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest jedynie administratorem powierzonego jej mienia Skarbu Państwa, wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe w imieniu Skarbu Państwa i na jego rzecz (...)". Analogiczne stanowisko zostało także zajęte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2003 r. (sygn. akt III CZP 59/03, LEX nr 81287), w którym Sąd ten stwierdził, iż (cyt.): "Zadaniem Agencji jest (...) kompleksowe i stałe prowadzenie spraw związanych z zasobami mieszkaniowymi, znajdującymi się w jej zarządzie, należącymi do Skarbu Państwa". Podobnie Sąd Najwyższy wypowiedział się także w wyrokach z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt IV CNP 101/11, LEX nr 1228595) i z dnia 13 stycznia 2010 r. (sygn. akt II CSK 323/09, LEX nr 646365), w których przyjął, iż status Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i jej zadania, dają jej legitymację materialną i procesową w sprawach dotyczących praw i obowiązków związanych z objętymi we władanie składnikami mienia Skarbu Państwa.

Zgodzić się zatem należy z argumentacją, zawartą w skardze kasacyjnej, wniesionej przez następców prawnych H. P., że wykładnia prawa materialnego, przyjęta przez Sąd Wojewódzki, przyznająca Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kompetencje do rozstrzygania wniosków "dekretowych", pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem judykatury, iż Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - jako dysponentowi określonego prawa - przysługuje legitymacja materialna i procesowa w sprawach dotyczących praw i obowiązków związanych ze składnikami mienia Skarbu Państwa znajdującymi się w jej władaniu. Przyjęcie zaś dopuszczalności skupienia kompetencji organu rozstrzygającego oraz strony danego postępowania, jest nie do pogodzenia z obowiązującą w demokratycznym państwie prawa zasadą: nemo iudex in causa sua a oznaczającą, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie.

Słusznie zatem podnosi w skardze kasacyjnej Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, że art. 14 ust. 2a ustawy o zakwaterowaniu (...) nadaje Agencji wyłącznie uprawnienia w zakresie wykonywana prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa oddanymi jej do wykonywania zadań statutowych, co oznacza, że uprawnienia te, w sferze oczywiście zewnętrznej, należy zakreślić wyłącznie w ramach "dominium".

Zwrócić w tym miejscu należy także uwagę, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zagadnienia związane z: podziałami nieruchomości, ich scalaniem, wywłaszczaniem, zwracaniem, przyznawaniem odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone i kwestiami dotyczącymi praw pierwokupu a wiec zagadnienia, w których są wydawane decyzje w indywidualnych sprawach administracyjnych reguluje w dziale III ustawy, zatytułowanym: Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie prawa do nieruchomości. Ustawodawca zatem zagadnienia te wyodrębnia, oddziela od czynności wymienionych w dziale II ustawy, składających się na ogólne pojęcie, jakim jest "gospodarowanie nieruchomościami".

W związku z powyższym sformułowanie, zawarte w przepisie art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...), zgodnie z którym Agencja ma gospodarować powierzonymi jej przez Skarb Państwa nieruchomościami zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami z wyłączeniem przepisów dotyczących wywłaszczenia, należy jedynie tłumaczyć szczególnym zaznaczeniem wspomnianego wyżej wyjątku, czyli podkreślenia braku istnienia możliwości, by Agencja (jej organy) mogła dokonywać wywłaszczeń. Treść art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie oznacza, że organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mogą wydawać decyzje w indywidualnych sprawach osób niezwiązanych z resortem Obrony Narodowej. Organy państwowej osoby prawnej, podległej Ministrowi Obrony Narodowej i powołanej w celu zarządzania nieruchomościami, należącymi do Sił Zbrojnych RP, nie mogą bowiem – w warunkach pokojowych - wydawać władczych rozstrzygnięć, dotyczących powierzonego tej osobie jej mienia nieruchomego, w stosunku do osób cywilnych. Przyjęcie stanowiska odmiennego, to jest takiego, jakie zajął Sąd Wojewódzki oznaczałoby de facto naruszenie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 743 ze zm.). Ustawa ta w art. 19 określa bowiem, jakie rodzaje spraw należą do resortu Obrony Narodowej. Są nimi sprawy dotyczące: obrony Państwa oraz Sił Zbrojnych RP, udziału Rzeczypospolitej Polskiej w wojskowych, pokojowych organizacjach międzynarodowych oraz z zakresu wywiązywania się z zobowiązań militarnych, wynikających z umów międzynarodowych i umów offsetowych, chyba, że na mocy odrębnych przepisów sprawy te należą do zakresu i kompetencji Prezydenta RP lub innych organów państwowych.

W rezultacie zatem należy uznać, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki oraz Wojewodę M. wykładnia przepisów art. 14 ust. 1, 2 i 2a, art. 15, art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów w Warszawie oraz w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami była wadliwa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien po raz kolejny rozpoznać odwołanie wniesione przez Wojskową Agencję Mieszkaniową a ponadto rozważyć, czy jest możliwe by nieruchomość objęta, skutecznie wniesionym i korzystającym z prawa pierwszeństwa, wnioskiem "dekretowym" mogła jednocześnie pozostawać w dyspozycji podmiotu trzeciego, któremu w stosunku do tej nieruchomości przysługują określone uprawnienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.