Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 113/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skarg M. F., G. F. i Prokuratora Okręgowego w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań Prokuratora Okręgowego w Z.G. oraz M. F. i G. F. oraz P. N. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "[...]WINB") z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], umarzającej postepowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego – uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], [...] WINB uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z.G.(dalej: "PINB Z.G.") z dnia [...]stycznia 2018 r., znak: [...]., którym nałożono na M. F. i G.F. (dalej: "inwestorzy") obowiązki wykonania i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. . przy ul. Z. w Z.G. oraz wykonania w określony sposób konstrukcji oporowych zgodnie z ekspertyzą techniczną konstrukcji oporowych na granicy działki nr [...] umożliwiających odtworzenie pierwotnego ukształtowania terenu działek sąsiednich w części dotyczącej określenia zakresu projektu budowlanego zamiennego oraz terminu wykonania nałożonych obowiązków, jednocześnie orzekając w tym zakresie i wyznaczając termin wykonania obowiązków na 12 miesięcy od daty otrzymania decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzję.

Następnie podaniem z 27 maja 2021 r. Prokurator Okręgowy w Z.G. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji powołując się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. Uzasadniając sprzeciw wskazał, że dowód w postaci ekspertyzy technicznej z dnia 7 lipca 2014 r. autorstwa mgr. inż. Z. R. dotyczącej wykonanych robót ziemnych na działce nr [...] przy ul. Z w Z. G., na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne w zakresie ingerencji w naturalne ukształtowanie terenu na granicy z działką nr [...] oraz potrzeby budowy żelbetowego murku oporowego, okazał się fałszywy. Na wniesienie sprzeciwu Prokurator uzyskał zgodę inwestorów.

W związku z wniesionym sprzeciwem [...] WINB postanowieniem z [...] lipca 2021 r. wznowił postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie decyzją z [...]sierpnia 2021 r. umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Odwołania od przedmiotowej decyzji złożyli inwestorzy, Prokurator Okręgowy w Z.G. oraz P.N..

Po ich rozpatrzeniu GINB decyzją z [...]listopada 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie [...] WINB i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...]kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). GINB uznał, że w niniejszej sprawie nie można zgodzić się, aby postępowanie zainicjowane z urzędu, w związku z okolicznością wynikającą z art. 186 k.p.a., było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy brak jest podstaw wznowieniowych. Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i wydania odpowiedniej decyzji zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a.

Odpowiadając na zarzuty sformułowane w odwołaniu Prokuratora Okręgowego w Z.G., GINB stwierdził brak podstaw warunkujących wznowienie postępowania na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, strona, która domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, czy też z pkt 2 tego przepisu, musi przedłożyć właściwemu organowi dowody w postaci orzeczenia sądowego, lub innego właściwego organu, stwierdzającego, że dokument był sfałszowany, czy że popełniono przestępstwo. Wznowienie nie może więc nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji, a organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w tym zakresie.

Ponadto w ocenie GINB Prokurator składając sprzeciw nie wykazał również aby w sprawie zachodziły okoliczności wymienione w art. 145 § 2 i 3 k.p.a., zgodnie z którym można wznowić postępowanie z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, także przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, a także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczność braku orzeczenia stwierdzającego sfałszowanie ekspertyzy, jak również braku stwierdzenia, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa nie jest na tyle oczywista, aby mogła uzasadniać wkroczenie organu nadzoru budowlanego w zakres właściwości sądu.

Jednocześnie organ II instancji nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co zdaniem Prokuratora przejawiało się w szczególności tym, że inwestorzy nie zapoznali się z aktami sprawy, nie składając zastrzeżeń i wniosków, pozostając w błędnym przekonaniu, że treść dostarczonej przez nich ekspertyzy technicznej świadczy o wykonaniu prac zgodnie ze sztuką budowlaną, podczas gdy na skutek jego przerobienia (fałszerstwa) wprowadzono zapis o potrzebie budowy murków oporowych na granicy działki oraz odtworzenia pierwotnego ukształtowania terenu. Zdaniem GINB z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że inwestorzy brali czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną organu wojewódzkiego z dnia [...]kwietnia 2018 r., a prawomocnym wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 432/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił ich skargę na tę decyzję.

Skargę na decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M.F. i G.F., domagając się jej uchylenia, wstrzymania jej wykonania, jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżących zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegające na niedochowaniu wymogu podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również uchybieniu obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia istniejącego materiału dowodowego, jak również naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dowolność w ustaleniach faktycznych i w ocenie zgromadzonych dowodów,

- art. 78 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia bezpośrednio przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym dodatkowego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w odwołaniu inwestorów od decyzji organu I instancji, w postaci:

1) zeznań świadka w osobie M.B., córki J.i I., byłego pracownika PINB Miasto Z. G., który to dowód potwierdzał istnienie podstaw do uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...]kwietnia 2018 r. z uwagi na wystąpienie przesłanek wskazanych w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego w Z. G., a co za tym idzie zasadności wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy - skarżący wnosili o przeprowadzenie ww. dowodu poprzez zwrócenie się przez organ do Prokuratury Rejonowej w Ż., jako dysponenta danych świadka przesłuchiwanego w ramach postępowania prowadzonego pod sygn. akt [...];

2) protokołu zeznań świadka M.B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w Ż. pod sygn. akt [...]który to dowód potwierdzał istnienie podstaw do uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...]kwietnia 2018 r. oraz decyzji PINB Miasta Z.G. z dnia [...] stycznia 2018 r. z uwagi na wystąpienie przesłanek wskazanych w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego w Z.G., a co za tym idzie zasadności wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy - celem pozyskania ww. dokumentu skarżący wnosili o zwrócenie się do Prokuratury Rejonowej w Ż., albowiem dany organ jest dysponentem materiału zgromadzonego w toczącym się postępowaniu przygotowawczym,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez odstąpienie od zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności brak odniesienia się do twierdzeń i wniosków inwestorów oraz Prokuratora Okręgowego w Z.G. odnośnie podstaw faktycznych uprawniających do zastosowania trybu wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 k.p.a., a w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., poprzez ustalenia stanu faktycznego sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym tj. przyjęcie, że w sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., podczas gdy ustalenie zaistnienia przesłanek wznowieniowych było możliwe na podstawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i dokonania wnikliwej analizy materiału dowodowego znajdującego się już w aktach sprawy, w szczególności treści dokumentu urzędowego w postaci sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Z.G. inicjującego postępowanie wznowieniowe, którego treść potwierdza oczywistość sfałszowania dowodu,

- art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię a w konsekwencji odmowę ich zastosowania i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą podstawy wznowieniowe związane ze sfałszowaniem dowodu w postępowaniu administracyjnym, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a które to stanowisko uzasadniono brakiem stwierdzenia sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu właściwego dla postępowania karnego, podczas gdy w konkretnej sprawie istniały obiektywne podstawy wskazujące na fakt przerobienia w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] WINB z dnia [...]kwietnia 2018 r. pierwotnej treści dokumentu w postaci ekspertyzy technicznej autorstwa inż. Z.R., która została złożona przez strony do akt postępowania wraz z pismem z dnia[...] lipca 2014 r., a stwierdzenie którego to faktu jest oczywiste przez co nie wymaga stwierdzenia sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, zaś wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących rozwinął powyższe zarzuty.

Skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie GINB i decyzję organu I instancji, jak również rozstrzygnięcie [...] WINB z [...] kwietnia 2018 r., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. G. z dnia [...] stycznia 2018 r., decyzję Prezydenta Z. G.z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] WINB z [...] września 2018 r. oraz PINB Miasta Z. G.z dnia [...] września 2019 r. złożył także Prokurator Okręgowy w Z. G., wnosząc o uchylenie wskazanych rozstrzygnięć i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB Miasta Z. G.. Prokurator Okręgowy w Z.G. zarzucił zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] listopada 2021 r. naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu przez GINB decyzją z dnia [...]listopada 2021 r., działającego jako organ II instancji, orzeczenia merytorycznego co do istoty sprawy w sytuacji, w której organ I instancji w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy i nie wydał orzeczenia merytorycznego, a jedynie orzeczenie formalne z dnia [...]sierpnia 2021 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego;

- art. 19, art. 20 w zw. z 150 § 1 i w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., poprzez naruszenie właściwości orzeczniczej w ten sposób, że organem, który wydał pierwsze orzeczenie merytoryczne co do istoty sprawy w ramach wznowionego postępowania był GINB, pomimo tego, że to nie ten organ wydal w sprawie decyzję w ostatniej instancji w dniu [...] kwietnia 2018 r., a więc zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., to nie ten organ powinien wydawać pierwsze rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie wymienionej w art. 149 § 2 k.p.a., lecz [...] WINB,

- art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. poprzez dowolną ocenę GINB o niespełnieniu przesłanek wznowieniowych i sprzeczne z faktami założenie o braku przestępstwa, do czego organ ten uprawniony nie był, przy funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch różnych, co do istotnej treści, wersji ekspertyzy Z.R.(pierwotnej w posiadaniu inwestorów, a istotnie zmienionej w posiadaniu organu), a w konsekwencji przyjęcie wadliwego stanu faktycznego, odmiennego od ustaleń czynionych w śledztwie sygn. [...] Prokuratury Rejonowej w Ż., a zatem wbrew zgromadzonym dowodom, interesowi społecznemu, oraz słusznemu interesowi inwestorów.

Decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. Prokurator zarzucił naruszenie art. 6, art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 145 § 2 i art. 149 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji formalnej, miast decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (tj. o uchyleniu lub odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, na podstawie art. 151 § 1 k.p.a.), i to po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego co do istoty, weryfikującego postępowanie zwykłe, którego przeprowadzenia organ w sposób dowolny zaniechał, spekulatywnie zakładając niespełnienie przesłanek wznowieniowych oraz brak przestępstwa, do czego uprawniony nie był, przy jednoczesnym funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch wersji ekspertyzy Z. R.(pierwotnej w posiadaniu inwestorów i zmienionej w posiadaniu organu), a w konsekwencji przyjęcie wadliwego stanu faktycznego, odmiennego od ustaleń czynionych w śledztwie sygn. [...] Prokuratury Rejonowej w Ż., wbrew zgromadzonym dowodom, interesowi społecznemu, oraz słusznemu interesowi inwestorów.

Prokurator wskazał również na naruszenie przez rozstrzygnięcie [...]WINB z [...]kwietnia 2018 r. oraz decyzję PINB Miasta Z.G. z dnia [...] stycznia 2018 r. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 13 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji administracyjnych z pominięciem wniosków i uwag stron, odnoszących się do dokonanej bez ich wiedzy zmiany treści ekspertyzy Z. R., co miało istotny wpływ na ustalenie nieracjonalnych, nadmiarowych obowiązków w ramach postępowania naprawczego, a jednocześnie nosiło znamiona występku stypizowanego w ustawie karnej, z uchyleniem się przez organ prowadzący od udzielenia niezbędnych wyjaśnień w trakcie postępowania, z niezapewnieniem czynnego udziału stronom poprzez brak ich powiadomienia o istotnych zmianach w treści wspomnianej ekspertyzy, co doprowadziło do nieuzasadnionego na gruncie faktycznym oraz prawnym rozwiązania o potrzebie budowy żelbetowych murów oporowych (tzw. ścianek Larssena), miast rozwiązań racjonalnych i zdecydowanie mniej kosztownych, a w konsekwencji naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego obywateli, z zaniechaniem wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego, zgromadzonego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak również przeprowadzenia merytorycznego postępowania odwoławczego, z całkowitym pominięciem ustaleń poczynionych w ramach postępowania karnego i niedopuszczalnym ograniczeniem procedowania do powierzchownego tylko zbadania akt i normatywu wydanej decyzji, co skutkowało decyzją PINB Miasta Z.G. o rozbiórce budynku z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], oraz decyzją Prezydenta Miasta Z. G. z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i nastąpiło ze szkodą dla interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, z niedopuszczalnym ograniczeniem konstytucyjnej wolności korzystania z prawa własności.

W odniesieniu do pozostałych wskazanych powyżej decyzji Prokurator Okręgowy w Z. G. wskazał, że zostały one wydane w oparciu o rozstrzygnięcia podlegające uchyleniu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2021r., uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] sierpnia 2021r.,umarzającą wznowione postępowanie i odmawiająca uchylenia, po wznowieniu postępowania z urzędu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Z.G., decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018r.

Należy podkreślić, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

Trzeba wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia").

Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia.

W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.

Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4 poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

Postępowanie wznowieniowe nie jest więc to kolejną instancją zwykłego postępowania, a postępowaniem umożliwiającym kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczonym przesłankami enumeratywnie wymienionymi m. in. w art. 145 § 1 k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W niniejszej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło w wyniku złożenia przez Prokuratora Okręgowego w Z.G. sprzeciwu od decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2018r., który jako przesłankę wznowienia wskazywał art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

W ocenie Sądu, zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym zostały w sprawie zachowane, a ustalenia poczynione - uzasadniały zastosowanie w II instancji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Rację mają bowiem organy orzekające, iż w sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn wznowienia podniesiona we wniosku inicjującym to postępowanie.

I tak, zważyć należy, iż stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Przy czym, jak przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, aby stwierdzić zaistnienie przywołanej podstawy wznowienia, muszą łącznie wystąpić trzy przesłanki: 1) w decyzji ostatecznej organ administracyjny poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód, 2) sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, 3) na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie (czy inaczej – fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, tj. dotyczących bezpośrednio danej sprawy i mających znaczenie prawne). Te wszystkie przesłanki muszą wystąpić łącznie, jeżeli zatem nawet jedna z nich nie wystąpi, nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Prokurator nie przedstawił żadnego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego, że dowód w postaci ekspertyzy technicznej z dnia ] lipca 2014 r., autorstwa mgr. inż. Z. R. dotyczącej wykonanych robót ziemnych na działce nr ] przy ul. Z. w Z. G., na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne w zakresie ingerencji w naturalne ukształtowanie terenu na granicy z działką nr [...] oraz potrzeby budowy żelbetowego murku oporowego, okazał się fałszywy.

Z tych też przyczyn, zdaniem Sądu, nie sposób uznać, aby w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Dokonując takiej oceny Sąd za bezzasadny uznał jednocześnie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 145 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwa wykładnię. Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z treścią tego przepisu, z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Przy czym fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości.

Jak z powyższego wynika, określony w tym przepisie wyjątek od zasady, że okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (dowody fałszywe, decyzje wydane w wyniku przestępstwa) winny być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Tymczasem takie okoliczności w przedmiotowej sprawie (niezależnie od tego czy sfałszowanie dowodu jest oczywiste) nie występują i nie zostały przez Prokuratora wykazane. Sprzeciw inicjujący postępowanie wznowieniowe nie wskazuje w swej treści, szkody którą miałaby wywołać decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2018r. w interesie społecznym, oprócz oczywistego nakładu finansowego jaki musieliby ponieść M. F.i G.F., który jednak nie wypełnia dyspozycji art.145 § 2 k.p.a.( (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1998 r. sygn. akt SA/Sz 245/98, Lex nr 34900).

Należy także podkreślić, że nie można w sprawie bezwarunkowo stwierdzić oczywistości sfałszowania dowodu, skoro okoliczności tej skarżący nie podnosili w skardze do WSA w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 13 września 2018r. w sprawie II SA/Go 432/18 oddalił ich skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2018r., ani w skardze kasacyjnej oddalonej wyrokiem NSA z dnia 20 lutego 2020r. w sprawie II OSK 581/19, pomimo że ekspertyza autorstwa Z. R. znajdowała się w aktach nadzoru budowlanego od lipca 2014r.

Podkreślić także należy, że domaganie się przez skarżących przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. B. jest o tyle nieuzasadnione, że prowadziłoby do przerzucenia na organy nadzoru budowlanego, które nie posiadają w tym względzie kompetencji, obowiązku ustalania faktów, które winny być przedmiotem postepowania prokuratorskiego. Przy czym konieczność prowadzenia postępowania stanowi zaprzeczenie oczywistości fałszerstwa dokumentu. Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że skoro postępowanie w sprawie sfałszowania ekspertyzy Z. R. nie zostało jeszcze zakończone przez Prokuraturę Rejonową w Ż., to nie zasługuje na aprobatę teza, że mamy do czynienia z oczywistym sfałszowaniem dowodu.

Odmienne stanowisko, prezentowane przez Prokuratora Okręgowego w Z.G. burzy ład prawny, bowiem przyzwala na to, aby kwestią ustalenia, czy zostało popełnione przestępstwo, zajmowałyby się organy administracji, które nie są do tego powołane, ani też nie mają do tego odpowiednich narzędzi faktycznych i prawnych. Ponadto doszłoby do złamania konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy, ponieważ organy administracji mogłyby w trybie art. 145 k.p.a. weryfikować ustalenia sądów powszechnych, dotyczące kwestii związanych z faktem popełnienia przestępstwa.

Należy podkreślić, że wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Przyczyną wznowienia była powołana także przez Prokuratora ( za zgodą skarżących M.F. i G. F.) podstawa z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Prokurator twierdzi bowiem, że skarżący bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną, co przejawiało się w szczególności tym, że inwestorzy nie zapoznali się z aktami sprawy, nie składając zastrzeżeń i wniosków, pozostając w błędnym przekonaniu, że treść dostarczonej przez nich ekspertyzy technicznej świadczy o wykonaniu prac zgodnie ze sztuką budowlaną, podczas gdy na skutek jego przerobienia (fałszerstwa) wprowadzono zapis o potrzebie budowy murków oporowych na granicy działki oraz odtworzenia pierwotnego ukształtowania terenu.

Stanowisko Prokuratora, Sąd uznaje za całkowicie chybione. Skarżący inwestorzy nigdy nie kwestionowali, że brali czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Ich udział był aktywny, co przejawiało się między innymi wniesieniem skargi do WSA w G.W. na decyzję[...] WINB z [...]kwietnia 2018r., a także skargi kasacyjnej od wyroku tegoż Sądu z dnia 13 września 2018r. W toku całego postepowania toczącego przed organami nadzoru budowlanego, skarżący mieli zapewnioną możliwość zapoznania się aktami sprawy w tym złożoną do akt ekspertyzą Z.R.. Jeśli nawet przyjąć, że o treści tej ekspertyzy na której ustalenia oparł organ odwoławczy, skarżący dowiedzieli się z chwilą zapoznania się z treścią decyzji z dnia [...] kwietnia 2018r., to zastrzeżenia i zarzuty wobec jej treści jak i samego przebiegu postępowania mogli sformułować zarówno w skardze jak i skardze kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów , na aprobatę zasługuje stanowisko organów , że w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowieniowe określone w art. w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., co skutkować musiało zastosowaniem rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Procesowo więc decyzję organu odwoławczego o uchyleniu rozstrzygnięcia o umorzeniu wznowionego postępowania i odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania wobec niezaistnienia przesłanki wznowienia wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., należy uznać za prawidłową.

W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7,8,12, art. 77 i 11 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wszechstronne, rzetelne i zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżących. Całkowicie chybionym jest także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 19 i 20 k.p.a. Choć decyzja[...] WINB z dnia [...] sierpnia 2021r. jako podstawę prawną wskazywała art. 105 § 1 k.p.a, to jednak bez wątpienia była decyzją merytoryczną zapadłą na skutek uznania przez organ, że w sprawie nie zaistniały określone przesłanki wznowieniowe.

Na koniec należało rozważyć zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., zgodnie z powyższym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zaznaczyć przy tym trzeba, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11).

W ocenie Sądu, organ II instancji rozpoznał sprawę co do istoty i tym samym nie uchybił wskazanemu wyżej przepisowi, zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a służyło wyłącznie "naprawie" rozstrzygnięcia organu I instancji z punktu widzenia procesowego, przy niezmienionej ocenie merytorycznej sprawy.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.