Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1221/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 4, art. 66 usst. 1 pkt 5 lit. a, art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b, art. 66 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych P.J., S.J. i Z.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 159/15 w sprawie ze skarg P.J., S.J. i Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Włoszakowice z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz P.J., S.J. i Z.D. kwotę po 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi P.J., S.J. i Z.D. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy Włoszakowice ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z 15 turbin wiatrowych o łącznej mocy do 30 MW oraz infrastruktury towarzyszącej, realizowanego na wskazanych w decyzji działkach w obrębie ewidencyjnym [...] i w obrębie ewidencyjnym [...]. Decyzja została wydana na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor"). Dokonując analizy powyższej decyzji organu I instancji, Sąd I instancji w sposób obszerny przedstawił stan faktyczny sprawy i postępowanie poprzedzające wydanie decyzji środowiskowej, w tym dokonane uzgodnienia i uzyskane opinie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący oraz Stowarzyszenie B.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podkreślił, że planowane przedsięwzięcie zakwalifikowane zostało jako mogące potencjalnie oddziaływać znacząco na środowisko, a przedstawiony przez inwestora raport zawiera wszystkie elementy, o których mowa w postanowieniu Wójta Gminy Włoszakowice z 9 sierpnia 2013 r. określającym zakres tego raportu.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania, w tym dotyczących raportu.

Skarżący wnieśli jednobrzmiące skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie.

Oddalając skargi Sąd I instancji w pierwszej kolejności w sposób obszerny przedstawił przepisy prawne znajdujące zastosowanie w tej sprawie, wynikające z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 – dalej jako "ustawa środowiskowa") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Następnie Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne sprawy.

Ponadto Sąd I instancji wskazał między innymi, że chybiony jest zarzut dotyczący braku analizy oddziaływania infradźwięków na zdrowie ludzkie. Sąd I instancji podkreślił, że nie ma aktualnie norm dopuszczalnego natężenia infradźwięków w środowisku, a istnieją jedynie normy określające takie dopuszczalne natężenie w miejscu pracy (do 100 dB). Zdaniem Sądu I instancji, argumenty jakimi posługują się skarżący "mają znamiona teorii" i nie znajdują odzwierciedlenia w konkretnych przepisach prawa materialnego, natomiast stwierdzenie organów, że elektrownie emitują infradźwięki na bardzo niskim poziomie, zdecydowanie poniżej wartości mogących wpływać na zdrowie ludzkie należy uznać za prawidłowe. W ocenie Sądu I instancji, zarzut, że tej w sprawie brak jest analizy w tym zakresie jest chybiony, ponieważ organ nie ma obowiązku powtarzania w decyzji całego raportu, a jedynie powołuje się na wnioski raportu. Natomiast całość raportu jest dla stron dostępna w siedzibie organu.

Sąd I instancji wskazał, że oddziaływanie na klimat akustyczny omówiono w raporcie, zarówno w okresie montażu turbin wiatrowych (rozdział raportu oznaczony nr 8 pkt 8.2.9) jak i funkcjonowania elektrowni w tym infradźwięków (pkt 8.3.9). Problem ten omówiono analizując dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku i odnosząc się do rodzaju zabudowy w poszczególnych miejscowościach również w porach doby (noc, dzień) jak i pór roku.

Sąd I instancji stwierdził, że w ramach postępowania przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o raport, który jest specjalistycznym opracowaniem autorstwa ekspertów z różnych dziedzin. Sąd I instancji podkreślił, że żadna ze stron postępowania nie skorzystała z dostępnych środków dowodowych mogących podważyć zebrany przez organ materiał dowodowy. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji dokonały prawidłowej weryfikacji raportu, w sposób zgodny z zakresem wyznaczonym przez Wójta Gminy Włoszakowice oraz odpowiadający wymogom art. 66 ustawy środowiskowej.

Sąd I instancji dokonał analizy udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym i doszedł do przekonania, że procedura przeprowadzona w tym zakresie przez organy była prawidłowa.

W ocenie Sądu I instancji, chybiony jest również zarzut dotyczący braku odniesienia się organów do problemu możliwego spadku wartości nieruchomości. Problem ten jest wyłącznie teoretyczny i nie stanowi istoty decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja środowiskowa spełnia wszystkie wymogi z art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej. Omawiając obszernie tę kwestię Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy trafnie uznały, że informacje zawarte w karcie informacyjnej oraz w raporcie były wystarczające do określenia warunków i skutków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia dla środowiska. Podkreślił, że weryfikacji rzeczywistego oddziaływania zrealizowanego przedsięwzięcia na środowisko służyć ma analiza porealizacyjna.

Jednobrzmiące skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli skarżący.

W skargach kasacyjnych skarżący w pierwszej kolejności zarzucili naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "p.p.s.a.") przez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niewyjaśniające należycie podnoszonych przez skarżącego zarzutów.

Po drugie, art. 134 p.p.s.a. przez ograniczenie się przez Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy do zarzutów i skargi.

Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd I instancji z urzędu dowodu, który pozwoliłyby na wyeliminowanie istotnej wątpliwości, czy treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest kompletna i rzetelna.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. przez naruszenie prawa własności skarżących, polegające na ograniczeniu w prawie korzystania z nieruchomości

Po drugie, błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera pełen opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia.

Po trzecie, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że raport zawiera prawidłowy opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Po czwarte, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera prawidłowy opis analizowanych wariantów, w tym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Po piąte, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej, przez przyjęcie, że raport zawiera analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wniesione jednobrzmiące skargi kasacyjne są zasadne, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji z powodu błędnej wykładni przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) jak i art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotowy raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera prawidłowej analizy wariantów wymaganych przez ustawodawcę w powyższym przepisie. Wynika to z tego, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej jednoznacznie stanowi, że raport musi zawierać opis trzech wariantów, które uwzględniają szczególne cechy danego przedsięwzięcia lub jego oddziaływania. Są to wariant proponowany przez wnioskodawcę, a także racjonalny wariant alternatywny (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) jak i powyższe trzy warianty muszą oczywiście posiadać uzasadnienie ich wyboru. Natomiast w tej sprawie poddano w raporcie analizie wariant "0" niepodejmowania przedsięwzięcia, wariant I proponowany przez wnioskodawcę, który zakłada budowę 20 turbin oraz wariant II zakładający budowę 15 turbin jako racjonalny wariant alternatywny, który został uznany przez wnioskodawcę jako tożsamy racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Jednak w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego tzw. wariant "zerowy", a więc polegający na braku realizacji przedsięwzięcia nie stanowi w obowiązującym stanie prawnym w żadnym przypadku wariantu alternatywnego o którym stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) jak i lit. b) ustawy środowiskowej. Z kolei wariant II realizacji przedsięwzięcia uznano jako tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska co podkreśla jego uzasadnienie. Oznacza to, że brak jest w raporcie oddzielnego – wyodrębnionego trzeciego wariantu realizacji danego przedsięwzięcia i uzasadnienia jego wyboru zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2599/12 i wyrok NSA z 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2564/12). Dlatego też wymagać to będzie ponownego kompleksowego uwzględnienia w raporcie nowego wariantu III uwzględniającego dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej. Z tych względów uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera z naruszeniem dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Po drugie, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. z powodu braku zaniechania przez ten Sąd przeprowadzenia dowodu z urzędu, który pozwoliłby wyeliminować istotne wątpliwości co do treści raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko. Wynika to z tego, że w świetle dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może lecz nie musi przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie prowadzi samodzielnie oprócz powyższego wyjątku postępowania dowodowego jak i w żadnym przypadku nie może poddać merytorycznej ocenie ustaleń faktycznych raportu, jeżeli ocena ta wymaga wiadomości specjalnych tylko musi to być przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym przed organem I i II instancji (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 639/13). Natomiast wymogi o których stanowi art. 66 ustawy środowiskowej, a w tym z art. 66 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy podlegają ocenie Sądu co do jego np. kompletności (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2371/10). Także z tej przyczyny nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej i art. 66 ust. 1 pkt 15 tejże ustawy jak i powyższe wymagania będą poddane ponownej ocenie przez właściwy organ po przedstawieniu uzupełnionego raportu o odrębny wariant trzeci najkorzystniejszy dla środowiska wraz z jego uzasadnieniem wyboru w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej.

Po trzecie, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. z powodu braku naruszenia prawa własności skarżących. Należy podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia określa tylko jego środowiskowe wymagania dla projektowanego danego przedsięwzięcia i jest to zgodne z dyspozycją art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z tych względów, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.