Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 438/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2, 3 i 5, art. 13b ust. 4 pkt 2, art. 13b ust. 6 pkt 2, art. 13f ust. 1, art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 24 września 2014 r. Nr 495/LVIII/14 Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2014 r. poz. 3210, zm. Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2015 r. poz. 1509, zm. Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2016 r. poz. 1596 i 4841, zm. Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2018 r. poz. 5334, zm. Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2019 r. poz. 6315 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój oraz zasad ich poboru stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, § 2 ust. 1a, § 2 ust. 1b i § 3 zaskarżonej uchwały oraz § 9 ust. 2, § 11 ust. 2 i § 14 załącznika Numer 2 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Łomży podjęła w dniu 24 września 2014 r. uchwałę

nr 495/LVIII/14 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój oraz zasad ich poboru (Dz. Urz. Woj. Podl. 2014 r. poz. 3210, zm. Dz. Urz. Woj. Podl. 2015 r. poz. 1509, zm. Dz. Urz. Woj. Podl. 2016 r. poz. 1596 i 4841, zm. Dz. Urz. Woj. Podl. 2018 r. poz. 5334, zm. Dz. Urz. Woj. Pod. z 2019 r. poz. 6315) działając na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013 r. poz. 594, ze. zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1-5, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej: "u.d.p.").

W treści § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a. i b. ww. uchwały wskazano, że ustala się zerowe stawki opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Ograniczonego Postoju w Łomży w dni robocze: od poniedziałku do piątku,

z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy, w godzinach od 10.00 do 17.00 dla: Radnych Rady Miejskiej Łomży (lit. a.) oraz Prezydenta Miasta Łomży i jego Zastępców (lit. b.). Z kolei w treści § 2 ust. 1a i 1b uchwały ustalono, że ustala się zerową stawkę opłat za postój dla wszystkich pojazdów parkujących w Strefie Ograniczonego Postoju w Łomży w okresie od dnia 1 maja do dnia 31 grudnia

2016 r. (ust. 1a) oraz w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2021 r.

(ust. 1b). Zaś w § 3 wskazano, że od opłat, o których mowa ust. 1 są zwolnione pojazdy o których mowa w art. 13 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych.

Na mocy § 1 ust. 2 uchwały ustalono załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały - Regulamin Strefy Ograniczonego Postoju w Łomży (dalej: "Regulamin"), zawierający zasady poboru opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych

w strefie płatnego parkowania, postępowanie reklamacyjne i odwoławcze oraz tryb wydawania dokumentów związanych z zastosowaniem zerowej stawki opłaty za postój i opłaty abonamentowej zgodnie z regulaminem Strefy Ograniczonego Postoju w Łomży (SOP). W § 9 Regulaminu wskazano, że bilety parkingowe, abonamenty, karty parkingowe, identyfikatory należy umieścić za przednią szybą wewnątrz pojazdu, niezwłocznie po rozpoczęciu postoju w SOP, w sposób umożliwiający odczytanie ich treści i ważności przez kontrolera SOP z zewnątrz pojazdu (ust. 1) zaś niewyłożenie biletu parkingowego, abonamentu, karty parkingowej, identyfikatora zgodnie z ust. 1 jest traktowane jako nieuiszczenie opłaty za postój (ust. 2). W § 11 Regulaminu ustalono, że z ogólnodostępnych miejsc postojowych w SOP wyłączone są zastrzeżone stanowiska postojowe "koperty" wyznaczone w celu korzystania na prawach wyłączności, na podstawie zawartej umowy (ust. 1), zaś koszty związane z utworzeniem zastrzeżonego miejsca postojowego oraz z przywróceniem tego miejsca do stanu pierwotnego, ponosi użytkownik "koperty" (ust. 2). Wedle zaś § 14 Regulaminu w przypadku nie wniesienia opłaty dodatkowej w terminie wskazanym

w § 13 ust. 6 opłata dodatkowa podlega wyegzekwowaniu w trybie określonym

w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prokurator Regionalny w B. zarzucając jej istotne naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez ustalenie w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a i b zaskarżonej uchwały zerowej stawki opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Ograniczonego Postoju dla Radnych Rady Miejskiej Łomży oraz Prezydenta Miasta Łomży i jego Zastępców, co pozostaje w sprzeczności z celami jakimi ma służyć ustalenie zerowej stawki za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania, tj. posiadaniem przez podmiot zwolniony z generalnego obowiązku odpłatności za parkowanie w strefie płatnego parkowania szczególnej cechy związanej

z wykonywaniem czynności społecznie użytecznych z uwagi na konieczne zajęcia

i obowiązki służbowe, przy wykonywaniu których niezbędne jest ciągłe korzystanie

z miejsc parkingowych na obszarze całej strefy płatnego parkowania, wskazująca ponadto zwolnienie to narusza zasadę równości wobec prawa;

- art. 13 ust. 2 i art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 1a zaskarżonej uchwały stawki zerowej opłat za postój w okresie od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. dla wszystkich pojazdów parkujących w Strefie Ograniczonego Postoju, podczas gdy rada gminy (miasta) może wprowadzić na podstawie wskazanego przepisu zerową stawkę jedynie dla niektórych użytkowników drogi, a nadto wprowadzenie stawki zerowej opłat za postój dla wszystkich parkujących pozostaje w sprzeczności z celem ustanowienia strefy płatnego parkowania, tj. potrzebą zapewnienia rotacji parkujących pojazdów, ograniczenia odstępności obszaru strefy dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej i oznacza faktyczną likwidację strefy płatnego parkowania, a co za tym idzie winno skutkować uchyleniem zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską Łomży;

- art. 13 ust. 2 i art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 1b zaskarżonej uchwały stawki zerowej opłat za postój w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. dla wszystkich pojazdów parkujących w Strefie Ograniczonego Postoju, podczas gdy rada gminy (miasta) może wprowadzić na podstawie wskazanego przepisu zerową stawkę jedynie dla niektórych użytkowników drogi, a nadto wprowadzenie stawki zerowej opłat za postój dla wszystkich parkujących pozostaje w sprzeczności z celem ustanowienia strefy płatnego parkowania, tj. potrzebą zapewnienia rotacji parkujących pojazdów, ograniczenia dostępności obszaru strefy dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej i oznacza faktyczną likwidację strefy płatnego parkowania, a co za tym idzie winno skutkować uchyleniem zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską Łomży;

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzonej z tego przepisu zasady prawidłowej legislacji w związku z § 118 i § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016, poz. 283, dalej: "Zasady techniki prawodawczej") poprzez określenie w § 3 zaskarżonej uchwały, że od opłat za postój pojazdów w Strefie Ograniczonego Parkowania zwolnione są pojazdy,

o których mowa w art. 13 ust. 3 i ust. 5 u.d.p., co stanowi przytoczenie normy ustawowej i powtórzenie uprawnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 3 i ust. 5 u.d.p.;

- art. 13f ust. 1 u.d.p. poprzez przekroczenie w § 9 ust. 2 Regulaminu upoważnienia ustawowego i zrównanie nieuiszczenia opłaty za postój

z niewłożeniem biletu parkingowego, abonamentu, karty parkingowej lub identyfikatora za przednią szybą pojazdu w sposób umożliwiający odczytanie ich ważności przez kontrolera Strefy Ograniczonego Parkowania;

- art. 13b ust. 6 pkt 2 u.d.p. w zw. z § 11 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 2017, poz. 784, dalej: "rozporządzenie MI") poprzez obciążenie w § 11 ust. 2 Regulaminu użytkownika "koperty" kosztami związanymi z utworzeniem zastrzeżonego miejsca postojowego oraz przywróceniem tego miejsca do stanu pierwotnego, podczas gdy zgodnie z § 11 rozporządzenia MI, organizację ruchu,

w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarządca drogi;

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzonej z tego przepisu zasady prawidłowej legislacji w związku z § 118 i § 143 załącznika do Zasad techniki prawodawczej poprzez określenie w § 14 Regulaminu, że w przypadku nie wniesienia opłaty dodatkowej w terminie wskazanym w § 13 ust. 6, opłata dodatkowa podlega wyegzekwowaniu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co stanowi powtórzenie oraz częściową modyfikację normy ustawowej określonej w art. 40d ust. 2 u.d.p.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności: § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, § 2 ust. 1a i 1b, § 3 zaskarżonej uchwały,

a także § 9 ust. 2, § 11 ust. 2 i § 14 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały - Regulaminu Strefy Ograniczonego Postoju w Łomży.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że wprowadzenie stawki zerowej opłaty za postój w Strefie Ograniczonego Postoju dla osób sprawujących określone funkcje publiczne (radni Rady Miejskiej Łomży, Prezydent Miasta Łomży i jego Zastępcy) w § 2 ust. 3 lit. a i b zaskarżonej uchwały, jest nieuzasadnione, bowiem wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego Prokurator wyjaśnił, że nie stanowi naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sytuacja, gdy w obrębie danej klasy wszystkie podmioty są traktowane jednakowo, a sama klasa podmiotów została wyróżniona w sposób niebudzący wątpliwości, według jednej miary. Tymczasem w zaskarżonej uchwale w sposób nieuprawniony wyróżniono kategorię podmiotów uprawnionych do preferencyjnej stawki za abonament, którą są radni Rady Miejskiej, Prezydent i Zastępy Prezydenta. Osoby te nie wyróżniają się szczególną cechą uzasadniającą uprzywilejowanie ich w stosunku do innych użytkowników dróg - podmiotów korzystających ze strefy płatnego parkowania. Podniósł przy tym, że z przepisów u.d.p. wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów na drogach w strefie płatnego parkowania, a wyjątki może wprowadzić właściwa rada w stosunku do niektórych tylko użytkowników dróg publicznych (art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p.). Z tego też względu, w ocenie Prokuratora,

§ 2 ust. 1a i 1b zaskarżonej uchwały - wprowadzające stawkę zerową, odpowiednio od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. dla wszystkich pojazdów parkujących w Strefie Ograniczonego Postoju, pozostają w sprzeczności z celem ustanowienia strefy płatnego parkowania, tj. potrzebą zapewnienia rotacji parkujących pojazdów, ograniczenia dostępności obszaru strefy dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej i oznacza faktyczną likwidację strefy płatnego parkowania. W sytuacji, gdy Rada Miejska Łomży nie widziała potrzeby dalszego funkcjonowania strefy płatnego parkowania prawidłowo winna była zdaniem Prokuratora uchylić zaskarżoną uchwałę, a nie wprowadzać zerową stawkę dla wszystkich parkujących w strefie.

Kolejno Prokurator wskazał, że Rada Miejska w Łomży przekroczyła w § 9 ust. 2 Regulaminu upoważnienie ustawowe zawarte w art. 13f ust. 1 u.d.p., zrównując nieuiszczenie opłaty za postój z niewłożeniem biletu parkingowego, abonamentu, karty parkingowej lub identyfikatora za przednią szybą pojazdu w sposób umożliwiający odczytanie ich ważności przez kontrolera Strefy Ograniczonego Parkowania. Podkreślił przy tym, że u.d.p. wprowadza obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie, a nie za nieudokumentowanie dopełnienia tego obowiązku poprzez wyeksponowanie dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie za przednią szybą wewnątrz pojazdu. Skoro więc opłata dodatkowa jest pobierana - na podstawie art. 13f ust. 1 u.d.p. również za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a nie za nieudokumentowanie dopełnienia tego obowiązku, to brak jest podstaw do traktowania tej sytuacji jako parkowanie nieopłacone. Z kolei odnosząc się do § 11 ust. 2 Regulaminu, Prokurator wskazał, że Rada Miejska w Łomży nie posiada jednakże upoważnienia do decydowania o podmiocie zobowiązanym do pokrycia kosztów utworzenia miejsca "kopertowego". Zgodnie bowiem z § 11 zdanie pierwsze rozporządzenia MI organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarządca drogi, którym stosownie do art. 19 u.d.p. są odpowiednio: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarząd województwa, zarząd powiatu, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Podmioty zewnętrzne nie mają uprawnień w tym zakresie.

W ocenie Prokuratora Rada Miejska w Łomży naruszyła również § 118 w zw. § 143 załącznika do Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie oraz częściową modyfikację norm rangi ustawowej w § 3 zaskarżonej uchwały oraz w § 14 Regulaminu. W pierwszym przypadku przytoczyła bowiem art. 13 ust. 3 i ust. 5 u.d.p., zaś w drugim powtórzyła oraz częściowo zmodyfikowała art. 40 d ust. 2 u.d.p. W tym względzie Prokurator wskazał, że niedopuszczalne jest powtarzanie

w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych, bowiem stanowi to istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując wywiedzione w niej zarzuty oraz wnosząc o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci 14 wezwań do opłaty dodatkowej,

14 reklamacji złożonych przez korzystających z postoju na drogach publicznych

w strefie płatnego parkowania, kwestionujących zasadność wystawienia wezwania do opłaty dodatkowej wraz ze sposobem ich rozpatrzenia, na potwierdzenie faktu uwzględniania reklamacji osób okazujących dowód uiszczenia opłaty za parkowanie. Na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. Prokurator oświadczył, że przedmiotem skargi jest uchwała opublikowana w Dz.U.Woj.Podl.2014, poz. 3310 wraz ze zmianami dokonanymi w okresie późniejszym zaskarżonej uchwały. Zdaniem Prokuratora, zasada ekonomiki procesowej wskazuje na potrzebę traktowania zaskarżonej uchwały wraz z zakwestionowanymi zmianami jako funkcjonalnej całości. Pełnomocnik organu oświadczył natomiast, że powinny być skarżone odrębnie uchwały zmieniające zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy

o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części,

w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii, co stwarza z kolei konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie.

W tym względzie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki WSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje

w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste

i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały zwrócić również należy uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma płynąć z upoważnienia ustawowego, i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy

w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu — co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r.,

II GSK 2114/11, dostępny w CBOSA). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Zgodnie z § 115 i § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych, w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw.

z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym — innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone

w art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu

(to jest ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne.

Odnośnie unormowania zawartego w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a i b uchwały, rację ma Prokurator, że za niczym nieuzasadnione należy uznać wprowadzenie stawki zerowej opłaty za postój w Strefie Ograniczonego Postoju dla osób sprawujących określone funkcje publiczne (radni Rady Miejskiej Łomży, Prezydent Miasta Łomży

i jego Zastępcy).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych

w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania,

w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.). W myśl zaś art. 13b ust. 3 u.d.p., rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Z kolei stosownie do art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi.

Z powołanych wyżej przepisów wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, od której to zasady - jedynie w drodze wyjątku - właściwy organ gminy (miasta) może wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (może np. ustalić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, czy też stawkę zerową) w stosunku tylko do niektórych użytkowników dróg publicznych (art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy).

Jak słusznie zauważył NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1449/17, "ustawodawca konstruując powyższe upoważnienie ustawowe, nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta)." Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej nie jest nieograniczona. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie, a opisany w art. 13b ust. 2 u.d.p.." W tym miejscu przywołać również należy wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1276/11, w którym Sąd ten stwierdził, że "ustawodawca, wprowadzając w ustawie o drogach publicznych możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost liczby posiadanych przez obywateli aut sprawił, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania (zwykle w takich też miejscach powstają strefy płatnego parkowania). Centra miast, charakteryzujące się ścisłą zabudową, niejednokrotnie nie pozwalają na sytuowanie nowych obiektów budowlanych takich, jak parkingi miejskie, a istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności

i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności). Tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych, jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności." Podobny pogląd został również wyrażony w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 678/18).

W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że regulacje zawarte

w zakwestionowanych zapisach uchwały zostały podjęte z naruszeniem art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć bowiem należy tezę

o dowolności kształtowania przez Radę zapisów uchwały podjętej w omawianym zakresie.

Przede wszystkim podzielić należy poglądy doktryny przytoczony w skardze

w zakresie przypisania zaskarżonym zapisom naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Z tej generalnej zasady wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Oznacza to, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotna (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak

i faworyzujących, przy czym zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różnicujących się między sobą. Wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być jednak oparte na uznanych kryteriach, których zasadność doboru podlega każdorazowej ocenie (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r. o sygn. akt I OSK 608/07, LEX nr 486362). W tym miejscu wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wypowiadał się o zasadzie równości i jej znaczeniu, zaznaczając że wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie podkreślał też, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, że zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem – według Trybunału – także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, s. 55). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2) stwierdził, że istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko – równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną (podobnie w: wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2004 r., sygn. akt P 4/03, OTK-A 2004/6/55, oraz w wyroku Trybunału z 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK-A 2002/2/18).

Konstytucyjna zasada równości wobec prawa dopuszcza zatem odmienne traktowanie adresatów normy prawnej, jeżeli zróżnicowanie jest oparte o istotną cechę adresatów. Oznacza to, że uprzywilejowani posiadacze bądź użytkownicy samochodów, którym przyznano zerową stawkę za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania winni legitymować się szczególną cechą uzasadniającą zwolnienie ich z generalnej zasady odpłatności za parkowanie w całej strefie płatnego parkowania. Przyznając zatem określone uprawnienia wybranym użytkownikom dróg w akcie rangi prawa miejscowego, rada musi to czynić tak, aby nie została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa i łącząca się

z nią zasada niedyskryminacji, która oznacza zakaz odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, ocenianej w oparciu

o obiektywne i weryfikowalne okoliczności istotne. Rada musi zatem przyznać jednakowe uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną.

Tymczasem Rada Miejska Łomży w zaskarżonej uchwale wyróżniła kategorię podmiotów uprawnionych do preferencyjnej stawki za abonament w postaci: radnych Rady Miejskiej, Prezydenta i zastępcy Prezydenta. Przyjętego zróżnicowania użytkowników drogi poprzez odwołanie do sprawowanej funkcji publicznej nie można jednak zdaniem Sądu uznać za spełniające warunki, o których mowa wyżej. Jak trafnie podniósł Prokurator, osoby te nie wyróżniają się szczególną cechą uzasadniającą uprzywilejowanie ich w stosunku do innych użytkowników dróg - podmiotów korzystających ze strefy płatnego parkowania. Szczególnej konieczności ich uprzywilejowania nie sposób doszukać się zarówno w ustawie o drogach publicznych, jak i jakimkolwiek innym akcie powszechnie obowiązującego prawa. Jeszcze raz powtórzyć należy, że zamieszczone w ustawie o drogach publicznych upoważnienie do określenia stawki zerowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania dla niektórych uczestników dróg nie oznacza zupełnej dowolności rady gminy (miasta) w tym zakresie, a pozostaje ograniczone obowiązkiem realizowania celów ustawy kompetencyjnej - posiadaniem przez podmiot zwolniony z generalnego obowiązku odpłatności za parkowanie w strefie płatnego parkowania szczególnej cechy, np. związanej z wykonywaniem czynności społecznie użytecznych z uwagi na konieczne zajęcia i obowiązki służbowe, przy wykonywaniu których niezbędne jest ciągłe korzystanie z miejsc parkingowych na obszarze całej strefy płatnego parkowania (tak: WSA w Gliwicach z dnia 13 lutego 2017 r. sygn. II SA/Gl 1075/16, lex 2237631). Wprowadzając zatem wyjątki w stosunku do niektórych tylko użytkowników dróg publicznych Rada nie może niweczyć w ten sposób zasady generalnej – równości wszystkich wobec prawa. Przeciwne stanowisko prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Za zasadne Sąd uznał również żądanie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1a

i § 2 ust. 1b zaskarżonej uchwały w jej w brzmieniu nadanym uchwałami zmieniającymi z dnia 30 marca 2016 r. nr 184/XXIII/16 i z dnia 14 grudnia 2016 r.

nr 288/XXXIV/16 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 1596 i poz. 4841) z dnia

19 grudnia 2018 r. nr 12/III/18 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2018 r., poz. 5334) oraz z dnia 18 grudnia 2019 r. nr 199/XVIII/19 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019 r., poz. 6315). W tym miejscu wskazać należy, że ze względu na zakres skargi, analizą objęto uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 24 września 2014 r. nr 495/LVIII/14

w brzmieniu nadanym jej wyżej wskazanymi uchwałami zmieniającymi odnoszącymi się do zmiany § 2 uchwały poprzez dodanie do niego ust. 1a i 1b. Dopuszczalność skargi na uchwałę w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 6 maja 2016 r, III SA/Po 193/16 oraz wyrok NSA z dnia

22 września 2020 r. I OSK 435/20). Wyżej wskazanymi zapisami uchwały Rada wprowadziła stawkę zerową, odpowiednio od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. dla wszystkich pojazdów parkujących w Strefie Ograniczonego Postoju. Zgodnie zaś z treścią art. 13b ust. 1 i 2 u.d.p. ustawodawca przyznał prawo do pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania - w wyznaczonych dniach, miejscach i czasie oraz na obszarze o określonych w przepisie cechach i z uwagi na podany przez ustawodawcę cel. Jednocześnie regulacja art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. zawiera normę kompetencyjną wyłącznie dla rady gminy do ustalenia takiej strefy, ustalenia wysokości i rodzaju obowiązujących opłat oraz ustalenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, a także określenia sposobu pobierania opłat. Tymczasem w § 2 ust. 1a i ust. 1b zaskarżonej uchwały dopuszczono możliwość zaniechania poboru opłat w określonym czasie. Porównanie treści ustawy oraz komentowanych regulacji uchwały wyraźnie dowodzi, że Rada - w sposób nieuprawniony – przekroczyła swoje uprawnienia ustawowe. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje instytucji czasowego wyłączenia z obowiązywania opłat ("zaniechania ich poboru") i nie daje radzie uprawnienia do jej wprowadzenia na terenie gminy. Tym bardziej - w niniejszej sprawie - uprawnienia takiego nie posiadała Rada Miejska Łomży. Ponadto przepis ten jednoznacznie wskazuje, że przewidziane w nim ulgi mogą być ustanowione "dla niektórych uczestników drogi",

a więc nie dla wszystkich. Jak słusznie podniósł Prokurator wprowadzenie stawki zerowej opłat dla wszystkich uczestników dróg pozostaje w sprzeczności z celem ustanowienia strefy płatnego parkowania, tj. potrzebą zapewnienia rotacji parkujących pojazdów, ograniczenia dostępności obszaru strefy dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej,

i w efekcie oznacza faktyczną likwidacje strefy płatnego parkowania. W tym stanie rzeczy, przyjąć należy, że w omawianym zakresie Rada przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., naruszając wskazaną wyżej zasadę z art. 7 Konstytucji RP oraz wynikającą z art. 94 Konstytucji RP zasadę stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Uzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 13f ust. 1 u.d.p. przez zapis § 9 ust. 2 Regulaminu Strefy Ograniczonego Postoju w Łomży, stanowiącego załącznik Nr 2 do zaskarżonej uchwały. Z art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. wynika, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania, określa sposób pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Tymczasem, w § 9 ust. 2 Regulaminu stwierdzono, że niewłożenie biletu parkingowego, abonamentu, karty parkingowej, identyfikatora za przednią szybą wewnątrz pojazdu, w sposób umożliwiający odczytanie ich treści oraz ważności

z zewnątrz, jest traktowane jako nieuiszczenie opłaty za postój. W cytowanym wyżej postanowieniu Rada Miejska Łomży zdefiniowała przesłankę ustawowego określenia "nieuiszczenia opłaty" za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, z którym to pojęciem, w myśl art. 13f ust. 1 u.d.p., wiąże się pobieranie przez zarząd drogi (a w przypadku jego braku, przez zarządcę drogi) opłaty dodatkowej. W ocenie Sądu przepis art. 13b ust. 4 pkt 3

w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie uprawnia jednak rady gminy (rady miasta) do definiowania ustawowych pojęć zwłaszcza tych, z którymi ustawodawca związał pobieranie dodatkowej opłaty, jako świadczenia mającego charakter ustawowej represji za niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej. O ile więc Rada Miejska Łomży była uprawniona do określenia sposobu pobierania opłaty parkingowej, o tyle bez wyraźnego w tym zakresie upoważnienia nie mogła ustalić definicji określenia użytego w art. 13f ust. 1 u.d.p. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. I OSK 1979/16 (publ. Lex 2169792), "rozróżnienie przez ustawodawcę pojęcia "sposób pobierania opłaty" i "nieuiszczenie opłaty" nie jest przypadkowe, skoro zostało użyte w dwóch normatywnie różnych sytuacjach. Z tego względu, pojęcie "sposób pobierania opłaty" użyte w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. nie obejmuje pojęcia "nieuiszczenie opłaty" użytego w art. 13f ust. 1 tej ustawy (tak również NSA w wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1674/13). Prawidłowe jest zatem stanowisko Prokuratora, że § 9 ust. 2 Regulaminu nie ma ustawowej podstawy do jego sformułowania w powyższy sposób i w konsekwencji tego podlegać powinien stwierdzeniu nieważności, jako w sposób istotny naruszający wskazane wyżej przepisy u.d.p. Sąd podziela powyższe stanowisko, albowiem nie może pozostawać przepis, który nie mając ustawowej podstawy prawnej, mógłby stać się podstawą do naliczania przez zarząd drogi lub zarządcę drogi publicznej dodatkowej opłaty tylko ze względu na zaistnienie okoliczności określonej

w powołanym § 9 ust. 2 Regulaminu. Naliczenie zaś opłaty dodatkowej nie może być wynikiem uznania urzędniczego w przedmiocie skutków i zakresu stosowania powołanego przepisu Regulaminu. W świetle powyższego, zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 13b ust. 4 pkt 3 oraz art. 13f ust. 1 u.d.p. w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasługiwały na uwzględnienie.

Powyższego stanowiska nie zmienia okoliczność uznawania przez organ reklamacji składanych przez korzystających z postoju na drogach publicznych

w strefie płatnego parkowania, kwestionujących zasadność wystawienia opłaty dodatkowej w sytuacji okazania dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie. Zaskarżony przepis uchwały jako obowiązujący akt prawa miejscowego winien być stosowany. Niestosowanie obowiązującego przepisu prawa miejscowego samo

w sobie również jest naruszeniem prawa. Już z tego samego względu należy wyeliminować zaskarżony przepis ze skutkiem od daty jej podjęcia (ex tunc), tak jakby nigdy nie został podjęty, bowiem pozostaje on w sposób oczywisty niezgodny z przepisem rangi ustawowej i nie powinien mieć zastosowania do jakichkolwiek stanów faktycznych. Pozostawienie natomiast w obrocie prawnym zaskarżonego przepisu, w świetle powyższego tworzyłoby sytuację wewnętrznej sprzeczności działań określonych służb, które z jednej strony miały pozostawać zgodne z aktem rangi ustawowej, a z drugiej - pozostawały w sprzeczności z aktem prawa miejscowego, który również winien być stosowany. Ten dualizm wyeliminuje stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. W ten sposób zostanie obalone również domniemanie jego zgodności z prawem.

Za niezgodny z prawem uznać też należy zapis Regulaminu, który przewiduje obciążenie użytkownika zastrzeżonego stanowiska postojowego "koperty," wyznaczonego w celu korzystania na prawach wyłączności, kosztami jego utworzenia oraz likwidacji. Zgodnie § 11 ust. 2 Regulaminu "koszty związane

z utworzeniem zastrzeżonego miejsca postojowego oraz z przywróceniem tego miejsca do stanu pierwotnego, ponosi użytkownik "kopert". Wskazać bowiem należy, że zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.

w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu realizuje na koszt własny zarządca drogi. Zgodnie z art. 13b ust. 4 u.d.p. rada miejska posiada ustawowe upoważnienie do wprowadzenia opłaty abonamentowej w odniesieniu do zastrzeżonych miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 6 pkt 2 u.d.p.). Rada miejska nie ma jednakże ustawowego upoważnienia do kategorycznego decydowania, kto jest podmiotem zobowiązanym do pokrycia kosztów utworzenia (likwidacji) takiego miejsca. W tym zakresie zatem załącznik Nr 2 do skarżonej uchwały narusza przepisy ustawowe (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1972/17 oraz WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2016 r. sygn. III SA/Po 193/16).

Zasługiwał też na uwzględnienie kolejny zarzut podniesiony przez Prokuratora, a dotyczący określenia trybu egzekucji opłat dodatkowych. W § 14 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska Łomży zawarła zapis, zgodnie z którym "w przypadku nie wniesienia opłaty dodatkowej w terminie wskazanym w § 13 ust. 6 opłata dodatkowa podlega wyegzekwowaniu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Stwierdzić zatem trzeba, że wskazywanie sposobu egzekucji należności z tytułu opłat dodatkowych nie należy do kompetencji rady miasta. Uregulowanie tej materii stanowi wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego, albowiem art. 13f ust. 2 u.d.p. - będący podstawą prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie - nie upoważnia organu samorządowego do ustanawiania trybu dochodzenia należności z tytułu opłat dodatkowych, a jedynie do określenia wysokości i sposobu jej pobierania. Tryb egzekucji opłaty dodatkowej został natomiast uregulowany w art. 40d ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym opłaty, o których mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia

17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wobec tego wymaga, że powtórzenie w akcie prawa miejscowego - czyli akcie podustawowym - treści regulacji ustawowej należy ocenić również, jako naruszające zasady prawidłowej techniki legislacyjnej (art. 2 Konstytucji RP ustanawiający zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz § 137 rozporządzenia ZTP; por. np. wyroki TK z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt U 2/00, OTK 2000, nr 8, poz. 296;

z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt K 36/00, OTK-A 2002, nr 5, poz. 63;

z dnia 14 października 2002 r., sygn. akt U 4/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 64 oraz

z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt P 14/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 22), mogące prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać tym powtórzeniom nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją ustawodawcy (por. np. uchwałę SN z 26 listopada 1993 r., sygn. akt III CZP 63/93, OSNC 1994, nr 6, 132; wyrok SN z dnia 8 maja 1970 r., sygn. akt I CR 48/70, OSNC 1971, nr 4, poz. 65). Takie powtórzenie jest co do zasady niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, że powtórzenie to miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, uznać należy, iż kontrolowana uchwała ich nie spełnia.

Powyższe uwagi odnieść należy także do zapisu § 3 zaskarżonej uchwały,

w którym Rada określiła, że opłaty za postój w Strefie Ograniczonego Parkowania zwolnione są pojazdy, o których mowa w art. 13 ust. 3 i 5 u.d.p. W powołanym przepisie ustawodawca enumeratywnie wskazał podmioty, które są zwolnione

z ponoszenia opłaty określonej w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Przytoczenie zatem przez Radę w omawianym postanowieniu uchwały, normy rangi ustawowej i powtórzenie uprawnienia zawartego w art. 13 ust. 3 i 5 u.d.p., stanowi naruszenie § 118 w zw.

z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Dlatego też również i w tym przypadku przyjąć należy, co trafnie zarzuca Prokurator, że spornych postanowień uchwały nie podjęto w granicach ustawowego upoważnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność wadliwych zapisów, tj.: § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, § 2 ust. 1a, § 2 ust. 1b

i § 3 zaskarżonej uchwały oraz § 9 ust. 2, § 11 ust. 2 i § 14 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały.