Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 277/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie WSA Andrzej Cisek Asesor WSA Olga Białek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. i J. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przedmiocie budowy obiektu budowlanego wzniesionego w K. przy ul. W. P. [...] na działce nr [...]w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ul. W. P. [...] organ nadzoru budowlanego na pewnym etapie prowadzonego od [...] r. postępowania administracyjnego w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydal rozstrzygniecie w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku złożonego zażalenia przez stronę postępowania na postanowienie nr [...]z dnia [...]r. organ II instancji uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Główną przesłanką do wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego postanowienia było zaniechanie ze strony organu wyjaśnienia kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku. Po uregulowaniu tego zagadnienia, jak stwierdził organ, z wynikiem pozytywnym organ nadzoru budowlanego wydał następne rozstrzygnięcie załatwiające sprawę co do jej istoty, ale już w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego według stanu prawnego obowiązującego po 11 lipca 2003 r. Od wydanej przez PINB decyzja nr [...]z dnia [...] r. zostało wniesione odwołanie, po rozpatrzeniu którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uznał, iż zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie przede wszystkim z powodu zastosowania przez organ I instancji niewłaściwej podstawy prawnej, a także nie umorzenia, przed wydaniem inkryminowanej decyzji, postępowania uprzednio prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe, przy czym kryterium bezprzedmiotowości, odnoszące się do prowadzonego postępowania, nie ma, jak wskazał organ, charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie jest formalnym jego zakończeniem.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i J. J., zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na bezpodstawnym umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania toczącego się w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji. Państwo J. nie zgodzili się z decyzją organu I instancji albowiem postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, ich zdaniem, w żaden sposób nie można uznać za bezprzedmiotowe. W stosunku do obiektów budowlanych realizowanych z naruszeniem prawa zastosowanie mogą mieć bowiem tryby przewidziane bądź w art. 48 bądź w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które wzajemnie się wykluczają. Aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy glosatorów wskazują jednak, że art. 48 Prawa budowlanego winien być stosowany w stosunku do takich obiektów budowlanych, których budowa wymaga uprzedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bez względu na to, czy obiekt taki został już wybudowany, czy też jego budowa jest w toku. W stosunku do takich obiektów wyłączona jest możliwość stosowania rozwiązań przewidzianych w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Dotyczy to również tych inwestorów, którzy prowadzili roboty budowlane lub wybudowali obiekty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie mogą oni być traktowani jako osoby dopuszczające się samowoli budowlanej, a także jako osoby prowadzące roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, ale tylko wówczas, gdy pozwolenie dotyczyło remontu lub rozbiórki obiektu. Tylko w tych sytuacjach w sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący wskazali nadto na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 października 2004 r., w którym, powołując się na uchwałę NSA z dnia 20 października 1997 r. (OPS 3/97, ONSA 1998/1/3), stwierdzono, że część obiektu budowlanego wybudowana po uchyleniu pozwolenia powinna być rozebrana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy postępowanie administracyjne w sprawie winno dalej toczyć się w oparciu o przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania Państwa M. i J. J. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał w dniu [...]r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż skarżone rozstrzygnięcie zostało uznane w postępowaniu odwoławczym za prawidłowe z punktu widzenia prawa, jak również pozostające w zgodzie z wiążącymi ustaleniami organu odwoławczego, zawartymi w uzasadnieniu decyzji Nr [...]. W uzasadnieniu tym organ lI instancji wskazał na zasadność zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej, wynikającej z art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane. Zastrzeżenia organu II instancji budziło jedynie wadliwe zastosowanie przepisu art. 51 w obecnie obowiązującym brzmieniu, w sytuacji gdy stan faktyczny wskazywał na konieczność określenia obowiązków legalizacyjnych w oparciu o powołany przepis w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Nadto wskazano na konieczność wyeliminowania wad proceduralnych postępowania l instancji, w ten sposób, iż organ l instancji zamierzając orzekać w sprawie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, powinien najpierw zakończyć formalnie postępowanie toczące się w stosunku do tej samej inwestycji w oparciu o przepis art. 48 powołanej ustawy. Powyższe wynika z faktu, iż oba tryby postępowania znajdują zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych, tym samym wzajemnie się wykluczając.

Jak uznał organ odwoławczy, ocena skarżonego rozstrzygnięcia wskazuje zatem, iż organ l instancji, dokonując umorzenia postępowania prowadzonego w stosunku do przedmiotowego obiektu w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, zastosował się do wskazań organu II instancji. Skoro bowiem w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego obu instancji uznano za zasadne orzeczenie w sprawie na podstawie art. 51 ustawy, dotychczasowe postępowanie prowadzone w trybie art. 48, stało się bezprzedmiotowe. Takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pozwoli organowi l instancji na zastosowanie się do pozostałych wytycznych organu odwoławczego poprzez formalne wszczęcie, a następnie przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 51 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r.). Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że wszystkie strony niniejszego postępowania zaakceptowały w/w ustalenia dotyczące kwalifikacji prawnej, poczynione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji Nr [...]. Decyzja ta nie została bowiem przez którąkolwiek ze stron zaskarżona do sądu administracyjnego, co jednoznacznie wskazuje na akceptację rozstrzygnięcia. Ponowne zatem podnoszenie zarzutów dotyczących kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji, co do których tut. organ zajął jednoznaczne stanowisko w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uznał za bezzasadne.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli M. i J. J., zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na niesłusznym uznaniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia z urzędu postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 48 Prawa budowlanego, oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie sposób uznać za bezprzedmiotowe tylko dlatego, że organy administracji doszły do wniosku, że sprawa winna być załatwiona w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego. Jak przyjmuje się powszechnie w piśmiennictwie przedmiotem postępowania administracyjna jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących, żadna z takich przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie zachodziła. Jak wskazała strona skarżąca, również bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Nie może być zatem uznane za prawidłowe potraktowanie przez organy obu instancji umorzenia postępowania toczącego się w trybie art. 48 Prawa budowlanego jako formalne zakończenie tego postępowania. Nie odpadła bowiem, zdaniem skarżących, żadna materialnoprawna przesłanka do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, a dopiero decyzja merytoryczna winna rozstrzygnąć jaki tryb postępowania ma być w sprawie zastosowany.

Strona skarżąca zgodziła się z twierdzeniem organów administracji, że tryby postępowania określone w art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego wzajemnie się wykluczają, jednakże to decyzja merytoryczna powinna ustalać, który z tych trybów ma być zastosowany w przedmiotowej sprawie. Podkreślono przy tym, że postępowanie toczące się w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie może być uznane za bezprzedmiotowe choćby z uwagi na okoliczności podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wskazane tam uzasadnienie wyroku NSA. Wynika z niego bowiem, że art. 48 Prawa budowlanego winien być stosowany w stosunku do takich obiektów budowlanych, których budowa wymaga uprzedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bez względu na to, czy obiekt taki został już wybudowany, czy też jego budowa jest w toku. W stosunku do takich obiektów wyłączona jest możliwość stosowania rozwiązań przewidzianych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Dotyczy to również tych inwestorów, którzy prowadzili roboty budowlane lub wybudowali obiekty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie mogą oni być traktowani jako osoby dopuszczające się samowoli budowlanej, a także jako osoby prowadzące roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, ale tylko wówczas, gdy pozwolenie dotyczyło remontu lub rozbiórki obiektu. Wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczna decyzja, którą udzielono Państwu K. i J. P. pozwolenia na budowę według tzw. projektu zamiennego, nie była decyzją dotyczącą remontu lub rozbiórki, a zatem, jak podnieśli skarżący, zasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji nie odnosząc się do okoliczności podniesionych w odwołaniu, naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które nakazują dostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie została uwzględniona.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 k.p.a. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy nadzoru budowlanego, Sąd doszedł do przekonania, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Istotne w niniejszej sprawie jest to, iż kwestionowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje zostały podjęte po wielokrotnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. aktów administracyjnych podejmowanych przez organu I instancji. Sprawa wracała zatem kilkakrotnie do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzją Nr [...]z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98, poz. 414 ze zm.) nakazał inwestorom doprowadzić przeprowadzone roboty budowlane przy realizacji budynku wzniesionego w K. przy ul. W. P. [...] na działce nr [...]do stanu zgodnego z prawem oraz uzyskać pozwolenie na użytkowanie w/w obiektu. Warunkiem jego uzyskania było przedłożenie 3 egzemplarzy dokumentacji projektowej powykonawczej z orzeczeniem o stanie technicznym wybudowanego obiektu wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, dokumentacji geodezyjnej powykonawczej oraz zgody właściciela przyległego bliźniaka na wyrównanie kalenicy obu budynków. Od tej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, w związku z którym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podjął w dniu [...]r. decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku wniesienia skargi na tą decyzję przez M. i J. J., Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu uchylił decyzje organów obu instancji (wyrok z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 2003/2000), wskazując m.in. w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie istotne jest to, czy w jej realiach przepis art. 51 Prawa budowlanego w ogóle może mieć zastosowanie. Ponadto Sąd zasygnalizował, iż rozważając, które przepisy prawa materialnego należy zastosować w tej sprawie, organy powinny mieć na uwadze, że problematyka określenia wzajemnej relacji pomiędzy zakresem unormowań zawartych w art. 48 i art. 50 Prawa budowlanego była przedmiotem uchwały 7 sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r. (sygn. akt OPS 3/97, publ. ONSA 1998/1/3). Problemu tego dotyczą też inne orzeczenia, w tym w szczególności wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2001 r. (sygn. akt III RN 89/00, OSNAP 2001/24/705). Rozważając kwestię należy mieć na uwadze argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 maja 2001 r. (sygn. akt OSA 2/01, publ. ONSA 2001/4/143), odnoszące się do budowy obiektu rozpoczętej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowanej po wstrzymaniu wykonania tej decyzji, bowiem część przedmiotowego obiektu wybudowanego na podstawie projektu zamiennego inwestorzy mogli wznieść w czasie pomiędzy wydaniem ostatecznej decyzji Wojewody W. z dnia [...]r. Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...]r. Nr [...], zatwierdzającą aneks do projektu technicznego, a dniem, w którym z urzędu nastąpiło wstrzymanie wykonania tej decyzji, kontynuując następnie rozpoczęte prace. Zdaniem Sądu, zawarta w uzasadnieniach tych orzeczeń argumentacja może być pomocna przy prawidłowym stosowaniu przepisów prawa materialnego w realiach tej konkretnej sprawy. Nadto Sąd podkreślił, iż organ I instancji, jak i organ odwoławczy zupełnie pominęły w swych decyzjach kwestię bezpieczeństwa przeciwpożarowego, o której była mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 1997 r. (sygn. akt II SA/Wr 1095/96). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji zobowiązane były dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, zastosować prawidłowo przepisy prawa materialnego. W szczególności powinny w sposób wyraźny odnieść się do okoliczności wskazywanych w uzasadnieniu w/w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 1997 r., tj. kwestia bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz wykonania prac budowlanych zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi w budownictwie.

Po wydaniu powyższego wyroku, w dniu 23 kwietnia 2003 r. organ I instancji wydał na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98, poz. 414 ze zm.) postanowienie Nr [...], którym nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy wszystkich robót budowlanych nie objętych prawomocnym pozwoleniem na budowę nr [...]z dnia [...]r.

W związku z wykonaną ekspertyzą, organ wydał następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego, decyzję Nr [...]z dnia [...]r., którą nakazał Państwu P. wykonanie w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określonych czynność tj. demontażu urządzenia dźwigowego oraz zamurowanie otworów drzwiowych prowadzących na poszczególnych kondygnacjach do szybu dźwigowego. Po rozpatrzeniu odwołania Państwa J., organ II instancji uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja z dnia [...]r. Nr [...]). W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano m.in., iż organ I instancji nie uwzględnił przede wszystkim uwag zawartych w wyroku NSA (sygn. akt II SA/Wr 2003/2000), a dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego, oraz przyjął po raz kolejny, iż przedmiotowa inwestycja podlega procedurze legalizacyjnej, określonej w art. 51 ustawy - Prawo budowlane bez analizy stanu fatycznego pod kątem możliwości zastosowania art. 48 tej ustawy.

Następnie postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez Państwo K. i J. P. przy budowie obiektu budowlanego w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia zaświadczenia właściwego organu o zgodności przedmiotowej zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia M. i J. J. od tego postanowienia, organ II instancji uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (postanowienie z dnia [...]r. Nr [...]). Wskazano w nim ponownie, że organ powinien ustosunkować się do uwag zawartych w wyroku NSA (sygn. akt II SA/Wr 2003/2000), stwierdzając nadto, że do czasu ustalenia stanu bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku nie można ustalić w sposób jednoznaczny, którą z sankcji określonych w art. 48 Prawa budowlanego należy zastosować.

W dniu [...]r. organ I instancji wydał ponownie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) postanowienie Nr [...], którym nałożono na K. i J. P. obowiązek dostarczenia oceny technicznej przedmiotowego obiektu budowlanego w zakresie ochrony przeciwpożarowej rozstrzygającej jednoznacznie stan zagrożenia pożarowego badanego budynku w stosunku do budynku bliźniaczego.

Decyzją zaś Nr [...]z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby – w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Po wniesieniu odwołania przez małżonków J. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja Nr [...]z dnia [...]r.).

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak też uczynił w niniejszej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W..

W uzasadnieniu decyzji Nr [...]z dnia [...]r. wskazano m.in., iż organ I instancji wydając rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, pomieszał tryby postępowania. Organ l instancji zapomniał bowiem niejako, iż postępowanie to prowadził w trybie art. 48 Prawa budowlanego, czego dowodem jest postanowienie z dnia [...]r. Nr [...], które wydano w oparciu o art. 48 ust. 2 tego Prawa. Rozstrzygnięcie to zostało co prawda wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...], nie zmienia to jednak faktu, że w sytuacji, gdy organ I instancji uznał za właściwy w sprawie inny tryb postępowania (art. 51 Prawa budowlanego) to powinien najpierw dokonać umorzenia postępowania prowadzonego w oparciu o art. 48, gdyż w przeciwnym razie dochodzi do pomieszania dwóch wykluczających się procedur. Organ I instancji, jak wskazał organ odwoławczy, chcąc prowadzić postępowanie legalizacyjne, które kontynuował po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 2003/2000), powinien umorzyć późniejsze postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego (podkreślenia Sądu). W dotychczasowym zaś postępowaniu zastosowanie znajdzie przepis art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji zastosował się do zaleceń organu odwoławczego, zawartych w powyższej decyzji i umorzył z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wprawdzie wskazane w decyzji kasacyjnej okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie przesądzają o treści tego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, bowiem o treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji, to i tak rozstrzygnięcie, które zapadło w niniejszej sprawie w I instancji, a utrzymane przez organ odwoławczy, należało uznać za właściwe.

Należy w tym miejscu zauważyć, iż tryby określone w art. 48 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty prawne i podstawy prawne. Na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r.) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Z kolei art. 50 ust. 1 (i w konsekwencji art. 51) Prawa budowlanego znajduje zastosowanie, jak ust. 1 tego artykułu stanowi, w przypadkach innych niż określone w art. 48 (podkreślenie Sądu). Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Art. 50 ust. 1 dotyczy zatem sytuacji prowadzenia robót budowlanych, które - wobec ich określonej wadliwości - podlegają wstrzymaniu.

Zgodnie z ust. 2 art. 50 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót, 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 (ust. 4).

Art. 51 ust. 1 stanowi natomiast, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (ust. 1a). W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (ust. 2). W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3).

Stan faktyczny przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego stanowi samodzielną podstawę prawną do działania organów nadzoru budowlanego, stosowaną do wykonanych już obiektów budowlanych, odmienną od dyspozycji zawartej w art. 50-51 tego Prawa, która stanowiła podstawę prawną dla nałożenia na inwestora dokonania określonych czynności, jako warunku uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Odrębność zatem stanów faktycznych określonych w powołanych wyżej przepisach wyłączała możliwość (podkreślenie Sądu) orzeczenia przez organ na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego - nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, pozwalających na wznowienie wykonywanych robót - w sytuacji, gdy dotychczas organ prowadził postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanego już obiektu budowlanego.

Ponadto w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego) (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., IV SA 952/99, publ. LEX nr 54192).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy dom mieszkalny jednorodzinny typu bliźniaczego położony przy ul. W. P. [...] w K. został wybudowany na podstawie decyzji z dnia [...]r. Nr [...]o pozwoleniu na budowę. W dniu [...]r. K. i J. P. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją Nr [...]zatwierdził aneks do planu realizacyjnego obejmującego budowę małego domu mieszkalnego o dwóch lokalach mieszkalnych, zwiększenie powierzchni całkowitej do [...]m2 poprzez wyrównanie linii kalenicy z istniejącym budynkiem oraz dobudowę pomieszczeń od strony zachodniej. W wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji przez M. i J. J., została ona utrzymana w mocy decyzją Wojewody W. z dnia [...]r. Nr [...]. W wyniku wniesienia skargi przez skarżących decyzje te zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu (SA/Wr 732/94).

Z powyższego wynika zatem, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, choć w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie, inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96, publ. OSP 2000/4/60). Prace budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2000 r., IV SA 1814/98, publ. LEX nr 53393).

Należy w tym miejscu zaznaczyć, ponieważ w skardze powołując się na to stanowisko, skarżący podnieśli, że ponieważ wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczna decyzja, którą udzielono Państwu K. i J. P. pozwolenia na budowę według tzw. projektu zamiennego, nie była decyzją dotyczącą remontu lub rozbiórki, a zatem zasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, iż w glosie do powyższego wyroku wskazano, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych po uchyleniu ostatecznego pozwolenia na budowę, tylko wówczas, gdyby pozwolenie to dotyczyło remontu lub rozbiórki obiektu, w sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Tylko niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy i zrealizowanie obiektu bez dopełnienia tych warunków skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1625/97, publ. LEX nr 47796).

Sąd podzielił również stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 20 października 1997 r. (OPS 3/97, ONSA 1998/1/3), w którym przyjęto, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia (podkreślenia Sądu) na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona i bezspornie przepisy art. 48 i art. 51 obejmują swym zakresem obiekty budowlane, jednakże art. 48 dotyczy jedynie takich, których wzniesienie wymaga bądź pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. Jak dalej wskazał NSA, w art. 48 Prawa budowlanego chodzi o takie obiekty budowlane, których budowa wymaga uprzedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i to bez względu na to, czy obiekt został już wybudowany, czy budowa jest w toku i do takich obiektów wyłączona jest możliwość stosowania rozwiązań przewidzianych w art. 50 ust. 1 tego Prawa. Przy czym istotne jest, a czego skarżący nie zauważyli powołując się na uzasadnienie tego orzeczenia, że wyłączenie możliwości stosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy obiektów budowlanych, których budowa wymaga uprzedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale inwestor nie uzyskał uprzednio tego pozwolenia lub nie dokonał zgłoszenia.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której inwestor rozpoczynając prowadzenie robót budowlanych, legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zatem za niezasadne należało uznać twierdzenie, że dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet w sytuacji jej późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego, jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, innym niż określony w jej art. 48.

Tylko w sytuacji, gdy inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie), niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Tym samym naraża się on na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48 prawa budowlanego. Jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być, w świetle treści art. 48 i 28 powołanej ustawy - Prawo budowlane, uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/00, publ. OSP 2002/12/155).

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, iż rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest działaniem, które choć niezgodne z prawem, to jednak wyłącza możliwość wydania nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok z dnia 3 marca 2004 r., IV SA 3653/02, publ. LEX nr 156954). Rozpoczęcie robót budowlanych w oparciu o decyzję nieostateczną jest w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), budową "bez wymaganego pozwolenia" (wyrok z dnia 29 lipca 2004 r., IV SA 626/03, publ. LEX nr 158899).

Reasumując tę część rozważań, zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego, umarzając postępowanie administracyjne wszczęte w trybie art. 48 Prawa budowlanego w sprawie budowy obiektu budowlanego wzniesionego przy ul. Więźniów Politycznych 2A na działce nr 156/6 w Kłodzku w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, nie naruszyły prawa. Zgromadzony materiał dowodowy uprawniał organy do stwierdzenia, że brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy poczynione ustalenia doprowadziły je do wniosku, że zasadne będzie orzeczenie w sprawie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Stąd za zasadne należało uznać umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 48 bowiem stało się ono bezprzedmiotowe. Tym samym zarzuty skarżących naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie mogły zostać uwzględnione.

Również zarzut strony skarżącej naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), oraz do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1), gdy weźmie się pod uwagę długość trwania postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego przy ul. W. P. [...] w K., ilość aktów administracyjnych podejmowanych w jego toku oraz wskazówki zawarte zarówno w rozstrzygnięciach organu odwoławczego, jak i sądu administracyjnego, które zostały uwzględnione przez organ I instancji przy podejmowaniu decyzji z dnia [...]r. Nr [...], Sąd uznał za niezasadny.

Należy tutaj zaznaczyć, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie mamy właśnie do czynienia z takim przypadkiem, brak jest bowiem podstawy prawnej do rozstrzygnięcia jej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie w określonych warunkach, a które nie zaistniały w tej sprawie (patrz wcześniejsze rozważania).

Należy nadto wskazać, że umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie czyni jeszcze sprawy dotyczącej budowy obiektu wzniesionego przy ul. W. P. [...] w K. zakończonej. Niewykluczone jest również nakazanie inwestorom rozbiórki, której domagają się skarżący. Możliwość taką przewiduje bowiem art. 51 Prawa budowlanego.

Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że formalne zakończenie postępowania w niniejszej sprawie poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie nie naruszyło dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a.

Stąd działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.