Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 1/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 4, art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 1, art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z pkt 1. 3 załącznika do tej ustawy
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz 169
law: MIĘDZYNARODOWY PAKT PRAW GOSPODARCZYCH, SPOŁECZNYCH I KULTURALNYCH otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19  grudnia 1966 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Magdalena Bosakirska (współsprawozdawca) Janusz Drachal (sprawozdawca) Anna Robotowska Janusz Trzciński Józef Waksmundzki Marzenna Zielińska Protokolant Michał Stępkowski w sprawie ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1599/09 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej L. N. na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez skład orzekający Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 524/10, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: "Wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, nie stanowi wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy".


UZASADNIENIE

I. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 maja 2011 r. – sygn. akt II GSK 524/10 przedstawił składowi powiększonemu tego Sądu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne: "Czy wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy?"

II. Przedstawione zagadnienie jest związane ze sprawą, w której inspektor transportu drogowego w dniu [...] kwietnia 2009 r. przeprowadził na postoju TAXI w N. kontrolę pojazdu marki S. o nr rej. [...], należącym do M. D., stwierdzając brak wymaganej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką o wskazanym numerze rejestracyjnym i numerze VIN [...]. Na tej podstawie wszczęto postępowanie administracyjne. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. organ prowadzący to postępowanie został poinformowany, że M. D. posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną na pojazd o numerze rejestracyjnym [...]. W dniu [...] kwietnia 2009 r. zgłosił wniosek o zmianę danych pojazdu wymienionego w licencji w związku z jego zmianą na pojazd o nr rej. [...], przy czym wniosek ten był niekompletny i został uzupełniony przez przedsiębiorcę w dniu [...] kwietnia 2009 r. i w tej dacie została mu wydana nowa licencja na pojazd o numerze rejestracyjnym [...] i numerze VIN [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 (dalej – u.t.d.) oraz lp. 1.3. załącznika do tej ustawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uwzględnił odwołania zainteresowanego i decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że w dniu kontroli wykonywany był przewóz taksówką o nr rej. [...], czyli pojazdem innym niż wymieniony w udzielonej licencji. Podkreślił, że licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Jest to zatem uprawnienie o charakterze podmiotowo - przedmiotowym, wydawane zindywidualizowanemu przedsiębiorcy na konkretny pojazd zgłoszony we wniosku o jej udzielenie, który musi spełniać wymagania techniczne wskazane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W związku z tym podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść licencji, stanowi o wykonywaniu takiej działalności bez wymaganej licencji. Organ wskazał także, iż zmiana licencji nie może dotyczyć przedmiotowego zakresu wydania licencji, czyli zmiany pojazdu jak również zmiany obszaru wykonywania działalności transportowej taksówką, ponieważ taka zmiana powoduje, że przedsiębiorca de facto występuje o nowe uprawnienie.

III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi M. D. na wspomnianą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r., wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. - sygn. akt VI SA/Wa 1599/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd ten nie podzielił poglądu organów administracji obu instancji, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie licencji z terminem ważności do [...] lipca 2017 r. innym pojazdem niż wpisany do licencji jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, faktu nieodnotowania w licencji zmiany numeru rejestracyjnego pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji. Sąd ten zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 1 i 4 powoływanej ustawy o transporcie drogowym, na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymagana jest licencja, która udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Z kolei art. 14 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy stanowi, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił w związku z tym, że M. D. posiadał i okazał podczas kontroli licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną skarżącemu w dniu [...] lipca 2002 r. (licencja nr [...]) z terminem ważności do [...] lipca 2017 r., która funkcjonuje w obrocie prawnym, a właściwy organ dokonał w dniu [...] kwietnia 2009 r. jej zmiany poprzez wykreślenie nieaktualnego numeru rejestracyjnego pojazdu i wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu, którym skarżący wykonywał przewóz w dacie kontroli. Zmiana ta zgłoszona została właściwemu organowi przed dniem kontroli - w dniu [...] kwietnia 2009 r. Oznacza to, że skarżący w dacie kontroli dopełnił obowiązku zgłoszenia zmiany numeru rejestracyjnego pojazdu z tym, że zmiana ta nie była jeszcze odnotowana w licencji z uwagi na uzupełnianie braków złożonego wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak w dacie kontroli zmiany danych posiadanej licencji, mimo dokonanego zgłoszenia, a nawet – co w niniejszej sprawie nie ma miejsca - zaniechanie dopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi zmiany pojazdu - nie stanowi podstawy do wymierzenia kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 2010/06) oraz z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 30/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił również, że samo naruszenie warunków posiadanej już licencji, nie oznacza wykonywania transportu drogowego bez licencji w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy, zaś za naruszenie warunków licencji ustawa przewiduje inne skutki prawne, niż zastrzeżone dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że posługiwanie się pojazdem, który wprawdzie był zgłoszony, ale nie został jeszcze wpisany do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków i może być ewentualnie, w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, przyczyną cofnięcia licencji.

IV. Od omawianego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej, art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp.1.3. załącznika do tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując między innymi, że przedsiębiorca dokonujący zmiany pojazdu, którym dotychczas wykonywał przewozy taksówkowe, obowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, bowiem stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 u.t.d. licencji takiej udziela się na określony pojazd wymieniony w treści samej licencji. Licencja ta, jak wywiódł organ z treści art. 4 pkt 1 oraz art. 6 ust. 4 u.t.d., ma charakter podmiotowo-przedmiotowy. Wykonywanie transportu drogowego taksówką - pojazdem, który został zgłoszony jedynie do zmiany treści licencji stosownie do art. 14 ust. 2 u.t.d., lub też w ogóle nie został zgłoszony, nie może być - zdaniem organu - rozumiane jako przyznanie takiemu przedsiębiorcy prawa do wykonywania transportu drogowego (w okresie gdy zmiana nie została jeszcze dokonana w dotychczasowej licencji) pojazdem nieujawnionym w treści licencji. Przedsiębiorca wykonujący przewozy taksówką - pojazdem niewymienionym w licencji, wykonuje więc przewóz bez wymaganych przez prawo uprawnień (dopuszcza się naruszenia prawa określonego w lp. 1.3 załącznika do u.t.d.).

Wnoszący skargę kasacyjną z treści art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. wywiódł, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek informowania właściwego organu o wszelkich zmianach wskazanych w ustawie. Jednakże obowiązek ten nie może być interpretowany w taki sposób, aby sam fakt zgłoszenia tych zmian, czy wystąpienia z właściwym wnioskiem, przyznawał przedsiębiorcy prawo do posługiwania się zmienionymi danymi, bowiem fakt zgłoszenia nie jest wystarczający, skoro w takiej sytuacji konieczna jest zmiana treści licencji. Nadto, nawet mimo zgłoszenia stosownego wniosku o zmianę treści licencji, organ może wydać decyzję administracyjną, w której odmówi dokonania zmiany licencji (art. 7 u.t.d.). Zdaniem organu decyzje, których celem jest zmiana lub cofnięcie wcześniej przyznanych uprawnień na wykonywanie transportu drogowego, mogą wywoływać skutki prawne jedynie na przyszłość. Wszelkie zaś zmiany stanu faktycznego polegające na posługiwaniu się zupełnie innym pojazdem, tworzą już nową sprawę administracyjną. Okoliczności te nie są bowiem związane z poprzednim rozstrzygnięciem, a zatem strona powinna wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

V. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego tę sprawę na skutek wspomnianej skargi kasacyjnej, wyłoniło się przedstawione na wstępie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które stosownie do art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Zadając pytanie prawne NSA zwrócił przede wszystkim uwagę na występujące w tej kwestii rozbieżności już w orzecznictwie samego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczył z jednej strony wyroki prezentujące pogląd, że wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji stanowi naruszenie warunków licencji, mogące być podstawą do jej cofnięcia na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., nie jest jednak wykonywaniem transportu taksówką bez licencji, o jakim mowa w lp. 1.3. załącznika do u.t.d. w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. Z drugiej zaś strony NSA wskazał orzeczenia stanowiące wprost, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż wpisany do licencji jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji tj. z naruszeniem punktu 1.3. załącznika do u.t.d. W sprawach tych NSA uznawał, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego (art. 5 ust. 1 u.t.d.), zaś ogólne zasady udzielania licencji określa art. 8 u.t.d., zgodnie z którym licencja udzielana jest na pisemny wniosek, który powinien zawierać określone dane, w tym co do rodzaju i liczby pojazdów, którymi wnioskodawca dysponuje (art. 8 ust. 2 pkt 4 u.t.d.). Jeżeli zaś chodzi o udzielanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, to poza danymi wskazanymi w art. 11 ust. 1 u.t.d., licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką określa dodatkowo obszar i pojazd, którym na jej podstawie może być wykonywany transport drogowy. NSA w wymienionych sprawach uznawał więc, że uprawniony z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką ma prawo do wykonywania tego transportu jedynie na określonym obszarze i tylko tym pojazdem, który określono w licencji. Zmiana pojazdu określonego w licencji na transport taksówką powoduje zaś konieczność wystąpienia przez przewoźnika z wnioskiem o zmianę udzielonej licencji, a jeśli wykonywany jest przewóz drogowy taksówką przez przewoźnika, który posługuje się licencją z wpisanym pojazdem innym niż ten, którym faktycznie przewóz wykonuje, to jest to wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji. Wymaganą licencją w rozumieniu ustawy jest tylko taka, która zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym dane konkretnego pojazdu, którym transport może być wykonywany.

Przedstawiając zagadnienie prawne Sąd zwrócił także uwagę, iż w jednym z orzeczeń prezentujących wspomniany drugi kierunek rozumowania (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 298/09) złożono zdanie odrębne, od uzasadnienia tego wyroku, wskazujące że w tego rodzaju sprawach mogą wystąpić trzy, konieczne do odróżnienia sytuacje faktyczne. Pierwsza, w której określony podmiot wykonuje transport drogowy taksówką w ogóle bez licencji (tu powinność zastosowania kary określonej w art. 92 ust. 1 w zw. z pkt 1.3 załącznika wydaje się oczywista); druga, w której dany podmiot legitymuje się licencją na inny pojazd, ale faktycznie wykonuje działalność transportową zupełnie innym pojazdem (swoiste obejście prawa, które także może uzasadniać wymierzenie omawianej kary) oraz sytuacja trzecia, w której uprawniony z licencji i prowadzący działalność transportową podmiot podjął określone prawem środki działania w celu "normalnej" zmiany w posiadanej licencji danych dotyczących nowego pojazdu w miejsce pojazdu dotychczasowego.

W tej sytuacji - w ocenie składu przedstawiającego pytanie prawne - nie budzi wątpliwości potrzeba usunięcia rozbieżności orzecznictwa w omawianym zakresie, zaś stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu powoływanego zdania odrębnego oraz poglądy prawne przytaczane przez NSA w odmiennych orzeczeniach, powinny być rozważone przed ostatecznym wyborem kierunku orzecznictwa w tego rodzaju sprawach.

Uzasadniając swoje wątpliwości NSA podkreślił, że materialnoprawna podstawa odpowiedzialności za naruszenie zasad wykonywania transportu drogowego taksówką jest zawężona w istocie do jednego przepisu ujętego w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to, że stosowanie przewidzianej tam sankcji nie pozwala na jej różnicowanie, przy uwzględnieniu zarówno sposobu, jak i skutków naruszeń prawa. Takie ukształtowanie odpowiedzialności w prawie administracyjnym nie jest co do zasady wykluczone, jednakże - zdaniem NSA - w tej sytuacji zachodzi potrzeba ustalenia przedmiotu ochrony w obszarze regulowanym (w tym wypadku ustawą o transporcie drogowym), co do którego ustawodawca przewidział odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego za działania bądź zaniechania godzące w ów przedmiot ochrony. NSA powołał się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego akcentujący okoliczność, iż kara pieniężna stanowi ingerencję w prawa jej adresata, zatem niezbędne z tego właśnie powodu jest ustanowienie zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych rozwiązań, które zagwarantują, że ingerencja ta, mimo iż podejmowana wobec podmiotów naruszających prawo, pozostanie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszeń oraz by w procesach stanowienia i stosowania sankcji następowało właściwe dla państwa prawa uwzględnienie interesu ogólnego i indywidualnego (wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06).

W kontekście powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego NSA zauważył, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga uzyskania na wniosek przedsiębiorcy licencji, udzielanej na czas oznaczony (od 2 do 50 lat), o ile przedsiębiorca spełnia warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.t.d. Brak takiej licencji jest - zdaniem NSA - oczywistym naruszeniem zasad podejmowania i wykonywania transportu drogowego ustanowionych w ustawie o transporcie drogowym, co uzasadnia zastosowanie represji przewidzianej w pkt. 1.3 załącznika do u.t.d. Jednakże zupełnie inaczej widzieć należy sytuację przedsiębiorcy posiadającego licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, który narusza zasady wykonywania transportu drogowego, bądź przestał spełniać wymagania określone w art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.t.d. W takim przypadku organ administracji publicznej powinien podejmować działania przewidziane prawem w celu usunięcia stanu naruszenia, włącznie z cofnięciem licencji (art. 15 u.t.d.). Jeżeli jednak przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką zgłosi na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmianę danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, jak też wystąpi ze stosownym wnioskiem o zmianę treści licencji w tym zakresie, to organ administracji nie będzie miał podstaw do cofnięcia licencji (art. 15 ust. 3 pkt. 1 u.t.d.). Nie wydaje się więc - w ocenie składu przedstawiającego pytanie prawne - przekonujący pogląd, że jednocześnie przedsiębiorca, który zadośćuczynił wymaganiom określonym w art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d., dopuszcza się deliktu administracyjnego, tj. wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Gdyby bowiem przyjąć ten tok rozumowania, to ustawowo określony 14 dniowy termin do zgłoszenia na piśmie zmiany danych byłby zbędny, skoro jego zachowanie byłoby prawnie obojętne w świetle innych przepisów ustawy o transporcie drogowym. Tak więc można również prezentować pogląd, iż przedsiębiorca, który wykonuje transport drogowy w czasie pomiędzy zgłoszeniem organowi zmiany danych pojazdu i wystąpieniem z wnioskiem o zmianę treści licencji, a rozpoznaniem tego wniosku przez właściwy organ, narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, jednakże to naruszenie nie mieści się w wykazie naruszeń obowiązków lub warunków określonych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Przyjęcie takiego poglądu może mieć ten skutek, iż opisane zachowanie przedsiębiorcy można oceniać przez pryzmat przesłanek do cofnięcia licencji, nie zaś do zastosowania kary pieniężnej. Wówczas usunięte zostają wątpliwości w zakresie dopuszczalności zastosowania sankcji bezwzględnie oznaczonej.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za tym poglądem może być także to, że wskazywany załącznik do ustawy o transporcie drogowym charakteryzuje się kazuistyką, co oznacza, że racjonalny ustawodawca w sposób precyzyjny zakreślił przedmiotowe granice odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków wykonywania transportu drogowego, pozostawiając poza nimi te zachowania, które nie zostały wprost wymienione w załączniku do omawianej ustawy.

VI. W piśmie z dnia [...] września 2011 r. (sygn. akt PG IV Pa 119/11) Prokurator Prokuratury Generalnej przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o podjęcie uchwały stanowiącej, iż “wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3 załącznika do tej ustawy".

Prokurator podkreślił, że przedsiębiorca po otrzymaniu decyzji udzielającej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką realizuje na jej podstawie swoje uprawnienia. Tylko wygaśnięcie licencji (art. 16 ust. 1 u.t.d.) lub jej cofnięcie (art. 15 u.t.d.) dają podstawę do przyjęcia, że transport drogowy wykonywany jest bez licencji. Nie stanowi przesłanki wygaśnięcia decyzji zmiana któregokolwiek z elementów tej decyzji wymaganych przez art. 6 ust. 4 u.t.d.

Podsumowując stanowisko w sprawie Prokurator stwierdził, iż przedsiębiorca wykonujący transport drogowy po złożeniu wniosku o aktualizację danych, o których mowa w art. 8 powoływanej ustawy o transporcie drogowym, nie może być traktowany jako podmiot, który licencji nie ma, co miałoby miejsce wówczas, gdyby o nią nie wystąpił, bądź odmówiono by jej udzielenia, cofnięto, lub wygasła by ona na skutek zdarzeń określonych w art. 16 ust. 1 u.t.d.

VII. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.

VII.1. Stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, co do zasady, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, której udziela się przedsiębiorcy na okres od 2 do 50 lat. W przypadku transportu drogowego taksówką przedsiębiorca powinien spełniać dodatkowe warunki podmiotowe określone w art. 6 tej ustawy, przy czym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4).

Powoływana ustawa o transporcie drogowym w rozdziale 11 określa kary pieniężne, stanowiąc w art. 92 ust. 1, że ten kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów w niej wymienionych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 złotych. Z kolei z załącznika do ustawy (pkt.1.3.) wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji jest zagrożone karą administracyjną w wysokości 3.000 złotych.

Na tle tych regulacji prawnych, na co wprost wskazuje stan faktyczny niniejszej sprawy, wykształciła się praktyka administracyjna, wedle której organy administracji publicznej - stwierdzając, że kontrolowany przedsiębiorca legitymuje się licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką dotyczącą innego pojazdu - wydają decyzje administracyjne o wymierzeniu takiemu przedsiębiorcy wspomnianej kary pieniężnej (3000 zł) z uzasadnieniem, iż – mówiąc najogólniej – wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, w której wpisany jest inny pojazd jest po prostu wykonywaniem tego transportu bez licencji.

VII.2. We wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwiał się jednoznacznie takim poglądom. Przyjmował, że nie można zaaprobować stanowiska, iż brak zaktualizowanych danych zawartych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (w tym przypadku danych dotyczących zmienionego pojazdu) należy utożsamiać z brakiem licencji w ogóle. Niewątpliwie z przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd, zatem wpisany w treść licencji numer rejestracyjny pojazdu jest ważnym elementem tej licencji, jednakże niedokonanie aktualizacji danych dotyczących numeru rejestracyjnego pojazdu, na który została udzielona licencja, nie przesądza o utracie jej ważności. Przypadki wygaśnięcia licencji zostały enumeratywnie wymienione w art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, ta zaś sytuacja do nich nie należy. W takich sprawach – w ocenie NSA - można mówić o pewnej wadliwości okazanej licencji, gdyż obejmowała ona pojazd inny niż faktycznie używany przez przewoźnika, czyli o wykonywaniu transportu niezgodnie z warunkami licencji, ale nie o wykonywaniu transportu bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 w zw. z lp. 1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r. – sygn. akt II GSK 98/08). Przykładem tego stanowiska może być także wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. - sygn. akt II GSK 13/08, w którym Sąd ten podkreślił, że pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak tej licencji, a nie jej wadliwość w postaci braku aktualizacji, jeśli nie utraciła ważności na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, czy też nie została cofnięta na podstawie art. 15 tej ustawy. W tym zakresie wskazać można także orzeczenia powołane przez skład przedstawiający pytanie prawne - tj. wyrok z dnia 12 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 172/06), wyrok z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 2010/06), wyrok z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 30/08), wyrok z dnia 9 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 27/08), wyrok z dnia 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 534/08), w których NSA prezentował pogląd, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji stanowi naruszenie warunków licencji, mogące być podstawą do jej cofnięcia na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., nie jest jednak wykonywaniem transportu taksówką bez licencji, o jakim mowa w lp. 1.3. załącznika do u.t.d. w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.

W wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2009 r. - sygn. akt II GSK 233/09 odstąpiono jednakże od tego stanowiska akcentując, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który udzielona została licencja. W związku z tym NSA wyraził pogląd, że w sytuacji gdy przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiada odpowiedniej dla tego przewozu licencji na pojazd, którym faktycznie w dniu kontroli wykonuje przewóz, to należy uznać, iż wykonuje on ten przewóz bez wymaganej licencji, a zatem narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby - zdaniem NSA - do "obchodzenia" obowiązków wynikających z ustawy, gdyż przedsiębiorcy, posiadający licencję na konkretnie określony pojazd mogliby faktycznie wykonywać transport drogowy innym pojazdem, niż określony w licencji, co naruszałoby interesy innych przedsiębiorców wykonujących transport zgodnie z uzyskaną licencją, a także podważałoby celowość reglamentacji takich przewozów. Również w innych orzeczeniach przywołanych przez skład zadający pytanie prawne, NSA prezentował pogląd, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż wpisany do licencji jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji tj. z naruszeniem punktu 1.3. załącznika do u.t.d. – np. wyrok z dnia 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 250/09), wyrok z dnia 13 stycznia 2010 r. (sygn. akt II GSK 291/09 i II GSK 298/09), wyrok z dnia 14 stycznia 2010 r. (sygn. akt II GSK 275/09), wyrok z dnia 26 stycznia 2010 r. (sygn. akt II GSK 337/09), wyrok z dnia 23 lutego 2010 r. (sygn. akt II GSK 405/09), wyrok z dnia 9 marca 2010 r. (sygn. akt II GSK 463/09), wyrok z dnia 24 marca 2010 r. (sygn. akt II GSK 522/09), wyrok z dnia 20 lipca 2010 r. (sygn. akt II GSK 680/09), wyrok z dnia 16 września 2010 r. (sygn. akt II GSK 803/09), wyrok z dnia 12 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 834/09), wyrok z dnia 16 lutego 2010 r. (sygn. akt II GSK 356/09).

Przedstawiona różnica stanowisk orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także argumenty prawne powołane przez skład zadający pytanie prawne, jak również okoliczność złożenia zdania odrębnego w sprawie II GSK 298/09, w której Sąd przyjął, że wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż wpisany do licencji jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, stanowią iż w przedstawionej sprawie wystąpiło zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości na tle stosowania art. 92 ust. 1 i 4 powoływanej ustawy o transporcie drogowym w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy. Z uwagi na związek zgłoszonego pytania prawnego z rozpoznawaną sprawą, rozstrzygnięcie w składzie powiększonym przedstawionej wątpliwości prawnej jest konieczne.

VII.3. Na wstępie trzeba zasygnalizować, że przedstawione zagadnienie prawne nie dotyczy marginalnej sfery życia człowieka, lecz odnosi się przede wszystkim do podstawowych reguł prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie transportu drogowego i co więcej określa zakres stosowania tych reguł w praktyce administracyjnej. Okoliczność ta zasługuje na szczególne podkreślenie, bowiem w polskim porządku prawnym obowiązuje konstytucyjnie zagwarantowana zasada wolności działalności gospodarczej, również w tym zakresie. Oczywiście wolność ta nie ma i nie może mieć charakteru absolutnego, z uwagi choćby na potrzebę ochrony również innych wartości konstytucyjnych, jednakże jej ograniczenie może nastąpić jedynie pod ściśle określonymi warunkami. Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie takie jest dopuszczalne, ale tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

W analizowanej sprawie mamy ponadto do czynienia z materią szczególnie istotną z punktu widzenia podstaw egzystencjonalnych człowieka i obywatela. Otóż podjęcie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką jest w istocie wyborem konkretnego zawodu i sposobu ekonomicznego utrzymania siebie i rodziny. Materia ta również została objęta ochroną prawną Państwa, w tym gwarancjami konstytucyjnymi, jest ona także przedmiotem zobowiązań międzynarodowych Polski. Warto podkreślić, że stosownie art. 6 ust.1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych państwa będące stronami tego paktu uznają prawo do pracy, które w akcie tym jest rozumiane szeroko - obejmuje ono bowiem prawo każdego człowieka do uzyskania możliwości utrzymania się poprzez pracę swobodnie wybraną lub przyjętą. Na państwa-strony tego paktu nałożony został ponadto obowiązek podjęcia odpowiednich kroków w celu zapewnienia realizacji tego prawa. Również w ustawie zasadniczej (art. 65 ust. 1) każdemu zapewniono wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Jakkolwiek wyjątki w tym zakresie mogą być określone w ustawie, to wymaga zaakcentownia okoliczność, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te, co więcej, nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Uwagi poczynione w tym zakresie są o tyle istotne, że powołane dyrektywy prawne zostały skierowane nie tylko do ustawodawcy, ale także do podmiotów interpretujących i stosujących prawo, które konkretnym normom prawnym nadają praktyczny wymiar i sens. Jest zatem rzeczą sądu stosującego przepisy prawa - mające de facto wpływ na realizację wspomnianych praw i wolności - zbadanie, czy skutki przyjętej wykładni prawa nie powodują nadmiernego (niedopuszczalnego) ograniczenia zasad płynących z ustawy zasadniczej, a także aktów międzynarodowych, do stosowania których Polska jest zobowiązana.

VII.4. Jeżeli zatem przyjąć, jak czynią to organy administracji orzekające w tego rodzaju sprawach (i co jest aprobowane w niektórych przywoływanych rozstrzygnięciach sądowych), że zmiana pojazdu powoduje zawsze, iż mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną o wydanie licencji na prowadzenie transportu drogowego taksówką, a prowadzenie działalności transportowej przed formalnym dokonaniem zmiany pojazdu jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez licencji, to powstają w związku z tym co najmniej dwie istotne kwestie wymagające wyjaśnienia w kontekście powołanych wyżej uwarunkowań ustrojowych. Po pierwsze, jaki jest zakres praw nabytych na podstawie dotychczas posiadanej licencji, która przecież pozostaje w obrocie prawnym, przyznano nią konkretnemu podmiotowi prawo wykonywania określonej działalności gospodarczej na konkretnie wskazany okres. Decyzję tę (licencję) doręczono adresatowi i w związku z tym - zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego - jest nią związany nie tylko sam adresat, ale także organ, który ją wydał. Po drugie pojawia się istotna wątpliwość, czy przyjęte ograniczenia prawne w zakresie korzystania z powoływanych wolności i praw pozostają w odpowiedniej proporcji do chronionego dobra jakim jest w zasadzie założony stopień ładu administracyjnego w dziedzinie reglamentacji działalności transportowej. Chodzi mianowicie o to, że gdyby przyjąć bezkryrtycznie, iż każdy przypadek braku aktualnych danych w kontrolowanej licencji jest równoznaczny z wykonywaniem transportu drogowego bez wymaganej licencji, co w konsekwencji oznacza wymierzenie w takiej sytuacji administracyjnej kary pieniężnej, to prawidłowym wzorcem zachowania przedsiębiorcy we wszystkich takich sprawach byłoby zaniechanie w ogóle prowadzenia działalności gospodarczej do czasu ostatecznego załatwienia formalnej zmiany danych dotyczących pojazdu, bez względu na możliwe różne sytuacje faktyczne, w tym również terminy załatwiania spraw administracyjnych. Już ta okoliczność wskazuje, że przyjmowanie bez żadnych okoliczności różnicujących, iż każdy przypadek braku zgodności danych w licencji ze stanem faktycznym podlega w równym stopniu omawianej “penalizacji" administracyjnej, pozostaje w konflikcie z powołanymi standardami prawnymi.

VII.5. Jak już wspomniano, zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, której właściwy organ udziela na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat. Z przepisów tych wynika, że w przypadku pozytywnego załatwienia sprawy przez organ, dany podmiot nabywa określony status prawny, tj. otrzymuje prawo do wykonywania konkretnej działalności gospodarczej w zakreślonym (nieprzerwanym) przedziale czasowym. W wyniku udzielenia licencji wspomniana norma prawna konkretyzuje się wobec danego adresata i tym samym wyznacza zakres jego uprawnień. Za tym, że wolą ustawodawcy było ukształtowanie licencji jako uprawnienia trwałego przemawia także treść art. 13 ust. 2, pkt 1 oraz 14a u.t.d. stanowiących, że w razie śmierci osoby fizycznej posiadającej licencję organ, który jej udzielił, na wniosek osoby, która wystąpiła o stwierdzenie nabycia spadku, wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na wykonywanie uprawnień wynikających z licencji po spełnieniu przez następcę prawnego koniecznych wymagań ustawowych. Kategoryczne sformułowanie w powołanych przepisach zwrotów: "wyraża zgodę" oraz "przenosi...uprawnienia", nie pozwala organowi na działanie w ramach uznania administracyjnego, czy też nawet luzu decyzyjnego. Spełnienie przez następcę prawnego zasadniczych przesłanek ustawowych oznacza wręcz administracyjny obowiązek przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na jego rzecz. Samo wydanie licencji na lat pięćdziesiąt oznacza de facto przyznanie uprawnienia na co najmniej dwa pokolenia. Można zatem twierdzić, iż ów następca prawny uzyskuje prawnie ukształtowaną ekspektatywę w zakresie kontynuowania określonego zawodu. Przyznane na mocy licencji podmiotowe prawo do wykonywania danego zawodu ma więc także istotną wartość społeczną i może z pewnością być zaliczane do tzw. praw słusznie nabytych. W tej sytuacji nie można więc twierdzić zasadnie, że wpis danych ewidencyjnych pojazdu do licencji ma taką samą wartość prawną, jak ukształtowane tą licencją prawo człowieka (przedsiębiorcy) do wykonywania określonego zawodu we wskazanym i gwarantowanym okresie.

VII.6. W świetle przedstawionych argumentów prawnych nie znajduje – jak wykazano - uzasadnienia pogląd, że wpis konkretnego pojazdu do licencji jest tak ważnym elementem tego aktu prawnego, że jego brak (a ściślej nieaktualność) pozwala na przyjęcie, że licencji nie ma w ogóle, co z kolei ma uzasadniać celowość wymierzenia kary właśnie za "brak" licencji. Stanowisko w tym zakresie jest wyprowadzane w zasadzie jedynie z przepisu art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, według którego licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest konkretnemu przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Niezależnie od agrumentów podniesionych wcześniej, warto w związku z tym przeanalizować rangę tych elementów (jako części składowych decyzji) również w świetle przepisów konstytuujących instytucję licencji na wykonywanie transportu drogowego, w tym transportu taksówką. I tak, stosownie do art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który powinien zawierać: oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres; numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej; określenie rodzaju i zakresu, a w krajowym transporcie drogowym taksówką - również obszaru działania; rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji, a także czas, na jaki licencja ma być udzielona. Do tego wniosku należy dołączyć: odpis z rejestru przedsiębiorców albo z ewidencji działalności gospodarczej; kserokopię zaświadczenia o nadaniu numeru identyfikacji statystycznej; kserokopię zaświadczenia o nadaniu numeru identyfikacji podatkowej; zaświadczenie z rejestru skazanych stwierdzające niekaralność...; oświadczenie o zamiarze zatrudnienia kierowców spełniających określone warunki ustawowe; wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi.

Z treści przepisów wyznaczających w istocie zakres postępowania administracyjnego o wydanie omawianej licencji wynika, że przedmiotem oceny w tym postępowaniu są przede wszystkim okoliczności odnoszące się do samego przedsiębiorcy, jego sytuacji podmiotowej, ewidencyjnej, karalności itp. Pojazdowi służącemu do wykonywania transportu nie poświęcił ustawodawca wiele miejsca, ograniczając jego rolę tylko do ujęcia we wniosku i załączenia kserokopii dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu i dotyczących prawa jego używania. Jest to zabieg oczywisty, gdy się zważy, że zasady bezpieczeństwa, zdolności pojazdu do uczestniczenia w ruchu, określają inne przepisy należące do dziedziny prawa o ruchu drogowym. Przepisy te stosuje się samodzielnie, niezależnie od praw wynikających z danej licencji jako aktu reglamentującego dany sektor działalności gospodarczej. Tak więc w postępowaniu o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką zagadnienia dotyczące zasad bezpieczeństwa, nie będą przedmiotem rozstrzygnięć administracyjnych, bowiem należą do kompetencji innych wyspecjalizowanych organów. Sama licencja może być wydana - jak wspomniano - nawet na 50 lat, zaś pojazd będzie podlegał stałym i częstym badaniom technicznym w sposób określony przepisami szczególnymi. Nie można zatem nadużywać argumentu bezpieczeństwa w sprawie polegającej w istocie na badaniu zakresu uprawnień wynikających z udzielonej licencji.

Nie jest zatem, również z tego punktu widzenia, do przyjęcia stanowisko, że takie elementy decyzji (licencji) jak określenie pozycji prawnej obywatela (adresata przyznanego uprawnienia) oraz określenie danych identyfikujących pojazd są pod względem wartości prawnej równoznaczne, a sama zmiana pojazdu na nowy pozbawia (przynajmniej czasowo) adresata licencji przyznanego mu statusu prawnego. Należy mieć na względzie, że zgodnie z powoływaną ustawą o transporcie drogowym, licencja traci swój byt prawny w dwóch sytuacjach: może zostać cofnięta w przypadkach określonych w art. 15 u.t.d. oraz może wygasnąć w przypadkach wymienionych w art. 16 u.t.d. (m.in. w razie upływu okresu, na który została udzielona). Ustawa nie przewiduje wygaśnięcia lub utraty ważności licencji z powodu zmiany danych w niej zawartych. Dopóki licencja nie została cofnięta lub nie wygasła przedsiębiorca licencję ma i nie można postawić mu zarzutu wykonywania transportu drogowego bez licencji, a w konsekwencji nałożyć kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w związku z pkt 1.3. załącznika do u.t.d.

Przyczyną wątpliwości interpretacyjnych co do nałożenia kary na podstawie pkt 1.3. załącznika do u.t.d. mogło być użyte tam sformułowanie "wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji". W pkt 1.1. omawianego załącznika, również użyto sformułowania "wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji". Posłużenie się tym terminem jest konsekwencją regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 u.t.d., stosownie do którego wykonywanie transportu drogowego jest uwarunkowane uzyskaniem “odpowiedniej licencji". Wymaganie uzyskania odpowiedniej licencji wiąże się ze zróżnicowaniem w tej ustawie licencji na wykonywanie transportu drogowego w zależności od rodzaju działalności transportowej. Określonego rodzaju licencji wymaga wykonywanie krajowego transportu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego i transportu drogowego taksówką. W świetle tego co powiedziano, określenie “wymagana licencja" należy odnosić do rodzaju licencji, a nie do jej treści. “Wymagana licencja", to licencja “odpowiednia" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.t.d., dla określonego rodzaju wykonywanej działalności transportowej. Przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką powinien legitymować się licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, bowiem w jego przypadku to jest właśnie "wymagana licencja".

Nie oznacza to, że obowiązek aktualizacji danych zawartych w licencji nie jest obwarowany koniecznymi sankcjami prawnymi. Po uzyskaniu licencji przedsiębiorca jest zobowiązany do wykonywania swych uprawnień zgodnie z tą licencją, a ustawa reguluje jego prawa i obowiązki związane z wykonywaniem uprawnień z tego aktu. Należą do nich m.in. obowiązek przestrzegania zakazu odstępowania uprawnień z licencji osobom trzecim i zakazu przenoszenia uprawnień z licencji (art. 13 ust. 1 u.t.d.), obowiązek zgłaszania na piśmie organowi w terminie 14 dni zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d. (art. 14 ust. 1 u.t.d.), obowiązek złożenia wniosku o zmianę treści licencji w razie zmiany danych zawartych w licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d.), obowiązek stałego spełniania wymagań uprawniających do wykonywania działalności w dziedzinie transportu drogowego (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.), obowiązek stosowania się do przepisów o czasie pracy kierowców (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e u.t.d.), obowiązek wykonywania licencjonowanej działalności bez przerwy przekraczającej 6 miesięcy – art. 15 ust. 2 lit. d u.t.d.). Konsekwencją niewywiązywania się z obowiązków nałożonych na licencjonowanego przedsiębiorcę jest przede wszystkim cofnięcie licencji, a w wymienionych w załączniku do u.t.d. przypadkach, także administracyjne kary pieniężne.

Zasadniczo, kto nie stosuje się do wymagań stawianych przedsiębiorcy wykonującemu transport drogowy na podstawie licencji, temu właściwy organ obligatoryjnie lub fakultatywnie, w zależności od rodzaju uchybienia, cofa licencję.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. jedną z przyczyn cofnięcia licencji jest niezgłoszenie w wyznaczonym terminie określonych informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 u.t.d. Informacją i dokumentem, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. jest wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu. Zatem w razie zmiany samochodu przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy, w tym także transport drogowy taksówką, przedsiębiorca jest zobligowany do przedstawienia organowi omawianych dokumentów w ustawowym terminie.

Stosownie do art. 6 ust. 6 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd. Zgodnie z wydanym na podstawie art. 17 u.t.d. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612) pojazd, którym ma być wykonywany transport drogowy taksówką zostaje wpisany do licencji. Uznać zatem należy, że dane samochodu są elementem licencji na wykonywanie transportu taksówką. W tej sytuacji, przedsiębiorca, który zmienia samochód służący mu do wykonywania transportu drogowego taksówką ma także obowiązek wystąpić o zmianę treści licencji przez wpisanie do niej nowego samochodu.

W świetle przedstawionych uregulowań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można, co do zasady, traktować przewoźnika, który posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką i który wymienił pojazd na nowy, niewpisany w licencji, jako przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w ogóle bez licencji. W okresie omawianych 14 dni od zmiany pojazdu przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką może wykonywać ten transport nowym pojazdem bez dokonywania zgłoszenia do organu licencyjnego. Jeżeli w tym czasie zostanie poddany kontroli drogowej, nie można mu postawić zarówno zarzutu, wykonywania transportu bez wymaganej licencji (bo jak wskazano wyżej licencję ma, skoro ona nie wygasła, ani nie została cofnięta), jak i zarzutu niedokonania zgłoszenia, bo ma 14 dni na wykonanie swego obowiązku i do czasu upływu tego terminu nie działa bezprawnie.

Jeżeli przedsiębiorca, zachowując 14-dniowy termin, dokona zgłoszenia zmiany pojazdu, złoży do organu stosowne dokumenty i wniosek o dokonanie zmian w licencji, to należy uznać, że wykonał swój obowiązek i nadal może wykonywać transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej licencji. Przedsiębiorca ten aż do czasu, kiedy otrzyma nowy egzemplarz licencji uwzględniający zmianę może wykonywać transport drogowy na podstawie posiadanej licencji. Całkowicie nieuzasadniony jest pogląd, że przedsiębiorca otrzymuje w takiej sytuacji nową licencję. Dokonana zostaje zmiana licencji dotychczasowej, która cały czas jest w mocy, bo nie wygasła, ani nie została cofnięta. Zmiana licencji polega jedynie na wpisaniu w niej innego pojazdu; pozostałe elementy licencji, w tym numer licencji i czas obowiązywania pozostają bez zmian. Przedsiębiorca otrzymuje jedynie nowy dokument licencyjny z nowym numerem samochodu, ale nie nową licencję (decyzję uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką).

Przedsiębiorca, który zmienił pojazd, nie poinformował o tym organu i nie złożył wniosku o zmianę licencji w terminie 14 dni od dokonania zmiany, a mimo tych uchybień wykonywał transport drogowy nowym pojazdem, co ujawniono w czasie kontroli, również nie może być uznany za wykonującego transport drogowy bez licencji. Natomiast, ponieważ nie dopełnił obowiązków z art. 8 ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d., może być w stosunku do niego wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.

Poza omówionymi wyżej sytuacjami wykonywania transportu drogowego taksówką przez przedsiębiorcę, który legitymuje się ważną, ale niezaktualizowaną licencją na wykonywanie tego transportu, może mieć miejsce przypadek wykonywania transportu drogowego taksówką przez podmiot, który nie ma w ogóle żadnej licencji na transport drogowy taksówką (np. posługując się cudzą licencją albo licencją, która wygasła lub została cofnięta). Taki przedsiębiorca podlega karze za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji na podstawie art. 92 ust. 2 i 4 u.t.d. w zw. z pkt 1.3. załącznika do u.t.d.

VII.7. Przedstawione wartości konstytucyjne, a także (a może nawet przede wszystkim) przyjęte standardy międzynarodowe, nakładają na ustawodawcę obowiązek zagwarantowania prawnych instrumentów dostosowawczych, w sytuacji gdyby możliwość korzystania ze wspomnianych praw i wolności była na skutek określonych sytuacji życiowych utrudniona. Na gruncie niniejszej sprawy chodzi o to, by przy tak - jak wskazano - skonstruowanym prawie podmiotowym, obywatel mógł np. w przypadku zniszczenia pojazdu, wymienić go na nowy nie narażając się istotnie (w sferze wykonywanego zawodu) na negatywne skutki prawne wynikające z domniemanej luki prawnej w tym zakresie. Jak była o tym mowa, w świetle postanowień art. 6 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych w krajowym porządku prawnym, a także w praktyce stosowania prawa przez dane państwo, muszą znaleźć się odpowiednie instrumenty gwarantujące realnie możliwość wykonywania przez obywalela przyjętego zawodu. Innymi słowy - w odniesieniu do stanu niniejszej sprawy - chodzi o to, by podmiot uprawniony z licencji na wykonywanie działalności transportowej, który na skutek normalnej sytuacji życiowej wymienił dotychczasowy pojazd na inny, nie został w rzeczywistości pozbawiony możliwości wykonywania pracy z powodu na przykład niesprawnych mechanizmów biurokratycznych, przewlekłości w załatwianiu spraw administracyjnych, czy też wadliwych krajowych rozwiązań legislacyjnych. Tak więc nie tylko w sferze stanowienia prawa, ale również na płaszczyźnie jego interpretacji należy poszukiwać takich rozwiązań, które będą najpełniej służyły realizacji zagwarantowanych praw i wolności.

Jak wskazano wyżej, takie "dostosowawcze" rozwiązania zostały przewidziane w powoływanej ustawie o transporcie drogowym zarówno w przepisach dotyczących samej konstrukcji licencji, jak i w przepisach odnoszących się do cofnięcia licencji.

Zasadnie zauważył Sąd przedstawiający pytanie prawne, że nie jest trafny pogląd, iż przedsiębiorca, który zadośćuczynił wymaganiom określonym w art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d., jednocześnie dopuszcza się deliktu administracyjnego – wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Gdyby przyjąć ten tok rozumowania, to ustawowo określony 14-dniowy termin na zgłoszenie na piśmie zmiany danych byłby zbędny, skoro jego zachowanie byłoby prawnie obojętne w świetle innych przepisów powoływanej ustawy o transporcie drogowym.

Przedstawione argumenty prawne (w tym przede wszystkim odnoszące się do powoływanych standardów ustrojowych państwa prawnego) mają tę wagę, że nie tylko nie pozwalają na traktowanie wykonywania transportu drogowego taksówką jako transportu wykonywanego bez licencji, gdy tylko dane pojazdu w tej licencji są nieaktualne, ale także stoją na przeszkodzie takim praktykom administracyjnym, na tle których ewentualna przerwa w wykonywaniu zawodu przez przedsiębiorcę byłaby dłuższa niż jest to absolutnie konieczne z punktu widzenia ochrony interesu publicznego w ramach kontroli przez państwo sektora reglamentowanej działalności gospodarczej w dziedzinie transportu drogowego.

VII.8. Za udzieleniem negatywnej odpowiedzi na przedstwione pytanie prawne przemawiają również wnioski, dotyczące istoty kary administracyjnej, a nasuwające się na tle konstytucyjnej zasady sprawiedliwości i ściśle z nią związanej zasady proporcjonalności, do której już w przeszłości wielokrotnie odwoływał się Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie (np. orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana; po drugie, nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów) oraz po trzecie - co jest szczególnie istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy - warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Tak więc omawiana zasada kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w literaturze oznacza to, że "spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu" (Polskie dyskusje o państwie prawa, pod red. S. Wronkowskiej, Warszawa 1995, s. 74). Niewątpliwie zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, ale przestrzeganie tej zasady z istoty rzeczy jest powinnością także organów stosujących prawo, gdyż to właśnie one kształtują w sposób ostateczny pozycję prawną konkretnego podmiotu i tym samym nadają interpretowanym normom prawnym określoną wartość społeczną.

Odnosząc przedstawione uwagi do analizowanej sprawy nie sposób nie zauważyć, że z przyjmowanej przez organy administracji i niektóre sądy (w orzeczeniach powoływanych przez skład przedstawiający pytanie prawne) argumentacji prawnej wynika, że w każdej sytuacji, w której wykonywany jest transport drogowy taksówką na podstawie licencji opiewającej na inny pojazd, mamy do czynienia z wykonywaniem działalności transportowej bez wymaganej licencji. To z kolei oznacza, że właściwy organ administracji publicznej może wydać decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu właśnie wspomnianego braku licencji, nie badając żadnych innych okoliczności, które spowodowały ten stan rzeczy. Tak więc jednej i tej samej karze podlegał będzie podmiot, który wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji, ponieważ nigdy o nią nie występował, jak i przedsiębiorca (taksówkarz), który otrzymał licencję na prowadzenie omawianej działalności na przykład na lat 50 i w trakcie tego okresu (co jest w tej dziedzinie oczywiste) wymienił samochód na nowy i we właściwym czasie i trybie wystąpił o zmianę licencji w koniecznym zakresie. Zatem skutki wprowadzenia jednego zupełnie nieelastycznego instrumentu prawnego (represyjnego) dla różnych sytuacji faktycznych będą niewątpliwie pozostawały w sprzeczności ze wskazanymi regułami proporcjonalności celu i środka. Inny jest bowiem cel kary, gdy dany podmiot nie ma w ogóle licencji i kara ma go zmusić do jej uzyskania (bądź zaniechania działalności), a inny gdy przedsiębiorca posiada wszelkie uprawnienia w tym zakresie, lecz nie dopełnił jedynie obowiązku aktualizacyjnego. Zupełnie inna jest natomiast sytuacja przedsiębiorcy, który ma licencję i podjął w terminie wymagane działania dla dopełnienia obowiązku aktualizacyjnego, ale zmienionej licencji jeszcze nie uzyskał. Jego działanie nie jest w ogóle naganne, zatem brak podstaw do jakichkolwiek działań represyjnych, czy to w formie kary, czy też w formie wszczęcia postępowania o cofnięcie licencji.

Trzeba zatem podkreślić, że na gruncie tego rodzaju spraw mogą wystąpić - sygnalizowane wcześniej - konieczne do odróżnienia sytuacje faktyczne. Pierwsza, w której określony podmiot wykonuje transport drogowy taksówką w ogóle bez licencji lub na podstawie licencji na wykonywanie innego rodzaju transportu drogowego (tu powinność zastosowania kary określonej w art. 92 ust. 1 w zw. z pkt 1.3 załącznika wydaje się oczywista). Sytuacja, w której dany podmiot uzyskał licencję odnoszącą się do innego pojazdu, ale mimo upływu 14-dniowego terminu na zgłosznie zmian i wniosku o zmianę licencji nie uczynił tego i faktycznie wykonuje działalność transportową zupełnie innym pojazdem, co stanowi swoiste obejście prawa, które może uzasadniać cofnięcie licencji. Sytuacja, w której podmiot uprawniony z licencji i prowadzący działalność transportową podjął w ciągu 14 dni od zaistnienia zmian określone prawem działania w celu zmiany w posiadanej licencji danych dotyczących pojazdu, co stanowi zachowanie zgodne z prawem i nie pociąga za sobą obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej, ani nie uprawnia organu do nałożenia kary administracyjnej za wykonywanie transporu drogowego bez wymaganej licencji. Wreszcie sytuacja, w której uprawniony z licencji nie zgłosił zmiany danych i nie złożył wniosku o zmianę licencji, jednak nie upłynął jeszcze 14-dniowy termin na te działania, co także nie pozwala na postawienie przedsiębiorcy zarzutu działnia niezgodnego z prawem i podjęcie działań represyjnych.

Trzy ostatnie sytuacje nie mogą – w świetle powołanych argumentów - uzasadniać zastosowania kary przewidzianej dla represjonowania osób wykonujących reglamentowaną działalność transportową bez wymaganej licencji. Trzeba bowiem pamiętać, że przedmiotem administracyjnej "penalizacji" nie jest formalna niezgodność posiadanej licencji z rzeczywistym stanem faktycznym, lecz "wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji", a są to zupełnie różne sytuacje prawne.

Przedstawione spektrum zupełnie odmiennych sytuacji życiowych i zachowań podmiotów prawnych, skłania do wniosku, że zastosowanie w takich sprawach jednego (z założenia uniwersalnego) środka represyjnego wyraźnie nie przystaje do powoływanej zasady proporcjonalności i tym samym narusza także zasadę sprawiedliwości.

VII.9. Powinność stosowania wspomnianych zasad przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (także w sprawach wymierzenia kary z tytułu wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji - art. 92 ust. 1 i 4 powoływanej ustawy o transporcie drogowym w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy) wynika przede wszystkim z Konstytucji. Obowiązek ten został przypomniany również na gruncie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego normującym postępowanie w omawianych sprawach. Stosownie do tych zasad organy administracji publicznej, mają obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli (art. 7), a także są zobowiązane do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8).

Argumentacja uzasadniająca pogląd, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy, zawarta w orzeczeniach przywołanych przez skład przedstawiający pytanie prawne w niniejszej sprawie, prowadzi w kierunku, niejako automatycznego przyjmowania, że w istocie do czasu ostatecznej zmiany decyzji administracyjnej (licencji) w zakresie ujawnienia w niej aktualnego pojazdu, mamy zawsze - tj. bez względu na przedstawione różne sytuacje faktyczne - do czynienia z wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Taka argumentacja stanowi niebezpieczny sygnał dla organów administracji, wskazujący że postępowanie dowodowe w takich sprawach może (a nawet powinno) sprowadzać się jedynie do ustalenia czy wpis pojazdu w licencji jest aktualny, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn ewentualnej niezgodności. Taka zaś dyrektywa narusza zarówno istotę i cel postępowania administracyjnego rozumianego jako realizację wspomnianych zasad praworządności, sprawiedliwości i prawdy obiektywnej, jak i sens sądowej kontroli administracji, która z założenia jest oparta na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości.

VII.10. Przedstawione uwagi nie zmierzają do wykazania, że wykonywanie transportu drogowego taksówką inną niż wykazana w licencji powinno być, co do zasady, aprobowane - wręcz przeciwnie. Z jednej strony bowiem funkcjonują w systemie prawnym powoływane instrumenty "dostosowawcze" mające na celu doprowadzenie do oczekiwanej zgodności w zakresie danych zawartych w licencji, z drugiej zaś środki represyjne, do których należy zarówno instytucja cofnięcia licencji (art. 15 u.t.p.), jak i omawiana kara administarcyjna, jeżeli dany obywatel uchyla się od obowiązków określonych w ustawie. Rzecz jednak w tym, by każdy przypadek stwierdzonej niezgodności danych zawartych w kontrolowanej licencji był oceniany z uwzględnieniem powołanych zasad zarówno systemowych, jak i procesowych i nie był niejako automatycznie kwalifikowany jako równoznaczny z wykonywaniem transportu drogowego bez wymaganej licencji.

VIII. W niniejszej sprawie wątpliwość prawna dotyczy podstaw do zastosowania art. 92 ust. 1 i 4 powoływanej ustawy o transporcie drogowym w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy w sytuacji, w której zainteresowany przedsiębiorca wystąpił przed dniem kontroli ze stosownym wnioskiem o zmianę w posiadanej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką danych dotyczących zmienionego pojazdu. Okoliczność ta została wyraźnie zarysowana w przedstawionym pytaniu prawnym i tym samym wyznacza zakres rozstrzygnięcia wątpliwości prawnej w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 i 2, w związku z art. 187 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów powziął uchwałę jak w sentencji.