Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2256/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Dorota Apostolidis, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] K. K. U. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w trybie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) w związku z art. 104 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95 poz. 425 ze zm.). Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] marca 1998 r.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. A. K. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie skomunalizowania wyżej opisanej działki nr [...] w trybie art. 145 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 k.p.a., dodatkowo wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wnioskodawczym podniosła, iż Gmina [...] bezprawnie nabyła prawo własności przedmiotowej działki twierdząc, że wchodzi ona w skład mienia komunalnego składników majątkowych szkoły oraz, że przekazana była przez osobę prywatną na Komitet Budowy Szkoły Podstawowej w [...] , aby podjąć się realizacji wybudowania nowej szkoły oraz schroniska turystycznego w [...] . Tym samym, w ocenie wnioskodawczym dowody, na podstawie których ustalono ww. okoliczności okazały się fałszywe. Dodatkowo wskazała, iż mieszkańcy [...] są w posiadaniu dokumentów informujących o zasadności przekazania gruntu przez pierwotnego właściciela na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie wnioskodawczyni Wojewoda [...] podczas wydawania decyzji pominął jako stronę upoważniony przez Skarb Państwa - [...] w [...] .

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] .

Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów na [...] powierzchni [...] ha położonej w jednostce ewidencyjnej [...] , obręb [...] .

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, iż podstawę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kluczowe jest zatem rozstrzygnięcie, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny, a tym samym czy A. K. posiadała interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Podkreślił, iż materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowił art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) w zw. z art. 104 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95 poz. 425 ze zm.). Stwierdził, iż zarówno A. K. jak i mieszkańcy [...] nie legitymowali się ani nie legitymują się obecnie jakimkolwiek tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie posiadają żadnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który warunkuje możliwość uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. K. .

K. K. U. rozpatrując sprawę wskazała, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jednocześnie, zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. decyzja nie może być uchylona z przyczyn, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło lat 5.

Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r., a obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).

Stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy, co podkreśla Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 169/11.

W ocenie K. K. U. , z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika aby odwołująca się dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości, a żadnego z tytułów prawnych, o których mowa w art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odwołująca się nie przedstawiła. Ewentualne, faktyczne władanie mieniem nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej mierze jest już utrwalone (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2000 r., I SA 1342/99; z 2 lutego 2006 r" I OSK 1295/05; z 16 marca 2006 r. IOSK 583/05).

W odwołaniu A. K. wskazała jedynie, iż odzyskanie działki pozwoli mieszkańcom [...] zagospodarować ją w celach oświatowo - kulturalnych. W ocenie odwołującej wybrani na zebraniach mieszkańców członkowie [...], a także [...] "[...]" mieli i mają prawo uczestniczyć w postępowaniach urzędowych działki i posadowionego na niej budynku, a tym samym mają pełny tytuł prawny oraz interes prawny w decydowaniu o losach zakupionej dla mieszkańców [...] nieruchomości.

Komisja podkreśliła, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło, albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienie postępowania ma jednak ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 maja 2018 r" II SA/Bk 144/18). Oznacza to, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie jak w postępowaniu zwykłym, wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia, a winno się zawierać w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Ochrona trwałości decyzji ostatecznej powoduje przy tym, że istnienie przyczyny wznowieniowej musi zostać w postępowaniu wykazane w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Dopiero bowiem jednoznaczne wykazanie występowania w sprawie przyczyny wznowieniowej upoważnia i zobowiązuje organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę na decyzję K. K. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania, podczas gdy jako osoba upoważniona przez [...] , tj. podmiotu który dokonał zakupu działki nr [...] położonej w [...] A. K. posiadała i w dalszym ciągu posiada interes prawny w żądaniu uchylenia decyzji komunalizacyjnej,

2. art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędne uznanie, że skarżąca nie dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości, podczas gdy A. K. działa jako osoba upoważniona przez [...], tj. podmiotu który dokonał zakupu działki nr [...] położonej w [...] , co wynika bezpośrednio z treści wpisu w księdze wieczystej nr [...].

Mając na względzie postawione zarzuty, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

• listu J. M. z dnia [...] marca 1969 r.,

• upoważnienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział [...] z dnia [...] marca 1971 r.,

• uchwały Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r.,

• protokołu zebrania Komitetu Budowy Szkoły i Schroniska Turystycznego [...] z dnia [...] lipca 1980 r.,

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

Należy wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia"). Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż szczególny charakter ma jednak przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ jej istotą jest kwestia podmiotowa - udziału strony w postępowaniu. Dlatego w przypadku zgłoszenia tej przesłanki zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie. Wówczas postępowanie powinno zakończyć się we wstępnej fazie wznowienia - postanowieniem o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Jeżeli istnieją natomiast jakiekolwiek wątpliwości co do faktu posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony i w tej mierze koniecznym staje się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie rozstrzygnięcie sprawy w zakresie istnienia przesłanki wznowienia, gdyż tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu określa natomiast art. 151 § 1 k.p.a.

Samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w żadnej mierze nie przesądza, iż podmiot zgłaszający żądanie wznowienia, posiada przymiot strony w postępowaniu, którego to żądanie dotyczy.

W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy organ uzna, że zgłaszający tę właśnie podstawę wznowienia w istocie nie posiada przymiotu strony we wznawianym postępowaniu, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1998 r.

Należy wyjaśnić, że samo wznowienie postępowania nie zawsze prowadzi do merytorycznego rozstrzygnięcia. W sytuacji bowiem, gdy ujawni się przeszkoda w postaci braku spełnienia ustawowej przesłanki dla wznowienia, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wykluczone jest wydanie decyzji obejmującej merytoryczne rozważania. Nie świadczy to o braku konsekwencji, ile stanowi odpowiednią procesową reakcję na dokonane przez organ ustalenia. Należy podkreślić, że wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. Oznacza to, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie jak w postępowaniu zwykłym wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie.

Słusznie organy orzekające uznały, że ani skarżąca ani członkowie [...] w [...] nie mają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może być uznany za stronę tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn określonych w art. 11 powołanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przeszkód nie wystąpiła. Jak wynika bowiem z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1971 r. to Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy kupna-sprzedaży, a ujawnienie w księdze wieczystej jako właściciela Skarbu Państwa-[...] nie daje temu ostatniemu ani skarżącej jako jej członkowi, wbrew twierdzeniom skargi, żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości.

W dacie zawarcia umowy z dnia [...] grudnia 1971 r. obowiązywał art.128 kodeksu cywilnego statuujący zasadę jedności mienia ogólnonarodowego, przyjmującą, że własność ogólnonarodowa jest jedna i przysługuje niepodzielnie Państwu. Z zasady tej wynikało, że własność przysługuje jednolicie i niepodzielnie Państwu, a nabycie nieruchomości następowało na własność państwową.

Trzeba też podkreślić, że wpisanie w dziale drugim księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości ze wskazaniem [...] wskazuje jedynie na to, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się we władaniu tejże jednostki, która nie posiadała osobowości prawnej, a zatem nawet gdyby pominąć treść przywołanego art. 128 k.c. to i tak nabywana nieruchomość nie mogłaby stanowić własności Komitetu.

Załączone do skargi dokumenty pozostają bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.