Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 127/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, 1a, 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. Z. sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. Z. (zwana dalej również jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła w dniu 8 października 2021 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021, domagając się: 1) zobowiązania Wojewody [...] do dokonania czynności polegającej na przyznaniu przez niego świadczenia wychowawczego na S. Z. w kwocie po 500 zł miesięcznie i J. Z. w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres świadczeniowy 2019/2021, w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenia, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w sprawie jej wniosku z dnia 2 lipca 2019 r. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego; 3) stwierdzenia, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) przyznania od Wojewody [...] na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 5) zasądzenia od Wojewody [...] na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 2 lipca 2019 r. skarżąca, za pośrednictwem usługi bankowości elektronicznej, złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w ramach programu Rodzina 500 plus na dwoje dzieci, tj. J. Z. i S. Z.. Wobec faktu, iż Ł. Z. - mąż skarżącej i ojciec uprawnionych do świadczenia, wykonuje pracę na kontrakcie jako marynarz. Do wniosku został załączony wypełniony formularz na potrzeby koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pismem z dnia 24 września 2019 r. Wójt Gminy C. przekazał [...] Urzędowi Wojewódzkiemu, Wydziałowi Koordynacji Świadczeń, Oddziałowi Koordynacji Świadczeń Rodzinnych i Wychowawczych wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego celem rozpatrzenia według właściwości. Wójt Gminy C. wskazał, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie, który zobowiązany jest ustalić, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W związku z powyższym Wójt Gminy C. zwrócił się z prośbą o ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W marcu 2020 r. pracownik [...] Urzędu Wojewódzkiego telefonicznie skontaktował się ze skarżącą wskazując, iż konieczne jest uzupełnienie danych do złożonej ankiety koordynacyjnej. W dniu 16 marca 2020 r. skarżąca przesłała do Urzędu oświadczenie zawierające uzupełnienie złożonej ankiety.

Skarżąca w lutym 2021 r. złożyła do Wojewody [...] "skargę" w przedmiocie procedowania jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego celem przyspieszenia lub wyjaśnienia sprawy. Nie otrzymała jednak żadnej odpowiedzi.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r. Wojewoda [...], wskazując na konieczność ustalenia możliwości przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, zwrócił się o dostarczenie dokumentów wymienionych w piśmie, w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Po otrzymaniu powyższego pisma zarówno skarżąca, jak i jej mąż, przesłali do [...] Urzędu Wojewódzkiego żądane dokumenty. Przy czym żądane przez organ dokumenty skarżąca już dostarczyła do organu.

Wobec braku jakiejkolwiek informacji ze strony Wojewody oraz niemożności jej uzyskania mimo wielokrotnych prób kontaktu, skarżąca pismem z dnia 27 lipca

2021 r. wniosła do Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej skargę stanowiącą ponaglenie.

Postanowieniem z dnia 13 września 2021 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej odmówił wszczęcia postępowania wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Nadto, Minister wskazał, iż w przypadku, gdy w opinii wnioskodawcy, sprawa prowadzona jest w sposób przewlekły, stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślono, że organ nigdy nie wystosował do skarżącej żadnego pisma, w którym wskazałby na termin załatwienia jej sprawy, natomiast wystosowane wezwanie było pozbawione jakichkolwiek podstaw, gdyż organ pozostawał w posiadaniu żądanych dokumentów. Zwrócono uwagę, że przez okres ponad 2 lat skarżąca pozbawiona jest jakichkolwiek środków finansowych, które w świetle obowiązujących przepisów prawa są jej należne. W zakresie załatwiania sprawy organ wykazuje się wyjątkową niekompetencją, opieszałością, a wręcz bezczynnością. Nie do przyjęcia jest by to skarżąca, a de facto jej dzieci, ponosiły negatywne konsekwencje braku kompetencji oraz opieszałości w załatwieniu jej sprawy przez pracowników organu.

Mimo upływu okresu świadczeniowego 2019/2021, do chwili obecnej złożony przez skarżącą wniosek nie został rozpatrzony, uchybiając tym samym obowiązkowi wynikającemu z obowiązujących przepisów prawa. Organ nie zawiadomił skarżącej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazał terminu jej załatwienia, co winien uczynić zgodnie z art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego (który stosuje się zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci).

Mając powyższe na uwadze wywiedziono, że organ dopuścił się bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadnia to żądanie skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł jako adekwatnej do zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Kwota ta w wystarczającym stopniu zrekompensuje negatywne przeżycia skarżącej wynikające z bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawiając przebieg sprawy wskazał, że bezsporny w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że skarżąca złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w C. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021 na dzieci: J. Z. i S. Z.. Przedmiotowy wniosek GOPS w C. przekazał w dniu 24 września 2019 r. do Wojewody [...].

W związku z faktem, że ankieta koordynacyjna nie zawierała wszystkich niezbędnych danych, pracownik ówcześnie zajmujący się sprawą telefonicznie skontaktował się ze skarżącą i poprosił o dostarczenie dodatkowych informacji dotyczących zatrudnienia męża wnioskodawczyni. Skarżąca faktycznie dostarczyła oświadczenie męża odnośnie miejsca zatrudnienia. W związku z faktem, iż pracownik który ówcześnie zajmował się sprawą zakończył zatrudnienie w Urzędzie, sprawa została przekazana nowej osobie. W aktach sprawy, jak ustalono, brak było korespondencji mailowej z dnia 16 marca 2020 r.

Po wpłynięciu "skargi" skarżącej z dnia 16 lutego 2021 r. pracownik podjął czynności weryfikujące w bazach danych ZUS. Następnie w dniu 22 kwietnia 2021 r. wezwał stronę o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień, które miały znaczenie dowodowe dla sprawy w kontekście ustalenia czy w przypadku skarżącej zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skarżąca przesłała żądane dokumenty w dniu 11 maja 2021 r. (data wpływu do organu).

Następnie w dniu 27 lipca 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie na brak działań ze strony Wojewody [...]. Postanowieniem z dnia 13 września 2021 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej odmówił wszczęcia postępowania i pouczył o możliwości złożenia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W dniu 14 października 2021 r., po przeanalizowaniu akt sprawy, a w szczególności po ustaleniu, że mąż skarżącej pływa pod banderą Wyspy Man - dependencją korony brytyjskiej, Wojewoda [...] stwierdził, że do sprawy skarżącej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania i w związku z tym organem właściwym w sprawie jest Wójt Gminy C., kończąc tym samym postępowanie w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda [...] wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi, jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Ujednolicona wskutek wydania przez NSA dnia 26 listopada 2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego stanowi, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania.

Nadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie (tak również: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 225/19). Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość, gdy toczy się jeszcze postępowanie w sprawie administracyjnej, umożliwia jej uwzględnienie przez organ, który został zaskarżony, gdy zaś postępowanie się zakończy brak jest w praktyce takiej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. II OSK 3036/17). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu 14 października 2021 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie, w którym uznał że do sprawy skarżącej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia nie mają zastosowania, w zakresie więc swojej właściwości dokonał on wszelkich czynności.

Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] dodał, że zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przejął od Marszałka Województwa [...] dopiero 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Po zakończeniu etapu organizacyjnego, związanego z przejęciem wyżej wymienionego zadania, przystąpił do weryfikacji akt spraw zgodnie z kolejnością przekazania do Urzędu Marszałkowskiego oraz ich wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego. Zadanie to wymagało dużego nakładu przygotowania organizacyjnego pracy. Po zakończeniu etapu organizacyjnego prac, czynności w sprawie skarżącej podjęto przy maksymalnej efektywności w wykorzystaniu posiadanych zasobów, a także z zachowaniem zasady obiektywności oraz pakietowej obsługi rodzin, zgodnie z kolejnością rozpatrywania wniosków.

W rozpatrywanej sprawie istotne jest również to, że pracownik, który zajmował się wnioskiem skarżącej odszedł z pracy. Nowy pracownik musiał przejąć bardzo dużą ilość wniosków, które nie zostały rozpatrzone. To spowodowało opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków. Jak Sądowi wiadomo (w związku z innymi postępowaniami skargowymi, których stroną jest Wojewoda [...]), Wojewoda [...] boryka się z bardzo dużymi problemami kadrowymi w Wydziale Koordynacji Świadczeń, które przekładają się m.in. na nieterminowe rozpatrywanie spraw. Po pierwsze dochodzi do częstej rotacji pracowników, po drugie oprócz bardzo dużej ilości wniosków, pracownicy muszą załatwiać skargi i pełnić dyżury informacyjne, ponadto wielokrotnie w rozpatrzeniu sprawy niezbędna jest współpraca z instytucjami zagranicznymi i czas oczekiwania na informację zwrotną niezbędną do rozpatrzenia wniosku jest bardzo długi.

Wojewoda [...] odnosząc się do żądania skarżącej w zakresie stwierdzenia, że jego działanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające taką kwalifikację. Jak wskazuje się w orzecznictwie: "Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa [III OSK 494/21 - wyrok NSA (N) z dnia 18-03-2021]". Dlatego, abstrahując od faktu, że na dzień wniesienia niniejszej odpowiedzi organ rozstrzygnął sprawę i nie pozostaje w stanie bezczynności czy przewlekłości, Wojewoda wskazał, że jego działania nie cechował brak woli w rozpoznaniu sprawy. Opóźnienie nie wynikało z zaniedbań czy lekceważenia, a jedynie z opóźnień istniejących już w chwili przejęcia zadania od Marszałka Województwa w 2018 r., niewystarczającej liczby pracowników i dużej ich rotacji. W takich okolicznościach, pomimo dołożenia najwyższych starań, nie był zdolny rozpoznać wniosku w terminach określonych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewoda [...] odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej wskazał, że suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (tak też NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17). Skarżąca tymczasem w żaden sposób nie uzasadniła wniosku o przyznanie jej sumy pieniężnej, jak również nie uzasadniła na czym miałaby polegać krzywda, tudzież uszczerbek związany z bezczynnością organu. Wojewoda podkreślił przy tym, że skarżąca nie poniosła żadnej szkody materialnej, albowiem świadczenia, o które wnioskowała wypłacane są z wyrównaniem - za cały okres, na który został złożony wniosek. Z treści skargi nie wynika również jakiej ewentualnie krzywdy skarżąca doznała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga podlega uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła bezczynność Wojewodzie [...] w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 wnioskowanego na małoletnie dzieci: J. Z. i S. Z..

Wskazać należy, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie przepis art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem,

a stronami postępowania.

Wśród zasad tych istotne znaczenie ma ww. zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu.

W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego.

Okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie pozostawały zasadniczo poza sporem i zostały przywołane na początku niniejszego uzasadnienia.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, skarżąca w dniu 2 lipca 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na J. Z. i S. Z..

Pismem z dnia 24 września 2019 r. Wójt Gminy C. przekazał wniosek skarżącej wraz z dokumentami do Wojewody [...], gdyż mąż skarżącej i ojciec uprawnionych do świadczenia, Ł. Z. pracuje na kontrakcie jako marynarz. Organ ten zwrócił się z prośbą o ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Jak wyjaśnił Wojewoda [...], ponieważ przekazana ankieta koordynacyjna nie zawierała wszystkich niezbędnych danych, pracownik zajmujący się sprawą w marcu 2020 r. telefonicznie skontaktował się ze skarżącą i poprosił o dostarczenie dodatkowych informacji, dotyczących zatrudnienia męża. Skarżąca dostarczyła w dniu 16 marca 2020 r., oświadczenie męża odnośnie miejsca zatrudnienia. W aktach sprawy, jak zaznaczył organ, brak korespondencji mailowej z dnia 16 marca 2020 r. (została ona załączona przez skarżącą do skargi). Ponieważ pracownik, który zajmował się przedmiotową sprawą zakończył zatrudnienie, sprawa została przekazana nowej osobie. Tak więc pierwsza czynność została podjęta prawie po pół roku od otrzymania wniosku skarżącej przez organ.

Kolejna czynności nastąpiły, po wpłynięciu do Wojewody [...] "skargi" skarżącej z dnia 16 lutego 2021 r. Pracownik podjął czynności weryfikujące w bazach danych ZUS. Następnie w dniu 22 kwietnia 2021 r. wezwał stronę o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień, które miały znaczenie dla sprawy w kontekście ustalenia czy w przypadku skarżącej zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, że od marca 2020 r. do kwietnia 2021 r. organ był bierny. Skarżąca przesłała żądane dokumenty w dniu 11 maja 2021 r. (data wpływu do organu).

Następnie w dniu 27 lipca 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie na brak działań ze strony Wojewody [...]. Postanowieniem z dnia 13 września 2021 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej odmówił wszczęcia postępowania i pouczył o możliwości złożenia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarówno ponaglenia, jak i postanowienia brak jest w aktach sprawy przedstawionych Sądowi. Niemniej dokumenty te zostały załączone do wniesionej skargi.

W dniu 14 października 2021 r., Wojewoda [...] stwierdził, że do sprawy skarżącej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania i w związku z tym organem właściwym w sprawie jest Wójt Gminy C..

Konstatując z akt sprawy wynika, że od momentu przekazania Wojewodzie [...] wniosku skarżącej, tj. od dnia 24 września 2019 r. do dnia 14 października 2021 r. (wydania ww. pisma) upłynęły ponad dwa lata.

Aż tyle czasu zajęło organowi ustalenie i stwierdzenie, że do rozpoznawanej sprawy nie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Takie zachowanie się organu nie znajdowało uzasadnienia ani w charakterze sprawy, ani w jej stanie prawnym. Nie może ujść uwadze, że pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione i znaczne okresy przerw (wskazane powyżej), które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Trudności organizacyjne, znaczne obciążenie pracowników, ich duża rotacja czy maksymalne wykorzystanie przez organ posiadanych zasobów, nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających postępowania organu. Nie mogą także stanowić uzasadnienia dla zwłoki w rozpoznaniu sprawy zainicjonowanej wnioskiem skarżącej. Podobnie, jak w przypadku powoływania się przez organ na rozpoznawanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Można również zauważyć, że nawet przy uwzględnieniu skomplikowanego charakteru sprawy, termin 2 miesięcy liczony od daty otrzymania akt przez organ, tj. od 24 września 2019 r. upływał z dniem 24 listopada 2019 r.

Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt przedstawionych przez organ.

Stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. jednoznacznie określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie był uprawniony do zobowiązania organu niewłaściwego do wydania aktu w określonym czasie. Jednocześnie nie można podzielić stanowiska reprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że dokonanie ww. czynności w dniu 14 października 2021 r. powinno skutkować oddaleniem skargi, która została wniesiona w dniu 8 października 2021 r.

Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r.; sygn. akt II SAB/Bk 38/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r.; sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony.

Tak więc, kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia opisane powyżej zachowanie się organu, a w szczególności długotrwały okres prowadzenia postępowania. W realiach niniejszej sprawy niewątpliwie nastąpiło znaczne przekroczenie terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Skarżąca czekała ponad dwa lata (licząc od daty przekazania do Wojewody [...] wniosku w dniu 24 września 2019 r. do dnia 14 października 2021 r.) na ustalenie, że do przedmiotowej sprawy, przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania i w związku z tym organem właściwym jest Wójt Gminy C. Przy czym skarżąca złożyła wniosek w dniu 2 lipca 2019 r. Trzeba też mieć na uwadze charakter świadczeń, które były wnioskowane przez skarżącą na dwoje małoletnich dzieci.

Odnosząc się w następnej kolejności do żądania dotyczącego przyznania skarżącej sumy pieniężnej wskazać należy, że suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Podkreślenia jednak wymaga, że przyznanie stronie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym. Nadto, suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia z 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Otrzymana kwota ma zrekompensować m.in. niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

W realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca wystąpiła z żądaniem przyznania na jej rzecz kwoty 5.000 zł, jako "adekwatnej do zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy" oraz (wskazana kwota) "powinna w wystarczającym stopniu zrekompensować jej negatywne przeżycia wynikające z postępowania organu". Skarżąca występując z żądaniem zasądzenia przedmiotowej sumy pieniężnej nie uzasadniła de facto żądania wysokości dochodzonej kwoty. Niemniej, skarżąca wskazała, że przez okres ponad dwóch lat została pozbawiona jakichkolwiek środków finansowych, które w świetle obowiązujących przepisów prawa są jej należne. W ocenie skarżącej, nie jest do przyjęcia by jej dzieci, ponosiły negatywne konsekwencje braku kompetencji oraz opieszałości w załatwieniu sprawy przez pracowników organu.

Za adekwatny w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd uznał wymiar sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Przyznana skarżącej kwota, w ocenie Sądu, będzie w wystarczający sposób spełniała zarówno swą rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną. Jej wysokość spełnia niewątpliwie kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie skarżąca na skutek zachowania się organu przez dwa lata pozostawała w sytuacji wątpliwości co do swojej sytuacji prawnej. Zasadne było więc zrekompensowanie skarżącej negatywnych przeżyć psychicznych związanych z zaistniałą sytuacją. Ponadto, Sąd wziął pod uwagę, że sytuacja w jakiej się aktualnie znalazła skarżąca, wynika wprost z naruszenia prawa skarżącej do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Doszło do naruszenia zaufania jednostki do organów administracji publicznej. Oceniając natomiast przedstawiony powyżej całokształt działań organu oraz mając na względzie jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w realiach rozpoznawanej sprawy uznał, że niniejsza sankcja powinna służyć zdyscyplinowaniu organu i doprowadzeniu do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowań.

W świetle powyższego, nałożenie na organ sankcji w postaci przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek znacznie niższej od oczekiwanej wysokości, było uzasadnione.

O kosztach postępowania Sąd orzekł wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1923 ze zm.), nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności w sprawach załatwianych na podstawie przepisów o pomocy społecznej i o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).