Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 195/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Zakładów Drobiarskich "[...]" sp. z o.o. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2009 r.) Starosta P (dalej Starosta) na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. 156/06/1118 ze zm., dalej Pr. bud.) i art. 104 kpa odmówił V.Z., prowadzącej działalność gospodarczą "V.Z. Inwestycje [...]" w Poznaniu (dalej Wnioskodawczyni bądź Inwestor), zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku hotelowo-usługowego, zlokalizowanego w K , gm. C , przy ul. P [...] – dz. nr ew. [...],[...].

W uzasadnieniu wskazano, że dnia 05 października 2009 r. Inwestor wniósł o pozwolenie na przebudowę istniejącego budynku hotelowo-usługowego, zlokalizowanego w K , gm. C , przy ul. P [...] - dz. nr ew. [...],[...]. Wobec braków formalnych wydano postanowienie, zobowiązujące Wnioskodawcę do ich usunięcia do 09 listopada 2009 r. Inwestor, mimo złożenia uzupełnień w terminie, nie wywiązał się z obowiązku określonego w pkt. 3 i 4 postanowienia, a dotyczącym: 3. doprowadzenia funkcji owego projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 2 ust. 9) - uchwała nr 107/XVIII/96 Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 1996 r. - Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 20 z 26.08.1997 r. (dalej Plan z 1996 r. bądź Uchwała), która dopuszcza zmianę funkcji istniejącego biurowca na funkcję mieszkaniową z działalnością gospodarczą; 4. wykazania w projekcie spełnienia wymagań uchwały j.w. § 2 ust. 9, w zakresie zapisu - "dopuszcza się zmianę funkcji (...), pod warunkiem, że ocena oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na przedmiotowy budynek". W dokumentacji projektowej, złożonej po postanowieniu, funkcja obiektu (część wysoka budynku), pozostała hotelowa, co nie jest zgodne z ustaleniami Planu z 1996 r. W projekcie nie ma oceny oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych, wykazującej brak szkodliwego oddziaływania tego zakładu na ów budynek (k. 33, 29 akt Starosty).

Pismem z dnia 25 listopada 2009 r. Wnioskodawczyni odwołała się od decyzji z [...] listopada 2009 r., zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 4, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa; 2. art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 Pr. bud. Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji z [...] listopada 2009 r. w całości i wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem z 05 października 2009 r. Odwołująca wskazała, że Starosta w szczególności naruszył szereg zasad zapisanych w kpa, a w szczególności w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 1 i § 3. Jako organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego winien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, pogłębiać świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ administracji publicznej winien należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ winien czuwać nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Decyzja wydana przez organ winna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne, a uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarogodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tych wszystkich wymogów zabrakło w całym postępowaniu, dotyczącym wniosku Inwestora, a przed wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę nie zastosowano procedury wynikającej z art. 10 kpa. Decyzję z [...] listopada 2009 r. poprzedziło postanowienie z [...] października 2009 r., w którym zobowiązano Wnioskodawczynię między innymi do usunięcia następujących nieprawidłowości w projekcie budowlanym, które zadecydowały o odmowie pozwolenia na budowę: 3 - funkcję przedmiotowego budynku należy doprowadzić do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr 107/XVIII/96 Rady Gminy Czerwonak z dnia 17.06.1996 r. - § 2 ust. 9; 4 - wykazać w projekcie spełnienie wymagań uchwały j. w. § 2 ust. 9 w zakresie zapisu "dopuszcza się zmianę funkcji (...) pod warunkiem, że ocena oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na przedmiotowy budynek".

Niezaskarżalne postanowienie nie zawierało żadnego uzasadnienia podpierającego żądania i nie udowadniało niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z tymi wymogami Planu. Obligowało Wnioskodawczynię do przeprowadzenia dowodów, które winien zebrać lub ustalić sam organ. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, starosta sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku organ nie dokonał wnikliwej oceny planu lub uczynił to wadliwie, a ciężar przeprowadzenia dowodu przerzucił na Inwestora. Przez wadliwą ocenę projektu budowlanego naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. W lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta, ignorując zasady kpa, nie udowodnił naruszenia Planu z 1996 r., w uzupełnionym po postanowieniu projekcie budowlanym. Zamierzenie polegające na przebudowie istniejącego budynku hotelowo-usługowego zlokalizowanego w K , gm. C , przy ul. P [...], działki nr ewid. [...] i [...], jest zgodne z Planem z 1996 r., a decyzja Starosty była błędna. Ów budynek w części graficznej Uchwały oznaczony został symbolem IX GM, a w części tekstowej symbolem VIII GM, co prawdopodobnie stanowi oczywistą omyłkę pisarską. W § 2 ust. 9 Uchwały z 1996 r., czytamy: Dopuszcza się zmianę funkcji istniejącego biurowca na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem VIII GM na funkcję mieszkaniową z działalnością gospodarczą pod warunkiem, że ocena oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na przedmiotowy budynek. To jedyne ustalenie prawa miejscowego obejmujące planowaną inwestycję. Tym postanowieniem Rada Gminy w C (dalej Rada) nie zezwoliła bynajmniej na realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub wielorodzinnych z działalnością gospodarczą na terenie IX GM (VIII GM). Założyła jedynie możliwość zmiany funkcji istniejącego obiektu biurowego na funkcję mieszkaniową z działalnością gospodarczą, co stanowiło już wcześniej podstawę do wydania poprzedniemu właścicielowi obiektu decyzji [...] z dnia [...].12.2003 r. (znajdującej się w aktach sprawy), udzielającej pozwolenia na użytkowanie szpitala z zapleczem. Wymienionym w owej decyzji PINB zapleczem były między innymi pomieszczenia biurowe i hotelowe. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa dawała Wnioskodawczyni pełne prawo oczekiwania na udzielenie stosownego zezwolenia, w sytuacji, gdy planowane roboty obejmować miały przebudowę obiektu (nabytego przez Inwestorkę w lutym 2007 r.), który wcześniej legalnie funkcję hotelową posiadał, a prawo miejscowe się temu nie sprzeciwia. Użyte w § 2 ust. 9 Uchwały pojęcie funkcji mieszkaniowej, a nie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej (co jest bardzo istotne w sprawie) nie zostało nigdzie zdefiniowane, a tym bardziej w prawie budowlanym lub rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 75/02/690 ze zm., dalej rozporządzenie MI). W tych przepisach istnieją definicje: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zabudowy jednorodzinnej, budynku zamieszkania zbiorowego (jest nim również hotel) i wyjaśnienie co należy rozumieć pod pojęciem budynku mieszkalnego. Pod pojęciem funkcji mieszkaniowej kryje się natomiast wiele znaczeń, które nie tylko wiążą się z budynkami mieszkalnymi. Jest nią bez wątpienia funkcja mieszcząca się w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych lub wielorodzinnych, ale także w budynkach zamieszkania zbiorowego, jakimi są np. hotele. Trudno zaprzeczyć, by hotele nie pełniły funkcji mieszkaniowej dla przebywających w

nich czasowo gości. Definicja zapisana w § 3 pkt 10 rozporządzenia MI, która

wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem pomieszczenia mieszkalnego:

należy przez to rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Pomieszczenia mieszkalne znajdujące się budynku zamieszkania zbiorowego, są bez żadnych wątpliwości podstawowym składnikiem funkcji mieszkaniowej, o której mowa w § 2 ust. 9 Uchwały z 1996 r., a tym samym zamierzenie budowlane Inwestorki pod nazwą przebudowa istniejącego budynku hotelowo-usługowego jest całkowicie zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma wątpliwości, że na terenie objętym wnioskiem istnieje możliwość realizacji hotelu jako działalności gospodarczej. Przyjmując metodologię sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, pierwsza litera przesądza o dominującym przeznaczeniu tego terenu (GM). Zatem na terenie IX GM przeznaczeniem podstawowym jest działalność gospodarcza, a taką stanowi działalności hotelarska. Funkcja mieszkaniowa, zagwarantowana została przez zakwalifikowanie w rozporządzeniu MI hotelu jako budynku mieszkalnictwa zbiorowego, który zawiera pomieszczenia mieszkalne. Hotel łączy w sobie zarówno działalność gospodarczą jak i funkcję mieszkaniową, o której mówi Uchwała z 1996 r. Starosta nie dokonał prawidłowej oceny Planu polegającej na rozróżnieniu użytego w Uchwale pojęcia funkcji mieszkaniowej od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej. Starosta niewłaściwie zinterpretował, drugą część § 2 ust. 9 Uchwały, która stwierdza: dopuszcza się zmianę funkcji istniejącego biurowca na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem VIII GM na funkcję mieszkaniową z działalnością gospodarczą pod warunkiem, że ocena oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na przedmiotowy budynek (co skutkowało wydaniem postanowienia, a dalej decyzją odmowną). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem oceny oddziaływania na środowisko. W Planie nie wyjaśniono, kto jest uprawniony do sporządzenia owej oceny, jaka ma być jej zawartość i forma, w jaki sposób może zostać zaskarżona i kogo należy zobowiązać do ujawnienia jej wyników. Jest oczywiste, że żadna działalność gospodarcza nie może wykraczać swym negatywnym oddziaływaniem poza teren, na którym została zlokalizowana. Jeżeli mimo wszystko tak się dzieje, to prawo przewiduje obowiązek ustanowienia strefy ograniczonego oddziaływania dla terenów sąsiednich. W takim przypadku "poszkodowanym" przez strefę przysługują stosowne odszkodowania. Wokół "zakładów mięsnych" takiej strefy nie ustanowiono, stąd należy przypuszczać, że nie istnieje szkodliwe oddziaływanie na wskazany w Planie budynek. Uchwała z 1996 r., nie może nakładać na kogokolwiek, a tym bardziej na inwestora, dodatkowych zobowiązań i uzależnień nieprzewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny oraz innymi przepisami, bo jest to niezgodne z obowiązującym prawem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi w sposób jednoznaczny i czytelny określać wszystkie obowiązki i uprawnienia spoczywające na jego wykonawcach. Z Planu z 1996 r. na pewno nie wynika, by to Inwestor miał być odpowiedzialny za udowodnienie, że ocena oddziaływania na środowisko "zakładów mięsnych" nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na ów budynek. Katalog źródeł prawa w Polsce określa Konstytucja RP. Konstytucja informuje, że akty prawa miejscowego, a takimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego. Żaden z organów administracji publicznej nie ma prawa do stosowania i interpretowania zapisów aktów prawa miejscowego niezgodnie z całym porządkiem prawnym kraju. Starosta, wydając postanowienie z [...] października 2009 r. winien pamiętać, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora X nie ma możliwości prawnej zobowiązania podmiotu Y do opracowania oceny oddziaływania na środowisko zakładów będących własnością podmiotu Y, podzielenia się przez podmiot Y z wnioskodawcą X tym opracowaniem i przekazaniem tego opracowania wnioskodawcy, aby mógł on złożyć go Staroście. Przy Staroście działa np. Powiatowy Inspektor Sanitarny, który ma uprawnienia kontrolne, pomiarowe jak i uprawnienia do wejścia na teren "zakładów mięsnych". Takich uprawnień Wnioskodawca nigdy nie posiadał i posiadać nigdy nie będzie. Zawarte w postanowieniu z dnia 22 października 2009 r. zobowiązanie opisane w pkt. 4, stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Pr. bud., gdyż sprowadza się do nałożenia na Inwestora niewykonalnego lub niezgodnego z przepisami obowiązku. Starosta mógł skorzystać ze swej wiedzy i informacji Mu dostępnych. Starosta wydawał różne zezwolenia dla "zakładów mięsnych". To w jego władztwie i zasobach archiwalnych leży informacja, czy owe "zakłady" są uciążliwe dla otoczenia, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Skoro nie wyznaczono żadnej strefy ograniczonego użytkowania wokół "zakładów mięsnych", można z dużą dozą prawdopodobieństwa uznać, że takie negatywne oddziaływanie, przekraczające dopuszczalne normy i wykraczające poza granice terenów "zakładów mięsnych" nie istnieje. Potwierdzeniem tego jest decyzja z [...].04.2007 r. nr [...], udzielająca Zakładom Drobiarskim "[...]" Sp. z o. o. (tzw. "zakłady mięsne") pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do uboju drobiu oraz instalacji do produkcji wędlin i produkcji pasztetów sterylizowanych, na terenie położonym w K przy ul. P [...] (dokument znacznie obszerniejszy i poważniejszy niż ocena oddziaływania), wydana przez Starostę. Decyzja nie nakłada żadnej strefy ograniczającej prawo użytkowania nieruchomości sąsiednich, co winno być uznane przez Starostę, rozpatrującego wniosek, jako wyjaśnienie całego problemu zgodnie z oczekiwaniami Inwestora. Starosta nie wykazał należytej staranności w ocenie posiadanych informacji i zgromadzonych dowodów. Nie ulega wątpliwości, że nałożenie w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r. obowiązków w punktach 3 i 4, było błędem, a dostępna i posiadana przez Starostę wiedza winna być przezeń zweryfikowana i przyjęta bez żadnych uwag (art. 77 § 4 kpa). Stanowi to naruszenie art. 80 kpa. Brak wnikliwości, opisane zaniechania, zignorowanie wszystkich zasad zawartych w art. 7, 8 i 9 kpa spowodowało wydanie krzywdzącej Inwestora decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę. Odwołująca wniosła o uchylenie przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji Starosty z [...] listopada 2009 r. w całości i orzeczenie o udzieleniu pozwolenia na budowę, zgodnie z wnioskiem z 05 października 2009 r. Jest to dla Inwestora szczególnie istotne, bowiem wniosła o dofinansowanie projektu pod tytułem: Poprawa jakości usług turystycznych w wyniku rozbudowy ogólnodostępnej infrastruktury hotelowo-noclegowej w K z wykorzystaniem środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Wielkopolskiego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, Działanie 6.1 Turystyka, Schemat I Infrastruktura turystyczna. Projekt obejmujący modernizację istniejącego obiektu i poszerzenie bazy hotelowej do 230 miejsc w klasie ekonomicznej, doskonale wpisuje się w program uzupełnienia brakującej bazy hotelowej w Poznaniu dla zabezpieczenia EURO 2012 i innych imprez (targi, koncerty itp.), organizowanych w naszym mieście w najbliższych latach. Procedura rozpatrywania wniosków o dotacje unijne jest bardzo rygorystyczna i wymaga od inwestora uzupełnienia wniosku przez dostarczenie pozwolenia na budowę najpóźniej w ciągu 30 dni od złożenia wniosku. Niespełnienie tego warunku spowoduje odrzucenie projektu. Odwołująca jest przekonana, że realizacja inwestycji przyczyni się do dalszego rozwoju Koziegłów, będzie korzystna dla P i gminy C . Działanie planowanego obiektu hotelowego z zapleczem zapewni pracę dla kilkunastu osób ( nowe miejsca pracy) na różnych stanowiskach.

Dalsze przedłużanie procesu udzielania pozwolenia na budowę, w dużej mierze spowodowane brakiem wnikliwości Starosty, znacznie utrudni lub wręcz uniemożliwi zamiar realizacji planowanego przedsięwzięcia. Do odwołania załączono decyzję znak [...] z dnia [...].04.2007 r., udzielającą Zakładom Drobiarskim "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do uboju drobiu oraz instalacji do produkcji wędlin i produkcji pasztetów sterylizowanych, na terenie położonym w K przy ul. P [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2009 r.) Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 156/06/1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania V.Z. od decyzji Starosty P nr [...] z [...] listopada 2009 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku hotelowo - usługowego zlokalizowanego w K gm. C , przy ul. P [...] na działkach nr ew. [...],[...], uchylił w całości decyzję Starosty P z [...] listopada 2009 r. i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu V.Z., reprezentującej przedsiębiorstwo "VZ I[...]"[...] P , ul. D. [...] pozwolenia na budowę - przebudowę istniejącego budynku hotelowo - usługowego zlokalizowanego w K gm. C , przy ul. P [...] na działkach nr ew. [...],[...], kategoria obiektu: XIV wg załączonego projektu budowlanego sporządzonego przez projektantów: mgr inż. arch. J.P., uprawnienia nr [...] w specjalności architektonicznej, członek WOIA nr [...]; mgr inż. arch. A.D., uprawnienia nr [...] w specjalności architektonicznej, członek WOIA nr [...] (sprawdzający); mgr inż. I.C. uprawnienia nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, członek WOIIB nr [...]; mgr inż. M.K., uprawnienia nr [...] w specjalności konstrukcyjno- budowlanej, członek WOIIB nr [...] (sprawdzający); mgr inż. T.R., uprawnienia nr [...]w specjalności instalacji sanitarnych, członek WOIIB nr [...]; mgr inż. A.C, uprawnienia nr [...] w specjalności instalacji sanitarnych, członek WOIIB nr [...] (sprawdzający); inż. T.P., uprawnienia nr [...] w specjalności instalacji elektrycznych, członek WOIIB nr [...]; mgr inż. M.Ł, uprawnienia nr [...] w specjalności instalacji elektrycznych, członek WOIIB nr [...] (sprawdzający);

z zachowaniem następujących warunków, zgodnie z art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 i 3 Pr. bud.:

1. Szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych:

- projektowany obiekt wytyczyć geodezyjnie w terenie,

- kierownictwo budowy powierzyć osobie posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności

* roboty budowlane należy wykonać zgodnie z warunkami technicznymi i zasadami bhp obowiązującymi w budownictwie oraz zatwierdzonym projektem budowlanym,

* teren budowy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych.

2. Czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych - zaplecze budowy na czas realizacji budowy

3. Terminy rozbiórki:

1) istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania - nie dotyczy

2) tymczasowych obiektów budowlanych - zaplecze budowy na 7 dni przed zakończeniem budowy.

4. Szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie: Inwestor jest zobowiązany do ustanowienia inspektora nadzoru na podstawie § 2 ust.1 p.1 i 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19.11.2001 r. (Dz. U. 138/01/ 1554)

5. Inwestor jest obowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

6. Kierownik budowy jest obowiązany prowadzić dziennik budowy i umieścić

na budowie w widocznym miejscu tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.

Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., obejmuje nieruchomości: działki nr [...],[...] w obrębie ewidencyjnym K .

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał w szczególności, że Starosta, na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud., postanowieniem z 22 października 2009r. nałożył na Wnioskodawcę obowiązek usunięcia braków w dokumentacji. Zdaniem Starosty, Inwestor nie wywiązał się z obowiązku dotyczącego: doprowadzenia funkcji przedmiotowego projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwala nr 107/XVIII/96 Rady Gminy Czerwonak z dnia 17.06.1996r. - § 2 ust. 9, która dopuszcza zmianę funkcji istniejącego biurowca na funkcję mieszkaniową z działalnością gospodarczą; wykazania w projekcie spełnienia wymagań uchwały j.w. § 2 ust. 9, w zakresie zapisu "dopuszcza się zmianę funkcji (...) pod warunkiem, że ocena oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na przedmiotowy budynek"

Decyzją z [...] listopada 2009 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku hotelowo - usługowego zlokalizowanego w K gm. C , przy ul. P [...] na działkach nr ew. [...],[...].

Po zbadaniu sprawy, uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa, Wojewoda stwierdził, że odwołanie V.Z. zasługuje na uwzględnienie. Z dokumentacji projektowej wynika, że w istniejącym budynku przewiduje się: w części wysokiej pozostawienie funkcji hotelowej i adaptację istniejących pomieszczeń biurowych i sal zabiegowych na funkcję hotelową; część niska przeznaczona na wynajem - (na działalność handlowo - usługową). Jako fakt mający znaczenie Wojewoda wskazał, że istniejący budynek, pierwotnie o funkcji biurowej (i jako taki przedstawiony w mpzp), po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania, wykorzystywany był jako hotel ze szpitalem i przyszpitalnymi przychodniami lekarskimi (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] grudnia 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie szpitala). W tym świetle niezrozumiała jest argumentacja Starosty, że pozostawienie istniejącej funkcji hotelowej jest niezgodne z ustaleniami Planu. W opinii Wojewody, hotel to budynek zamieszkania zbiorowego, pełniący funkcję mieszkaniową. Wojewoda nie dopatrzył się niezgodności planowanej z funkcji z ustaleniami planu miejscowego, dopuszczającego "funkcję mieszkaniową z działalnością gospodarczą". Starosta odmówił udzielenia pozwolenia na budowę również z powodu, że "w projekcie nie ma oceny oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych". Zdaniem organu II instancji, zapis w Planie miejscowym, pozwalający na wprowadzenie do budynku funkcji mieszkaniowej pod warunkiem "że ocena oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na przedmiotowy budynek" nie nakłada obowiązku na inwestora, lecz na organ udzielający pozwolenia na budowę. To organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego (zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr. bud.). W przypadku wątpliwości, czy przedsięwzięcie jest zgodne z zapisem w planie miejscowym, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej materii. Tymczasem Starosta swym obowiązkiem obciążył Inwestora, który nie ma legitymacji prawnej do ustalania, na jakich zasadach sąsiad prowadzi swą działalność i jakimi dokumentami dysponuje. Żądając od Inwestora oceny oddziaływania Zakładów Mięsnych "[...]" na środowisko, Starosta nie uwzględnił, że ocenę taką przeprowadza się dla przedsięwzięć planowanych, w przypadkach określonych ściśle w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 199/08/1227, dalej udiś). Eksploatacja istniejącej instalacji, powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi lub wytwarzanie odpadów, jest dozwolona po uzyskaniu właściwego pozwolenia (art. 180 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – j.t. Dz.U. 25/08/150, dalej poś).

Starosta P decyzją z [...] kwietnia 2007 r. (znak: [...], dalej decyzja z [...] kwietnia 2007 r.) udzielił Zakładom Drobiarskim "[...]" pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do uboju drobiu oraz instalacji do produkcji wędlin i produkcji pasztetów sterylizowanych - na terenie zakładu zlokalizowanego w m. K gm. C przy ul. P [...]. Z powyższego dokumentu wynika m.in: w pozwoleniu określono sposoby osiągania wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości oraz zapewnienia efektywnego wykorzystania energii; stwierdzono, że instalacja do uboju drobiu funkcjonująca w Zakładach Drobiarskich

"[...]" spełnia warunki dotyczące dotrzymywania standardów jakości środowiska w zakresie objętym niniejszym pozwoleniem.

Zgodnie z art. 144 ust. 2 poś, "eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalacje ma tytuł prawny". Zgodnie z art. 186 poś, właściwy organ odmawia udzielenia pozwolenia, m.in. jeśli eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych lub przekroczenie standardów jakości środowiska. Wobec powyższego organ odwoławczy stoi na stanowisku, że udzielenie przez Starostę pozwolenia zintegrowanego potwierdza spełnienie wymogów z art. 141 i art. 144 ust. 1 i 2 poś. Warunek zawarty w Planie miejscowym, dotyczący wykazania, że zakłady mięsne nie będą szkodliwie oddziaływać na ów budynek, uważa się za spełniony. Wojewoda uwzględnił stanowisko Wójta Gminy C., przedstawione w piśmie z [...] grudnia 2009 r. nr [...], w świetle którego planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Inwestor, wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku badania zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 107/XVIII/96 Rady Gminy Czerwonak z dnia 17.06.1996 r. - stwierdzono, że inwestycja spełnia wszystkie wymagania zawarte w nim ustalenia.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Pr. bud., w razie spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Pr. bud., organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkowało wydaniem decyzji z 30 grudnia 2009 r. (k. 24-27 akt Wojewody).

Skargę od decyzji z [...] grudnia 2009 r. wywiodły Zakłady Drobiarskie "[...]" sp. z o.o. w K (dalej Zakłady bądź Skarżący), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym (dalej Pełnomocnik). Skarżący zaskarżył w całości decyzję z [...] grudnia 2009 r., wnosząc o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi; zobowiązanie Starosty P do przedłożenia dokumentów (art. 248 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 3 i 5 ppsa) - wniosku Skarżącego o wydanie pozwolenia zintegrowanego złożonego u Starosty P w dniu [...] grudnia 2005 roku, po rozpoznaniu którego Starosta P udzielił pozwolenia zintegrowanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., ([...]); wniosku Skarżącego o zmianę pozwolenia zintegrowanego złożonego u Starosty P w dniu [...] kwietnia 2008 r., po rozpoznaniu którego Starosta P udzielił pozwolenia zintegrowanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]).

Decyzji z [...] grudnia 2009 r. zarzucił: naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z § 2 ust. 9 uchwały 107/XVIII/96 Rady Gminy Czerwonak z dnia 1 czerwca 1996 r., przez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak - Koziegłowy, a także wymaganiami ochrony środowiska, przez przyjęcie, że Zakłady nie oddziałują szkodliwie na sporny budynek; naruszenie § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r., dalej rozporządzenie MI) przez jego niezastosowanie, i tym samym nie wzięcie pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji faktu, że wskazana w zaskarżonej decyzji nieruchomość zabudowana spornym budynkiem, znajduje się pod uciążliwym oddziaływaniem Zakładów w postaci emisji odoru i hałasu; naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. w związku z art. 22 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. swobodzie działalności gospodarczej [Dz.U. 173/04/1807 ze zm., dalej uswg] przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie uzasadnionego interesu Skarżącego, a tym samym naruszenie interesu prawnego Skarżącego; błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, przez przyjęcie, że uzyskane przez Skarżącego pozwolenie zintegrowane (decyzja Starosty P z dnia [...] kwietnia 2007 roku - [...], zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...])), dotyczyło także oddziaływania zakładów Skarżącego na sporny budynek.

W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący w szczególności przestawił przebieg zdarzeń procesowych. Nadto przedstawił historię zagospodarowania działek nr [...] i [...] , położonych w C przy ul. P [...], i historię Zakładów Drobiarskich "[...]". Budynek, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, wchodził w skład Przedsiębiorstwa Drobiarskiego [...] i pełnił funkcję budynku biurowego. Przeznaczenie budynku pozostawało zawsze w ścisłym związku z działalnością tego przedsiębiorstwa, nigdy nie przewidywano ani nie realizowano w nim funkcji mieszkaniowej. Błędne jest określenie we wniosku o pozwolenie na budowę zamierzonego przedsięwzięcia jako "przebudowa istniejącego budynku hotelowo- usługowego...". Po likwidacji Przedsiębiorstwa Drobiarskiego, nieruchomość została podzielona, a działki, na których posadowiony jest sporny budynek (budynki) zostały zbyte w 1994 r. Na bazie pozostałego majątku przedsiębiorstwa i w granicach części nieruchomości (po wydzieleniu działek ze spornym budynkiem), prowadzi obecnie działalność Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, działająca pod firmą - Zakłady Drobiarskie "[...]" (w niniejszej sprawie Skarżący). Nieruchomość na której znajduje się zakład, stanowi działki nr [...] i [...] (obręb K.). Do północno- zachodniej granicy terenu Zakładu przylega sporny budynek biurowca (dz. [...] [...]), w którym do połowy 2005 r. funkcjonował szpital prywatny K., obecnie zlikwidowany. Sporny budynek biurowy, którego dotyczy zaskarżona decyzja, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością Skarżącego, bowiem usytuowany jest odległości zaledwie 7 metrów od ogrodzenia zakładów Skarżącego (przy bramie wjazdowej). Zakłady Drobiarskie "[...]" sp. z o.o. istnieją na rynku polskim od ponad 15 lat (od 1994 r.), obecnie są jednym z największych w Polsce zakładów produkcyjnych mięsa drobiowego i jego przetworów. Na terenie Zakładu odbywa się ubój, przetwórstwo mięsa drobiowego (indyki, kurczaki, gęsi, kaczki), a także produkcja wędlin i konserw (pasztety). Zakład zatrudnia obecnie 1160 osób. Uboje dzienne to: 100 tys. sztuk kurczaka lub 9 tys. sztuk indyka lub gęsi. Dzienna produkcja wędlin i podrobów wynosi 70 ton. Dzięki dbałości o najwyższą jakość produktów, zastosowaniu systemów BRC, IFS, HACCP i nieustannym dążeniom do osiągnięcia najwyższego zadowolenia klientów, przedsiębiorstwo otrzymało uprawnienie eksportowe do Unii Europejskiej: Niemcy, Holandia, Wielka Brytania, Francja, na rynki Europy Wschodniej do Rosji, Ukrainy, Mołdawii. Spółka rozwija się bardzo dynamicznie, jest to efekt nieustannego zwiększania: obrotów na rynku krajowym i zagranicznym, co powoduje ciągły wzrost rentowności. Dynamiczny rozwój spółki pociąga za sobą kolejne inwestycje umożliwiające dotrzymanie norm systemów BRC, IFS oraz HACCP, mówiące o dobrostanie ptaków oraz spełnieniu wymagań weterynaryjnych i higienicznych. Skarżący od początku swej działalności konsekwentnie sprzeciwiał się zmianie sposobu użytkowania spornego budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku do stałego pobytu ludzi, w tym na cele szpitalne. Skarżący wskazywał na uciążliwość związaną z funkcjonowaniem zakładu (hałas, odór, system chłodnictwa oparty na amoniaku), uczestniczył też aktywnie w postępowaniach administracyjnych dotyczących pozwoleń na użytkowanie spornego budynku, o które wnioskowały Prywatne Szpitale K. SA. Od początku sporna była też kwestia wykładni zapisów w planie miejscowym, w kontekście działalności Prywatnych Szpitali K. SA. Skarżący ocenia, że nałożenie na Wnioskodawcę zobowiązania postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. w trybie art. 35. ust. 3 ustawy Prawo Budowlane, było zasadne. Kontrolna rola organu administracji architektoniczno-budowlanej, zakreślona w art. 35 ust. 1 Pr. bud., przenosi na inwestora ciężar gromadzenia i przedstawienia do sprawdzenia organowi dowodów ujętych w tym przepisie. Art. 35 ust. 1 Pr. bud. nakłada na organ obowiązek dokonania sprawdzeń zgodności projektu z ustaleniami planu lub decyzji o warunkach zabudowy, także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzeniu podlega zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, kompletność projektu i posiadanie wymaganych uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie sprawdzenie projektu przez osoby posiadające uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach organ musi uwzględnić sprzeczne interesy, z jednej strony - inwestora, a drugiej strony - osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Z tej przyczyny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega przede wszystkim badanie, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki. O ile nie ma prawnego zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, to jednakże nie oznacza to jeszcze, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo że jest związany w taki sposób przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że w ogóle nie jest możliwe usytuowanie obiektu przy granicy działki. Pozytywnie można rozstrzygnąć wniosek tej strony, która wykaże w toku postępowania, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości.

Właściciel nieruchomości, będąc inwestorem może być ograniczony w pełnym i nieskrępowanym wykorzystaniu jej dla cel realizowania inwestycji budowlanej, niezależnie od treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz różnych ustawowych ograniczeń, także ze względu na to, że obiekt budowlany ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z praw własności nieruchomości sąsiedniej. Podobnie prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, w zakresie korzystania z niej, podlegać może ograniczeniom ze względu na takie lub inne korzystanie z nieruchomości przez dysponującego prawem własność inwestora. Takie ograniczenia są efektem wzajemnego oddziaływania praw własności (innych praw majątkowych) różnych osób, a przez to konieczności znoszenia tychże oddziaływań w granicach dopuszczalnych prawem. Uwzględniając okoliczność, że w tego typu sytuacjach istnieć może konflikt interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, którego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, ustawodawca obowiązany jest do wyważenia tychże interesów w taki sposób, by dysponujący prawem własności właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swych praw optymalnie korzystać. Optymalne korzystanie z praw o jednakowym charakterze, przy konflikcie interesów prawnych właścicieli, wiąże się z reguły z wprowadzaniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo obu ( wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11.5.1999 r., P 9/98, OTK 4/99/75). Wojewoda dokonał błędnej wykładni spornego zapisu Planu z 1996 r., a nadto błędnie ustalił stan faktyczny sprawy bezzasadnie uznając, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zezwolenie zintegrowane udzielone decyzją Starosty z [...] kwietnia 2007 r., dotyczyło także ustalenia ewentualnej szkodliwości oddziaływania Zakładów Skarżącego na ów budynek.

Organ Odwoławczy błędnie dokonał oceny zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Zawarte w planie miejscowym regulacje, w tym wskazujące dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu, winny być dla organów administracji podstawą do ocen dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Obowiązek sprawdzenia przez organ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, polega także na sprawdzeniu czy plan miejscowy nie uległ zmianie. Zgodnie z § 2 ust. 9 uchwały 107/XVIII/96 Rady Gminy Czerwonak z dnia 1 czerwca 1996 roku, "dopuszcza się zmianę funkcji istniejącego biurowca [...] na funkcję mieszkaniową z działalnością gospodarczą pod warunkiem, że ocen oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na przedmiotowy budynek". Intencja wynikająca z tego zapisu i cel tej normy są jasne i nie powinny budzić wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z nimi, zmiana funkcji biurowca musi by poprzedzona dokonaniem stosownej oceny oddziaływania Skarżącego, która nie wykaże szkodliwego oddziaływania na ów budynek. Kluczową okolicznością, istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że takiej oceny w postępowaniu wywołanym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę nie wykonano.

Wojewoda uznał jedynie, że obarczenie obowiązkiem wykazania braku szkodliwego oddziaływania na budynek nie dotyczy inwestora, a obciąża organ udzielający pozwolenia na budowę. Skoro Wojewoda zarzucił Staroście niewypełnienie tego obowiązku, to sam nie mógł bez tej oceny wydać zaskarżonej decyzji. Stanowisko Wojewody, oparte na założeniu, że rolę tej oceny spełnia powołane zezwolenie zintegrowane z dnia [...] kwietnia 2007 r., jest oczywiście błędne. Istotne jest uwzględnienie przez organ ewentualnych zmian w polityce przestrzennej Gminy, wyrażonej przede wszystkim w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, z którego wynika, że tereny, których dotyczy niniejsze postępowanie, przeznaczone zostały wyłącznie pod działalność gospodarczą (uchwała nr 173/XXVIII/2000 Rady Gminy Czerwonak z dnia 14 czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak, Studium). Taką funkcję utrzymano w nowym planie miejscowym (nieprawomocna Uchwała nr 293/XLI/2009 Rady Gminy Czerwonak z dnia 16 lipca 2009 r.) - tereny oznaczone symbolem P, jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Jak wskazuje się w uchwale, wszelkie oddziaływania związane z prowadzoną działalnością usługowo produkcyjną nie mogą powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, określonych przepisami odrębnymi poza terenem do którego inwestor posiada tytuł prawny. Skoro Studium i nowy plan miejscowy, odeszły od funkcji mieszkaniowej z działalnością gospodarczą na tym terenie, to okoliczność ta winna być uwzględniona przy badaniu zgodności projektu budowlanego i wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przeprowadzonym w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., a w razie wątpliwości co do ostatecznego kształtu prawa miejscowego, organ winien zawiesić postępowanie w sprawie. Bezzasadne są w tym kontekście wywody Odwołującego, dotyczące gwarantowanej planem miejscowym rzekomej funkcji mieszkaniowej, także w ramach funkcji działalności gospodarczej. Uznać należy, że realizacja działalności gospodarczej na tym terenie, która faktycznie miałaby realizować funkcję mieszkaniową, nie przewidzianą aktualnymi zamierzeniami Gminy w zakresie polityki przestrzennej, będzie sprzeczna z prawem miejscowym, a przedstawione przez Odwołującego rozumienie tej funkcji, prowadziłby w istocie do obejścia norm prawa miejscowego, co jest niedopuszczalne. Nie przekonuje argumentacja Wojewody, że zgodność zamierzonej inwestycji z planem miejscowym, wynika z faktu wcześniejszego udzielenia pozwolenia na użytkowanie szpitala, co było zawsze okolicznością sporną. Dnia [...] kwietnia 2007 r. Starosta P wydał na rzecz Zakład Drobiarskiego "[...]" decyzję udzielającą pozwolenia zintegrowanego (znak [...]) na prowadzenie instalacji do uboju drobiu oraz instalacji do produkcji wędlin i produkcji pasztetów sterylizowanych, na terenie Zakładu w miejscowości K , ul. P [...]. Dnia [...] grudnia 2008 r. wyżej wymieniony akt indywidualny został zmieniony decyzją (znak: [...]) w zakresie punktu 1.1 oraz 1.3. Z wyżej wskazanych decyzji wynika, iż Zakład spełnia wszystkie normy związane z ochroną środowiska. Zakład Skarżącego prowadzi produkcję w sposób zgodny z prawem, przy zastosowaniu najlepszych dostępnych technik w zakresie ochron; środowiska. Istotne w sprawie jest, że obie decyzje nie uwzględniają istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie Skarżącego spornego budynku, ani jego funkcji wynikającej z planu miejscowego. Zaskakuje niekonsekwentne i niejednoznaczne stanowisko Gminy Czerwonak w sprawie wykładni spornego zapisu planu miejscowego, o które zabiegał Skarżący, przed złożeniem wniosku o udzielenie ww. pozwoleń zintegrowanych. W piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. ([...]) Kierownik Wydziału Gospodarki Urzędu Gminy C stwierdził, że owa działka w projekcie nowego planu miejscowego przeznaczona jest "pod przemysł". Z kolei w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r., Gmina zajęła ostatecznie stanowisko, według którego "[...] w obecnym stanie faktyczno-prawnym lokalizacja innego przeznaczenia niż działalność gospodarcza jest mało realna...". W obu wnioskach Skarżącego o udzielenie pozwoleń zintegrowanych przyjęto przeznaczenie spornych terenów pod przemysł, bez uwzględnienia ewentualnej funkcji mieszkaniowej w spornym biurowcu. W rezultacie Starosta P stwierdził w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2007 r., że "[...] Tereny otaczające zakład w większości nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ich klasyfikacji dokonano na podstawie art. 115 ustawy Prawo ochrony Środowiska..." (s. 20). Przy takim założeniu Starosta wydał decyzję z [...] grudnia 2008 r. Brak uwzględnienia budynku biurowca i jego ewentualnego przeznaczenia pod realizację funkcji mieszkaniowej widać wyraźnie przy zawartej we wnioskach o udzielenie i zmianę pozwolenia zintegrowanego analizie Oddziaływania na Klimat Akustyczny, w której stwierdza się, że od strony zachodniej, południowej i wschodniej tereny przyległe do Zakładu nie wymagają ochrony akustycznej. Najbliższe tereny klasyfikowane akustycznie to tereny zabudowy mieszkaniowej z możliwą funkcją usługową, zlokalizowane w odległości ok. 200 m od północnej granicy Zakładu. Na niekonsekwentne stanowisko Gminy C , co do interpretacji własnego prawa miejscowego, jeżeli w powołanym przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., Wójt Gminy C uznał jednak, że ,[..] planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego...". Wnioski Skarżącego o udzielenie i zmianę pozwolenia zintegrowanego są bardzo obszernymi dokumentami, zawierającymi wszechstronną charakterystykę działalności Skarżącego, źródła emisji zanieczyszczeń oraz stosowane techniczne i organizacyjne metody ochrony środowiska wraz ze specjalistycznymi pomiarami. We wnioskach tych wskazano m.in., że Zakład zajmuje się skupem i przerobem drobiu w systemie całorocznym. W głównej hali produkcyjnej zainstalowane są dwie niezależne linie technologiczne z przeznaczeniem na przerób drobiu wodnego i grzebiącego. W drugiej hali produkcyjnej zlokalizowana jest linia do produkcji konserw. Zakład pracuje w systemie trzyzmianowym począwszy od godz. 22.00 w niedzielę do godz. 8.00 w sobotę, przy czym: 1) I i II zmiana to praca wydziału drobiarskiego, produkcja wędlin, produkcja konserw, chłodnictwo, dostawa komponentów, wywóz śmieci i odpadów, dostawa i wysyłka towaru, 2) III zmiana to produkcja wędlin, chłodnictwo oraz dostawa i wysyłka towaru. Prowadzona w Zakładzie intensywna produkcja, wykonywana jest przez całą dobę, a ze względu na specyfikę produkcji, to jest ubój i przetwórstwo drobiu - duża część produkcji wykonywana jest w porze nocnej.

Charakterystyka Oddziaływania Skarżącej na środowisko, przedstawiona we wnioskach, ujęta została w następujących częściach: a) Oddziaływanie w zakresie powietrza atmosferycznego, b) Oddziaływanie w zakresie gospodarki odpadami, c) Oddziaływanie w zakresie klimatu akustycznego, d) Oddziaływanie w zakresie środowiska gruntowo - wodnego. Z punktu widzenia uciążliwości ww. oddziaływań na sąsiadujący teren z ewentualną funkcją mieszkaniową, istotne znaczenie mają oddziaływania wymienione w podpunktach a) i c). Podstawowymi źródłami emisji zanieczyszczeń do powietrza są: linia do uboju i przetwórstwa drobiu grzebiącego (wydzielanie związków odorowych), linia do uboju i przetwórstwa drobiu wodnego (wydzielanie związków odorowych), linia produkcji wędlin (dymy wędzarnicze z pięciu komór wędzarniczych), linia produkcji konserw (para wodna powstała w trakcie poszczególnych operacji technologicznych). Jakkolwiek Skarżący zachowuje wszystkie dopuszczalne prawem normy zanieczyszczeń, to podkreślić trzeba, że w procesie produkcyjnym emisja odorów może być uciążliwa w zakresie tzw. progu zapachowego (wyczuwalności węchowej) a nie w zasięgu oddziaływań toksycznych. W związku z brakiem jakichkolwiek krajowych przepisów normujących emisje odorów przyjęto zalecenia głównej inspektoratu sanitarnego, posiłkując się definicją Światowej Organizacji Zdrowia według której można stwierdzić, że odory lub uciążliwe zapachy których źródłem jest przedmiotowy obiekt, nie stanowią potencjalnego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Podobnie ma się rzecz w przypadku dymów wędzarniczych. Wobec braku norm emisyjnych badający pominęli te emisje w swym badaniu. Brak zagrożenia dla zdrowia nie oznacza, że odory powstające podczas produkcji w Zakładach Skarżącego (wyraźne wyczuwalne w bezpośrednim sąsiedztwie), nie będą uciążliwe i dokuczliwe dla środowiska, a w szczególności dla mieszkających w hotelu, w odległości 7 metrów od Skarżącego, ludzi.

Głównymi źródłami hałasu na terenie Zakładu Skarżącej są: wentylatory wyciągowe dachowe zlokalizowane na dachach hal produkcyjnej i produkcji konserw, czerpanie powietrza na dachu hali produkcyjnej, wentylatory nawiewowe zlokalizowane na południowej elewacji hali produkcyjnej, czerpanie powietrza przy myjni pojemników (południowa elewacja hali produkcyjnej), stacja skraplaczy wyposażona obecnie w wentylatory promieniowe dominujące źródło hałasu, transport. Przywóz ptactwa żywego odbywa się w porze nocnej z uwagi na technologię produkcji i nie może ulec zmianie. Duża część wywozu towarów, tj. około 80%, odbywa się w porze nocnej. W godzinach 1:00 do 6:00 wjeżdża na teren zakładów około 100 samochodów ciężarowych. Nie ma wątpliwości, że takie natężenie ruchu, szczególnie w porze nocnej, może powodować uciążliwy hałas. Badający przyjęli założenie, że najbliższe tereny klasyfikowane akustycznie to tereny zabudowy mieszkaniowej z możliwą funkcją usługową, zlokalizowane w odległości ok. 200 m od północnej granicy Zakładu Wobec powyższego we wnioskach końcowych badań akustycznych stwierdzono m.in., że: ze względu na niewielki zasięg oddziaływania hałasu, Zakład nie stanowi zagrożenia dla wymagających ochrony akustycznej terenów zabudów mieszkaniowej, zlokalizowanych po północnej stronie ul. P , odległości ok. 200 m od granic Zakładu; emisja hałasu do środowiska nie przekracza wartości dopuszczalnych, dlatego nie jest konieczne tworzenie obszaru ograniczonego użytkowania w otoczeniu Zakładu. Ten drugi wniosek jest odpowiedzią na zarzut Wnioskodawcy, zawarty w odwołaniu, dlaczego nie ustanowiono wobec zakładów Skarżącego strefy ochronnej (nie ma takiej potrzeby, skoro najbliższa funkcja mieszkaniowa przeznaczenia terenu realizowana jest w odległości 200 m od zakładów Skarżącej ).

W kontekście bezpieczeństwa dla zdrowia i życia, ludzi znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie Zakładów Skarżącego, fakt wykorzystywania przez Skarżącego w swojej działalności zbiorników z amoniakiem (24 tony), które stwarzają potencjalne zagrożenie w promieniu 500 metrów. W załączonej do wniosku Skarżącego o wydanie pozwolenia zintegrowanego (grudzień 2005) karty charakterystyki niebezpiecznej substancji, wskazuje się na następujące identyfikacje zagrożeń: Zagrożenie pożarowe: substancja gazowa, łatwo palna, z powietrzem tworzy mieszaniny wybuchowe, silnie chemiczne reaktywna; Zagrożenie toksykologiczne: amoniak jest substancją toksyczną. W postaci gazowej związków zawierających amoniak działa silnie żrąco na skórę i płuca. Skroplona bezwodna postać amoniaku powoduje groźne uszkodzenia skóry i oczu; Zagrożenia ekotoksykologiczne: w przyrodzie amoniak jest obecny wskutek nieustannego trwania naturalnych procesów redukcji związków azotowych oraz procesów gnilnych roślin i zwierząt. Nadmierne ilości amoniaku wytwarzanego przez przemysł i wprowadzanego do środowiska są przyczyną poważnych zakłóceń równowagi w lokalnej biosferze i osłabienia kondycji zdrowotnej ludności. Scharakteryzowane wyżej rodzaje emisji zanieczyszczeń, wykraczają poza granice nieruchomości, na której usytuowane są Zakłady Skarżącego, co jest bezsporne. Ilustrują to wyraźnie zamieszczone we wnioskach Skarżącego o wydanie pozwolenia zintegrowanego i o zmianę tego pozwolenia wykresy: przedstawiające izolinię równoważnego poziomu dźwięku (55 dB w dzień i 45 dB w nocy) obrazujące zasięg hałasu emitowanego do środowiska w porze dziennej i nocnej; przedstawiające izolinie maksymalnych stężeń: aldehydu octowego, fenoli formaldehydu, tlenków azotu, tlenku węgla. Poza nieruchomość Skarżącego wykraczają odory i dymy wędzarnicze, przy czym, nie podlegają one pomiarom, z uwagi na brak norm emisyjnych (brak tzw. standardów emisyjnych). Błędne jest założenie Wojewody, który stwierdził, że skoro Skarżący nie przekracza standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalacje ma tytuł prawny, to tym samym spełnia przesłankę o "nieszkodliwości" oddziaływania Skarżącego na sporny budynek, jako przesłankę zawartej w hipotezie normy z § 2 ust. 9 powołanej wyżej planu miejscowego.

W sprawie należy wyraźnie rozróżnić dwie kwestie: fakt działalności Skarżącego prowadzonej zgodnie z prawem, w tym ustawowymi normami kształtującymi zasady ochrony środowiska i zachowania wymaganych prawem norm emisyjnych; fakt bezspornej i rzeczywistej uciążliwości prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej na bezpośrednie sąsiedztwo, związane z emisją odorów i hałasem.

Wymagane jest odwołanie się do przepisu z § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI (Dz. U. 75/02/690 ze zm.). Zgodnie bowiem z ust. 1 tego przepisu, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi winien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania; określonych w przepisach odrębnych. W ust. 2 można znaleźć przykładowe wyliczenie uciążliwości, o których mowa powyżej. O tym, iż wyliczenie znajdujące się w tym przepisie jest tylko przykładowe, świadczy użycie w nim zwrotu "w szczególności". W związku z tym, w szczególności do uciążliwości można zaliczyć: szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych; hałas i drgania (wibracje);zanieczyszczenie powietrza.

Zmiana funkcji biurowca spowoduje, że działalność Skarżącego będzie uciążliwa, z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. We wnioskach o udzielenie zezwolenia zintegrowanego i jego zmianę przyjęto, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z dnia 5 lipca 2007 r., dalej rozporządzenie w sprawie hałasu), że dopuszczalne poziomy hałasu na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: zamieszkania zbiorowego, a także terenów mieszkaniowo - usługowych w wysokości: w dzień 55 dB, natomiast w nocy 45 dB, przy czym dla hałasów pochodzących od "instalacji i pozostałych obiektów i grup źródeł hałasu" dopuszczalne wartości poziomów dźwięku określa się dla przedziałów czasu równych odpowiednio 8-miu najmniej korzystnym godzinom pory dziennej, która przypada między 6:00 a 22:00, oraz jednej, najmniej korzystnej godzinie w nocy (od 22:00 do 6:00).

Z przygotowanego wniosku o zmianę udzielonego pozwolenia zintegrowanego, w części IV "Oddziaływanie na klimat akustyczny", w wyniku pomiarów dźwięku można stwierdzić, że równoważny poziom dźwięku emitowany na granicy terenu Zakładu Skarżącego w porze dziennej mieści się w przedziale od ok. 49 dB do ok. 53 dB, a w porze nocnej od około 47 dB do około 51 dB. Wskazane opracowanie zostało przygotowane przy założeniu (co podniesiono już wyżej), że najbliższe tereny kwalifikowane akustycznie (tj. tereny zabudowy mieszkaniowej z możliwą funkcją usługową), zlokalizowane są w odległości około 200 m od północnej granicy Zakładu.

Zakłady Skarżącego emitują hałas w granicach dopuszczalnych przez ustawę.

Jednakże, zgodnie z cytowanym § 11 ust. 1, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi winien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości. Aktualnie obowiązująca norma (PN-87/B-02151/02 obowiązująca na podstawie § 326 rozporządzenia w sprawie hałasu), przewiduje dopuszczalny poziom dźwięku w pomieszczeniach przeznaczonych dla przebywania ludzi, m.in. dla: pomieszczeń mieszkalnych w budynkach mieszkalnych, internatach, domach rencistów, dziecka, hotelach kategorii S i I, hotelach robotniczych - 40 dB w dzień i 30 dB w nocy (równoważny od wszystkich źródeł); pokoje w hotelach kat. II i niższych - 45 dB w dzień i 35 dB w nocy (równoważny od wszystkich źródeł). Podane poziomy emisji hałasu Zakładów Skarżącego mogą mieć istotny wpływ na zachowanie norm w pomieszczeniach hotelowych, co już budzi uzasadnione wątpliwości, czy z punktu widzenia przesłanki uciążliwości, powyższe oznacza szkodliwe oddziaływanie na sporny budynek, w rozumieniu nadanym temu pojęciu przez normę z § 2 ust. 9 cytowanego planu miejscowego.

Zaskarżona decyzja naruszyła także art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. Poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud., obejmuje również ochronę przed pozbawieniem właściciela działki sąsiedniej możliwości zagospodarowania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem wyznaczonym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakłady Skarżącego rozwijają się dynamicznie, a z uwagi na profil produkcji i zmiany na rynku, wymagana jest ciągła rozbudowa Zakładów, w tym budowa i uruchamianie nowych instalacji. Dla Skarżącego oczywiste jest, że realizacja w spornym budynku biurowca funkcji budynku zamieszkania zbiorowego, uniemożliwi lub w istotny sposób ograniczy możliwość dalszej rozbudowy Zakładu, gdy weźmie się pod uwagę konieczność zachowania norm jakości środowiska, co przy specyfice działalności i produkcji Zakładów Skarżącego, będzie z pewnością utrudnione, a nawet niemożliwe. Wszelkie wymagane standardy zachowania jakości środowiska będą odnoszone do realizowanej w spornym biurowcu faktycznie funkcji mieszkaniowej i szkodliwego oddziaływania Zakładów bezpośrednio na ten budynek. Brak standardów emisyjnych dla odorów czy dymów wędzarniczych, nie chroni interesów Skarżącego, albowiem uwagi na wyczuwalność w powietrzu zapachu odorów i dymów w bezpośrednim sąsiedztwie spornego budynku, Skarżący narażony będzie na kierowanie wobec niego roszczeń z tytuł immisji (art. 144 kc).

Nie ulega wątpliwości, że do jednej z prawem chronionych wolności można zaliczyć swobodę działalność gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP i w art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. 155/07/1095). Przepis ten stwierdza, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W przypadku nieuwzględnienia niniejszej skargi wolność działalności gospodarczej Skarżącego zostanie istotnie ograniczona, bowiem wszelka rozbudowa zakładu i nowe inwestycje, jak zostało to wskazane powyżej, będą ograniczane przez sąsiedztwo hotelu. jeżeli taka funkcja w spornym budynku biurowym zostanie zrealizowana. Skarżący uznał, mając na uwadze treść art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z ar 248 § 1 kpc, za uzasadnione zażądanie przez Sąd wydania przez Starostę dwu wniosków złożonych przez Skarżącego, w celu przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wniosku Skarżącego o wydanie pozwolenia zintegrowanego złożonego u Starosty w dniu 12 grudnia 2005 r., po rozpoznaniu którego Starosta udzielił pozwolenia zintegrowanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. ([...]), a także wniosku Skarżącego o zmianę pozwolenia zintegrowanego złożonego u Starosty w dniu 11 kwietnia 2008 roku, po rozpoznaniu którego Starosta udzielił pozwolenia zintegrowanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]), ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/ 1270 ze zm. - dalej ppsa) - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne, zawarte w decyzji Wojewody. Zakres kognicji organu administracji publicznej (a następnie Sądu administracyjnego), wyznacza norma prawa materialnego. W niniejszej sprawie normy prawa materialnego zostały przez Wojewodę ustalone prawidłowo i nie wymagały prowadzenia dalszych dowodów w sprawie.

Sąd oddalił wnioski dowodowe, zgłoszone w skardze (k. 208 w zw. z k. 3 akt sądowych - pkt 6 wniosków skargi). Przeciwko uwzględnieniu wniosków przemawiało to, że zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest rozstrzyganie sporawy na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych (art. 106 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ppsa). Sąd może co prawda przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, lecz jedynie gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ppsa). Sąd nie znalazł w sprawie istotnych wątpliwości, które miałyby zostać wyjaśnione przy pomocy wskazanych dowodów. Skarżąca, będąca dużym podmiotem gospodarczym, działającym na podstawie Kodeksu spółek handlowych, winna była zgłaszać wszelkie wnioski dowodowe w postępowaniu przed Starostą, a następnie Wojewodą. Skarżąca udzieliła pełnomocnictwa profesjonalnemu Pełnomocnikowi będącemu radcą prawnym w sprawie administracyjnej dnia 08 stycznia 2010 r. (k. 73-74 akt Starosty) i w tej samej dacie do sporządzenia skargi i wniesienia do Sądu Administracyjnego (k. 24 akt sądowych). Jeśli fachowo reprezentowana Skarżąca pragnęła przedłożyć Sądowi dowody z dokumentów bądź ich odpisów, pochodzących od Skarżącej, winna była dołączyć je do skargi (tak jak uczyniła to w postaci złożenia 31 załączników – k. 44-166 akt sądowych). Sięganie do art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 248 kpc tylko wówczas byłoby uzasadnione procesowo, gdyby Skarżąca nie dysponowała dokumentami (odpisami dokumentów) – w szczególności nie pochodzącymi od Skarżącej. W niniejszej sprawie także wzgląd na nie powodowanie nadmiernego przedłużenia postępowania sprzeciwił się uwzględnieniu wniosku.

Uchwała Rady Gminy Czerwonak nr XVIII/107/96 z dnia 17 czerwca 1996 r., ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Poznańskiego nr 20 poz. 218 z 26 sierpnia 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "Czerwonak-Koziegłowy", podjęta została na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. 89/94/415 ze zm.- dalej uzp bądź ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym; k. 16-19 akt Starosty) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 16/90/95 ze zm.- dalej usteryt). Na podstawie § 4 Uchwały, utraciła moc uchwała nr 245/XLII/94 Rady Gminy Czerwonak z dnia 26 maja 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Pozn. 12/94/122) w części objętej zmianami zatwierdzonymi niniejszą uchwałą.

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 89/94/415- dalej uzp), miały utracić moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 67 ust. 1 uzp w brzmieniu pierwotnym). W wyniku dwukrotnych nowelizacji (art. 1 ustawy – Dz.U. 111/99/1279; art. 1a ustawy – Dz.U. 154/01/1804), ów pięcioletni okres został przedłużony do lat 8.

Wobec zmiany planu z 26 maja 1994 r., Planem z 17 czerwca 1996 r., uchwalonych na zasadach określonych ustawą o zagospodarowany przestrzennym, do terenu objętego zmianą planu (w tym działek nr Ew[...] i [...]), miejscowy plan z 26 maja 1994 r. nie utracił mocy w trybie art. 67 ust. 1 uzp (art. 67 ust. 2 uzp). Ostatecznie plan z 26 maja 1994 r. w części nie zmienionej uchwałą z 17 czerwca 1996 r., utracił moc dnia 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 80/03/717 ze zm.- dalej upzp; wyrok WSA w Warszawie z 13.01.2005 r. IV SA 3643/03).

Przy wykładni Planu konieczne jest uwzględnienie, że zmieniał on w części plan z 26 maja 1994 r., zatwierdzony pod rządem ustawy o planowaniu przestrzennym – uchwalonej w innych realiach prawnych i ustrojowych (gospodarki scentralizowanej i braku samorządu terytorialnego). W początkowym okresie w powojennej doktrynie trwały spory dotyczące tego, czy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym i jakiego charakteru normy składają się na plan zagospodarowania przestrzennego. W szczególności wskazywano, że plany zagospodarowania przestrzennego należały "do wielkiej rodziny planów gospodarczych" i że plany zagospodarowania przestrzennego tworzyły "szczególnego rodzaju normy planowe [...] szczególnego rodzaju normy planowe i tylko planowe" (W. Brzeziński "Niektóre problemy systemu prawnego planowania przestrzennego" w: "Prawo, administracja, gospodarka. Księga pamiątkowa ku czci Prof. L. Bara" pod red. J. Łętowskiego i J.P. Pruszyńskiego Ossol.1983 r. s. 40-41, 53). System uregulowany w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 11/75/67, zm. 12/75/91 – dalej ustawa z 31 stycznia 1961 r.) został silnie zmodyfikowany w oparciu o uchwały samoistne Rady Ministrów: nr 148 z 9 sierpnia 1976 r. (MP 31/76/135) i nr 196 z 29 grudnia 1977 r. o lokalizacji inwestycji (Dz.U. 1/78/6; W. Brzeziński – op. cit. s. 44, 52-53), które to źródła prawa podustawowego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały zakwestionowane jako podstawy do ograniczenia praw podmiotowych obywateli. W. Brzeziński zastanawiał się, dlaczego przepis art. 24 ustawy z 1961 r., wskazujący, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uzyskują moc powszechnie obowiązującą, nie odnosi się do planów zagospodarowania przestrzennego w ogóle, lecz do planów miejscowych (tamże s. 43). Zagadnienia sporne w tej materii rozstrzygnął swymi wyrokami Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując w kolejnych orzeczeniach, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miejscowości jest przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych. W braku planu szczegółowego, plan ogólny – ze względu na niski stopień szczegółowości – może być przesłanką odmowy spełnienia żądania strony tylko o tyle, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego (wyrok NSA z 4.6.1982 r., I SA 235/82, ONSA 1/82/52 s. 207 i 210). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominował pogląd, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez radę narodową i ogłoszony w dzienniku urzędowym WRN jest obowiązującym lokalnym prawem i jego ustalenia wiążą organy administracji państwowej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli w zakresie ich zgodności zarówno z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym (wyrok NSA 19.4.1984 r., SA/Ka 124/84, OSP 6/85/122).

We współczesnej nam doktrynie utrwalonym jest pogląd, że ustawa o planowaniu przestrzennym przyjęła rozwiązanie kompromisowe – tylko w części uwzględniając pomysły nowatorskie, zachowując stary, scentralizowany (choć w nieco mniejszym stopniu niż pod rządem ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym –j.t. Dz.U. 11/75/67, zm. 12/75/91 – dalej ustawa z 1961 r.) system planowania. W ustawie o planowaniu przestrzennym ustanowiono współzależność obu rodzajów planowania – społeczno- gospodarczego i przestrzennego (art. 4 ust. 1-3 upp). Ustalenie lokalizacji inwestycji zgodnie z ustawą o planowaniu przestrzennym odbywało się etapowo; pierwszym etapem było udzielenie wskazań lokalizacyjnych, drugim – wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym ciągle dostosowane były do potrzeb scentralizowanego państwa. Zmiana ustroju społeczno-gospodarczego w latach 1989-1990, uzyskanie przez obywatela faktycznej ochrony prawnej, spowodowało, że system planowania przestrzennego przestał przystawać do nowych potrzeb, poskutkowało uchwaleniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Z. Niewiadomski "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu" W. Pr. 2003 s. 20, 23-27). Ustawodawca w art. 8 upp wprost wskazał, że wykorzystywanie gruntów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, właściwość organów w tych sprawach oraz sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie działek budowlanych lub terenów inwestycji określają przepisy prawa budowlanego. W dacie uchwalenia ustawy o planowaniu przestrzennym – aż do dnia 01 stycznia 1995 r. -wejścia w życie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 89/94/414 – obecnie t.j. Dz. U. 156/06/1118 ze zm.- dalej Prawo budowlane bądź Pr. bud.), była to ustawa z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. 38/74/229 ze zm. – dalej prawo budowlane z 1974 r.). Zatem to organ administracji budowlanej ostatecznie stosował plan zagospodarowania przestrzennego i dokonywał jego wykładni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie trafnie wskazywano na brak dostatecznej synchronizacji między ustawą z 12 grudnia 1984 r. o planowaniu przestrzennym a ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 38/ 74/229 ze zm.; przykładowo – krytyczna glosa Z. Leońskiego do wyroku SN z 28.6.1985 r., III ARN 11/85, OSP 3/86/55s. 127-129). Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, fakt ów należy brać pod uwagę, uwzględniwszy ewolucję norm prawnych regulujących tę materię. Przy wykładni prawa w zakresie zgodności planowanej inwestycji z dawniej uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę, że np. strona ubiegająca się o legalizację na podstawie art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. 99/07/665 – dalej nowelizacja majowa), nie może być w mniej korzystnej sytuacji, niźli osoba, wobec której toczy się postępowanie rozbiórkowe na podstawie art. 103 ust. 2 Pr. bud. na podstawie przepisów dotychczasowych (zatem prawa budowlanego z 1974 r.). Przemawia za tym w szczególności wzmożona ochrona obywatela pod rządem art. 2, art. 32 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471, 114/09/946 – dalej Konstytucja RP). Podstawą ingerencji w prawo własności obywatela musi być bowiem jasny i wyraźny przepis ustawowy, bądź należycie ustanowiony akt prawa miejscowego, a nie domniemanie ograniczeń, wyraźnie w takim akcie nie ustanowionych.

W punkcie 9 § 2 Uchwały z 1996 r. dopuszczono zmianę funkcji istniejącego biurowca na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem IX GM na funkcję mieszkaniową z działalnością gospodarczą pod warunkiem, że ocena oddziaływania na środowisko zakładów mięsnych nie wykaże szkodliwego oddziaływania tego zakładu na przedmiotowy budynek.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu, stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obwiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 uzp). Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że podstawę kontroli zgodności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst (wyrok NSA z: 21.1. 1986 r., II SA 2037/85; 11.12.2003 r., II SA/Lu 854/02). Tak też należy rozumieć brak naruszeń przez obiekt budowlany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był w świetle art. 32 ust. 1 i art. 33 upp traktowany jako akt prawa gminnego, stanowiący regulację powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym (E. Radziszewski "Gospodarka gruntami budowlanymi. Przepisy i objaśnienia" W. Pr. 1992 s. 21 uw. 1).

Zgodnie z art. 7 uzp, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, przez ustrojodawcę zwanym aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z tym plan miejscowy, jako przepis gminny, jest częścią systemu prawnego państwa (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi" W. Pr. 1995 – dalej "Uzp z komentarzem" - s. 28 uw. 4) i podlega wykładni (W. Brzeziński – op. cit. s. 42-43, 54; który jednak nieustannie poszukiwał norm prawnych nowego typu "norm – wytycznych kierownictwa państwowego", "który z trudnością daje się podporządkować ustalonym kryteriom i pojęciom stworzonym w odmiennych warunkach społeczno-gospodarczych"). Ostatecznie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w późniejszej doktrynie opowiedziano się za stosowaniem metod wykładni, wypracowanych w doktrynie i orzecznictwie, znamiennych dla wykładni prawa, w całym systemie prawa.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że pod rządem uzp, nie każde ustalenie planu jest przepisem, nie mówiąc o rysunku planu i zapisach o charakterze wyjaśniającym. Rzeczą wykładni będzie wyjaśnianie, które ustalenia planu zawierają w sobie tego rodzaju ustalenia (które czynią je przepisem), które zawierają część normatywną, z wyeliminowaniem ustaleń będących wyjaśnieniami, opisem czy wreszcie rysunkiem. Co do rysunku ustawa wprost stanowi, rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 zd. 2 uzp). Pod rządem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. W szczególności ustalenia to treści, z jakich składa się plan miejscowy. Stanowią one przepisy prawa lokalnego obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu – przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie – to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tych kategorii, które są niedopuszczalne. Prócz treści normatywnych, w planie wystąpić mogą treści związane z planem w postaci: informacji, prognoz i założeń, kierunków polityki przestrzennej, postulatów, uzasadnienia, wyjaśnień (I. Mironowicz, T. Ossowicz "Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne" w: red. E. Bagiński "Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym" OW Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 59-60).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że organ winien zarówno na podstawie tekstu uchwały jak i rysunku stanowiącego załącznik do uchwały ustalić, czy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są faktycznie sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 11.6.1999 r., IV SA 295/96, akceptowany przez P. Kwaśniaka "Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego" LexisNexis 2009 s. 207). W prokonstytucyjnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze pod rządem dawnej Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. utrwalonym był pogląd, że w postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, mogących wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony tej własności (art. 18 ówcześnie obowiązującej Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. j.t. Dz.U. 7/76/ 36, zm. 22/80/81, 11/82/83, 39/83/175, 14/87/82; wyrok NSA z 25.11.1988 r., IV SA 540 /88, ONSA 2/88/90). Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa ciąży na organach administracji publicznej tym bardziej pod rządem Konstytucji RP, skoro ustrojodawca wśród zasad naczelnych Konstytucji wskazał, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (art. 21 ust.1), a zasadę tę rozwinął następnie w art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Obowiązek bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej, ciąży nie tylko na sądach, lecz i na organach administracji publicznej (art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W wyroku P 37/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Pr. bud. (j.t. Dz.U. 156/06/118, zm. 170/06/1217, 88/07/587, 99/07/665, 127/07/880) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej i z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zasadą jest, że na rysunku planu i w tekście planu stosowane są dwa rodzaje dyspozycji. Pierwsze z nich to ustalenia planu. Zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym mogą być one zmienione lub uchylone tylko w trybie zmiany lub uchylenia planu. Przedmiotem tych ustaleń są w szczególności: granica obszaru opracowania; przebieg linii rozgraniczających; przeznaczenie poszczególnych terenów (obowiązują ustalenia zawarte w tekście planu; opisy symboli funkcji terenów przedstawione w legendzie rysunku planu mają charakter informacyjny); zasady ochrony wartości kulturowych oraz ogólne kształtowania architektury i krajobrazu; zasady ochrony środowiska; zasady obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury. Dugi rodzaj treści dokumentu planu to zalecenia planistyczne, które nie są ustaleniami planu w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ich ewentualne nieprzestrzeganie nie stoi w sprzeczności z uchwałą o przyjęciu planu.

Dla terenu oznaczonego symbolem IX GM Plan dopuszcza funkcję mieszkaniową z funkcją gospodarczą.

Należy zatem zwrócić uwagę, że samo zaliczenie danej działki gruntu do terenu elementarnego IX GM nie określa zakazów bądź nakazów, obowiązujących na terenie danej nieruchomości. Dopiero wyraźny zakaz pewnej funkcji prowadziłby do wniosku, że obiekt budowlany pełniący daną funkcję narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiego zakazu ustalenia Planu nie zawierają. Nadto należy zwrócić uwagę, że w okresie uchwalenia Planu, obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (jt. Dz. U. 49/94/196, zm. 27/94/96, 141/95/692, 90/95/446), która w art. 68 ust. 5 nakazywała by rozwiązania projektowe inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska podlegały ocenie rzeczoznawcy wskazanego przez właściwy organ w zakresie oddziaływania tych inwestycji oraz uzgodnieniu z tym organem, wyrażonym w formie decyzji. Taką inwestycją nie mogła być zmiana funkcji istniejącego biurowca, a jedynie ewentualna inwestycja Zakładów Mięsnych.

W orzecznictwie i w doktrynie utrwalił się pogląd, że dla ustalenia granic wolności gospodarczej konieczne jest łączne odczytywanie art. 20 i art. 22 Konstytucji, przy czym art. 22 Konstytucji określa wyłącznie kwestię dopuszczalności ograniczania tej wolności ( wyrok TK z: 29.4.2003- SK 24/02- OTK 4/03/33 s. 459-460; 10.4.2001- U 7/00- OTK 3/01/56 s. 379; 10.X.2001- K 28/01- OTK 7/01/212 s. 1042- akceptowane przez L. Garlickiego w: "Konstytucja RP- komentarz" Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 5 do art. 22). Zgodnie z wolą ustrojodawcy, ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Już pod rządem art. 6 Konstytucji z 1952 r. (w brzmieniu noweli z 29.12.1989 r.) utrwalił się pogląd, że ograniczenia swobody gospodarowania, wprowadzone aktem podustawowym, bez odpowiedniego upoważnienia ustawy, są z nim sprzeczne per se (orzeczenie TK z 9.4.1991- U 9/90- OTK 1991 poz. 9 s. 146). Art. 6 wyznaczał też materialne granice dla ograniczania wolności działalności gospodarczej; ograniczenie musi znajdować uzasadnienie w racjonalnych względach, tak by rachunek aksjologiczny przeważył na korzyść ograniczenia (orzeczenie TK z: 17.12.1991- U 2/91- OTK 1991 poz. 10 s. 160; 20.8.1992- K 4/92- OTK 1992 cz. II poz. 22 s. 23).

Wolność działalności gospodarczej stanowi nie tylko jedną z zasad ustroju gospodarczego RP, lecz stanowi nadto podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą. Wolność działalności gospodarczej stanowi wartość, której realizacja i poszanowanie jest obowiązkiem nie tylko władzy ustawodawczej i sądowej, lecz także organów administracji publicznej. Z art. 22 Konstytucji wyprowadza się obowiązek władz publicznych, wykraczający poza tradycyjny zakres relacji "władza a jednostka" (L. Garlicki- op. cit. s. 6,7 i przywołane przez Komentatora orzeczenia TK).

Art. 22 Konstytucji dopuszcza możliwość ograniczenia wolności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Formuła użyta w art. 22 jest niemal identyczna z formułą użytą w art. 31 ust. 3, a całkowicie identyczna z formułą użytą w art. 64 ust. 3. Znaczenie prawne i skutki tych unormowań w znacznej mierze mogą się pokrywać (wyrok TK z 10.4.2001- U 7/00- OTK 3/01/56 s. 380); patrząc pod kątem materialnych przesłanek ograniczeń, zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest szerszy od zakresu dopuszczalnych ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 (wyrok TK z: 29.4.2003 SK 24/02- OTK-A 4/03/33; 7.6.2005 K 23/04- OTK-A 6/05/62). W odniesieniu do wolności działalności gospodarczej przyjmuje się, że ustawa może zawierać upoważnienie do regulacji w aktach wykonawczych, przy czym konieczne jest, by ustawa zawierała wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak by już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zakres tego ograniczenia (wyrok TK z: 19.5.1998 U 5/97- OTK 4/98/46 s. 251; 12.1.1999 P 2/98 OTK 1/99/2 s. 17; 12.1.2000 P 11/98- OTK 1/00/3 s. 42; 22.5.2002 K 6/02 OTK-A 3/02/s. 441; 10.4.2001 U 7/00 OTK 3/01/56 s. 380; 7. 6.2005 K 23/04- OTK-A 6/05/62; 17.1.2006 U 6/04 OTK-A 1/06/3 pkt III ppkt 3). Zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 10.4.2001- U 7/00- OTK 3/01/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego- op. cit. s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego- zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji ( L. Garlicki- op. cit. s. 14).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony na podstawie art. 26 uzp, zastępuje na danym obszarze państwowy porządek planistyczny, określony ustawami o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawami szczególnymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera ustalenia, które ustalają, w ramach władztwa planistycznego gminy wymogi wynikające z ustaw, wpływający na sposób korzystania z nieruchomości przez właścicieli bądź użytkowników wieczystych. Ustalenia te muszą się mieścić w granicach regulacji, wynikających ze szczególnych ustaw, wpływających na zagospodarowanie przestrzenne (art. 20, 22, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji). Wojewoda w decyzji z [...] grudnia 2009 r. trafnie uznał, że prawidłowa wykładnia § 2 ust. 9 Planu nie stanowiła przeszkody do udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku hotelowo – usługowego, zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. W szczególności brak było podstaw do nałożenia na Wnioskodawczynię obowiązku dostarczenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie Prawa ochrony środowiska bądź ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Obowiązek dostarczenia oceny oddziaływania na środowisko spoczywa na inwestorze, który planuje przedsięwzięcie, z którego realizacją i funkcjonowaniem wiąże taką powinność (np. gdyby Skarżąca planowała przedsięwzięcie, z którego realizacją ustawodawca wiąże taki obowiązek). Wojewoda trafnie uznał, że na Wnioskodawczyni taki obowiązek nie spoczywał. Wbrew ocenie Skarżącej okoliczności tej – w świetle prawidłowej wykładnia § 2 ust. 9 Planu – nie miał obowiązku z urzędu badać Wojewoda. Trafnie Wojewoda przyjął, że wobec ostatecznej decyzji PINB z [...] grudnia 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie szpitala, pozostawienie funkcji hotelowej dla istniejącego już budynku, jest zgodne z ustaleniami Planu. Ocena ta znalazła nadto oparcie w piśmie Wójta z 2009 r. Wcześniejsze stanowiska zawarte w pismach z [...] listopada 2005 r. (wskazujące, że "w materiałach do będącego w opracowaniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego..... przedmiotowa działka przeznaczona jest pod przemysł" – nie miało oparcia w Planie, a jedynie odnosiło się do materiałów używanych przy opracowywaniu nowego planu) i [...] lutego 2008 r. ("lokalizacja innego przeznaczenia niż działalność gospodarcza jest mało realna" – nie miało charakteru stanowczego i wskazywało, że "...procedura ewentualnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu prowadzona będzie zgodnie z kompetencjami, przez Starostwo Powiatowe"), oceny tej nie podważa.

Skarżąca nie trafnie powołujecie na zmianę przeznaczenia terenu w Studium (które nie jest aktem prawa miejscowego) i w nowym planie miejscowym uchwalonym 16 lipca 2009 r. Skoro okolicznością bezsporną jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nowy plan nie wszedł w życie, to nie mógł stanowić normatywnej podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku hotelowo – usługowego. Brak było w tej dacie wątpliwości co do kształtu prawa miejscowego i podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie.

Z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Skarżąca błędnie wywodzi, że ów obiekt "ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z praw własności nieruchomości sąsiedniej" Skarżącej. Obiekt ów w żaden sposób nie oddziaływuje na nieruchomości Skarżącej. Jeśli Skarżąca pragnęła dla przyszłego rozwoju zagwarantować sobie możliwość korzystania z obiektu na działkach nr [...] i [...] mogła nabyć ową nieruchomość na zasadach ogólnych (k.208 akt sądowych).

Nietrafnie Skarżący dopatruje się naruszenia § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI. W istocie bowiem ów obiekt budowlany już istnieje i nie ma być wybudowany, zatem nie sposób przyjąć, by uwzględnienie wniosku prowadziło do naruszenia interesu Skarżącego w sposób przezeń postrzegany. Trafnie Wojewoda wskazuje, że skoro ów budynek przeznaczony był zgodnie z ostateczną decyzją pozwolenia na użytkowanie jako szpital z częścią hotelową, to nie ma przeszkód, by pełnił funkcję usługową – mieszkalną (hotel) i gospodarczą.

Powoływane przez Skarżącą przepisy prawa ochrony środowiska i rozporządzenia w sprawie hałasu znalazłyby zastosowanie, gdyby to inwestor miał w budowanym (przebudowywanym ) przez siebie budynku prowadzić działalność, która musiałaby spełniać wymogi owych przepisów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 jak w sentencji wyroku.

mb