Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2007/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 117 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 949
law: Ustawa z dnia 21 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o systemie informacji oświatowej oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Dębickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 397/19 w sprawie ze skargi M. P. na czynność Starosty Dębickiego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od M. P. na rzecz Starosty Dębickiego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Rz 397/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - po rozpoznaniu skargi M. P. – działając na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a - stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Dębickiego z [...] maja 2019 r. nr [...], polegającej na odmowie przyznania dotacji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M. P., jako osoba prowadząca Niepubliczne Policealne Studium Zawodowe w [...], [...] kwietnia 2019 r. wniósł do Starostwa Powiatowego w Dębicy o wypłatę dotacji za kwalifikacyjne kursy zawodowe (dalej także: KKZ), przedkładając jako załącznik do wniosku zaświadczenie Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Krakowie o uzyskaniu świadectwa potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie przez słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Skarżący zawnioskował o wypłatę dotacji na:

- 49 słuchaczy KKZ w zakresie kwalifikacji R.26. Wykonanie kompozycji florystycznych,

- 21 słuchaczy KKZ w zakresie kwalifikacji Z.04. Świadczenie usług opiekuńczych osobie chorej i niesamodzielnej,

- 19 słuchaczy KKZ w zakresie kwalifikacji Z.05. Świadczenie usług opiekuńczych.

Pismem (czynnością) z [...] maja 2019 r. Starosta Dębicki zakomunikował stronie, że odmawia wypłaty dotacji na słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, które realizowane były przez Niepubliczne Policealne Studium Zawodowe w [...]. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.) prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne szkoły ponadpodstawowe prowadzące kwalifikacyjne kursy zawodowe otrzymują na każdego słuchacza kursu, który zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji, dotację z budżetu powiatu w wysokości stanowiącej sumę kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu na takiego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, który uczestniczył w kursie, oraz kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu na takiego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, który zdał ten egzamin, pod warunkiem że organ prowadzący szkołę:

1) przekaże powiatowi informację o planowanej liczbie słuchaczy kwalifikacyjnego kursu zawodowego nie później niż do dnia 30 września roku bazowego,

2) przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego; przepisy art. 33 ust. 3 i 4 stosuje się odpowiednio,

3) udokumentuje uzyskanie świadectwa potwierdzającego kwalifikację w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji przez słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie przez okręgową komisję egzaminacyjną; na wniosek organu prowadzącego szkołę okręgowa komisja egzaminacyjna wydaje niezwłocznie zaświadczenie o uzyskaniu świadectwa potwierdzającego kwalifikację w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji przez słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego.

Podkreślił, że stosownie do zapisów art. 117 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 949 ze zm.) kwalifikacyjne kursy zawodowe mogą być prowadzone przez:

1) publiczne szkoły prowadzące kształcenie zawodowe - w zakresie zawodów, w których kształcą, oraz w zakresie obszarów kształcenia, do których są przypisane te zawody,

2) niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych prowadzące kształcenie zawodowe - w zakresie zawodów, w których kształcą, oraz w zakresie obszarów kształcenia, do których są przypisane te zawody,

3) publiczne i niepubliczne placówki i ośrodki, o których mowa w ust. 1 pkt 2,

4) instytucje rynku pracy, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065, ze zm.), prowadzące działalność edukacyjno-szkoleniową,

5) podmioty prowadzące działalność oświatową, o której mowa w art. 170 ust. 2.

Starosta podkreślił, że z powołanego przepisu wynika, że Niepubliczne Policealne Studium Zawodowe w [...]. może prowadzić kwalifikacyjne kursy zawodowe w zakresie zawodów, w którym kształci oraz w zakresie obszarów kształcenia, do których są przypisane te zawody. Tymczasem jak wynika z potwierdzenia zgłoszenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych prowadzonych przez Niepubliczne Policealne Studium Zawodowe w [...], były one prowadzone w okresie od 24 marca 2018 r. do 9 grudnia 2018 r. Na podstawie danych przekazanych przez Niepubliczne Policealne Studium Zawodowe w [...] do systemu informacji oświatowej (skrót: SIO) wg stanu na 31 marca 2018 r. oraz 30 września 2018 r. ustalono, że placówka nie prowadziła kształcenia w szkole policealnej w zakresie zawodów przypisanych do wskazanych kwalifikacji. Okoliczność tą potwierdzają złożone przez szkołę sprawozdania SIO:

1) zestawienie zbiorcze z 4 kwietnia 2018 - spis na 31 marca 2018 r.,

2) zestawienie zbiorcze z 3 października 2018 - spis na 30 września 2018 r.

Starosta powołał się także na stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej wyrażone w piśmie z [...] marca 2018 r., zgodnie z którym w praktyce możliwa jest sytuacja, w której szkoła policealna nie prowadzi obowiązkowych zajęć edukacyjnych wskazanych w ramowym planie nauczania, jednak prowadzi zajęcia w ramach kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Np. z powodu zbyt małej liczby kandydatów w szkole o okresie nauczania wynoszącym 1 rok nie utworzono oddziału w kolejnym roku szkolnym, ale w dalszym ciągu realizowane są zajęcia w ramach wcześniej rozpoczętych kwalifikacyjnych kursów zawodowych. W świetle powołanych wyżej przepisów, w opinii ministerstwa, do czasu zakończenia kształcenia w ramach tych kursów nie można takiej sytuacji uznać za zaprzestanie działalności w tym zakresie.

Zdaniem ministerstwa szkoła, nie powinna jednak organizować nowych kwalifikacyjnych kursów zawodowych do czasu uruchomienia kształcenia w zawodzie, tj. utworzenia oddziału szkolnego. Stosownie bowiem do postanowień art. 117 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, kwalifikacyjne kursy zawodowe mogą prowadzić szkoły prowadzące kształcenie zawodowe (niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych) w zakresie zawodów, w których kształcą oraz w zakresie obszarów kształcenia, do których są przypisane te zawody. Z brzmienia tego przepisu wynika, że szkoła policealna, która nie prowadzi kształcenia w zawodzie (tj. nie prowadzi obowiązkowych zajęć edukacyjnych wskazanych w ww. ramowym planie nauczania), nie jest uprawniona do organizowania i prowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych.

Z tych przyczyn Starosta Dębicki uznał, że nie jest zobowiązany do wypłaty dotacji na słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, którzy zdali egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji w okresie działalności szkoły policealnej organizującej, kwalifikacyjne kursy zawodowe niezgodnie z art. 117 ust 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na czynność Starosty Dębickiego skarżący M. P. zarzucił naruszenie między innymi przepisu art. 31 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 117 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. W ocenie skarżącego ostatni ze wskazanych przepisów w żadnym przypadku nie uzależnia możliwości prowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych od faktycznego prowadzenia zajęć w systemie szkolnym, a jedyny warunek jaki musi spełniać szkoła to uprawnienia do kształcenia w określonych zawodach. Przepis ten nie przewiduje konieczności faktycznego prowadzenia działalności w określonym obszarze. Ponadto skoro szkoła może prowadzić kształcenie w formie szkolnej, bo ma do tego stosowne uprawnienia, to tym bardziej może prowadzić zajęcia w ramach kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Przeciwne stanowisko prowadziłoby zdaniem skarżącego do nieuzasadnionej dyskryminacji szkół, które ze względu np. na brak frekwencji w zakresie nauczania w formie szkolnej nie mogłyby prowadzić kursów zawodowych, choć posiadałyby ku temu uprawnienia. Podniósł także, że działalność szkoły w zakresie kwalifikacyjnych kursów zawodowych nie jest działalnością akcesoryjną. Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisu art. 109 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe jest to również podstawowa forma działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły. Podkreślił, że we wcześniejszych okresach zajęcia w formie szkolnej były prowadzone. Zostały one wznowione od 2 lutego 2019 r. Odnosząc się do treści pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej, na które powołał się Starosta zarzucił, że jego treść nie wskazuje w sposób jednoznaczny na brak możliwości skutecznego ubiegania się o dofinansowanie w sytuacji braku równoległego prowadzenia zajęć w formie szkolnej i kwalifikacyjnych kursów zawodowych. W skardze sformułowano także zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Starosta Dębicki podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] maja 2019 r. wskazując, że przyjęta przez niego wykładnia przepisów jest akceptowana przez instytucje zajmując się problematyką kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Powołał się także ponownie na stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej zawarte w piśmie z [...] marca 2019 r. oraz w piśmie z 14 maja 2019 r. W tym ostatnim przedstawiono stanowisko, że szkoła nie powinna wykazywać kursów w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2018 r. Jeżeli zaś Powiat Dębicki otrzymał część oświatową subwencji ogólnej na podstawie danych, które zostały wpisane do systemu informacji oświatowej w sposób nieuprawniony, powinien wystąpić do MEN z wnioskiem o zmniejszenie subwencji z tego tytułu.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 2 lipca 2019 r. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Dodatkowo podkreślił, że treść pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z [...] marca 2019 r. nie może stanowić wiążącej wykładni przepisów w sprawie. Zauważył, że w piśmie tym wskazano jedynie, w sposób niejednoznaczny, że w zaistniałej sytuacji szkoła nie powinna prowadzić kwalifikacyjnych kursów zawodowych, co nie jest jednoznaczne z zakazem prowadzenia zajęć w takiej formie, a co za tym idzie nie pozbawia możliwości skutecznego ubiegania się o przyznanie dotacji.

Wyrokiem z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Rz 397/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Dębickiego z [...] maja 2019 r.

Wyjaśnił, że istota sporu sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii tego, czy szkoła policealna, która nie prowadzi kształcenia w zawodzie (tj. nie prowadzi obowiązkowych zajęć edukacyjnych wskazanych w ramowym planie nauczania), jest uprawniona do organizowania i prowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych, a co za tym idzie, czy może ubiegać się o przyznanie dotacji z tytułu prowadzenia tych kursów. W ocenie Sądu I instancji dokonując wykładni przepisu art. 117 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo oświatowe, należało uznać, że jego rozumienie zaprezentowanie przez Starostę Dębickiego jest nieprawidłowe. Zdaniem Sądu I instancji z treści omawianego przepisu nie można wywieść stanowiska, że szkoła policealna, która nie prowadzi faktycznie kształcenia w zawodzie w formie zajęć szkolnych nie jest uprawniona do organizowania i prowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Zdaniem Sądu I instancji przez niepubliczną szkołę o uprawnieniach szkoły publicznej prowadzącej kształcenie zawodowe należy rozumieć szkołę, która ma uprawnienia do prowadzenia tego rodzaju działalności. Zatem aby organizować i prowadzić kwalifikacyjne kursy zawodowe szkoła nie musi faktycznie prowadzić także zajęć lekcyjnych w tych zawodach. Wystarczające jest tutaj spełnienie samych wymogów formalnych do prowadzenie tego rodzaju działalności. Już bowiem spełnienie tych wymogów jest równoznaczne z uznaniem, że dany podmiot prowadzi kształcenie zawodowe - w zakresie zawodów w których kształci. O braku uprawnień do prowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych można by mówić w sytuacji, w której szkoła zaprzestaje kształcenia w danym zawodzie lub nie dokonuje naboru do danego zawodu. Z nadesłanych Sądowi I instancji akt nie wynika natomiast, żeby któraś z tych sytuacji miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Na poparcie dokonanej wykładni omawianego przepisu Sąd I instancji powołał się na stanowisko Krajowego Ośrodka Wspierania Edukacji Zawodowej i Ustawicznej przedstawionym w opracowaniu pt. "Kwalifikacyjne Kursy Zawodowe krok po kroku" (KOWEZiU Warszawa 2012 str. 8). Wskazano tam, że brak uprawnień do prowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych występuje, gdy szkoła zaprzestaje kształcenia w danym zawodzie, ponieważ wprowadzone zostały zmiany w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego wskazujące inny typ szkoły, w którym kształcenie to może być prowadzone (sytuacja taka dotyczy w roku szkolnym 2012/2013 szkół policealnych kształcących w niektórych zawodach "przeniesionych" do technikum) lub szkoła nie dokonuje naboru do danego zawodu, kwalifikacyjne kursy zawodowe mogą być prowadzone nie dłużej niż do zakończenia ("wygaszenia") kształcenia w tym zawodzie.

Sąd I instancji przywołał też treść art. 31 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Stwierdził wreszcie, że wobec spełnienia przez skarżącego warunków wskazanych w tym przepisie, brak było podstaw do odmowy wypłaty dotacji na słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, które realizowane były przez Niepubliczne Policealne Studium Zawodowe w [...]. Okoliczność ta nakazywała Sądowi I instancji stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu dotującego, zgodnie z art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ dotujący winien uwzględnić opisane wskazania oraz dokonaną przez WSA w Rzeszowie wykładnię przepisu art. 117 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe i ocenić wniosek skarżącego na podstawie art. 31 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Starosta Dębicki. Zgodnie z treścią art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej jako: p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 sierpnia 2019r., sygn. akt; I SA/Rz 397/19. Zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 117 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 949 ze zmianami) polegające na jego błędnej wykładni, skutkującej uznaniem, że szkoła niepubliczna może prowadzić podlegające dotacji kwalifikacyjne kursy zawodowe nawet w przypadku, gdy nie prowadzi kształcenia w zakresie zawodów, do których odnoszą się kwalifikowane kursy zawodowe. Podnosząc tak formułowany zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. i w tym zakresie oddalenie skargi M. P. z 22 maja 2019 r., 2) zasądzenie od M. P. na rzecz Starosty Dębickiego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje; ewentualnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik M. P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego związanego z ustanowieniem pełnomocnika. Przedstawioną argumentację rozwinął w piśmie z 19 stycznia 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w przedstawionych wyżej granicach, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie i zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 sierpnia 2019r. jest wadliwy i wynika z naruszenia przepisu prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności dokonał błędnej wykładni przepisu art. 117 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, uznając że niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych prowadzące kształcenie zawodowe - w zakresie zawodów, w których kształcą oraz w zakresie obszarów kształcenia, do których są przypisane te zawody, mogą prowadzić kwalifikacyjne kursy zawodowe bez faktycznego prowadzenia zajęć w tych zawodach. Takie zrozumienie omawianego przepisu jest niewłaściwe i nadmiernie rozszerzające, bowiem art. 117 ust. 2 pkt 2 ustawy w sposób jasny i jednoznaczny wskazuje podmioty uprawnione do prowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych.

W doktrynie i w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Trybunału Konstytucyjnego co do zasady akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (zob. m.in. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, red. M. Zirk-Sadowski, Łódź 1997, s. 69-77). Wskazać należy, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Przyjmuje się, że tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb. Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz orzeczenia Sądu Najwyższego: z 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183; z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7; z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47) wyraził pogląd, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych.

Tymczasem treść przepisu art. 117 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie w swej treści jest jasna i spójna. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do użytych zwrotów. Zwrot "w zakresie zawodów, w których kształcą" ma inny zakres znaczeniowy od zwrotu "w zakresie zawodów, do kształcenia których posiadają uprawnienia". Tymczasem wyrok Sądu I instancji w istocie zrównał oba te sformułowania. "W zakresie zawodów, w których kształcą" oznacza zaś w sposób oczywisty wymóg realnego, rzeczywistego prowadzenia kształcenia.

Niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych mogą zatem prowadzić kwalifikacyjne kursy zawodowe w zakresie zawodów, w których kształcą oraz w zakresie obszarów kształcenia, do których są przypisane te zawody.

W przypadku uznania stanowiska Sądu I instancji za poprawne, mogłoby dochodzić do sytuacji, w których szkoły motywowane byłyby do likwidowania obligatoryjnych zajęć lekcyjnych na rzecz prowadzenia jedynie kwalifikacyjnych kursów zawodowych, które nie wymagają nadmiernych środków finansowych oraz zatrudnienia większej Ilości nauczycieli. Powyższej relacji pomiędzy zajęciami szkolnymi a kursami nie zauważył Sąd I instancji, który stwierdzając, że utrata uprawnień do prowadzenia kwalifikowanych kursów zawodowych może nastąpić w sytuacji, w której szkoła zaprzestaje kształcenia w danym zawodzie lub nie dokonuje naboru do danego zawodu, równocześnie uznał, że brak kształcenia w danych zawodach nie ma znaczenia dla organizowania kwalifikacyjnych kursów zawodowych w tych zawodach.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 117 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Powtórnie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, badając legalność czynności Starosty Dębickiego z [...] maja 2019 r. polegającej na odmowie przyznania dotacji, ponownie przeanalizuje stan faktyczny i okoliczności sprawy. Następnie, dokona jego subsumpcji do właściwie rozumianych norm prawa mających zastosowanie w sprawie. W szczególności odniesie się do obu istotnych dla rozstrzygania przesłanek, a mianowicie czy występująca o dotację z tytułu prowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych szkoła skarżącego: po pierwsze uczyniła to w zakresie zawodów, w których kształci, po wtóre w zakresie obszarów kształcenia, do których są przypisane te zawody.

Konieczność takiego zakresu ponownego rozpoznania sprawy uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzeczenie reformatoryjne.

Z tych przyczyn na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Koszty postępowania należne organowi obejmują wpis od skargi kasacyjnej (100 zł zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (360 zł).