Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3131/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1201/13 w sprawie ze skarg I. W.i J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Bk 1201/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi I. W. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku rozpoznania wniosku G. i M. K. z [...] grudnia 2007 r. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz garażu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej numerem [...] w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją dnia [...] października 2013 r., w wyniku rozpatrzenia odwołań I. W. i J. A. N., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wbrew stanowisku odwołujących się, współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [...], ww. inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Z przyjętych ustaleń wynika, że na obszarze analizowanym podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na tym terenie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, na podstawie których można określić parametry dla planowanego obiektu w taki sposób, aby ład przestrzenny został na badanym gruncie zachowany. Przedmiotowa inwestycja będzie więc stanowić dobre sąsiedztwo dla zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Ustalone parametry zabudowy wynikają również z przeprowadzonej analizy i brak jest podstaw do ich zakwestionowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że brak było podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzasadnionej tym, że organ wyższego stopnia nie wypowiedział się w związku ze złożonym zażaleniem co do uzgodnienia inwestycji w zakresie melioracji wodnych. Organ wskazał, ze zażalenie w postępowaniu uzgodnieniowym przysługiwało wyłącznie inwestorowi, co potwierdził Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który postanowieniem z dnia 29 października 2012 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez stronę skarżącą. Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), organ odwoławczy wskazał, że wydana decyzja w punkcie 7.4 określiła, że właściciel gruntu (przyszły inwestor) nie może zmienić w myśl art. 29 ustawy - Prawo wodne stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych w przyszłości rozstrzygana jest jednak przez organ gminy w odrębnym trybie w oparciu o powyższy przepis. Dołączona do akt sprawy opinia biegłego dotycząca naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] może być wykorzystana w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy - Prawo wodne. W tych warunkach obawy skarżących co do zaistnienia w trakcie realizacji inwestycji zmian stanu wody na gruncie są przedwczesne, przez co nie mogą uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Oddalając skargi J. N. oraz I. W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wskazał, że wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie, przez co inwestycja polegająca na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego oraz garażu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną musiała zostać uznana za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Na kopii mapy zasadniczej prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Do analizy w obszarze analizowanym uwzględniono zabudowę o funkcji zbliżonej do wnioskowanej przez inwestorów, tj. zabudowę mieszkalną. Sąd stwierdził, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej od strony drogi gminnej - ulicy [...]. Jak wynika z mapy, szerokość tego dostępu do drogi wynosi około 4-5 m. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto przedmiotowy teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy) z uwagi na klasę bonitacyjną (IV, V, VI) gruntów objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd I instancji wskazał, że kwestia ewentualnego naruszania stosunków wodnych przez inwestora ze szkodą dla gruntów sąsiednich nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Ocena ewentualnego zalewania gruntu, istniejące cieki wodne i zbiornik wodny będą analizowane na etapie pozwolenia na budowę przy ustaleniu konkretnego posadowienia obiektów na gruncie. Nie było też podstaw do wstrzymania wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu zakończenia postępowań wszczętych przez skarżących odnośnie do oceny postanowienia Marszałka Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych. W związku z tym, że na to postanowienie nie przysługiwało skarżącym zażalenie, próba wzruszenia tego aktu w trybie nadzwyczajnym nie stanowiła prejudykatu w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bezzasadny okazał się, w ocenie Sądu I instancji, także podnoszony w uzasadnieniu skargi argument dotyczący nieprzeprowadzenia procedury wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Na tym etapie procesu inwestycyjnego, według art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie to byłoby przedwczesne.

Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania, Sąd I instancji ustalił, że A. S. zmarł około 2006 r., a więc przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem nie było podstaw do zawieszenia toczącego się przed Sądem postępowania. Co się zaś tyczy kwestii nieustalenia kręgu wszystkich stron w postępowaniu administracyjnym (po zmarłym A. S.), zdaniem Sądu, ewentualny niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym może uzasadniać wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez podmiot, który tego udziału został pozbawiony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca I. W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.):

- art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż inwestycja polegająca na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego oraz garażu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w sytuacji gdy brak było podstaw do jej wydania w świetle ww. regulacji, gdyż działka nr [...] nie ma zapewnionego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, co stanowiło wadliwe zastosowanie ww. przepisów prawa, albowiem w tym stanie faktycznym owe przepisy nie mogły być zastosowane;

- § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez nieuzasadniony brak zastosowania skutkujący uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż istniejąca szerokość dostępu do drogi publicznej (dojazd o szerokości 4 m ograniczony do ok. 2 m) jest wystarczająca, podczas gdy z ww. przepisu jednoznacznie wynika, iż szerokość drogi prowadzącej do działki nie może być mniejsza niż 3 metry, zaś w przypadku ciągu pieszo-jezdniowego nie może być mniejsza niż 5 metrów, co stanowiło wadliwe zastosowanie ww. przepisów prawa, albowiem w tym stanie faktycznym owe przepisy nie mogły być zastosowane;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne poprzez uznanie, iż kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z art. 29 ust. 1 cyt. ustawy zakazującym zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co stanowiło wadliwe zastosowanie ww. przepisów prawa, albowiem w tym stanie faktycznym owe przepisy mają istotne znaczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż w niniejszej sprawie doszło do kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że nie wszystkim stronom został zapewniony czynny udział w postępowaniu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo braku udziału wszystkich stron w przedmiotowym postępowaniu, co daje także podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając swe orzeczenie, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić w szczególności w odniesieniu do zagadnienia niezawieszenia z urzędu postępowania przez organy I i II instancji jako że A. S. zmarł w roku 2006, zaś przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w roku 2007, a Gmina posiadała wiedzę od początku odnośnie do śmierci tej osoby, zwłaszcza że skarżący te argumenty uwypuklili w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. na etapie sądowym. W aktach brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że K. S. jest jedynym spadkobiercą po zmarłym w roku 2006 ojcu A. S. w postaci stwierdzenia nabycia spadku lub poświadczenia notarialnego dziedziczenia, zwłaszcza że spadek może przypaść też innym osobom spoza rodziny w wyniku testamentu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w sprawie nie został spełniony warunek odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten powinien być "wystarczający dla zamierzenia budowlanego". Ustalenia Sądu I instancji dotyczące oceny spełnienia ww. warunku ograniczyły się do stwierdzenia, iż wynikająca z mapy szerokość dostępu do drogi wynosi około 4-5 m. Okoliczność ta nie może jednak przesądzać, że w sprawie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej, gdyż nie można uznać dojazdu o szerokości 4 m (ograniczonego do około 2 metrów z uwagi na przesunięcie granicy działki sąsiedniej, co wynika z kopii protokołu z wznowienia granic) za dojście i dojazd do działki budowlanej, w sytuacji gdy minimalna szerokość dojścia i dojazdu powinna wynosić 4,5 m.

Sąd I instancji pominął to, że wszelkie utwardzenie gruntu na działce nr [...], niezbędne do wybudowania na niej jakichkolwiek zabudowań czy nawet dojazdu w tradycyjnej technologii, jak i wybudowanie ogrodzenia na fundamentach czy budynku na fundamentach, skutkować będzie brakiem możliwości naturalnego odpływu wody z działki skarżących także spływającej z wyżej usytuowanej ulicy [...]. W konsekwencji woda spływająca w kierunku działki będącej własnością skarżących nie będzie miała możliwości dalszego odpływu, co skutkować będzie podtapianiem należącej do nich działki. Wskazana kwestia, wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, niezbędnym elementem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest bowiem określenie wymagań dotyczących interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ustawy). Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż możliwość zmiany stanu wody na gruncie, w efekcie niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi zakazującymi takich zmian, powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że postępowanie prowadzone zarówno przed organem I, jak i II instancji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym toczyło się bez udziału wszystkich stron. Pominięty został fakt, że w czasie trwającego postępowania zmarły osoby będące jego uczestnikami, co nie prowadziło do zawieszenia postępowania do czasu ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym A. S. W aktach sprawy znajduje się jedynie akt zgonu uczestnika postępowania, nie ma natomiast żadnych dokumentów potwierdzających, że został ustalony krąg spadkobierców. Skarżąca wskazała, że według jej wiedzy K. S. nie jest jedynym spadkobiercą, może być nim bowiem również jego siostra, której także należało zapewnić czynny udział w postępowaniu. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnosząc przedmiotową dyrektywę do działań organu odwoławczego, nie tylko nie zapewniono czynnego udziału wszystkim stronom, gdyż ich nie ustalono, lecz również samych skarżących nie poinformowano o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy G. i M. K. wnieśli o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wskazali, że planowana inwestycja, wbrew twierdzeniom skarżącej, posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej - ulicy [...]. Jest to identyczny dostęp jak w przypadku należącej do skarżącej działki (nr [...]). Zdaniem uczestników postępowania, obawy skarżącej co do zmiany stosunków wodnych wywołanych przyszłą inwestycją są przedwczesne i wyolbrzymione. Zauważyli jednocześnie, ze zmarły A. S., wbrew twierdzeniom skarżącej, nigdy nie był uczestnikiem postępowania, zmarł bowiem w 2006 r., a więc w czasie, gdy nie byli jeszcze właścicielami działki. W toczącym się postępowaniu uczestniczył syn K. S., który nigdy nie wnosił żadnych uwag.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odniesienia się w pierwszym rzędzie wymaga kwestia zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podstawowym zastrzeżeniem, które zgłosiła skarżąca wobec zaskarżonego wyroku, był zarzut niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwości prawnej zakończonego postępowania związanej z brakiem udziału w nim wszystkich stron postępowania. Skarżąca w zróżnicowany sposób określiła jednocześnie skutki powyższego uchybienia, albowiem – jej zdaniem – powinno ono prowadzić tak do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jak i możliwości jej uchylenia wskutek zaistnienia wady dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Niezależnie od tego, że stanowisko skarżącej obarczone jest oczywistą wadliwością, albowiem niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych nie pozwala w zaistnieniu przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upatrywać wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa procesowego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującego stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, to podstawowym zagadnieniem było w sprawie to, czy zarzuty nakierowane na wykazanie braku udziału w zakończonym postępowaniu wszystkich stron mogła zgłosić wnosząca skargę kasacyjną, a więc osoba, której udział w postępowaniu został przez organ zapewniony.

Jako ugruntowany w orzecznictwie sądowym i doktrynie prawa administracyjnego procesowego należy uznać pogląd, zgodnie z którym prawami procesowymi rozporządza strona postępowania. Do jej wyłącznej oceny ustawodawca pozostawił też podjęcie obrony w sytuacji pozbawienia jej – bez własnej winy – udziału w postępowaniu. Takie stanowisko wynika z treści art. 147 k.p.a. W wyroku z dnia 21 października 2009 r. sygn. II OSK 1628/08 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że regulacja przewidziana w art. 147 k.p.a., zgodnie z którą wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, świadczy o istnieniu reguły, że takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy.

Z powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony interesu pominiętej strony, której wyłącznie subiektywne przekonanie decyduje o możliwości konwalidacji powstałego uchybienia procesowego poprzez wystąpienie z żądaniem, by zakończone ostateczną decyzją postępowanie zostało ponownie zainicjowane celem oceny, czy brak udziału pominiętej strony i uwzględnienia jej wniosków procesowych miał wpływ na wynik sprawy. Powyższe zdecydowało o tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolity uznany został pogląd, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy określonego podmiotu jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić, o ile w toku postępowania wystąpi z nim strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1781/08; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. II OSK 277/10; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 990/10; wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r. sygn. II OSK 9/12; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1475/12; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1743/14, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1275/13; wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r. sygn. II OSK 1955/13).

Wobec tego, że podstawa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie dotyczyła skarżącej, ale następców prawnych zmarłego A. S., uwzględnienie skargi kasacyjnej z tego powodu wskutek odwołania się do wymienionych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa procesowego nie było możliwe.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. wiązany z brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ów "brak wszechstronności" wyjaśnienia sprawy skarżąca powiązała z pominięciem okoliczności wydania decyzji przed zakończeniem innych postępowań, niepoinformowaniem skarżących o ustaleniach poczynionych w przedmiocie ochrony gruntów rolnych, jak też z lakonicznym odniesieniem się do pozostałych zgłoszonych zarzutów. Na niezasadność powyższych zastrzeżeń względem zaskarżonej decyzji wskazał już Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko w całości podtrzymuje.

Nie da się w sposób uzasadniony do niniejszej sprawy odnieść stanowiska zajętego w przywołanej przez skarżącą uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPS 8/98, ONSA 1999/1/7. Teza powyższej uchwały uznająca, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. nie straciła obecnie swojej aktualności, niemniej pozostaje ona nieadekwatna do sprawy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r.

Jeżeli bowiem w myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przepisu, który należy uznawać za przepis o charakterze legi speciali względem art. 106 § 5 k.p.a. - zażalenie na postanowienie uzgadniające przysługuje wyłącznie inwestorowi, a w sprawie, co niesporne, inwestor tego rodzaju środka odwoławczego nie składał w stosunku do postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r., to ustalenie warunków zabudowy przed stwierdzeniem przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej niedopuszczalności zażalenia skarżącej (postanowienie z dnia 29 października 2012 r.) nie czyniło decyzji podjętej przez Wójta Gminy [...] wadliwie wydaną, albowiem naruszającą przepisy dotyczące uzgodnienia.

Należy mieć na uwadze, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia stanowi podstawę do uznania, że w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie zażaleniowe, albowiem środek, który miał takie postępowanie zainicjować obarczony był określonego rodzaju wadą, która czyniła go środkiem prawnie nieskutecznym. Powyższe przedkłada się na ustalenie ostateczności postanowienia, względem którego takie nieskuteczne zażalenie zostało wniesione. Staje się ono ostateczne w dacie upływu terminu do wniesienia od niego zażalenia przed podmiot do tego uprawniony, co powoduje, że w kontrolowanej sprawie w dacie ustalenia warunków zabudowy ([...] września 2012 r.) decyzja Wójta Gminy [...] została wydana w oparciu o uzgodnienie dokonane przez Marszałka Województwa Podlaskiego (postanowienie z dnia 4 lipca 2012 r.) mające cechy ostatecznego rozstrzygnięcia procesowego.

Podobną ocenę odnieść należało do postanowienia Starosty Powiatu [...] uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Na to postanowienie skarżącej nie służyło zażalenie, mogła się ona natomiast z rozstrzygnięciem w tym postanowieniu zawartym zapoznać w związku z tym, że zostało ono włączone do akt sprawy. Organ prowadzący postępowanie zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2012 r. (znak: [...]) poinformował skarżącą, że może ona w tym przedmiocie uzyskać niezbędne wyjaśnienia i ma możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym przedstawić swoje uwagi odnośnie do powyższego uzgodnienia.

Co do pozostałych zarzutów nie sposób stwierdzić, by ich rozważenie przez organ prowadzący postępowanie było niepełne, a przyjęte przez organ w tym zakresie w decyzji ustalenia obarczone określonym stopniem lakoniczności. Ma bowiem rację Sąd I instancji w zakresie, w jakim stwierdził, że niewystarczające – zdaniem strony skarżącej - określenie przez organ wpływu jaki może wywrzeć planowana inwestycja na działkę stanowiącą jej własność nie było wynikiem uchybień dotyczących przeprowadzonego postępowania dowodowego, ale wynikało z granic przedmiotowych sprawy ustalenia warunków zabudowy.

Ta ostatnia kwestia dotycząca granic przedmiotowych sprawy powinna zostać szczególnie podkreślona, gdyż wpływa równocześnie na ocenę podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Warunki, których spełnienie jest wymagane dla ustalenia warunków zabudowy określa art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organu potwierdzającego spełnienie przez inwestora powyższych wymogów należy uznać za poprawne. Naczelny Sąd Administracyjny to zapatrywanie w całości podtrzymuje. Nie można bowiem przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, zakładającej konieczność stwierdzenia zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi rozumieć w sposób przedstawiony przez skarżącą. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie prowadzi do naruszenia stosunków wodnych. Taki ogólny zakaz wynika z ograniczeń wprowadzonych przepisami ustawy – Prawo wodne i jest on obowiązujący dla inwestora. Został on zresztą wprowadzony do treści decyzji, która w odniesieniu do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazuje, że na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne inwestor (właściciel gruntu) nie może zmienić stanu wodny na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Skuteczność prawna powyższego zakazu na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma jednak na tym etapie wyłącznie charakter dyrektywalny, wobec czego skonkretyzowanie uprawnień właściciela gruntów sąsiednich i odpowiadających im obowiązków inwestora, które podstawę prawną czerpią w art. 29 ustawy – Prawo wodne, może nastąpić dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji, tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 76/13; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14).

Podobnie należy ocenić akcentowaną przez skarżącą kwestię niespełnienia przez inwestora warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że bezpośredni dostęp do drogi publicznej działka ma zapewniony poprzez drogę gminną - ulicę [...]. Podnoszony względem tego stanowiska Sądu zarzut, że zapewniony dojazd nie ma charakteru "odpowiedniego", albowiem nie spełnia wymogu określonego w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest nietrafny. Kwestia szerokości dojazdu nie podlega badaniu na etapie wydania decyzji ustalającej warunku zabudowy, odwołanie się do przepisów technicznych określających minimalne parametry dojazdu do działki może być bowiem badane dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1801/11).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.