Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2884/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Tadeusz Nowak (spr.) WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działki położonej we wsi [...] parcela nr [...] o powierzchni [...] nr, stanowiącej własność I. F., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] nr [...].

W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek został złożony przez podmiot nielegitymowany, albowiem Skarbowi Państwa nie przysługuje przymiot strony, niezbędny do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...], stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działki położonej we wsi [...] parcela nr [...] o powierzchni [...] nr, stanowiącej własność I. F.

Minister stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, iż Skarb Państwa nie był właścicielem terenu obejmującego wywłaszczoną nieruchomość w dacie wydania decyzji nadzorczej, tj. w dniu [...]. Z treści pisma Miejskiego Ośrodka Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] nr [...] oraz załączonych do niego dokumentów geodezyjnych wynika bowiem, iż dawna parcela nr [...] z mapy nr ewid. [...] stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jedn. ewid. [...] stanowiącej własność spółki D. P. (P.) Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla ww. nieruchomości, potwierdza, iż prawo własności tej nieruchomości przysługuje ww. podmiotowi, a nie Skarbowi Państwa.

Po rozpatrzeniu wniosku, Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] Minister utrzymał w mocy postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...].

Minister, podtrzymując swoje stanowisko wskazał, iż uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przysługuje wyłącznie podmiotowi mającemu interes prawny we wznowieniu postępowania - czyli stronie postępowania. Zauważył, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (lub jej następcy prawni), a także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie stroną takiego postępowania powinien być aktualny właściciel przejętej na własność Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia nieruchomości oraz jej użytkownik wieczysty. Tym podmiotom przysługuję uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wskazał, iż Skarb Państwa występuję w tym postępowaniu jako strona jedynie w przypadku gdy jego interes prawny wynika z tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości. W chwili skutecznego zbycia nieruchomości Skarb Państwa traci przymiot strony postępowania nadzorczego. Kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa powstała w wyniku wydania decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego z naruszeniem prawa, nie może stanowić podstawy do uznania tego podmiotu za stronę postępowania nadzorczego. Odpowiedzialność Skarbu Państwa wynika z faktu wydania wadliwej decyzji oraz następstwa po organie wydającym decyzję, który ponosi ryzyko za jej wydanie. To ryzyko nie może być jednak argumentem za przyznaniem takiemu organowi reprezentującemu Skarb Państwa przymiotu strony.

Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie oczywisty i nie budzący wątpliwości organu jest brak przymiotu strony wnioskodawcy, bowiem Skarb Państwa nie był właścicielem terenu obejmującego wywłaszczoną nieruchomość w dniu [...] - czyli w dacie wydania decyzji nadzorczej.

Z analizy treści pisma Miejskiego Ośrodka Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] nr [...] oraz załączonego do niego wypisu z rejestru gruntów wynika, iż wywłaszczona parcela nr [...] z mapy nr ewid. [...] stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jedn. Ewid. [...] stanowiącej własność D. P.(P.) Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Z zawartej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości elektronicznej treść księgi wieczystej o nr [...] prowadzonej dla w/w nieruchomości wynika, iż prawo własności tej nieruchomości przysługuję również D. P. (P.) Spółka z o.o. z siedzibą w [...] nie zaś Skarbowi Państwa. W dziale III w/w księgi wieczystej brak jest ostrzeżeń obowiązuje więc domniemanie zgodności wpisu właściciela z rzeczywistym stanem prawnym wynikające z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.l361r. z późn. zm.).

W skardze skierowanej do Sądu Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego - art. 28 kpa poprzez wyrażenie błędnego poglądu, iż podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wywłaszczeniowej.

II. przepisów postępowania administracyjnego, która miała istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a to:

1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa i 144 kpa - poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy w ramach ponownego rozpoznania sprawy błędnego postanowienia;

2. art. 138 § 1 pkt 2 kpa z art. 127 § 3 kpa i 144 kpa - poprzez ich nie zastosowanie i nie wydanie postanowienia uchylającego pierwotnego postanowienia i orzekającego o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tegoż organu z dnia [...] znak: [...],

3. art. 149 § 2 kpa - poprzez ocenę podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania;

4. art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie ma statusu strony, a zatem nie mógł domagać się wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy ustalenie czy podmiot powołujący się na tę podstawę ma istotnie przymiot strony może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania;

5. art. 7 kpa i 8 kpa poprzez ich niezastosowanie i dopuszczenie do wydania wadliwego rozstrzygnięcia i wadliwego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do tego, że organy administracji publicznej nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania do władz.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] znak: [...].

W odpowiedzi na skargę Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...], który utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działki położonej we wsi [...], parcela nr [...] o powierzchni [...] nr, stanowiącej własność I. F.

Podmiotem żądającym wznowienia postępowania był Prezydent Miasta [...], reprezentujący Skarb Państwa, który złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją podnosząc, iż został pominięty przez organ w prowadzonym postępowaniu pomimo, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na rzecz Skarbu Państwa. Wnioskodawca wskazał jako podstawę prawną wznowienia art. 145 §1 pkt 4 Kpa.

W skardze, Prezydent Miasta [...] wskazując na orzecznictwo sądów oraz podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, jak i poglądami doktryny tego rodzaju postanowienie może być wydane wyłącznie w razie niedopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia po upływie ustawowego terminu określonego w art. 148 § 2 kpa, regulującego sytuację żądania wznowienia opartą na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego. Zdaniem Prezydenta Miasta [...] w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa (wyrok NSA z dnia 01.02.2008r., sygn. akt II OSK 1981/06, publ. LEX nr 510752). W przypadku gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 kpa nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11.09.2008r., sygn. akt II SA/Gd 339/08, publ. LEX nr 526510).

W ocenie skarżącego, mając na uwadze obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych organ na etapie wnoszenia wniosku o wznowienie postępowania a zatem w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego oprócz badania, czy wniosek o wznowienie opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy został zachowany termin do jego złożenia, co do zasady bada również czy wniosek pochodzi od strony postępowania, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawa wznowienia oparta została właśnie na art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Weryfikacja stwierdzenia wnoszącego żądania - przymiotu strony - podlegać będzie w kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (por. też wyrok NSA z dnia 30.01.2008r., II OSK 1949/2006, z dnia 28.05.2008r., II GSK 149/2008 i 24.02.2009r., II OSK 233/2008). Reasumując, gdy podanie o wznowienie postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane w oparciu o art. 149 § 3 kpa nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną (wyrok WSA z dnia 04.11.20101-., II SA/Ol 823/2010, LEXPolonica nr 2486323).

Złożonej skardze i zawartej w niej argumentacji nie można odmówić słuszności.

W niniejszej sprawie organ stwierdził, że zaistniała przyczyna odmowy wznowienia ponieważ żądanie wznowienia postępowania złoży jednostka niebędąca stroną w sprawie. Organ ustalił na podstawie danych Miejskiego Ośrodka Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] oraz elektronicznej treści księgi wieczystej o nr [...] zawartej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, że Skarb Państwa nie był właścicielem terenu obejmującego wywłaszczoną nieruchomość w dniu [...] - czyli w dacie wydania decyzji nadzorczej.

W związku z tym stwierdzić należy, że organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania w pierwszej, wstępnej fazie postępowania. Jest to jedna (obok powołania się na ustawową przesłankę wznowienia i zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie) z formalnych przesłanek wznowienia, które organ winien badać na wstępnym etapie postępowania, a ich negatywna ocena skutkować powinna odmową wznowienia postępowania. Ta procedura jest jednak ograniczona w sytuacji kiedy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania jako podstawę wskazuje 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nie brał udziału bez własnej winy pomimo, że status strony mu przysługiwał. W takiej sytuacji organ administracji przymiot strony podmiotu składającego podanie powinien badać jako przyczynę wznowienia już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, ponieważ odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych.

Zgodnie z art. 145 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli zachodzą przesłanki określone w § 1 tego artykułu. Zatem we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie bowiem, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęcia postępowania wznowieniowego. Tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji.

Do badania statusu prawnego wnioskodawców musi więc dojść już na etapie wznowionego postępowania. Wskazuje na to ostatnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. I OSK 246/11 stwierdziło, że "Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego wnioskodawcy) zajdzie jedynie w tym przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na interes prawny. W sytuacji natomiast, kiedy będzie zachodziła potrzeba ustalania, czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, tego rodzaju ustalenia mogą być przez organ czynione, ale dopiero po wznowieniu postępowania."

W następnym wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. II OSK 191/12 NSA postawiło tezę, że "wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęcia postępowania wznowieniowego."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji jako wadliwe, naruszające normę art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. podlegać muszą uchyleniu.

Zauważyć trzeba, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia mogło nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych a przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny.( wyrok NSA z 7 maja 2013 r. IOSK 2185/11 )

Z tych wszystkich względów, , Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.