Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1771/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst oraz postanowienie PMK
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. na decyzję Wojewody z dnia 15 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lipca 2012 r., znak:[...] .


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] ,08.2012 r. na podstawie art. 28, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 ze zmianami) po rozpatrzeniu wniosku: A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr [...] (część działki) i [...] przy granicy z działkami nr [...] i [...] Obr [...] wraz z zagospodarowaniem terenu, komunikacją wewnętrzną, instalacjami wewnętrznymi (wod.-kań., gazową, elektryczną, wewnętrzną linią zasilającą) na działce nr [...] i [...] (część działki) obr. [...] w K. oraz zjazdem na działkach nr [...] i [...] K",

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 01.06.2012 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...].07.2012 r. nałożony został na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do 21 dni od dnia otrzymania postanowienia, informując jednocześnie, że po upływie wskazanego w postanowieniu terminu zostanie wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na to postanowienie wnioskodawca, pismem złożonym dnia 20.07.2012 r. przedłożył uzupełnienia i wyjaśnienia, w tym skorygowany projekt budowlany.

W ocenie organu przedłożone wyjaśnienia i uzupełnienia są niewystarczające, tym samym nie wypełniają one obowiązków nałożonych na inwestora ww. postanowieniem. Termin wyznaczony na usunięcie nieprawidłowości upłynął z dniem 26.07.2012 r.

Organ wskazał, że w pkt 1 postanowienia zażądano doprowadzenia projektu budowlanego inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 8.09.2004 r. Zgodnie z § 17 ust.1-3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa inwestycja położona jest w terenie zabudowy mieszkalnej wzdłuż ul. [...] oznaczonym MN4, którego podstawowym przeznaczeniem jest lokalizacja budynków mieszkalnych, gdzie jako użytkowanie towarzyszące przyjęte zostały usługi wbudowane w budynki mieszkalne. Warunki zagospodarowania wszystkich terenów MN 4, w tym terenu MN 4.3 (w którym konkretnie położona jest przedmiotowa inwestycja) ustalone zostały w § 17 ust.4 tego planu i dotyczą np.: konieczności zgodności lokalizacji nowych budynków z wyznaczoną w planie nieprzekraczalną linią zabudowy, tam gdzie ona została na rysunku planu wyznaczona, kształtowania dachów budynków jako dwu i wielospadowych o kącie nachylenia połaci 35°-45° z doświetleniem za pomocą lukarn bądź okien połaciowych oraz nie naruszania ustaleń zawartych w rozdziałach l i II, a szczególności § 1 ust.3 pkt 3 i § 2 ust.2 pkt 3 i ust. 4 pkt 2 oraz § 7 przy wszystkich podejmowanych przedsięwzięciach. Dla terenów MN 4.3, w § 17 ust.8 ww. planu, ustalone zostały dodatkowe warunki tj.: dopuszczona została lokalizacja nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jedynie w układzie wolnostojącym, zaś w przypadku braku możliwości technicznych dopuszczone zostało usytuowanie nowych budynków mieszkalnych bezpośrednio przylegających do ścian szczytowych budynków istniejących na działkach sąsiednich, wskazano, że lokalizacja nowych budynków mieszkalnych nie może powodować zwiększania wskaźnika intensywności zabudowy 0,4, a wysokość względna nowo realizowanej zabudowy nie może przekraczać 11,0 m.

Organ uznał, że budowa nowego budynku bezpośrednio, przy granicy, przy której brak ściany szczytowej budynku sąsiedniego, nie spełnia warunku bezpośredniego przylegania, tym samym taka lokalizacja nie jest zgodna z ww. miejscowym planem w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie przedłożony projekt budowlany zarówno przed zmianą, jak i po zmianie zawiera rozwiązania polegające na budowie przedmiotowego budynku w granicy z działką nr [...] na odcinkach przekraczających bezpośrednie przyleganie do ścian szczytowych budynku sąsiedniego. Zdaniem organu, bezpośrednie przyleganie to zakres wyznaczony wprost przez gabaryty ściany szczytowej istniejącego budynku sąsiedniego, stąd nie przyjął wyjaśnień inwestora wg którego określenie "bezpośrednie przyleganie do ścian szczytowych" nie odnosi się ani do powierzchni ściany ani jego obrysu, a jedynie do sytuowania projektowanego obiektu przy obiekcie istniejącym. Ponadto projekt budowlany nie zawiera wykazania braku możliwości technicznych usytuowania budynku jako wolnostojącego.

Organ zakwestionował również wyjaśnienia w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. Wskazał, że definicja i sposób liczenia ww. wskaźnika zawarte zostały w § 3 pkt.3 ww. planu; wskaźnik należy obliczać jako sumę powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych (mieszkalnych i usług) liczoną w zewnętrznym obrysie murów do całkowitej powierzchni terenu działki ewidencyjnej znajdującej się w granicach terenu, objętego obowiązkiem określenia tego wskaźnika. W omawianym planie miejscowym brak zdefiniowania pojęcia kondygnacji naziemnych mieszkalnych. Organ odwołał się w związku z tym do definicji kondygnacji naziemnej, mieszkania i pomieszczenia pomocniczego zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04. 2002 r. o warunkach jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie i stwierdził, że w świetle ich brzmienia brak jest możliwości uznania twierdzenia wnioskodawcy, że nie jest kondygnacją mieszkalną znajdująca się w obrębie budynku mieszkalnego jednorodzinnego pierwsza kondygnacja nadziemna (oznaczona w projekcie jako piwnica) zawierająca zgodnie z ww. definicją pomieszczenia pomocnicze, które wraz z pomieszczeniami mieszkalnymi stanowią mieszkanie. Powyższe potwierdza także, zawarta w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego definicja lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu, kondygnacją mieszkalną jest także przedstawiona w projekcie budowlanym kondygnacja nad parterem (zawierająca wydzielone przegrodami budowlanymi pomieszczenia) opisana w projekcie jako antresola, której definicja również została zamieszczona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04. 2002 r. Ponadto nie została wyjaśniona kwestia funkcji poddasza i tego czy stanowi ono kolejną kondygnację. Z załączonych do projektu budowlanego rysunków nie wynika, że jest to poddasze nieużytkowe. Nie można więc uznać, że kondygnacje nadziemne zostały w projekcie prawidłowo wykazane i uwzględnione do wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, tym samym nie można potwierdzić, że ww. parametr wykorzystania terenu wyliczony w projekcie na poziomie 0,23 jest prawidłowy.

Zarzucono również, że wnioskodawca nie odniósł się do kwestii, iż faktyczna zabudowa zaprojektowana została tylko na działce ewidencyjnej nr [...] obr. jw., a wnioskiem w przedmiotowej sprawie objęte zostały dwie działki ewidencyjne nr [...] (której .inwestor jest właścicielem) i [...] (część) (którą inwestor dysponuje na zasadzie stosunku zobowiązaniowego), których sumę powierzchni przyjęto w projekcie jako podstawę do wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy. Organ wskazał również, że w zakresie zachowania warunku określonego w § 17 ust.8 ww. planu w części dotyczącej wysokości względnej, którą należy liczyć od poziomu gruntu w jego najniższym punkcie do kalenicy budynku bądź do najwyższego jego punku, wnioskodawca przedłożył projekt zawierający zmiany w tym zakresie. Zmiany te polegały na obniżeniu kalenicy południowej tylnej części budynku poprzez jeszcze większe zagłębienie tej części budynku w powierzchnię terenu .nachyloną pomiędzy dwoma różnymi poziomami (skarpę), co z kolei narusza § 7 ust. 1 pkt 4 ww. planu, według którego w granicach całego terenu objętego planem obowiązuje zakaz naruszania istniejących skarp terenowych i murów oporowych.

W przedmiocie dochowania warunków miejscowego planu dotyczących linii zabudowy wnioskodawca wyjaśnił, że projektowany obiekt usytuowany został z uwzględnieniem istniejącej linii zabudowy, wyznaczonej przez budynki na sąsiednich działkach nr [...] i [...] W związku z tym organ odwołał się do brzemienia § 17 ust.4 pkt.2 i § 2 ust. 2 pkt3 lit.b mpzp i wskazał, że na działce [...] na której lokalizowany jest obiekt nie została wyznaczona w planie linia zabudowy, ani nie ma żadnych obiektów, które byłyby wyznacznikiem istniejącej linii zabudowy. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przedmiotowym terenie brak jest ograniczeń wynikających z planu w zakresie sytuowania obiektu, a przy lokalizacji należy uwzględnić wymogi przepisów odrębnych. Przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana w sposób polegający na usytuowaniu budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej - ul.[...] w odległości mniejszej niż minimalna wymagana tj. 8m. Inwestor przedłożył projekt budowlany uzupełniony o zgodę zarządcy drogi na wyżej opisane zbliżenie przedmiotowego obiektu budowlanego do zewnętrznej krawędzi jezdni, co jest dopuszczone ww. przepisami odrębnymi i wypełnia pkt.4 postanowienia organu z dnia 02.07.2012 r.

Organ nie zaakceptował natomiast wyjaśnień inwestora w zakresie, kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami ww. planu odnośnie geometrii dachu i jego kąta nachylenia. Wskazał, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania w zakresie doświetlenia dachu nie stanowią lukarn (okien wystających pionowo z płaszczyzny dachu). W projekcie zaprojektowane zostało natomiast przekrycie płaskie części budynku (co dotyczy elewacji frontowej, jaki i tych części budynku, które stanowią według projektu loggie), a taka forma przekrycia nie została dopuszczona w miejscowym planie, tym samym takie rozwiązania naruszają § 17 ust.4 pkt 3 ustaleń planu.

W pkt. 1 lit.b postanowienia z dnia 02.07.2012 r. nałożono na inwestora obowiązek wykazania spełnienia ustaleń w zakresie ww. § 17 ust.4 pkt 4, według którego wszystkie podejmowane przedsięwzięcia nie mogą naruszać ustaleń zawartych w rozdziałach l i II, a szczególności § l ust.3 pkt 3 i § 2 ust.2 pkt 3 i ust.4 pkt 2 oraz § 7. Ustalenia te dotyczą m.in.: uwzględnienia w zagospodarowaniu działek zieleni komponowanej wzdłuż ogrodzeń od strony ulicy; graficznego przedstawienia zasad wkomponowania projektów wszystkich obiektów w pierzeje na odcinku, co najmniej 100 m (w szczególności: gabaryty, rytmika podziałów, materiały wykończeniowe, rodzaje nawierzchni, rodzaj zieleni, sposób oświetlenia, ogrodzenia, itp.); zastosowania się do obowiązującego w granicach całego terenu objętego planem zakazu likwidacji i naruszania istniejącego drzewostanu (z wyjątkiem wycinania pojedynczych drzew ze względów bezpieczeństwa i zabiegów pielęgnacyjnych), przedstawienia na etapie opracowania projektu zasad wkomponowania w otoczenie wszystkich zamierzeń inwestycyjnych w granicach objętych planem (przy czym zakres przestrzenny koncepcji zagospodarowania obejmować winien, co najmniej tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji, a zakres przedmiotowy wymaga opracowania i przedstawienia: powiązań funkcjonalnych projektowanej inwestycji z otaczającymi terenami i zabudowy, powiązań widokowych, sposobu zachowania istniejącej zieleni oraz układu zieleni projektowanej, zasad obsługi komunikacyjnej oraz powiązania z systemem komunikacji, obsługi oraz powiązania z systemem infrastruktury technicznej).

W ocenie organu trudno uznać, że przedstawiona na elewacji północnej wisząca zieleń na nieznacznych odcinkach jest elementem zagospodarowania działki i stanowi od strony ulicy zieleń komponowaną, o której mowa w planie. Graficzne przedstawienie zasad wkomponowania projektów wszystkich obiektów w pierzeje na odcinku, co najmniej 100 m organ zostało dołączone do projektu. Nie wyjaśniono natomiast, w jakim celu usunięto istniejący drzewostan na terenie objętym wnioskiem i nie przedłożono dowodów wykazujących ten fakt. Ustaleń planu nie narusza usunięcie drzew jedynie w ramach przewidzianego wyjątku tj. usunięcie pojedynczych drzew ze względów bezpieczeństwa i zabiegów pielęgnacyjnych. Zatem należy przyjąć, że jeżeli usunięcie drzew nastąpiło w celu zrealizowania przedmiotowej inwestycji (a nie w ramach przewidzianego wyjątku jw.) przedmiotowe zamierzenie narusza w istocie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedłożony projekt budowlany po uzupełnieniach, zdaniem organu, nadal nie jest kompletny i jednoznaczny. Projekt zagospodarowania terenu w części opisowej nie zawiera prawidłowego zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej (dotyczy np. sumy projektowanych elementów zagospodarowania niepokrywającej się z powierzchnią terenu inwestycji, braku prawidłowego zestawienia kondygnacji nadziemnych, w tym mieszkalnych, braku zestawienia powierzchni uwzględnionych do wyliczenia wskaźnika zabudowy). Natomiast projekt zagospodarowania terenu w części rysunkowej nie zawiera ukształtowania zieleni z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji. Projekt architektoniczno-budowlany nie jest spójny w zakresie określenia wysokości projektowanego budynku (w pkt.13.1 części opisowej wysokość ta określona została na poziomie 11,96 m., co nie jest spójne z pkt. 1 tej samej części) oraz wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan. Część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego nie została uzupełniona o rysunki w liczbie dostatecznej do wyjaśnienia formy architektonicznej (dotyczy np. przekroju podłużnego od strony działki nr [...] w miejscu projektowanych doświetleń).

Ponadto projekt zawiera nadal niejednoznaczne rozwiązania w zakresie branży konstrukcyjnej, gdzie w jej części opisowej zawarto informację, że "w przypadku stwierdzenia przez geotechnika mniej korzystnych od założonych w projekcie warunków gruntowych, w szczególności wyższego od założonego poziomu wody gruntowej, należy skontaktować się z autorem opracowania w celu uzgodnienia sposobu prowadzenia dalszych prac. Prace należy prowadzić pod nadzorem uprawnionego geotechnika z odpowiednim wyprzedzeniem tak, aby zapewnić czas niezbędny o wprowadzenia, o ile zajdzie taka konieczność wprowadzenia, korekt do projektu". Organ w związku z tym podkreślił, że w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji znajdują się nieruchomości sąsiednie w granicach, z którymi lokalizowana jest ta inwestycja. W takiej sytuacji organy winny w sposób szczególny baczyć na zachowanie interesów osób trzecich. Zatem tylko jednoznaczne rozwiązania w projekcie mogą pozwolić na przyjęcie, że np. przedłożona do przedmiotowego projektu budowlanego ekspertyza stanu konstrukcji obiektów istniejących na działkach nr [...] oraz [...] (z uwzględnieniem wpływu planowanej budowy przedmiotowej inwestycji w bezpośrednim ich sąsiedztwie), zgodnie z § 204 ust.5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. dowodzi, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji nie będzie powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tych obiektów lub obniżenia ich przydatności do użytkowania.

Na koniec organ podniósł, że dołączona do projektu analiza w zakresie wykazania zgodności projektu budowlanego z § 13 i 60 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, nie jest kompletna. Brak jest oceny wpływu budynków istniejących na projektowany. Brak jest też udokumentowania danych niezbędnych do ustalenia ew. zacieniania - zgodnie z § 13 ww. rozporządzenia.

Wreszcie organ wskazał, że w trakcie postępowania strony wniosły uwagi i zastrzeżenia i w tym zakresie przytoczył wyjaśnienia wnioskodawcy zawarte w piśmie z dnia 30 lipca 2012 r.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu strona odwołująca się zamieściła polemikę ze stanowiskiem organu l instancji prezentując pogląd, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami. Wskazała, że wydanie odmownej decyzji wynikało z różnicy w interpretacji obowiązujących przepisów prawa, w tym:

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym m.in. linii zabudowy, warunku bezpośredniego przylegania, wykazania braku możliwości technicznych budowy budynku wolnostojącego, definicji kondygnacji mieszkalnej i związanego z tym sposobu liczenia wskaźnika intensywności zabudowy, naruszenia skarp, kształtu lukarn doświetlających połacie dachowe, kształtowania zieleni komponowanej wzdłuż ulicy,

- przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy. projektu budowlanego w zakresie dotyczącym wykonania zestawienia powierzchni (projektowanych elementów zagospodarowania, budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz niezbędnych do wyliczenia wskaźnika zabudowy, wymaganych rysunków (dot. przekroju podłużnego),

- przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie analizy przesłaniania i zacieniania. Strona odwołująca się zarzuciła, że na podstawie wydanej decyzji nie można jednoznacznie stwierdzić stanowiska organu w zakresie niespełnienia (lub spełnienia) któregokolwiek z punktów 1, 2, 3, 5, 6 i 7 wydanego postanowienia, a zatem sporządzone uzasadnienie jest nieczytelne.

Strona odwołująca się wskazała, że błędna jest interpretacja dotycząca bezpośredniego przylegania projektowanych budynków do ścian szczytowych budynków istniejących na działkach sąsiednich; niezgodne z prawdą zaś stwierdzenie organu, mówiące o niewykazaniu w projekcie budowlanym braku możliwości technicznych usytuowania projektowanego budynku jako wolnostojącego. Wskazała, że miejscowy plan obligatoryjnie ustala realizację nowej zabudowy zgodnie z linią zabudowy istniejącej. Uzasadnianie odmowy wydania pozwolenia na budowę w oparciu o powyższe jest więc z założenia błędne. Nie ma również podstaw prawnych do kwestionowania przyjętego w projekcie sposobu obliczania wskaźnika intensywności zabudowy. Uzasadnianie odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu niezgodności zamierzenia z § 7 ust. 1 pkt. 4 planu miejscowego jest bezzasadne, ponieważ zapis ten nie dotyczy zagłębienia projektowanego budynku względem poziomu istniejącego terenu. Nie znajduje odniesienia w obowiązujących przepisach prawa kwestionowanie przyjętego przez autora projektu budowlanego nazewnictwa poszczególnych elementów dachu, czy też zaproponowanej na elewacji północnej zieleni wiszącej jako zieleni komponowanej od strony ulicy (w myśl ustaleń planu miejscowego). Uzasadnienie decyzji w części dotyczącej: zestawienia powierzchni zagospodarowania działki budowlanej, przedłożenia dodatkowego przekroju podłużnego oraz uzupełniania analiz naturalnego oświetlenia i zacienia jest bezzasadne merytorycznie i prawnie.

Wojewoda decyzją z dnia [...].11.2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że z projektu budowlanego wynika, że kąt nachylenia głównych połaci dachów wynosi 35°-36°, zatem mieści się w przedziale wskazanym w ustaleniach m.p.z.p. W projekcie budowlanym przewidziano również doświetlenie przestrzeni poddasza lukarnami. Niemniej z projektu budowlanego wynika, że dachy lukarn mają nachylenie 1%, (<1°). W ustaleniach m.p.z.p. wskazano, że dachom nowo realizowanych budynków należy nadać kąt nachylenia połaci 35°- 45°. Skoro w ustaleniach planu miejscowego nie wskazano dodatkowych ustaleń dotyczących ukształtowania dachów lukarn, to zdaniem organu w sytuacji gdy lukarny posiadają dach, to podlega on przepisom odnoszącym się do dachów. Oznacza to, że projekt budowlany w zakresie kształtu dachu jest niezgodny z ustaleniami § 17 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego.

Organ odwoławczy wskazał również, że naruszono § 17 ust. 8 pkt 2 ustaleń m.p.z.p., wg którego lokalizacja nowych budynków mieszkalnych i modernizacja istniejącej zabudowy nie może powodować zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy 0,4. Wskaźnik intensywności zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalono na poziomie 0,23. Do obliczenia niniejszego wskaźnika nie wliczono jednak m.in. powierzchni pierwszego piętra, które w projekcie opisano jako antresola. W ocenie organu poziom ten nie jest antresolą lecz kondygnacją budynku, a zatem w całości (cała powierzchnia kondygnacji) winna być uwzględniona w obliczeniach powierzchni całkowitej budynku. Powierzchnia całkowita budynku stanowi daną do obliczenia współczynnika intensywności zabudowy. Pominięcie m.ir>. powierzchni pierwszego piętra w obliczeniach wskaźnika intensywności zabudowy ma wpływ na jego wynik. Zatem wniosek o pozwolenie na budowę pozbawiony jest właściwie obliczonego wskaźnika intensywności zabudowy.

Nadto, zdaniem organu odwoławczego, w projekcie zagospodarowania terenu projekt kondygnacji "-1" jest niespójny, ponieważ w obrębie oznaczenia gruntu rodzimego na rysunku projektu nie zaznaczono istniejącej skarpy, co do której w § 7 ust. 1 pkt 4 ustaleń m.p.z.p. ustalono zakaz naruszania. Również niespójny jest rysunek kondygnacji "O", na którym nie zaznaczono granic działki budowlanej oraz nie wyjaśniono sposobu zagospodarowania nadsypanego gruntu wzdłuż granicy z działką nr [...], a z rysunku wynika, że grunt jest nadsypany również na terenie sąsiedniej działki w stosunku do działki nr [...], na której projektowana jest inwestycja. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest to rozwiązanie niedopuszczalne.

Organ II instancji podał, że termin dopełnienia nałożonego postanowieniem organu l instancji obowiązku upływał dnia 30.07.2012 r. Wyjaśnienia i uzupełnienia treści projektu złożone w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. okazały się niewystarczające. W odniesieniu do formy dachu nie doprowadzono do jej zgodności z ustaleniami m.p.z.p., lecz wyjaśniono że wynika ona ze złożonego ukształtowania działki budowlanej. W odniesieniu do obliczenia współczynnika intensywności zabudowy ograniczono się tylko do wyjaśnienia sposobu jego obliczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że kwestie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., w odniesieniu do przyjętej w projekcie budowlanym formy dachu oraz przyjętego wskaźnika intensywności zabudowy, nie potwierdzają się. Jest to zakres projektu budowlanego wpływający na rozstrzygnięcie. W związku z czym "organ odwoławczy odstąpił od zajęcia stanowiska w odniesieniu do pozostałych zarzutów poruszonych zarówno w decyzji organu l instancji jak i w odwołaniu inwestora".

A. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody . Zdaniem strony skarżącej decyzja ta nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, została wydana bez rozpatrzenia przedmiotu odwołania, uzasadnienie decyzji, nie zawiera wskazania przyczyn formalnych lub prawnych, z powodu których organ odwoławczy odmówił wiarygodności i rozpatrywania przedmiotu wniesionego odwołania, a wskazane w uzasadnieniu decyzji fakty, stanowiące podstawę jej wydania, są niezgodne z prawdą i obowiązującymi przepisami prawa. Ponownie wskazała, że przyczyną wydania decyzji odmownej jest różnica w interpretacji poszczególnych zapisów planu miejscowego oraz obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Wskazała, że celem odwołania było uzyskanie jednoznacznego stanowiska organu odwoławczego, co do poprawności prawnej i merytorycznej wydanej decyzji Prezydenta Miasta, w tym w szczególności podstawy wydania tej decyzji w oparciu o wszystkie argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Każda wada prawna lub formalna wydanej decyzji administracyjnej, stanowi podstawę do jej uchylenia. Tymczasem organ odwoławczy nie zajął żadnego stanowiska odnośnie niektórych zarzutów. Strona skarżąca ponownie przedstawiła swoje stanowisko w zakresie zgodności poszczególnych rozwiązań projektowych z przepisami. Podkreśliła dodatkowo rozbieżności w stanowiskach organów, wskazując, że organ odwoławczy zakwestionował niezgodność geometrii przekrycia lukarn z ustaleniami planu miejscowego, nie miał natomiast uwag do faktu samego zakwalifikowania części obiektu jako lukarna, natomiast organ I instancji zakwestionował zakwalifikowanie poszczególnych części obiektu jako lukarna i na tej podstawie podnosił niezgodność geometrii ich przekrycia z ustaleniami planu miejscowego, organ l instancji nie kwestionował możliwości różnego kształtowania geometrii przekrycia lukarn w świetle ustaleń planu miejscowego. Stanowisko organu odwoławczego świadczy o odmiennej interpretacji przepisów planu miejscowego od interpretacji tych samych przepisów przez organ l instancji. Nadto strona skarżąca wskazała, że zestawienie powierzchni zawarte w projekcie zagospodarowania pozwala na sprawdzenie zgodności przedmiotowego projektu z planem miejscowym w zakresie ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy, niezależnie od sposobu przyjętego do jego obliczania. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 4) rozporządzenia projekt zagospodarowania nie musi posiadać wyliczonego tego wskaźnika, a sporządzony projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym bez względu na przyjęty sposób liczenia ww. wskaźnika. Nie zgodziła się również z zastrzeżeniami organu II instancji dotyczącymi niespójności rysunków projektu zagospodarowania i kondygnacji -l, niespójności rysunku kondygnacji O, a także nadsypania działki sąsiedniej nr [...]. Projekt budowlany jest zgodny z § 7 ust. 1 pkt. 4) dotyczącym zakazu naruszania istniejących skarp terenowych. Strona skarżąca podkreśliła, że nie ma możliwości zmiany dokumentacji zgodnie ze stanowiskiem organu l i II instancji, ponieważ decyzja organu l instancji jest napisana nieczytelnie i niejednoznaczne, co uniemożliwia określenie zamkniętego katalogu koniecznych zmian dokumentacji projektowej, a organ II instancji nie rozpatrzył sprawy w całości, co skutkuje tym samym.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 1.33 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

.Podstawą prawną decyzji organu odwoławczego był przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przewidziane tym przepisem rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wydaje wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art.15 k.p.a.). Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w«odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją.

Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie.

Dlatego też rzeczą organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności ponowne rozpoznanie merytoryczne sprawy w jej całokształcie, a następnie odniesienie się do stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 2232/02).

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy z obowiązków tych się nie wywiązał.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że stosownie do treści art.35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 ze zmianami), w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie zgodności projektu budowlanego . z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak również w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz wykonania obowiązku sprawdzenia projektu - organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie, co oznacza, że strona może zaskarżyć przedmiotowe postanowienie tylko w odwołaniu od decyzji (por. wyrok NSA W-wa z dnia 11.08.2011 r., sygn. II OSK 1214/10, LEX nr 1068967). We wniesionym odwołaniu inwestor kwestionował postanowienie z dnia 2.07.2012 r., czemu między innymi dał wyraz ujmując w cudzysłów jego sformułowanie: "nieprawidłowości" projektu budowlanego oraz wytykając błędy tego postanowienia w załączniku do odwołania -piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. (data prezentaty). Jeżeli zatem w rozpatrywanej sprawie podstawą wydania przez organ l instancji decyzji odmownej było ustalenie, że wytknięte postanowieniem z dnia 2 lipca 2012 r. braki dokumentacji projektowej nie zostały usunięte, to podstawową czynnością organu odwoławczego winno być sprawdzenie prawidłowości tego postanowienia.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, czynności tej organ odwoławczy nie przeprowadził.

Zauważyć w związku z tym należy, że w punkcie 1 omawianego postanowienia organ l instancji nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu przez dokonanie odpowiednich uzupełnień i wyjaśnień.

Obowiązki te dotyczyły:

- geometrii i kąta nachylenia dachu - organ wskazał, że w projekcie budowlanym zaprojektowano częściowe płaskie przekrycie dachu oraz zastosowano od frontu doświetlenie inne niż lukarny czy okna połaciowe (pkt a), nie podając jednakże o jakie konkretnie części obiektu chodzi, ani też czy usunięcie opisanej nieprawidłowości ma polegać na zmianie projektu budowlanego, czy jedynie na złożeniu wyjaśnienia.

- linii zabudowy - wskazano, że na działkach sąsiednich linia zabudowy nie ma jednolitego charakteru. Niejasny jest zatem również obowiązek usunięcia nieprawidłowości opisanej w tym punkcie. Nie wiadomo, czy usunięcie opisanej nieprawidłowości ma polegać na zmianie projektu budowlanego, czy jedynie na złożeniu wyjaśnienia. - zieleni komponowanej wzdłuż ogrodzenia (pkt b) - obowiązek nie został jasno wskazany, punkt stanowi jedynie powtórzenie zapisu planu. Jest tym bardziej nieprecyzyjny, że projekt nie przewidywał budowy ogrodzenia.

- graficznego przedstawienia zasad wkomponowania obiektu w pierzeje na odcinku 100 m (pkt b). Punkt ten stanowi jedynie powtórzenie zapisu planu i nie wiadomo w jakim zakresie miał być ewentualnie uzupełniony projekt, w szczególności, czy rysunek z k. [...] projektu budowlanego organ uznał za niewystarczający.

- uzgodnienia z organem dóbr kultury ze względu na wpisanie do gminnej ewidencji zabytków domu nr [...] - bez wyjaśnienia podstawy prawnej nałożenia tego obowiązku.

- obowiązującego zakazu likwidacji i naruszania istniejącego drzewostanu - przez odniesienie się do tego zakazu objętego § 7 ust.1 pkt 3 planu i wyjaśnienia w jakim celu w 2011 r. usunięto istniejący drzewostan. Treść tego obowiązku jest niezrozumiała, zważywszy, że w projekcie zagospodarowania terenu drzewostan nie został ujęty.

- zakazu naruszania skarp terenowych - organ przytoczył jedynie zapis planu, nie wskazując na czym ma polegać usunięcie nieprawidłowości.

- niewykazania w projekcie braku możliwości technicznych usytuowania budynku jako wolnostojącego oraz braku zaprojektowania bezpośredniego przylegania do ścian szczytowych budynków istniejących na działkach sąsiednich (pkt c). Skoro stosownie do treści § 17 ust.8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] dla terenów MN 4.3 dopuszcza się lokalizację nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jedynie w układzie wolnostojącym, a dopiero w przypadku braku możliwości technicznych dopuszcza się usytuowanie nowych budynków mieszkalnych bezpośrednio przylegających do ścian szczytowych budynków istniejących, zlokalizowanych na działkach sąsiednich, to rzeczą organu było dokonanie oceny, czy rzeczywiście na działce nr [...] brak było możliwości technicznych usytuowania budynku w układzie wolnostojącym. Odnośnie kwestii niezaprojektowania bezpośredniego przylegania do ścian szczytowych budynków istniejących na działkach sąsiednich organ nie podał o jakie konkretnie części obiektu chodzi, ani też czy usunięcie opisanej nieprawidłowości ma polegać na zmianie projektu budowlanego, czy jedynie na złożeniu wyjaśnienia. W szczególności z postanowienia nie wynika, czy organ zakwestionował zaprojektowanie ścian szczytowych budynku nie w obrysie ścian szczytowych budynków usytuowanych na działkach sąsiednich, czy też zaprojektowanie budynku "w odległości w przedziale od O do 1,5 m od granic, co ma miejsce w niniejszej sprawie", nie określając jednakże o jaką część budynku chodzi i przy granicy z którą działką. Analiza projektu zagospodarowania terenu nie pozwala na usunięcie wątpliwości w tej kwestii, gdyż rysunek ten wykonany jest w skali 1 : 500 i jest mało czytelny. Rysunek na stronie l. 14 a projektu nie posiada zwymiarowania projektowanego budynku od granic działki nr [...].

- wskaźnika intensywności zabudowy (pkt d) - nałożony obowiązek dotyczył jedynie prawidłowego obliczenia tego wskaźnika, a nie zmian w projekcie budowlanym. Na marginesie zauważyć jednakże należy, że skoro, zdaniem organu, należało przy tych obliczeniach uwzględnić wyłącznie działkę nr [...], gdyż tylko na niej przewidziano faktyczną zabudowę, to istotny był nie tyle sposób liczenia tego wskaźnika, co zmiana projektu zagospodarowania terenu w zakresie wskazania terenu inwestycji. Takiego obowiązku organ jednakże nie nałożył.

W tym miejscu zauważyć również należy, że na rysunku znajdującym się na stronie [...] a projektu budowlanego "Zagospodarowanie terenu" na działce nr [...] przewidziano jej zagospodarowanie jedynie w niewielkim jej fragmencie w granicach terenu objętego wnioskiem, oznaczonych literami od A do K - "powierzchnie utwardzone piesze". Z kolei na rysunku znajdującym się na stronie l. [...] projektu budowlanego zatytułowanym również "Zagospodarowanie terenu" granice terenu objętego wnioskiem z rysunku [...] opisano jako "granice działek [...] i [...] ". Przedstawienie zagospodarowania części działki nr [...]jest zatem odmienne, niż na pierwszym rysunku. Nadto, na rysunku tym inaczej przedstawiono usytuowanie części budynku od strony ul. [...] - w granicy z działką nr [...]. Na rysunku ze strony [...] projektu - budynek jest odsunięty od tej granicy. Rysunek ze strony [...] projektu "Zagospodarowanie terenu" dotyczący budynków mieszkalnych na działkach [...] i [...] w metryce dokumentu zawiera opis "Budowa dwóch domów jednorodzinnych... na działce nr [...]..."

- wysokości budynku (pkt e) - nie wiadomo jaki obowiązek został nałożony.

W punkcie 2 postanowienia organ nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności, w tym ewentualnie wykazania takiej zgodności z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Treść nałożonego obowiązku pozostaje w sprzeczności z przepisem art.35 ust.3 prawa budowlanego, gdyż sformułowanie takie nie oznacza jeszcze "stwierdzenia nieprawidłowości", czego wymaga przytoczony przepis. Nie obejmuje on swym zakresem wykazania zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Punkty od b) do g) stanowią wyłącznie powtórzenie zapisów rozporządzenia i w istocie nie nakładają na inwestora żadnego obowiązku. Nie wiadomo zatem, czy organ nałożył obowiązek poprawienia projektu budowlanego, czy też jedynie złożenia wyjaśnienia.

W punkcie 3 postanowienia organ nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami rozporządzenia MTBiGM z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego "w zakresie uzupełnienia projektu (przy czym wszelkie skreślenia, poprawki, wklejki w projekcie winny zostać opatrzone datą i podpisem projektanta)".

W kolejnych podpunktach organ ograniczył się w zasadzie do zacytowania odpowiednich regulacji tego rozporządzenia.

Konkretne odniesienia do ocenianego projektu budowlanego dotyczą jedynie wykazania w projekcie tylko jednej kondygnacji nadziemnej, wysokości budynku (liczona jako suma poszczególnych wymiarów na rysunku przekroju A-A nie pokrywa się z wysokością podaną w części opisowej), braku przekroju, przez budynek od strony działki nr [...].

Organ l instancji uzasadnił wydanie decyzji odmownej nieprzyjęciem wyjaśnień inwestora w zakresie:

- określenia, że "bezpośrednie przyleganie do ścian szczytowych" nie odnosi się ani do powierzchni ściany ani jego obrysu, a jedynie do sytuowania projektowanego obiektu przy obiekcie istniejącym,

- wskaźnika intensywności zabudowy, w tym, że kondygnacje nadziemne zostały w projekcie prawidłowo wykazane i uwzględnione do wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy oraz, że poddasze nie stanowi kolejnej kondygnacji,

- zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu odnośnie geometrii dachu i jego kąta nachylenia, wskazując, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania w zakresie doświetlenia dachu nie stanowią lukarn, a w projekcie zaprojektowane zostało natomiast przekrycie płaskie części budynku (co dotyczy elewacji' frontowej , jaki i tych części budynku, które stanowią według projektu loggie), - przedstawienia na elewacji północnej wiszącej zieleni jako elementu zagospodarowania działki, mającej stanowić od strony ulicy zieleń komponowaną, o której mowa w planie,

- usunięcia drzewostanu z terenu objętego wnioskiem.

Podstawą odmowy było również i to, że przedłożony po uzupełnieniach projekt budowlany nadal nie jest kompletny i jednoznaczny

Rzecz jednak w tym, że skoro zobowiązano inwestora jedynie "do dokonania odpowiednich uzupełnień i wyjaśnień", a nie do zmiany projektu budowlanego, to wydanie decyzji odmownej z powodu nieprzyjęcia wyjaśnień inwestora jest nieprawidłowe.

W rozpatrywanej sprawie, jak zdaje się wynikać z akt sprawy administracyjnej, spór organu z inwestorem dotyczył interpretacji przepisów prawa. Można się domyślać jedynie, że dlatego też w postanowieniu z dnia 2 lipca 2012 r. organ zażądał od inwestora wyjaśnień. Tymczasem, jak to wynika z przepisu art.35 ust.3 Prawa budowlanego, postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości wydaje się dopiero po przesądzeniu tych kwestii, a do jego podjęcia konieczne jest uprzednie stwierdzenie konkretnych naruszeń w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak również w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz wykonania obowiązku sprawdzenia projektu. W postanowieniu tym jednoznacznie również należy określić w jaki sposób mają być usunięte wytknięte nieprawidłowości, w szczególności w jaki sposób należy zmienić przedłożony projekt budowlany. Jak już wcześniej wykazano, treść nałożonych na inwestora obowiązków była mało precyzyjna.

Z kolei organ II instancji ograniczył się do oceny zarzutów odwołania w kwestii geometrii dachu, (przyjmując odmiennie od organu l instancji, że posiada on lukarny), wskaźnika intensywności zabudowy (jedynie w zakresie liczby kondygnacji przyjętych do obliczeń), niespójności projektu zagospodarowania terenu (nie zaznaczono istniejącej skarpy), rysunku kondygnacji "O", na którym nie zaznaczono granic działki budowlanej oraz niewyjaśnienia sposobu zagospodarowania nadsypanego gruntu wzdłuż granicy z działką nr [...] - uznając, że wyjaśnienia i uzupełnienia treści projektu złożone w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. okazały się niewystarczające.

W istocie podstawą utrzymania w mocy decyzji organu l instancji była wyłącznie konstatacja, że projekt budowlany jest sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p. w odniesieniu do przyjętej w projekcie budowlanym formy dachu oraz przyjętego wskaźnika intensywności zabudowy. Ponieważ zaś, jak wskazał organ odwoławczy, jest to kwestia wpływająca na rozstrzygnięcie, odstąpił od zajęcia stanowiska w odniesieniu do pozostałych zarzutów poruszonych zarówno w decyzji organu l instancji jak i w odwołaniu inwestora.

Powyższe stanowi o uchyleniu się przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie i przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w ogóle uchylił się od kontroli postanowienia z dnia 2 lipca 2012 r. i w istocie nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie.

W oparciu o przedstawione wyżej argumenty uznać należy, że wadliwa jest również decyzja l instancji, gdyż podstawą faktyczną jej wydania było stwierdzenie nieusunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 2 lipca 2012 r. Skoro jednak samo to postanowienie było wadliwe - wydane z naruszeniem art.35 ust.3 Prawa budowlanego, gdyż nie było wystarczająco precyzyjne i nie wskazywało konkretnie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a nadto nieprawidłowo wzywało do złożenia wyjaśnień, to wadliwa była również decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu.

Wobec powyższego uznać należało, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art.138 § 1 pkt 1 kpa, jak również - tak jak i decyzja organu l instancji - z naruszeniem art.7, 77 i 107 § 3 kpa oraz art.35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Naprowadzone wyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że stwierdzone uchybienia organu odwoławczego miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy bowiem rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe.

Ponieważ, w myśl art.135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, z wyżej wskazanych przyczyn konieczne było również wyeliminowanie decyzji organu i instancji oraz postanowienia z dnia 2 lipca 2012 r.

Podkreślenia jednakże wymaga, że powodem uchylenia przez sąd decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji były naruszenia prawa procesowego. Uwzględnienie skargi nie oznacza zatem, że samą odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sąd ocenia jako niezgodną z prawem. Dokonanie oceny merytorycznej, przy stwierdzonych naruszeniach prawa procesowego jest bowiem przedwczesne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu budowlanego będzie przede wszystkim dokonanie oceny, czy usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego - jako nie wolnostojącego - jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. W razie dokonania oceny negatywnej, zbędne byłoby bowiem wydawanie postanowienia z art.35 ust.3 prawa budowlanego, gdyż prowadziłoby do złożenia zupełnie innego projektu budowlanego.

W sytuacji zaś, gdyby organ uznał, że usytuowanie obiektu - jako nie wolnostojącego - zapisów planu nie narusza, będzie zobowiązany w pierwszej kolejności do dokonania wykładni przepisów mających, zastosowanie w sprawie (również planu miejscowego), a po przesądzeniu spornych kwestii prawnych, konkretnie wskazać, jakie naruszenia przepisów w projekcie budowlanym stwierdził, a dopiero w dalszej kolejności wydać ewentualnie postanowienie w trybie art.35 ust.3 prawa budowlanego - wzywające do usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lita) i c) p.p.s.a oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku strony skarżącej w tym zakresie. Stosownie bowiem do treści art.210 p.p.s.a. o zwrocie kosztów postępowania sąd orzeka w sytuacjach określonych w ustawie (art. 200, 203, 204 p.p.s.a.) nie z urzędu, lecz na wniosek strony. Wniosek strona może złożyć zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym kierowanym do sądu po wniesieniu skargi, a także ustnie do protokołu na rozprawie. Pod rygorem utraty uprawnienia do złożenia żądania o zwrot kosztów, stosowny wniosek musi być złożony najpóźniej do zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia.