Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 979/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenie odszkodowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 w związku z art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. orzekł o:

1/ o ustaleniu odszkodowania w wysokości 51 904,00 zł za część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0564 ha, b. gm. kat. [...] oraz za część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako parcela l, kat [...] o pow. 0,0535 ha, b. gm. kat. [...], stanowiących poprzednio własność J. S., objętych Lwh 590 [...], wywłaszczonych na rzecz Państwa na cele Akademii [...] w K. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 31 grudnia 1957 r., które weszły w skład nieruchomości oznaczonych aktualnie jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], obręb 3 jednostka ewidencyjna [...] m. K., stanowiących własność

Gminy [...];

2/ o wypłacie kwoty 51904,00 zł na rzecz następujących osób: T. B. z domu G. c. B. i M., za udział wynoszący 1/2 część – kwotę 25 952,00; K. S. J. z domu W. c. S. i J., za udział wynoszący 1/4 część - kwotę 12976,00 zł; Z. J. W., s. S. i J., za udział wynoszący 1/4 część kwotę 12976,00 zł;

3/ o zobowiązaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty wskazane w pkt 2 kwoty odszkodowania, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Z. S. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o zakończenie postępowania wywłaszczeniowego odnośnie części parcel: 1. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. [...], stanowiących własność J. S. i przyznanie działki zamiennej. W ramach gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy organ prowadzący postępowanie uzyskał orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 31 grudnia 1957 r. o wywłaszczeniu na rzecz państwa na cele Akademii [...] w K. nieruchomości położonych przy ul. J. z L. w byłej gminie katastralnej [...], orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 25 lutego 1958 r. o przyznaniu na rzecz J. S. nieruchomości zamiennej i zobowiązanie [...] w K. do jej dostarczenia, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 6 listopada 1957 r. o wywłaszczeniu na rzecz państwa na cele dyrekcji budowy osiedli robotniczych nieruchomości położonych w K. przy ul. B. i P. oraz orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 11 kwietnia 1964 r. o wznowieniu postępowania i zmianie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 31 grudnia 1957 r. Prezydent Miasta decyzją z dnia 18 października 2001 r. umorzył postępowanie w sprawie nadania działki zamiennej za wywłaszczone parcele. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzja z dnia 4 lutego 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Naczelny Sad Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2003 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia 4 lutego 2002 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 października 2001 r., a także stwierdził nieważność orzeczenia prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 11 kwietnia 1964 r. Po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent Miasta decyzją dnia 27 lipca 2005 r. orzekł o ustaleniu na rzecz Z. S. odszkodowania w wysokości 300 750,00 zł za cześć parceli l.kat. [...] oznaczonej jako parcela l.kat. [...] i część parceli [...] oznaczonej jako parcela l.kat. [...]. Od tej decyzji odwołanie wniósł Z. S.. Wojewody [...] decyzją z dnia 18 stycznia 2006 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 lipca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Starosta [...] stwierdził, że uprawnionymi do zgłoszenie wniosku są T. S., Z. W. oraz K. J. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia. Podstawą do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W celu zbadania zaistnienia przesłanki określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadzono wnikliwe postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy w ramach zadośćuczynienia za pozbawienie prawa własności nieruchomości zostało przyznane poprzedniej właścicielce odszkodowanie w jakiejkolwiek formie. Jak wyżej wskazano Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 27 listopada 2003 r., sygn. akt S.A./Kr 680/02 stwierdził nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 25 lutego 1958 r., o przyznaniu na rzecz J. S. nieruchomości zamiennej i zobowiązaniu Akademii [...] w K. do jej dostarczenia, wydanego na mocy przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 11 kwietnia 1964 r., które zmieniło nałożony na Akademię [...] w K. obowiązek dostarczenia J. S. działki zamiennej o powierzchni 0,1099 ha zamiast orzeczonej wcześniej działki zamiennej o powierzchni 0,1300 ha. Analiza akt Prezydium Rady Narodowej w Krakowie – [...] o sygnaturze [...] pozwoliła ustalić, że kwestia przyznania nieruchomości zamiennej na rzecz byłej właścicielki była przedmiotem obfitej korespondencji prowadzonej w latach 1967 -1975 pomiędzy organem wywłaszczającym, wnioskodawcą wywłaszczenia Akademią [...] w K. oraz J. S.. Ustalono, że Prezydium Rady Narodowej nie dysponowało odpowiednią nieruchomością o charakterze rolnym, którą Akademia [...] w K. mogłaby przekazać J. S. tytułem odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości o łącznej powierzchni 0,1099 ha. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż z tytułu wywłaszczenia - orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 31 grudnia 1957 r. nie zostało przyznane odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej. Prezydium Rady Narodowej w Krakowie pismem z dnia 25 lutego 1972 r. poinformowało, że w związku z niemożnością dostarczenia nieruchomości zamiennej można wystąpić o zmianę orzeczenia o odszkodowaniu w formie nieruchomości zamiennej na orzeczenie o odszkodowaniu w gotówce. Pismem z dnia 28 marca 1975 r. skierowanym do Miejskiej Rady Narodowej m. Krakowa Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej J. S. zwróciła się o wypłacenie stosownej należności w gotówce, gdyż nie otrzymała nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczone nieruchomości objęte Lwh 590 położone przy ul. J. z L.. Analiza akt archiwalnych pozwoliła ustalić, że wniosek J. S. nie został uwzględniony, gdyż Zarząd Gospodarki Terenami w K. w piśmie datowanym na dzień 30 maja 1975 r. nie odnosi się do tej kwestii. Brak jest również późniejszych dokumentów wskazujących na kontynuowanie postępowania w tej kwestii. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 14 lipca 1956 r. znajdujące się w aktach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. kat. [...], którego treść dotyczy ustalenia odszkodowania w wysokości 1310,40 zł na rzecz J. S. za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako parcele: 1. kat. [...] i 1. kat. [...], nie posiada waloru ostateczności. Ponadto Z. S. w dniu 31 marca 2009 r. oświadczył, że na rzecz jego mamy nie zostało wydane żadne orzeczenie o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w formie pieniężnej. Zgodnie z treścią przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu- wysokość odszkodowania ustała się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako parcele: 1. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat [...], wchodzącej obecnie w skład działek: nr [...], nr [...] i nr [...], obręb 3 jednostka ewidencyjna [...], jako przedmiotu prawa własności, wywłaszczonej na rzecz Państwa na cele Akademii [...] w K. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 31 grudnia 1957 r. według stanu na dzień wywłaszczenia oraz cen rynkowych kształtujących się w miesiącu grudniu 2010 r. w wolnym obrocie rynkowym nieruchomości gruntowych na terenie miasta [...] w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, która łącznie wynosi 51 904,00 zł. Do zapłaty powyższego odszkodowania zobowiązany został Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W przedmiotowym postępowaniu konieczne jest uwzględnienie regulacji będących podstawą przejścia prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz Gminy [...], co nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. z dniem 27 maja 1990 r., co zostało stwierdzone odpowiednimi decyzjami Wojewody [...]. Zgodnie z regulacją zawartą w ww. ustawie z dniem 27 maja 1990 r. gminy nieodpłatnie przejęły z mocy prawa, określoną część mienia Skarbu Państwa niezbędną do podjęcia i realizacji nałożonych na nie zadań publicznych z jednoczesnym przejęciem zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Obowiązek ustalenia odszkodowania stanowi bezpośrednią konsekwencję orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i mieści się w pojęciu zobowiązania powstałego w związku z wykonaniem tego orzeczenia. Wobec powyższego stwierdzić należy, że wszystkie okoliczności przeprowadzonego postępowania wskazują na zasadność przyznania odszkodowania.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli: Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta oraz Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta – miasta na prawach powiatu. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Wojewoda [...] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W obu przypadkach organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu administracyjnym. W wyniku rozpoznania skargi na decyzję Wojewody z dnia 26 kwietnia 2012 r., wniesionej przez Skarb Państwa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 933/12 uchylił decyzję nie podzielając stanowiska organu odwoławczego.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 2 czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę orzeczenia o odszkodowaniu stanowi przepis art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa i położonej na terenie miasta [...] – miasta na prawach powiatu, a zatem organem administracji publicznej ustawowo właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2009 r. Wojewoda [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczył Starostę. Kluczową jednak kwestią, na którą należy zwrócić uwagę rozpatrując złożone odwołanie, jest zagadnienie związane z przestrzeganiem przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach administracyjnych ich właściwości rzeczowej i miejscowej. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu, wyznaczenie organu do załatwienia sprawy administracyjnej, o którym mowa w art. 26 § 2 zd. 2 K.p.a., następuję w drodze postanowienia organu wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu z uwagi na zaistnienie w konkretnej sprawie określonych przesłanek tęga wyłączenia. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy administracyjnej następuje z mocy prawa i w wyniku takiego wyłączenia organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu uzyskuje kompetencję do orzekania w danej sprawie. Kompetencję tę - nabytą z mocy prawa - organ wyższego stopnia może delegować na inny podległy sobie organ (przy czym przyjmuje się, iż winien to być organ właściwy rzeczowo dla danej kategorii spraw), który w konsekwencji staje się w ten sposób organem właściwym w danej sprawie. Podkreślić należy, że organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu, jak i w konsekwencji organ wyznaczony przez organ wyższego stopnia, uzyskują zdolność do orzekania w tej samej instancji co organ, który był właściwy w sprawie przed jego wyłączeniem, bowiem wyznaczając inny podległy organ należy brać pod uwagę również tok instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone przed organem wyznaczonym do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej nie jest postępowaniem odrębnym, ani tym bardziej postępowaniem wyjątkowym (oprócz szczególnego charakteru uzyskania przez ten organ kompetencji do załatwienia tej konkretnej sprawy - tzw. właściwość delegacyjna) i z oczywistych względów winno toczyć się zgodnie z przepisami procesowymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach szczególnych, właściwych dla danej kategorii spraw. W kontekście powyższego wskazać należy, iż postanowienie o wyznaczeniu organu do załatwienia sprawy jest aktem procesowym, którego wydanie jest uprawnieniem organu wyższego stopnia do delegowania w ściśle określonej sytuacji (wyłączenia z mocy prawa organu bezpośrednio mu podlegającego) kompetencji do załatwienia konkretnej sprawy. Jest to więc akt administracyjny ściśle związany z konkretnym posłowaniem administracyjnym i tym samym wywierający skutek w tym konkretnym postępowaniu, prowadzonym w konkretnej sprawie administracyjnej powstałej na gruncie określonego stanu faktycznego i prawnego. Procesowy charakter takiego postanowienia powoduje, iż związanie wyrażonym w nim stanowiskiem zasadniczo nie może wykraczać poza ramy danego postępowania administracyjnego i tym samym wykluczone jest rozciąganie skutków wynikających z takiego postanowienia na kwestie pozostające poza jego zakresem. Zauważyć przy tym należy, że moc wiążąca postanowienia wydanego w trybie art. 26 § 2 K.p.a. rozciąga się na kwestię "rozstrzygniętą" tym postanowieniem, nie zaś na okoliczności prawne i faktyczne w nim stwierdzone. Kwestią procesową, która podlega "rozstrzygnięciu" postanowieniem wydanym na podstawie art. 26 § 2 K.p.a. jest delegowanie kompetencji do załatwienia określonej sprawy, którą to kompetencję nabywa z mocy prawa organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu i według uznania przenosi ją na inny podległy sobie organ. Powyższa okoliczność ma w przedmiotowej sprawie znaczenie tym istotniejsze, że wyłączenie organu administracji z mocy prawa od prowadzenia danej sprawy wynika m.in. z tzw. "bliskości" tego organu wobec tej konkretnej sprawy, a więc związane jest również z kwestią ustalenia podmiotów posiadających czynną legitymację procesową w danym postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie bowiem (tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), iż organ prowadzący postępowanie (Prezydent Miasta ) jest jednocześnie ustawowym przedstawicielem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (Gminy ) spowodowało de facto przyznanie temu podmiotowi czynnej legitymacji procesowej w omawianym postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa w danym postępowaniu administracyjnym wynika z posiadania przez konkretny podmiot interesu prawnego, którego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, co następuje w decyzji kończącej to postępowanie administracyjne. Należy przy tym pamiętać, iż kompetencję do orzekania w tym zakresie posiada organ prowadzący dane postępowanie administracyjne, co znajduje wyraz w wydawanym przez ten organ rozstrzygnięciu. Podkreślić przy tym należy, iż: Organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Wobec ustalenia przez Starostę [...], że podmiotem zobowiązanym w przedmiotowej sprawie do wypłaty odszkodowania nie jest obecnie Gmina [...] lecz Skarb Państwa i w związku z tym ponownie właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy m.in. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy byłby Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, to wyznaczony uprzednio Starosta [...] uznając się za organ niewłaściwy winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że u podstaw uchylenia decyzji i przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji znalazły się także wątpliwości organu odwoławczego co do prawidłowości wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta – miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy o ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie prawa procesowego tj. art. 136 K.p.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy;

2/ naruszenie prawa procesowego tj. art. 126 K.p.a. w związku z art. 110 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 2 czerwca 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta [...] jako organu I instancji, podczas gdy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Wojewody z dnia 12 czerwca 2009 r. o wyłączeniu Prezydenta Miasta – miasta na prawach powiatu od załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] obr. 3 jednostka ewidencyjna [...] i wyznaczeniu Starosty do załatwienia sprawy;

3/ naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta reprezentujący Skarb Państwa będący stroną postępowania może być jednocześnie w tej sprawie organem I instancji.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że skoro Wojewódzki Sąd w Krakowie w swoim wyroku uznał, że Prezydent Miasta występujący w imieniu Skarbu Państwa jest stroną postępowania o ustaleniu i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która stała się przedmiotem własności gminnej, to przyjęcie przez organ II instancji, że organem I instancji właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta stanowi naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Wojewody z dnia 2 czerwca 2009 r., w którym Starosta [...] został wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy. Postanowienie to nie zostało ani uchylone ani nie została stwierdzona jego nieważność. Z kolei w sytuacji przyjęcia, ze sporządzona przez rzeczoznawcę wycena budzi wątpliwości, organ II instancji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie, czego nie uczynił i tym samym naruszył art. 136 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta ma przymiot strony postępowania. W świetle treści art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. wydaje się niedopuszczalne, aby Prezydent Miasta był jednocześnie organem i reprezentował stronę zobowiązaną do ustalenia i wypłaty odszkodowania. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

Pierwszym powodem, dla którego sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że decyzję w I instancji wydał organ niewłaściwy. Z tym poglądem należy się zgodzić. W sprawie prawidłowo wskazano Skarb Państwa jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Co do zasady obowiązkiem zapłaty odszkodowania obciążony jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość została wywłaszczona: zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest starosta, jeżeli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeśli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz tej jednostki. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z 1949 r. przewidujących wywłaszczenie tylko na rzecz Skarbu Państwa. Na mocy art. 5 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dniem 27 maja 1990 r. gminy przejęły z mocy prawa, nieodpłatnie określoną część mienia Skarbu Państwa niezbędną do podjęcia i realizacji nałożonych na nie zadań publicznych. Stosownie zaś do przepisu art. 36 ust. 1 tej ustawy na gminy przeszły zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

W wyroku z dnia 12 października 1993 r. sygn. K 4/93 (OTK 1993/2/34) Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości obciążenie gmin zobowiązaniami powstałymi w wyniku finansowania z budżetu centralnego zadań inwestycyjnych wynikających z uchwały Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego, co wyłączyło odpowiedzialność gmin za ten zakres zobowiązań Skarbu Państwa. W uwzględnieniu istoty sformułowanego przez Trybunał poglądu ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 102) ust. 3 art. 36 nadano nowe brzmienie: zawarto w nim listę zobowiązań i wierzytelności, które z dniem wejścia w życie ustawy przejął Skarb Państwa, a w ramach tej listy (pkt 3) wymieniono zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych oraz zobowiązania powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. W wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. I OSK 1310/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości". Zdaniem NSA "odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją prawa administracyjnego i stanowi formę zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej ingerencji państwa w prawo własności. Wywłaszczenie nieruchomości jak i odszkodowanie za wywłaszczenie tworzy stosunek prawny o charakterze administracyjnoprawnym. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, stąd ustalenie odszkodowania jest koniecznym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Zasada nierozłączności wywłaszczenia i odszkodowania wynika z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa". Na takim samym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 stycznia 2008 r. I OSK 1893/06 wskazując w uzasadnieniu, iż w zakresie uregulowanym w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające... wyłączona została sukcesja gmin odnośnie wszelkich zobowiązań, które wynikają z wydania decyzji administracyjnych dotkniętych wadą kwalifikowaną. Poglądu tego nie zmienia zawarte w ust. 1 zastrzeżenie odnoszące się jedynie do ust. 3 pkt 2. Jednakże nawet na gruncie znowelizowanych przepisów art. 36 ust. 1 i ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające... w orzecznictwie sądowym panowała rozbieżność poglądów co do podmiotu przejmującego zobowiązania w związku z wydaniem wadliwych decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy stwierdzenie ich nieważności lub stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 ( OSNC 2007 r. nr 6, poz. 79 ) wyjaśnił, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych, o których mowa w art.36 ust. 3 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające... także wtedy, gdy stwierdzenie ich nieważności lub stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa, nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu powołanej uchwały Sądu Najwyższego. Przede wszystkim trafny jest pogląd, że ujęty w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy zwrot o decyzjach administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r., odnosi się nie do decyzji stwierdzających nieważność lub stwierdzających wydanie decyzji z naruszeniem prawa, lecz do wydania wadliwych decyzji administracyjnych . Na taki kierunek wykładni przemawiają głównie względy celowościowe, wszak źródłem powstania zobowiązania jest bezprawna decyzja wydana przed tą datą.

Zarówno ten pogląd, jak i jego argumentacje, sąd rozpoznający sprawę niniejszą, podziela. Skarżący zresztą w istocie tego poglądu nie kwestionuje. Twierdzi jednak, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Wojewody z dnia 12 czerwca 2009 r., którym Starosta został wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy. Postanowienie to nie zostało ani uchylone ani też nie została stwierdzona jego nieważność. W ocenie Sądu takie rozumowanie jest błędne. O rzeczowej właściwości organu decyduje bowiem przepis ustawy, a nie postanowienie organu wyższego stopnia wydane w trybie art. 26 § 3 kpa; postanowienie takie nie może "konkurować" z zapisem ustawowym, bo nie stanowi dla takiego zapisu alternatywy. Służy ono jedynie rozwiązaniu wyjątkowej sytuacji związanej nie z kompetencją organów administracji publicznej, lecz z wyłączeniem pracownika tego organu. Innymi słowy wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego organu wskutek przyjęcia wadliwego założenia o istnieniu podstaw do wyłączenia pracownika, nie zmienia rzeczywistej właściwości organu. Postanowienie o wyznaczeniu innego organu tylko wtedy uzasadnia odstępstwa od ustawowo określonej właściwości, kiedy podstawy wyłączenia pracownika (pracowników) rzeczywiście istnieją.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie przyczyny takie nie istniały. Skoro bowiem podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, to nie ma przeszkód, aby prezydent miasta na prawach powiatu będący zarazem organem gminy, rozstrzygał w sprawie ustalenia tego odszkodowania. W takiej sytuacji prezydent nie orzeka w sprawie reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego, a jednostka ta nie jest stroną postępowania. Przywoływania przez skarżącego uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 dotycząca wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy, była rzeczywiście w praktyce odnoszona do spraw o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą własność miasta na prawach powiatu. Działo się to jednak wtedy, kiedy podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania była gmina, a nie Skarb Państwa. Skoro w rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym jest Skarb Państwa, to ocena poprawności opisanej praktyki orzeczniczej jest zbędna.

W rozpatrywanej sprawie nie ma żadnego powodu mogącego uzasadniać jej rozstrzygnięcie przez organ inny, niż określony ustawą. Jak wyżej wskazano nie stanowi takiego uzasadnienia wadliwe postanowienie o wyznaczeniu innego organu. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy w dacie podejmowania tego postanowienia w orzecznictwie przyjmowano, że w takich sytuacjach jak w sprawie niniejszej, podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Gmina. Istotne jest bowiem to, który podmiot uznawany jest za zobowiązany w sprawie niniejszej. Organy administracji mają obowiązek przestrzegania własnej właściwości na każdym etapie postępowania, a to oznacza, że przesłanki, które o tej właściwości mają decydować, muszą pozostawać aktualne także w dacie podejmowania decyzji.

Nie ma przy tym żadnego okoliczność, że sprawę ma rozstrzygać organ, który w dotychczasowym postępowaniu występował jako reprezentant strony. W prawidłowo prowadzonym postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Gmina nie jest stroną, Prezydent Miasta działa jako organ administracji publicznej, a nie reprezentant Gminy.

Z tych względów podzielić należy pogląd Wojewody co do organu właściwego do załatwienia sprawy. W konsekwencji zaś uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ocenić należało jako zgodne z prawem. Postępowanie w I instancji przeprowadzone zostało bowiem z naruszeniem prawa, a naruszenie to powoduje konieczność rozpoznania sprawy w całości przez organ właściwy. Przesłanki z art. 138 § 2 kpa zostały spełnione.

Dopiero w tym, ponownym postępowaniu, właściwy organ dokonać może oceny materiału dowodowego, uzupełnić ten materiał, lub też zgromadzić nowy. W tej sytuacji poddawanie ocenie prezentowanych w skardze zarzutów dotyczących operatu szacunkowego jest, na obecnym etapie postępowania, przedwczesne.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi.