Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 599/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 4, par. 4, par. 6 ust. 1, par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 2 pkt 1a
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 1 pkt 1, art. 25 ust. 1 i 2, art. 26, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Józef Kremis, Marcin Miemiec, , Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na rok [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. Nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 oraz nr 227, poz. 1505) , art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm., zwanej dalej w skrócie ustawą), § 3 ust. 4, § 6 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 68, poz.448 ze zm.) w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz.329) – Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. nr [...] z dnia [...] ., w sprawie odmowy przyznania W. M. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu [...] skarżący, poprzez złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. o przyznanie pomocy finansowej z tego tytułu na rok 2008 do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] (woj. D. powiat k. , gmina M. , obręb R. ), [...] (woj. D., powiat k. gmina M. , obręb R. ), które uprzednio zgłosił w swoim wniosku o przyznanie wymienionej pomocy z dnia [...] M. B. . Do wniosku została dostarczona umowa dzierżawy zawarta w dniu [...] . pomiędzy M. B. a skarżącym W. M. . Umowa ta dotyczyła działek [...] o łącznej powierzchni 106,58 ha do dnia [...]., w celu prowadzenia na nich działalności rolniczej.

Organ wskazał, że zgodnie z cytowanym wyżej rozporządzeniem z dnia 11 kwietnia 2007 r., płatności ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) 1454/2001, (WE) 1868/94, (WE) 1251/1999, (WE) 1254/1999, (WE) 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 40, str. 269, ze zm.) :

1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. ||| Urz. WE L 160, z 26.06.1999, str. 80, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3. t. 25, str. 391);

2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym".

Na podstawie § 3 ust. 4 rozporządzenia powierzchnia części działki rolnej deklarowana we wniosku, o którym mowa w § 5 ust. 1, nie może być mniejsza niż 0,1 ha. Natomiast § 4 stanowi, iż kwotę płatności ONW oblicza się, biorąc pod uwagę działki rolne lub ich części położone na obszarach ONW, dla których obowiązują stawki podstawowe – w kolejności od najwyższej do najniższej.

W dalszej części uzasadnienia prawnego organ wyjaśnił podstawy prawne przyznania płatności ONW, wskazując, że według § 6 ust. 1 – 6 rozporządzenia, jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi:

1) jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW;

2) na wniosek tego podmiotu złożony do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW. (ust. 1).

Podmiot przejmujący posiadanie we wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, podaje numer identyfikacyjny albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru (ust. 2). Do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, podmiot przejmujący posiadanie dołącza:

1) oświadczenie, na formularzu udostępnionym przez Agencję, w którym zobowiązuje się do:

a) kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami) do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW,

b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych obszarach - w przypadku zaniechania jej w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w lit. a;

2) umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku, lub kopię takiej umowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji (ust. 3). Podmiot przejmujący posiadanie składa wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek przez przekazującego posiadanie (ust. 4). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW przejmujący posiadanie wstępuje na miejsce przekazującego posiadanie (ust. 5). Za dzień przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku na rzecz innego podmiotu uznaje się dzień określony w umowie sprzedaży, dzierżawy lub innej umowie, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania. Jeżeli w umowie nie został określony termin przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku, za dzień przeniesienia posiadania tych działek lub ich części przyjmuje się dzień zawarcia umowy (ust. 6).

Odwołując się do istoty sporu Dyrektor ARiMR we W. argumentował, że ustawodawca posługując się, w § 6 ust. 1 rozporządzenia, określeniem części działek rolnych miał na myśli przypadki, gdy obszar ONW obejmuje jedynie część poszczególnych działek rolnych, co wynika z cytowanego wyżej § 3 ust. 4 i § 4 rozporządzenia. Ustawodawca przewidział zatem sytuację gdy tylko część działki rolnej uprawniona jest do płatności ONW, bowiem ustalony obszar strefy ONW nie obejmuje całego areału zgłoszonego przez rolnika jako jedna działka rolna w rozumieniu przepisów określonych w art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 z późn. zm.). W tym rozumieniu ustawodawca użył także sformułowania dotyczącego części działek w § 6 ust. 1 rozporządzenia, który jak i jego dalsze ustępy, zawiera regulacje dotyczące warunków i zasad na jakich o płatność ONW może ubiegać się przejmujący posiadanie wszystkich działek rolnych w całości, jak i wszystkich działek rolnych tylko w części położonych na terenach ONW, zgłoszonych uprzednio do tej pomocy przez przekazującego gospodarstwo. A zatem jak stanowi omawiany przepis: jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi, należy rozumieć w ten sposób, że transfer musi dotyczyć wszystkich działek zgłoszonych uprzednio przez przekazującego posiadanie, tak tych które w całości położone są na obszarach ONW, jak i tych które tylko w części położone są w takiej strefie.

Działki, które rolnik zgłasza do pomocy ONW, jak dalej wywodził organ, nie muszą stanowić całego gospodarstwa należącego do niego. Gospodarstwo producenta rolnego nie musi być położone w całości na obszarach wymienionych w załączniku do omawianego rozporządzenia. Do sytuacji takiej odnoszą się powołane przepisy jak i regulacja, którą przywołał skarżący, a w szczególności § 1 pkt 4 rozporządzenia, który brzmi: rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", zwanej dalej "płatnością ONW", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwanym dalej "Programem"), a także przestrzenny zasięg wdrażania tego działania, w tym przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części, albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana płatność ONW, oraz warunki i tryb przyznania tej płatności. A zatem ustawodawca konstruując ten przepis miał na myśli sytuację gdy rolnik przekazuje posiadanie tylko części swoich gruntów jednakże ta część gospodarstwa musi obejmować wszystkie uprzednio zgłoszone przez niego działki rolne do przyznania płatności ONW. Zdaniem organu, skoro M. B. nie przekazał wszystkich działek rolnych stanowiących część jego gospodarstwa, zgłoszonych i uprawnionych do płatności ONW, to skarżący nie spełnił podstawowego warunku określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia do uzyskania tych płatności jako przejmujący.

Skargę na powyższe orzeczenie złożył W. M. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną interpretację przedmiotowego przepisu i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 25 i 26 ustawy. Wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W dalszej części przedstawił stan faktyczny sprawy, nie polemizując z ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez organy administracji publicznej.

Jako, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji § 6 ust. 1 rozporządzenia, stosując różne metody wykładni skarżący przedstawił następującą interpretację tego przepisu prawnego.

Skarżący po pierwsze stwierdził, że w świetle powyższego przepisu nie ulega wątpliwości, iż zarówno słowo "wszystkich" jak i fraza "ich części" użyte w przedmiotowym przepisie odnoszą się do "działek rolnych położonych na obszarach ONW" – wskazują na to bowiem reguły języka polskiego. Oba określenia definiują bowiem działki rolne, o których mowa w przepisie, a więc działki położone na obszarach ONW, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności. Użycie natomiast spójnika "lub" w § 6, wskazuje na alternatywę uregulowaną w pierwszej części przepisu. Jak dalej wywodzi skarżący, przy zastosowaniu powyższych reguł językowych, przedmiotowy przepis należy odczytać w ten sposób, iż płatność ONW przysługuje podmiotowi (kolejnemu posiadaczowi), w dwóch alternatywnych sytuacjach:

1) jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW lub

2) jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania części działek rolnych położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW.

W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest dokonywanie interpretacji przepisów w sposób zawężający jedynie na tej podstawie, iż w innych przepisach tego samego rozporządzenia te same słowa "ich części", zostały użyte w innym kontekście. Istotne jest bowiem brzmienie i interpretacja przepisu stanowiącego podstawę prawną określonego prawa.

Według strony skarżącej cel i zakres rozporządzenia został jednoznacznie określony w § 1 rozporządzenia, a jest nim między innymi uregulowanie przypadków, w których przejmującemu w posiadanie "części" gospodarstwa rolnego może być przyznana płatność ONW. Jeżeli by uznać (zgodnie z twierdzeniem organów w przedmiotowej sprawie), iż rozporządzenie nie daje możliwości przyznania płatności ONW przedsiębiorcy, który przejął w posiadanie jedynie część działek zadeklarowanych we wniosku ONW przez swojego poprzednika, cel rozporządzenia określony w § 1 nie zostałby zrealizowany.

Skarżący wywodził ponadto, iż przepisy rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu zawsze muszą być zgodne z aktem wyższego rzędu, a więc ustawą, na podstawie której przepisy te są wydawane. W niniejszej sprawie, delegacja ustawowa do wydania przepisów rozporządzenia zawarta jest w art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Skarżący podkreślił, że spełnił wszystkie przesłanki przyznania płatności na wniosek kolejnego posiadacza, który objął część gospodarstwa rolnego swojego poprzednika, o których mowa w art. 25 ust. 2, w zw. z art. 26 ustawy.

Autor skargi następnie dokonał wykładni historycznej, kolejne wersje przepisu ujęte w przepisach wykonawczych do ustawy, zdaniem strony skarżącej, obrazują jego ewolucję i tym samym potwierdzają intencję ustawodawcy zgodną z interpretacją zaprezentowaną przez skarżącego. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu, które uchyliło rozporządzenie będące podstawą wydanej zaskarżonej niniejszą skargą decyzji, tj. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w tej samej sprawie z dnia 11 marca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r., Nr. 40, poz. 329) ustawodawca wprowadził również niewielką techniczną zmianę, bowiem po słowach "lub ich części" postawił przecinek, dzieląc tym samym § 6 ust. 1 nowego rozporządzenia składniowo na dwie części, co dodatkowo ułatwia wykładnię językową (gramatyczną) zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego. Autor skargi załączył również interpelację poselską nr 452 do Prezesa Rady Ministrów, zawierającą polemikę z błędną wykładnią § 6 ust. 1 rozporządzenia stosowaną przez organy oraz odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi – z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, z dnia 31 stycznia 2008 r. w tej sprawie.

W przekonaniu skarżącego nie ulega wątpliwości, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w pełni dopuszczalne jest przekazywanie na podstawie stosunków prawnych (np. umowy dzierżawy) części działek rolnych, w tym również działek rolnych zadeklarowanych do płatności ONW. Przejmujący, w związku z takim przekazaniem, zobowiązuje się do kontynuacji działalności rolniczej na przejętych obszarach oraz do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza przejętych działek rolnych położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych obszarach. Przejmujący przejmuje zatem w pełni zobowiązanie za poprzedniego posiadacza i ponosi pełną odpowiedzialność wobec Agencji za realizację tego zobowiązania, również w części dotyczącej płatności otrzymanych przez poprzednika. Brak jest zatem celowościowych podstaw do pozbawienia przejmującego korzyści, która z samego założenia (płatność ONW) ma zrekompensować przejmującemu trudności związane z prowadzeniem działalności na niekorzystnych obszarach.

Skarżący zauważył, że ze względu na terminy wydawania przez właściwe organy decyzji o przyznaniu płatności, gdyby przyjąć interpretację przepisów proponowaną przez ARiMR, posiadacz działek zadeklarowanych do płatności w danym roku, nie mógłby de facto nigdy przekazać kolejnemu posiadaczowi części posiadanych działek w taki sposób, aby zarówno on, jak i następny posiadacz nie utracił prawa do płatności za jeden rok (pomimo ciągłości zobowiązania).

W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2009 r. skarżący powołał się na tezy wyroków Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie w sprawie dotyczącej tego samego problemu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ podtrzymał swoją argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.") - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 p.p.s.a.).

W rozpatrywanym przypadku Sąd podzielił zarzuty skargi o naruszeniu przez organy prawa materialnego przy podejmowaniu zaskarżonych rozstrzygnięć.

Zagadnieniem spornym do rozważenia jest – na tle nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego - wykładnia przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448 ze zm. w Dz. U. z 2008 r., Nr 110, poz. 704). Według jego brzmienia – w wersji obowiązującej w stanie prawnym sprawy: "Jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi:

1) jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW;

2) na wniosek tego podmiotu złożony do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW."

W przeświadczeniu organów Agencji – wyrażenie "przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW" należy rozumieć w ten sposób, że w każdym przypadku przeniesienia posiadania, tenże transfer musi dotyczyć wszystkich działek zgłoszonych uprzednio przez przekazującego posiadanie, zarówno tych, które w całości położone są na obszarach ONW, jak i tych, które tylko w części usytuowane są w takiej strefie. Skoro – jak ustalono – skarżący na podstawie umowy dzierżawy przejął w posiadanie nie wszystkie, lecz jedynie niektóre działki, płatności z omawianego tytułu mu nie przysługują. Zdaniem organu – ustawodawca posługując się w § 6 ust. 1 rozporządzenia określeniem "części działek rolnych" miał na myśli wyłącznie sytuacje, gdy obszar ONW obejmuje jedynie część poszczególnych działek rolnych, co wynika z § 3 ust. 4 i § 4 rozporządzenia. Prawodawca przewidział zatem przypadek, gdy tylko część działki rolnej uprawniona jest do płatności ONW, bowiem ustalony obszar strefy ONW nie obejmuje całego areału zgłoszonego przez rolnika jako jedna działka rolna w rozumieniu przepisów określonych w art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 z późn. zm.).

W ocenie Sądu, interpretacji spornego przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. należy dokonać przede wszystkim w ramach reguł wykładni systemowej, przy czym nie tylko na tle systematyki wewnętrznej tego aktu, ale także w ramach norm ustawowych oraz prawa unijnego.

Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) w art. 25 ust. 1 określa, że w sprawach dotyczących przyznania pomocy w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postępowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Dalej w ust. 2 stanowi się, że w razie śmierci beneficjenta, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia beneficjenta lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa beneficjenta, po przyznaniu pomocy, następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części pomoc może być przyznana, na jego wniosek, jeżeli :

1) spełnia on warunki przyznania pomocy;

2) nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego przyznano pomoc;

3) zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z przyznaną pomocą;

4) środki finansowe z tytułu pomocy nie zostały w całości wypłacone.

Stosownie zaś do brzmienia art. 26 ustawy - jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio w razie przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części. W prawie unijnym trzeba natomiast wskazać na regulacje - dotyczące także omawianych płatności rolnych - zamieszczone w Rozporządzeniu Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. (Dz.U.UE.L.06.368.15) - ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W sekcji 2 zatytułowanej " Przepisy wspólne mające zastosowanie dla wielu środków" - w artykule 44 ust. 1 postanowiono, że w przypadku, gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres.

Z przytoczonych unormowań prawa unijnego jak i krajowego rangi ustawowej, wywieść tym samym należy, że przedmiotem przeniesienia posiadania może być nie tylko całość, ale i część gospodarstwa rolnego, a co za tym idzie – przeniesienie posiadania może dotyczyć także części działek rolnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego, a nie wyłącznie całego gospodarstwa (wszystkich jego działek), czego wyrazem jest przedmiotowy zakres delegacji zawartej w przepisie art. 29 ust 1 powołanej ustawy, w którym także jest mowa o części gospodarstwa rolnego a nie jedynie jego całości. Udzielając upoważnienia dla Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do wydania rozporządzenia, ustawodawca umocował ten organ (w ust.1 pkt 1, lit.e) między innymi do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty w ramach poszczególnych działań objętych programem, w szczególności do określenia działań i przypadków, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy. I tego rodzaju przypadki zostały określone w omawianym akcie wykonawczym, o czym wprost w § 1 pkt 4), tj., w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części, albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana płatność ONW, oraz warunki i tryb przyznania tej płatności.

Przepisy rozporządzenia nie mogą być interpretowane w sprzeczności z unormowaniami aktu wyższego rzędu, w szczególności nie zachodzą podstawy do przyjęcia by zakres zdarzeń uprawniających do udzielenia pomocy, czyli przydających prawa stronom, był węższy niż przewidziany ustawą.

Oczywiste jest, że ustalony obszar strefy ONW nie zawsze obejmuje cały areał zgłoszony przez rolnika jako jedna działka rolna oraz że przyznanie omawianych płatności rolnych może dotyczyć wyłącznie tych działek rolnych lub tych ich części, które położone są na terenie kwalifikowanym jako obszar ONW. Celem bowiem przyjętych regulacji prawnych jest wsparcie rolników gospodarujących na terenach uznawanych za niekorzystne dla prowadzenia i utrzymania działalności rolniczej oraz zrekompensowanie utrudnień stąd wynikających. Wszakże nie oznacza to, że w razie późniejszego nabycia tudzież przeniesienia posiadania działek rolnych pomoc udzielana z tego tytułu będzie warunkowana faktem nabycia lub przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub wszystkich części działek rolnych będących w dotychczasowym posiadaniu zbywcy lub przekazującego posiadanie.

Notabene, również w treści 3 pkt 2) i ust. 6 przedmiotowego paragrafu oraz § 9 ust. 2 – stanowi się o przeniesieniu posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku, bez dodania słowa "wszystkich". Ponadto trzeba też zwrócić uwagę na brzmienie normatywne § 9 ust. 1 – dotyczące zwrotu całości płatności - w którym rozróżniono przypadki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych lub wszystkich częściach działek rolnych (pkt 1 lit.a) od sytuacji zaniechania prowadzenia tej działalności na części działki rolnej lub działek rolnych (lit.b)

Zawężenie zatem rozumienia normy § 6 ust. 1 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r. tylko do przypadków, w których transfer musi dotyczyć wszystkich działek zgłoszonych uprzednio przez przekazującego posiadanie, zarówno tych, które w całości położone są na obszarach ONW, jak i wszystkich tych, które tylko w części usytuowane są w takiej strefie – nie znajduje oparcia w normach ustawowych i treści rozporządzenia. Wyrażenie "wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku" , jak trafnie zauważył skarżący - odwołując się do wykładni literalnej - zawiera dwie frazy połączone spójnikiem "lub", który łączy zdania lub ich człony i wyraża możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań równorzędnych albo części zdania. Zwrot "ich części" może zatem odnosić się także do niektórych działek rolnych lub niektórych części działek rolnych deklarowanych przez poprzedniego posiadacza, położonych na terenach ONW, o ile spełnione zostaną pozostałe wymogi prawne, w tym dotyczące powierzchni.

W powyższym świetle, wobec nieprawidłowej wykładni zastosowanego przepisu prawa, tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzje I i II instancji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (w pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w zakresie zaś wykonalności do dnia uprawomocnienia się wyroku – na mocy art. 152 p.p.s.a.