Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 96/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust 3
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: 7§1 ust 1
journal: Dz.U. 1956 nr 19 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.
article: art 461
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 166/07 w sprawie ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gleboznawczej gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt. III SA/Gd 166/07, oddalił skargę Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie, Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie klasyfikacji gleboznawczej gruntów.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], Starosta Słupski, powołując się na treść art. 104 K.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 i art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 1 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) odmówił zatwierdzenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów położonych w obrębie geodezyjnym R., gmina S., oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż Agencja Mienia Wojskowego, pismem z dnia 29 lipca 2005 r., wystąpiła o wydanie decyzji zatwierdzającej gleboznawczą klasyfikację gruntów, przedkładając operat klasyfikacji aktualizacyjnej gruntów oraz operat techniczny aktualizacji przedmiotowych działek. W dniu [...] września 2005 r. wydano decyzję, którą odmówiono zatwierdzenia klasyfikacji gleboznawczej, utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] października 2005 r. Agencja Mienia Wojskowego w dniu 9 sierpnia 2006 r. ponownie przedłożyła operat techniczny aktualizacji użytków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów po przeprowadzeniu kontroli merytorycznej przez niezależnego inspektora oraz wprowadzeniu poprawek wynikłych z kontroli terenowej do operatu klasyfikacyjnego i operatu z pomiaru aktualizacyjnego, wnosząc o wydanie decyzji zatwierdzającej klasyfikację gleboznawczą gruntów. Starosta Słupski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. ponownie odmówił zatwierdzenia, zaś Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchylił decyzję Starosty Słupskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., o której mowa wyżej, Starosta Słupski wskazał, że opinia sporządzona w sprawie przez dr hab. B. B. – mająca na celu wyjaśnienie wątpliwości, czy wskazane grunty podlegają w ogóle klasyfikacji gleboznawczej i czy na terenie tym występują profile glebowe powstałe w wyniku naturalnych procesów glebotwórczych – pozostaje aktualna, bowiem toczące się postępowanie administracyjne dotyczy tej samej klasyfikacji gleboznawczej, na tym samym terenie, które zostało rozstrzygnięte decyzją organu z dnia [...] października 2005 r. Od tego czasu inspektor nadzoru dokonał jedynie kontroli klasyfikacji gleboznawczej gruntów, dokonując zmiany klas niektórych konturów klasyfikacyjnych oraz niektórych użytków, pozostawiając pozostałe wyniki bez zmian.

Po rozpatrzeniu odwołania Agencji Mienia Wojskowego od decyzji Starosty, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy projekt klasyfikacji gruntów dla działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] jest zgodny ze stanem faktycznym uwidocznionym na gruncie i odpowiada przepisom prawa. Grunt, dla którego przeprowadzono klasyfikację, jest terenem po byłym lotnisku wojskowym, wykorzystywanym przez wiele lat do celów obronności państwa, który uległ trwałym przeobrażeniom. Powierzchnia gruntu w dużej części została tak zainwestowana i przystosowana na dany cel, że utraciła charakter rolniczy. Po części potwierdza to projekt operatu klasyfikacyjnego, przez nieokreślenie dla dużej części odkrywek wzorca z obowiązującej tabeli klas gruntów i przedstawienia gatunku gleby symbolem "X". Klasyfikator, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów, ma obowiązek określić typ oraz klasę gleboznawczą wraz z ustaleniem na gruncie zasięgu poszczególnych konturów. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że mogą występować odkrywki, dla których nie znaleziono wzorca, ale też nie można zignorować 42 konturów klasyfikacyjnych oznaczonych, również po kontroli, symbolem "X". Organ podniósł, że Agencja Mienia Wojskowego w czasie prowadzonego postępowania nie wykazała, że teren został przeznaczony na cel inny niż wojskowy, na przykład związany z rolnictwem. Z treści protokołu zdawczo odbiorczego Nr 6/04/17 TOL z dnia 15 grudnia 2004 r. wynika, iż Minister Obrony Narodowej w dziale VI "Ustalenia Dodatkowe Komisji" w pkt. 4 zwrócił uwagę na "konieczność, zachowania charakteru lotniczego nieruchomości". Zgodnie z tym protokołem teren ten był wykorzystywany do startów i lądowań samolotów oraz ma zachować ten sposób użytkowania.

Organ drugiej instancji stwierdził także, iż przedmiotowy teren, dla którego wykonano klasyfikację gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów nie powinien być klasyfikowany, bowiem klasyfikacja taka dokonywana jest tylko dla gruntów rolnych i leśnych oraz wodozbiorów o pow. do 10 ha. W projekcie klasyfikacji gruntów wyodrębniono użytki rolne, gdy tymczasem, zgodnie z definicją zawartą w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na takich gruntach prowadzi się wytwórczą działalność w zakresie rolnictwa. Organ wskazał, iż w piśmie z dnia 6 grudnia 2006 r. strona sama potwierdziła, że przedmiotowy teren nie jest gruntem rolnym ani leśnym.

Ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Agencja Mienia Wojskowego, podnosząc, iż w jej ocenie dochowano procedury przewidzianej przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów. Projekt klasyfikacji gruntów został sporządzony przez klasyfikatora, mającego odpowiednie uprawnienia i sprawdzony przez niezależnego inspektora nadzoru z listy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w wyniku czego na projekcie naniesione zostały poprawki pokontrolne. Strona podkreśliła, iż organ, który wydaje decyzję w sprawie klasyfikacji gruntów, nie jest uprawniony do kwestionowania merytorycznej poprawności operatu klasyfikacyjnego, gdyż projekt klasyfikacji gruntów może sprawdzać jedynie upoważniony inspektor, którego ma prawo powołać starosta w przypadku wątpliwości zaistniałych w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w sprawie zatwierdzenia zmiany klasyfikacji. Zadaniem inspektora nadzoru jest opiniowanie operatów klasyfikacyjnych, wykonanych przez uprawnionych klasyfikatorów i sporządzenie przez niego takiej opinii powinno być dla organu administracji publicznej wiążące. Nieuprawnione jest kwestionowanie przez organ wiarygodności upoważnionego do dokonywania kontroli inspektora i to na podstawie opinii osoby, która zgodnie z prawem nie jest uprawniona do kontroli operatu klasyfikacyjnego. Nietrafny jest zarzut, iż strona nie wykazała, że przedmiotowy teren został przeznaczony na inny cel niż wojskowy. Samo przekazanie skarżącemu terenu świadczy o tym, że jednostki MON uznały go za zbędny dla własnych potrzeb, ponadto zatwierdzenie klasyfikacji gruntów stanowić będzie dowód, iż przeklasyfikowany teren zostaje przeznaczony na inny cel. Bezzasadny jest też argument, że przedmiotowe tereny nie są gruntami rolnymi i leśnymi, gdyż postępowanie prowadzone było właśnie po to, aby takimi się stały. Skarżąca zaprzeczyła także, by przyznała, że przedmiotowy teren nie jest gruntem rolnym, bowiem użyła jedynie sformułowania "w rozumieniu ustawy", ponieważ w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przedmiotowe grunty nie mogą być jeszcze uznane za grunty rolne lub leśne. Ponadto projekt klasyfikacji gleboznawczej gruntów nie obejmuje całego obszaru przejętego przez Agencję Mienia Wojskowego, gdyż tereny, na których znajduje się infrastruktura lotniskowa, nie były nigdy wnioskowane do przeklasyfikowania, a zmiana klasyfikacji dotyczy jedynie części obszaru lotniska, która nie została zurbanizowana.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ani przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów nie zawierają definicji gruntów rolnych oraz gruntów leśnych. Natomiast z treści załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dotyczącego zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych wynika, że użytki rolne to tego rodzaju grunty, na których prowadzona jest działalność rolnicza, lub zajęte pod cel służący takiej produkcji, a do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), która w art. 3 stanowi, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków, lub grunt związany z gospodarką leśną.

Sąd podkreślił, iż w sprawie niesporne było, że działki, których dotyczy niniejsze postępowanie przez wiele lat wchodziły w skład lotniska wojskowego. Z dokumentów wynika, że mimo iż 7 Terenowy Oddział Lotniskowy w Gdańsku , działający w imieniu Ministra Obrony Narodowej przekazał w dniu [...] grudnia 2004 r. Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie nieruchomości zbędne dla resortu Obrony Narodowej, w tym przedmiotowe działki, to jednak z koniecznością zachowania charakteru lotniskowego nieruchomości, co polega na zapewnieniu ochrony obiektu i rejonu lotniska przed zabudową wysokościową mogącą stanowić zagrożenie dla ruchu statków powietrznych, zachowanie powierzchni ograniczających wysokość zabudowy, zgodnie z parametrami dla lotnisk wojskowych, pozostawieniu w stanie nienaruszonym istniejącego układu elementów pola naziemnego ruchu lotniczego wg wymogów dla lotnisk wojskowych Z treści pism znajdujących się w aktach nie wynika, by resort Obrony Narodowej utracił zainteresowanie terenem byłego lotniska, czyli także przedmiotowymi działkami, niezależnie od tego, czy znajduje się na nich infrastruktura lotniskowa, czy też nie. Z zebranego w sprawie przez organy administracji materiału dowodowego nie wynika również, by na przedmiotowych działkach prowadzona była jakakolwiek działalność związana z rolnictwem czy gospodarką leśną. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii wypisu z ewidencji gruntów z dnia 18 maja 2005 r. wynika ponadto, że grunty przedmiotowych działek to grunty oznaczone jako "tereny różne" oraz "tereny zabudowy przemysłowej".

Sąd, uznając, że grunty działek, których dotyczy niniejsze postępowanie nie są gruntami, o jakich mowa w art. 20 ust 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Agencja Mienia Wojskowego, reprezentowana przez radcę prawnego M. W., opierając swą skargę na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne,

2) błędną wykładnię § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów,

3) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – załącznika nr 6 do rozporządzenia,

4) niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.),

5) niezastosowanie art. 461 ustawy Kodeks cywilny

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez Sąd odwoławczy, ewentualnie przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż celem postępowania wszczętego z wniosku Agencji Mienia Wojskowego i prowadzonego w I instancji przed Starostą Słupskim a następnie przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego było nadanie określonym we wniosku Agencji gruntom charakteru gruntów rolnych w znaczeniu ewidencyjnym. Działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nie były zaliczane bowiem pod względem ewidencyjnym do kategorii gruntów rolnych, figurując w ewidencji gruntów jako tereny różne. Postępowanie o zatwierdzenie klasyfikacji gleboznawczej gruntów było prowadzone po to, aby gruntami rolnymi w sensie ewidencyjnym się stały. Warunkiem uznania danego gruntu za grunt rolny jest zaś zatwierdzenie jego klasyfikacji gleboznawczej. Zdaniem skarżącej Sąd błędnie wskazał, że można zaliczać nieruchomości do kategorii rolnych według wskazań załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto Sąd pomocniczo zwrócił uwagę, że definicję taką zawiera ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem strony powoływanie się na te przepisy nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, na który powołuje się Sąd, ma jedynie ułatwić organom zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. W żaden sposób nie definiuje on gruntów rolnych. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś zakres delegacji nie potwierdza stanowiska Sądu, że z rozporządzenia można wywnioskować definicję gruntów rolnych. Zresztą sama treść załącznika nr 6 nie potwierdza tezy Sądu, gdyż mówi się w nim jedynie o gruntach ornych, a nie o gruntach rolnych, na dodatek do gruntów ornych zalicza się również ugory i odłogi, czyli wbrew stanowisku Sądu użytki rolne to nie tylko grunty, na których prowadzona jest działalność rolnicza.

Również powołanie się przez Sąd na definicję w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy. Definicja gruntu rolnego w niej zawarta została skonstruowana wyłącznie na potrzeby tej ustawy. Ustawa, ta zaś reguluje sytuację dokładnie odwrotną, chroniąc grunty już funkcjonujące w ewidencji jako grunty rolne przed zmianą ich przeznaczenia na nierolnicze.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej jedyną definicję gruntów rolnych, jaką należy stosować w niniejszym postępowaniu, jest definicja zawarta w art. 461 K.c. stanowiąca, iż nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 132/06 (LEX nr 291425) pełnomocnik strony podkreślił, iż powyższa definicja ma zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości rolnych, chyba, że zawierają one postanowienia odmienne, a bezspornym jest, że prawo geodezyjne i kartograficzne takiej definicji nie zawiera.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że w postępowaniu prowadzonym przed organem administracji według reguł wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów wykazano, iż przedmiotowe działki posiadają właściwości gruntów rolnych. W przedmiotowej sprawie dochowano wymaganej przepisami rozporządzenia procedury. Projekt klasyfikacji gruntów został sporządzony przez klasyfikatora, mającego odpowiednie uprawnienia, następnie sprawdzony przez niezależnego inspektora nadzoru z listy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w wyniku czego na projekcie naniesione zostały poprawki pokontrolne.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił ponadto, iż niespornym jest fakt, że na przedmiotowym terenie funkcjonowało lotnisko wojskowe, ale samo przekazanie terenu do Agencji Mienia Wojskowego w trybie ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711 ze zm.) oznacza już, że teren stał się zbędny dla jednostek resortu obrony narodowej i może być zagospodarowany na inny cel. Poza tym wnioskiem o zatwierdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nigdy nie był objęty cały obszar przekazanego Agencji przez MON kompleksu. Tereny, na których znajdują się pasy startowe czy też inna infrastruktura lotniskowa, nie były nigdy wnioskowane do przeklasyfikowania. Przeklasyfikowanie i aktualizacja użytków gruntowych realizowana była natomiast na pozostałej części terenu, szczegółowo opisanej we wniosku a celem tych prac miało być doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego gruntu ze stanem figurującym w ewidencji gruntów i budynków.

Podsumowując uzasadnienie skargi kasacyjnej pełnomocnik Agencji stwierdził, iż przytoczone przez stronę wnioski potwierdzają nietrafność rozumowania Sądu stwierdzającego, iż z materiału dowodowego nie wynika również, by na przedmiotowych działkach prowadzona była jakakolwiek działalność związana z rolnictwem czy gospodarką leśną. W świetle zaprezentowanych poglądów doktryny i orzecznictwa nie jest bowiem wymagane dla uznania za grunt rolny faktyczne prowadzenie takiej działalności, a wystarczy potencjalna możliwość jej prowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a postawione w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd odwoławczy uznał za chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 powołanej ustawy. Wobec tego, iż w sprawie niniejszej żadna z przesłanek nieważności nie miała miejsca Sąd odwoławczy ograniczył się do zbadania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze.

Należy podkreślić, iż zarzut prawa materialnego w myśl art. 174 ustawy P.p.s.a. można podnosić bądź w postaci błędnej wykładni, bądź też niewłaściwego zastosowania.

W ramach tego zarzutu nie można więc kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez organy, a akceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny lub też wadliwości lub niekompletności uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Aby podważyć ustalenia Sądu konieczne jest postawienie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które według skarżącego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, opisanie na czym naruszenie tych przepisów polegało, a nadto wykazanie, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak takich zarzutów oznacza, iż stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony i należy przyjąć go jako obowiązujący przy subsumcji norm prawnych.

Oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w zakresie wykładni przepisu art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U.z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Wyjaśniając treść tego przepisu Sąd sięgnął do przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów i powołał się na treść § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia, określającego zakres klasyfikacji gleboznawczej (grunty rolne, grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami o pow. do 10 ha), a także pomocniczo do załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który to załącznik w myśl § 68 ust. 6 rozporządzenia – określa kryteria zaliczania gruntów rolnych i leśnych do poszczególnych kategorii użytków gruntowych. Sąd pierwszej instancji pomocniczo przytoczył definicje gruntów rolnych i leśnych zawartą w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) zamieszczoną w art. 2 ust. 1 i skonstatował, iż przedmiotowe grunty, co do których skarżący domaga się zatwierdzenia klasyfikacji gleboznawczej nie posiadają cech wymienionych w art. 20 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również zebrany materiał nie wskazuje, aby prowadzona była na nich jakakolwiek działalność związana z rolnictwem czy gospodarką leśną.

Przeciwstawiając przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych – który zastosował Sąd pierwszej instancji regulacji kodeksowej – autor skargi kasacyjnej powołuje się na przepis art. 461 Kodeksu cywilnego, który nieruchomości rolne (grunty rolne) definiuje jako nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Z tego ostatniego przepisu wyciąga wniosek, iż gruntami rolnymi są nie tylko te, które są wykorzystywane do produkcji rolnej, lecz także te, które mogą – z uwagi na swe właściwości – być przeznaczone do takiej produkcji. Zatem o rolnym charakterze decyduje możliwość wykorzystania pewnych rodzajów gruntów do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczność, której autor skargi kasacyjnej dopatruje się w przedstawionych regulacjach jest tylko pozorna, a wynika ona także z nierozważenia wszystkich elementów definicji zamieszczonej w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przepis ten posiada bowiem rozbudowaną strukturę i w pkt 1-7 rzeczywiście pozwala zaliczyć do gruntów rolnych te, które bądź są określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, bądź też znajdują się aktualnie pod stawami rybnymi, wchodzą w skład gospodarstw rolnych, parków wiejskich, pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, są położone pod urządzeniami melioracji wodnych, przeciwpożarowych itd. Jednakże w pkt 8 przepis ten wymienia także grunty niecharakteryzujące się takim przeznaczeniem lub położeniem, lecz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa.

Oznacza to, że w odniesieniu do gruntów zdegradowanych lub innego rodzaju, np. "tereny różne", objętych prowadzoną uprzednio działalnością (w tej sprawie wykorzystywanych jako lotnisko z rozbudowaną infrastrukturą) zatwierdzenie, a wcześniej dokonanie prawidłowej klasyfikacji gleboznawczej jest możliwe dopiero po zrekultywowaniu gruntów. Wskazuje na to wyraźne sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 8, w którym to przepisie mowa jest o gruntach, które już zostały poddane rekultywacji. Sposób jej przeprowadzenia reguluje ten sam akt prawny w art. 20 i następnych ustawy.

Podobnie definiuje ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. grunty leśne stanowiąc w art. 2 ust. 2 pkt 1-3, iż są nimi grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął w świetle ustaleń postępowania administracyjnego, które wskazywały na to, iż teren po byłym lotnisku wykorzystywanym przez wiele lat do celów obronności państwa, który uległ trwałym przeobrażeniom, nie może być traktowany jako grunt rolny. Potwierdza to pośrednio projekt operatu klasyfikacyjnego wykazujący aż 42 kontury, dla których nieokreślono wzorca z obowiązującej tabeli klas gruntów i przedstawiono gatunek gleby symbolem "X".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa poprzez niezastosowanie art. 461 K.c. należy stwierdzić, iż nie jest on trafny. Przepis ten definiuje grunty rolne jako te, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącego, iż do gruntów rolnych mogą być zaliczone także te, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.

Jeżeli jednak treść art. 461 K.c. rozpatrywać łącznie z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który grunt nieposiadający cech wymienionych w przepisach poprzedzających pozwala uznać za rolny dopiero po zrekultywowaniu dla potrzeb rolnictwa, to nie można uznać, iż pomiędzy tymi regulacjami zachodzą sprzeczności.

Zarówno bowiem w świetle przepisu art. 461 K.c. jak i art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi i leśnymi – w sytuacji gdy uprzednio nie były wykorzystywane na cele rolne i leśne – będą grunty po ich uprzednim zrekultywowaniu dla potrzeb rolnictwa lub leśnictwa.

Jak wynika z akt rekultywacja taka nie była na przedmiotowych działkach prowadzona.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w odniesieniu do gruntów określonych jako "tereny różne" oraz "tereny zabudowy przemysłowej", wykorzystywanych na cele obronności kraju i w wyniku prowadzonej działalności pozarolniczej znacznie przeobrażonych, nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 20 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.

Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.