Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 494/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 234
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 135,  art. 119 pkt 1,  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. G. i C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz strony skarżących kwotę 200 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom właścicielowi działki nr [...],[...], obręb [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom właścicielowi działki nr [...],[...], obręb [...]. Organ na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego wszczął postepowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...],[...], obr. [...], na skutek podniesienia terenu przez właściciela na działce nr [...],[...], obr. [...]. W dniu [...] stycznia 2020 r. przeprowadzono wizję terenową z udziałem stron postępowania. W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono podniesienie gruntu pod budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w budowie z zachowaniem spadku podjazdu i chodnika w kierunku ulicy [...]. Wokół budynku został wykonany drenaż opaskowy z odprowadzeniem wód do zbiornika retencyjnego znajdującego się na terenie działki [...],[...], obr. [...]. Nie stwierdzono jednak oznak wskazujących na odprowadzanie lub spływ powierzchniowy wód opadowych i roztopowych na działkę sąsiednią należącą do wnioskodawcy (dz. nr [...],[...], obr. [...]). W trakcie wizji została przedstawiona dokumentacja projektowa oraz decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r. zwalniająca M. D. od zakazu wykonywania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki [...] robót oraz czynności dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami i niezbędną infrastrukturą techniczną. Decyzja ta wydana została pod określonymi warunkami w tym m.in. wyniesienia poziomu zerowego posadzki budynku ponad poziom zwierciadła wody Qi% tj. rzędnej 116,76 m n.p.m. Po analizie dokumentacji dołączonej przez M. D. pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. (data wpływu [...] stycznia 2020 r.) organ stwierdził, że posadowienie posadzki budynku zostało określone w projekcie na rzędnej 117,00 m n.p.m. budynku. Tym samym został spełniony warunek z decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r.

Organ na podstawie przeprowadzonych wizji terenowych oraz przekazanej przez M. D. dokumentacji uznał, że zostały wypełnione przez właściciela działki nr [...],[...], obr. [...] przepisy art. 234 ust. 2 Prawa wodnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), na którym ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla organu dobrowolne wykonanie działań w celu zapobieżenia szkodom na gruntach sąsiadujących z działką nr [...],[...], obr. [...], stanowiło przesłankę umożliwiającą odstąpienie od wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. odwołanie od tej decyzji wnieśli M. G. i C. G. Odwołujący się wskazali, że teren jest podniesiony ze spadkiem w kierunku ul. [...], a skarpa ze spadkiem jest w kierunku ich działki, jak również podniesiony został cały teren działki [...]. Utwardzenia dokonano wokół domu i na terenie wjazdu na posesję. Wyjaśnili, że drenaż opaskowy to nic innego jak instalacja z rur perforowanych (z otworami) ułożona wokół budynku na poziomie fundamentów, której zadaniem w tym wypadku jest odprowadzenie wody rurami spustowymi z dachu domu. Podkreślili, że nie ma to nic wspólnego z sąsiednimi działkami. Kolejno wskazali, że przedstawiona decyzja dotyczy posadowienia posadzki domu i nie tam mowy o podniesieniu gruntu całej działki o prawie 1 metr. Czym innym jest poziom domu, a czym innym podniesienie terenu całej działki. Nie ma w decyzji mowy o terenie działki, gdzie o ile może być podwyższona, kto wydał decyzję na podwyższenie terenu działki i na jakiej podstawie. Odwołujące się strony podniosły, że na okoliczność wpływu wód opadowych i roztopowych na działki sąsiednie nie uzyskano opinii specjalisty. Strony wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób poprawny z uwzględnieniem ich uwag oraz podtrzymali wniosek o przywrócenie stanu działki [...], obręb [...],[...] do stanu poprzedniego.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]. Organ wskazał, że postępowanie administracyjne we wskazanej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem M. G. i C. G., przekazanym organowi pierwszej instancji w dniu [...] października 2019 r. przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...]. We wniosku tym, wnioskodawcy, powołując się na przysługujące im prawo własności działki nr [...],[...], obręb [...], wskazali, że na działce sąsiedniej - nr [...],[...], obręb [...], zostały przeprowadzone prace obejmujące podniesienie terenu poprzez nawiezienie oraz ubicie gruzu i tłucznia, a teren został uszczelniony nieprzepuszczalnym betonem i kostką betonową. Podali, że teren działki sąsiedniej został podniesiony o ok. 70-80 cm, ze spadkiem na ich działkę. W ich ocenie, działania te spowodują spływanie wód opadowych w stronę ich działki i skutkować będą jej zalewaniem i zalewaniem posadowionego na niej domu. W związku z tym wnieśli o przywrócenie działki nr [...] do stanu poprzedniego. Co do przedmiotu i zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie, o której mowa w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, to jest on ściśle powiązany i wynika wprost z treści tego przepisu prawa. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako organ właściwy w tej kategorii sprawach, jest zobowiązany do ustalenia czy na gruncie doszło do zmiany stanu wody spowodowanej przez właściciela tego gruntu oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Z materiału dowodowego wynika niewątpliwie, że na działce nr [...] podniesiono poziom terenu, który jest wyższy niż poziom terenu sąsiadującej działki nr [...],[...], obręb [...]. Jak podają M. G. i C. G. wyniesienie terenu działki nr [...] ze spadkiem w kierunku działki nr [...] wynosi ok. 70-80 cm. Zdaniem organu, istotnym jest jednak, że materiał dowodowy sprawy, w tym ustalenia dokonane podczas wizji lokalnej, jednoznacznie wskazuje na brak jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania i szkodliwych następstw tych działań właścicielki działki nr [...], w postaci odpływu wód opadowych i roztopowych na działkę nr [...] i powstawania związanych z tym szkód na tej działce gruntu. M. G. i C. G. nie przedstawili również dowodów wskazujących na to, że podniesienie terenu sąsiedniej działki nr [...] skutkowało bezpośrednio negatywną zmianą stosunków wodnych i powodującym szkody odpływem wód opadowych i roztopowych z tej działki na działkę nr [...].

Organ wyjaśnił, że w warunkach niniejszej sprawy, jak obrazuje materiał dowodowy, nie doszło do powodującej szkody zmiany stosunków wodnych na gruncie - działce nr [...]. Przy tym, stwierdzenie tych okoliczności, jako jednoznacznie wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, nie wymagało wiedzy oraz wiadomości specjalnych i uzyskania opinii biegłego. Dodał, że kwestia negatywnego wpływu działań dokonanych przez właścicielkę działki nr [...] na stan działki nr [...] może mieć obecnie jedynie charakter hipotetyczny. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jak wynika wprost z brzmienia tego przepisu prawa, może nastąpić w sytuacji wystąpienia negatywnych następstw zmian stanu wody na gruncie, a nie w sytuacji przyszłych, potencjalnych i domniemanych skutków takich zmian. Kolegium stwierdziło, że przesłanki wydania decyzji nakazowej, o której mowa w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego nie wystąpiły, co skutkowało stwierdzeniem braku podstaw do jej wydania i zobowiązania właścicielki działki nr [...],[...], obręb [...], do przywrócenia stanu poprzedniego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

we Wrocławiu złożyła M. G. i C. G. W uzasadnieniu skargi skarżący powielili swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art.105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie; 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że w sprawie istnieją przesłanki uzasadniające jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego z powodu tego, ze stało się ono bezprzedmiotowe; 3) naruszenie art. 7 art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającą na tym, że pominięto jako dowód w sprawie ekspertyzę, która powinna zostać wykonana przez biegłego w celu wskazania czy prawidłowo wykonana została Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] nr [...] (czy na podstawie tej decyzji można było podnieść teren na całej działce nr [...],[...], obręb [...]); 4) naruszenie art. 138 § pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; 5) naruszenie art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i ograniczenie się do kontroli rozstrzygnięcia wydania przez organ pierwszej instancji, ze stanem na dzień wydania rozstrzygnięcia pierwszej instancji, mimo ze podstawa wydania tej decyzji uległa zmianie, co organ odwoławczy powinien uwzględnić, realizując zasadę̨ dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W świetle tak postawionych zarzutów skarżący "na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wnieśli o umorzenie postępowania dotyczącego zaskarżonej decyzji zarówno wydanej w pierwszej, jak i drugiej instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a."

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że nie każda zmiana stosunków wodnych na gruncie będzie skutkowała zastosowaniem art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Musi to być zmiana szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie. Sama więc zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze organu do tego, aby uwzględnił on zgłoszone w trybie tego przepisu żądanie. Konieczne jest bowiem także stwierdzenie istnienia związku przyczyno-skutkowego pomiędzy tą zmianą, a owym szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie. Wystąpienie realnej szkody w chwili zainicjowania postępowania jest więc warunkiem koniecznym do wydania przez uprawniony organ nakazu przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, w przypadku zmiany stanu wody na gruncie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego nie polega bowiem na ustalaniu "co by było gdyby". Szkodliwego wpływu na swoją działkę skarżący upatrują w okoliczności czysto hipotetycznej, związanej z faktem legalnego podniesienia i utwardzenia gruntu sąsiedniej działki. Żaden ze zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów nie wskazuje na to, że działania podjęte na sąsiedniej działce spowodowały naruszenie stosunków wodnych na działce skarżących. Kolegium podkreśliło, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ dowodów mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. W sytuacji, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można dokonać ustaleń stanu faktycznego bez zasięgania opinii biegłego, opinia taka nie jest wymagana. Odnośnie do załączonej do skargi decyzji Prezydenta [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) Kolegium zwróciło uwagę, że w jej uzasadnieniu stwierdzono, iż w związku z lokalizacją inwestycji na terenie szczególnego zagrożenia powodzią rzeki [...] organ wydający pozwolenie na budowę "zweryfikował pozytywnie sposób spełnienia warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...].09.2016 r. określonych w stosunku do obiektów objętych wnioskiem o pozwolenia na budowę z dnia [...].01.2017 r." W tym kontekście domaganie się przez skarżących powołania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 234 Prawa wodnego biegłego w celu ustalenia, czy "prawidłowo wykonana została Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] nr [...]" jest co najmniej nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Stosownie do art. 234 Prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust.3). Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane (ust. 4). Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust. 5). Istotą art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jest ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Zgodnie z powyższym spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczym i czy też hydrologicznym.

.Prowadzone postępowanie administracyjne powinno zatem zmierzać do wyjaśnienia i ustalenia czy istnieją podstawy do nałożenia na właściciela obowiązków określonych w art. 234 ust 3 prawa wodnego. Ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga co do zasady wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, co przekracza możliwości organu prowadzącego postępowanie. Na konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w sprawach uregulowania stosunków wodnych na gruncie zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że są to sprawy wymagające fachowej wiedzy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 669/08 publ. LEX nr 530466; wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07 publ. LEX nr 469720; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 137/10 publ. LEX nr 668564). Gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym - w razie przesądzenia tego związku - rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd podkreśla ponadto, że należy mieć na uwadze i to, że z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, iż każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W efekcie sprawa podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, co wiąże się dla organu z obowiązkiem dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK 2004, s. 96). Zasada ta wyraża prawo do rozstrzygnięcia sprawy dwukrotnie, w dwóch organach. Dla jej realizacji konieczne jest, aby rozstrzygnięcia w obydwu instancjach zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano ponadto, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postepowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. IV SA 2058/97).

Sąd szczególnie podkreśla, że przeprowadzenie uzupełniającego postepowania dowodowego nie może zatem godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zakres uzupełniającego postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadziło do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W świetle bowiem zasady dwuinstancyjności nie może dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy Sąd ocenił, że w trakcie postępowania organy administracji nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych, dostatecznie nie wyjaśniły stanu sprawy. Organy nie ustaliły czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, mimo że niesporne jest, że inwestorka znacznie podniosła poziom działki. Postępowanie organów zostało oparte wyłącznie na przeprowadzonej wizji lokalnej i dokumentach dostarczonych przez inwestorkę. Nie ulega wątpliwości, że aby zastosować art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, organ jest obowiązany ustalić czy dokonane zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływają na sąsiedni grunt. Okoliczności te ustala organ w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba tu zwrócić uwagę na fakt, że w kodeksie postępowania administracyjnego (inaczej niż w np. w postepowaniu cywilnym) ustawodawca w art. 7 kpa nałożył na organy obowiązek należytego i pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z powyższego wynika, że to kompetentny organ ma dokonać ustaleń, czy w prowadzonym postępowaniu zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu prawa materialnego. Dołączone do skargi zdjęcia terenu działki i ściany budynku skarżących (?) wskazują na konieczność szczegółowego ustalenia stanu faktycznego i wydania prawidłowej decyzji. Jest to także istotne z tego względu, że (jak wcześniej wskazano) postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust. 5). Z protokołu z przeprowadzonej wizji lokalnej w terenie nie wynika aby organ pierwszej instancji badał stan budynku, czy gruntu skarżących, zatem postępowanie dowodowe, zdaniem sądu, nie zostało przeprowadzone w dostatecznym, dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy zakresie. W konsekwencji także umorzenie postępowania należy uznać za co najmniej przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy skupią się na wyjaśnieniu, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz czy to wywołało jakieś szkody na nieruchomości skarżących. Prawdopodobnie będzie to wymagało przeprowadzenia opinii biegłego rzeczoznawcy dysponującego wiedzą z zakresu hydrologii, która winna być dokumentem zawierającym wszystkie elementy właściwe dla tego typu opinii dotyczącej stosunków wodnych, a w szczególności należyte uzasadnienie.

Należy jeszcze zaznaczyć, że z uwagi na brak prawidłowych ustaleń faktycznych, szczegółowe odnoszenie się do zarzutów skarżących o faktach jest bezcelowe.

Z powyższych względów, Sąd uznał, że w przeprowadzonym dotychczas postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy procesowe, tj. art. 7, 77, 80 i 84 k.p.a. w sposób, który jednoznacznie wpłynął na wynik sprawy. Doprowadziło to również do naruszenia zasad postępowania administracyjnego związanych z zaufaniem do władzy publicznej i należytego przekonywania (art. 8 i art. 11 k.p.a).

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. a także art. 119 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.