Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1507/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB), w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej powoływanej jako "prawo budowlane z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako "prawo budowlane z 1994 r."), nakazał A. C. dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku gospodarczego na stanowiącej jej własność działce nr geodezyjnym [...] w R. ul. P. (dobudowa o wymiarach około [...] przylegająca ściana tylną na całej długości do budynku gospodarczego na działce sąsiedniej nr geodezyjnym [...]), w terminie gdy ww. decyzja stanie się ostateczna. Powyższą decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy, nie uwzględniając odwołania złożonego przez A. C., w którym odwołująca zarzuciła naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. poprzez nie zastosowanie przepisów obowiązujących w dacie realizacji obiektu, w sytuacji gdy rozbudowa obiektu została dokonana w zgodzie z obowiązującym w tym czasie planem zagospodarowania przestrzennego, oraz poprzez nałożenie nie przewidzianego w tym przepisie obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto naruszenie art. 548 § 1 Kodeksu cywilnego z uwagi na uznanie, że na następcę prawnego przechodzą wszelkie ciężary i korzyści, a w szczególności obciążenie karno-administracyjne jakie stanowi obowiązek rozbiórki, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r.

Z uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji wynika, że w oparciu o przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe, w tym wykonane w dniach [...] listopada 2011 r. oraz [...] lutego 2012 r. oględziny obiektu znajdującego się na działce nr [...] w R. ul. P., zeznania świadków (kierownika budowy, poprzedniego właściciela działki nr [...] i jednocześnie inwestora), dowody z dokumentów, w tym z dokumentacji projektowej, ustalono iż budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] inwestor I.F. rozpoczął w 1993 r. w oparciu o wydane przez Burmistrza Miasta R. pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1993 r. nr [...], że w trakcie realizacji obiektu podjął on decyzję o zmianie jego przeznaczenia na piekarnię, w konsekwencji czego budynek rozbudował, a rozbudowa obejmowała dobudowę pomieszczeń socjalnych (dobudowa o wymiarach około [...]m x [...]m) od strony granicy z działką nr [...], należącą do K. i J. K., że nie ma dokumentów wskazujących, iż inwestor I. F. występował o zmianę pozwolenia na budowę z [...] maja 1993 r. czy o wydanie odrębnego pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...], że budowa została zakończone w 1994 r. oraz, że w 2006 r. I. F. sprzedał działkę nr [...] wraz z zabudowaniami A. C., na której wówczas piekarnia już nie funkcjonowała. Stwierdzając zatem, w oparciu o poczynione ustalenia, że jedynie na budynek gospodarczy o wymiarach [...]m x [...]m zostało wydane przez Burmistrza Miasta R. pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1993 r. i, że brak jest pozwolenia na na dokonaną dobudowę o wymiarach [...] m x [...] m od strony działki nr [...], organy uznały, iż rozbudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej i w konsekwencji przeprowadziły postępowanie w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r., gdyż przepis art.103 ust.2 prawa budowlanego z 1994 r. określa, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej, nie stosuje się przepisu art. 48, lecz przepisy dotychczasowe, tj. przepisy art. 38 - 42 prawa budowlanego 1974 r. Przytaczając przepis art. 37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. i wskazując, że w jego świetle warunkiem zastosowania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego lub budowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek tj.: wybudowanie lub rozpoczęcie jego budowy bez wymaganego prawem pozwolenia oraz znajdowanie się obiektu lub jego część na terenie nieprzewidzianym pod zabudowę albo przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju (w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym), organy uznały, że przepis ten sformułowany jest w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki samowoli budowlanej w związku z art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy prawa budowlanego z 1974 r. należy oceniać na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Na podstawie obecnie obowiązującego stanu prawnego, zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to zaś w świetle przyjętej linii orzeczniczej oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/2006, nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy – art. 48 ust.2 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r. Stwierdzając brak aktualnie dla przedmiotowej działki planu zagospodarowania przestrzennego (choć z ustaleń PINB wynika, że w okresie budowy obowiązywał plan miejscowy zatwierdzony uchwalą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...], zgodnie z którym sporna działka znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o przewodzie budownictwa jednorodzinnego), PINB pismem z dnia [...] września 2012 r. zobowiązał A.C. do przedłożenia w terminie 120 dni od dnia otrzymania pisma ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie zrealizowanej rozbudowy na działce nr [...]. W następstwie tego, jak wskazały organy, A. C. złożyła bezskutecznie wniosek do Burmistrza Miasta R. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego o część mieszkalną na terenie spornej działki, jako że Burmistrza Miasta R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy w związku z nie spełnieniem określonego w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wobec tego w ocenie organów w niniejszej sprawie ziściły się dwie przesłanki z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. do orzeczenia przymusowej rozbiórki rozbudowy budynku gospodarczego, tj. sporny obiekt wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia oraz znajduje się on na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę (w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym). Spełnienie zaś wystąpienia obu tych przesłanek wykluczało wszczęcie postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie postanowionego obiektu i obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że w najnowszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1874/ 2011, stwierdza się, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. WINB zaznaczył także, ze celem art. 37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym, że nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny – karzący oraz, że zgodnie ze ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. aktualnie ustalenie stanu prawnego zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z planem miejscowym, lecz także - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem, zdaniem organu, niezasadne jest stanowisko odwołującej, iż o losach samowoli budowlanej decyduje zawsze plan miejscowy obowiązujący w dacie budowy, gdyż inwestorzy którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. byliby w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządami prawa budowlanego z 1994 r. Jednocześnie WINB podkreślił, że PINB w rozmowie z pracownikiem Urzędu Miejskiego w R. (notatka służbowa z dnia [...] lipca 2012 r.) ustalił, iż brak jest obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, i że dlatego też w celu ewentualnej legalizacji dokonanej samowolnie rozbudowy budynku gospodarczego umożliwił on skarżącej przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. WINB uznał również za zasadne powołanie się przez PINB na przepis art. 548 Kodeksu cywilnego stanowiący, że z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą oraz niebezpieczeństwo przypadkowej utraty lub uszkodzenia rzeczy.

Na powyższą decyzję A. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie i o uchylenia przerzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz o umorzenie postępowania. Skarżąca, tak jak w odwołaniu, zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. poprzez nie zastosowanie przepisów obowiązujących w dacie realizacji obiektu, w sytuacji gdy rozbudowa obiektu została dokonana w zgodzie z obowiązującym w tym czasie planem zagospodarowania przestrzennego i poprzez nałożenie nie przewidzianego w tym przepisie obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, art. 548 § 1 Kodeksu cywilnego z uwagi na uznanie, że na następcę prawnego przechodzą wszelkie ciężary i korzyści, a w szczególności obciążenie karno-administracyjne jakie stanowi obowiązek rozbiórki, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., a także art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez obciążenie skarżącej skutkami zaniedbań władzy publicznych, które dopuszczając do naruszenia prawa w związku z rozbudową bez pozwolenia na budowę spornego budynku, przez okres 16 lat nie spowodowały jego usunięcia i aktualnie w innym stanie prawnym w zakresie warunków zabudowy orzekają rozbiórkę obiektów nie spełniających tych warunków zabudowy, naruszając art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając zgodność z prawem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia oraz prawidłowość przyjętej dla jego uzasadnienia argumentacji, wskazać należy, że w sprawie organy zweryfikowały legalność spornej inwestycji w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Przepis art. 103 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 103 ww. ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przytoczonych regulacji wynika więc, że od dnia wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., którą uchylono prawo budowlane z 1974 r. (art. 107 ust. 1), tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. (art. 108), należy stosować nowe regulacje prawne, poza wyjątkiem określonym w art. 103 ust. 2, obligującym do stosowania przepisów dotychczasowych tj. prawa budowlanego z 1974 r. Wyjątek objęty hipotezą art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma zastosowanie zaś wyłącznie do sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany (lub w stosunku do którego wszczęto postępowanie administracyjne) przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) i nie obejmuje pozostałych rodzajów samowoli budowlanej. Wynika to z tego, że w przepisie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wyraźnie wskazuje się, że wyjątek w nim określony odnosi się tylko do przepisu art. 48 tej ustawy i to wyłącznie wówczas gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy przed tym dniem w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie administracyjne. Na zasadzie wskazanego przepisu intertemporalnego można zatem stosować stare regulacje prawne jedynie do zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stanów, wypełniających hipotezę art. 48, a zatem do samowoli budowlanych w rozumieniu art. 48, czyli budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem rzeczą bezsporną między stronami i znajdującą potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, jest okoliczność zrealizowania w latach 1993-1994 bez pozowania na budowę rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] i w efekcie dokonania do niego dobudowy o wymiarach około [...]m x [...]m, przylegającej ściana tylną na całej długości do budynku gospodarczego na sąsiedniej działce nr [...]. Tym samym więc stwierdzając, że przedmiotowa dobudowa została zakończona przed dniem wejścia w życie prawa budowlanego z 1994 r. tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz, że została ona zrealizowana bez uzyskania pozwolenia na budowę, a więc w warunkach, o których mowa w art. 48 prawa budowlanego z 1994 r., nie ulega wątpliwości, że w sprawie ma zastosowanie przepis intertemporalny art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., i w efekcie tego, że legalność spornej dobudowy należało ocenić w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r.

Przepis art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. stanowi zaś, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę; lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z treści art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. wynika zatem, że przesłanką do wydania decyzji o nakazie rozbiórki jest fakt znajdowania się obiektu budowlanego lub jego części na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wskazywały na konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki właśnie na podstawie wyżej wymienionej normy, uznając z jednoczesnym powołaniem się na orzecznictwo sądowo administracyjne i Trybunału Konstytucyjnego, że zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym, o której mowa w ww. przepisie, dotyczy daty rozstrzygania w sprawie, i w konsekwencji przyjmując, że skutki samowoli budowlanej dokonanej przed 1 stycznia 1995 r. należy oceniać na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji, a w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania dla terenu, na którym został samowolnie pobudowany budynek, ocena zrealizowanego obiektu w aspekcie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym winna nastąpić na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca natomiast zakwestionowała przytoczone stanowisko organów, wskazując na zasadność stosowania w takim wypadku przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie realizacji obiektu. Z powyższego wynika, że to zatem kwestia ustalenia momentu właściwego do oceny zgodność zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., stanowi istotę sporu w przedmiotowej sprawie. Celem więc rozstrzygnięcia sprawy należy przesądzić czy w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. mówi się o przepisach o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji, jak stwierdziły to organy, czy też o przepisach o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie realizacji obiektu, jak chce tego skarżąca. Odnośnie tego zagadnienia prawnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 16 grudnia 2013 r. w składzie 7 sędziów uchwalę (sygn. akt II OPS 2/13, publ. lex nr 1404021), w której stwierdza się, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uchwale tej wskazuje się, że wprawdzie redakcja przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania, a zatem że przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, co nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), gdyż w przepadku samowoli budowlanej mamy do czynienia z retrospektywnością, a nie retroaktywnością działania prawa, jako że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to jednak nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym, w sytuacji tzw. samowoli formalnej, a więc realizacji obiektu przed 1 stycznia 1995 r. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej, do których to obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania w dotychczasowym stanie prawnym ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał w związku z tym podstaw do podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, ani do wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej, gdyż przepisy prawa budowlanego z 1974 r. tego nie przewidywały, a także w sytuacji tzw. samowoli materialnoprawnej, a zatem wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, z tym że w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych, do których to również w dotychczasowym stanie prawnym nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, lecz prowadziło się postępowanie zamierzające do legalizacji obiektu na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. W wymienionych sytuacjach, zgodnie z podjętą uchwałą, należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju. Jeżeli więc przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów to te okoliczności należy, jak stwierdza się w omawianej uchwale, rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości przytoczone stanowisko składu siedmiu sędziów NSA, uznając je za w pełni odzwierciedlające konstytucyjne wartości, określone w art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu skoro według przepisów prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych i nie zawsze stanowiła podstawę do wydania nakazu rozbiórki, to tym samym nie można w sposób bezwarunkowy uznać, jak uczyniły o to orzekające w sprawie organy, że przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być zawsze przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji. Taka interpretacja ww. przepisów może bowiem doprowadzić do naruszenia ww. wartości konstytucjach, w sytuacji gdy na terenie, na którym zrealizowana została samowola budowlane, obowiązujące w momencie jej realizacji przepisy o planowaniu przestrzennym nie zakazywały zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju, a dopiero później zostały one zmienione, czy też przestały obowiązywać.

Reasumując stwierdzić należy, że orzeczenie w rozpoznawanej sprawie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., wymagało rozważenia i dokonania oceny, czy rozbudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy był przeznaczony pod zabudowę, kiedy przepisy o planowaniu przestrzennym przestały w tym zakresie obowiązywać, oraz czy interes prawny skarżącej w ramach poczynionych ustaleń odnośnie zmian przepisów planistycznych dotyczących działki skarżącej zasługuje na konstytucyjną ochronę. W sprawie tych ustaleń jednak zabrakło, co uzasadnia uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji z uwagi na istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), będące konsekwencją nieprawidłowej interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero wnikliwe rozważenia powyższych okoliczności, oparte na analizie przeznaczenia terenu, na którym powstała sporna rozbudowa budynku gospodarczego, od daty jej realizacji, pozwoli na wydanie zgodnej z prawem decyzji w sprawie samowolnie wykonanej dobudowy pod rządami dotychczasowych przepisów prawa budowlanego.

Ponadto na marginesie poczynionych uwag należy wskazać, że w przepisach prawa budowlanego brak jest podstawy do określenia w decyzji terminu wykonania nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego. Oznacza to, że decyzja PINB w części określającej termin rozbiórki wydana została bez podstawy prawnej. Wskazać należy, że decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczna. Jeśli rozbiórka nie została wykonana dobrowolnie przez adresata decyzji orzekającej o rozbiórce, właściwy organ winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1502/97, publ. lex nr 47792; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 270/96, publ. lex nr 47289; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 października 2007 r., syng. akt II SA/Rz 211/07, publ. lex nr 437877).

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, zaś o kosztach w oparciu o art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 i 3 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z poczynionych przez Sąd uwag.