Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 19/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 7,  ust. 8, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 46 § 1, art. 140, art. 143
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Zofia Borowicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. i K. "S.-W." Spółki z o.o. w S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 433/06 w sprawie ze skargi P. W. i K. "S.-W." Spółki z o.o. w S. G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 433/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu skarg P. W. i K. "S. - W." Spółki z o. o. w S. G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, oddalił skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. powyższymi decyzjami utrzymało w mocy decyzje Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w S. G. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], z dnia [...] września 2005 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2005 r. nr [...], zezwalające na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia sieci wodociągowej z przyłączami oraz ustalające dla P. W. i K. "S.-W." Spółki z o. o. opłaty roczne z tytułu umieszczenia w pasie drogowym sieci wodociągowej z przyłączami.

W uzasadnieniach decyzji organ II instancji podał m. in., że ustawodawca w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) wprowadził definicję pasa drogowego, która jest wykorzystywana na potrzeby postępowań administracyjnych, wynikających z wykonywania wskazanej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wskazało ponadto, że zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zarządy dróg, działające w imieniu właściciela drogi - albo Państwa albo samorządu terytorialnego - wydają zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz pobierają opłaty i kary pieniężne. Obowiązek ponoszenia określonych opłat może natomiast wynikać już z samego faktu dokonania określonych w art. 40 ust. 2 wskazanej ustawy czynności i działań. Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowych sprawach nie budziła wątpliwości okoliczność, że sieć wodociągowa jest urządzeniem, które może być zlokalizowane w obrębie pasa drogowego i taka lokalizacja nakłada obowiązek ponoszenia określonych opłat z nią związanych.

Na decyzje organu odwoławczego P. W. i K. "S.-W." Spółka z o. o. wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.

Postanowieniem z dnia 4 października 2006 r. Sąd I instancji na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze wskazanych wyżej skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargi wskazał, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, o czym stanowi art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pojęcie pasa drogowego odnosi się nie tylko do powierzchni i przestrzeni nad gruntem, ale też do przestrzeni pod powierzchnią gruntu. Tak rozumiane pojęcie pasa drogowego koresponduje z treścią art. 46 § 1 i art. 143 Kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości gruntowej, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, może z wyłączeniem innych osób korzystać z niej zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, co rozciąga się na przestrzeń nad tą nieruchomością i pod jej powierzchnią. Społeczno - gospodarczym przeznaczeniem gruntu wydzielonego pod pas drogowy jest prowadzenie, zabezpieczenie i obsługa ruchu użytkowników drogi. Takie przeznaczenie niniejszego gruntu podkreśla treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu w pasie drogowym nie wolno dokonywać czynności, które niszczyłyby lub uszkadzały drogę i jej urządzenia, albo powodowałyby zmniejszenie jej trwałości, bądź też zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. podkreślił, że wobec powołanych przepisów, pojęcia pasa drogowego nie można ograniczyć do gruntu na głębokość nawierzchni drogi, jak czyni to skarżąca spółka. Skoro, jak wynika z art. 39 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, za znajdujące się w pasie drogowym, uważa się zlokalizowane przez zarządcę drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi kanały technologiczne służące umieszczeniu podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w szczególności linii telekomunikacyjnych, to tym bardziej urządzenia infrastruktury technicznej nieumieszczone w takich kanałach również należy traktować jako umieszczone w pasie drogowym (pod jego powierzchnią).

Sąd uznał, iż skoro skarżąca umieściła sieć wodociągową z przyłączami w pasie drogowym, właściwy organ był uprawniony do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, o czym stanowi art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie znalazł też podstaw uzasadniających konieczność postawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP, gdyż organ odwoławczy nie uznał nieograniczoności prawa własności pasa drogowego, a jedynie orzekł, że sieć wodociągowa została umieszczona w pasie drogowym, co nie jest równoznaczne z uznaniem braku granic prawa własności.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w G. z dnia 15 listopada 2006 r., P. W. i K. "S.-W." Sp. z o.o., złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania za obie instancje oraz kwotę 1.050,00 zł, tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego za obie instancje.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 7 i 8 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) w związku z art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego, przez przyjęcie, że przepisy ustawy o drogach publicznych poddane są prawu publicznemu, a zatem do pojęcia pasa drogowego nie stosuje się ograniczeń przestrzennych prawa własności do granic wyznaczonych społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu, o jakich mowa w art. 140 w związku z art. 143 Kodeksu cywilnego, co oznacza, że za umieszczenie w gruncie należącym do pasa drogowego urządzeń nienależących do infrastruktury drogowej, w każdym przypadku pobiera się opłaty, a także przez przyjęcie, że użyty w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zwrot "przestrzenią nad i pod jego powierzchnią" oznacza niczym nieograniczone prawo właściciela pasa drogowego.

Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 143 § 4 ustawy poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi, to jest nieuwzględnienia przez organy art. 39 ust. 7 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, że ustawodawca wprowadzając trójwymiarowe pojęcie gruntu pasa drogowego kierował się zasadą wynikającą z art. 143 Kodeksu cywilnego, który przyjmuje zasadę odnoszącą się do przestrzennych granic własności. Na zasadzie art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego, własność gruntu rozciąga się prostopadle nad i pod powierzchnią gruntu, z ograniczeniami:

a) funkcyjnym w granicach wynikających ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu,

b) formalnym - jeżeli inaczej nie stanowią przepisy ustaw.

Skarżąca spółka podkreśliła, że pas drogowy oraz droga nie służą do innych celów i właściciel pasa drogowego nie podejmuje żadnych działań nad i pod powierzchnią gruntu na głębokości kilku metrów, gdzie znajdują się urządzenia infrastruktury. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano także, że elementem społeczno - gospodarczego przeznaczenia prawa jest kwestia wpływu opłat za ułożone w głębi gruntu pasa drogowego na cenę wody i ścieków, czy też gazu, ciepła przez dostarczających te nośniki energii.

Podniesiono, że skoro podstawową funkcją pasów drogowych i dróg jest to, aby służyły one do poruszania się w celu przemieszczania się, to zarządcy nie mogą korzystać z gruntu pod jego powierzchnią w sposób nieograniczony. Aby zająć pas, inne podmioty muszą uzyskać zgodę na jego zajęcie i wnieść opłatę, którą jednak uiszcza się za zajęcie pasa drogowego na jego powierzchni, a pod powierzchnią tylko tak głęboko, jak zarządca wykonuje swoje prawo, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Zdaniem skarżącej spółki, taka interpretacja pojęcia własności odpowiada konstytucyjnemu ujęciu prawa własności. Podniesiono także, iż w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że pojęcia pasa drogowego nie można interpretować w oderwaniu od zasad prawa własności określonych w art. 143 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732). Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji - jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).

Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących należytego formułowania podstaw kasacyjnych i wpływu tych czynności na zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest w niniejszej sprawie konieczne ze względu na treść zarzutów składających się na podstawy kasacyjne.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosi się do nieistniejącego przepisu art. 143 § 4 p.p.s.a. Art. 143 p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku podpisują sędziowie, którzy brali udział w jego wydaniu. Jeżeli którykolwiek z sędziów nie może podpisać uzasadnienia, przewodniczący lub inny sędzia składu orzekającego zaznacza na wyroku przyczynę braku podpisu.". Art. 143 p.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy. Jego treść pozostaje bez związku ze wskazanym przez stronę wnosząca skargę kasacyjną sposobem naruszenia przepisu postępowania mającym polegać na nieustosunkowaniu się do zarzutów skargi, to jest nieuwzględnienia przez organy art. 39 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Jak to już wyjaśniono, nie jest dopuszczalne odtwarzanie przez Naczelny Sąd Administracyjny rzeczywistego zamiaru kasatora, w szczególności wyszukiwanie przepisu prawa jakiego może dotyczyć podnoszony zarzut.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sprowadza się on w znacznej mierze do zwalczania poglądów, których Sąd I instancji nie wyraził.

Kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 7 i 8 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego. Twierdzi, że Sąd ten uznał, iż za umieszczenie w gruncie należącym do pasa drogowego urządzeń nie należących do infrastruktury drogowej w każdym przypadku pobiera się opłaty oraz, że użyty w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zwrot "przestrzenią nad i pod jego powierzchnią" oznacza niczym nieograniczone prawo właściciela pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroko przedstawiane jest założenie, że definicji pasa drogowego nie można odczytywać w oderwaniu od wywodzonych z prawa cywilnego pojęć dotyczących nieruchomości gruntowych, zwłaszcza z pominięciem kryterium społeczno - gospodarczego przeznaczenia prawa do gruntu. Nie jest natomiast kwestionowana teza, wynikająca skądinąd wprost z definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, że pas drogowy, podobnie jak nieruchomość gruntowa (art. 143 Kodeksu cywilnego) ma charakter trójwymiarowy obejmując grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji ani nie uznał, że w każdym przypadku umieszczenia w gruncie należącym do pasa drogowego urządzeń nienależących do infrastruktury drogowej pobiera się opłaty ani nie przyjął, że pas drogowy obejmuje niczym nieograniczoną przestrzeń pod powierzchnią gruntu. Przeciwnie, Sąd ten bardzo wyraźnie powiązał definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z elementami cywilnoprawnego pojęcia nieruchomości gruntowej wprost powołując się na wykładnię art. 46 § 1 i art. 143 Kodeksu cywilnego. Ponadto odniósł się do kryterium społeczno - gospodarczego przeznaczenia prawa do gruntu stanowiącego część składową pasa drogowego. Wyjaśnił, że społeczno - gospodarczym przeznaczeniem gruntu wydzielonego pod pas drogowy jest prowadzenie, zabezpieczenie i obsługa ruchu drogowego. Posługując się tak sformułowanym kryterium, rozbudowanym o wnioski wynikające z regulacji zawartych w art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, określił obręb pasa drogowego. Dopiero po wskazaniu ścian bryły stanowiącej pas drogowy rozważał czy konkretne urządzenie, to jest sieć wodociągowa z przyłączami, pozostaje w obrębie pasa drogowego.

Ostatnio wymieniona część oceny Sądu I instancji odnosi się do sfery ustaleń faktycznych. Ustalenie, czy konkretne urządzenie pozostaje w obrębie pasa drogowego, określonym wcześniej przy użyciu kryteriów wywodzonych z prawa materialnego, nie stanowi już stosowania prawa materialnego. Nie jest również bezpośrednim wynikiem wykładni prawa materialnego. Ustalenie czy urządzenie infrastruktury technicznej umieszczone jest w pasie drogowym o wcześniej określonych granicach zależne jest od oceny usytuowania tego urządzenia i innych jego cech. Poza granicami skargi kasacyjnej pozostaje zagadnienie, czy ocena Sądu I instancji w tym zakresie była wyczerpująca. Kasator nie przedstawił bowiem zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do sfery ustaleń faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji powołał wskazywane jako naruszone regulacje dotyczące usytuowania kanałów technologicznych w pasie drogowym (art. 39 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych) jedynie pomocniczo na poparcie zaaprobowanego ustalenia faktycznego, że sieć wodociągowa z przyłączami umieszczona jest w pasie drogowym. Przyjął, że skoro kanały technologiczne służące umieszczeniu podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej traktowane są jako usytuowane w pasie drogowym, to uzasadnione jest przyjmowanie podobnych założeń co do sieci wodociągowej. Nie jest więc uprawnione twierdzenie jakoby ocena, że sieć usytuowana jest w pasie drogowym była wynikiem wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej formułowana jest teza, że elementem społeczno - gospodarczego przeznaczenia prawa do gruntu należącego do pasa drogowego jest możność pobierania opłat za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Założenie takie nie jest uprawnione. Odniesienie do kryterium społeczno - gospodarczego przeznaczenia prawa uzasadniane jest zarówno przez Sąd I instancji jak i kasatora pewnymi związkami pomiędzy definicją pasa drogowego a wywodzonymi z prawa cywilnego elementami pojęcia nieruchomości gruntowej. Nie jest natomiast możliwe powiązanie pojęć prawa cywilnego z należącymi do sfery publicznoprawnej stosunkami pomiędzy pobierającym opłaty zarządcą drogi, który nie jest jej właścicielem, a podmiotami zajmującymi pas drogowy. Stosunki te określają, między innymi, art. art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych, na podstawie których pobierane są opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zawarte w nich regulacje nie mogą być wprowadzane jako element cywilnoprawnego pojęcia nieruchomości gruntowej nawet za pośrednictwem kryterium społeczno - gospodarczego przeznaczenia prawa do gruntu.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.