Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 27/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2017 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt [..], którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt [..], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2005 r., nr [..].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2005 r., nr [..], Wójt Gminy ustalił na wniosek inwestora A. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku stolarni po pożarze oraz jej rozbudowie wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, zlokalizowanej na działce nr [..] w S.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili J. K., S. T. i L. S. wskazując, że orzeczenie to narusza art. 156 § 1 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Zdaniem wnioskodawców decyzja jest niezgodna z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem pomija obowiązujące studium uchwalone przez Radę Gminy nr IV/42/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r., które przewidywało na tym terenie budownictwo mieszkaniowe z usługami. Nieprawdą jest także, że przedmiotowa działka [..] znajduje się w obrębie terenu, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania, który stracił ważność z końcem 2003 r. Ponadto, kwestionowana decyzja jest niezgodna z rozporządzeniem Wojewody nr [..] z dnia 3 września 1998 r. o [..] Parku Krajobrazowym, nie posiada uzgodnienia i opinii Dyrektora [..] Parku Krajobrazowego w sprawie zgodności budowy wielkokubaturowego produkcyjnego obiektu przesłaniającego krajobraz na terenie mieszkaniowym w bliskim sąsiedztwie Jeziora [..], a także narusza prawo własności i interes prawny osób trzecich. We wniosku zwrócono uwagę, że inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, a warunki zabudowy zostały wydane dla działki nr [..], natomiast w treści decyzji jest mowa o działkach nr [..] i [..], zaś z map wynika, że także nr [..].

Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że istotnie kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów – zarówno art. 77 § 1 k.p.a., jak i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), a w konsekwencji także z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) zwanej dalej u.p.z.p.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że działka nr [..] i część działki nr [..] nie były objęte ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXII/110/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj.. nr 14, poz. 76), który na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p. utracił swoją moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Jednocześnie Wójt Gminy w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. wyjaśnił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał plan uchwalony uchwałą Rady Gminy nr XII/140/2003 z dnia września 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar części działki nr [..] we wsi S. (Dz. Urz. Woj.. nr 34, poz. 698) i na jego podstawie część działki nr [..] we wsi S. o pow. 0,61 ha położona we wsi S. przeznaczona została na cele usług rzemiosła - powiększenie terenu istniejącego na działce nr [..] tartaku. Z wyrysu do tego planu wynika, iż dotyczył on części działki nr [..] sąsiadującej z zabudowaniami tartaku na działce nr [..], dlatego brak było podstaw do wydania warunków zabudowy dla tej działki.

Analizując dalej, Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta została wydana bez przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w rozporządzeniu. Dokument załączony do projektu decyzji oraz samej decyzji nazwany analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, poza wskazaniem, iż inwestor spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 2 u.p.z.p., nie zawiera w rzeczywistości szczegółowej analizy spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w przepisach tej ustawy.

Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja nie zawiera także żadnego uzasadnienia dla przyjętych parametrów inwestycji. W szczególności nie jest jasne, dlaczego zaniechano ustalenia linii zabudowy, a ustalone parametrów inwestycji nie nawiązują ani do okolicznej zabudowy (która nie została w żaden sposób określona), ani do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar części działki nr [..] we wsi S. z 2004 r. Plan ten określił przeznaczenie części działki nr [..] we wsi S. o pow. 0,61 ha na cele usług rzemiosła - powiększenie terenu istniejącego na działce nr [..] tartaku. Z wyrysu do tego planu wynika, iż dotyczył on części działki nr [..] sąsiadującej z zabudowaniami tartaku na działce nr [..]. Skoro zatem planowana przez inwestora inwestycja polegająca na odbudowie budynku stolarni po pożarze oraz jego rozbudowie wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej miała być zrealizowana na dwóch działkach nr [..] i [..], to ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] (nie objętej ustaleniami planu) w celu odbudowy i rozbudowy na dwóch działkach (jednego) budynku stolarni powinno uwzględniać dopuszczone w planie dla działki nr [..] parametry zabudowy.

Organ nie rozważył również, czy poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S. z 1992 r. przewidywał dla działki nr [..] funkcję produkcyjną. Zgodnie bowiem z wyjaśnieniami Wójta z dnia 2 lipca 2017 r. działka ta wchodziła w skład obszaru oznaczonego m.in. symbolem B19 (oznaczenie literowe nieczytelne), zaś zgodnie z załączonym tekstem planu symbol B19 UR oznaczał tereny rzemiosła uciążliwego, istniejący tartak do adaptacji z zachowaniem strefy ochrony sanitarnej 100 m. Zmiana lokalizacji obiektu w przypadku realizacji projektowanej zabudowy mieszkaniowej - rezerwy celowej. W ocenie Kolegium rzemiosło zaś co do zasady nie jest tożsame z działalnością produkcyjną czy też przemysłową. W związku z tym organ ustalający warunki zabudowy powinien wpierw rozważyć, czy przeznaczenie części działki nr [..] w treści planu miejscowego z 1992 r. pod rzemiosło uciążliwe, istniejący tartak do adaptacji, jest tożsame z inwestycją produkcyjną, o której mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. i czy w związku z tym zaistniały podstawy do wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja poddana kontroli została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności.

Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję własną wydaną w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium zgodziło się, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 2 u.p.z.p. polegającym na zastosowaniu wskazanego w tym przepisie wyjątku w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, tj. przeznaczenie działki inwestycyjnej na cel produkcyjny w miejscowym planie ogólnym z 1992 r. Z wypisu i wyrysu tego aktu wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład terenu oznaczonego m.in. symbolami B019 i B2 RP, B21, których oznaczenie literowe na rysunku planu są nieczytelne. Zgodnie z załączonym tekstem planu symbol B 19 UR oznaczał "teren rzemiosła uciążliwego, istniejący tartak do adaptacji z zachowaniem strefy ochrony sanitarnej 100 m. Zmiana lokalizacji obiektu w przypadku realizacji projektowanej zabudowy mieszkaniowej - rezerwy celowej"; symbol B2 RP oznacza tereny upraw polowych do adaptacji, zaś B21 - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego, częściowo rezerwa terenu pod nowoprojektowane budownictwo w 1 etapie zagospodarowania terenu. W świetle tego dla Kolegium nie ulegało wątpliwości, że działka nr [..] nie była przeznaczona wyłącznie pod cele produkcyjne, miała ona wielofunkcyjne przeznaczenie, rzemiosło uciążliwe, tartak, z zastrzeżeniem zmiany lokalizacji w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej, uprawy rolne i funkcję mieszkalną oraz drogową. Takie przeznaczenie działki nr [..] powoduje natomiast, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy w drodze kwestionowanej decyzji przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p. nie miał zastosowania, wobec czego nie zachodził wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego przez skład orzekający w pierwszej instancji, że w sprawie nie została przeprowadzona analiza urbanistyczna. Analiza taka została bowiem wykonana, lecz sposób jej sporządzenia narusza przepisy prawa. Nie mniej jednak w postępowaniu nadzwyczajnym o rażącym naruszeniu prawa świadczyć może jedynie treść decyzji i dokonana przy wydaniu tej decyzji wykładnia przepisów prawa, natomiast nie sposób wykonania głównego dowodu w sprawie, jakim jest analiza urbanistyczna. W konsekwencji z uwagi na to, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie i wskazuje, że rażące naruszenie prawa dotyczy zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w związku z postanowieniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. z 1992 r., rozstrzygniecie to jako prawidłowe utrzymano w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylnie decyzji organu drugiej instancji w całości, ewentualnie o rozważenie kwestii upływu 10-letniego terminu od wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym i stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła wadliwą interpretację art. 156 k.p.a. i stwierdzenie, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 2 u.p.z.p., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, dlaczego organ uznał, iż termin "inwestycje produkcyjne" nie dotyczy działalności polegającej na prowadzeniu stolarni w znaczeniu rzemiosła uciążliwego. Zdaniem skarżącej pojęcie "produkcja" należy wykładać zgodnie z jego językowym znaczeniem, tj. jako celową działalność ludzką przystosowującą zasoby i siły przyrody do wytwarzania dóbr materialnych; proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka; wytwarzanie, wytwórczość. W tym zakresie wskazała, że na spornej działce istniał budynek stolarni - zgodnie z zapisami planu określony jako rzemiosło uciążliwe, a tego typu działalność jest tożsama z działalnością produkcyjną. Budynek stolarni odbudowany na podstawie nowej decyzji jest niemal identyczny do budynku poprzednio istniejącego i prowadzona jest w nim ta sama działalność produkcyjna. Uciążliwość rzemiosła może polegać wyłącznie na działalności produkcyjnej, a oba pojęcia są tożsame. W jej ocenie wywód Kolegium stanowi de facto rozstrzygniecie merytoryczne sądu administracyjnego i nie ma nic wspólnego z postępowaniem dotyczącym rażącego naruszenia prawa i stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i wyjaśniając, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie dokonywało wykładni pojęcia "inwestycji produkcyjnej", zaś ustalenia planu przyjęło zgodnie z ich dosłowną treścią. Dokonano też wyłącznie gramatycznej wykładni przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p. W odniesieniu do żądania skargi organ wskazał natomiast, że upływ 10 lat od dnia wydania kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy nie ma w świetle przepisu art. 156 § 2 k.p.a. znaczenia, jeżeli decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). To, że zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja "rodzi niewspółmierne skutki ekonomiczne" również nie ma na gruncie k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji żadnego znaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przy tym, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2017 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżeniem objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 7 lipca 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2005 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku stolarni po pożarze oraz jego rozbudowie wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [..] położonej w S. Lektura uzasadnień obu rozstrzygnięć Kolegium wskazuje na to, że organ konsekwentnie przyjął, że ustalenie warunków zabudowy we wskazanej wyżej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. Nr 89, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zdaniem Kolegium bowiem Wójt Gminy zastosował wyjątek przewidziany we wskazanym przepisie w sytuacji, gdy nie zachodziły uzasadniające go przesłanki. Według organu nie spełniono przesłanki przeznaczenia działek zainwestowanych pod inwestycje produkcyjne w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego wsi S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. nr XXII/110/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. z 1992 r. Nr 14 poz. 76), który utracił ważność zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139), zwanej dalej u.z.p.

Kolegium wydając decyzję z dnia 7 lipca 2017 r. stwierdziło również, że decyzję o warunkach zabudowy wydano z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), poprzez brak sporządzenia analizy urbanistyczno – architektonicznej, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia 7 lipca 2017 r. stwierdzając, że nawet istotne wadliwości sporządzonej lakonicznie analizy urbanistyczno – architektonicznej nie mogą prowadzić do całkowitego zanegowania jej przeprowadzenia. Sporządzenie takiego dokumentu w sposób naruszający przepisy nie może stanowić nadzwyczajnej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu żadne z podjętych przez Kolegium rozstrzygnięć nie mogło się ostać z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu stanowisko Kolegium co do wystąpienia w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieprawidłowe, co potwierdza całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w tym zwłaszcza akta administracyjne dokumentujące postępowanie zakończone wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 20 kwietnia 2005 r.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych wad, w tym w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. przypadkach, których wykładnia winna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszej sprawie wnioskodawcy jako przesłanki stwierdzenia nieważności wskazali art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 i 7 k.p.a. Treść ich wniosku potwierdzała, że podstawy opisane w punktach 5, 6, i 7 art. 156 § 1 k.p.a. w sposób oczywisty nie zachodziły. Decyzja Wójta Gminy nie była bowiem niewykonalna w dniu jej wydania. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Na żadne tego rodzaju okoliczności nie wskazano we wniosku, a kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadaje się do wykonania w tym znaczeniu, że wiąże ona organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja ta zawiera bowiem wszystkie konieczne elementy decyzji wydawanych w tym przedmiocie, które określa art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. Zarzut wydania decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), również nie został w żaden sposób uzasadniony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2005 r. Okoliczności takich Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło, a Sąd ocenę te podziela. Z kolei przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. zachodzi wobec tego jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. W stosunku do decyzji ustalającej warunki zabudowy takich przepisów brak.

Kolegium natomiast stwierdziło nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy uznając, że zaistniała wadliwość określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium dwukrotnie zgodnie uznało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 20 kwietnia 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Wójt Gminy bezpodstawnie zastosował wyjątek określony w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. i błędnie odstąpił od zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie analizując uwarunkowań realizacji inwestycji zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

W związku z tym wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/ 23, z dnia 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki, tj.: naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne, niedające się pogodzić z wymogami praworządności. Ta ostatnia przesłanka musi mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, w szczególności jego rażącego charakteru (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2365/17, LEX nr 2531519).

Mając na uwadze takie rozumienie rażącego naruszenia prawa, w ocenie Sądu nieprawidłowe jest stanowisko organu, że decyzja Wójta Gminy ustalająca warunki zabudowy, narusza prawo w sposób rażący.

Materialnoprawną podstawą decyzji Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku stolarni po pożarze oraz jego rozbudowie wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury działce nr [..] w S. były przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, w szczególności zaś przepis art. 61 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowił, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przepis ten odwołuje się do art. 67 ust. 1 u.z.p., który stanowił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (czyli w dniu 1 stycznia 1995 r.), tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2.

Z dyspozycji art. 61 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że dla możliwości skorzystania z przewidzianego w nim wyjątku i odstąpienia od reżimu zasady dobrego sąsiedztwa konieczne jest niewątpliwe ustalenie, że w określonym planie miejscowym, który już wygasł i nie obowiązuje, teren objęty inwestycją był przeznaczony na cele inwestycji produkcyjnych. Z tej przesłanki skorzystał Wójt Gminy ustalając warunki zabudowy w decyzji z dnia 20 kwietnia 2005 r., co zakwestionowało Kolegium twierdząc, że uczynił to bez właściwego rozważenia przeznaczenia przypisanego działkom nr [..] i [..] w wygasłym planie.

W niniejszej sprawie dla terenu działki nr [..] i [..] obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego wsi S., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr XXII/110/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. z 1992 r. Nr 14 poz. 76), który utracił ważność zgodnie z art. 67 u.z.p. Kolegium, w oparciu o informację uzyskaną od Wójta Gminy zawartą w pismach z dnia 2 lutego 2017 r. i z dnia 19 kwietnia 2017 r. oraz dokumenty w postaci wyrysów i wypisów ze wskazanego planu stwierdziło, że działka nr [..], dla której ustalono warunki zabudowy, wchodziła w skład terenu oznaczonego symbolami: B 019 (oznaczenie literowe nieczytelne), B 2 RP, B 21 (oznaczenie literowe nieczytelne) i 03 KD (oznaczenie literowe nieczytelne). Z załączonego tekstu planu wynikało, że symbol B19 UR oznaczał teren rzemiosła uciążliwego, istniejący tartak do adaptacji z zachowaniem strefy ochrony sanitarnej 100 m. Zmiana lokalizacji obiektu w przypadku realizacji projektowanej zabudowy mieszkaniowej – rezerwy celowe. Pozostałe symbole przypisane działce nr [..] oznaczają tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego (B 21 MN), tereny upraw polowych do adaptacji (B 2RP) i tereny pod projektowany przebieg drogi wojewódzkiej (03 KD). Z tych treści Kolegium wywiodło, że przeznaczenie terenu działki nr [..] pod rzemiosło uciążliwe nie mogło zostać zakwalifikowane jako przeznaczenie pod inwestycje produkcyjne w rozumieniu art. 61 ust. 2 u.p.z.p., albowiem rzemiosło nie wchodzi w zakres tego pojęcia. Po drugie Kolegium uznało, że takie zróżnicowane przeznaczenie działki nr [..], a nie jej wyłączne przeznaczenie pod inwestycje produkcyjne, uniemożliwiało zastosowanie dyspozycji art. 61 ust. 2 u.p.z.p. i skorzystanie z odstępstwa od zasady dobrego sąsiedztwa.

W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest błędne, a zastosowanie przez Wójta Gminy w decyzji ustalającej warunki zabudowy dyspozycji art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim treść tego przepisu wskazuje, że zastosowanie przewidzianego w nim wyjątku uzależnione jest od wykładni postanowień nieobowiązujących już planów miejscowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sposób rażący może być naruszony co do zasady taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Takim przepisem nie jest jednak art. 61 ust. 2 u.p.z.p. W przepisie tym użyto bowiem terminu "inwestycje produkcyjne", który na gruncie u.p.z.p. nie posiada definicji legalnej, a zatem jest tzw. terminem nieostrym. Termin ten musi być więc każdorazowo definiowany przez organ administracji publicznej z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., II OSK 1845/15, LEX nr 2342971). Podkreślić należy, że pojęcie inwestycji produkcyjnych, jako pojęcie niezdefiniowane ustawowo, należy interpretować w sposób szeroki, a zatem nie tylko jako inwestycje produkcyjne o charakterze przemysłowym, ale również jako inwestycje obejmujące wszelkiego rodzaju inną działalność produkcyjną, w tym także przetwórstwo drewna, które obejmuje nie tylko przetwarzanie, ale również magazynowanie i zbyt.

Wójt ustalając warunki zabudowy uznał, że inwestycja polegająca na odbudowie i rozbudowie budynku stolarni po pożarze ma charakter inwestycji produkcyjnej i skorzystał z wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 2 u.p.z.p., co uprawniało go wówczas do odstąpienia od sporządzenia analizy urbanistyczno – architektonicznej zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak pogłębionego uzasadnienia zajętego przez Wójta stanowiska pomimo tego, że stanowi naruszenie przepisów postępowania, nie mogło zostać uznane za rażące naruszenie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Lektura części opisowej i rysunkowej planu miejscowego z 1992 r. potwierdza w sposób niewątpliwy przeznaczenie części działki nr [..] pod funkcje rzemiosła uciążliwego, z czego skorzystał Wójt ustalając warunki zabudowy dla odbudowy stolarni.

Natomiast stwierdzając nieważność decyzji o warunkach zabudowy Kolegium uznało, że w świetle postanowień planu działalność tartaku wykracza poza pojęcie działalności produkcyjnej, a tym samym wszelkie działania inwestycyjne podejmowane w jego ramach nie mają charakteru inwestycji produkcyjnych. Poza tym zróżnicowanie dopuszczalnego na działce nr [..] przeznaczenia, w które jedynie częściowo wpisuje się funkcja rzemiosła uciążliwego, wyklucza możliwość zaakceptowania na jej terenie budynku stolarni w trybie art. 61 ust. 2 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu istnienie przedstawionych wyżej rozbieżności interpretacyjnych pomiędzy organami stanowi zasadniczą przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy, albowiem nie można przypisać organowi rażącego naruszenia prawa, którego wykładnia rodzi problemy interpretacyjne i prowadzi do rozbieżnych jej wyników. Rażącego naruszenia art. 61 ust. 2 u.p.z.p. nie można przypisać decyzji również z tego powodu, że ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji produkcyjnej na terenie działki, która wyłącznie częściowo była w planie przeznaczona pod rzemiosło uciążliwe, tym bardziej, że w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy dopuszczona inwestycja polegała na odbudowie budynku stolarni po pożarze, czyli w gruncie rzeczy zmierzała do przywrócenia poprzedniego stanu zabudowy na działce nr [..], stanowiącej element działalności funkcjonującego na tym terenie tartaku, Inwestycję tą należało zatem potraktować jako inwestycję zbieżną z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu.

Sąd nie powziął jakikolwiek zastrzeżeń co do ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu wyłącznie do działki nr [..], pomimo tego, że inwestycja obejmuje również działkę nr [..]. Ta ostatnia działka bowiem w dacie podejmowania decyzji z dnia 20 kwietnia 2005 r. objęta była postanowieniami obowiązującego na jej terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar części działki nr [..] we wsi S. (Dz. Urz. Woj.. nr 34, poz. 698), który 0,61 ha tej działki przeznaczał na cele usług rzemiosła - powiększenie terenu istniejącego na działce nr [..] tartaku. Z wyrysu do tego planu wynika, iż jego zapisy dotyczyły części działki nr [..] sąsiadującej z zabudowaniami tartaku na działce nr [..]. Przeznaczenie zaś pod inwestycję terenu częściowo objętego planem miejscowym nie wyklucza potrzeby ustalenia w decyzji warunków zabudowy dla pozostałej jego części, z czym mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z wyżej wskazanych powodów Sąd uznał za niedopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 20 kwietnia 2005 r., albowiem rozstrzygnięcie to nie jest obarczone wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa. Powołanie się przez Wójta Gminy na dyspozycję art. 61 ust. 2 u.p.z.p. upoważniało go do odstąpienia od sporządzania analizy urbanistyczno – architektonicznej. Na marginesie tylko Sąd pragnie zwrócić uwagę, że kwestie dotyczące prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy, czy też rzekomych błędów mapy stanowiącej załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym wadliwości w wyznaczeniu obszaru analizowanego, nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich badanie powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Podkreślić należy, że charakterystyka zabudowy istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym, i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy od wiedzy urbanistycznej. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wówczas, gdyby w aktach administracyjnych brak było w ogóle przeprowadzonej analizy, bądź też nie można byłoby w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie administracyjne uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w przeprowadzonym postępowaniu nie stwierdzono kwalifikowanych wad decyzji ustalającej warunki zabudowy innych niż rażące naruszenie prawa. Natomiast kontrola legalności doprowadziła Sąd do uznania, że również i ta wada określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji z dnia 20 kwietnia 2005 r. nie miała miejsca. To oznacza, że brak jest podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, a w związku z tym zaistniały podstawy przedmiotowe do umorzenia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. 2018 r., poz. 265).