Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1283/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 911/17 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., VII SA/Wa 911/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. K. O. zwrócił się do Starosty W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty W. z dnia [...] maja 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie R. pozwolenia na budowę miasteczka rowerowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], w obrębie [...] S. w miejscowości S., ul. Ż., gm. R., która została zmieniona decyzją Starosty W. z dnia [...] lipca 2016 r. Wnioskodawca powołał przesłankę z art. 145 §1 pkt. 4 k.p.a., wskazując że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Następnie zmodyfikował wniosek, wskazując dodatkowo na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz przesłankę z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., gdyż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Starosta W. wznowił postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Starosta W. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Od powyższej decyzji K. O. wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda wskazał, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy K. O., posiadał przymiot strony tego postępowania. Jest on właścicielem działki nr ewid. [...] i działki nr ewid. [...], położonej w obrębie S., gm. R., graniczących bezpośrednio z nieruchomością inwestora działką nr ewid [...]. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu, odwoławczego obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się wyłącznie do działki inwestycyjnej. Taki obszar oddziaływania został bowiem określony przez projektanta w opisie technicznym do projektu budowlanego, jak i w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika zatem, że skarżący w niniejszej sprawie nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny.

Po przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy nie dopatrzył się także przesłanki art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wskazał, że sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, a skarżący nie przedstawił takiego orzeczenia.

Zdaniem organu odwoławczego nie zaistniała też przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., gdyż nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżący jako okoliczność nieznaną organowi wskazał na podniesienie terenu działki inwestycyjnej, co powoduje spływ wód opadowych na teren nieruchomości. Wojewoda [...] ustalił, że projekt zagospodarowania terenu planowanego zamierzenia budowlanego został wykonany na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu 22 lutego 2016 r., z którego wynika, na jakich rzędnych została zaprojektowana inwestycja. Projektant w piśmie z dnia 16 września 2016 r. poinformował, że projekt nie obejmował wykonania prac polegających na podniesieniu terenu. Projektowane ścieżki rowerowe i pozostałe nawierzchnie utwardzone były projektowane jako wyniesione nieznacznie nad istniejący teren. Ponadto projektant w pkt. 8 Odwodnienie - opisu technicznego do projektu architektoniczno- budowlanego branży drogowej zapisał: "Odwodnienie projektuje się poprzez spadki podłużne i poprzeczne z odprowadzeniem wód na tereny biologicznie czynne w obrębie działki, na której zlokalizowano inwestycją".

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. O.. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu i niezapoznaniu go przed wydaniem decyzji z materiałem dowodowym sprawy, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

Zdaniem skarżącego, organ nie poczynił wystarczających ustaleń w zakresie wyjaśnienia, czy obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza granice działki ewidencyjnej nr [...] należącej do Gminy R.. Organ oparł się jedynie na oświadczeniu projektanta, które zważywszy na działanie w interesie inwestora nie może stanowić jedynego dowodu dla ustalenia tej okoliczności. W ocenie skarżącego, projektowana inwestycja jest sprzeczna z § 26 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który uzależnia lokalizację usług na terenie MN3U od warunku w którym "uciążliwość obiektów usługowych nie przekroczy granic działki budowlanej". Miasteczko Rowerowe to inwestycja przeznaczona dla dużej ilości dzieci na wolnym powietrzu, generująca hałas porównywalny z boiskiem dużej szkoły podstawowej. Zlokalizowanie tego typu inwestycji narusza interes prawny skarżącego w zakresie zagospodarowania jego nieruchomości. Ograniczenia te wynikają z kilkakrotnie wyższych odległości jakie należy zachować przy lokalizowaniu budynków i miejsc odpadów stałych niż w przypadku sąsiedztwa o mieszkaniowym przeznaczeniu. Zgodnie bowiem z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość placów zabaw dla dzieci, od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, co jest o 6 m dalej niż w przypadku odległości od granicy terenu budowlanego pod budownictwo jednorodzinne § 12 ust. 5 pkt.2. Wydłużona strefa sąsiedztwa ma na celu ochronę min. przed hałasem. Zdaniem skarżącego, publiczna inwestycja "Miasteczko rowerowe" została zaprojektowana na rzędnych przewyższających o 30-50 cm poziom sąsiednich działek należących min. do skarżącego i mimo utwardzenia 1/3 działki drogami nie przewidziała odwodnienia tego terenu przez zamontowanie odpowiednich urządzeń w tym np. studzienek chłonnych, co powoduje już grawitacyjny spływ wód opadowych na tereny sąsiednie. Dowodem na to jest porównanie rzędnych na mapach i ewidentny spadek wysokości w kierunku granic działek skarżącego [...] i [...], a nie do środka działki inwestora, co jest sprzeczne z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Inwestor i działający w jego interesie projektant nie przewidział w projekcie i nie wydzielił wjazdu na teren miasteczka rowerowego oraz miejsc parkingowych, zapewniających możliwość zatrzymania się tam większej ilości samochodów, co jest również sprzeczne z § 26 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Efektem tego jest częste zablokowanie wjazdu na posesję skarżącego i parkowanie bezpośrednio na wjeździe przez użytkowników Miasteczka Rowerowego. Jest to kwestia o tyle istotna, że na terenie miasteczka w założeniu mają się odbywać liczne szkolenia/kursy dla dzieci na kartę rowerową.

Skarżący dodatkowo zarzucił projektantowi, iż nie uwzględnił emisji hałasu generowanego przez dziesiątki dzieci i młodzieży na nieruchomość skarżącego. Projektant nie przewidział ogrodzenia terenu ekranami akustycznymi, co w takich sytuacjach powinno być standardem. Projektant mimo świadomości, że projektuje obiekty na terenie wyższym o ponad 30 cm niż działka skarżącego nie przewidział w projekcie na granicy z działką skarżącego muru oporowego dla zaprojektowanej ścieżki rowerowej i dosunął ziemię prawie do poziomu wierzchniego fundamentu ogrodzenia działki skarżącego. Inwestor odmówił też wykonania muru oporowego i w rezultacie ziemia ze strony działki inwestora napiera na wiszące w powietrzu przęsła fundamentu ogrodzenia skarżącego, niszcząc je swoim ciężarem i gromadzoną wilgocią. Kolejnym elementem związanym z inwestycją, a oddziaływującym bezpośrednio na sąsiadującą z inwestycją działkę skarżącego są latarnie, których posadowienie wymagało przycięcia koron drzew posadzonych na nieruchomości skarżącego. Projektant nie uwzględnił także przy projektowaniu ogrodzenia obiektu przenoszenia siłą wiatru odpadów konsumpcyjnych porzuconych na terenie miasteczka rowerowego przez istniejące ażurowe ogrodzenie będące własnością skarżącego. Inwestor nie zlecił wykonania własnego pełnego ogrodzenia. Korzysta z dotychczasowego ogrodzenia skarżącego mimo, że z uwagi na jego metalowe ostre krawędzie zagraża ono zdrowiu i bezpieczeństwu dzieci poruszających się droga rowerową w odległości niespełna metra od ogrodzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja prawo narusza.

W ocenie Sądu, organy obu instancji po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia wadliwie ustaliły, że postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna nie jest dotknięte wadliwością wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazywaną przez skarżącego.

Z materiału dowodowego wynika, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] i [...] położonych w obrębie S., gm. R., graniczących bezpośrednio z nieruchomością inwestora działką nr [...]. Skarżący swój interes prawny uzasadniający przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę wywodził z faktu bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości będących jego własnością i graniczących z działką inwestycyjną, wskazując na budowę miasteczka rowerowego wzdłuż granicy nieruchomości. Organy administracyjne, orzekając w postępowaniu wznowieniowym, nie wyjaśniły kwestii oddziaływania zaprojektowanego miasteczka rowerowego na teren sąsiedniej nieruchomości skarżącego. Ustalenia organu, z których wynika, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza granice działki ewidencyjnej nr [...] zostały oparte jedynie na oświadczeniu projektanta oraz zapisie zawartym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast skarżący zarzuca, iż Miasteczko Rowerowe to inwestycja przeznaczona dla dużej ilości dzieci na wolnym powietrzu generująca hałas porównywalny z boiskiem dużej szkoły podstawowej i zlokalizowanie tego typu inwestycji narusza interes prawny skarżącego w zakresie zagospodarowania jego nieruchomości. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA 2264/96 "osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu podjęcia przez organ decyzji zmierzającej do ochrony jej interesów".

Zdaniem Sądu, skarżący ma interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej budowy lub użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiadującej z jego nieruchomością. Nie może budzić wątpliwości, iż interes prawny w sprawie budowy lub użytkowania obiektów budowlanych ma właściciel nieruchomości sąsiedniej. Treść własności określa art. 140 k.c. stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Zdaniem Sądu, właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskają przymiot stron postępowania ilekroć kwestia wpływu inwestycji na ich nieruchomości musi być przez organ rozważana. W tym przypadku, właściciele sąsiednich nieruchomości mogą w toku postępowania podnosić zarzuty w zakresie wpływu inwestycji na nieruchomość i kwestionować prawidłowość ocen organu w tym zakresie. Pozbawienie takich osób możliwości udziału w postępowaniu prowadzi do sytuacji, w której badanie wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią odbywa się bez udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej, zarówno dokonane ustalenia faktyczne, jak i ocena prawna organu w tym zakresie mogą być błędne, a właściciel takiej nieruchomości, pozbawiony statusu strony, nie mógłby kwestionować stanowiska organu w tym zakresie i bronić swych interesów. Zatem samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, LEX nr 852306). Jeżeli kwestia spełnienia przewidzianych przepisami odległości od granicy nieruchomości wymaga w postępowaniu o pozwolenie na budowę szczegółowego badania, właścicielowi sąsiedniej nieruchomości należy zapewnić przymiot strony postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09, przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje.

Organy trafnie wskazały, iż kwestię stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie.

W niniejszej sprawie organ administracji publicznej pominął kwestie oceny wpływu projektowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości skarżącego.

Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty W. z dnia [...] maja 2016 r. wynika, że w odległości 1 metra od granicy działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego zaprojektowana została nawierzchnia bitumiczna ścieżki rowerowej nieznacznie wyniesiona ponad istniejący teren, która posiada spadek daszkowy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2016 r. takie zagospodarowanie działki nie powinno wywołać nadmiernego spływu wód opadowych, mogącego powodować różnego rodzaju szkody w obrębie sąsiednich posesji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze wynikający z projektu zagospodarowania terenu sposób zaprojektowania ścieżki rowerowej istniały przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania o pozwolenie na budowę. Organy administracji, orzekając w toku wznowionego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, naruszyły unormowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uznać, iż skarżący posiada status strony postępowania. W toku postępowania wznowieniowego organ winien zatem ocenić prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie organ winien rozważyć podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące sprzeczności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wszelkie inne zarzuty dotyczące wadliwości wydanego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina R., podnosząc zarzuty naruszenia:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie tj.;

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzje te nie naruszały przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji;

2) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez zobowiązanie organu do uznania, iż skarżący posiada status strony postępowania, w sytuacji gdy brak jest przepisu prawnego, z którego wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, co prowadzi do uchylenia ostatecznej decyzji udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy;

3) art. 141 § 4 zdanie p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia stanowiska Sądu, że organy obu instancji po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia wadliwie ustaliły, że postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna nie jest dotknięte wadliwością wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazywanym przez skarżącego oraz brak wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia;

b) przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie i uznanie, że skarżącemu przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa, który wprowadzałby ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez skarżącego w związku z w/w inwestycją.

Wskazując na powyższe, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odwoływał się do nieaktualnego stanu prawnego, co wynika z powoływania się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r. i 8 marca 2005 r. Oba te wyroki zostały wydane w oparciu o stan prawny, w którym Prawo budowlane nie zawierało szczególnej definicji strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, która został wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. w sprawie zmiany ustawy - Prawo budowalne oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 7 listopada 2003 r. Ta sama ustawa wprowadzała do Prawa budowlanego definicję obszaru oddziaływania obiektu, która to definicja jest nierozerwalnie związana z samym katalogiem podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Do dnia wejścia w życie w/w ustawy (a więc w stanie prawnym w jakim wydane został powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego), o tym, czy dany podmiot ma status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowy decydował art. 28 k.p.a. Od dnia 7 listopada 2003 r. stan prawny uległ zmianie i badaie, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może odbywać się tylko i wyłącznie w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowalne. Z przepisów tych w sposób jasny wynika, że interes prawny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ma jedynie ten właściciel nieruchomości sąsiedniej, który doznaje ograniczenia w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, w związku z wybudowaniem obiektu, którego dotyczy postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Należy jednak podkreślić, iż ograniczenie to musi wynikać z przepisów prawa.

Z analizy uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że wpływem na nieruchomość skarżącego miałby być hałas generowany przez Miasteczko rowerowe i zaprojektowanie nawierzchni bitumicznej ścieżki rowerowej nieznacznie wyniesionej ponad istniejący teren, które nie powinno wywołać nadmiernego spływu wód opadowych, mogącego spowodować różnego rodzaju szkody w obrębie sąsiednich posesji. Taki wpływ nie nieruchomość sąsiednią nie może być uznany za podstawę do przyznania skarżącemu statusu strony. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 23 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 1243/16), za ograniczenia, określone w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), jako wyznacznik statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę, nie może być uznany dyskomfort, indywidualnie traktowany i wynikający w ogóle z istnienia w sąsiedztwie zabudowy. Taki charakter ma wpływ Miasteczka rowerowego na nieruchomość skarżącego, a mimo to Sąd pierwszej instancji przyznaje skarżącemu status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Ponadto, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie, zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Opisując stan faktyczny Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. swoje rozstrzygnięcie oparł m.in. o stwierdzenie, że w sprawie dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie okazały się fałszywe. Mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok stwierdził naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jednak nie zawarł w uzasadnieniu swojego orzeczeniu żadnego z elementów niezbędnych do wykazania tego twierdzenia zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, Sąd nie wskazał dalszego sposobu prowadzenia postępowania w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) z poprzez ich zastosowanie i uznanie, że skarżącemu przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu o zakończonym ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą Gminie R. pozwolenia na budowę Miasteczka rowerowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2018 r., II OSK 85/17, z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co do zasady właściciele działek graniczących z działką, na której planowana jest budowa obiektu budowalnego są stronami postępowania o pozwolenie na budowę, jeżeli planowana inwestycja może wpływać negatywnie na sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Przymiot strony w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich nie jest uzależniony wyłącznie od tego czy planowany obiekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie. Wystarczy sam fakt, iż istnienie i funkcjonowanie takiego obiektu będzie potencjalnie negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, prowadząc do ograniczenia sposobu jej użytkowania i zagospodarowania w przyszłości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma bowiem prawo, wynikające przede wszystkim z art. 140 k.c., do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wyjaśnione zostanie czy planowany obiekt budowalny spełnia wymagania określone przepisami dotyczącymi warunków technicznych oraz innymi przepisami, w zakresie w jakim może on negatywnie oddziaływać na jego prawo własności nieruchomości. Przesądzanie tej kwestii na etapie badania interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej stanowi de facto badanie naruszenia tego interesu, a nie jego istnienia. Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla przyznania przymiotu strony postepowania administracyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego przez wnioskodawcę, lecz tylko jego istnienia.

Zaznaczyć należy, iż skarżący oprócz zarzutu dotyczącego dokonania przez inwestora zmiany naturalnego spływu wód opadowych (§ 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) podniósł zarzut dotyczący dopuszczalnej odległości placu zabaw dla dzieci od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz miejsc gromadzenia odpadów (§ 40 ust. 3 rozporządzenia), co może mieć wpływ na zagospodarowanie jego działki w przyszłości, ponadto kwestię niezgodnosci inwestycji z planem miejsocwym w zakresie przeznaczenia terenu oraz zapewnienia wjazdu na teren obiektu i liczby miejsc parkinowych. Już samo badanie przez organ architektoniczno-budowalny czy planowany obiekt budowalny nie spowoduje sprzecznego z prawem oddziaływania na nieruchomość skarżącego, np. w zakresie naruszenia stosunków wodnych na gruncie oznacza, że jakieś negatywne oddziaływanie planowanego obiektu budowlanego na działkę skarżącego jest możliwe, a ocena czy oddziaływanie to mieści się w normach przewidzianych przez przepisy prawa może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organy administracji, a nie na etapie oceny interesu prawnego wnioskodawcy. Niezasadne są więc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. Sąd prawidłowo uznał, że w tej sprawie skarżący ma interes prawny w rozumieniu tych przepisów i przysługuje mu przymiot strony postępowania o zatwierdzenie projektu budowalnego i wydanie pozwolenia na budowę.

Tym samym za niezasadne są również zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wprawdzie Sąd I instancji nie wskazał konkretnie przepisów prawa, z których mogłoby wynikać ograniczenie skarżącego w zagospodarowaniu jego nieruchomości związane z powstałą inwestycją gminną, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że w tej sprawie brak jest przepisu prawnego, z którego wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, a skarżący opiera swój interes prawny jedynie na "dyskomforcie" związanym z sąsiedztwem przedmiotowej inwestycji. Skarżący wyraźnie wskazał takie przepisy i należy się zgodzić, że są to regulacje, z których może wynikać ograniczenie w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Rolą organu jest więc ponowne rozpoznanie sprawy i ustalenie czy wskazane przepisy oraz ewentualnie jeszcze jakieś dodatkowe normy nie zostały naruszone przy wydawaniu pozwolenia na budowę w tej sprawie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 zdanie p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia stanowiska Sądu, że "organy obu instancji wadliwie ustaliły, że postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna nie jest dotknięte wadliwością wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a." oraz brak wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie, wskazać należy, iż z kontekstu całego uzasadnienia wynika, że Sąd I instancji skupił się na naruszeniu przez organy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tego też przepisu dotyczy przywołane w skardze kasacyjnej stwierdzenie Sądu (prawodopodobnie omyłkowo wskazano art.145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ powinien również rozważyć czy wystąpiły wskazywane przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.