Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1001/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50- 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] decyzją nr [...] z dnia 30.05.2016r, znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2016r. póz. 290 z późn. zm.) nałożył na I. Z., inwestora robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. [...] w K., bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie do dnia 30.09.2016r. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem, w wyniku których w sposób skuteczny zostanie zmieniony sposób przeznaczenia łazienki lokalu mieszkalnego nr [...] (położonego na I piętrze), usytuowanej przy aneksie kuchennym pokoju, w części południowo-wschodniej ww. budynku, na pomieszczenie pomocnicze, poprzez:

1. Zdemontowanie białego montażu sanitarnego wraz z armaturą

2. Zdemontowanie bojlera elektrycznego do podgrzewania wody

3. Zaślepienie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej.

Rozstrzygnięcie to zapadło w wyniku ustalenia, iż w w/w lokalu przeprowadzono prace polegające na:

- wykonaniu na I piętrze (na poddaszu) wzmocnienia konstrukcji stropu w pokoju usytuowanym od strony północno-zachodniej budynku, nowej instalacji elektrycznej i nowej instalacji centralnego ogrzewania w całym poddaszu, nowej instalacji wodno-kanalizacyjnej w łazience usytuowanej w części południowo- wschodniej budynku, wymianie całego pokrycia dachu wraz z obróbkami blacharskimi, wymianą rynien i rur spustowych, bez naruszenia układu konstrukcyjnego więźby dachowej, z wyłączeniem pokrycia daszku nad komórką usytuowaną od strony północnej budynku

- wykonaniu docieplenia ściany wschodniej budynku.

Odwołanie od decyzji wnieśli I. Z. oraz M. i M. B..

I. Z. zarzucił, iż wykonane prace są zgodne z prawem wobec czego ustalenia organu były nieprawidłowe.

M. i M. B. zarzuciły natomiast naruszenie art. 35 i 36 Kpa, art. 7 k.c., art. 32 Konstytucji, art. 84 Prawa budowlanego, art. 304 k.p.k. w zw. z art. 231 k.k. oraz zarzut niezastosowania art. 48 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nie orzeczenie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej pomimo wykazanego stanu niezgodnego z prawem.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 24 maja 2017r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2, art. 104 kpa, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego, w tym projektu archiwalnego, oświadczeń stron i opinii inż. B. wynika, że w ramach samowolnie wykonywanych robót na poddaszu dokonano wzmocnienia konstrukcji stropu, przebudowy dachu wraz wymianą pokrycia, obróbkami blacharskimi, wymianą rynien i rur spustowych, wykonano pomieszczenia łazienki i kuchni w części północno-wschodniej z oknami, łazienki z aneksem kuchennym w części południowo-wschodniej poddasza wraz z wybiciem okna w ścianie wschodniej; wykonano nadto częściowe docieplenie ściany wschodniej budynku. Z niezrozumiałych przyczyn PINB nie objął postępowaniem wyjaśniającym robót w północno-wschodniej części budynku, ograniczając postępowanie naprawcze jedynie do robót wykonanych w latach 2000-2009. Samowolne roboty budowlane, wykonane przed tym okresem, nie będące budową w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane również podlegają postępowaniu naprawczemu w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, bowiem sytuacje, w których przewidziano stosowanie art. 51, są to przypadki kiedy zostały naruszone przepisy prawa, a nałożenie na inwestora określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno.

[...]INB analizując kolejno roboty budowlane enumeratywnie wskazane w sentencji skarżonej decyzji stwierdził, iż przedmiot postępowania został określony nieprawidłowo, niezgodnie z wymogami przepisów art. 7, 77 , 80 K.p.a. oraz 50 ust. 1 i 84 ust. 1 Prawa budowlanego. Materiał dowodowy, uzupełniony w trybie art. 136 K.p.a. nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a.

Z akt sprawy i zeznań świadków, kosztorysów powykonawczych i analizy porównawczej projektu archiwalnego i inwentaryzacji architektonicznej wynika, że na poddaszu wykonano adaptację części strychu na pomieszczenia użytkowe (garderoba, 2 aneksy kuchenne i 2 łazienki) poprzez montaż lekkich ścianek działowych wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji wod.-kan, gazową, elektr. i c.o.). W nawiązaniu do określenia przedmiotu postępowania w świetle obowiązujących przepisów (zmienionych nowelami z 2015 i 2017r., dotyczącymi m.in. art. 29 ustawy Prawo budowlane) oraz wykładni orzeczniczej, rozbudowa czy też przebudowa wewnętrznych instalacji w lokalu mieszkalnym nie jest samowolą budowlaną (por. wyroki WSA w Krakowie z 31.03.2016r., sygn. II SA/Kr 726/15 i z dnia 13 kwietnia 2012r., II SA/Kr 193/12 dotyczący prac tj. wymiana wylewek, instalacji wewnętrznych, wykonanie okładzin ściennych, montaż oświetlenia czy powstanie ściany działowej z lekkiej konstrukcji gipsowo - kartonowej, które nie ingerują w konstrukcją obiektu, a zatem nie są przebudową). Wykonanie takich robót nie prowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Remont pojedynczego lokalu w budynku mieszkalnym wielolokalowym (roboty instalacyjne, posadzkowe, postawienie ścianki działowej) nie dotykający części konstrukcyjnych budynku i nie mający żadnego wpływu na funkcjonowanie budynku jako całości nie jest remontem obiektu budowlanego i nie wymaga zgłoszenia. Tym samym wskazanie robót w sentencji skarżonej decyzji takich jak wykonanie nowej instalacji elektrycznej i nowej instalacji centralnego ogrzewania, nowej instalacji wodno-kanalizacyjnej w aneksie kuchennym i łazience usytuowanej w części południowo-wschodniej poddasza budynku, jako samowoli jest nieuzasadnione. W tym zakresie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Roboty konserwacyjno-remontowe, takie jak roboty malarskie, posadzkarskie, montaż lekkich ścianek działowych (bez względu na ich celowość), remont dachu lub docieplenie ścian zewnętrznych bud. o wys. do 25m nie wymaga pozwolenia na budowę i zgłoszenia; zatem o ile efekt takich robót nie narusza wyraźnie przepisów techniczno-budowlanych, nie wymagają interwencji organu nadzoru budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Należy mieć bowiem na uwadze stanowisko NSA w Warszawie wyrażone w Uchwale 7 sędziów z dnia 03.10.2016r, sygn. II OPS 1/16,w którym jednoznacznie wskazano, iż właściwy organ może wstrzymać wykonywanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nawet wtedy, gdy są one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach albo nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Ustawodawca w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wprowadził podstawę do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Dalej NSA wskazał, iż określając przedmiotowy zakres zastosowania powyższego przepisu nie ograniczono się jedynie do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, ale do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Będą to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego do przepisów techniczno-budowlanych zaliczono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b Prawa budowlanego oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Zdaniem NSA nie wydaje się możliwy do obrony pogląd, że racjonalny ustawodawca upoważnia właściwych ministrów do określenia warunków technicznych, a jednocześnie nie zapewnia w ustawie - Prawo budowlane procedury umożliwiającej właściwym organom ocenę zgodności realizowanych robót budowlanych z tymi przepisami.

W takim kontekście należy również ocenić wykonane na poddaszu roboty budowlane, nie ograniczając tej oceny jedynie do robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bowiem celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy - Prawo budowlane, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Uzupełniony materiał dowodowy oraz umowa o ustanowienie użytkowania z 1965r., protokoły z zeznań świadków w postępowaniu cywilnym, opinie biegłych, protokoły oględzin i kontroli wskazują, iż na poddaszu od 1965r istniało niezależne mieszkanie, a do 2009r. wykonano dalsze adaptacje stryszków na pomieszczenia użytkowe przynależne do mieszkania nr [...] wraz z ociepleniem dachu nad nowymi pomieszczeniami; 2 łazienki - w częściach południowo-wschodniej i północno-wschodniej, okna w ścianie wschodniej i pomocnej, garderobę w części południowo-zachodniej, nowe instalacje wewnętrzne wskazane w sentencji decyzji oraz nie wymienioną w decyzji instalację gazową. Organ w toku postępowania nie zbadał, czy montaż pieca c.o. w łazience i instalacja gazowa na piętrze wykonana jest legalnie, bowiem brak odnośnie tej kwestii jakichkolwiek ustaleń, natomiast fotografie załączone do akt wskazują jednoznacznie, że wykonano nowe przewody spalinowe i wentylacyjne ponad dachem, nie istniejące w projekcie archiwalnym. PINB nie odniósł się do legalności instalacji gazowej w budynku ani do jej zgodności z przepisami, natomiast analiza materiału dowodowego może wskazywać, iż adaptacja pomieszczeń związana z wykonaniem instalacji gazowej, montażem urządzeń gazowych oraz wykonaniem niezbędnych urządzeń wentylacyjno-kominowych nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów, mimo pozytywnych opinii kominiarskich. Nie ustalono, czy budowa instalacji gazowej i nowych kominów nastąpiła w oparciu o pozwolenie na budowę , czy też stanowi samowolę budowlaną. W ocenie [...]INB kominy te wykazują znaczne nieprawidłowości. Wyloty boczne komina nr [...] najprawdopodobniej są za niskie w stosunku do połaci dachu i częściowo zasłonięte przez nieprawidłowo wykonane ofasowania, co może powodować zakłócenie ciągu i związane z tym zagrożenia dla ludzi. W świetle fotografii ilustrujących kominy na dachu ( w tym znajdujących się na dysku CD , vide również fot. w aktach [...]INB) istotne wątpliwości budzi wykonanie kominów nr [...] [...] i [...] - w sposób naruszający przepisy §140, 142 i 143 rozporządzenia oraz normę PN -89/B-10425, pkt 3.3.2.3. (np. wylot bliżej nieokreślonego kanału tuż pod czapą komina murowanego). Ponadto PINB zupełnie nie odniósł się do stwierdzonego faktu zasłonięcia wlotu do wentylacji grawitacyjnej w kuchni płn.-wschodniej, faktu braku wylotu kanału 011 w aneksie kuchennym ponad dachem, co może wskazywać na prawdopodobieństwo naruszenia przepisów i Polskich Norm dotyczących wentylacji pomieszczeń kuchennych (§ 2.1. PN-83/Bv-03430). Materiał dowodowy wskazuje zatem na istotne wątpliwości w zakresie układu i sposobu wykonania kominów na dachu, sposobu wentylacji pomieszczeń kuchni i higieniczno-sanitarnych oraz sugestie skarżącej o zagruzowanym przewodzie kominowym, mimo pozytywnych opinii i protokołów kominiarskich. Ten zakres robót winien być zatem przez organ I instancji wnikliwie zbadany i rozpatrzony w tym lub w odrębnym postępowaniu z uwagi na bezpieczeństwo użytkowania budynku.

Natomiast montaż lekkich ścianek działowych w przestrzeni poddasza, prowadzący do zaużytkowania dodatkowej przestrzeni nie spełnia w ocenie [...]INB i w świetle obowiązujących przepisów kryteriów robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Roboty te jednocześnie nie prowadzą do zmiany parametrów użytkowych budynku, bowiem jest to powierzchnia o średniej wysokości poniżej 2,2m (zgodnie z § 72 ust. 1 przy stropach pochyłych minimalna wysokość pomieszczeń winna wynosić 2,2 m, przy czym jest to wysokość średnia liczona między największą, a najmniejszą wysokością pomieszczenia, lecz nie mniejszą niż 1,9 m; przestrzeni o wysokości poniżej 1,9 m nie zalicza się do odpowiadającej przeznaczeniu danego pomieszczenia). Natomiast zgodnie z § 77 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza się zmniejszenie wysokości pomieszczenia higieniczno-sanitarnego w budynku mieszkalnym do 2,2 m w świetle, w przypadku gdy jest ono wyposażone w wentylację mechaniczną wywiewną lub nawiewno-wywiewną. W żadnej z wykonanych na poddaszu łazienek nie stwierdzono wymaganych 2,5m lub 2,2 m ( średnio) w świetle zgodnie z w/w przepisami ani wentylacji mechanicznej. Skarżona decyzja nie doprowadzi zatem pomieszczeń na poddaszu do stanu zgodnego z prawem.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że wykonano nadto remont dachu z ociepleniem, wzmocnieniem miejscowym więźby i wymianą niektórych krokwi wraz z deskowaniem i wykonaniem warstw ociepleniowych z paroizolacją, zatem była to częściowa przebudowa dachu, a nie - jak wskazał PINB - jedynie wymiana pokrycia dachowego, wymagająca w dacie realizacji jedynie zgłoszenia. Niewątpliwie zatem roboty związane z ingerencją w konstrukcję budynku (wykonanie nowych warstw dachu wraz z pokryciem i ociepleniem, wymianą części krokwi, wzmocnienie belki stropowej i wybicie nowych okien), stanowią roboty wymagające pozwolenia na budowę. Wskazany wyżej zakres robót spełnia kryteria wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wymaga interwencji nadzorczej. Jednak nie wskazano w sentencji robót polegających na przebudowie dachu i wykonaniu otworów okiennych, mimo iż ich zakres wynika jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego - opinii technicznych, opracowań kosztorysowych, zeznań świadków i stron postępowania - są to roboty wymagające w dacie realizacji zgłoszenia oraz pozwolenia na budowę. Zatem przedmiot postępowania nie został wskazany zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a., co stanowi naruszenie przepisów proceduralnych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W stosunku do ustaleń wynikających z materiału dowodowego zakres robót wskazanych w sentencji decyzji nie odpowiada zakresowi ujawnionemu w toku postępowania ani zakresowi znajdującemu uzasadnienie w przepisach prawa, zatem skarżona decyzja nie czyni zadość przepisom prawa. Oceniając sporządzone dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy opinie techniczne [...]INB stwierdził, iż powinny być zgodne ze stanem faktycznym, tj. szczegółowo wskazywać pełen zakres i stan faktyczny wykonanych robót w budynku, będącym współwłasnością kilku osób fizycznych, a nadto powinny być wszechstronnie przeanalizowane przez organ I instancji. Natomiast te główne dowody w sprawie - opinie techniczne oceniają stan faktyczny w sposób lakoniczny, w oderwaniu od całokształtu wykonanych robót, a druga opinia jest ogólnikowa. Zatem jedynie częściowo mogą służyć jako pomocniczy materiał dowodowy. Opracowanie inż. arch. M. S. nie wskazuje szczegółowo wszystkich zrealizowanych robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie, ponadto jest sporządzona przez osobę nie posiadającą uprawnień do projektowania w specjalności architektonicznej nieograniczonym zakresie, co jest wymagane w przypadku budynków wielorodzinnych i tym samym do dokonywania oceny zgodności z przepisami w zakresie rozwiązań architektonicznych takich obiektów, brak jest również w dokumentacji wpisu do właściwej izby samorządu zawodowego ( architektów). W niniejszej sprawie nie chodzi jedynie o stan techniczny konstrukcji budynku, ale również o wiarygodną ocenę zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi, którymi są m.in. przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nieprawidłowe są konstatacje autora zawarte w pkt 5 opinii (k-397 akt PINB) dotyczące wysokości łazienki. Wymogi określone w § 72 rozporządzenia nie mają zastosowania do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, dla których warunki określone są w § 76 rozporządzenia. Dla celów prowadzonego postępowania w ograniczonym zakresie przydatna jest jedynie opinia z czerwca 2013r. inż. J. B., w której wskazano na brak negatywnego wpływu przeprowadzonych robót na statykę budynku.

W konkluzji nie można uznać za prawidłowe uznanie organu I instancji, iż doprowadzenia do zgodności z prawem, wymagają jedynie roboty budowlane polegające na wykonaniu pomieszczenia higieniczno-sanitarnego - niezgodnie z przepisami - w narożniku południowo-wschodnim poddasza.

Odnosząc się do zarzutów M. B. organ wyjaśnił, że przepis art. 138 k.p.a. przyznaje organowi kompetencje do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem może być uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie merytoryczne żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Jednak w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu przepisy ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy nie ma obowiązku wyjaśniania motywów podejmowania decyzji przez organ I instancji, bowiem sporządza własne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy ze skarżącą, że postępowanie organu I instancji wydaje się długotrwałe, jednak wobec wydania decyzji w sprawie brak jest podstaw do podejmowania działań w zakresie bezczynności organu I instancji i zastosowania art. 37 K.p.a. Strona niezadowolona ma prawo wniesienia skargi do właściwego sądu administracyjnego na działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Odnośnie obowiązków organu nadzoru budowlanego wyjaśniono, iż są one wyraźnie określone w art. 84a ustawy Prawo budowlane jako "1. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje:

1) kontrolą zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem

budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie

właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;

3) sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z

art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych.

2. Organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego:

1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji

architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień;

2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na

podstawie przepisów prawa budowlanego. (...)

Organ nadzoru budowlanego nie orzeka w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego czy kodeksu postępowania karnego. Kwestia naruszenia art. 304 §2 k.p.k. nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, zatem nie może być przedmiotem rozpoznania. Przepis ten nie określa, na jakim etapie postępowania organ winien powiadomić właściwe organy o naruszeniach prawa przez inwestora; zakres naruszeń prawa określa wydana w sprawie decyzja ostateczna.

Kwestie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane regulują przepisy ustawy Prawo budowlane; w odniesieniu do art. 51 pomocna jest doktryna orzecznicza związana z Uchwałą 7 sędziów NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10. W związku z powyższym co do zasady tylko roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia będą wymagały weryfikacji przez organ nadzoru w trybie dowodowym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie te winny być wzięte pod uwagę przez PINB w ponownym postępowaniu wyjaśniającym, stosownie do ustaleń i wskazań dominującej doktryny orzeczniczej. Natomiast roszczenia skarżącej związane z kryterium ekonomicznym, nie mogą być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego; mogą być dochodzone jedynie przed sądami powszechnymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła M. B. powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu co do naruszenia art. 35 i 36 Kpa, art. 7 k.c., art. 32 Konstytucji,art. 84 Prawa budowlanego. Nadto zarzuciła naruszenia art. 7, 8, 9 Kpa, wnosząc o stwierdzenie przewlekłości toczącego się postępowania, zobowiązanie PINB do zakończenia toczącego się postępowania, stwierdzenie że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości przewidzianej w art. 154 ppsa. Wg skarżącej przewlekłość umożliwiła inwestorowi zrealizowanie większości prac, czego organ odwoławczy nie rozpoznał. Nadto podkreślono jak w odwołaniu świadome nieskorzystanie z dyspozycji art. 304 k.p.k. w zw. z art. 231 k.k.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżąca zaskarżyła decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 24 maja 2017r. znak: [...]. Z uwagi na uzasadnienie skargi, gdzie generalnie podniesiono zarzuty co do wadliwości i przewlekłości postępowania przed organem I instancji, pełnomocnik skarżącej został zobowiązany do jednoznacznego wskazania, co jest przedmiotem skargi (k.56). W odpowiedzi na to wezwanie wskazał, że skarżąca zaskarża w/w decyzję [...]INB (k.63). Z uwagi na powyższe, przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 24 maja 2017r. znak: [...], a nie przewlekłość postępowania administracyjnego, które toczyło się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że jest ona decyzją kasatoryjną i wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu skarżony organ odwoławczy w sposób prawidłowy wykazał spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Przepis ten wymaga, aby organ odwoławczy wykazał, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W kontrolowanej sprawie istotną okolicznością było ustalenie wszystkich robót budowlanych, jakie wykonał inwestor I. Z. w przedmiotowym budynku, ich rodzaju i czasokresu wykonania, co następnie stanowiłoby podstawę do wyrażenia oceny, które roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a które zgłoszenia i jaki tryb postępowania zastosować do tych robót, uwzględniając ich rodzaj i czasokres wykonania, w kontekście przepisów prawa mających do nich zastosowanie. Tych kluczowych ustaleń organ I instancji nie dokonał, co prawidłowo zauważył i zweryfikował organ II instancji, szczegółowo wskazując w uzasadnieniu istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego w postępowaniu prowadzonym przez PINB. Zaznaczyć przy tym należy, że choć co do zasady organ II instancji jest organem merytorycznym, to zakres braków w postępowaniu przed PINB jest na tyle szeroki, iż dokonywanie przez organ II instancji ustaleń stanu faktycznego w zakresie wykonanych przez inwestora robót budowlanych, spowodowałby że strony pozbawione zostałyby jednej instancji, czym w sposób istotny naruszony by został art. 15 kpa.

Wobec tego zasadnym było wydanie decyzji kasatoryjnej, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie był znaczny, a organ II instancji oprócz wykazania tych uchybień, w uzasadnieniu decyzji wskazał także okoliczności jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzupełnieniu należy wskazać, że organ II instancji odniósł się także do zarzutów odwołania w zakresie dotyczącym przewlekłości postępowania przed organem II instancji i współwłasności budynku, w którym inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane (str. 7 i 8 decyzji WINB). Również te poglądy organu II instancji należy ocenić jako prawidłowe.

Z uwagi na powyższe, zaskarżoną decyzję należy ocenić za zgodną z prawem, w związku z czym Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.