Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1659/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.18 ust 1 i art.12 ust.4,4a, 5
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciaglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 103/16 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. K. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 103/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. K. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4f, 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), Starosta W. ustalił odszkodowanie w kwocie 111 625,00 zł za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. K., oraz orzekł o jego wypłacie na rzecz A. K. Nieruchomość ta na mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, została nabyta na własność przez Gminę Miejską Kraków - jako miasto na prawach powiatu. Ustalając odszkodowanie za ww. nieruchomość Starosta W. oparł się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego M. G. z dnia 1 grudnia 2014 r. Skarżąca przedłożyła operat szacunkowy wykonany w dniu 21 maja 2015 r. przez rzeczoznawców majątkowych E. H. oraz M. W., którzy określili wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 190 708,00 zł. Starosta stwierdził, że z przedłożonego operatu nie można zweryfikować informacji dotyczących nieruchomości przyjętych do porównania.

W odwołaniu A. K. zarzuciła, że wskazana wysokość odszkodowania nie odpowiada wartości cen wolnorynkowych. Zdaniem odwołującej się, operat został sporządzony z naruszeniem Konstytucji Rzeczypospolitej oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawcy majątkowemu zarzuciła zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości. Podniosła, że transakcje nieruchomościami drogowymi nie są przedmiotem "wolnego" obrotu rynkowego w Polsce, a także wskazała, iż rzeczoznawca majątkowy uwzględniła przeznaczenie nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa tj. dokumencie nie stanowiącym aktu prawa miejscowego, co niezgodne jest z przepisami prawa oraz zasadą zaufania obywatela do Państwa. Ponadto wyceniana nieruchomość wydzielona została z działki, która posiadała dojazd do drogi publicznej, jak również media, informując jednocześnie, że większość przyjętych nieruchomości porównawczych obarczonych jest błędem poprzez niewskazanie ich faktycznego użytkowania tylko informacji, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego posiadają przeznaczenie drogowe.

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda przytoczył przepisy art. 12 ust. 4f i art. 18 w/w specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wskazał, że odszkodowanie ustalono w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego M. G., która w operacie szacunkowym sporządzonym 1 grudnia 2014 r. oszacowała wartość nieruchomości na kwotę 111 625,00 zł. Dalej Wojewoda odnotował, że autorka wyceny dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (24 lutego 2014 r.) zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa w terenach podstawowych korytarzy drogowo - ulicznych oznaczonego symbolem "KT", wykonała operat szacunkowy podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu dyspozycji § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Do analizy porównawczej biegła przyjęła 3 nieruchomości spośród bazy obejmującej 12 nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne z terenu jednostki ewidencyjnej Podgórze miasta Krakowa, co zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu. Wojewoda ocenił, iż rzeczoznawca majątkowy stosując metodę porównywania parami dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Dokonując wyboru transakcji porównawczych biegła uwzględniła dyspozycją § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cechy tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Jak natomiast stanowi § 4 ust. 3 przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości, a także jakie nieruchomości porównawcze są najbardziej podobne do przedmiotu wyceny. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Niemniej nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w niniejszym przypadku na podstawie przedstawionych powyższej informacji nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. Rzeczoznawca majątkowy dokonała również właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełniła również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ podał, iż brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Za w pełni zasadne, w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotu wyceny, należało uznać przyjęcie przez biegłą przeznaczenia wycenianej nieruchomości wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa.

Wojewoda stwierdził, że byłej właścicielce należy się odszkodowanie, wyłącznie za utraconą część nieruchomości, a nie za część, która pozostaje nadal własnością dotychczasowej właścicielki. Nadto w przedłożonym przez stronę odwołującą operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych E. H. oraz M. W., biegli w sposób niewystarczający dokonali gradacji poszczególnych ocen przyjętych cech rynkowych (z wyjątkiem cechy "powierzchnia działki" i "MPZP/Studium"), uniemożliwiając tym samym zbadanie prawidłowości przypisania nieruchomościom ocen cech rynkowych.

W skardze A. K. zarzuciła naruszenie:

- art. 7 K.p.a. w związku 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie w osnowie decyzji art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który to przepis określa zasady wyceny nieruchomości objętych zakresem przedmiotowym zastosowania ustawy.

- art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a poprzez brak określenia przeznaczenia działki na chwilę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, co skutkowało naruszeniem art. 18 ust. 1 w/w ustawy drogowej.

- art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, gdy tymczasem w sprawie zastosowanie winien znaleźć zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, na podstawie którego wartość odszkodowania ustala się na chwilę wydania zezwolenia na realizację inwestycji.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ zarówno przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że podstawowym uchybieniem organu jest błędna ocena operatu szacunkowego z dnia 1 grudnia 2014 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G., polegająca na bezpodstawnym zaaprobowaniu dobranych przez biegłą do wyceny nieruchomości. Sąd wskazał, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Zdaniem Sądu, przedmiotowy operat narusza przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych. W tym zakresie rzeczoznawca dopuścił się dwóch istotnych uchybień, które miały istotny wpływ na ustalenie wartości wycenianej nieruchomości. Pierwszy błąd polegał na bezpodstawnym przyjęciu przez rzeczoznawcę, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, wyceniana nieruchomość znajduje się w terenach podstawowych korytarzy drogowo - ulicznych oznaczonego symbolem "KT" (str. 6 operatu). Sąd podkreślił, że Prezydent Miasta Krakowa wydając zaświadczenie o kierunkach zagospodarowania przestrzennego w Studium Miasta Krakowa (k.22 akt adm. I inst.), udzielał odpowiedzi na wniosek Starosty W., który dotyczył kilkudziesięciu działek przeznaczonych pod inwestycję drogową. Z zaświadczenia tego wynika, że większość tego obszaru, którego dotyczy wniosek, przeznaczona jest w studium pod tereny otwarte, tereny zieleni publicznej i tereny podstawowych korytarzy drogowo-ulicznych oraz w nieznacznej części (cz. dz. nr [...] – tj. nieruchomość, z której wydzielono wycenianą działkę i [...]) pod budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności – MN. Tymczasem rzeczoznawca przekopiował treść zaświadczenia ze wskazaniem jakby dotyczyło ono tylko wycenianej nieruchomości, a nie całego obszaru wskazanego we wniosku Starosty W., co wypaczyło całkowicie jego treść. Wbrew treści operatu, również z załączników graficznych znajdujących się w nim i aktach administracyjnych, nie wynika aby nieruchomość skarżącej znajdowała się w terenach podstawowych korytarzy drogowo - ulicznych oznaczonych symbolem "KT".

Sąd wskazał, że do kolejnego uchybienia, które zostało popełnione, nawiązują zarzuty skargi. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana przez organ pierwszej instancji w dniu 24 lutego 2014 r. Według stanu na ten dzień powinna być zatem wyceniana nieruchomość zajęta pod przedmiotową inwestycje drogową. Dalej Sąd stwierdził, że zgodnie definicją stanu nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 1, 3 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, istotny jest jej stan techniczno-użytkowy jako całości i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej całej nieruchomości, a nie np fragmentu wywłaszczanego. Nieruchomością, do której skarżącej przysługiwało prawo własności w dniu 24 lutego 2014 r., a z której części dopiero później powstała działka [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] o pow. [...] ha. przeznaczona pod drogę publiczną, była nieruchomość oznaczona jako działka [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] o pow. [...] ha. Dlatego też taki stan nieruchomości zajętej pod drogę publiczną winien być uwzględniany przy doborze do jej wyceny nieruchomości podobnych.

Skargę kasacyjną złożył Wojewoda Małopolski. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z art. 18 ust 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), poprzez błędne przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi, powinien uwzględnić jej stan sprzed podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji.

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi, powinien uwzględnić jej stan sprzed podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji, jest zasadny.

Analizę prawną należy rozpocząć od przytoczenia art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Skoro w hipotezie art. 18 ust. 1 nawiązuje się do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, to należy odczytać treść normy prawnej zawartej w tym przepisie. W myśl art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4. W przepisie art. 12 ust. 4 jest zaś mowa o nieruchomościach lub ich częściach, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowaniu temu towarzyszy przepis art. 12 ust. 1, zgodnie z którym, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy, odnotować jeszcze należy, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Z przepisów tych wynika, że w razie zatwierdzenia decyzją o realizacji podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oznaczoną w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem według art. 18 ust. 1 ustawy, chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości.

Odmienne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, wskazujące na konieczność zbadania stanu nieruchomości przed podziałem stanowi naruszenie prawa materialnego, uzasadniające uwzględnienie skargi kasacyjnej. Skoro należy brać pod uwagę część nieruchomości objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to odnotować należy, że "wywłaszczona" część nieruchomości, według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa,, położona była w terenach podstawowych korytarzy drogowo-ulicznych.

Z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy możliwe było orzeczenie reformatoryjne. W ramach tego rozpoznania należy ocenić, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie są obarczone uchybieniami, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi. W szczególności zauważyć należy, że skarżąca nie podważyła wiarygodności operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G., stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Wiarygodności tego operatu nie podważył operat przedłożony przez skarżącą, a wykonany przez rzeczoznawców majątkowych E. H. i M. W. Operat przedłożony przez skarżącą nie mógł być zweryfikowany, skoro jak zauważył Starosta, a czego nie zakwestionowała skarżąca, nie zawierał danych odnoszących się do nieruchomości porównywanych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty wynika również, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. G.nie budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.