Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 771/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 107, art. 127, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Renata Kantecka (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 586/08 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie płatności do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009r., sygn. akt I SA/Lu 586/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględnił skargę B. G. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. (dalej ARiMR) z dnia [...] lipca 2008r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 4 maja 2007r. do Biura Powiatowego ARiMR w L., wpłynął wniosek B. G. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 (jednolitej płatności obszarowej – JPO i uzupełniającej płatności obszarowej - UPO). Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. organ przyznał ww. płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

W dniu 10 kwietnia 2008r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynęło pismo strony, z którego wynika, że żąda wydania decyzji w przedmiocie dopłaty związanej z niekorzystnymi warunkami gospodarowania (ONW). W odpowiedzi na powyższe organ I instancji, pismem z dnia 22 kwietnia 2008r. poinformował stronę, że zgodnie z art.10 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz.427 ze zm.) pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej złożony właściwemu organowi w określonym w ustawie terminie. Strona nie wnioskowała o przyznanie płatności ONW, a decyzja z dnia [...] lutego 2008r. w całości uwzględnia żądanie określone przez stronę we wniosku.

Strona nie zgodziła się z powyższym i wniosła odwołanie, w którym podniosła, że wniosek o przyznanie płatności z dnia 4 maja 2007r. został sprawdzony pod względem formalnym przez pracownika Agencji. Pracownik Agencji był przez nią poinformowany o zakresie wniosku, potwierdził jego przyjęcie w żądanym zakresie, a zatem strona nie ponosi winy w nieprawidłowym wypełnieniu wniosku i powinna jej być przyznana płatność ONW na rok 2007.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 22 kwietnia 2008r. W uzasadnieniu wskazano, iż odwołanie jest niedopuszczalne z uwagi na nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia. Organ stwierdził, że skoro sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, to zasadnym jest uznać odwołanie za niedopuszczalne na podstawie art.134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r. nr 98, ppoz.1071 ze zm., dalej Kpa).

Na powyższe rozstrzygnięcie B. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., podkreślając, że organ powinien wydać decyzję w przedmiocie płatności ONW, a nie pismo informujące. Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy naruszył, jej zdaniem, prawo.

Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że postanowienie wydano z naruszeniem art.134 Kpa. Według Sądu "informacja" organu I instancji zawarta w piśmie z dnia 22 kwietnia 2008r. udzielona została w sprawie płatności ONW, czyli w sprawie załatwianej zawsze poprzez wydanie decyzji (merytorycznej lub w przypadku bezprzedmiotowości wniosku – formalnej). Z art.20 ust.1 w związku z art.5 ust.1 pkt 12 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wynika, że sprawę, której przedmiotem jest przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW, organ zobowiązany jest rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej, stosownie do art.104 lub art.105 Kpa w związku z art.21 ust.1 ww. ustawy, od której stronie przysługuje odwołanie. Sąd I instancji wskazał, że pismo organu z dnia 22 kwietnia 2008r. nie zawiera wszystkich elementów decyzji określonych w art.107 §1-3 Kpa, ale zawiera stanowisko organu, które stanowi rozstrzygnięcie wniosku skarżącej. Organ I instancji uznał bowiem, że z uwagi na upływ terminu materialnoprawnego do złożenia wniosku nie może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Ocena formalna poprawności i zasadności tego rozstrzygnięcie powinna być dokonana w postępowaniu odwoławczym.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.10 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez uznanie, że płatności są przyznawane bez wniosku beneficjenta, co stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem tego przepisu i całą systematyka przyznawania płatności,

- przepisów postępowania - art.145 §1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i błędne przyjęcie przez Sąd naruszenia art.134 Kpa, poprzez błędną interpretację, a co za tym idzie przyjęcie twierdzenia o konieczności wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, pomimo braku przedmiotu odwołania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że art.10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w sposób nie budzący wątpliwości nakazuje udzielenie wsparcia finansowego w formie płatności wyłącznie na wniosek beneficjenta złożony w ustawowo do tego przewidzianym terminie. Takiego wniosku o przyznanie płatności ONW strona nie złożyła. Brak jest więc przedmiotu odwołania, co jest przesłanką konieczną zastosowania art.134 Kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. G. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

W myśl art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że płatności ONW są przyznawane bez wniosku beneficjenta, co stoi w sprzeczności z brzmieniem art.10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i całą systematyka przyznawania płatności oraz z naruszeniem przepisów postępowania przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i błędne przyjęcie przez Sąd naruszenia art.134 Kpa.

Jako zasadę przyjmuje się, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (zob. B.Gruszczyński w B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz", wyd.II, Zakamycze 2006, s.425 i powołane tam orzeczenia). Jednakże w niektórych przypadkach, tj. w sytuacjach gdy stan faktyczny ustalony przez organy i przyjęty do oceny przez WSA jest niesporny, konieczne jest odwrócenie tej kolejności i rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, jeśli chodzi o zarzut błędnej wykładni danego przepisu, a w konsekwencji wadliwego jego zastosowania w odniesieniu do niespornego stanu faktycznego. Ocena czy zarzut błędnej wykładni jest skuteczny, czy nie, rzutuje bowiem na ocenę w zakresie prawidłowości zastosowania takiego przepisu.

Niewątpliwie z treści art.10 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wynika jednoznacznie, że pomoc jest przyznawana wyłącznie na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach. Wątpliwości nie pozostawia także treści art.20 ust.1 i art.21 ust.1 ww. ustawy. Przepisy te bowiem obligują organy właściwe w sprawach dotyczących przyznawania pomocy do rozstrzygania spraw, z zakresu m.in. płatności ONW, w drodze decyzji administracyjnej, stosując odpowiednio przepisy Kpa.

W zaskarżonym wyroku Sąd nie podważał dokonanej przez organ interpretacji powołanego art.10. Wskazał jednakże, że sprawy z zakresu płatności ONW muszą być rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej – merytorycznej bądź formalnej – a nie w formie pisma informującego stronę o sposobie załatwienia sprawy. Sąd podkreślił również, iż pismo organu I instancji z dnia 22 kwietnia 2008r. nie zawiera wszystkich elementów decyzji określonych w art.107 §1 – 3 Kpa, ale zawiera stanowisko organu, które stanowi rozstrzygnięcie wniosku skarżącej. Powyższe z kolei skutkowało stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że w sprawie naruszono art.134 Kpa, poprzez uznanie, iż nie istnieje w sensie prawnym przedmiot zaskarżenia.

Skoro skarżąca pismem z dnia 3 kwietnia 2008r. wniosła o wydanie decyzji dotyczącej płatności ONW na 2007r., to organ winien wniosek ten rozstrzygnąć decyzją.

Składniki decyzji administracyjnej ustawodawca określił w art.107 §1 Kpa. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników wymienionych w tym przepisie jest decyzją wadliwą. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednakże, że zakwalifikowanie danego pisma organu jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie składniki określone w tym przepisie. Przyjmuje się, że za decyzję należy uznać takie pismo właściwego organu, które zawiera co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie i podpis osoby upoważnionej do jego wydania. Tak więc pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, mimo tego, że nie posiadają pełnej formy przewidzianej w art.107 §1 Kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji (zob. A.Wróbel w A.Wróbel, M.jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd.3, Lex Warszawa 2009r., s.539-541 i powołane tam orzeczenia).

Odmowa przyznania płatności dokonana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, w formie pisma z dnia 22 kwietnia 2008r., powinna zatem podlegać kontroli instancyjnej, zgodnie z art.127 Kpa w związku z art.21 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

W konsekwencji powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są usprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni wymienionych w petitum skargi przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.