Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2156/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1, art .151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 7 ust. 1,2,7,8,8a
journal: Dz.U. 2020 poz 139
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]), stwierdziło niedopuszczalność odwołania P. M. (dalej jako skarżący) od pisma Burmistrza [...] z dnia 5 maja 2020 r. informującego o odmowie przyznania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu we własność.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismami z 13 marca 2020 r. M. M. i P.M. i złożyli do Burmistrza [...] wnioski o udzielenie bonifikaty od opłaty jednorazowej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności tych gruntów - na podstawie art. 9a ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r, poz.139), dalej jako ustawa.

Do pisma dołączyli:

- zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2020 r. potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, położonej w [...] przy ulicy [...], z prawem własności lokalu nr [...],

- zaświadczenie potwierdzające, że P. M., zameldowany na pobyt stały w [...] przy ul. [...] /[...], a na pobyt czasowy w [...] przy ul. [...], został ustanowiony opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionej M. M.,

- orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2019 r. M. M., zamieszkałej w [...] przy ul. [...].

Burmistrz [...] pismem z dnia 5 maja 2020 r. poinformował M.M. i P.M. o odmowie udzielenia 99% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu we własność.

Podniósł, że zgodnie z art. 9a ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., właściwy organ udziela, na wniosek, bonifikaty od opłaty jednorazowej w wysokości 99% osobom, w stosunku do których orzeczono niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym lub znacznym, oraz osobom, w stosunku do których orzeczono niepełnosprawność przed ukończeniem 16 roku życia, lub zamieszkującym w dniu przekształcenia z tymi osobami opiekunom prawnym lub przedstawicielom ustawowym tych osób.

Do wniosku M. M. i P. M. dołączyli kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. M., zaliczające ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika także, że niepełnosprawność istnieje od [...]-go roku życia.

W związku z powyższym uznał, że warunki do udzielenia bonifikaty nie zostały spełnione.

Od tego pisma P. M. złożył odwołanie określając je jako: "odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. - [...]."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] - na zasadzie art. 134 k.p.a.- stwierdziło niedopuszczalność odwołania P.M. od pisma Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. informującego o odmowie przyznania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu we własność.

Na wstępie uzasadnienia organ podniósł, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Następnie stwierdził, że negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym.

Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to:

a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną);

b) nie zaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym (samo pouczenie strony o możliwości wniesienia odwołania od decyzji w sytuacji, gdy przepis prawa wyłącza prawo odwołania, nie tworzy dla strony takiego uprawnienia - por. wyr. NSA z 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 170/00, niepubl.);

c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyr. NSA z 6 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, niepubl.),

d) brak legitymacji odwoławczej.

W związku z powyższym uznał, iż w niniejszej sprawie występuje sytuacja opisana w pkt. a.

Wskazał, że przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, wskazują tryb dla ustalenia i wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego gruntu we własność i przytoczył treść art. 9a tej ustawy.

W dalszej części uzasadnienia podniósł, że w sprawie małżonków M. nie zostało wydane żadne orzeczenie zaskarżalne - w myśl kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo z dnia 5 maja 2020 r. jest pismem informacyjnym i nie podlega przepisom k.p.a. Powyższe stanowi kwestię cywilnoprawną związana z uprawnieniami właścicielskimi do gruntu.

Takie stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów - vide wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA 3083/02 z 19 lutego 2004 r.: "Sprawa w przedmiocie udzielenia bonifikaty, o której mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi sprawy administracyjnej, wobec czego brak jest podstaw do orzekania przez organ administracji publicznej w formie decyzyjnej."

Potwierdza to także postanowienie WSA w Warszawie sygn. akt I SAB/Wa 96/10 z 6 maja 2010 r.: "Skoro opłata z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, to sprawa dotycząca udzielenia bonifikaty od opłaty rocznej z tego tytułu, której materialnoprawną podstawą jest przepis art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie traci charakteru sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym. Zatem w sytuacji, kiedy właściwy organ odmówił udzielenia bonifikaty, osoba zainteresowana może wystąpić do sądu powszechnego.’'.

Wobec powyższego - zgodnie z art. 134 k.p.a. - stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. P. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1.Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w nieuwzględnieniu wyjaśnień strony co do otrzymania decyzji administracyjnej;

b) naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz

brak sprecyzowania, uzasadnienia i wykazania, z jakich powodów Organ nie przyjął jako dowód istotnych okoliczność w sprawie,

2. Naruszenie art. 134 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że rozstrzygnięcie Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niego odwołanie.

W obszernym uzasadnieniu przytoczył argumenty na poparcie swojego stanowiska.

Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającej go decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. a także o zasądzenie - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania P. M. od pisma Burmistrza [...] z dnia 5 maja 2020 r. informującego o odmowie przyznania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu we własność.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie można złożyć wyłącznie od decyzji administracyjnej. Brak tego aktu administracyjnego, tj. brak przedmiotu zaskarżenia uzasadnia stwierdzenie przez organ drugiej instancji niedopuszczalności odwołania - zgodnie z art. 134 k.p.a.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo ustaliło, że pismo Burmistrza [...] z dnia 5 maja 2020 r. - nie jest decyzją administracyjną, lecz jest tylko pismem informującym M. M. i P. M. o odmowie udzielenia 99% bonifikaty od opłaty jednorazowej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności tych gruntów.

Podstawą tego rozstrzygania były przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r, poz.139), dalej jako ustawa.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

W świetle art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, a wysokość tej opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia.

Przy czym właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa) - art. 7 ust. 7.

Zgodnie z art. 7 ust. 8 ustawy właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty:

1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody,

2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku

- w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7.

Jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji - art. 7 ust. 8a ustawy.

Ustawa określa też kategorię osób, które mogą wystąpić o przyznanie bonifikaty od opłaty jednorazowej w wysokości 99% - art. 9a. Art. ten został dodany do ww. ustawy z dniem 13 czerwca 2019 r. i przewiduje ustawową bonifikatę od jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w wysokości 99%.

Wobec powyższego należy podnieść, że skarżącemu doręczono już raz informację o wysokości opłaty przekształceniowej - zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2020 r. potwierdzające przekształcenie.

W związku z tym jego pismo o udzielenie 99% bonifikaty od opłaty jednorazowej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności tych gruntów - a więc dotyczące zmiany ustalonej wysokości opłaty - należy potraktować jako wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 7 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa), a więc wniosek ten może być zgłaszany wielokrotnie.

Dopiero zaś udzielenie informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8 ustawy otwiera stronie możliwość żądania ustalenia wysokości tej opłaty (z uwzględnieniem bonifikaty) w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie, a następnie ewentualna skarga do sądu administracyjnego.

Ponieważ w niniejszej sprawie pismo Burmistrza [...] z 5 maja 2020 r. było taką właśnie informacją z art. 7 ust. 8 ustawy - dlatego też prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania od tego pisma.

Na zakończenie Sąd pragnie zauważyć, że sprawa, której dotyczy zaskarżone pismo z 5 maja 2020 r., związana jest z użytkowaniem wieczystym, które jako prawo pośrednie między własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi, jest instytucją prawa cywilnego. Według ustalonego już orzecznictwa, opłata z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt III CZP 188/93 - niepublikowana i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96 - ONSA 1997 r. nr 1, poz. 8). Oznacza to, że również spór między stronami powstały na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste (w tym i bonifikat w tych opłatach) jest typowym sporem cywilnoprawnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt III CZP 23/97 – Lex nr 236557, wyroki NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt I OSK 708/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów (art. 2 § 3 k.p.c.).

Jednakże z wyżej przytoczonych przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. wynika, że przypisuje ona administracyjny tryb ustalenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności tych gruntów - w przypadku zaistnienia sporu co do jej wysokości, mimo cywilnoprawnego charaktery tej opłaty.

Mając zatem na uwadze art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 1 k.p.c. należy uznać właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze skarg na decyzje wydawane na podstawie art. 7 ust. 8a ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2, art. 120

i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.