Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 379/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2009 r. sprawy ze skargi G. N. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 lutego 2008 r. nr XVIII/517/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. gen. Stefana Grota-Roweckiego od granicy miasta do ul. Terenowej, w obrębie Wojszyce we Wrocławiu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska we Wrocławiu w dniu 14 lutego 2008 r. podjęła uchwałę Nr XVIII/517/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. gen. Stefana Grota-Roweckiego, od granicy miasta do ul. Terenowej, w obrębie Wojszyce we Wrocławiu.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Nr LI/3164/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 maja 2006 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. gen. Stefana Grota- Roweckiego, od granicy miasta do ul. Terenowej, w obrębie Wojszyce we Wrocławiu (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia Nr 5, poz. 165).

Integralną część uchwały stanowią cztery załączniki: załącznik nr 1 zawierający rysunek planu w skali 1:2000; załącznik nr 2 stwierdzający zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, załącznik nr 3 zawierający informacje o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu; załącznik nr 4 zawierający rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła G. N., zarzucając naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i 64 Konstytucji. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości z uwagi na jednolitą koncepcję architektoniczną lub w części dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru dotyczącego działki nr [...] i [...]. AM-20 obręb Wojszyce oraz zasądzenie kosztów według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała podjęta została w zupełnym oderwaniu i całkowitej sprzeczności z wydanymi wcześniej decyzjami administracyjnymi tj.:

- decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia 7 czerwca 2006 r. ustalającą warunki zabudowy,

- decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia 19 stycznia 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla G. N.,

- decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia 16 listopada 2007 r. zatwierdzającą zamienny projekt budowlany oraz udzielającą Inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian.

Skarżąca zauważyła, że na podstawie art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosła w dniu 18 grudnia 2007 r. uwagi do projektu planu miejscowego, w których kwestionowała zasadność i zgodność projektu planu z wcześniejszymi decyzjami. Uwagi nie zostały uwzględnione. W ocenie skarżącej, uzasadnienie Rady Miejskiej w przedmiocie zgłoszonych uwag nie można uznać za rzeczowe i wyczerpujące. W uzasadnieniu brak jest bowiem indywidualnego odniesienia bezpośrednio do nieruchomości skarżącej - organ ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że założony projekt optymalnie spełnia wszelkie wymagania architektoniczno - przestrzenne.

Skarżąca wskazała, że okoliczność naruszenia przysługującego jej prawa własności z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji RP została podniesiona już w piśmie z dnia 14 kwietnia 2008 r., w którym zwróciła się o usunięcie naruszenia prawa. W wezwaniu tym wykazano niewątpliwe naruszenie interesu skarżącej w przypadku realizacji planu poprzez utrudnianie jej nieskrępowanego korzystania z prawa własności oraz uczynienie niemożliwym realizowanie inwestycji zgodnie z planem, pomimo zatwierdzenia projektu budowlanego prawomocnymi i niezaskarżalnymi decyzjami administracyjnymi. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 kwietnia 2008 r. było przedmiotem obrad sesji Rady Miejskiej w dniu 15 maja 2008 r. W wyniku tych obrad podjęto uchwałę nr XXI/701/08, w której nie uwzględniono wezwania skarżącej. Także w tym przypadku, zdaniem skarżącej, negatywne stanowisko Rady Miejskiej nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Rada nie ustosunkowała się do faktu, że uchwalony w późniejszym czasie akt prawa miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego) jest niekompatybilny a wręcz sprzeczny z wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi, co powoduje, że decyzje te są bezwzględnie niemożliwe do jednoczesnego wykonania bez naruszania drugiej. Skarżąca zwróciła uwagę na ograniczone możliwości polemizowania z tą uchwałą, bowiem przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia. Brak uzasadnienia czyni niemożliwym zapoznanie się z motywami, którymi kierowała się Rada Miejska odmawiając uwzględnienia wezwania.

W ocenie skarżącej organy administracji biorące udział w opracowaniu miejscowego planu a później w jego uchwaleniu powinny działać wnikliwie a ich działania powinna charakteryzować niezwykła precyzja. Tylko takie cechy mogą zapewnić, że uchwalony plan będzie zawierał prawidłowe rozwiązania, które nie dopuszczą do niepotrzebnego i sprzecznego z wcześniejszymi decyzjami naruszenia chronionych praw własności. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego i konstytucyjna zasada ochrony własności obligują organy do takiego działania. W niniejszej sprawie podejmowanych przez organy działań nie można określić precyzyjnymi ani też popartymi wnikliwą analizą wcześniej wydanych aktów administracyjnych w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem planu. Sprawa skarżącej jest przykładem niedbalstwa działania i braku koordynacji wydawanych aktów administracyjnych, skoro plan zagospodarowania przestrzennego stoi w sprzeczności z wcześniej wydanymi prawomocnymi i niezaskarżalnymi decyzjami administracyjnymi, które były podstawą do rozpoczęcia i poważnego na chwilę obecną zaawansowania prac budowlanych nad domem jednorodzinnym.

Skarżąca zarzuciła organowi, że ten nie dokonał rozważenia interesów ogółu i jednostki. Nie wskazano dlaczego poprzez uchwalenie planu można dopuścić do naruszenia prawa własności poprzez odebranie przyznanego fragmentu nieruchomości oraz ograniczenie w swobodzie decydowania o przeznaczeniu nieruchomości będącej przedmiotem własności skarżącej. Interes skarżącej jako jednostki jest zatem permanentnie pomijany a przyszłe negatywne konsekwencje uchwalonego planu dla skarżącej wydają się być zupełnie bez znaczenia dla organu (Rady Miejskiej) z podkreśleniem, że nie istnieje żaden nadrzędny istotny interes ogółu, dla którego usprawiedliwiona byłaby taka ingerencja.

Skarżąca podkreśliła, że przed nabyciem przedmiotowej nieruchomości powzięła w Biurze Rozwoju miasta W. informacje co do całej nieruchomości, którą była zainteresowana. Zapewniono ją wówczas, że obsługa komunikacyjna w tym miejscu będzie możliwa dzięki sięgaczom z drogi, która miała być wydzielona z działki nr [...] i usytuowana wzdłuż jej długiego boku. Uchwalony plan nie uwzględnia takiego rozwiązania, co zasadniczo zmniejsza wartość zakupionej nieruchomości. Ponadto w przypadku realizacji planu skarżąca zmuszona zostanie do poważnych w skutkach zmian realizowanej inwestycji budowlanej, ponieważ projektowana linia rozgraniczająca ulicę G. (7KDL) na odcinku działki skarżącej, od obszaru 5MN/85 jest w sprzeczności z realizowaną i zatwierdzoną decyzjami administracyjnymi zabudową działki. Zdaniem skarżącej postanowienia planu nie uwzględniły granic nieruchomości skarżącej, ponieważ zgodnie z nimi teren przeznaczony pod drogę "wcina się" w działkę na głębokość około 5,2 m. W ten sposób poważnie dezorganizuje jej zagospodarowanie przestrzenne, z uwagi na to, że nie uwzględnia jej ogrodzenia, studni czy przechodzących w tym miejscu złączy kablowych. Dodać również należy, że droga usytuowana byłaby w niewielkiej odległości od bryły budynku i w znaczny sposób wpływałaby na komfort i spokój mieszkańców, którzy nabywając tę nieruchomość nie mogli zająć żadnego stanowiska co do takiej niedogodności. Skarżąca ze swojej strony nie dokonała samowoli budowlanej a budynek usytuowany jest zgodnie z decyzjami administracyjnymi tj. decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 19 stycznia 2007 r. oraz decyzją nr [...] z dnia 16 listopada 2007 r. Co istotne projekt drogi w postaci jej poszerzenia a tym samym wcięcia w nieruchomość należącą do skarżącej jest niczym nieuzasadniony. Droga jest generalnie wąska i tylko w tym krótkim fragmencie byłaby poszerzona. Tak fragmentarycznego poszerzenia drogi nie można zakwalifikować inaczej jak niczym nieusprawiedliwione naruszenie prawa własności skarżącej.

Z tych tez powodów realizacja planu przyczyniłaby się zatem do utraty środków, które już zostały wydane i zainwestowane w tę nieruchomość. Dodatkowo i co najważniejsze realizacja zaburzyłaby cały zamysł architektoniczny tej nieruchomości oraz spowodowałaby, że zagospodarowanie przestrzenne nieruchomości zmieni się w stopniu znaczącym. Efektem zatem tych zmian wymuszonych planem zagospodarowania przestrzennego będzie zupełnie sprzeczna z pierwotną koncepcja zabudowy nieruchomości.

Ponadto skarżąca odwołując się do wcześniej powołanych decyzji administracyjnych Prezydenta W. wskazała, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, iż te ustalenia są inne, a więc dające podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jednakże w niniejszym przypadku zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budową. W dniu 7 czerwca 2006 r. wydana została decyzja nr [...] o warunkach zabudowy, w ślad za tą decyzją Prezydent W. wydał w dniu 19 stycznia 2007 r. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę a następnie w dniu 16 listopada 2007 roku decyzję nr [...] zmieniającą ostateczną decyzję nr [...] oraz udzielającą Inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian. Pozwolenie na budowę stało się zatem prawomocne i nie może być tym samym stwierdzone wygaśnięcie warunków zabudowy.

Podsumowując zarzuty skargi, uchwała przyjmująca plan zagospodarowania spełnia w obliczu przedstawionego stanu faktycznego spełnia wszelkie przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w całości bądź alternatywnie we wskazanej części, albowiem w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności a to nie zostało uwzględnione.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi, za nieuzasadniony został potraktowany zarzut naruszenia przepisów art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i 64 Konstytucji. Zauważono, że w przypadku obszaru przy ulicy K. I G., na którym położona jest działka nr [...] AM 20 obręb W., będąca własnością skarżącej, przeanalizowano starannie zastaną sytuację przestrzenną, ważąc interesy jednostkowe poszczególnych właścicieli oraz ogółu. Organ zauważył, że zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej dla planowanego kilkutysięcznego osiedla mieszkaniowego było tutaj szczególnie trudne, ze względu na położenie zespołu istniejącej lub posiadającej pozwolenia na budowę zabudowy jednorodzinnej, która zawęża dostęp do ulicy prowadzącej do centrum miasta. Wskazano, że zespół budynków jednorodzinnych przy ulicy K. I G., która jako dawna droga rolna posiada szerokość jedynie 6 m, powstał na podstawie decyzji : warunkach zabudowy, a następnie pozwoleń na budowę bez planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 7 czerwca 2006 roku, wydanej dla G. N., obowiązującą linię zabudowy wyznaczono w odległości 10 m od granicy działki przylegającej do ul. K. I G., przy wymaganej przez przepisy szczególne minimalnej odległości wynoszącej 4 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 maja 1999 r.) szerokość ulicy lokalnej w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12 m.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, zwrócono uwagę, że Ulica K. I. G. oznaczona w planie symbolem 7KD-L została przeznaczona do obsługi komunikacyjnej kilkutysięcznego osiedla jako łącznik prowadzący poprzez ulicę gen. S. G. w stronę centrum miasta. Stąd ważną rolę odgrywa poszerzenie ulicy 7KD-L i jej alejowy charakter, co umożliwia odsunięcie ruchu pieszego od jezdni. Pogodzenie tych dwóch równorzędnych w tym przypadku funkcji ulicy, to jest ruchu kołowego i pieszego, które są oddzielone w jednej przestrzeni ulicznej pasem zieleni, ma odzwierciedlenie w szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wynoszącej 20 m. Obecnie ulica K. I. G., będącą własnością Gminy W., posiada szerokość jedynie około 6 m. Taka szerokość ulicy nie jest w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej tak dużego osiedla i otaczających go obszarów.

Organ wskazał, że na etapie sporządzania planu istniejącą ulicę K.I. Gałczyńskiego na wysokości działki nr 17 poszerzono w następujący sposób:

1) w kierunku południowym (kosztem działki skarżącej G. N.) na odcinku 26 m o pas terenu o szerokości od 1 do 1,5 m;

2) w kierunku północnym (kosztem innych właścicieli) na tym samym odcinku 26 m o pas terenu o szerokości od 4 do 4,5 m;

3) w kierunku południowym (kosztem działki skarżącej G. N.) na odcinku pozostałych 19 m o pas terenu o szerokości od 5 do 5,2 m;

4) w kierunku północnym (kosztem innych właścicieli) na odcinku tych samych 19 m o pas terenu o szerokości od 8,8 do 9 m.

Powyższe porównanie wykazuje, że ulicę K. I. G. na tym odcinku poszerzono w większym zakresie w kierunku północnym, czyli w stronę przeciwną od działki własności skarżącej. Związane jest to z brakiem zainwestowania i charakterem własności po stronie północnej. Jednak ulica składa się nie tylko z tego odcinka i wytyczanie jej przebiegu jest często kompromisem pomiędzy interesami różnych właścicieli. Ponadto bardzo istotne było, aby poszerzenie ulicy nastąpiło w miejscu położonym na wysokości zabudowy wielorodzinnej, zlokalizowanej po północnej stronie na terenie 2MW/80. Wiąże się to z większym potokiem ruchu pieszego po obu stronach ulicy generowanym przez zabudowę wielorodzinną o wysokości 4 kondygnacji, a także wygodą i bezpieczeństwem pieszych w tym także dzieci w drodze do szkoły.

Organ poniósł ponadto, że zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W tym przypadku pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 16 listopada 2007 roku jest prawomocne i stanowi podstawę do realizacji inwestycji. W ocenie organu, określone w planie zagospodarowania przestrzennego poszerzenie ulicy kosztem działki skarżącej jest niewielkie i stanowi jedynie 1,76 % powierzchni całej tej działki. Nie wymaga to zmiany zatwierdzonego pozwoleniem na budowę zagospodarowania nieruchomości, za wyjątkiem usytuowania ogrodzenia i zmiany charakteru studni wody pitnej, która zgodnie z § 31 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) powinna znajdować się w odległości co najmniej 5 m od granicy działki, a znalazłaby się w odległości 2 m. Organ nadmienił przy tym, że poszerzenie i budowa nowej ulicy wiąże się z zapewnieniem uzbrojenia terenu dla osiedla, w tym także sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, co pozwala zrezygnować z korzystania z wody pitnej ze studni, ograniczając jej wykorzystanie do celów innych niż spożywcze.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, organ wskazał, że ustalenia planu są wynikiem rozważenia wchodzących w grę interesów, a poszerzenie ulicy K. I. G., jako drogi publicznej potrzebnej do obsługi komunikacyjnej osiedla, zostało uznane za niezbędne na wyznaczonym odcinku. W czasach, gdy osiedle mieszkaniowe osiągnie swoje docelowe rozmiary szacowane na około 10 tys. mieszkańców nie należy wykluczać, że konieczne będzie poszerzenie ulicy K. I. G. do szerokości 20 m na całym odcinku do ul. gen. S. G., aby umożliwić prawidłową obsługę komunikacyjną w tym linią autobusową oraz zapewnić bezpieczeństwo ruchu pieszego. Ulica K. I. G. jest tutaj szczególna ponieważ jako ciąg pieszy prowadzi w kierunku O., natomiast ulice 5KD-L i 8 KD-L kończą się przy ulicy gen. S.G.. W trakcie opracowywania projektu planu informowano zgłaszających się zainteresowanych na temat postępów prac w celu umożliwienia składania skonkretyzowanych wniosków formalnych w określonym terminie, czy pism dodatkowych. Zainteresowani byli informowani, że w trakcie dalszych prac i postępów procedury ustalenia projektu planu mogą ulec zmianie, co jest prawie regułą. Dopiero wejście w życie planu miejscowego stanowi, że jest on obowiązującym aktem prawa miejscowego. W przypadku działki nr [...] AM 20 obręb W., będącej własnością skarżącej, na wczesnym etapie prac nad planem rozważano możliwość poprowadzenia sięgaczy komunikacyjnych o charakterze drogi publicznej poprzez obszar sąsiedniej działki nr [...], które obsługiwałyby część działki nr [...] położoną w głębi w stosunku do ulicy K. I. G.. Stanowiłoby to jednak ingerencję w prawo własności osoby trzeciej nieuzasadnioną w sposób wystarczający interesem publicznym. Wykluczono ten wariant w całości.

Dalej organ wskazał, że ustalenia planu dla terenu 5MN/85 wprowadzają jako przeznaczenie uzupełniające infrastrukturę drogową w tym drogi wewnętrzne. Umożliwia to wyznaczenie drogi wewnętrznej na obszarze działki nr [...] wzdłuż jej wschodniej granicy, ponieważ odległość budynku od tej granicy wynosi 9 m. Spełnia to wymagania § 14 ust. 2 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.). Powołując się na te przepisy pełnomocnik skarżonego organu uznał, za dopuszczalne zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, oraz dopuszczają usytuowanie budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Wobec powyższego, strona przeciwna wniosła jak na wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na uchwały zaskarżone na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Należąca do tej kategorii aktów uchwała była przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przed dokonaniem oceny zaskarżonej uchwały we wskazanym w skardze zakresie, z urzędu ocenił czy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w nieprawomocnym wyroku z dnia 30 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Wr 489/08 dokonał oceny legalności całej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 lutego 2008r. Nr XVIII/517/08, czy też badał jej legalność tylko w określonym zakresie. Z uzasadnienia wyroku z dnia 30 czerwca 2009r. wynika, że Sąd w tej sprawie (o sygn. II SA/Wr 489/08) badał ustalenia planu w węższym zakresie, a mianowicie jedynie w zakresie ustaleń planu co do drogi zbiorczej oznaczonej jako 2KD-Z. Dlatego też w sprawie będącej obecnie przedmiotem kontroli Sądu nie zachodzi okoliczność lis pendens ( zawisłość sprawy), ani tym bardziej res iudicata (prawomocne osądzenie sprawy).

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi, co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151, wskazanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego o oddaleniu skargi.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała – bezskutecznie – Radę Miejską Wrocławia do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącej do zaskarżenia opisanej w petitum skargi uchwały we wskazanym zakresie.

Nie ulega wątpliwości, że uchwała Nr XVIII/517/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. Gen. St. Grota Roweckiego, od granicy miasta do ul. Terenowej, w obrębie Wojszyce we Wrocławiu, ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącej odnośnie działki nr 17 objętej miejscowym planem, co daje jej podstawę (interes prawny) do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2).

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest bowiem od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Na wstępie należy podkreślić, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) oraz poprzez przepisy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Nie oznacza to jednakże, że jest ono prawem absolutnym i bezwzględnym. Konstytucja RP dopuszcza bowiem w art. 64 ust. 3 możliwość ograniczenia praw właścicielskich. Jest to możliwe jednakże na podstawie przepisów ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wprowadzają przepisy szeregu ustaw. Między innymi taką ustawą, która dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z własności nieruchomości jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwana dalej - u.z.p.p. Również art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Tak więc wyraźnie z powyższego wynika, że granice prawa własności zakreślają w pierwszym rzędzie przepisy ustaw.

W świetle powyższego wywodu podkreślić należy, że w myśl art. 3 u.z.p.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m. in. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Plan miejscowy uchwala rada gminy (art. 20 u.z.p.p.). Tak więc ograniczenia te mają swoje źródło w ustawie, tak jak wymaga tego Konstytucja RP, a zatem ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że plany zagospodarowania przestrzennego, będące prawem miejscowym, w sposób pośredni lub bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności.

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach określonych postanowieniami art. 15 u.z.p.p., oprócz ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów wprowadzają różne ograniczenia i warunki związane z planowanym zagospodarowaniem. Teren objęty planem tworzy bowiem pewną zwartą całość, opartą na określonych założeniach – koncepcji autorskiej. Pozwala to na zachowanie określonego porządku planistycznego, zwartości planu w celu realizacji jego podstawowych założeń. Autor projektu planu miejscowego przy jego tworzeniu musi uwzględnić szereg przepisów powszechnie obowiązujących, tak aby przygotowana koncepcja planu spełniała wymagania prawem przewidziane. W niniejszym przypadku musiały być respektowane przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ), a w szczególności postanowienia § 7 odnoszące się do szerokości drogi odpowiedniej klasy. Planowane bowiem poszerzenie drogi publicznej oznaczonej symbolem 7 KD-L (ulicy K. I. G.) z dotychczasowej drogi rolnej o szerokości 6 m na planowaną ulicę o alejowym charakterze o szerokości 20 m, nie stanowi nadużycia prawa przez Radę Miejską W.. Planowane poszerzenie drogi publicznej kosztem działki skarżącej nr [...] (ale również i innych właścicieli nieruchomości) nie narusza bowiem obiektywnego porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę organ gminy wyczerpująco i przekonująco wyjaśnił potrzebę wprowadzenia do planu miejscowego kwestionowanych zapisów, a także prawidłowo skutkami planu Rada Miejska Wrocławia obciążyła szerszą grupę właścicieli nieruchomości, nie tylko więc skarżącą. W przypadku działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej, planowane w przyszłości zajęcie gruntu pod gminną drogę publiczną zostało należycie rozważone przez właściwy organ gminy, gdyż poszerzenie ulicy K.I. G. na wysokości działki nr [...] odbyło się w większym zakresie w kierunku północnym, czyli w stronę przeciwną do działki skarżącej. Przywołane w odpowiedzi na skargę porównanie ( str. 3 ) szerokości pasa gruntu pod poszerzenie ulicy G. po obu jej stronach, wypada dla nieruchomości skarżącej znacznie korzystniej niż dla innych właścicieli nieruchomości położonych po przeciwnej stronie ulicy. Zajęcie nieruchomości skarżącej jest niewielkie, gdyż stanowi 1,76 % powierzchni działki nr [...].

Ponadto rzeczą naturalną jest, że w dużej aglomeracji miejskiej jaką jest Wrocław, w miarę rozwoju miasta ( w tym wypadku dużego kilkutysięcznego osiedla) muszą co jakiś czas powstawać nowe drogi lub istniejące drogi należy poszerzać, tak aby obsługa komunikacyjna osiedli mieszkaniowych odbywała się w sposób funkcjonalny i bezpieczny. Dlatego też naruszenie własności skarżącej zapisami zaskarżonego planu miejscowego w zakresie działki nr [...] nie narusza prawa.

Podkreślenia wymaga, że prawo własności można ograniczyć tylko ze względu na ważną wartość mocniej chronioną ( tzw. zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo). Wartością wyżej chronioną ( art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) jest jedynie interes publiczny ("cele publiczne"), a nie subiektywny interes skarżącej. Podkreślić należy, że w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji". Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczyć na realizację celów publicznych nie tylko grunty będące własnością gminy bądź Skarbu Państwa, lecz także może przeznaczyć na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z przepisów Konstytucji, które choć chronią prawo własności lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem ( patrz: wyrok NSA z 03.11.1999r., sygn. IV SA 1678/98 LEX nr 48263).

Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie niekompatybilności a wręcz sprzeczności uchwalonego planu miejscowego z wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi wydanymi dla skarżącej ( decyzji Prezydenta W. z dnia 7 czerwca 2006r. nr [...] o warunkach zabudowy, decyzji Prezydenta W. z dnia 19 stycznia 2007r. nr [...] – pozwolenie na budowę, decyzji Prezydenta W. z dnia 16 listopada 2007r. nr [...] zatwierdzającą zamienny projekt budowlany) co powoduje, zdaniem skarżącej, że "decyzje te są bezwzględnie niemożliwe do jednoczesnego wykonania bez naruszania drugiej", stwierdzić należy bezzasadność tego zarzutu w świetle przepisu art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według tego przepisu, w przypadku gdy uchwalono dla określonego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (na terenie objętym planem), jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że rozwiązanie przyjęte w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. stanowi wyraz realizacji zasady pewności obrotu prawnego, bowiem uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy zostały niejako "skonsumowane" poprzez ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak więc strona dysponująca ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę jest w pełni uprawniona do jej wykonywania mimo, że obowiązuje już plan miejscowy wprowadzający odmienne nieco rozwiązania w zakresie przeznaczenia terenu. Służy to przede wszystkim ochronie praw nabytych z ostatecznej decyzji administracyjnej.

W przypadku natomiast przystąpienia w przyszłości przez właściciela drogi do jej rozbudowy zgodnie z obowiązującym planem, gwarancje prawne dla właściciela nieruchomości zajętej pod inwestycje zapewnia przepis art. 36 u.p.z.p. Roszczenia przewidziane w przepisie art. 36 ustawy mają jednakże charakter cywilnoprawny i zgodnie z wolą ustawodawcy winny być realizowane na podstawie przewidzianych dla tego rodzaju świadczeń zasadach.

Podkreślenia wymaga również to, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z powszechnie obowiązującym prawem podejmowanych uchwał. Dlatego też, zarzut skargi, iż projekt drogi w postaci jej poszerzenia a tym samym wcięcia w nieruchomość należącą do skarżącej jest niczym nieuzasadniony, gdyż droga jest generalnie wąska i tylko w tym fragmencie byłaby poszerzana, nie podlega ocenie Sądu. Sąd dokonujący badania zaskarżonej uchwały, nie może bowiem oceniać dlaczego Rada Miejska Wrocławia zadecydowała o takim a nie innym rozwiązaniu planistycznym na wysokości działki skarżącej. Jednakże logiczne wyjaśnienie w tym zakresie zawiera odpowiedź na skargę.

Reasumując należy stwierdzić, że dopiero przyjęcie w planie miejscowym konkretnego rozwiązania przestrzennego, które stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami materialnoprawnymi, bądź zostało przyjęte z istotnym naruszeniem procedury planistycznej, powoduje, że plan ten ( w całości lub części) winien być wyeliminowany z obrotu prawnego ( art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi , Sad skargę oddalił.