Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 42/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Działu Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/M.Dybowski KP


UZASADNIENIE

sygn. IV SA/Po 42/07

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...]działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Kierownik Działu Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. (dalej MOPR) na podstawie art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, art. 14 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. 139/06/992- dalej: uśr), § 2 i 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 105/05/881 ze zm.- dalej rozporządzenie) przyznał M.B.: zasiłek rodzinny na dziecko A.B., w kwocie [...] zł, na okres od [...] września 2006 do [...] sierpnia 2007 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na A.B., w kwocie [...] zł- jednorazowo we wrześniu 2006 r.; zasiłek rodzinny na dziecko B.B., w kwocie [...] zł, na okres od [...] września 2006 do [...] sierpnia 2007 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia, przyznany na dziecko B.B., w kwocie [...] zł miesięcznie, w okresie od [...] września 2006 do [...] października 2006 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na B.B., w kwocie [...] zł jednorazowo we wrześniu 2006 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła w okresie od [...] września 2006 do [...]czerwca 2007 r.

MOPR nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i odstąpił od uzasadnienia przyjmując, że decyzja w całości uwzględnia żądanie Strony (art. 107 § 4 i art. 108 kpa; k. 11 akt administracyjnych).

Dnia [...] sierpnia 2006 r. (prezentata- k. 1 akt administracyjnych) M.B. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności stałej opieki nad synem B.B. Do wniosku dołączyła kserokopię orzeczenia z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. (dalej Powiatowy Zespół), zaliczający B.B. urodzonego dnia [...]października 1990 r. do osób niepełnosprawnych, ustalający, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia, że przyczyna niepełnosprawności określona jest w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz.U. 17/02/1362); orzeczenie wydano do ukończenia 16 roku życia. We wskazaniach Powiatowy Zespół stwierdził konieczność: zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie- aparat słuchowy; stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji; stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji (k. 9 akt administracyjnych).

Kierownik Działu Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...]na podstawie art. 17 ust. 1-3, ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. 139/06/992), § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 105/05/881 ze zm.), odmówił przyznania M.B. świadczenia pielęgnacyjnego na syna B.B.

W uzasadnieniu MOPR wskazał, że dnia [...] sierpnia 2006 r. Zainteresowana wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na syna B.B. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu z [...] listopada 2002 r. (wydanym do dnia [...]października 2006 r.) syna B. zaliczono do osób niepełnosprawnych wraz ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, i występuje konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W roku szkolnym 2006/07 B. jest uczniem I kasy Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...]przy Ośrodku Szkolno- Wychowawczym dla Głuchych w W. (dalej Ośrodek); na okres pobytu tj. do ukończenia szkoły jest tymczasowo zameldowany; przebywa w internacie w okresie trwania zajęć, z wyłączeniem sobót, niedziel, przerw świątecznych, ferii i wakacji (zaświadczenie z dnia [...] września 2006 r.). Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeśli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 uśr). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej (ust. 5 pkt 2 lit. b). Z materiału dowodowego wynika, że w ramach Ośrodka funkcjonuje internat, zapewniający w razie potrzeby dzieciom całodobową opiekę nieprzerwanie przez kilkanaście dni. Odpowiednikiem obecnego świadczenia pielęgnacyjnego, wypłacanego na podstawie art. 17 uśr, był do 30 kwietnia 2004 r. zasiłek stały (art.27 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j. t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.- dalej ups). Na gruncie art. 27 ups w doktrynie prezentowano pogląd, ze pojęcie zapewnienia przez placówkę całodobowej opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu nie należy odnosić do okresu faktycznego pobytu danego dziecka placówce; istotne jest to, że ma możliwość przebywania w niej i przez jakiś czas w tygodniu przebywa, a z uwagi na jej charakter może przebywać w niej w takim wymiarze, który umożliwi osobie sprawującej opiekę nad tym dzieckiem podjęcie zatrudnienia (Cz. Marzysz, S. Nitecki, G. Szpor "Komentarz do ustawy o pomocy społecznej" Gdańsk 2001 s. 151-152). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.5.2001 r.- I SA 2693/00 wskazał, że brak możliwości otrzymania takiego zasiłku uzależniony jest nie od rzeczywistego czasu przebywania dziecka w placówce, ale od faktycznego zapewnienia przez placówkę opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu" (k. 12 akt administracyjnych).

W odwołaniu M.B. wskazała, że B.B. uczy się w ZSZ nr [...] przy Ośrodku; Syn nie przebywa w placówce przez 5 dni w tygodniu. Odwołująca odwozi B. do szkoły w każdy poniedziałek i jest z Nim do wieczora, a odbiera Go w piątek po lekcjach. Syn przebywa pod opieką internatu przez 3 doby, a nie 5. Nieprawdą jest, że Ośrodek zapewnia dzieciom opiekę przez kilkanaście dni- każde dziecko musi opuścić internat w piątek w godzinach popołudniowych. Dziecko z tak głębokim niedosłuchem, potrzebuje jak największej opieki rodzicielskiej- zapewnić ją może "tylko matka, która z takim dzieckiem najlepiej porozmawia i spędza z nim każdą wolną chwilę". Gdy dziecko przebywa daleko od domu, jest to kosztowne. W tym roku B. zakwalifikował się do wszczepienia implantu ślimakowego, a matka musi przygotować dziecko do tego zabiegu pod względem fizycznym i psychicznym. Syn będzie musiał przebywać w domu przez wiele tygodni, bo po takim zabiegu konieczna jest rehabilitacja i zdwojona opieka. Nieprawdą jest, że syn uczęszczając do Ośrodka, ma dostateczna opiekę. Wybór tej szkoły był spowodowany troską o zdrowie naszego dziecka, bo przebywanie z rówieśnikami z podobnymi schorzeniami, lepiej wpływa to na Jego rozwój. Każdy wyjazd [do dziecka] wiąże się z kosztami. Odwołująca "oddałaby całe serce i wszystko co ma, by moje dziecko było zdrowe" lecz środki finansowe nie są wystarczające, by zapewnić dziecku podstawowe środki. Córka Odwołującej też potrzebuje opieki. Obecnie Bartosz został przebadany przez komisję lekarską i Odwołująca wie, że orzeczone będzie "określona grupa niepełnosprawności". W toku postępowania odwoławczego M.B. przedłożyła kserokopię orzeczenia z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. (k. 10 akt odwoławczych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 163 kpa, art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. 139/06/992 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2006 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Nadto Samorządowe Kolegium ustaliło, że orzeczeniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K., zaliczył B.B. urodzonego dnia [...] października 1990 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności; orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy- orzeczenie wydaje się do [...] października 2009 r.; ustalający, że: niepełnosprawność istnieje przed 16 rokiem życia; przyczyna niepełnosprawności określona jest symbolem 03-L. We wskazaniach Powiatowy Zespół podał: praca w warunkach chronionych; przeciwwskazana praca w hałasie, na wysokościach oraz przy obsłudze maszyn z akustyczną sygnalizacją ostrzegawczą; kontynuacja nauki; konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze- wg zaleceń lekarza leczącego; wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji; wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji; spełnia przesłanki określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. "nr 98 poz. 602 ze zm."); niepełnosprawność osoby wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. B.B. w roku szkolnym 2006/07 jest uczniem klasy I Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...] przy Ośrodku. Na okres pobytu w Ośrodku tj. do czasu ukończenia szkoły jest tam tymczasowo zameldowany. Uczeń przebywa w internacie tylko w okresach trwania zajęć dydaktycznych z wyłączeniem sobót, niedziel, przerw świątecznych, ferii i wakacji ( zaświadczenie z dnia [...]września 2006 r.). M.B. z mężem M. i dziećmi tworzą czteroosobową rodzinę. W roku 2005 rodzina uzyskała dochód z działalności opodatkowanej w formie karty podatkowej w wysokości: M.B.- [...] zł; M. B.- [...] zł. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent Miasta K. wykreślił z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] lutego 2006 r. wpis dokonany dnia [...] grudnia 1999 r., dotyczący działalności M.B. Gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł ( art. 5 ust. 2 uśr). Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu..., jeśli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 uśr). Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeśli osoba wymagająca opieki została umieszczona ... w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej (art. 17 ust. 5 uśr). Bezspornym jest, że B.B.- uczeń klasy I ZSZ nr [...] przy Ośrodku, na okres pobytu w Ośrodku został zameldowany tymczasowo i przebywa w internacie w okresach trwania zajęć dydaktycznych z wyłączeniem sobót, niedziel, przerw świątecznych, ferii i wakacji (od poniedziałku do piątku tj. przez 5 dni w tygodniu), zatem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

W skardze na powyższą decyzję M.B. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzuciła decyzji naruszenie art. 6 ust. 1, art. 3 pkt 7 i 18, art. 17 ust. 5 pkt 2b uśr. Skarżąca przytoczyła i pogłębiła zarzuty zawarte w uprzednio w odwołaniu. Wykładnia organów administracji publicznej nie daje się pogodzić z zasadą pogłębiania zaufania obywateli ( art. 8 kpa); niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę skutków niewłaściwej interpretacji przepisów przez organy administracji ( wyrok NSA z 2.12.1999- III SA 8093/98). Pobyt dziecka w Specjalnym Ośrodku Szkolno- Wychowawczym nie pozbawia rodzica prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przy spełnieniu przez uprawnionego pozostałych warunków, co do których organ nie zgłaszał zastrzeżeń.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadną.

1. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją- obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego.

2. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd porównuje treść dekodowanej przez organ normy prawa z ustalonym przez ten organ stanem faktycznym. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Z naruszeniem prawa procesowego mamy w szczególności do czynienia, gdy organ procesowy pomija okoliczności relewantne, które w świetle prawidłowo dekodowanej norm prawa materialnego i normy prawa procesowego, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

3. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że syn Skarżącej B.B., urodzony [...]października 1990 r. z uwagi na przyczynę niepełnosprawności opisaną w § 32 punkcie 11 podpunkcie 3- O3-L (zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu) rozporządzenia z 2003 r. Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. 139/03/1328), orzeczeniem Powiatowego Zespołu z dnia [...] października 2006 r. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności; a Jego matka zrezygnowała z innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem; dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł- spełnione zatem zostały przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 uśr.

Młodzież ma możliwość przebywania w internacie Ośrodka przez 5 dni w tygodniu- od poniedziałku do piątku. Powroty z weekendu mają miejsce najwcześniej w niedzielę po południu; w aktualnym stanie organizacji, Ośrodek nie może zapewnić wychowankom opieki w innym niż tak określony czasie. Dyrektor Ośrodka i Pedagog Ośrodka wskazali, że Specjalny Ośrodek Szkolno- Wychowawczy nie został wymieniony wśród instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 3 pkt 7 uśr, lecz został wymieniony w definicji szkoły (art. 3 pkt 18 uśr); w Ich ocenie pobyt dziecka w specjalnym ośrodku szkolno- wychowawczym nie pozbawia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i innych świadczeń rodzinnych, jeśli są spełnione pozostałe warunki niezbędne do przyznania świadczenia. .

Ustaleń powyższych Sąd dokonał na podstawie pisma: Dyrektora Ośrodka z [...] października 2006 r. nr [...]; Dyrektora Ośrodka i Pedagoga Ośrodka z dnia [...] września 2006 r. nr [...] (k. 4-5 akt administracyjnych, załączonych do akt IV SA/Po 228/07). Owe dokumenty- których odpisy znajdują się na k. 5 akt administracyjnych załączonych do akt IV SA/Po 42/07 (K. Knoppek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 58-61, akceptowany przez T. Erecińskiego w: "Komentarz do kpc" W.Pr. 2002 t. 1 uw. 3 do art. 243, uw. 19, 20, 30 do art. 244; uw. 1, 19 do art. 245), jako nie kwestionowane przez strony i które nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich wiarogodności i autentyczności, pozwoliły ustalić, że nietrafne było ustalenie organu I instancji, że "internat zapewnia w razie potrzeby dzieciom całodobową opiekę nieprzerwanie przez kilkanaście dni". Organ I instancji przeinaczył dowód z odpisu dokumentu- zaświadczenia z dnia [...] września 2006 r.- (k. 9 akt administracyjnych załączonych do akt IV SA/Po 42/07, a którego oryginał znajduje się na k. 6 akt administracyjnych, załączonych do akt IV SA/Po 228/07), bowiem ów dokument nie pozwalał na dokonanie ustalenia, poczynionego przez MOPR (odpowiednio- J. Krajewski w: "Kpc z komentarzem" W.Pr. 1989 t. 2 s. 607 uw. 19 lit. a). MOPR ogólnikowo podał, że "Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie... internat zapewnia w razie potrzeby dzieciom całodobową opiekę nieprzerwanie przez kilkanaście dni"- żaden z dowodów, którymi dysponował organ, nie umożliwiał dokonanie takiego ustalenia. W pozostałym zakresie Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji.

4. Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest stan faktyczny, a wykładnia prawa materialnego.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n., "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W.Pr. 2002 s. 48 i n.; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77).

W zawartym w art. 3 pkt 7 uśr słowniczku ustawowym zdefiniowane zostało na potrzeby tej ustawy pojęcie instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, które stosuje się na określenie domu pomocy społecznej, placówki opiekuńczo-wychowawczej, młodzieżowego ośrodka wychowawczego, schroniska dla nieletnich, zakładu poprawczego, aresztu śledczego, zakładu karnego, zakładu opiekuńczo-leczniczego, zakładu pielęgnacyjno-opiekuńczego, a także szkoły wojskowej lub innej szkoły zapewniającej nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie.

Z kolei szkołą w rozumieniu ustawy jest w szczególności specjalny ośrodek szkolno – wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania oraz ośrodek umożliwiający dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki (art. 3 pkt 18 uśr).

Organy obu instancji nie ustaliły, jaki status ma Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy, czy mieści się w definicji szkoły bądź instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w rozumieniu uśr.

W niniejszej sprawie organy błędnie oceniły, że z racji przebywania syna Skarżącej w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym, nie przysługuje nań świadczenie pielęgnacyjne.

Zgodnie z doświadczeniem życiowym, Skarżąca realizuje obowiązek zapewnienia synowi ubrania i pomocy szkolnych, i pełnego utrzymania w okresach pobytu syna w domu rodzinnym. Obowiązek ten mieści się w zakresie obowiązku alimentacyjnego (art. 133 § 1 i 2 w zw. z art. 128 i art. 135 § 1 kro).

5. Zgodnie z art. 18 Konstytucji rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Praw określonych w szczególności w art. 71 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji).

Celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm.- obecnie j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.) jest w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 uśr). Wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych i obowiązującego Rzeczypospolitą Polską prawa międzynarodowego (art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji). Zgodnie z zasadą subsydiarności, państwo (w tym władze samorządowe) mają za zadanie jedynie wspierać, nie zaś zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych. Gdyby rodzina pozostawiała dziecko w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w długich okresach, wówczas brak byłoby podstaw, by podatnik ponosił dwukrotne obciążenie (z tytułu pokrywania kosztów pobytu dziecka i z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego). Jeżeli jednak rodzina regularnie co tydzień zabiera dziecko do miejsca swego zamieszkania na blisko 3 doby, zabiera je w czasie przerw świątecznych, ferii i wakacji, zapewniając w okresach pobytu dziecka w domu utrzymanie dziecku, a nadto wyposaża dziecko w pomoce szkolne i ubrania, to działania takie służą dobru dziecka.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ (Dz. U. 120/91/526, zm. 2/00/11 – dalej Konwencja), we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b i art. 3 pkt 7 i 18 uśr, prowadząca do pozbawienia możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego rodzica, działającego w szeroko rozumianym interesie dziecka niepełnosprawnego, sprawującego konieczną stałą lub długotrwałą opiekę lub pomoc w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ciężko chorego, niepełnosprawnego dziecka, naruszałby art. 3, 6 ust. 2 i art. 23 Konwencji.

Rodzina stanowi naturalne środowisko rozwoju i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci winna być otoczona niezbędną ochroną oraz wsparciem, by mogła w pełnym zakresie wypełniać swe obowiązki w społeczeństwie (preambuła Konwencji). W tej sytuacji pobyt dziecka jedynie przez ponad 4 dni w tygodniu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a powrót dziecka do rodziny na ponad 2 doby – co tydzień- przy zapewnieniu przez rodzinę utrzymania dziecka w okresie pobytu dziecka w rodzinie, zakupowaniu dlań ubrań i pomocy szkolnych , wskazuje na to, że dziecko nie pozostaje w istocie na całodobowym utrzymaniu instytucji o której mowa w art. 3 pkt 7 uśr i nie zachodzą przeszkody do przyznania zasiłku rodzinnego na podstawie art. 7 pkt 1 uśr. Dał temu wyraz organ I instancji, przyznając ostateczną decyzją z dnia [...]września 2006 r. zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego na B.B. (k. 11 akt administracyjnych).

Za taką wykładnią prawa przemawia w szczególności definicja instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, która wskazuje szkołę zapewniającą nieodpłatne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie (art. 3 pkt 7 in fine uśr), jak i uregulowania zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr wskazujące, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy dziecko wymagające opieki przebywa, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji, rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Uwzględniwszy cel ustawy brak jest podstaw, by rodzina nie mogła uzyskać zasiłku rodzinnego, gdy zabiera dziecko do domu na ponad 2 doby co tydzień, na wszelkie ferie, wakacje etc. i alimentuje je ubraniami i pomocami szkolnymi. Zapewnienie całodobowej opieki nie musi być jednoznaczne z zapewnieniem pełnego utrzymania w rozumieniu art. 3 pkt 7 uśr. Argumentacja taka pośrednio znajduje poparcie w brzmieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 256/04/2572 ze zm.), powierzającym Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania kompetencje w zakresie ustanowienia rozporządzenia regulującego m. in. zasady ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w specjalnych ośrodkach szkolno – wychowawczych. Minister Edukacji Narodowej i Sportu skorzystał z delegacji ustawowej wydając dnia 7 marca 2005 r. rozporządzenie w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasady odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. 52/05/467 ze zm.). Przepis § 66 rozporządzenia wprowadził odpłatność rodziców dzieci i młodzieży przebywających w specjalnych ośrodkach szkolno – wychowawczych w zakresie wyżywienia. Ów akt prawny wskazuje, że nie jest wykluczone partycypowanie rodziców w kosztach utrzymania (z zaświadczenia z dnia [...].9.2006 r. wynika, że dzienna stawka żywieniowa wynosi [...] zł- k. 9 akt administracyjnych).

W związku z tym uznać trzeba, że kwestia całodobowego utrzymania w dostatecznie długim okresie oraz zakres partycypowania rodziców w utrzymanie dziecka stanowić winna przedmiot postępowania dowodowego.

W ustawie brak definicji legalnej pojęć całodobowa opieka bądź całodobowe utrzymanie. W potocznym znaczeniu sformułowanie całodobowe utrzymanie obejmuje wyżywienie i zakwaterowanie ( środki do życia, koszt egzystencji- "Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego- PWN: 1958 t. I s. 777; 1967 t. IX s. 748-748 znaczenie 2 i 3; "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka PWN 1992 t. 1 s. 229; t.3 s. 635; S. Skorupka "Słownik frazeologiczny języka polskiego" WP 2002 t. 2 s.489). Podkreślić należy jednak, iż celem regulacji zwartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji ze szczególnym uwzględnieniem funkcji wychowawczej, opiekuńczej i edukacyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych. W związku z tym, niezbędne jest uwzględnienie również koniecznych wydatków na żywność, mieszkanie oraz odzież, obuwie, edukację i ochronę zdrowia, które zdeterminowane zostały potrzebami rozwojowymi i integracyjnymi dziecka. Nadto wskazać należy, że z art. 3 ust 7 in fine uśr wynika, iż instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest również szkoła wojskowa lub inna szkoła zapewniająca nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie.

Opieka rozumiana jako troszczenie się, dbanie o kogo, doglądanie, pilnowanie kogo, strzeżenie, dozór ("Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego- PWN 1963 t. V s. 1025 znaczenie 1; "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka PWN 1992 t. 2 s. 526; znaczenie 1; S. Skorupka "Słownik frazeologiczny języka polskiego" WP 2002 t. 1 s. 605) jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki, niźli utrzymanie. Obowiązek nauki, o którym mowa w art. 3 pkt 18 in fine uśr, jest pojęciem bardzo szerokim. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. 256/04/256 ze zm.), obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat i trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej niż do ukończenia 18 roku życia. Obowiązek szkolny spełnia się przez uczęszczanie do szkoły podstawowej i gimnazjum, publicznych bądź niepublicznych ( art. 16 ust. 5 ustawy). Organy obu instancji nie rozważyły w dostateczny sposób, z jakich przyczyn B.B. uczy się w specjalnej szkole zawodowej, prowadzonej przez Ośrodek.

6. Sądowi w składzie orzekającym w niniejszej sprawie znany jest pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18.05.2006r. sygn. akt II SA/Ol 45/06 (niebubl., Rzeczpospolita z dnia 20.06.2006r. "Nie ma wsparcia dla rodziców zabierających syna do domu", C5), w którym Sąd oddalił skargę na decyzję SKO odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji, gdy pomimo umieszczenia dziecka w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie, rodzice odbierali je po zajęciach w szkole. Sądowi znany jest także pogląd, zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.5.2001 r.- I SA 2693/00 i pogląd S. Niteckiego- op. cit. s. 151-152 ad. a, lecz z przyczyn wyżej przedstawionych, poglądów tych nie podziela. Zauważyć należy, że w prezentowanej wykładni ani oba składy sądzące, ani Komentator, nie dekodowali normy prawnej przy uwzględnieniu Konstytucji i Konwencji.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że odmienna niż prezentowana w niniejszej sprawie wykładnia prawa prowadziła w szeregu sprawach do drastycznych skutków. Przykładowo- na skutek braku środków finansowych, K.S. (niepełnosprawny- chorujący na autyzm i upośledzenie umysłowe; na podstawie zalecenia lekarzy specjalistów przebywający w Specjalnym Ośrodku Wychowawczym od wtorku do piątku) w roku szkolnym 2005/2006 musiał przerwać na rok edukację. Dopiero wyrównanie świadczeń z tytułu zasiłku stałego na podstawie prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia : 9 marca 2006 r. – sygn. IV SA/Po 453/04 i 16 marca 2006 r.- IV SA/Po 678/04, umożliwiły K. S. powrót do szkoły w roku szkolnym 2006/2007 (bezsporne – art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc; k. 63-64 akt sądowych IV SA/Po 828/05). Wykładnia prawa zaprezentowana w niniejszym uzasadnieniu legła u źródeł rozstrzygnięć prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu-przykładowo: z 1.3.2006- IV SA/Po 802/05; 29.11.2006- IV SA/Po 828/05; 29.11.2006- IV SA/Po 1070/05; 31.5.2006- IV SA/Po 345/06.

7. W związku z tym uznać trzeba, że kwestia całodobowej opieki w dostatecznie długim okresie oraz zakres partycypowania rodziców w utrzymaniu dziecka stanowić winny przedmiot stosownego postępowania dowodowego. Powyższe dotyczy w szczególności kroków mających na celu ustalenie zakresu świadczeń udzielanych przez Ośrodek osobom tam się uczącym, a tym samym mających na celu ustalenie czy ośrodek ten mieści się w definicji szkoły bądź instytucji zapewniającej całodobową opiekę (art. 3 pkt 18 bądź art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr).

W postępowaniu naruszone zostały dyrektywy art. 10 oraz 81 kpa. Organ w toku postępowania ustalił, że internat zapewnia całodobową opiekę przeinaczając istotną treść zaświadczenia (k. 9 akt administracyjnych). Przed wydaniem decyzji organ I instancji nie umożliwił stronie ustosunkowania się do tej kwestii, co narusza zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania.

W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia w postępowaniu zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i w konsekwencji skutkować muszą uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) ppsa.

Ponownie analizując sprawę organ właściwy winien prowadzić postępowanie zachowując przewidziane przepisami prawa reguły, w szczególności w zakresie postępowania dowodowego. Winien nadto rozważyć kwestię ewentualnego wpływu faktu przebywania B.B. w Ośrodku przez ponad 4 doby na treść podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu Sądu (art. 153 ppsa).

/-/I. Kucznerowicz /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski

Za nieobecnego Sędziego WSA

Danutę Rzyminiak-Owczarczak

/-/M.Dybowski

KP