Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 535/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; art. 135;
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 pkt 9
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 136 ust.3; art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 6 lipca 2022 r., znak: GN-V.7534.2.14.2022.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 8 listopada 2021 r., znak: IGM.6821.79.2013.MWM, obie w części dotyczącej rozstrzygnięć zawartych w punkcie I oraz w punktach od IV do X decyzji organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz G. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 6 lipca 2022 r., nr GN-V.7534.2.14.2022.KH, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin, utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 8 listopada 2021 r. znak: IGM.6821.79.2013.MWM orzekającą zwrot nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1788 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] ([...]), stanowiącej własność Gminy Lublin oraz odmawiającą zwrotu nieruchomości położonych w Lublinie przy ul. [...], oznaczonych jako projektowane działki: nr [...] o pow. 0,0256 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] ([...]) i nr [...] o pow. 0,4150 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] ([...]), stanowiącej własność G. L. oraz umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie obejmującym nieruchomość oznaczoną w ww. dokumentacji jako projektowane działki nr : [...], nr [...], nr [...], nr [...] w areale działki ewidencyjnej nr [...] ([...]) oraz nr [...] w areale działki ewidencyjnej nr [...] ([...]), stanowiącej własność gminy Lublin.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 19 listopada 1983 r., znak: [...] została wywłaszczona nieruchomość położona w Lublinie, obecnie w pobliżu ul. [...] i al. [...] o łącznej powierzchni 0,7249ha, składająca się z działek oznaczonych dawnymi numerami [...] o powierzchni 1,032ha, [...] o powierzchni 0,2050ha i [...] o powierzchni 0,4167ha, stanowiąca własność C. i H. małżonków S.. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrektora Inwestycji Miejskich w Lublinie zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", za odszkodowaniem ustalonym w kwocie 735.773 zł.

W dniu 29 sierpnia 2012 r. spadkobiercy poprzednich właścicieli przedmiotowych działek wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obecnie wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] (obręb [...] – [...], arkusz [...]).

W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2013 r. oględzin nieruchomości ustalono, że teren oznaczony w dokumentacji geodezyjnej nr [...] jest zajęty pod plac parkingowy z kostki, chodnik z kostki oraz trawnik pod budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Teren oznaczony nr [...] jest w całości niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą. Teren nr [...] jest wyłożony kostką i przylega do altany śmietnika. Teren oznaczony jako nr [...] wyłożony jest kostką i stanowi część dojazdu do bloku mieszkalnego przy ul. [...]. Natomiast teren oznaczony jako nr [...] w znacznej części stanowi grunt niezagospodarowany, niezabudowany, porośnięty trawą i samosiejką, zaśmiecony. W części południowo – wschodniej obejmuje część parkingu strzeżonego o nawierzchni ziemnej, ogrodzonego siatką drucianą na słupkach metalowych, który w pozostałej części położony jest na działce nr [...]. Teren oznaczony nr [...] zajęty jest z kolei pod fragment jezdni asfaltowej, stanowiącej drogę dojazdową do budynku przy ul. [...].

W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 26 kwietnia 2013 r. wnioskodawczynie stwierdziły, że parking na działkach nr [...] i [...] nie służy mieszkańcom osiedla, a jest obiektem komercyjnym. Powierzchnia parkingu nie jest utwardzona i brak jest na nim wytyczonych stanowisk postojowych.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r., nr IGM.6821.98.2012 Starosta Lubelski orzekł o zwrocie ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z kopii fragmentu rysunku planszy podstawowej planu "[...]" Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego Zarządzeniem Nr 22 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 17 sierpnia 1976 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym P.W.R.N., Nr 11 z dnia 24 września 1976 r. przekazanego wraz z kopią fragmentu tekstu przedmiotowego planu wynika, że teren zawnioskowany do zwrotu objęty był następującymi ustaleniami realizacyjnymi: projektowane działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] UA rezerwa terenu pod obiekt bazy MZBM dla osiedla, projektowane działki nr [...], nr [...] i nr [...] – 19 i 21 KS teren przeznaczony pod budowę wielopoziomowych garaży halowych dla osiedla [...]. Ilość kondygnacji nadziemnych - 3, ilość samochodów - minimum 300 w jednym obiekcie. Działka nr [...] objęta była ustaleniami realizacyjnymi 20 Zł – zieleń izolacyjna pomiędzy garażami halowymi.

Z pisma z Urzędu Miasta Lublin z dnia 11 czerwca 2013 r. wynika, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot nie są przedmiotem najmu, dzierżawy, ani innych praw obligacyjnych lub rzeczowych. Jednocześnie poinformowano, że część działki nr [...] objęta jest uchwałą Rady Miasta Lublin Nr 730/XI/2013 z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie wydzierżawienia w drodze bezprzetargowej nieruchomości stanowiących własność Gminy Lublin, przy czym umowa dzierżawy nie została dotychczas podpisana.

W ocenie organu obszar oznaczony jako projektowane działki: nr [...] o pow. 0,0525ha, nr [...] o pow. 0,0501ha, nr [...] o pow. 0,0001ha, nr [...] o pow. 0,0005ha, nr [...] o pow. 0,2044ha, nr [...] o pow. 0,0016ha i nr [...] o pow. 0,4151ha stał się zbędny na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło jego wywłaszczenie. Wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz uprawnionych.

Decyzją z dnia 2 października 2013 r., nr GN-I-7534.2.85.2013.RJ, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin, Wojewoda Lubelski uchylił decyzję organu I instancji w części orzekającej o zwrocie projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0016 ha i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Jednocześnie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu przez wnioskodawców odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W pozostałej części organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosła Gmina Lublin.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1056/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organy badając zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prawidłowo sięgnęły do obowiązującego w dacie wywłaszczenia, tj. w dniu 19 października 1983 r. Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego "[...]". Jednakże dla pełnego, nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia czy cel wywłaszczenia przedmiotowej działki nie został zrealizowany, niezbędne jest odniesienie się do treści zatwierdzonego w dniu 10 października 1988 r. Ogólnego Planu Realizacyjnego "[...]", który przewidywał realizację na działce nr [...] parkingu, czyli elementu infrastruktury osiedla mieszkaniowego analogicznego do tego, który tam istnieje.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta Lubelski w decyzji z dnia 30 listopada 2015 r., nr IGM.6821.79.2013.MP1 uznał, że obszar oznaczony jako projektowane działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stał się zbędny na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz uprawnionych.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r., nr GN-I.7534.2.121.2015 Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin, orzekł:

1) uchylić zaskarżoną decyzję w punkcie I, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, dotyczącym zwrotu nieruchomości położonej w Lublinie w pobliżu ul. [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno – prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lublinie pod nr [...] jako projektowane działki: nr [...] o pow. 0,0525ha, nr [...] o pow. 0,0501ha, nr [...] o pow. 0,0001ha, nr [...] o pow. 0,0005ha, nr [...] o pow. 0,2044ha, [...] o pow. 0,0016ha i nr [...] o pow. 0,4151ha ([...]);

2) odmówić zwrotu ww. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...];

3) w pozostałej części, tj. w punkcie II utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję;

Wojewoda nie podzielił przeprowadzonej przez organ I instancji oceny dowodów zgromadzonych w odniesieniu do projektowanych działek. Za zasadne uznał natomiast umorzenie postępowania w stosunku do działki nr [...] z uwagi na cofnięcie przez wnioskodawczynie wniosku w tym zakresie.

Organ odwoławczy uznał, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości został zrealizowany, poprzez urządzenie infrastruktury osiedlowej, tj. dróg dojazdowych do budynków mieszkalnych, chodników, trawników, otoczenia altany śmietnikowej (wyłożenia kostką) czy parkingów i zieleni osiedlowej. Jak wynika z obowiązującego w dacie wywłaszczenia Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego L. O. P., teren projektowanych w dokumentacji geodezyjnej działek o numerach [...], [...], [...], [...] przeznaczony był na realizację obiektów bazy MZBM. Teren oznaczony jako projektowane działki nr [...] i nr [...] przeznaczony był na budowę wielopoziomowych, trójkondygnacyjnych garaży halowych. Z kolei teren projektowanej działki nr [...] przeznaczony był częściowo pod budowę wielopoziomowych trójkondygnacyjnych garaży halowych, a częściowo na zieleń izolacyjną pomiędzy garażami halowymi. Jednakże zrealizowane po wywłaszczeniu zagospodarowanie przedmiotowego terenu nie odbiega od realizacji głównego celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu – budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Koncepcje zagospodarowania tego osiedla z biegiem lat ulegały doprecyzowaniu, co potwierdza sam zapis w decyzji wywłaszczeniowej oraz ustalenia Ogólnego Planu Realizacyjnego "[...]", który na obszarze działki nr [...] przewidywał realizację parkingu strzeżonego na 150 stanowisk. Na przedmiotowej działce wprawdzie nie doszło do realizacji bazy MZBM, co zdaniem organu odwoławczego dodatkowo przemawia za tym, że realizacja na tym terenie infrastruktury osiedla stanowi zamierzony cel wywłaszczenia, bowiem tego typu bazy nie można uznać za element infrastruktury osiedla. Wojewoda wskazał także na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od "modyfikacji lokalizacji inwestycji". Zmiana celu wywłaszczenia to jakościowa zmiana lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji lokalizacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie (w niniejszej sprawie budowa osiedla mieszkaniowego). W ocenie organu odwoławczego nie zostały zatem spełnione przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę (wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 204/16) wskazał, że przedmiotowe nieruchomości nie stały się zbędne na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i należycie na jego podstawie ustalił, że nieruchomość nabyto pod realizację budownictwa mieszkaniowego (budowa osiedla mieszkaniowego). Na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz protokołów z oględzin prawidłowo ustalono, że na przedmiotowych działkach istnieje infrastruktura związana z wybudowanym osiedlem mieszkaniowym, tj. chodnik z kostki brukowej, wyłożone taką kostką otoczenie altany śmietnika oraz dojazd do bloku, fragment jezdni asfaltowej i trawnik przy bloku (działki nr [...], [...], [...], [...] ). Część nieruchomości jest niezagospodarowana, porośnięta trawą i samosiejkami (działki nr [...] i [...] ). Natomiast na działce nr [...] i na części działki nr [...] istnieje prywatny parking strzeżony.

Sąd uznał za zasadny pogląd organu II instancji, że na przedmiotowych działkach zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego i to w terminach określonych w art.137 u.g.n. Organ odwoławczy wykonał także zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Lu 1056/13, którymi to zaleceniami był związany na mocy art. 153 p.p.s.a. Zasadnie przeanalizowano także ustalenia Ogólnego Planu Realizacyjnego "[...]" z 1988 r. Plan ten przewidywał realizację parkingu strzeżonego na 150 stanowisk. Słusznie zdaniem Sądu uznano, że z biegiem lat koncepcje zagospodarowania tego osiedla ulegały doprecyzowaniu. Sąd podzielił przy tym pogląd, że fakt, iż na działkach [...], [...], [...] i [...] nie doszło do realizacji bazy MZBM dodatkowo przemawia za prawidłowością realizacji na tym terenie infrastruktury osiedla, która stanowi zamierzony cel wywłaszczenia. Budowy tego typu bazy nie można byłoby uznać za element infrastruktury. Wskazanie przez skarżących na fakt niezabudowania kilku działek, na których rośnie trawa i samosiejki, a także leżą śmieci - może wskazywać jedynie na niegospodarność i zaniedbania aktualnego właściciela lub zarządcy. Ponadto przedmiotowe nieruchomości położone są między wysokimi budynkami wielorodzinnymi, tak więc istniejąca przestrzeń z częściowo urządzoną zielenią daje poczucie izolowania mieszkańców od uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w mieście.

Z tych względów, w ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, że organy administracji wadliwie przyjęły, że na przedmiotowych działkach została zrealizowana infrastruktura osiedla mieszkaniowego. Również za niezasadny uznano zarzut, że na jednej z działek (i części drugiej) urządzono parking strzeżony, a zatem jest to działalność komercyjna, sprzeczna z celem wywłaszczenia. Z parkingu tego mogą bowiem korzystać mieszkańcy osiedla. Stwarza on możliwości zabezpieczenia samochodów tych mieszkańców.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wnioskodawców od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 435/17 uchylił zaskarżony wyrok WSA i zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego. W uzasadnieniu NSA podzielił ukształtowane w orzecznictwie stanowisko dotyczące oceny zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku gdy celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Sąd zgodził się z ustaleniami i oceną dot. tej części nieruchomości, którą stanowią projektowane działki nr: [...], [...], [...] i [...]. Wyraził natomiast wątpliwości co do ustaleń i oceny dowodów co do tej części nieruchomości, którą stanowi działka ewidencyjna nr [...], bowiem jak wynika z akt, tylko niewielka część działki objęta jest parkingiem strzeżonym, pozostała część jest niezagospodarowana, porośnięta trawą

i samosiejkami, położona jest poza zabudową mieszkaniową. NSA zobowiązał organ odwoławczy ponownie rozpoznający sprawę do poczynienia pełnych ustaleń co do tej części działki i w zależności od ich wyniku ponownego rozstrzygnięcia.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 2 lipca 2019 r., znak: GN-1.7534.2.121.2015 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie zobowiązał organ I instancji do dokonania jednoznacznych i pełnych ustaleń dotyczących części nieruchomości, która stanowi działkę ewidencyjną nr [...] (poza częścią zajętą pod parking), które pozwoliłyby stwierdzić, czy została spełniona przesłanka do jej zwrotu.

Decyzją z dnia 8 listopada 2021 r., znak: IGM.6821.79.2013.MWM Starosta Lubelski orzekł o: zwrocie nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Lublin pod numerem [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1788 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] ([...]), stanowiącej własność Gminy Lublin, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...], oznaczonej jako projektowane działki nr: [...] o pow. 0,0256 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] ([...]) i nr [...] o pow. 0,4150 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] ([...]), stanowiącej własność Gminy Lublin i umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie obejmującym nieruchomość oznaczoną jako projektowane działki nr: [...], [...], [...], [...] w areale działki ewidencyjnej nr [...] ([...]) oraz nr [...] w areale działki ewidencyjnej nr [...] ([...]), stanowiącej własność Gminy Lublin.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta Lublin podniósł, że zarówno organ I, jak i II instancji błędnie stwierdził, że objęty wnioskiem o zwrot teren projektowanej działki nr [...] w obszarze działki ewidencyjnej nr [...] ([...]) nie został do dnia dzisiejszego wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Przez szerokie znaczeniowo pojęcie "lokalizacji budowy osiedla mieszkaniowego" winno rozumieć się kompleksowe zaplanowanie obszaru przeznaczonego pod mieszkalnictwo, w szczególności z uwzględnieniem bezpieczeństwa, komfortu i zwykłych potrzeb życia codziennego mieszkańców. Chociaż warunkiem uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, stosownie do art. 137 u.g.n., jest jej niezagospodarowanie lub niezgodne z tym celem zagospodarowanie, to jednak w niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Jak stwierdzono w trakcie przeprowadzonych w dniu 15 stycznia 2020 r. oględzin nieruchomości, projektowana działka nr [...] stanowi teren nierówny, porośnięty krzewami i drzewami. Należy w tym miejscu zauważyć, że wolne od zabudowy tereny zielone stanowią typowy element osiedli mieszkaniowych, niezbędny do ich właściwego funkcjonowania, podobnie jak zapewnienie możliwości dojścia i dojazdu do nieruchomości, zaparkowania pojazdów czy stworzenie warunków do przyłączenia sieci uzbrojenia terenu.

Prezydent Miasta Lublin w odwołaniu podniósł również, że przez nieruchomość oznaczoną jako projektowana działka nr [...] ([...]) przebiega infrastruktura techniczna w postaci sieci: gazowych, elektroenergetycznych, ciepłowniczych, kanalizacyjnych oraz telekomunikacyjnych, służących, zdaniem strony, mieszkańcom osiedla.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Lublin, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 6 lipca 2022 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do oględzin przeprowadzonych w dniu 15 stycznia 2020 r., Wojewoda wskazał, że teren działki oznaczonej projektowanym nr [...] położony jest poza osiedlem mieszkaniowym, stanowi teren nierówny z widocznymi nasypami z kamieni pochodzącymi prawdopodobnie z rozbiórek budowlanych.

Na działce w sposób nieuporządkowany rosną krzewy i drzewa, zalegają również śmieci oraz pozostawione ścięte gałęzie, teren ten nie nosi śladów pielęgnacji. Na przedmiotowym terenie widać również studnię kanału deszczowego, poza obszarem nasypu przebiega ziemna droga, stanowiąca dojazd do garaży posadowionych na sąsiedniej działce. Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] położona jest w obszarze ogrodzonego siatką metalową terenu na którym funkcjonuje całodobowy, strzeżony płatny parking dla aut osobowych, dostawczych i ciężarowych. Parking jest w części utwardzony kamieniem typu tłuczeń, w części wykonany jest z betonu w pozostałej części jest ziemno-trawiasty, posadowiony jest również "blaszak".

Zdaniem Wojewody zebrane w aktach sprawy materiały fotogrametryczne w postaci zdjęć lotniczych potwierdzają, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako projektowana działka nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod osiedle mieszkaniowe. Przez cały okres powywłaszczeniowy pozostawała niezagospodarowana, wolna od zabudowy, położona poza obszarem funkcjonalnym osiedla mieszkaniowego. Natomiast teren oznaczony w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działki nr [...] i [...], był wykorzystywany pod parking (potwierdza to zdjęcie z 2003 r.).

Organ II instancji podniósł także, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2019 r. zgodził się z ustaleniami i ich oceną prawną przedstawioną przez organ II instancji oraz WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. w zakresie zagospodarowania części nieruchomości na której zlokalizowano parking strzeżony. Sąd wskazał, że cel wywłaszczenia na tej części nieruchomości został zrealizowany, a budowa parkingu na 150 miejsc w miejsce wielopoziomowego garażu halowego nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia, a jego modyfikację.

Organ nadmienił również, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje aktualne zagospodarowanie gruntu, bowiem z ustaleń sprawy wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość była zagospodarowana od lat 90-tych ubiegłego wieku pod parking, zaś inwestycja ta mieści się w zakresie wskazanym jako cel wywłaszczenia. Wojewoda wskazał, że w pełni zasadnie organ I instancji prawidłowo uznał, że projektowana do zwrotu działka nr [...] o pow. 0,1788 ha nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i podlega zwrotowi.

Wojewoda uznał za bezpodstawny zarzut Prezydenta Miasta Lublin dotyczący istnienia na przedmiotowej nieruchomości przewidzianej do zwrotu infrastruktury technicznej w postaci sieci: gazowych, elektroenergetycznych, ciepłowniczych, kanalizacyjnych oraz telekomunikacyjnych, co zdaniem strony, uniemożliwia zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnił że samo istnienie podziemnej infrastruktury technicznej na nieruchomości nie uniemożliwia korzystania z niej przez byłego właściciela, a co najwyżej może ograniczać jej pełne zagospodarowanie w przyszłości. Dostęp do infrastruktury technicznej może być zapewniony przez ustanowienie np. służebności gruntowej, a ewentualne usytuowanie na terenie działki jakiejkolwiek budowli będzie wymagało uzyskania stosownego pozwolenia organów, dzięki czemu i tak zachowana zostanie kontrola nad dostępnością do znajdującej się tam infrastruktury podziemnej. Z ujawnionego w dziale III księgi wieczystej Nr Kw [...] wpisu wynika, że na działce nr [...] (z której wydzielona został do zwrotu projektowana działka nr [...]), ustanowione zostało ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu, polegającej na dostępie w każdym czasie do sieci ciepłowniczej, znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości, w celu konserwacji, przeglądu, naprawy, bądź wymiany sieci o długości 22,0 m, szerokości 2,90 i powierzchni zajętości terenu 63,80 m2, zgodnie ze stanowiącym integralną część umowy protokołem uzgodnień. Stanowi to istotne ograniczenie w dysponowaniu przedmiotową nieruchomością i zabezpiecza interesy właściciela sieci ciepłowniczej w przypadku wystąpienia jakichkolwiek problemów eksploatacyjnych, tym bardziej, że zmiana właściciela przedmiotowej nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia służebności przesyłu.

W skardze do sądu na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Lublin zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu, na jaki nastąpiło wywłaszczenie w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na utworzeniu w obszarze powstałego osiedla mieszkaniowego terenu zielonego jest zgodny z celem wywłaszczenia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 r. z późn. zm.) - dalej jako "u.g.n.", poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłych właścicieli.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżanej decyzji Wojewody Lubelskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 8 listopada 2021 r., w części, tj. w pkt. I oraz w pkt. IV-X, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy nie przeanalizowały kwestii wybudowania w przedmiotowym obszarze sieci uzbrojenia terenu oraz powiązanych z nimi ograniczonych praw rzeczowych. Skarżąca wyjaśniła, że zarówno wpis w dziale III księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu, jak i uwidocznione na mapach dane geometryczne rzeczonych sieci wskazują, że problem ten winien być przedmiotem drobiazgowych rozważań organu, z uwagi na ewentualny ciężar gatunkowy dla rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Ze zgromadzonego przez organ materiału nie wynika jednak, aby organu odniosły się do tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalanie skargi, podtrzymując argumentację przestawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wymaga przypomnienia, co ma kluczowe znaczenie w sprawie, wykładnię przepisu art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1899 z późn.zm, dalej, jako "u.g.n." ) i to nie tylko w zakresie rozumienia "zbędności wywłaszczenia", ale także i "celu wywłaszczenia". Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 wskazanej ustawy materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenia w tym zakresie determinują sposób rozstrzygnięcia. Kluczowym elementem konstrukcji normy zawartej w art.136 u.g.n. jest ustalenie celu wywłaszczenia zawartego w decyzji wywłaszczeniowej. Zawarte w art. 136 u.g.n. sformułowanie cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jako kryterium oceny sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcia o jej zbędności ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia. Cel ten musi być ściśle interpretowany. Interpretowanie celu wywłaszczenia w sposób rozszerzający prowadziłoby do naruszenia zakazu przeznaczenia nieruchomości na inne cele. Wymaganie ścisłego określenia celu nie nastręcza problemu, gdy jest on precyzyjnie i jednoznacznie określony w decyzji. Jeżeli cel wywłaszczenia został w decyzji wywłaszczeniowej określony ogólnikowo, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie wówczas wykładnia celu wywłaszczenia powinna nastąpić na podstawie całokształtu zebranej w sprawie dokumentacji, czy też innych dopuszczalnych prawem środków dowodowych, takich jak plany zagospodarowania przestrzennego.

Rozpatrując niniejszą sprawę, należy mieć na uwadze, wiążący organy i Sąd w przedmiotowej sprawie, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2019 r., I OSK 435/17, wedle którego należało zbadać, czy organy właściwie ustaliły cel wywłaszczenia. Sąd kasacyjny podkreślił, że zgadza się z ustaleniami i ich oceną prawną dokonaną przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia II SA/Lu 204/16, w zakresie ustaleń dotyczących działek: [...], [...], nr [...], [...] i [...].

Jednakże w wyroku tym wskazano na brak ustaleń i oceny co do tej części nieruchomości, którą stanowi działka ewidencyjna nr [...] o pow. ok.0,20 ha. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...] brak jednoznacznych i pełnych ustaleń pozwalających stwierdzić, czy spełniona została, czy też nie spełniona została przesłanka zwrotu. NSA wskazał, że skoro z akt sprawy wynika, iż tylko niewielka część działki nr [...] (w części południowo-wschodniej) objęta jest parkingiem strzeżonym, bardzo ogólnie sformułowane stanowisko Wojewody, że zagospodarowanie tej działki nie odbiega od realizacji celu wywłaszczenia z uwagi na znajdujący się na niej parking, jest nieadekwatne do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Działka ewidencyjna nr [...] nie tylko nie jest położona między wysokimi budynkami mieszkalnymi, ale działka ta w ogóle nie znajduje się między budynkami mieszkalnymi. Jak wynika z mapy, opisu w operacie szacunkowym, a także obrazu satelitarnego w mapach google, działka nr [...] położona jest poza zabudową mieszkaniową, zlokalizowana jest w swoistym narożniku pomiędzy Aleją [...] od wschodu, a torami kolejowymi od zachodu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie usytuowanie działki, jak również bardzo fragmentaryczne, a nadto różne odniesienie przez organy i Sąd I instancji w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 204/16, co do okoliczności dotyczących tej działki sprawiło, że możliwość oceny, czy spełniona/ czy nie spełniona została przesłanka zwrotu było oparte na stanie faktycznym, który nie został w sposób pełny i jednoznacznie ustalony, a w konsekwencji nie mógł stanowić podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość oznaczona jako działka nr ewid. [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a tym samym, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia. W złożonej skardze zakwestionowano ustalenia organów administracji orzekających w sprawie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Chodzi przy tym o tę część nieruchomości wywłaszczonej co do której orzeczono o jej zwrocie, czyli o działkę oznaczoną jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1788 ha, w areale części ewidencyjnej nr [...] ([...]).

Z bezspornych ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na mocy decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 19 listopada 1983 r., zaś celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Bezsporne w sprawie jest również i to, że orzeczona do zwrotu nieruchomość znajduje się na obszarze, na którym miał być zrealizowany cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego. Sporny teren był objęty Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego rejonu mieszkaniowego "[...]", z którego wynika, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] – przeznaczono pod budowę wielopoziomowych garaży halowych dla osiedla [...] I i [...] (19 i 21 KS).

W toku niniejszego postępowania administracyjnego, po sporządzeniu nowej dokumentacji geodezyjno-prawnej wywłaszczonej nieruchomości, w tym wydzielającej do zwrotu niezagospodarowaną powierzchnię działki, odbyły się ponowne oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, z których wynika, że teren działki oznaczonej w dokumentacji nr [...] położny jest poza osiedlem mieszkaniowym, stanowi teren nierówny z widocznymi nasypami z kamieni pochodzącymi prawdopodobnie z rozbiórek budowalnych, w sposób nieuporządkowany rosną na niej krzewy i drzewa, zalegają również śmieci oraz pozostawione ścięte gałęzie. Na działce widać również studnię kanału deszczowego, poza obszarem nasypu przebiega ziemna droga, stanowiąca dojazd do garaży posadowionych na sąsiedniej działce.

Organy administracji orzekające w sprawie, opierając swoje ustalenia dodatkowo na materiale dowodowym w postaci fotogrametrycznych zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu z lat 1983, 1997, 2003 oraz 2012, stwierdziły, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako projektowana działka nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod osiedle mieszkaniowe.

W ocenie Sądu, takie stanowisko organów jest co najmniej przedwczesne. Organy administracji rozstrzygając sprawę pominęły fakt posadowienia na nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] infrastruktury technicznej w postaci sieci: gazowych, elektroenergetycznych, ciepłowniczych, kanalizacyjnych oraz telekomunikacyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który podziela skład rozpatrujący niniejszą sprawę, że budowa infrastruktury technicznej co do zasady nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Jednakże ma to miejsce jedynie wówczas, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12 oraz wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA). Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Zauważenia wymaga, że możliwym jest, że zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla jako taka mogła być traktowana jako realizacja celu wywłaszczenia – budowy osiedla mieszkaniowego, dla którego dokonano wywłaszczenia. W takiej sytuacji wybudowaną infrastrukturę techniczną należałoby uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla i realizację celu wywłaszczenia.

W taki też sposób kwestię ta ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. I OSK 643/12 wskazując, że zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla "(...)" i jako taka była jednym z celów, dla których dokonano wywłaszczenia. Wybudowaną infrastrukturę techniczną należy, bowiem uznać, za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (cel publiczny).

Organ I jak i II instancji, w zasadzie całkowicie pominął to zagadnienie koncentrując się głównie na stanie zagospodarowania działki i braku wybudowania parkingu. Organ w żaden sposób nie przeanalizował kwestii wybudowania w przedmiotowym obszarze sieci uzbrojenia terenu i powiązanych z nimi ograniczonych praw rzeczowych.

Gmina Lublin w toku postępowania, w tym w skardze do sądu administracyjnego wskazywała, że istniejąca na działce nr [...] infrastruktura techniczna osiedla w postaci sieci gazowych, elektroenergetycznych, ciepłowniczych, kanalizacyjnych oraz telekomunikacyjnych jest nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i służy jego mieszkańcom.

Z analizy akt sprawy wynika, że zarówno Starosta Lubelski, jak i Wojewoda Lubelski w swojej decyzji pominął zapisy księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] (z której wydzielona została do zwrotu działka nr [...]). W dziale III księgi wpisane są na rzecz [...]. służebności przesyłu polegające na dostępie w każdym czasie do sieci ciepłowniczej, znajdującej się na działce [...], w celu jej konserwacji, przeglądu, naprawy bądź wymiany.

Według Gminy ww. infrastruktura nie powstała "przy okazji", a właśnie w związku z budową osiedla i dla jego potrzeb. Elementy sieci znajdujące się na projektowanej dz. nr [...] stanowią integralną (funkcjonalnie powiązaną) część osiedla, a co za tym idzie, ich wybudowanie nastąpiło w realizacji celu wywłaszczenia tj. budowy osiedla mieszkaniowego.

W decyzjach wydanych w sprawie nie odniesiono się do powyższych twierdzeń Gminy. Nie poczyniono żadnych ustaleń, dotyczących usytuowania tych urządzeń infrastruktury w ówczesnym planie zagospodarowania przestrzennego, daty wykonania sieci gazowych, elektroenergetycznych, ciepłowniczych, kanalizacyjnych oraz telekomunikacyjnych oraz ustaleń, czy zostały wykonane na potrzeby osiedla.

W ocenie Sądu, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna służy obsłudze osiedla, to stanowi jeden z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, a więc budowy osiedla mieszkaniowego, a w konsekwencji należy uznać ją za urządzenia infrastruktury technicznej, bez których realizacja tego celu nie byłaby możliwa. Nie można przyjąć, że w takiej sytuacji nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art.136 ust.3 u.g.n.

Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), charakter prawny budowli takich jak infrastruktura techniczna był zgrupowany w ramach osiedla stałych budynków, o czym świadczy fakt, że ustawodawca w art. 2 ust. 1 przewidział, że zarówno stałe budynki, jak i budowle tego typu stanowią "całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji". W art. 5 ust. 1 pkt 4 i 5 cyt. ustawy przewidziano, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający m.in. właściwy układ funkcjonalny i odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji.

Nadmienić należy, że również obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.) stanowi, że gdy mowa o urządzeniach budowlanych, należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9).

Z powyższego płynie zatem konkluzja że jeżeli urządzenia budowlane (sieci wodociągowa, kanalizacyjna i ciepłownicza) służą funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego, a więc określonego zgrupowania budynków w danej przestrzeni, to wraz z budynkami osiedlowymi stanowią całość gospodarczą - w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego obowiązujących tak w dacie wywłaszczenia, jak też obecnie.

Zdaniem Sądu, przywołanie przez skarżącą poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. należy uznać za słuszne. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Jest to już ugruntowany pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt: I OSK 600/09, z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Jednakże, pomimo powyższego, organy administracji w tej kwestii nie poczyniły należytych i prawidłowych ustaleń, a w konsekwencji przedwcześnie orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji brak jest ustaleń, czy ówcześnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego os. [...] zatwierdzony Zarządzeniem nr 22 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 17 sierpnia 1976 r., wobec nie odnalezienia planu realizacyjnego osiedla, przewidywał na zaprojektowanej do zwrotu działce usytuowanie infrastruktury technicznej służącej potrzebom budowanego osiedla mieszkaniowego [...]. Jeśli tak, to nie można twierdzić, że działka ta była i jest zbędna i nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

W aktach sprawy brak jest mapy dla celów projektowych uwidaczniającej na wnioskowanej do zwrotu części działki przebieg infrastruktury technicznej, dokładnie określającej granice terenu wnioskowanego do zwrotu i pozostałego terenu z naniesieniem na ten teren przebiegu sieci infrastruktury technicznej, czy też opinii biegłego z zakresu budownictwa określającej rodzaj i charakterystykę infrastruktury istniejącej na przedmiotowej działce oraz jej ewentualną niezbędność dla funkcjonowania osiedla.

Jeszcze raz należy podkreślić, że tak Sąd, jak i organy, obowiązywały w sprawie wskazania i oceny, jakie zawarł Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 435/17, uchylając poprzednio wydany w sprawie wyrok.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zakresie dotyczącym tej części nieruchomości, którą stanowi działka ewidencyjna nr [...] brak jest jednoznacznych i pełnych ustaleń, które pozwoliłby stwierdzić, czy spełniona została, czy też nie spełniona została przesłanka zwrotu.

W takiej sytuacji bezwzględnym obowiązkiem organów, było dokonanie tego rodzaju nowych ustaleń dotyczących działki nr [...], czy też ściślej rzecz biorąc, po modyfikacji wniosku, projektowanej działki nr [...], która odpowiada działce nr [...] z wyłączeniem obszaru zajętego pod parking.

W sprawie organy nie wywiązały się z tego obowiązku albowiem nie dokonały żadnych nowych i istotnych dla sprawy ustaleń dotyczących projektowanej działki nr [...].

W ponowionym postępowaniu organy dokonały wprawdzie nowych oględzin nieruchomości, jednakże podczas tej czynności powtórzyły jedynie te ustalenia, które były już znane na wcześniejszym etapie postępowania i wynikały z wcześniej przeprowadzonych w sprawie oględzin.

W szczególności organy nie dokonały żądanych bardziej konkretnych i szczegółowych ustaleń odnośnie tego jaka konkretnie infrastruktura i gdzie została posadowiona na nieruchomości, kiedy została ona wybudowana i czy jej budowa miała związek z budową osiedla mieszkaniowego, czy została wykonana na potrzeby budowanego osiedla, jakim celom służy ta infrastruktura, w tym czy w szczególności służy ona obsłudze osiedla mieszkaniowego.

W takim kontekście przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 3681/18, gdzie wskazano, że według Gminy w sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż zrealizowana infrastruktura podziemna nadal nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla im. H. Sienkiewicza i służy jego mieszkańcom. W wydanych w sprawie decyzjach nie odniesiono się do powyższych twierdzeń Gminy. Nie poczyniono żadnych ustaleń, dotyczących usytuowania tych urządzeń infrastruktury w ówczesnym planie zagospodarowania przestrzennego, daty wykonania sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci kanalizacji deszczowej, ustaleń, czy zostały wykonane na potrzeby osiedla. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna służy obsłudze osiedla, to stanowi jeden z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, a tym samym należy uznać ją za urządzenia infrastruktury technicznej, bez których realizacja tego celu nie byłaby możliwa. Nie można przyjąć, że w takiej sytuacji nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art.136 ust.3 u.g.n.

Jak podkreślał w tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jeśli urządzenia budowlane (sieci wodociągowa, kanalizacyjna i ciepłownicza) służą funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego, a więc określonego zgrupowania budynków w danej przestrzeni, to wraz z budynkami osiedlowymi stanowią całość gospodarczą - w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego obowiązujących tak w dacie wywłaszczenia, jak też obecnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanie przez skarżących kasacyjnie poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. należy uznać za słuszne. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone.

Takie stanowisko i oceny należy podzielić i w całości odnieść je także do realiów faktycznych przedmiotowej sprawy.

Reasumując, w ocenie Sądu, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien rozważyć przebieg i charakter istniejącej infrastruktury technicznej na spornej nieruchomości i ocenić jej niezbędność dla funkcjonowania osiedla. Ustalić kiedy i w jakich okolicznościach powstała, w tym w szczególności czy wybudowano ją w związku i dla potrzeb budowanego osiedla mieszkaniowego, jakim celom służy ta infrastruktura, w tym czy służy ona obsłudze osiedla mieszkaniowego. Dopiero takie ustalenia pozwolą na ewentualne uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i orzeczenie o jej zwrocie.

Sąd dodatkowo jedynie zauważa, że rację ma skarżąca, podnosząc, że wnioskowany do zwrotu teren działki [...], pełni także funkcję "zielonych klinów". Mając na uwadze bliskie sąsiedztwo wywłaszczonej nieruchomości i czynnej infrastruktury kolejowej w postaci torów, zasadnie skarżąca wskazuje, że odległość miedzy wzniesionymi budynkami, a torami kolejowymi wynosząca w linii prostej ok 50 m, pełni dla mieszkańców znajdujących się w strefie bezpośredniego oddziaływania przejeżdżających pociągów, nie tylko funkcję rekreacyjną, czy krajobrazotwórczą, ale przede wszystkim ochroną.

Oczywiście nie jest to teren pomiędzy blokami wielorodzinnymi, ale ewidentnie jest to skraj istniejącego osiedla mieszkaniowego zabudowanego budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Bardzo często takie obrzeża osiedla mieszkaniowego nie są zabudowane, ze względów przywoływanych powyżej, co nie oznacza, jednakże, że nie stanowią one części istniejącego osiedla jako pewnej funkcjonalnej i przestrzennej całości. Dodatkowo przedmiotowy obszar stanowi skraj osiedla oddzielający osiedle mieszkaniowe od istniejącej tam czynnej linii kolejowej. W takiej sytuacji jak najbardziej racjonalnym i uzasadnionym wydaje się pozostawienie na takim obszarze terenu niezabudowanego. Nie chodzi tu przy tym tyle o zachowanie odległości wymaganych przez przepisy techniczno-budowlane, te bowiem określają z reguły pewne odległości minimalne, ale po prostu o względy praktyczne i komfort z zamieszkiwania na takim osiedlu.

Wreszcie należy wskazać, że oceny spełnienia warunków do zwrotu nieruchomości należy dokonywać nie tylko przez pryzmat samej projektowanej działki nr [...], ta bowiem stanowi obszar gruntu sztucznie wyodrębniony dla celów niniejszego postępowania, ale również z uwzględnieniem wywłaszczonej nieruchomości jako całości. W sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że w większości na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania, co do dalszego postępowania.