Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 477/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz inną decyzję
Powołane przepisy: article: art, 7, art. 77 par. 1, art. 80. art.  149 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 17 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie płatności obszarowych na rok 2007 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 2 września 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego S. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi, wniesionej przez S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia 17 lipca 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: Kierownik BP ARiMR) z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], stwierdzającą, że decyzja Kierownika BP ARiMR w Opolu z dnia 22 stycznia 2008 r., nr [...], w sprawie przyznania skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007, została wydana z naruszeniem prawa.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 22 stycznia 2008 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR w Opolu przyznał S. S., na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. nr 35, poz. 217, z późn. zm.), płatności do gruntów rolnych na rok 2007 r. w postaci jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w łącznej wysokości 51.335,80 zł.

Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2009 r. Kierownik BP ARiMR w Opolu wznowił z urzędu postępowanie zakończone powyższą decyzją, wskazując jako przesłankę przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Postępowanie to organ zakończył decyzją z dnia 18 maja 2009 r., nr [...], opartą o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., którą odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 22 stycznia 2008 r., stwierdzając, że pojawienie się nowych dowodów w postaci wyników kontroli na miejscu, dotyczących zawyżenia powierzchni użytkowanej rolniczo na zgłoszonych do płatności działkach B, P i AJ, nie wpłynie na wysokość przyznanej płatności, gdyż kontrola ta przeprowadzona została w roku 2008, czyli ponad rok po złożeniu wniosku i po zbiorze uprawy. Od decyzji tej nie zostały wniesione środki odwoławcze.

Następnie, Dyrektor OR ARiMR w Opolu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia 18 maja 2009 r., o czym zawiadomił strony pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. W ramach tego postępowania organ decyzją z dnia 2 września 2013 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR w Opolu z dnia 18 maja 2009 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji przywołał przepisy regulujące warunki, zasady oraz tryb przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i omówił przepisy regulujące instytucję wznowienia postępowania, jako znajdujące zastosowanie do wydania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. W kontekście tego, odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy dostrzegł, że po przyznaniu S. S. na mocy decyzji z dnia 22 stycznia 2008 r. płatności bezpośrednich, została w jego gospodarstwie rolnym przeprowadzona kontrola na miejscu, która wykazała nieprawidłowości w zakresie działek rolnych. Organ stwierdził, że fakt przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie, na podstawie których dokonano ustalenia powierzchni uprawnionych do ubiegania się o przyznanie płatności, był niewątpliwie nową okolicznością, nieznaną organowi w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności. Tym samym, wznowienie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w Opolu było działaniem słusznym i zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa. W trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego organ ten nie pozyskał jednak żadnych dodatkowych dowodów i stwierdził, że ustalenia zawarte w raporcie kontroli nie mają wpływu na wysokość przyznanych płatności. Takie działanie, w ocenie Dyrektora OR ARiMR w Opolu, skutkowało naruszeniem art. 149 § 2 K.p.a., z uwagi na to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego. Organ ten ustalił bowiem, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczą działek rolnych oznaczonych B, P oraz AJ, które były weryfikowane po zbiorze upraw, ponad rok po złożeniu wniosku, podczas gdy działka z oznaczeniem AJ (na działce ewidencyjnej nr a) była deklarowana jako grupa upraw PZ - płatności zwierzęce. Oznacza to, iż na działce tej była deklaracja trwałego użytki zielonego (TUZ). Zdaniem Dyrektora OR ARiMR w Opolu, ustalenia w zakresie powierzchni TUZ, stwierdzone nawet rok od dnia złożenia wniosku, powinny zostać zweryfikowane, gdyż z uwagi na swoją specyfikę powierzchnia TUZ powinna pozostawać niezmienna. Organ prowadzący postępowanie wznowieniowe powinien dążyć do pozyskania w tym postępowaniu nowych dowodów w celu ustania faktycznej powierzchni TUZ występujących na działce rolnej AJ, a także konfrontacji wszystkich zebranych i dostępnych z urzędu dowodów. Takiego działania zabrakło jednak w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, pomimo że przeprowadzona wizja lokalna w zakresie powierzchni TUZ występujących na działce rolnej AJ oraz dostępne narzędzia w postaci ortofotomapy i danych wynikających z danych LPiS dowodzą, iż powierzchnia TUZ deklarowana na rok 2007 na działce rolnej AJ nie odpowiadała faktycznej powierzchni TUZ. Z tego też powodu, w ocenie organu, zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ wyższego stopnia stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W wyniku powyższego rozstrzygnięcia, Kierownik BP ARiMR w Opolu po ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu wznowieniowym, wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 30 kwietnia 2014 r., w której stwierdził, że decyzja Kierownika BP ARiMR w Opolu z dnia 22 stycznia 2008 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 została wydana z naruszeniem prawa. W podstawie prawnej wskazał art. 151 § 2 w zw. z art. 146 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 104 K.p.a., a nadto art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217, z późn. zm.), a także art. 50 ust. 3 "rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.)". Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przeprowadzona w dniach 3-4 czerwca 2008 r. kontrola na miejscu stanowiła istotną okoliczność, która - gdyby została uwzględniona w sprawie na rok 2007 - miałaby istotny wpływ na wysokość przyznanych płatności obszarowych. Wyjaśnił, że dla działki rolnej AJ, na której we wniosku zadeklarowana została powierzchnia 4,70 ha, stwierdzono powierzchnię 4,01 ha. Organ przedstawił wyliczenia, według których ta różnica zawyżenia powierzchni wynosi 0,86% i wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w razie gdy różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 3% płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Zdaniem organu, kwota jednolitej płatności obszarowej, obliczona z uwzględnieniem powyższej nieprawidłowości, powinna wynosić 24.062,89 zł, a nie 24.270,95 zł, jak to rozstrzygnięto w decyzji z dnia 22 stycznia 2008 r., zaś łączna kwota płatności wynosiłaby 51.127,74 zł. W związku z tym uznał, że decyzja w sprawie płatności na rok 2007 została wydana z naruszeniem prawa, a powodem tego był brak wiedzy organu o opisanej wyżej nieprawidłowości. Natomiast stosownie do treści art. 146 § 1 K.p.a., organ uwzględnił fakt, że od dnia doręczenia tej decyzji stronie upłynęło już 5 lat, co spowodowało brak możliwości jej uchylenia i skutkowało zastosowaniem art. 151 § 2 K.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. zakwestionował pomiary dokonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 3 i 4 czerwca 2008 r., wskazując, że sporna działka rolna AJ nie była skoszona, a wokół niej jest las i z tego powodu pomiar mógł być niedokładny. Zaznaczył też, że następna kontrola - przeprowadzona na tej samej działce ewidencyjnej w dniu 16 stycznia 2011 r. - wykazała powierzchnię działki AJ wynoszącą 4,20 ha, a dla działki AM 0,20 ha, co stanowi łącznie dla tej działki ewidencyjnej 4,40 ha. Ponadto podał, że działka ta należy do Lasów Państwowych, zabronione jest ingerowanie w wielkość jej powierzchni, a podatek oraz czynsz opłacany jest za 5 ha.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 17 lipca 2014 r., nr [...], Dyrektor OR ARiMR w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo przebieg postępowania wznowieniowego i stan prawny sprawy, w ramach którego wskazał na przepisy regulujące warunki, zasady oraz tryb przyznawania płatności bezpośrednich, podając, że aktualnie warunki przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217, z późn. zm.), jednak zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 44, poz. 262) do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie mają zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. nr 35, poz. 217, z późn. zm.). Organ omówił również przepisy regulujące instytucję wznowienia postępowania. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wyjaśnił, że sam protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 3 i 4 czerwca 2008 r. nie mógł być przez organ kwalifikowany jako nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż nie istniał on w chwili wydawania decyzji z dnia 22 stycznia 2008 r. Skoro jednak z całą pewnością odnosił się do okoliczności użytkowania określonych areałów przez rolnika, a jego ustalenia w zakresie niektórych działek rolnych stanowiły nową, istotną dla sprawy okoliczność istniejącą w dniu wydawania decyzji pierwotnej, nieznaną organowi wydającemu decyzję, to niewątpliwie w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. pozwalająca na weryfikację decyzji pod kątem prawidłowego określenia uprawienia S. S. do płatności na rok 2007. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że - co do zasady - kontrola przeprowadzona w kolejnym roku może być podstawą rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie płatności za rok poprzedni. Stosownie do tego przyjął, że dokonane w sprawie o przyznanie płatności ustalenia w zakresie powierzchni TUZ, stwierdzone nawet rok od dnia złożenia wniosku, powinny zostać zweryfikowane, a to z uwagi na swoją specyfikę, gdyż powierzchnia TUZ powinna pozostawać niezmienna. Jeżeli zatem w trakcie pomiarów urządzeniem GPS w dniach 3 i 4 czerwca 2008 r. ustalono, że powierzchnia łąki na działce rolnej AJ wynosi 4,01 ha, to powyższe nie powinno pozostawać poza zainteresowaniem organu prowadzącego postępowanie z wniosku za rok 2007. Organ odwoławczy wskazał, że dla oceny wiarygodności protokołu z kontroli, po upływie znacznego czasu od dnia jej przeprowadzenia, znaczenie ma to, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania S. S. odmiennie niż obecnie oświadczył, że zgadza się z pomiarami, a błędna deklaracja we wniosku na rok 2007 mogła wyniknąć z błędów w pomiarach własnych. Poza tym, nie złożył on na ówczesnym etapie postępowania stosownych zastrzeżeń czy uwag do ustaleń zawartych w tymże protokole, ani nie kwestionował sposobu pomiaru lub wykorzystanego urządzenia. Organ wyjaśnił, że zgodnie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, ciężar udowodnienia okoliczności przeciwnych do tych wynikających z treści protokołu kontrolnego spoczywał na rolniku, a ten nie dał dowodów negujących wykonane pomiary. Natomiast otoczenie terenu działki lasem nie wyklucza wykonania pomiaru odbiornikiem GPS przy odpowiedniej tolerancji pomiaru i szerokości strefy buforowej. Ponadto, nie może być uwzględniony argument strony odnośnie stwierdzenia w późniejszych pomiarach innej (większej) powierzchni działki niż w pomiarach wykonanych w roku 2008, gdyż kolejna kontrola, w ramach obsługi wniosku na rok 2010, odbywała się po znacznym upływie czasu od poprzednich ustaleń. Na podstawie przyjętego stanu faktycznego organ odwoławczy uznał, że skoro kwota płatności określona w decyzji z dnia 22 stycznia 2008 r. nie uwzględnia zmniejszenia powierzchni na działce rolnej AJ o wartość 0,69 ha, to decyzja ta narusza art. 7 ust. 4 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości, i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni. Końcowo organ podkreślił, że pomimo stwierdzonego naruszenia, uchylenie decyzji jest jednak niedopuszczalne z powodu upływu 5 lat od dnia jej doręczenia i dlatego jedynym sposobem zakończenia postępowania wznowieniowego, przy ustaleniu wpływu nowych okoliczności na treść decyzji, jest stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

We wniesionej skardze S. S. zarzucił naruszenie oraz błędną i dowolną wykładnię art. 3 ust. 1 "ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zmianami.) i naruszenie art. 149 § 2 pkt. 2 kpa poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniały okoliczności do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa". W tym zakresie skarżący zarzucił, że organ błędnie przyjął, iż kwota przyznanej płatności nie uwzględnia zmniejszenia powierzchni na działce rolnej AJ o wartość 0,69 ha, co powoduje, że decyzja ta narusza art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo przez brak potwierdzenia wyników rzekomego pomiaru w terenie urządzeniem GPS w dniach 3-4 czerwca 2008 r. Stwierdził, że organy obu instancji nie są w stanie udokumentować, iż w roku 2008 powierzchnia deklarowana przez wnioskodawcę odbiegała od powierzchni stwierdzonej we wniosku w roku 2007, gdyż nie udokumentowano w żaden sposób wyników pomiaru, ograniczając się tylko do zapisów w raporcie z kontroli. Wskazał ponadto, że sporna łąka na działce rolnej AJ jest otoczona lasem i przylega do drogi utwardzonej, która przebiega wzdłuż granicy działki. Nie ma tym samym możliwości, aby w konkretnych latach powierzchnia działki zmieniała się. Zdaniem skarżącego, organy pomijają okoliczność istotną, dotyczącą powierzchni deklarowanej łąki na działce rolnej AGG, gdzie zadeklarowano powierzchnię niższą niż istniejąca w rzeczywistości, przy czym różnica w całości wyrównywała ewentualne braki stwierdzone na łące na działce rolnej AJ. Końcowo skarżący zaznaczył, że deklarował powierzchnię działek gruntów rolnych niezmiennie w tej samej wysokości od roku 2007, a organy nie kwestionowały tych powierzchni aż do chwili wszczęcia postępowania o wznowienie, w wyniku którego nie dopatrzyły się zresztą w roku 2009 żadnych nieprawidłowości. Tym samym ponowne orzekanie w tej sprawie wyłącznie w celu ustalenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest niepotrzebne i godzi w pewność obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nie negował powierzchni działki wynikającej z ewidencji gruntów, jako jej areału całkowitego, jednak skarżący pomija to, że sporna działka ewidencyjna nr a rozpisana została we wniosku na działkę rolną AJ o powierzchni 4,70 ha i AM o powierzchni 0,22 ha. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania strona złożyła natomiast oświadczenie, z którego wynika, że w przypadku działki rolnej AJ popełniła błąd w pomiarze. W aktach sprawy znajduje się natomiast raport z kontroli na miejscu, który jest czytelny i jednoznacznie wskazuje na powierzchnie zmierzone w ramach działek rolnych AJ i AM w granicach działki ewidencyjnej nr a. Dla organu nie jest zrozumiałe, dlaczego skarżący uważa, że wynik pomiaru działki AGG, według kontroli równy powierzchni deklarowanej, miałby mieć wpływ na odmienne kwalifikowanie do płatności działki rolnej AJ.

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi i dodatkowo wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące prawidłowo sporządzonych pomiarów działek następujących po wydaniu decyzji przyznającej dopłaty oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafności ich wykładni oraz dochowania wymaganej prawem procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych nieprawidłowości niż wskazane w skardze. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując oceny według wskazanych powyżej kryteriów, w pierwszej kolejności podać należy, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Dyrektora OR ARiMR w Opolu z dnia 17 lipca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w Opolu, wydaną w trybie wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich na rok 2007. Dostrzec przy tym trzeba, że powyższe decyzje organów obu instancji wydane zostały na skutek orzeczenia, decyzją Dyrektora OR ARiMR w Opolu z dnia 2 września 2013 r., o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Opolu z dnia 18 maja 2009 r., ostatecznie kończącej postępowanie wznowieniowe prowadzone wcześniej w tej samej sprawie. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 18 maja 2009 r. skutkowało bowiem tym, że organy ponownie rozpoznały sprawę we wznowionym postępowaniu, które ostatecznie zakończyło się wydaniem zaskarżonej aktualnie decyzji.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że decyzja z dnia 2 września 2013 r. o stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji rozstrzygającej we wznowionym postępowaniu sprawę przyznania skarżącemu płatności na rok 2007 oraz decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w granicach tej samej sprawy. Wydanie decyzji z dnia 2 września 2013 r. otworzyło bowiem drogę do kontynuowania i zakończenia postępowania wznowieniowego, w efekcie którego zapadła zaskarżona decyzja z dnia 17 lipca 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia 30 kwietnia 2014 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności na rok 2007. Tym samym, wydanie decyzji z dnia 2 września 2013 r. miało wpływ na uprawnienie skarżącego objęte zaskarżoną decyzją. To z kolei powoduje, że na mocy art. 135 P.p.s.a. kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym mogły zostać objęte wszystkie ww. akty, czyli zarówno decyzja organu pierwszej instancji utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, jak i decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Wyjaśnić przyjdzie, że przepis art. 135 P.p.s.a. stanowi uszczegółowienie zasady niezwiązania sądu granicami skargi, wynikającej z art. 134 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak podkreśla się w literaturze, niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 629). Komentowany przepis wyznacza zatem przedmiotowy zakres kompetencji orzeczniczych sądu. Na jego podstawie sąd może dokonać nie tylko oceny legalności decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną, ale także decyzji podjętej w innym trybie, jeśli została ona wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga i jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. W zakresie tej kwalifikacji zasadnicze znaczenie ma zatem tożsamość sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Ustalając, czy określony akt mieści się w granicach danej sprawy należy zatem ustalić, czy ma on wpływ na kształt, zmianę lub ustanie tego samego stosunku materialnoprawnego. Stosownie zaś do tego przyjąć należy, że w granach tej samej sprawy mieszczą się postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, jeśli dotyczą tego samego stosunku administracyjnoprawnego i mają wpływ na wynikające z niego prawa i obowiązki określonego podmiotu. Uznać tym samym należało, że w granicach sprawy objętej niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym, poza zaskarżoną decyzją oraz decyzją utrzymaną nią w mocy, mieści się również decyzja z dnia 2 września 2013 r. o stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji rozstrzygającej we wznowionym postępowaniu sprawę przyznania skarżącemu płatności na rok 2007. Wydana została ona bowiem w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą objętą zaskarżoną decyzją.

Na gruncie art. 135 P.p.s.a. zauważyć ponadto należy, że realizując obowiązek w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sądy nie tyle są uprawnione - na zasadzie uznaniowości, ile zobowiązane do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w granicach danej sprawy niezgodnych z prawem, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała konieczność zastosowania art. 135 P.p.s.a. i na jego podstawie objął swą kontrolą nie tylko decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 kwietnia 2014 r., ale także ww. decyzję z dnia 2 września 2013 r. Sąd uznał bowiem, że ostatnio wskazana decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uchylenie tej decyzji jest niezbędne dla ostatecznego załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem.

Jak już wyjaśniono wyżej, wydanie decyzji z dnia 2 września 2013 r. skutkowało ponownym rozpoznaniem sprawy o przyznanie skarżącemu płatności w trybie wznowienia postępowania i wydaniem ostatecznej decyzji będącej przedmiotem skargi. W ocenie Sądu, orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Opolu z dnia 18 maja 2009 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia 22 stycznia 2009 r., Dyrektor OR ARiMR w Opolu nie wykazał jednak istnienia podstaw do zastosowania tego nadzwyczajnego trybu postępowania. W szczególności, wydając decyzję na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie ustalił w sposób prawidłowy, że w sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określona w tym przepisie. Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy instytucja stwierdzenia nieważności została wykorzystana przez organ w celu narzucenia organowi pierwszej instancji własnej oceny odnośnie okoliczności faktycznych i skutków ustaleń kontroli na miejscu z czerwca 2008 r., odmiennej od tej, jaką zaprezentował organ pierwszej instancji i która stanowiła podstawę wydania decyzji z dnia 18 maja 2009 r., kończącej postępowanie wznowieniowe. Takie motywy działania nie są jednak wystarczające do weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z porządku prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Podzielić należy poglądy orzecznictwa, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu administracji jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przepisem art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym organ nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Działa wyłącznie jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. W ramach tego postępowania organ nie przeprowadza zatem od początku postępowania głównego i nie dokonuje ustaleń stanu faktycznego, lecz wyłącznie ocenia, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w ustawie. Podkreślić też trzeba, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może służyć jako narzędzie do eliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami procesowymi lub materialnymi, które nie stanowią przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 6 listopada 2014 r., II SA/Bk 754/14; wyrok WSA w Krakowie z 7 maja 2013 r., III SA/Kr 1139/12; wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2013 r., V SA/Wa 1136/13, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołany art. 156 § 1 K.p.a. określa zamknięty katalog przyczyn, z powodu których stwierdza się nieważność decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na podstawie którego w granicach niniejszej sprawy podjęto rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 18 maja 2009 r., przesłanką taką jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Hipoteza tego przepisu obejmuje zatem dwie rozłączne okoliczności. Dostrzec przyjdzie, że w decyzji z dnia 2 września 2013 r. Dyrektor OR ARiMR w Opolu nie wskazał w sposób jednoznaczny, która z tych dwóch przesłanek, według jego oceny, zaistniała w sprawie. Z treści uzasadnienia i przedstawionych w nim ustaleń oraz dokonanej oceny można jednak wysnuć wniosek, że podstawą stwierdzenia nieważności mogło być jedynie rażące naruszenie prawa. Decyzja kontrolowana w trybie nieważności wydana została bowiem w postępowaniu wznowieniowym, które to jest uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiących podstawę prawną do jego przeprowadzenia także w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych.

W odniesieniu do przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa Sąd podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którymi rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji, występuje wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa nie będzie zatem każde jego naruszenie. Naruszenie przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, wyrok WSA w Krakowie z 7 maja 2013 r., III SA/Kr 1139/12, wyroki WSA w Warszawie: z 27 listopada 2013 r., V SA/Wa 1136/13, z 13 lutego 2012 r., V SA/Wa 2171/11, powołana wyżej strona internetowa).

Powoływanie się przez organ na rażące naruszenie prawa, jako przesłankę stwierdzenia nieważności, skutkuje koniecznością wykazania w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości, że ujawnione uchybienie faktycznie miało taki charakter. Z uwagi na specyfikę instytucji stwierdzenia nieważności, rażące naruszenie prawa wymaga bowiem odróżnienia go od naruszenia prawa, które nie ma rażącego charakteru, przy czym - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - ustalenia oraz ocena dokonana w tym zakresie powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe.

W niniejszej sprawie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 września 2013 r. wskazano, że podstawą faktyczną do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. było ustalenie, iż w postępowaniu wznowieniowym - poza protokołem z kontroli, która ujawniła okoliczność uznaną za przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - organ pierwszej instancji nie pozyskał żadnych nowych dowodów oraz nie dokonał weryfikacji dokonanych ustaleń na podstawie wszystkich dostępnych dowodów, tj. zarówno tych, które zebrano w postępowaniu, jak i znanych organowi z urzędu. Chociaż nie zostało to wyartykułowane wprost, ocena organu wyższego stopnia w istocie zmierzała do stwierdzenia zaniechania przez organ prowadzący postępowanie wznowieniowe obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a więc naruszenia art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 (zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ orzekający) i art. 80 K.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów). Podstawę tej oceny stanowiły przy tym ustalenia faktyczne dokonane samodzielnie przez Dyrektora OR ARiMR w Opolu, który jednocześnie wyraził pogląd co do oceny okoliczności sprawy, uznając, że ustalenia w zakresie powierzchni TUZ - z uwagi na jej specyfikę - należało zweryfikować, gdyż powinna ona pozostawać niezmienna. Argumentacja ta nie zmierzała zatem do wykazania przesłanki rażącego naruszenia prawa, lecz przedstawienia Kierownikowi BP ARiMR w Opolu sposobu załatwienia sprawy w dalszym postępowaniu.

Przypomnienia wymaga, że wydając decyzję z dnia 18 maja 2014 r. organ pierwszej instancji uwzględnił okoliczności faktyczne ustalone podczas kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach 3 i 4 czerwca 2008 r., a także dokonał oceny w kontekście istnienia podstaw do uchylenia decyzji kończącej postępowanie z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia, w związku z zawyżeniem powierzchni użytkowanej rolniczo. Natomiast w ramach stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie mogą być podważane określone w art. 80 K.p.a. uprawnienia organu rozpoznającego sprawę czy to w trybie zwykłym, czy też w trybie wznowienia postępowania. Również nierzetelne wyjaśnienie sprawy przez organ, czy nawet błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadliwości decyzji. Przesłanki nieważności decyzji dotyczą bowiem jej treści, a nie prowadzonego postępowania. Mają one charakter materialnoprawny. Podzielić należy pogląd, że z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. można wyprowadzić rażące naruszenie prawa, ale tylko przez ustalenie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa. Podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej, a stanowi ona podstawę dla wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., II OSK 1358/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było wydanie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu stwierdzenia naruszenia obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdy stanowisko w tym zakresie zostało wyrażone przez organ stwierdzający nieważność na podstawie własnych ustaleń faktycznych i własnej oceny materiału dowodowego. Ustalone w decyzji z dnia z dnia 2 września 2014 r. przez organ wyższego stopnia naruszenie w zakresie obowiązku zebrania materiału dowodowego nie mogło być kwalifikowane jako przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto zauważyć trzeba, że przedstawiając w powyższej decyzji motywy stwierdzenia nieważności, organ nie podał, w jaki sposób braki postępowania wyjaśniającego miały prowadzić do rażącego naruszenia prawa oraz jakich przepisów miałoby ono dotyczyć. Wskazał wprawdzie na przepis art. 149 § 2 K.p.a., jednak w ocenie Sądu, nie tylko nie doszło do naruszenia tego przepisu w sposób rażący, ale też w ogóle nie został on naruszony. Wedle tej regulacji, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tymczasem w sprawie wydane zostało postanowienie o wznowieniu postępowania, a z treści uzasadnienia decyzji z dnia 18 maja 2009 r. wynika, że jej wydanie poprzedzone zostało ustaleniami organu co do przyczyn wznowienia. Decyzja ta zawierała też ocenę co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Załatwiała ona zatem we wznowionym postępowaniu sprawę odpowiednio do ustalonego stanu faktycznego w zakresie powierzchni zakwalifikowanej do płatności. Trudno natomiast uznać takie rozstrzygnięcie za oczywiście bezprawne, powodujące skutki gospodarcze bądź społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Nawet jeśli doszło do błędnej interpretacji wyników przeprowadzonej kontroli na miejscu, czy też do błędnego wyliczenia kwoty płatności, to błędu takiego nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do wzruszenia decyzji ostatecznej. Zgodzić się należy z tym, że nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego, np. w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności lub wymiaru płatności, mogą stanowić naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jednak nie mogą one kwalifikować decyzji jako rażąco naruszającej prawo i uzasadniać jej eliminacji z obrotu prawnego. Tego rodzaju błąd procesowy nie stanowi naruszenia jednoznacznego w swej treści przepisu prawa, a tylko tego rodzaju oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia z prawem może pociągnąć za sobą skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r., II GSK 776/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując powyższe, dokonując oceny legalności decyzji z dnia 2 września 2013 r. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stwierdził, że wskazane przez organ zarzuty przeciwko decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia 18 maja 2009 r., dotyczące zaniechania obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia podjętego we wznowionym postępowaniu w sprawie przyznania skarżącemu płatności na rok 2007. Dyrektor OR ARiMR nie wykazał, aby decyzja z dnia 18 maja 2009 r. zawierała wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zatem uznać należało, że decyzja tego organu z dnia 2 września 2013 r., nr [...], wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Badając dalej wydane w sprawie akty, Sąd uznał, że w konsekwencji wadliwości decyzji z dnia 2 września 2013 r. należało stwierdzić wadliwość zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Decyzje te wydane bowiem zostały w ponownym postępowaniu wznowieniowym, pomimo braku podstaw prawnych do jego prowadzenia. Skoro, jak wcześniej wykazano, nie można było uznać, że decyzja z dnia 18 maja 2009 r., kończąca postępowanie wznowieniowe, obarczona była wadliwością z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to brak było też podstaw do wydania kolejnej decyzji kończącej postępowanie wszczęte w trybie wznowienia. Takie działanie godziło w wynikającą z art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji, która jest gwarancją pewności obrotu prawnego i zakłada szczególnie ostrożne korzystanie z trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych, przez ograniczenie ich stosowania do sytuacji wyjątkowych.

Dodatkowo dostrzec trzeba, że niekonsekwencją organu odwoławczego, który - co należy podkreślić - wcześniej stwierdził nieważność decyzji z dnia 18 maja 2009 r., było to, że wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił on okoliczności, które sam wskazywał jako podstawę do stwierdzenia nieważności. Z uzasadnienia decyzji z dnia 30 kwietnia 2014 r. i z dnia 17 lipca 2014 r., które zapadły w ponownym postępowaniu wznowieniowym, wynika, że zostały one wydane bez wcześniejszego wyeliminowania przez organy wadliwości postępowania wyjaśniającego, akcentowanych w decyzji z dnia 2 września 2013 r. i stanowiących podstawę do zakwestionowania prawidłowości decyzji z dnia 18 maja 2009 r. Organy dokonały bowiem ustaleń co do powierzchni działki AJ tylko na podstawie protokołu kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach 3 i 4 czerwca 2008 r. i na tej podstawie uznały, że przyznana skarżącemu za rok 2007 płatność została ustalona w zawyżonej wysokości. W trakcie prowadzonego ponownie postępowania nie pozyskano żadnych dodatkowych dowodów, jak również nie badano ortofotomapy oraz danych wynikających z LPiS, a przecież konieczność dokonania takich działań wskazana została w decyzji z dnia 2 września 2013 r. jako warunek niezbędny dla prawidłowego rozpoznania sprawy w trybie wznowienia, a co więcej, ich brak uznany został za rażące naruszenie prawa. Pomimo tego jednak, w ponownym postępowaniu omówione braki postępowania wyjaśniającego i brak oceny we wskazanym zakresie nie przeszkodził organowi odwoławczemu w podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowieniowe.

Jeśli organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w aktualnie prowadzonym postępowaniu wznowieniowym nie jest konieczne wyjaśnienie powyższych okoliczności, to powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu swej decyzji. Skoro jednak tego nie uczynił, to uzasadniony jest zarzut, że wydał rozstrzygnięcie w stanie faktycznym sprawy, który nie został ustalony prawidłowo. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że skarżący w toku całego postępowania wskazywał na rozbieżności w pomiarze działki AJ w kolejnych latach, w których składał wnioski o przyznanie płatności.

Odnosząc się do argumentacji skargi zaznaczyć przyjdzie, że opisane przez Sąd wadliwości proceduralne powodują, iż badanie zasadności skargi w kontekście dalej idących jej zarzutów stało się zbędne. Na marginesie jedynie wyjaśnić przyjdzie, że powołany przez skarżącego przepis art. 149 § 2 K.p.a. nie zawiera punktu 2, natomiast wskazywana ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru została uchylona z dniem 27 lutego 2007 r. na mocy art. 59 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. nr 35, poz. 217 z późn. zm.), a przy tym jej przepisy nie były stosowane przez organy w niniejszej sprawie, stąd nie mogło dojść do ich naruszenia. Płatność do gruntów rolnych na rok 2007 przyznana została skarżącemu na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. nr 35, poz. 217, z późn. zm.), wskazywanej przez organy w treści wydanych decyzji. Ustawa ta zmieniona została następnie ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 44, poz. 262), która w art. 1 pkt 1 określała, że tytuł ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. otrzymał od dnia 15 marca 2008 r. brzmienie: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego".

Mając na uwadze naruszenie wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej, Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia kontrolowanych aktów, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W zakresie wskazań co do dalszego postępowania wyjaśnić trzeba, że uchylenie skontrolowanych decyzji, co skutkuje tym, że w mocy pozostaje ostateczna decyzja Kierownika BP ARiMR w Opolu z dnia 18 maja 2009 r. odmawiająca uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji tego organu z dnia 22 stycznia 2008 r. o przyznaniu skarżącemu płatności do gruntów na rok 2007. Dyrektor OR ARiMR zobowiązany będzie natomiast zakończyć zainicjowane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w stosowny sposób, od którego z kolei będzie zależało ewentualne dalsze prowadzenie postępowania w trybie wznowieniowym.