Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 185/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 17
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
article: art. 156 § 1, art 7, art 77, art 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.133 § 1, art 134 § 1, art 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1077/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1077/10 oddalił skargę [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...] września 1960 r. w sprawie przejścia na własność Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w [...], zaintabulowanej pod [...] w księdze wieczystej Dzielnicy [...], obejmującej parcele nr [...],[...] i [...] o pow. 20 a 18 m2.

Po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp.z.o.o. w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] kwietnia 20108 r. poprzednie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy

W uzasadnieniu swej decyzji organ stwierdził, że nieruchomość stanowiła własność [...] Spółka Akcyjna w K. Minister Przemysłu Chemicznego orzeczeniem z dnia [...] września 1960 r., wydanym na podstawie art. 17 pkt 2 lit b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37- dalej w skrócie ustawa z dnia 25 lutego 1958 r.), orzekł o przejściu przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa. Aby ustalić czy Minister Przemyślu Chemicznego właściwie zastosował art. 17 pkt 2 lit. b cytowanej ustawy należało zbadać, czy spółka utraciła władanie omawianą nieruchomością w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., a także, czy mienie to w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. pozostawało w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej. Wskazać zatem trzeba na dołączoną do akt umowę najmu z dnia [...] sierpnia 1945 r., którą [...] wynajęła firmie [...] Ska przedmiotową nieruchomość na 5 lat, tj. na okres od 1 sierpnia 1945 r. do 31 lipca 1950 r. W umowie tej przewidziano, że jeżeli którąkolwiek ze stron na trzy miesiące przed końcem tego terminu nie wypowie umowy, to przedłuża się ją na dalszy okres pięcioletni, tj. na czas do 31 lipca 1955 r.; z upływem tego terminu umowa bez wypowiedzenia wygaśnie, o ile nowa umowa nie zostanie między stronami zawarta na piśmie. Minister Przemysłu Chemicznego w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] września 1960 r. stwierdził, że w trybie ustawy nacjonalizacyjnej przejęto na własność Państwa przedsiębiorstwo [...] Ska, obejmując jednocześnie w posiadanie grunty i budynki, w których wymieniona wytwórnia prowadziła swoją działalność i które stanowiły własność [...] S.A. w K. Z innego dokumentu wynika jednak, że powyższe grunty i budynki nie zostały objęte protokołem zdawczo- odbiorczym znacjonalizowanej Wytwórni. Ponadto stwierdzono, że przedmiotowe grunty od 1946 r. bez tytułu prawnego znajdowały się w faktycznym władaniu "[...]" Przedsiębiorstwa Przemysłowo- Handlowego i są niezbędne temu przedsiębiorstwu dla prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Ministra Gospodarki oznacza to, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. spółka Fabryka [...] utraciła władanie przedmiotową nieruchomością. Wprawdzie początkowo do utraty władania doszło na podstawie umowy najmu zawartej z [...] Ska, jednak po upaństwowieniu tego przedsiębiorstwa, na podstawie art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, władanie przedmiotową nieruchomością bez tytułu prawnego przejęły "[...]" Przedsiębiorstwo Przemysłowo- Handlowe. Z uwagi na nacjonalizację [...] Ska oraz okoliczność, że Fabryka [...] Spółka Akcyjna w K. nie zawarła z państwową jednostką- [...] Przedsiębiorstwo- Przemysłowo-Handlowe umowy najmu przedmiotowej nieruchomości, uznać należy, że w dniu wejście w życie ustawy wskazana jednostka państwowa władała tą nieruchomością bez podstawy prawnej. Orzeczenie Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...] września 1960 r nie zostało zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym brak podstaw do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt.2 kpa.

Decyzję Ministra Gospodarki Fabryka [...] Spółka z.o.o. w K. zaskarżyła do WSA w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) błędne zastosowanie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. poprzez uznanie, że wobec przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie, 2) niezastosowanie przepisów art. 370 § 1 i 393 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań (Dz. U. z 1933 Nr 82 poz. 598) i przez to uznanie, że strona mimo umowy najmu utraciła władanie przedmiotową nieruchomością, zaś po upaństwowieniu [...] Ska, władanie nieruchomością przejęło bez tytułu prawnego Przedsiębiorstwo Przemysłowo- Handlowe [...] 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: a) przyjęcie, że przedłożone przez stronę dokumenty nie stanowią wystarczających dowodów na okoliczność, iż osoba uprawniona do dnia 31 grudnia 1954 r nie utraciła władania przedmiotową nieruchomością oraz, iż objęcie nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną nastąpiło na podstawie tytułu prawnego, b) przyjęcie bez dostatecznej podstawy w zebranym materiale dowodowym, iż Zjednoczone Zakłady Przemysłu [...]Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione bądź "[...]" Przedsiębiorstwo Przemysłowo- Handlowe były innym podmiotem niż znacjonalizowana [...] w K., c) brak wyjaśnienia dlaczego w decyzji nacjonalizacyjnej organ przyjął, że faktycznie władającym było przedsiębiorstwo "[...]", podczas gdy z przedstawionej przez stronę korespondencji wprost wynika, iż nieruchomość na podstawie umowy najmu znajdowała się w posiadaniu [...] w K. oraz [...] Przedsiębiorstwa Państwowego, 4) brak wyjaśnienia czy wobec tego, iż - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – [...] Ska (spółka jawna) objęta była działaniem dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich w okresie przynajmniej do dnia [...] listopada 1955 r. (data protokołu dodatkowego do protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] marca 1950 r.), w ogóle można było mówić o państwowej jednostce organizacyjnej korzystającej z przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) oddalił skargę [...] Sp.z. o.o. w K.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że Minister Gospodarki orzekał w trybie nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego, a zatem zobowiązany był do dokonania oceny czy w dacie przejęcia opisanej nieruchomości na własność państwa spełnione zostały ustawowe przesłanki przewidziane w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia czy [...] Spółka Akcyjna w K. utraciła władanie omawianą nieruchomością w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., poprzez objęcie tego mienia bez tytułu prawnego przez państwową jednostkę organizacyjną, a także czy mienie to pozostawało w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.

W ocenie WSA w Warszawie Minister Gospodarki prawidłowo uznał, że oceniane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...] września 1960 r nie zostało wydane z rażącym prawa, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1pkt.2 kpa. Organ przeprowadził szczegółowe postępowanie administracyjne, z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 7, art.77 i art.80 kpa. Zdaniem Sądu I instancji poczynione przez organ ustalenia znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a dokonana przez ten organ ocena tego materiału nie budzi żadnych zastrzeżeń.

Z poczynionych ustaleń jednoznacznie wynika, iż w okresie do dnia 31 grudnia 1954r., spółka [...] Spółka Akcyjna w K. utraciła władanie przedmiotową nieruchomością. Jak słusznie zauważył Minister Gospodarki dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny posiadany przez "[...]" Przedsiębiorstwo Przemysłowo-Handlowe, będące państwową jednostką organizacyjną, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, byłaby wiążąca te strony umowa najmu zawarta z właścicielem lub dowody wpłaty czynszu przez wyżej wymieniony podmiot na konto właściciela w latach 1949 - 1954. Dowodów takich jednak strona skarżąca nie przedłożyła. Z przedstawionych przez nią dokumentów wynika, że władające nieruchomością przedsiębiorstwo uchylało się od płacenia czynszu, powołując się na upaństwowienie zajmowanych nieruchomości. Powyższe uprawnia wniosek, iż władający nieruchomością, czynił to bezumownie od kwietnia 1949 r.

WSA w Warszawie za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 370 § 1 i 393 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań (Dz. U. z 1993 r., nr 82, poz. 598). Minister Gospodarki trafnie bowiem przyjął, że już w marcu 1949 r., a więc jeszcze w okresie obowiązywania umowy zawartej w dniu [...] sierpnia 1945 r., na okres 5 lat, a więc do 31 lipca 1950 r., władające nieruchomością Przedsiębiorstwo Przemysłowo-Handlowe [...] zaprzestało uiszczania czynszu na rzecz właściciela, czyli Fabryki [...], tłumacząc to faktem wcześniejszego upaństwowienia przedmiotowych nieruchomości. Skoro już w okresie obowiązywania wyżej wymienionej umowy, a więc w roku 1949r., władający zaprzestał płacenia czynszu na rzecz właściciela, to tym bardziej nie płacił go w roku 1954, co oznacza, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały również przesłanki przejścia tej nieruchomości na rzecz Państwa, zawarte w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, czyli pozostawanie mienia w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej oraz władanie tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną bez tytułu prawnego.

Nie można również podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów art.,7, art.77 i art.80 kpa. Zdaniem Sadu I instancji poczynione przez organ ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a dokonana przez ten organ ocena tego materiału nie budzi żadnych zastrzeżeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fabryka [...] Spółka z.o.o. w K., reprezentowana przez adwokata, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a/ art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. sąd powinien uchylić decyzję w całości z powodu naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wobec przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione wszystkie przesłanki przejścia tej nieruchomości na rzecz Państwa, zawarte w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy, tj. w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. Fabryka [...] utraciła władanie przedmiotową nieruchomością i mieniem tym władała państwowa jednostka organizacyjna bez tytułu prawnego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie można mówić o utracie władania mieniem przez stronę, jak również o objęciu we władanie nieruchomością przez państwową osobę prawną bez tytułu prawnego, a to ze względu na zawartą i wykonywaną przez znacjonalizowane przedsiębiorstwo umowę najmu;

b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie I oddalenie skargi, podczas gdy stosowanie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd powinien uchylić decyzję w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez: 1) przyjęcie, że przedłożone przez stronę dokumenty, których prawdziwość nie została przez organ zaprzeczona, czyli pismo Zjednoczonych Zakładów [...] z dnia [...] kwietnia 1949 r. z zapytaniem o możliwość zawarcia nowej umowy dzierżawnej na okres 10 lat, pismo pełnomocnika Fabryki [...] informujące o możliwości prolongowania umowy na okres 9 lat, dowody uiszczania czynszu najmu przez [...]S-ka Fabryka [...] oraz Przedsiębiorstwa Państwowe: [...] nie stanowią wystarczających dowodów na okoliczność, że nie nastąpiła utrata władania przez osobę uprawnioną do dnia 31 grudnia 1954 r. oraz, że objęcie nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną nastąpiło na podstawie tytułu prawnego, 2) przyjęcie bez dostatecznej podstawy w zebranym materiale dowodowym, że Zjednoczone Zakłady Przemysłu [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione bądź "[...]" Przedsiębiorstwo Przemysłowo- Handlowe były innym podmiotem niż znacjonalizowana [...]Ska w K., 3) niewyjaśnienie dlaczego w decyzji nacjonalizacyjnej organ przyjął, że faktycznie władającym nieruchomością było Przedsiębiorstwo [...], podczas gdy z przedstawionej przez stronę korespondencji wprost wynika, że przedmiotowa nieruchomość na podstawie umowy najmu znajdowała się w posiadaniu Zjednoczonych Zakładów [...] Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego oraz znacjonalizowanego przedsiębiorstwa [...] Ska w K., 4) niewyjaśnienie czy wobec tego, że Fabryka [...] Ska objęta była działaniem dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, w okresie przynajmniej do dnia 18 listopada 1955 r. (data protokołu dodatkowego do protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia 13 marca 1950 r.) w ogóle można było mówić o państwowej jednostce organizacyjnej korzystającej z przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w uchwale całej Izby Cywilnej z dnia 26 października 1956 r., sygn. akt I CO 9/56 objęcie przez Skarb Państwa nieruchomości w trybie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. nie stanowi objęcia nieruchomości w samoistne posiadanie a jedynie w zarząd, który po upływie okresu wskazanego w art. 34 dekretu może doprowadzić do nabycia przez Skarb Państwa własności tej nieruchomości. Do nabycia przez Państwo własności nieruchomości z mocy art. 24 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. konieczne jest zatem, aby nieruchomość stanowiła majątek opuszczony w rozumieniu art. 1 dekretu oraz aby upłynął 10-letni termin przewidziany w ustawie;

c/ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak dokonania jednoznacznego zinterpretowania w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa, zarzutów i wątpliwości zamieszczonych w skardze, a dotyczących naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, jak również braku skonfrontowania ich z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy, w szczególności Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu skarżącego, czy wobec tego, że Fabryka [...] Ska objęta była działaniem dekretu z dnia 8 marca 1946 r. w okresie przynajmniej do dnia [...] listopada 1955 r. (data protokołu dodatkowego do protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia [...] marca 1950 r.) w ogóle można było mówić o państwowej jednostce organizacyjnej korzystającej z przedmiotowej nieruchomości, a zatem czy prawidłowe było zastosowanie w przedmiotowej sprawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a/ art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wobec przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione wszystkie przesłanki przejścia tej nieruchomości zawarte w tym przepisie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie można mówić o utracie władania mieniem przez skarżącego, jak również o objęciu we władanie nieruchomości przez państwową osobę prawną bez tytułu prawnego, a to ze względu na zawartą i wykonywaną przez znacjonalizowane przedsiębiorstwo umowę najmu;

b/ art. 370 § 1 i art. 393 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skoro już w okresie obowiązywania umowy władający zaprzestał płacenia czynszu na rzecz właściciela, to tym bardziej nie płacił go w roku 1954, co oznacza, że państwowa jednostka organizacyjna władała mieniem bez tytułu prawnego, podczas gdy z samego faktu, iż strona umowy najmu nie uiszcza czynszu najmu, nie wynika, że umowa najmu nie wiąże, oznacza to jedynie niewykonywanie przez stronę umowy i rodzi określone skutki prawne. Ani organ, ani sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wykazał, że umowa najmu została rozwiązana, wypowiedziana bądź też wygasła na skutek zdarzenia przewidzianego w umowie bądź wyraźnie w przepisie prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że sporna nieruchomość była wykorzystywana na podstawie tytułu prawnego, to jest umowy najmu, która została zawarta na okres od dnia [...] sierpnia 1945 r. do [...] lipca 1950 r. pomiędzy Fabryką [...] Ska w K., pozostającą pod zarządem państwowym. Korzystanie z nieruchomości na podstawie tego samego tytułu prawnego było kontynuowane po znacjonalizowaniu przedsiębiorstwa przez Przedsiębiorstwo [...] oraz Zjednoczone Zakłady [...]Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione. Zjednoczone Zakłady Przemysłu [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione i Przedsiębiorstwo Państwowe Państwowa [...] stanowiły to samo przedsiębiorstwo, to jest znacjonalizowaną [...] Ska. Z tych względów należy uznać, że po stronie najemcy nastąpiły zmiany polegające na zmianie nazwy oraz właściciela, a zatem stroną umowy był przez cały czas ten sam podmiot, który uległ przekształceniom własnościowym. Samo przedsiębiorstwo jako osoba prawna nie uległo likwidacji. W ocenie skarżącego przedmiotowa umowa funkcjonowała na ogólnych zasadach określonych w prawie cywilnym- czyli w obowiązującym wówczas w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań. W świetle powołanych przepisów umowa wiązała następnie Przedsiębiorstwo Państwowe [...] a później Zjednoczone Zakłady [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione.

W ocenie skarżącego kasacyjnie objęcie przez przedsiębiorstwo państwowe nieruchomości nastąpiło na podstawie tytułu prawnego- umowy najmu z dnia [...] sierpnia 1945 r. Niniejsza umowa była w pełni wykonywana również przez znacjonalizowane przedsiębiorstwo. W świetle powyższego brak było podstaw do zastosowania art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Skoro przedmiotowa nieruchomość nie została znacjonalizowana, oznacza to, że umowa najmu nadal obowiązywała, zaś korzystanie przez znacjonalizowane przedsiębiorstwo odbywało się na podstawie tytułu prawnego. Odwołując się do unormowań obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 27 października 1933 r., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 393, gdy po upływie czasu, określonego w umowie albo wypowiedzeniu, najemca używał nadal rzeczy, za wyraźną lub milczącą zgodą wynajmującego, uważa się, że najem został przedłużony na czas nieoznaczony. Dlatego też, należy uznać, że w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., jak również po tej dacie, do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe odbywało się na podstawie tytułu prawnego.

Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał, że Fabryka [...] Ska objęta była działaniem dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W takiej sytuacji powstaje pytanie czy w okresie przynajmniej do dnia [...] listopada 1955 r. (data protokołu dodatkowego do protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] marca 1950 r.) można w ogóle było mówić korzystaniu z przedmiotowej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniósł Minister Gospodarki, domagając się jej oddalenia. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że za bezzasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 370 § 1 i 393 Kodeksu zobowiązań. Istota przedłużenia umowy najmu w świetle powyższego polega na tym, że stosunek najmu trwa nadal i ma taką samą treść. Jednocześnie do przedłużenia umowy nie wystarczy samo używanie rzeczy przez najemcę, lecz niezbędne jest aby używanie to odbywało się za wyraźną lub milczącą zgodą wynajmującego. Z brzmienia pkt II umowy najmu z dnia [...] sierpnia 1945 r. jednoznacznie wynika, że wolą stron została wyłączona możliwość zastosowania art. 393 kodeksu zobowiązań. Przedmiotowa umowa najmu mogła istnieć w obrocie prawnym najpóźniej do czasu jej rozwiązania na skutek wypowiedzenia złożonego przez najemcę, o czym świadczy fakt nieuiszczania czynszu od marca 1950 r. oraz treść pisma Naczelnego Dyrektora Zjednoczonych Zakładów [...] z dnia [...] maja 1950 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowego w takim ujęciu nie zachodzi, jednak zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są uzasadnione.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz.370) przewidywała przede wszystkim nacjonalizację przedsiębiorstw, w stosunku do których został ustanowiony przymusowy zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U.RP Nr 21,poz.67 ze zm. zm.). Ustawa ta miała zastosowanie również do zakładów elektrycznych, przedsiębiorstw oraz mienia wymienionych w jej art.17. Stosownie do pkt.2 tego ostatniego przepisu przejęciu na własność Państwa podlegały przedsiębiorstwa i inne mienie, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art.1 lub pkt.1 wskazanego artykułu.

Według przeważających w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądów powyższe unormowanie, podobnie jak i inne przepisy o charakterze nacjonalizacyjnym i wywłaszczeniowym, będące wyrazem nadzwyczajnego odstępstwa od ochrony określonych praw majątkowych zawsze powinny być stosowane i interpretowane w sposób ścisły. Niemożliwa jest zatem ich rozszerzająca wykładnia. W konsekwencji nie powinny być także tolerowane i sankcjonowane wszelkie działania zmierzające do rozszerzania zakresu przedmiotowej regulacji, ponad dopuszczalne granice wyznaczone przez samego ustawodawcę.

Z art.17 pkt.2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. wynika, że możliwość odjęcia prawa własności (posiadania) w tym trybie została ograniczona tylko do tych przedsiębiorstw i innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. Jak zauważył Sąd Najwyższy między innymi w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 1960 r. sygn. II CR 583/60 (OSNC 1962/1/12) użycie w omawianym przepisie sformułowania "utrata władania", a nie "utrata posiadania" wskazuje, że nie można określać chwili utraty takiego władania, opierając się na właściwych dla przyjętej w prawie rzeczowym konstrukcji dotyczącej utraty lub nabycia posiadania. Chodzi tu o przypadki utraty władania polegające na wyjęciu- w różnym czasie, ale nie później niż w dniu 31 grudnia 1954 r.-rzeczy z dyspozycji uprawnionego bez lub wbrew jego woli, gdy stan taki był kontynuowany także po tej dacie, co potwierdza dalsza część przepisu "i pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych". Oznacza to, że art.17 pkt.2 ustawy dotyczył tylko obiektów pozostających w dniu wejścia w życie ustawy w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które przez tej jednostki zostały objęte w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., a takie objęcie nastąpiło bez lub wbrew woli właściciela (posiadacza), a więc nie było zarówno wówczas, jak i później- aż do wejścia w życie ustawy- ani władaniem wynikającym z aktu (zarządzenia lub orzeczenia) właściwej władzy ani też władaniem opartym na tytule wynikającym z umowy. Tym samym omawiana regulacja mogła mieć zastosowanie jedynie do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego (we wskazanym znaczeniu) tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy.

Za takim ścisłym rozumieniem art.17 pkt.2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przemawia nie tylko szczególny, wywłaszczeniowy charakter ustawy, a także cel powyższego przepisu zmierzający nie do upaństwowienia każdego mienia znajdującego się w posiadaniu państwowych jednostek organizacyjnych, lecz do zlikwidowania tych powstałych w okresie w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r.- w wyniku objęcia przez jednostki państwowe mienia bez żadnej podstawy prawnej- stanów faktycznych, które przetrwały do dnia wejście w życie ustawy. Nie bez znaczenia jest również to, że omawiany przepis ani inne normy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., nie zawierają postanowień unieważniających umowy czy też zarządzenia (orzeczenia) właściwych organów państwowych, na których oparte było objęcie mienia lub władanie nim przez jednostki państwowe. Dlatego nawet w razie wygaśnięcia uprawnień do władania mieniem przysługującym jednostkom państwowym z mocy powyższych umów czy zarządzeń (orzeczeń) organów władzy, nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, by takie mienie przeszło na własność Państwa w analizowanym trybie. Omawiany przepis nie miał bowiem zastosowania, gdy określona jednostka nabyła mienie w posiadanie na podstawie umowy najmu czy dzierżawy, a następnie przekazała dany obiekt innej państwowej jednostce organizacyjnej w taki sposób, że należy przyjąć, że nastąpił przelew prawa najmu lub dzierżawy, a także wówczas gdy państwowa jednostka organizacyjna uzyskała władztwo nad cudzą rzeczą na podstawie umowy dzierżawy lub najmu, a potem- mimo wygaśnięcia takich umów- rzeczy nie zwróciła uprawnionemu (orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1960 r. sygn. II CR 583/60 OSNC 1962/1/12, z dnia 9 lutego 1961 sygn. I CR 578/59 OSNC 1963/1/9)

Przedstawione stanowisko powszechnie aprobowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r. sygn. I OSK 40/07) oraz w piśmiennictwie (J. Antosiewicz "Reprywatyzacja", Wydawnictwo Prawnicze 1993 r., str. 25, M.Gintowt, S.Rudnicki "Problematyka prawna nieruchomości" Wydawnictwo Prawnicze 1976 r., str.566- 569 oraz H.Dąbrowski "O uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, NP. nr 9 z 1958 r. str.19 i nst.). Zapatrywania takie podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W konsekwencji nie może ulegać wątpliwości, że zarówno organy administracji publicznej rozpatrujące sprawy dotyczące obiektów przejętych na omawianej podstawie oraz sądy kontrolujące wydane w tym zakresie decyzje zobowiązane są wykazać, że wszystkie okoliczności istotne dla konkretnej sprawy zostały należycie wyjaśnione i rozważone, a ponadto powinny ocenić czy w określonym stanie faktycznym i prawnym dopuszczalne było upaństwowienie danego mienia na mocy art.17 pkt. 2 ustawy oraz czy orzeczenie o przejęciu takiego mienia na własność Państwa nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w § 1 art.156 k.p.a.

W związku z powyższym podzielić należy zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczące wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez WSA w Warszawie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, a także i te wytyki, które dotyczą wadliwego rozpoznania sprawy z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał rzetelnej oceny legalności kontrolowanej przezeń decyzji w kontekście przepisów prawa materialnego i procesowego, które w sprawie miały zastosowanie i które zdaniem strony skarżącej zostały naruszone przez organ.

Wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę przez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji publicznej, przy czym rozstrzyga taką sprawę na podstawie akt sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd ma prawo oraz obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej pod katem wszystkich przepisów, które w danej sprawie powinny mieć zastosowanie. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza jednak by Sąd zwolniony był z obowiązku dokonania także oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowisk pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega również na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest trafne czy nie. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art.45 ust.1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że sprawę można wnieść do sądu, ale i to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić zarzuty podnoszone w złożonej doń skardze oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje między innymi odniesienie się do wątpliwości prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art.141 § 4 P.p.s.a). Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów i wskazówek podniesionych w skardze. Podobnie wadliwe jest również uzasadnienie wyroku, które nie daje podstaw do przyjęcia, że będąca powinnością sądu kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiada przepisom prawa. Pisemne motywy wyroku muszą stanowić odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd, a tym samym umożliwiać odtworzenie rozumowania i procesu decyzyjnego sądu orzekającego. Niedostatek motywacji w tym zakresie nie pozwala na stwierdzenie, czy orzeczenie jest zasadne, gdyż nie daje dostatecznych gwarancji, że sąd przeanalizował wszystkie aspekty prawne stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego aktu administracyjnego, w tym rozważył zarzuty i argumenty wskazywane przez skarżącego w złożonej przez niego skardze.

Przedkładając powyższe rozważania na okoliczność przedmiotowej sprawy, wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia omawianych standardów procesowych. Trudno więc w tej sytuacji orzeczenie to uznać za zgodne z prawem.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skarżącej spółki sprowadzały się do tego, że jej zdaniem kwestionowane orzeczenie Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...] września 1960 r. dotknięte było licznymi wadami powodującym jego nieważność, podczas gdy organ nadzoru nieprawidłowo przyjął, że takie uchybienia w ogóle nie występują. Skarżąca zaskarżyła decyzję Ministra Gospodarki, zarzucając, że organ nadzoru z naruszeniem prawa nie stwierdził nieważności kwestionowanego orzeczenia. Jej zdaniem organ ten złamał przepisy prawa materialnego, błędnie przede wszystkim zakładając, że do utraty władania w rozumieniu art. 17 pkt.2 b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. może dojść nawet w przypadku objęcia mienia na podstawie umowy najmu. Niewłaściwie też normę tę zastosował, gdyż bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a głównie bez rzetelnej analizy zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego przez stronę wątpliwości prawnych oraz bez oceny przedłożonych przez nią dokumentów stwierdził, że wszystkie przesłanki do przejęcie spornej nieruchomości w omawianym trybie zostały spełnione, a zatem nie ma jakichkolwiek podstaw by uznać, że orzeczenie z dnia [...] września 1960 r. dotknięte jest jakąkolwiek z kwalifikowanych wad przewidzianych w art.156 § 1 kpa.

WSA w Warszawie oddalając powyższą skargę, skwitował zarzuty spółki dość ogólnikowymi stwierdzeniami, że organ nadzoru wyczerpująco i zachowaniem reguł postępowania przewidzianych w art.7, art. 77 i art.80 kpa zbadał wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz że z tak prawidłowo ustalonego i rozważonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż Fabryka [...] Spółka Akcyjna w K. w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. utraciła władanie sporną nieruchomością oraz mienie to znajdowało się w posiadaniu Przedsiębiorstwa Przemysłowo-Handlowego "[...]", będącego w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. państwową jednostką organizacyjną. Oznacza to, że Sąd I instancji właściwie ponownie przywołał, jak w części historycznej, okoliczności faktyczne i stanowisko organu administracji publicznej, nie przeprowadzając własnej oceny ich zgodności z prawem. Nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów i argumentów strony, która konsekwentnie- w skardze i poprzednio w postępowaniu administracyjnym- wskazywała na określone wątpliwości w tym zakresie. WSA w Warszawie nie wyjaśnił między innymi, dlaczego w ogóle uznał, że w dniu wejścia w życie ustawy przedmiotowe mienie miało znajdować się we władaniu Przedsiębiorstwa Przemysłowo-Handlowego "[...]". Brak takiego odniesienia mógł mieć istotne znaczenie dla oceny przypisywanej organom przez Sąd rzetelności działania, zwłaszcza, że sam organ w odpowiedzi na skargę przyznał się do omyłki w tym zakresie, a strona stale kwestionowała takie ustalenia zawarte w orzeczeniu Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...] września 1960 r. oraz decyzjach nadzorczych Ministra Gospodarki. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano w ogóle źródeł pewności Sądu co do uznanego stanu faktycznego sprawy. Zignorowano ponadto zastrzeżenia spółki co do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez organ nadzoru art.17 pkt.2 b ustawy, a także zarzuty dotyczące pominięcia przedstawionych przez stronę dowodów i braku jakichkolwiek wskazań, dlaczego dowodom tym odmówiono wiarygodności oraz na jakiej podstawie prawnej uznano, że sam fakt zaprzestania płacenia czynszu przez wynajmującego ma dowodzić rozwiązania umowy najmu i że nacjonalizacja przedsiębiorstwa nie powoduje przejścia na rzecz Państwa praw wynikających z najmu nieruchomości. Brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i wniosków strony skarżącej, a nawet pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego niektórych okoliczności i istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii prawnych, oznacza, że wyrok Sądu I instancji wymyka się spod kontroli instancyjnej. Treść pisemnych motywów tego orzeczenia nie pozwala na skontrolowanie, jakimi przesłankami kierował się Sąd orzekający przy wydawaniu rozstrzygnięcia, w tym czy prawidłowo zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez skarżony organ administracji publicznej oraz czy nie popełnił błędów w swym rozumowaniu. Takie mankamenty uniemożliwiają Sądowi kasacyjnemu ocenę prawidłowości operacji logicznej, którą przeprowadził sąd wojewódzki, stosując normy prawne w rozstrzyganej sprawie.

Z powyższych względów nie można skutecznie odeprzeć podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów obejmujących naruszenie przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art.141 § 4 P.p.s.a. Zasadne należy również uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego zastosowanie do niedostatecznie jasno ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.

Rozpatrując sprawę ponownie, WSA w Warszawie powinien uwzględnić zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania stawiane Sądowi I instancji kontrolującemu legalność działań organów administracji publicznej. Szczególnie Sąd ten powinien pamiętać o prawidłowej ocenie całego materiału dowodowego w sprawie i skrupulatnym uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia.