Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2057/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 77, § 78, § 79
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 106 § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy asystent sędziego D. K., po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1148/17 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdów publicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1148/17 oddalił skargę K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta L. zezwolił M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa (dalej: M.) na przebudowę zjazdów publicznych na czas nieokreślony z ul. S. (dz. nr [...], [...] obręb [...]) dla potrzeb nieruchomości przy ul. S. (dz. nr [...] obręb [...]), z których jeden zjazd usytuowany po wschodniej stronie nieruchomości służy jako wjazd a drugi usytuowany po zachodniej stronie nieruchomości służy jako wyjazd.

Odwołanie od tej decyzji złożyła K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: K. Sp. z o.o.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] października 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), uchyliło decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy zjazd z ul. S. istnieje i zlokalizowany jest w świetle dwóch działek, tj. działki nr [...] (część faktycznie użytkowana) oraz działki nr [...] - po podziale [...] (część nieużytkowana, zwieńczona bramą wjazdową). W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał właściwej oceny treści wniosku uznając, że dotyczy on przebudowy istniejącego zjazdu poprzez jego poszerzenie w celu wykorzystania także jako wyjazd z działki nr [...]. Skutkiem planowanej przebudowy ma być więc powstanie zjazdu o większych parametrach obsługującego także działkę wnioskodawcy. Nie może tu więc być mowy o lokalizacji kolejnego zjazdu zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejącego. Dalej organ II instancji stwierdził, że przebudowa ta ma na celu obsługę komunikacyjną innej nieruchomości, tym samym zjazd na działkę nr [...] musi spełniać kryteria określone w § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124). W tym celu za niewystarczające – zdaniem organu odwoławczego - należy uznać wskazanie wyłącznie szerokości całego zjazdu, bez uwzględnienia szerokości tej jego części, która przewidziana jest jako wyjazd z działki nr [...]. Parametr ten nie został uwzględniony ani w sentencji ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani nawet na załączniku do decyzji w postaci mapy. Brak jest też danych na temat planowanej szerokości jezdni, w szczególności w zestawieniu z szerokością jezdni na drodze, tj. ul. S., czy też promienia wyokrąglenia. Warunki te, zdaniem Kolegium, winny być zawarte w zezwoleniu na przebudowę zjazdu. Wyrażając zgodę na przebudowę zjazdu, organ I instancji winien także odnieść się w decyzji do ustaleń obowiązującego planu miejscowego, poprzez wskazanie czy przebudowa nie jest przewidziana do realizacji w miejscu wyłączonym z takiego sposobu zagospodarowania ustalonego w tym planie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność ta nie została przez organ orzekający wyjaśniona.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że kwestia dotycząca bezpieczeństwa w związku z planowaną przebudową zjazdu została w decyzji uzasadniona w sposób wyczerpujący. Organ I instancji powołał bowiem przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym określające zasady bezpiecznego korzystania z dróg uznając, że ich przestrzeganie jest wystarczającym gwarantem bezpieczeństwa. Organ I instancji ocenił dopuszczalność planowanej przebudowy biorąc pod uwagę zarówno charakter działalności prowadzonej przez M., z którą wiąże się wykorzystanie samochodów ciężarowych, co jednoznacznie wynika z treści wniosku z 25 maja 2017 r., jak również fakt, że planowana przebudowa ma na celu przystosowane zjazdu do ruchu jednokierunkowego (tylko jako wyjazd z działki nr [...]). Spółka nie przedstawiła zaś żadnych dowodów i analiz, które by w sposób przekonywujący świadczyły, że lokalizacja zjazdu stwarzałaby wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub ograniczała jego płynność. W szczególności takich danych nie zawiera także Opinia techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego.

Reasumując, w ocenie Kolegium, do wydania prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie niezbędne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w omawianym wyżej zakresie, w szczególności prawidłowe określenie parametrów technicznych przebudowywanego zjazdu oraz zajęcie stanowiska w przedmiocie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła K. Sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik strony skarżącej podnosił, że wniosek nie dotyczył przebudowy zjazdu tylko w istocie wykonania nowego zjazdu i to winno być przedmiotem oceny przez organy administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji zgodził się z twierdzeniami organów, że zjazd na granicy nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] i numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]) od strony działki M., istnieje i co za tym idzie dopuszczalne jest formułowanie wniosków o jego przebudowę. Dowodem na powyższe jest nie tylko – widoczna na załączonych fotografiach brama wjazdowa do posesji Spółki M. i utwardzony kostką brukową grunt przed niniejszą bramą. Sąd I instancji zauważył przy tym, że sama skarżąca nie kwestionuje istnienia zjazdu w tym miejscu. Podnosi jedynie, iż funkcjonował on jako zjazd z większej nieruchomości (połączonych działek [...] i [...]), która następnie została podzielona na wskazane powyżej dwie działki. To właśnie w wyniku podziału dawny jednorodny zjazd został podzielony i obecnie obejmuje dwie samodzielne nieruchomości. W wyniku podziału doszło do jednoczesnego rozdzielenia spornego zjazdu na dwie nieruchomości w proporcji 2 do 1 na korzyść działki pozostającej obecnie we władaniu skarżącej Spółki. Nie oznacza to jednak, iż istniejący zjazd - obejmujący po podziale także fragment działki Spółki M. utracił swoją wartość użytkową i w części (obejmującej fragment nieruchomości pozostającej we władaniu Spółki M.) stracił walory zjazdu. Zdaniem Sądu I instancji, fakt niewykorzystywania go przez pewien czas jako zjazdu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieistnienia. Niewątpliwym też faktem jest istnienie w tym miejscu bramy wjazdowej, usytuowanej dokładnie w miejscu planowanego do poszerzenia zjazdu. Skoro istnieje w tym miejscu brama wjazdowa, a przed nią znajduje się legalnie wykonane utwardzenie terenu (faktu tego żadna ze stron nie kwestionuje), a ponadto nie ma sporu co do tego, że w tym miejscu istniał uprzednio zjazd, to nie sposób kwestionować faktu istnienia spornego zjazdu. Powyższe ustalenia organów potwierdzają także złożone na rozprawie dokumenty, w szczególności mapa obrazująca stan faktyczny na spornych terenach, pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego datowana na 6 kwietnia 2016 r.

Następnie Sąd I instancji wskazał że zarządca drogi wydający zgodę na lokalizację zjazdu (zmianę jego charakteru, parametrów – jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu) dokonuje własnych i samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie podejmowanych rozstrzygnięć, gdyż jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa na zarządzanej przez siebie drodze. Rozważając możliwość przebudowy istniejącego zjazdu organ szczegółowo odwołał się do przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym określających zasady bezpiecznego korzystania z dróg i uznał, że ich przestrzeganie jest wystarczającym gwarantem bezpieczeństwa. Z powyższego wynika, że organ podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie badał także aspekt bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie można zatem skutecznie stawiać zarzutu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z modernizacją zjazdu, opierając się jedynie na ogólnikowych twierdzeniach o możliwym istnieniu takowego zagrożenia. W skardze strona nie powołała żadnych merytorycznych argumentów, ograniczając się do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia "dogłębnej i fachowej analizy" omawianego zagadnienia, czy wskazując, iż przebudowa będzie miała wpływ "nie tylko na dotychczasowy sposób i komfort korzystania przez K. Sp. z o.o. z posiadanego wjazdu, ale także i na innych uczestników ruchu". Odwołująca się Spółka nie przedstawiła zaś żadnych dowodów i analiz, które by w sposób przekonywujący świadczyły, że lokalizacja zjazdu stwarzałaby wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub ograniczała jego płynność. W szczególności takich danych nie zawiera także powołana wyżej Opinia techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego.

Zdaniem Sądu I instancji, Prezydent Miasta L. w sposób wyczerpujący ocenił dopuszczalność planowanej przebudowy biorąc pod uwagę zarówno charakter działalności prowadzonej przez M., z którą wiąże się wykorzystanie samochodów ciężarowych, jak również fakt, że planowana przebudowa ma na celu przystosowanie zjazdu do ruchu jednokierunkowego (tylko jako wyjazd z działki nr [...]), co niewątpliwie ma istotny wpływ na dokonaną ocenę. Niewątpliwie zarządca drogi posiada wystarczającą wiedzę w tym względzie i korzysta w tym przypadku z własnych opracowań oraz danych. Za trafną Sąd I instancji uznał też ocenę Kolegium, że Prezydent Miasta w swojej decyzji nie ujął parametrów technicznych zjazdu. Trafna była również konstatacja o konieczności, przy ponownym wydawaniu decyzji o przebudowie zjazdu, odniesienia się do ustaleń obowiązującego planu miejscowego, poprzez wskazanie czy przebudowa nie jest przewidziana do realizacji w miejscu wyłączonym z takiego sposobu zagospodarowania ustalonego w planie miejscowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz w konsekwencji art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niedokładnego zbadania sprawy oraz niepełnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi. Sąd I instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż nie stwierdził naruszenia prawa przez SKO w L., wskutek wydania decyzji nie odzwierciedlającej rzeczywistego stanu faktycznego, poprzez:

a) uznanie, że organ I instancji dokonał właściwej oceny treści wniosku M. uznając, iż dotyczy on przebudowy istniejącego zjazdu poprzez jego poszerzenie w celu wykorzystania także jako wyjazd z działki nr [...]

b) uznanie, że skutkiem planowanej przebudowy ma być powstanie zjazdu o większych parametrach obsługującego także działkę wnioskodawcy,

c) uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z lokalizacją kolejnego zjazdu zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejącego,

d) uznanie, że istnieje zjazd publiczny na działkę [...], którego poszerzenia domaga się wnioskodawca w sytuacji gdy takowy zjazd nie istnieje,

e) pominięcie dowodu z dokumentu przedłożonego przez K. Sp. z o.o. w postaci kserokopii mapy obrazującej wjazd zlokalizowany od strony S. należący do skarżącego a obsługujący m.in. wjazdy samochodów osobowych co uzasadnia brak technicznej możliwości utworzenia wspólnego zjazdu na przylegającej do siebie posesje rozdzielające ruch na trzy kierunki - dwa istniejące kierunki na działkę [...] i jeden dla działki nr [...],

f) pominięcie opinii technicznej mgr inż. B. C. dotyczącego zastrzeżeń podnoszonych co do istnienia drugiego zjazdu - na działkę [...] jak również faktu, że udzielenie zgody na budowę zjazdów co 30 m w ciągu komunikacyjnym ulicy spowoduje stworzenie dodatkowego zagrożenia w bezpieczeństwie w ruchu drogowym.

Podczas gdy, z akt zgromadzonych w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego wynika, że zjazd z pasa drogowego ul. S. znajduje się w świetle zarówno dz. nr [...] obręb [...], jak i dz. nr [...] obręb [...], oraz, że zjazd zachodni z ulicy S. w L. na działkę [...] (poprzednio [...]) nie istnieje, w wyniku czego Sąd I instancji podtrzymał w mocy wadliwą decyzję, dopuszczając się tym samym pogwałcenia zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz ich dowolności, jak i przy tym jednocześnie, Sąd I instancji oddalając skargę pozwolił organom na procedowanie w przedmiocie wydania przedmiotowej decyzji, w ramach stanu faktycznego, którego ustalenia zostały podtrzymane także na mocy niniejszego, zaskarżanego wyroku. W związku z tym WSA w Łodzi dopuścił się także naruszenia, w sposób pośredni, ww. przepisów K.p.a., w świetle których organy mają obowiązek wydać decyzję zgodną ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak i rzeczywistym stanem faktycznym ustalonym na podstawie całości materiału dowodowego.

Ponadto, na powyższe wskazuje fakt, że gdyby WSA w Łodzi przeanalizował aneks z listopada 2017 r. do opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego, na okoliczność nieistnienia spornego zjazdu, niewątpliwie spostrzegłby, iż w rzeczywistości zaznaczona na mapie, brama jest pozostałością części szerokiej bramy istniejącej w tym miejscu w czasie, kiedy obie działki tj. [...] i [...] stanowiły jedną działkę należącą do jednego użytkownika, zaś na dzień dzisiejszy, w wyniku zaistniałych zmian, brama wjazdowa, jak i zjazd do niniejszej, spornej nieruchomości nie istnieją.

2. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. przedstawionego przez skarżącą aneksu z listopada 2017 r. do opinii technicznej mgr inż. B. C. na okoliczność nieistnienia zjazdu na działkę [...] oraz nieprzeanalizowaniu w związku z ww. opinią zaktualizowanej mapy przedłożonej przez K. Sp. z o.o. na okoliczność nieistnienia zjazdu na działkę [...], podczas gdy przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z ww. dokumentów było dla rozwiania wszelkich zaistniałych w niniejszej sprawie wątpliwości kluczowe, albowiem służyło ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego w oparciu o który następnie organ miał procedować.

3. w konsekwencji WSA w Łodzi dopuściło się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym Sąd I instancji nie odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności poprzez pominięcie przy wydawaniu przedmiotowego wyroku:

a) dowodu z dokumentu tj. opinii technicznej mgr inż. B. C. dotyczącego zastrzeżeń podnoszonych co do istnienia drugiego zjazdu - na działkę [...] jak również faktu, iż udzielenie zgody na budowę zjazdów co 30 m w ciągu komunikacyjnym ulicy spowoduje stworzenie dodatkowego zagrożenia w bezpieczeństwie w ruchu drogowym.

b) dowodu z dokumentu, tj. przedłożonego przez K. Sp. z o.o. w postaci kserokopii mapy obrazującej wjazd zlokalizowany od strony S. należący do skarżącego a obsługujący m.in. wjazdy samochodów osobowych co uzasadnia brak technicznej możliwości utworzenia wspólnego zjazdu na przylegającej do siebie posesje rozdzielające ruch na trzy kierunki - dwa istniejące kierunki na działkę [...] i jeden dla działki nr [...],

II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdów publicznych na czas określony, z ul. S./ dz. nr [...], [...], obręb [...] dla potrzeb nieruchomości przy ul. S., podczas gdy nie można domagać się przebudowy zjazdu na działkę nr [...] - zlokalizowanego na granicy dwóch nieruchomości - działki nr ew. [...] i nr ew. [...] (obręb [...]) - usytuowanego po zachodniej stronie nieruchomości, którego poszerzenia domaga się wnioskodawca, albowiem zjazd w rzeczywistości, jak również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie istnieje,

2. § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (dalej: rozporządzenie MTiGM), poprzez nieuwzględnienie faktu, iż rzekoma "przebudowa" zjazdu publicznego do nieruchomości przy ul. S. /dz. nr [...] obręb [...]/ zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego,

3. § 78 ust. 2 Rozporządzenia MTiGM poprzez nieokreślenie parametrów technicznych dla przebudowy zjazdu do działki nr [...],

4. § 77 Rozporządzenia MTiGM poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia czy przebudowa zjazdu do działki nr [...] jest dostosowana do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymagań ruchu pieszych, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony,

5. § 79 Rozporządzenia MTiGM w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r., tj. 23 grudnia 2015 r., tj. zgodnie z którym zjazd indywidualny powinien mieć:

1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze,

2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego,

3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3m, lub skosem 1:1, jeżeli jest to zjazd z ulicy,

4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania,

5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%.

- poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Sp. z o.o. Sp. k wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z art. 183 P.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

W niniejszej sprawie wyrok sądu I instancji odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu poddano zarzuty o charakterze procesowym

Najdalej idącym jest zarzut przekroczenia postanowień art. 141§ 4 P.p.s.a., który okazał się nieuprawniony. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie wad o takim charakterze nie stwierdzono. Poprzez zarzut naruszenia wskazanej normy nie jest możliwe kwestionowanie zaniechania przeprowadzenia i oceny niektórych dowodów, czy to w ramach czynności dowodowych postępowania administracyjnego, czy też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tego też względu nie mógł w tym trybie podlegać kontroli merytorycznej zarzut sformułowany jako pominięcie dowodu z opinii technicznej B. C. oraz z kserokopii mapy obrazującej wjazd.

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisu art. 106§3 P.p.s.a. wskutek nieprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez sąd.

Ustawodawca w tym przepisie umożliwił w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego, do czego w istocie zmierzało żądanie oparte na art. 106 § 3 P.p.s.a.

Nie mógł skutecznie podważyć wyroku sądu I instancji zarzut naruszenia przepisu art. 145§1pkt.1lit.c P.p.s.a. w związku z art. 78§1, 77, 80, 7 K.p.a, a także art. 151 P.p.s.a. Wskazaną wadliwość oparto w głównej mierze na argumentach kwestionujących prawidłowość ustaleń w aspekcie nieprzeprowadzenia dowodu z aneksu opinii technicznej B. C. Podkreślenia wymaga, że wniosek dowodowy w tym zakresie złożono na etapie postępowania przed sądem. Tymczasem w postępowaniu sądowadministracyjnym nie można dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy. Z tej przyczyny zarzut zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego na tym etapie nie mógł doprowadzić do skutecznego zakwestionowania zaakceptowanych przez Sąd I instancji czynności organu.

W aktualnym stanie sprawy nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 29 ust.1 i 3 ustawy o drogach publicznych jego bezzasadność spowodowana została nieuprawnionym przyjęciem dopuszczalności kwestionowania w ten sposób prawidłowości ustaleń faktycznych. Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi być oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi hipotecznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. Ocena zasadności naruszenia prawa materialnego może być dokonywana na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Kwestionowanie poczynionych ustaleń może nastąpić wyłącznie poprzez zarzuty o charakterze procesowym.

Nie mogły podważyć kontrolowanego wyroku zarzuty naruszenia przepisów § 78 i 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. I tak kwestie wymogów technicznych zjazdu będą mogły być przedmiotem szczegółowej oceny przez strony dopiero po ponownym rozpoznaniu sprawy, kiedy organ I instancji w myśl wytycznych instancji odwoławczej(zaakceptowanych przez Sąd) ustali w decyzji jego konieczne parametry. W aktualnym stanie sprawy przedwczesnym było więc wskazywanie tych przepisów rozporządzenia jako wzorca kontroli kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustalenie koniecznych parametrów zjazdu wymusza poczynienie przez organ uzupełniających rozważań w zakresie wymagań bezpieczeństwa ruchu, o którym mowa w § 77 tego rozporządzenia.

Nie sposób bowiem wyjaśnień w tym względzie uznać za dostateczne skoro z dotychczasowej decyzji nie wynikało wprost do jakich parametrów badanie bezpieczeństwa odniesiono.

Nie może zaś budzić wątpliwości, że bezpieczeństwo ruchu determinowane jest także tymi parametrami, które w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zostały określone właśnie po to, by takie bezpieczeństwo zapewnić. Z tego też względu przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia § 77 cyt. rozporządzenia jawić się musi jako przedwczesne.

Powyższa konstatacja nie miała wpływu na końcowe rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. W żadnym razie bowiem nie oddziaływała na ocenę zasadności pozostałych zarzutów ze skargi kasacyjnej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy mieć jednak na względzie wyrażony powyżej osąd odnośnie konieczności uzupełnienia oceny bezpieczeństwa ruchu, o którym mowa w § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne .

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niezasadna na zasadzie art. 184 P.p.s.a. podlegała oddaleniu i dlatego orzeczono jak w sentencji.