Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1283/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Bezzasadny pod względem prawnym jest wymóg skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, że określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik miejsc parkingowych jest jedynie zaleceniem, a nie postanowieniem wiążącym organ wydający pozwolenie na budowę.

2. Po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnik miejsc parkingowych jest jednym z postanowień decyzji, która stała się ostateczną i podlega ochronie, zgodnie z art. 16 par. 1 Kpa.

3. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi uwzględniać warunki obsługi w infrastrukturze technicznej i komunikacji. Dlatego opinia Zarządu Dróg Miejskich co do wskaźnika miejsc parkingowych ma znaczenie dla ważności wspomnianej decyzji.

TEZY

1. Bezzasadny pod względem prawnym jest wymóg skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, że określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik miejsc parkingowych jest jedynie zaleceniem, a nie postanowieniem wiążącym organ wydający pozwolenie na budowę.

2. Po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnik miejsc parkingowych jest jednym z postanowień decyzji, która stała się ostateczną i podlega ochronie, zgodnie z art. 16 par. 1 Kpa.

3. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi uwzględniać warunki obsługi w infrastrukturze technicznej i komunikacji. Dlatego opinia Zarządu Dróg Miejskich co do wskaźnika miejsc parkingowych ma znaczenie dla ważności wspomnianej decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Barbara Gorczycka-Muszyńska, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej rozpoznawał sprawę ze skargi kasacyjnej Spółki "D."S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 02 lipca 2004r. sygn. akt 7/IV SA 5276/02 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "..." w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 1.oddala skargę kasacyjną ; 2.zasądza od "D." S.A. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "..." kwotę 300 zł. ( trzysta ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2004 r. Sygn. akt 7/IV SA 5276/02, po rozpatrzeniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "..." w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2002 r., którą Burmistrz Gminy W. zatwierdził zamienny projekt budowlany i zezwolił firmie D. S.A. na budowę parkingu naziemnego, w ramach I etapu, w miejsce garażu wielopoziomowego dla realizowanego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Burmistrz Gminy W. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił firmie D. S.A. na budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, w skład którego wchodzą budynki mieszkalne A, B, C, D, E, F, G, H (bud. F, G, H z parkingami podziemnymi), budynek garażu wielopoziomowego, budynek wartowni, 3 stacje transformatorowe, zagospodarowanie terenu (place zabaw, zieleń, dojścia, dojazdy, śmietniki) na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w W.

Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Burmistrz Gminy W. zatwierdził zamienny projekt budowlany polegający na zmianie ośmiu sztuk oszklonych werand na ostatnich kondygnacjach w budynkach B, C, D, E.

Kolejną decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Burmistrz Gminy W. zatwierdził zamienny projekt budowlany polegający na zaprojektowaniu w miejsce wielopoziomowego garażu, parkingu naziemnego, który ma stanowić rozwiązanie tymczasowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowo Budowlana [...], która podnosi, iż zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] i Nr [...] inwestor był zobowiązany do wybudowania miejsc parkingowych ze współczynnikiem 1,3 w stosunku do ilości mieszkań. Zaskarżona decyzja spowoduje zmniejszenie tego współczynnika do 0,89 w stosunku do ilości budowanych mieszkań. Mieszkańcy budowanego osiedla będą na skutek tego, zmuszeni do korzystania z miejsc parkingowych na terenie sąsiedniego osiedla - [...]. Poza tym w projekcie przewidziano 94 miejsca parkingowe w ulicy [...], co spowoduje zniszczenie zabytkowej [...] objętej ochroną.

Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania, decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, zatwierdzenie projektu zamiennego nie narusza ustaleń wynikających z decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2000 r. o warunkach za budowy i zagospodarowania terenu. Poza tym inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Proponowana zmiana ilości i lokalizacji miejsc parkingowych została zaopiniowana przez Zarząd Dróg Miejskich (opinia Nr [...] z dnia [...].06.2002 r.). Inwestor zawarł z Gminą porozumienie z dnia [...].05.2002 r. w sprawie wspólnej realizacji ul. [...] wraz z zatokami postojowymi, docelowo jako II etap inwestycji zostanie zrealizowany garaż naziemny.

Na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana [...] wniosła skargę (pismo z dnia [...].12.2002 r. ) do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania art.. 7, 77 § 1, 136 i 107 § 3 kpa. co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt 1a i 1b Prawa budowlanego oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną ich wykładnię.

Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji nie są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą nr XXXV/199/92 z dnia 28.09.1992 r. oraz decyzją Nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezgodność ta powstała na skutek zaniechania budowy garażu wielopoziomowego, zmniejszenia ilości miejsc parkingowych, co powoduje zmniejszenie ustalonego wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu współczynnika 1,3 na 0,89. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest ostateczna, nie została zmieniona i zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Interpretacja, że opinia dotycząca wskaźnika miejsc parkingowych zawarta w w/w decyzji, ma jedynie charakter zalecenia i nie jest wiążącym elementem decyzji, jest błędna.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lipca 2004 r. przyjął, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ jest zobowiązany do zbadania zgodności planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalane w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany dokonał innych ustaleń w zakresie wskaźnika miejsc parkingowych, niż wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to w ocenie Sądu, stanowi rażące naruszenie wyżej powołanego art. 47 ustawy. Pismo Zarządu Dróg Miejskich w sprawie obniżenia wskaźnika miejsc parkingowych, niezależnie od jego treści, nie może mieć wpływu na ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji administracyjnej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt 7/IVSA 5276/02, skargę kasacyjną wniósł inwestor "D." S.A. w W., reprezentowany przez adwokata A. S., zarzucając temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy W. Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. - wydana została w sposób oczywiście sprzeczny z dyspozycją tego przepisu.

Wskazując na powyższą podstawę, pełnomocnik skarżącej wnosi o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "..." w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r.,

- zasądzenie od skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "..." w Warszawie na rzecz "D." S.A. kosztów postępowania kasacyjnego – według norm przepisanych.

W ocenie inwestora, wykładnia art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dokonana w zaskarżonym wyroku, jest błędna. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wiąże organ wydający pozwolenie na budowę jedynie w takim zakresie, jak wynika z art. 42 ust. 1 ustawy. Jeżeli zatem zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu ustalenia wykraczają poza zakres wynikający z ww. przepisu, nie wiążą organu wydającego pozwolenie na budowę. Rzeczą Sądu było rozważenie, czy wprowadzenie do decyzji z dnia [...] października 2000 r. uzgodnionego z ZDM wskaźnika miejsc parkingowych 1,3 wynikało z przepisów prawa – ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też z przepisów szczególnych. W świetle tezy wyroku z dnia 1 marca 2001 r. IV SA 20/00, określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnika miejsc parkingowych wyłącznie na podstawie opinii ZDM, miało jedynie charakter zalecenie, które nie wiązało organu wydającego pozwolenie na budowę.

Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "..." w odpowiedzi na skargę, wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz SMB "..." kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa.

W ocenie Sądu, zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy zgodzić się z poglądem, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wiąże organ wydający pozwolenie na budowę w takim zakresie, jaki wynika z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak teza ta, zaczerpnięta z wyroku NSA z dnia 1 marca 2001 r. IV SA 20/00, w niniejszej sprawie, nie może świadczyć o błędnej wykładni art. 47 ww. ustawy. Wręcz przeciwnie, świadczy o tym, że decyzja z dnia [...] października 2002 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2002 r. zostały wydane z naruszeniem art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z analizy osnowy decyzji Burmistrza Gminy W. Nr [...] z dnia [...] października 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnik 30 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej usług oraz 1,3 miejsca parkingowego na mieszkanie, zostały zawarte w "pkt 4 Warunki obsługi komunikacyjnej" tej decyzji, co odpowiada art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższy przepis przewiduje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna między innymi określać "warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji". Bezzasadny więc całkowicie jest pod względem prawnym, wywód skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, że określany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik miejsc parkingowych, jest jedynie "zaleceniem", a nie postanowieniem wiążącym organ wydający pozwolenie na budowę. Fakt, że wskaźnik ten był ustalany na podstawie opinii ZDM, nie zmienia tego, że po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnik ten stał się jednym z postanowień tej decyzji, która stała się ostateczna i podlega ochronie, zgodnie z art. 16 § 1 kpa. Należy również zwrócić uwagę na to, że obniżenie tego wskaźnika z 1,3 na 0,89 faktycznie powoduje zmniejszenie ilości przewidzianych wcześniej miejsc parkingowych, a to nie jest bez znaczenia dla przyszłych mieszkańców projektowanej inwestycji i dla mieszkańców sąsiednich osiedli. Poza tym, zgodnie z obowiązującym miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego i pkt 4.2. w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor powinien zabezpieczyć miejsca parkingowe na działce własnej, a nie na terenie nie należącym do niego, jak przewidziano to w decyzji z dnia [...] października 2002 r.

Zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, tymczasem chyba o tej zasadzie zapomniał Burmistrz Gminy W., który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2000 r., a następnie decyzję z dnia [...] października 2002 r., sprzeczną z tą pierwszą.

W świetle powyższych okoliczności, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.