Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2092/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 148 ust.1,
journal: Dz.U. 2016 poz 1636
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - tekst jedn.
article: art. 5 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Marcinkowska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...], zwana dalej "Wnioskodawcą" lub "Stowarzyszeniem", złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej do Komisji Nadzoru Finansowego, zwanej dalej "organem nadzoru", "KNF" w dniu [...] grudnia 2015 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania informacji o działaniach organu nadzoru w odniesieniu do upadłości [...].

Odpowiadając na powyższy wniosek, w zakresie udostępnienia treści pozwu złożonego przez Przewodniczącego KNF dnia [...].04.2007 r. oraz treści pozwu złożonego dnia [...].08.2006 r. organ nadzoru pismem z dnia [...] maja 2016 r. poinformował Wnioskodawcę, iż z uwagi na fakt, że wnioskowane informacje stanowią informację prawnie chronioną, której udostępnienie stanowiłoby ujawnienie tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej "udip", w zw. z art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, dalej "uoif", konieczne stało się wszczęcie przez KNF z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie Wnioskodawca został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach procesowych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego odmówiła udostępnienia informacji publicznej ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, której treść oraz zakres określa art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 94 z późn. zm.) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1537 z późn. zm.) w zakresie udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania treści pozwu złożonego przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego dnia [...].04.2007 r. oraz treści pozwu złożonego dnia [...].08.2006 r.

W dniu [...] czerwca 2016 r. Skarżący złożył w Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie pierwotnej decyzji i udostępnienie żądanych informacji. Skarżący zarzucił decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, iż jest ona nie do pogodzenia z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP argumentując, iż "przepis ten wymienia konstytucyjnie chronione wartości, ze względu na które może dojść do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Nie sposób wskazać, ochronę których z nich ma zapewnić odmowa udostępnienia informacji dotyczącej treści pozwów złożonych przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego".

Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 174, z późn. zm), po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2016 r. (sygn. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z [...] października 2016 r. utrzymała w całości w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu organ skazał, że zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie można przy tym pominąć, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wskazał Wnioskodawca, wynikają trzy kryteria oceny ograniczeń praw i wolności: formalne oraz dwa materialne. Po pierwsze, ograniczenie musi być wprowadzone ustawą. Po drugie, nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa i po trzecie ograniczenie musi być "konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Trzecie kryterium dotyczy zachowania zasady proporcjonalności sensu stricto (por. L. Garlicki, uwagi do art. 31, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 30), rozumianej jako suma trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr. Tym samym art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń praw. Wszystkie kryteria, o których mowa w przytoczonym przepisie zostały spełnione, w tym kryterium zachowania zasady proporcjonalności.

Organ przytoczył też generalne zasady dotyczące dostępu do informacji publicznej. W tym kontekście przywołał Konstytucję RP, która w art. 61 ust. 1 i 2 określa materialne prawo do informacji oraz jego zakres. Wskazał też, ze szczegółowe dyrektywy proceduralne konkretyzujące formy i tryb udostępniania informacji publicznej zawierają m. in. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sformułowana w art. 1 ust. 1 ww. ustawy definicja "informacji publicznej", pojęcia stanowiącego kryterium, jakim winien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (wyliczenie tych podmiotów zawiera art. 4 udip), jest bardzo szeroka, a przy tym niejednoznaczna. Podlegającą udostępnieniu informację publiczną stanowi bowiem każda informacja o sprawach publicznych, przy czym trudno jest w sposób precyzyjny ustalić znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" (zwrot ten nie został również zdefiniowany na użytek innych aktów prawnych). Ze względu na zasadę powszechnego prawa do informacji publicznej można w ocenie organu przyjąć, że informacja publiczna to każda informacja związana z funkcjonowaniem (rozumianych szeroko) organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacja będąca informacją publiczną nie może być jednak udostępniona, jeżeli zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności) albo też obligujące do umorzenia postępowania. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy wskazano, iż prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega różnorodnym ograniczeniom. W wielu przypadkach jawność informacji publicznej i prawo dostępu do niej pozostaje w konflikcie z innymi prawnie chronionymi wartościami i uprawnieniami. W tych przypadkach ustawodawca rozstrzyga zaistniałe kolizje bądź na korzyść jawności informacji, bądź ich poufności i ochrony.

Wnioskowane informacje organ nadzoru uznał za objęte tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 147 uiof w związku z art. 19 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1537 z późn. zm.), dalej "unrk". Z brzmienia tego przepisu należy według organu wnosić, iż wstępnym warunkiem uznania danej informacji za objętą tajemnicą zawodową jest to, iż informacje muszą być uzyskane w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze. Drugim zaś warunkiem jest to, aby informacje te dotyczyły chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru, bądź też dotyczyły czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w typ oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach. Zgodnie z przywołanym przepisem przesłanką twierdzenia o występowaniu w analizowanej sprawie tajemnicy zawodowej jest to, iż wnioskowane informacje dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi. Ustawa o obrocie instrumentami finansowymi nie różnicuje w tym zakresie czynności nadzorczych. Jest zatem wolą ustawodawcy objęcie konfidencjonalnością wszelkich czynności nadzorczych i żadne informacje dotyczące tego obszaru działań organu nadzoru nie mogą być ujawnione bez spełnienia przesłanek określonych w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi. W ocenie organu nadzoru przesłanki takie w badanej sprawie nie występują.

Nadto organ wskazał, ze przepis art. 19 ust. 1 unrk, stanowi, iż Przewodniczący KNF, jego Zastępcy, członkowie KNF, pracownicy UKNF i osoby zatrudnione w UKNF na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Co więcej, zgodnie z art. 19 ust. 2 unrk, tożsamy obowiązek rozciąga się na wszystkie osoby pozostające w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze. Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych opisanych w art. 19 ust. 1 i 2 unrk. Z tego względu nie budzi wątpliwości ustalenie, iż art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym wprowadza wyraźny i jednoznaczny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej przez organ nadzoru. Nie inaczej bowiem należy wykładać wyraźne wskazanie kręgu podmiotów zobligowanych do zachowania w tajemnicy informacji konfidencjonalnych. Pośród tego rodzaju tajemnic normodawca umiejscawia także tajemnicę zawodową określoną w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym wskazuje, iż treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia tajemnicy zawodowej opisane są w przepisach szczególnych. To oznacza, iż wszelkie niezbędne elementy konstytuujące tajemnicę zawodową jako instytucję prawną, znajdują swe bezpośrednie odniesienie względem organu nadzoru. Innymi słowy organ nadzoru jest zobligowany do zachowania tajemnicy zawodowej opisanej w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, zarówno jeśli chodzi o treść i zakres tej tajemnicy, jak i o ograniczenia oraz skutki ewentualnego jej naruszenia.

Organ dodał też, ze w zakresie tajemnicy zawodowej określonej w art. 147 uoif mieszczą się także czynności nadzorcze podejmowane w ramach nadzoru. W konsekwencji stwierdził, iż elementem składowym tego pojęcia jest również wnioskowana informacja, i w tym zakresie objęta jest tajemnicą zawodową. Pojęcie czynności wykonywanych w ramach nadzoru stanowią działania podejmowane przez organ nadzoru w przypadku jakichkolwiek podejrzeń naruszenia prawa na rynku kapitałowym i w tym zakresie objęte są one tajemnicą zawodową. Chodzi bowiem o wszystkie czynności występujące w sekwencji działań związanych z zastosowaniem środków nadzoru. Odpowiedzi na pytania postawione przez Wnioskodawcę bez względu na to czy chodzi tu o odpowiedź na pytanie dotyczące aktywności organu nadzoru w określonym stanie faktycznym, czy przekazanie ustaleń dokonanych w toku podejmowanych czynności, stanowi tajemnicę zawodową w rozumieniu art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Wnioskodawca żądając udzielenia informacji w zakresie przekazania informacji o prowadzonych postępowaniach/podejmowanych czynnościach przez Komisję Nadzoru Finansowego w związku przesłanym zawiadomieniem o nieprawidłowościach wnioskuje innymi słowy o przekazanie informacji na temat czynności podejmowanych w ramach nadzoru nad rynkiem obrotu instrumentami finansowymi, co jest objęte tajemnicą zawodową. Fakt ten uzasadnia zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stwierdza, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W tym kontekście organ przywołał wyrok NSA z dnia 7 marca 2003 r. (II SA 3572/02, LexPolonica), zgodnie z którym "O ile ochrona informacji niejawnych wymaga wyodrębnienia określonych materiałów poprzez nadanie im określonej klauzuli, pozostałe tajemnice (tajemnica prokuratorska, telekomunikacyjna, ochrona danych osobowych, skarbowa itp.) nie wymagają nadania dokumentom specjalnej formy, mają bowiem charakter materialny.".

Komisja Nadzoru Finansowego w aspekcie upublicznienia informacji o swojej działalności nadzorczej wskazała, że prawidłowo wyważyła wartość konstytucyjną, jaką realizuje norma wyrażona jw. art. 61 Konstytucji z rygorami tajemnicy zawodowej, ustanowionymi w art. 147 uoif w związku z art. 19 ust. 1 unrk to znaczy zasadę tajemnicy czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru w zakresie udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania treści pozwu złożonego przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego dnia [...].04.2007 r. oraz treści pozwu złożonego dnia [...].08.2006 r.

Działając w trybie art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: PPSA) stowarzyszenie [...] (dalej jako: Stowarzyszenie) zaskarżyło decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] października 2016 r. (znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]) o odmowie udostępnienia informacji publicznej zarzucając jej naruszenie:

- art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej niespełniające konstytucyjnych przesłanek,

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako: "UDIP"), w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, poprzez błędne przyjęcie, że podstawą do ograniczenia informacji publicznej znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie,

- art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1636), w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę tajemnicy ustawowo chronionej, poprzez błędne przyjęcie, że tajemnica ta znajdzie zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym.

Stowarzyszenie wniosło więc o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej,

- przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Europejski Trybunał Praw Człowieka wyraźnie wskazał na gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w sprawach: T. przeciwko W., nr wniosku [...], wyrok z 14 kwietnia 2009 r. i Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko S., nr wniosku [...], wyrok z [...] czerwca 2013 r., że prawo do informacji publicznej jest prawem człowieka. Identycznie w wyroku E. z [...] listopada 2013 r. z wniosku [...] przeciwko A., skarga numer [...].

Prawo do informacji jest jednym z najważniejszych praw w demokracji, co podkreślił też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 października 2009 r., sygn. K 26/08. Art. 61 Konstytucji gwarantuje maksymalną jawność życia publicznego, w tym prawidłowości działania organów administracji rządowej szczebla terenowego, natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 61 ust. 3, winny zostać stosowane wyjątkowo. W tym zakresie warto zwrócić uwagę na wyrok NSA z 2 lipca 2003 r. sygn. II SA 837/03 "(...) ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji RP, jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu

W ocenie Stowarzyszenia, w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowego ograniczenia prawa do informacji, z uwagi na to, że nie wymaga tego ochrona innych wartości prawnie chronionych. Ponadto, z pewnością doszło do ograniczenia prawa do informacji publicznej, które nie jest konieczne, a co najmniej - jest nieproporcjonalne do rzekomo chronionych wartości.

W ocenie strony skarżącej stan faktyczny nie odnosi się do sytuacji, o których stanowi art. 147 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Żądana informacja publiczna nie dotyczy chronionych prawem interesów pomiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru. Żądana informacja ma związek z korzystaniem przez przewodniczącego KNF z przyznanej mu prawem kompetencji. Z tego powodu nie można uznać, że informację tę obejmuje swoim zakresem art. 147 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.

Z zaskarżanych niniejszym decyzji nie wynika, ażeby udostępnienie żądanej informacji (wskazanego we wniosku pozwu) mogłoby naruszyć chronione prawem interesy "pomiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru". Zasadnicze trudności nastręcza wskazanie w jaki sposób udostępnienie żądanej informacji mogłoby naruszyć wskazane w przepisie wartości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy po stronie adresata wniosku istniała podstawa do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W pierwszej kolejności uwypuklenia wymagało to, ze z punktu widzenia formalnoprawnego skarżona decyzja była poprawna. Nie budziło wątpliwości tut. Sądu, ani sporu między stronami to, że Komisja Nadzoru Finansowego była podmiotem uprawnionym w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej do jej udostępniania jak też to, że przedmiotem pytania była informacja o charakterze publicznym. Spór ogniskował się zaś na materii tego, czy przepisy prawa wyłączają dostęp do żądanej informacji.

Przechodząc do meritum sprawy zwrócić należało uwagę na to, ze choć prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z kluczowych uprawnień w społeczeństwie obywatelskim, to uprawnienie to nie ma charakteru bezwzględnego, co wynika wprost z aktu prawnego najwyższej rangi czyli Konstytucji RP – konkretnie z jej art. 61 ust. 3.

Powyższy wyjątek od zasady dostępności do informacji publicznej ustawodawca wprowadził też w ustawie o dostępie do informacji publicznej – w jej art. 5, w którego ustępie pierwszym odesłał do materii tajemnic ustawowo chronionych.

W związku z powyższymi regulacjami, organ będący adresatem wniosku mógł co do zasady wyłączyć – w pewnym ściśle określonym zakresie, dostępność do informacji publicznej.

W ocenie składu orzekającego, organ wydając skarżoną decyzję i nawiązując do wspomnianej już materii tajemnicy ustawowo chronionej, w sposób prawidłowy przywołał treść przepisu art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1636).

Stosownie do art. 147 u.o.i.f. tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w przepisie art. 148 ust. 1 tej ustawy, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą: (1) dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, (2) treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, (3) dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, (5) oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych w nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.

Analiza treści ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż składa się on z dwóch elementów, które współkształtują pojęcie "tajemnicy zawodowej". Pierwszym z nich, jest konieczność kwalifikowania jako tajemnicy zawodowej informacji uzyskanych przez osoby wymienione w art. 148 ust. 1 u.o.i.f. w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze. Drugim zaś elementem jest dookreślenie, czego owe informacje mają dotyczyć, czyli wskazanie ich zakresu przedmiotowego.

W tym przypadku ustawodawca posłużył się dwiema kategoriami informacji. Jedne z nich są informacjami dotyczącymi chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru. Należą do nich m.in. dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, czy też oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych na nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.

Drugą kategorią informacji traktowanych przez ustawodawcę jako tajemnica zawodowa stanowią informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru przez KNF lub zagraniczny organ nadzoru nad podmiotami dokonującymi czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach działalności regulowanej przepisami u.o.i.f. Przy czym również i ta kategoria informacji może dotyczyć danych wymienionych w pkt 1 - 4 art. 147 u.o.i.f. Zaznaczenia jednak wymaga, że wskazany przez ustawodawcę zakres przedmiotowy informacji ma walor przykładowy i nie może być uznawany za zamknięty. Świadczy o tym przede wszystkim posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem "w szczególności", które należy utożsamiać ze wskazaniem przykładowego wyliczenia.

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko, iż tajemnicą zawodową objęte są wszelkie informacje dotyczące chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru, jak również informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, które zawierają różnorodne dane, także te, które nie mieszczą się w zbiorze normatywnie określonym w art. 147 pkt 1 – 4 u.o.i.f.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma druga kategoria informacji wskazana w art. 147 u.o.i.f., określana jako "czynności podejmowane w ramach wykonywania nadzoru". Formuła językowa, jaką posłużył się ustawodawca nakazuje przyjmować szerokie rozumienie tego wyrażenia obejmujące swym zakresem wszelkie czynności, które mają związek z funkcjonowaniem i działalnością KNF w zakresie wykonywania nadzoru nad czynnościami związanymi z obrotem instrumentami finansowymi lub inne czynności regulowane przepisami u.o.i.f.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, istotę nadzoru stanowi zespół kompetencji organu nadzorującego do wywierania w sposób władczy i jednostronny wpływu na sytuację prawną podmiotów nadzorowanych poprzez stosowanie wiążących środków oddziaływania niezależnie od tego, czy odbywa się to w ramach stosunku hierarchicznego podporządkowania, czy poza nim. Na zespół kompetencji nadzorczych składają się nie tylko uprawnienia związane z wykonywaniem czynności nadzorczych, ale i obowiązek sprawowania nadzoru w stosunku do oznaczonego kręgu podmiotów oraz w określonym zakresie przedmiotowym (por. R. Blicharz, Nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad rynkiem kapitałowym w Polsce, Bydgoszcz-Katowice 2009, str. 69 i nast.). Pojęcie "nadzoru", w rozumieniu art. 147 u.o.i.f. obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF. Są to czynności, pośród których umiejscawia się zarówno decyzje administracyjne, czynności materialno - techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru. Wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi, niezależnie od przypisywania im cech władztwa administracyjnego i skutków prawnych.

Skoro więc, jak wskazano to już w powyższych rozważaniach, pojęcie "czynności wykonywane w ramach nadzoru" należy rozumieć w sposób szeroki, to uprawnionym jest przyjęcie, że czynności te dotyczą nie tylko np. określonych kroków procesowych podejmowanych przez organ w ramach tego nadzoru, ale również m.in. treść pism procesowych formułowanych w ramach czynności nadzorczych. Niewątpliwie zaś takimi pismami procesowymi są pozwy, których dotyczy skarżona decyzja. Zostały one bowiem wniesione przez organ w ramach realizacji obowiązków, do których został on zobowiązany ustawą, a ta czynność procesowa stanowi per se emanację uprawnień nadzorczych organu wobec podmiotów działających na rynku kapitałowym.

Wobec powyższego skarżona decyzja jawiła się jako prawidłowa. Po stronie pytanego organu istniał obowiązek odmowy udostępnienia żądanych informacji, wynikający z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1636) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakres przedmiotowy wniosku dotyczył bowiem informacji o charakterze chronionym, do której dostępu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wyłączył.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).