Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 724/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "B." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2838/14 w sprawie ze skargi "B." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "B." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia

2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2838/14 oddalił skargę "B." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 26 września 2013 r. B. S.A. została powiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. na skutek jej podziału.

W piśmie z dnia 23 grudnia 2013 r. Spółka zgłosiła szereg uwag dotyczących wszczętego postępowania oraz operatów szacunkowych sporządzonych w dniu 12 listopada 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. T. Skarżąca stwierdziła, że nie został wykazany związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a jej podziałem, dlatego nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. Prezydent W. zajął stanowisko wobec zarzutów podniesionych w piśmie Skarżącej z dnia 23 grudnia 2013 r. Zarzuty te zostały uznane za nieuzasadnione. Stwierdzono, że brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania oraz do odrzucenia operatów szacunkowych jako dowodów w sprawie.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako "u.g.n."), uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "K.p.a."), wydał decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. Decyzja dotyczyła nieruchomości położonej w W. w dzielnicy B. przy ul. D. i W., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] o powierzchni 11972 m2. Ustalając wysokość opłaty adiacenckiej Prezydent W. zobowiązał B. S.A. do wniesienia ww. opłaty na konto Urzędu Dzielnicy B. W. w terminie 14 dni od dnia, gdy przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła niedopuszczalność połączenia postępowania w sprawie odrębnych nieruchomości i ustalenia jednej, zbiorczej opłaty adiacenckiej. Ponadto zakwestionowano operaty szacunkowe i zarzucono, że organ prowadzący postępowanie ograniczył się do ich kontroli formalnej, jak również zarzucono, że organ nie wykazał, aby wzrost wartości nieruchomości był spowodowany dokonanym podziałem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. Zarzuty podniesione w odwołaniu zostały uznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za niezasadne.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. Skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 4 pkt 1 i art. 98a u.g.n.. W skardze powtórzono w rozbudowanej formie zarzuty podnoszone wcześniej w toku postępowania administracyjnego. Stwierdzono między innymi, że postępowanie dotyczy dwóch nieruchomości – zarzucono, że nie jest dopuszczalne prowadzenie "zbiorczego" postępowania i ustalenie jednej, zbiorczej opłaty adiacenckiej. Podniesiono zarzut nieprzeprowadzenia należytego postępowania dowodowego – stwierdzono, że Prezydent W. wobec zakwestionowania operatów szacunkowych w całości przez stronę powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną. Zakwestionowano stwierdzenie organu o wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału – stwierdzono, że podział nieruchomości nie musiał skutkować wzrostem wartości nieruchomości. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi I instancji ograniczenie się do wyłącznie formalnej kontroli operatów szacunkowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. WSA stwierdził, że organy administracji przeprowadziły postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie określone w art. 98 a ust. 1 u.g.n. przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności prowadzenia "zbiorczego" postępowania w sprawie odrębnych nieruchomości i ustalenia jednej, zbiorczej opłaty adiacenckiej, Sąd podzielił prezentowany już w orzecznictwie pogląd prawny, że w tego rodzaju sprawach powinno zostać przeprowadzone jedno postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu spowodowanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości. W wyniku przeprowadzenia takiego postępowania powinna zostać wydana decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości. Jeżeli nieruchomość podzielona stanowiła przedmiot współwłasności, to w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej należy rozdzielić zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli - stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości.

W ocenie Sądu, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, co ma przełożenie na legalność kontrolowanych decyzji. W sprawie nie doszło do przekroczenia przez biegłego rzeczoznawcę swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Opinia sporządzona została zgodnie z wymogami art. 152 ust. 2, art. 153 i art. 154 u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że operaty szacunkowe są oparte na błędnych założeniach, ponieważ dla nieruchomości przed podziałem przyjęto: "Do porównania parami wybrano nieruchomości o takim stanie ewidencyjnym, jak nieruchomość wyceniana przed podziałem – wybrano tylko nieruchomości stanowiące pojedynczą działkę ewidencyjną". Skarżąca uznała to założenie za błędne, bowiem przed podziałem nieruchomości nie stanowiły pojedynczych działek ewidencyjnych. Uwadze skarżącej uszło jednak to, że powyższe stwierdzenie znalazło się w operacie szacunkowym dotyczącym nieruchomości gruntowej przy ul. W. w W., KW nr [...], która to nieruchomość stanowiła pojedynczą działkę ewidencyjną, oznaczoną w ewidencji gruntów przed podziałem jako: dz. ew. nr [...] obręb [...].

Sąd I instancji wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodę korygowania ceny średniej. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie niewadliwie zastosowano metodę porównywania parami. Rolą rzeczoznawcy jest wytypowanie zbioru transakcji nieruchomościami, które w jego ocenie w największym stopniu będą nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a które to należy potraktować jako reprezentatywną próbę, a następnie poddać ją procedurze korygowania ze względu na zachodzące różnice pomiędzy nimi, by na tej podstawie ustalić wartość szacowanej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów, bowiem oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, którą wybrał ze względu na małą ilość zanotowanych na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi, uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny.

Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut skarżącej o braku wykazania, iż zmiana wartości nieruchomości była spowodowana podziałem nieruchomości. Skoro rzeczoznawca majątkowy wskazał w treści operatów, że obliczenia i procedurę przeprowadzono odrębnie dla nieruchomości według stanu przed podziałem i według stanu po podziale, w wyniku czego ustalono różną wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale – przy wykluczeniu wpływu innych atrybutów cenotwórczych, to w ocenie Sądu stanowi to dowód, że wartość nieruchomości uległa zmianie w wyniku jej podziału. Sąd zwrócił uwagę na stwierdzenie zawarte w operatach szacunkowych we wnioskach z analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych, że do głównych czynników cenotwórczych należą między innymi walory gruntu (wielkość, kształt) oraz stan ewidencyjny gruntu. Z tego względu nie można, w ocenie Sądu, podzielić tezy sformułowanej przez skarżącą, że podział nieruchomości nie musiał skutkować wzrostem wartości nieruchomości. W ocenie Sądu, treść operatu zawiera też wystarczające wyjaśnienia dotyczące znaczenia kształtu działek oraz innych walorów gruntu jako czynników wpływających na ceny nieruchomości.

WSA w Warszawie stwierdził, że sam fakt zakwestionowania przez stronę operatów szacunkowych nie zmusza organu prowadzącego postępowanie do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Zwrócenie się przez organ do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska wobec zarzutów strony jest zasadne wówczas, gdy w ocenie organu istnieje potrzeba wyjaśnienia kwestii wymagających posiadania wiadomości specjalnych. Organ może zatem samodzielnie, bez odwoływania się do biegłego, zająć stanowisko w sprawie zarzutów nie odnoszących się do zagadnień wymagających posiadania wiadomości specjalnych. Sąd przypomniał, że stanowisko takie wobec zarzutów podniesionych w piśmie z 23 grudnia 2013 r. zostało przedstawione skarżącej przez Prezydenta W. w piśmie z dnia 16 stycznia 2014 r. Treść tego pisma wskazuje również, że organ pierwszej instancji nie ograniczył się do kontroli formalnej sporządzonych operatów szacunkowych, ale że przeprowadził również ich kontrolę merytoryczną, jakkolwiek wnioski z kontroli merytorycznej nie zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wydanej decyzji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Sąd odnotował, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołało pismo z dnia 16 stycznia 2014 r. wskazując, że stanowi ono odpowiedź na wszystkie zarzuty Skarżącej podniesione w piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. W ocenie Sądu, przemawia to za uznaniem, że również i Kolegium dokonało merytorycznej oceny operatów szacunkowych, jakkolwiek wnioski z tej kontroli nie zostały przedstawione we właściwy sposób w uzasadnieniu wydanej decyzji. To uchybienie, Sąd także ocenił jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd zauważył, że skarżąca nie złożyła operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie wniosła również o dokonanie oceny operatu biegłego R. T. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a zatem w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n..

Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja, pomimo wad uzasadnienia, nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. S.A. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest ustalenie jednej, zbiorczej opłaty adiacencłdej dla dwóch nieruchomości, z których każda podlegała podziałowi, podczas gdy w stosunku do każdej z nieruchomości ulegających podziałowi powinno zostać przeprowadzone odrębne postępowanie administracyjne i powinna zostać ustalona odrębna oplata adiacencka - w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do jej ustalenia,

II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza ramy sądowej kontroli działalności administracji publicznej poprzez zastąpienie organu administracji II instancji w rozpoznaniu sprawy, w szczególności dokonanie oceny wartości dowodowej operatów szacunkowych, której to oceny organ odwoławczy nie dokonał, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem brak rozpoznania całokształtu sprawy przez organ odwoławczy i całości zarzutów odwołania uzasadniał uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w całości, poprzez pominięcie rozpoznania zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku rozpoznania wskazanych zarzutów i ich uznania za zasadne zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę z jakich względów Sąd I instancji uznał, że pomimo wad uzasadnienia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa, podczas gdy wady uzasadnienia decyzji co do zasady mogą stanowić podstawę jej uchylenia, a naruszenie w tym zakresie uniemożliwia kontrolę instancyjną, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy administracji naruszyły przepisy postępowania i zaniechały wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy bowiem wskazane wady postępowania administracyjnego uzasadniały uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W niniejszej sprawie kontrola sądowoadministracyjna winna sprowadza się do zbadania prawidłowości ustalenia opłaty adiacenckiej, którą odniesiono do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Ma rację skarżący kasacyjnie wskazując, iż podstawę jej wyliczenia stanowił przepis art. 98a usta. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłata adiacencka jest w istocie dochodem gminy z nieruchomości, jeżeli ta zyska na wartości wskutek dokonanego podziału, który zatwierdza organ gminy. Kluczowym warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnym podziału. Wzrost musi być potwierdzony stosowną opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki aniżeli nieruchomości o jednolitym kształcie ewidencyjnym. Oznacza to w praktyce że wzrost nieruchomości musi być udowodniony. Wysokość opłaty adiacenckiej uwarunkowana została wzrostem nieruchomości poprzez odniesienie jej do stawki procentowej wyliczonej z kwoty obrazującej różnicę o jaką wzrosła wartość nieruchomości na skutek podziału. Rzeczoznawca zobowiązany jest określić wartość nieruchomości przed podziałem oraz wartość nieruchomości po podziale. Oznacza to, że dla wyceny nieruchomości wg. jej stanu z obu wskazanych dat przyjmuje się ceny odnoszone do tych stanów nieruchomości kształtujące się w obrocie w dniu decyzji o ustaleniu opłaty.

Wbrew stanowisku skarżącego z przepisu tego nie wynika by niemożliwe było ustalenie w jednym postępowaniu administracyjnym opłaty adiacenckiej w odniesieniu do dwóch nieruchomości stanowiących przedmiot własności tych samych osób, w sytuacji gdy badanie wzrostu wartości dotyczy każdej nieruchomości z osobna, sporządzone zostały w tym celu dwa odrębne operaty.

Z tego też względu za niezasadny uznać należało zarzut oparty na naruszeniu wskazywanej normy prawa materialnego wskutek łącznego ustalenia opłaty w odniesieniu do dwóch nieruchomości.

Zgodzić należało się jednak ze skarżącym kasacyjnie, który kierując zarzuty natury procesowej odnoszące się do wadliwości postępowania administracyjnego wskazał, że wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału nie został wykazany. Formułując ten zarzut zakwestionował zarówno ocenę zawartą w wyroku sądu I instancji jak i legalność decyzji organu II instancji. Wadliwości te odniósł do naruszenia przepisów art. 145§1pkt.1lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7,,77§1,15, 107§3 kpa, a także 141§4 P.p.s.a., 134§1 P.p.s.a., art. 3 §1 P.p.s.a. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie sądu I instancji sporządzone zostało w stopniu uniemożliwiającym kontrolę, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 141§4 P.p.s.a. Zaaprobować jednak należało zawarte w kasacji stanowisko, iż przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna naruszała pozostałe przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie bowiem WSA pominął, fakt zaniechania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dokonania oceny wartości dowodowej operatów szacunkowych, nieodniesienia się do zarzutów odwołania. Organ II instancji w sposób nieuprawniony wywiódł, iż sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy mógłby zostać podważony jedynie poprzez złożony przez stronę kontroperat. Wielokrotnie orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniało, że to na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności sporządzonego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena, nie tylko tego czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób wyczerpujący, przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami prawa materialnego i procesowego(por. wyrok NSA z dnia 10.06.2014 r., sygn. akt: II OSK 77/13; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt: I OSK 1756/12, LEX 1329602). Jeżeli strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego. O fakcie dokonania kontroli przez organ odwoławczy nie świadczy także, wbrew stanowisku sądu wskazanie w decyzji na pismo Prezydenta Miasta W., odnoszące się jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej do wątpliwości wskazywanych przez stronę. Istotą postępowania odwoławczego jest dokonanie samodzielnej oceny dowodów, która winna być odzwierciedlona w decyzji, co w sposób nie budzący wątpliwości wynika z przepisu art. 107§3 kpa. Tylko prawidłowo sformułowane motywy rozstrzygnięcia umożliwiają stronie zapoznanie się z przesłankami jakimi kierował się organ, sądowi z kolei realizację obowiązku kontroli działalności administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny aprobując decyzję organu odwoławczego w sposób nieuprawniony pominął wskazywane wadliwości. Zaaprobował decyzję, która pominęła istotne jej elementy. Za nieuprawnione uznać należało również wyręczanie organu poprzez dokonywanie przez sąd samodzielnej oceny operatu. Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ocena operatów dokonana przez sąd I instancji nie zawiera ponadto wystarczająco wyczerpujących rozważań co do zastosowanej metody szacunku i wynikających z niej wniosków. W sytuacji bowiem, gdy skarżący wielokrotnie podkreślał, że nie wykazano w postępowaniu administracyjnym wzrostu wartości nieruchomości należało poddać ocenie szczegóły przyjętej w opinii techniki szacunku, tak aby nie budziło wątpliwości, czy konieczna w świetle art. 98aust.1 przesłanka ustalenia opłaty z art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczywiście wystąpiła. Oznacza to w okolicznościach sprawy konieczność szczegółowego odniesienia się do prawidłowości ustaleń biegłego w zakresie zbioru nieruchomości uznanych za podobne i to zarówno przed jak i po podziale, do okoliczności, które zadecydowały że jej wartość po podziale wzrosła w odniesieniu do stanu tej nieruchomości przed podziałem. Istotne przy tym musi być wyjaśnienie, co oznacza zawarte w operacie stwierdzenie, że wzrost wartości nieruchomości uzasadnia potencjalna większa łatwość zbycia nieruchomości z podziałem. Ponownie prowadząc postępowanie organ winien ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić, czy wzrost wartości nieruchomości po podziale nie był wypadkową innych przyczyn aniżeli podział, tym bardziej że w opinii znajduje się stwierdzenie, że wielkości powierzchni gruntów rzeczoznawca nie określił jako kryterium wiodące, w przeciwieństwie do lokalizacji, uzbrojenia, dojazdu, możliwości inwestycyjnych wynikających z uwarunkowań planistycznych i fizycznych gruntu.

W konsekwencji zaś okazało się, że w aktualnym stanie sprawy przedwczesnym było przyjęcie zaistnienia przesłanek z art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tego też względu na zasadzie art. 188 P.p.s.a orzeczono jak w pkt.1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203pkt.2 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a.