Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1726/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w części tekstowej i graficznej w stosunku do działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych w [...]; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 11 kwietnia 2017 r. skarżąca D. z siedzibą w [...] złożyła do Rady [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przepisami uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], poz. [...]) w części odnoszącej się nieruchomości skarżącej. Podniosła, iż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], którą stanowią działki gruntu nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], będące w użytkowaniu wieczystym skarżącej, a opisane w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych.

Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ww obszaru ustalił dla nieruchomości skarżącej przeznaczenie oznaczone jednostką terenową 78 P/U - "przemysł lub usługi". Natomiast zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] podjęte uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. z późn. zm.) wskazują, iż nieruchomość skarżącej położona jest w strefie funkcjonalnej oznaczonej jako tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (oznaczenie- M1.30, strefa miejska).

Skarżąca w powyższym wezwaniu wskazała w pierwszej kolejności na konieczność zmiany zaskarżonej uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sposób adekwatny do zapisów Studium, które dla badanego obszaru przewidziało przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej bądź też, do dokonania zmiany w sposób podobny do ujęcia w miejscowym planie przeznaczenia dla terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżącej od północy, tj. z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi (MW/U) albo do wprowadzenia w powyższym obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami jako funkcją dopuszczalną (MW(U). W dalszej natomiast kolejności skarżąca Spółka wniosła o usunięcie przedmiotowego naruszenia poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek skarżącej. Wezwanie skarżącej organ pozostawił bez rozpoznania.

Wobec powyższego, przed upływem 60 dni od dnia wezwania, skarżąca Spółka D. wystąpiła do tut. Sądu ze skargą na powyższą uchwałę wnosząc na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. o stwierdzenie jej nieważności w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazała, że zaskarżoną uchwałą Rada [...] naruszyła w części dotyczącej jej nieruchomości:

- art. 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji wobec braku przesłanek przemawiających za ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wyłącznie do celów przemysłowych lub usług, w szczególności poprzez brak jakiegokolwiek interesu (publicznego lub prywatnego) przemawiającego za takim ograniczeniem, co jednocześnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.),

- art. 21 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez rzeczywiste ograniczenie możliwości władania nieruchomością i rozporządzania nią przez skarżącą, naruszające istotę prawa własności i uprawnień z nim związanych oraz postawienie skarżącej w gorszej pozycji od właścicieli i użytkowników wieczystych innych okolicznych nieruchomości objętych Planem Miejscowym, dla których - w przeciwieństwie do ww nieruchomości - przewidziane są alternatywne możliwości wykorzystania gruntu, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętego uchwałą Rady [...] z [...] października 2006 r. nr [...] i uchwalenie Planu Miejscowego niezgodnie ze Studium, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca wskazała, że objęcie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło na podstawie umowy zawartej z Miastem [...] w dniu [...] grudnia 1997 r. (Rep. A nr [...]), na mocy której nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste spółce Zakład [...] z siedzibą w [...]. Następnie ww nieruchomość, w wyniku przejęcia powyższej spółki przez skarżącą, znalazła się w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Obecnie skarżąca rozważa sprzedaż przedmiotowej nieruchomości spółce O. z siedzibą w [...], która planuje realizację na jej terenie inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej, co stanowi główny przedmiot działalności tej spółki. Postanowienia zaskarżonego planu odnoszące się do nieruchomości Spółki uniemożliwiają jej realizacje wskazanych zamierzeń.

Według skarżącej, przy opracowaniu i uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego, wiążącym było zastosowanie zapisów obowiązującego Studium z dnia [...] października 2006 r. i tym samym uwzględnienia, zgodnie z jego treścią, faktu, iż nieruchomość skarżącej położona jest w strefie funkcjonalnej oznaczonej jako "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" (oznaczenie - M1.30, strefa miejska). Kwestionowany miejscowy plan natomiast przewidział dla przedmiotowego terenu przeznaczenie oznaczone jednostką terenową 78 P/U, czyli "przemysł lub usługi", które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przeznaczeniem ujętym w Studium.

Według Spółki przewidziane aktualnie w Planie Miejscowym ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, poprzez utrzymanie wyłącznie funkcji przemysłowej i usługowej (pomimo przeznaczenia w Studium na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną) nie daje się uzasadnić żadnymi ważnymi interesami - ani publicznymi, ani prywatnymi, a tym samym pozostaje w opozycji do zasady proporcjonalności i wymaga wyeliminowania z porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. Przyznała, że obszar niniejszego miejscowego planu pokrywa się z jednostką M1.30 ze Studium, dla której to Studium ustala przeznaczenie terenu o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednakże jak wskazała, ustalenie to w miejscowym planie jest dotrzymane. Wynika to bowiem z faktu, że na przedmiotowym obszarze zabudowa mieszkaniowa może być zrealizowana wg organu w około 53% obszaru, natomiast nie jest spełnione przeznaczenie dopuszczalne - funkcja usługowa, której udział kształtował się do 40% powierzchni zabudowy w omawianym obszarze. Nie jest to jednak ustalenie Studium, a jedynie zalecenie, które powinno być rozważane w trakcie prac nad danym miejscowym planem. Stąd też zdaniem organu, niezasadne jest aby w jednostce terenowej 78 P/U występowało przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej tylko dlatego, że zgodnie z zapisami Studium przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa M1.30. Ustalenia Studium, dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych, wskazują katalog funkcji, które na danym obszarze mogą występować łącznie lub rozdzielnie, nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione funkcje będą mogły być zlokalizowane na każdej z działek znajdujących się w danym obszarze. Ustalenia nie odnoszą się do poszczególnych nieruchomości lecz do wyodrębnionych obszarów funkcjonalnych.

Reasumując Rada stwierdziła, że zapisów Studium nie można odczytywać w ten sposób, iż na każdej działce należy lokalizować funkcje mieszkaniową. Powyższe oznacza, iż na jednych działkach dopuszczone w miejscowym planie zostaną usługi, na innych mieszkalnictwo wielorodzinne a jeszcze na innych niezbędne inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Takie odczytywanie zapisów studium nie budzi wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie.

Odnosząc się do genezy uchwalania skarżonego planu wskazała, że w czasie jego sporządzania na przedmiotowym terenie oznaczonym 78 P/U funkcjonował zakład produkcyjny. W roku uchwalenia niniejszego planu (2009r.), skarżąca była największym producentem wyrobów mleczarskich w Polsce. Podczas prowadzonej procedury planistycznej skarżąca nie uczestniczyła aktywnie w procesie tworzenia planu. Nie złożyła ani wniosku ani uwag do projektu planu. Tym samym w żaden sposób nie negowała przewidzianego w projekcie ww planu przeznaczenia terenu dla jednostki terenowej 78 P/U. W ocenie organu nie było podstaw aby przypuszczać, że dobrze prosperująca firma, będzie chciała zmienić sposób użytkowania gruntu, dlatego też usankcjonował stan istniejący oraz dał możliwość zmiany przeznaczenia terenu na usługi. Nie dopuścił jednak na terenie 78 P/U zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z uwagi na fakt, iż teren ten otoczony jest z dwóch stron terenami cmentarzy, które nie są najlepszym sąsiedztwem dla zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, od południa teren 78 P/U sąsiaduje z obszarem aktualnie ujętym w uchwale nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Cmentarza [...]. Pomimo, iż w projekcie ww planu zlokalizowano zieleń urządzoną, nie będzie to zwykły park gdyż podstawowym celem projektu miejscowego planu jest umożliwienie realizacji w tym obszarze pawilonu Izby Pamięci.

Ostatecznie organ z uwagi na bierność skarżącej w czasie etapu uchwalania planu, mając na uwadze zachowanie ładu przestrzennego jak i specyficzne warunki położenia przedmiotowej nieruchomości dokonał powyższych ustaleń, uznając je za całkowicie prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], poz. [...]). Kontrolę tę uruchomiła skarga złożona przez D. z siedzibą w [...] w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446 ze zm.), który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie, wzywając Radę Gminy pismem z dnia 11 kwietnia 2017r. do usunięcia naruszenia prawa, a po bezskutecznym upływie ustawowego terminu wystąpiła w dniu 7 czerwca 2017 r. do tut. Sądu z przedmiotową skargą. Bezsporne przy tym pozostawało, że skarga została wniesiona w przewidzianym ustawowo terminie, określonym w art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do meritum, zdaniem Sądu, postanowienia zaskarżonego planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej, ponieważ w obszarze objętym ustaleniami tego planu znajduje się nieruchomość, co do której skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], w [...], a plan ogranicza możliwość zagospodarowanie tej nieruchomości zgodnie z wolą skarżącej.

W ocenie Sądu za całkowicie zasadne należy uznać stanowisko skarżącej co do głównego zarzutu skargi a dotyczącego niezgodności planu z zapisami studium odnośnie działki skarżącej. Wskazane wyżej ustalenie zaskarżonej uchwały, co do przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, inne niż w zapisie studium, w ocenie Sądu narusza w sposób oczywisty ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującym sporządzenie projektu planu miejscowego min. zgodnie z zapisami studium. Przede wszystkim – jak wynika z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu) – projektowane, a następnie uchwalane postanowienia m.p.z.p. winny uwzględniać ustalenia ("zapisy") studium. Nie ma zatem wątpliwości, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wykonanie analizy dotyczącej m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 14 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji, sporządzenie projektu planu miejscowego następuje m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 tej ustawy), zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały). Analiza zapisów wspomnianego studium oraz miejscowego planu daje podstawy do stwierdzenia o ich niezgodności, a tym samym do konieczności wyeliminowania, w stosunku do nieruchomości skarżącej Spółki, z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części. Uchwalony plan przewiduje bowiem przeznaczenie działki skarżącej, oznaczonej jednostką terenową 78 P/U, jako przemysł lub usługi. Natomiast nieruchomość skarżącej, zgodnie ze studium położona jest w strefie funkcjonalnej oznaczonej jako "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" (oznaczenie- M1.30, strefa miejska). Zapis na stronie nr 104 studium wyraźnie stanowi: Mi - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, jak i dopuszcza się lokalizowanie: na terenach M1 i M2 - funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. W związku z tym nie można przyjąć, że zapis przedmiotowego planu odpowiada zapisom studium. Uchwalając zaskarżony akt Rada [...] była bezwzględnie związana wskazanymi ustaleniami dla przedmiotowej nieruchomości zawartymi w studium, stąd zdaniem Sądu, zasadne było stwierdzenie nieważności całego planu w stosunku do działek skarżącej Spółki. Należy mieć na uwadze, że sam fakt niezgodności zapisów planu ze studium powoduje nieważność tego aktu miejscowego, w zakresie objętym tą niezgodnością.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Z przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. z kolei wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Należy także dodać, że kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 upzp. Przepis ten zawiera regulację materialnoprawną zastosowania sankcji nieważności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjmując jednolitą w tym zakresie konstrukcję podstaw jej zastosowania zarówno do studium jak i miejscowego planu. Nadto należy także wskazać, za stanowiskiem skarżącej, iż fakt nie brania czynnego udziału w procedurze planistycznej, nie powoduje braku interesu prawnego Spółki w dochodzeniu swoich żądań w powołanym trybie i tym samym nie ma żadnego znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, skoro Spółka posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej zarówno planem jak i postanowieniami studium, jest to wystarczająca przesłanka do rozpoznania wniesionych zarzutów, bez względu na okoliczność braku zainteresowania podważeniem postanowień planu w toku prowadzonego postępowania. Również, dotychczasowe wykorzystywanie nieruchomości nie może stanowić argumentu za niestosowaniem postanowień studium. To, że obecnie nieruchomość zagospodarowana jest w sposób wynikający z ww planu nie może stanowić wyłącznej przesłanki do objęcia tej nieruchomości kwestionowanym przeznaczeniem. Objęcie przedmiotowej nieruchomości przedmiotową regulacją stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego i powoduje zagospodarowanie terenu w sposób niezgodny z ogólnym przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego studium. W powyższym kontekście Sąd nie uznał także za słuszną argumentację organu podniesioną w odpowiedzi na skargę, a uznającą za prawidłowe uchwalone przeznaczenie dla przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na usankcjonowanie stanu istniejącego na gruncie ale również z uwagi, iż przedmiotowy teren otoczony jest z dwóch stron cmentarzami, w otoczeniu których, w ocenie Rady, nie powinno się lokalizować zabudowy mieszkaniowej. Te okoliczności nie mają żadnego znaczenia w świetle obowiązujących przepisów powołanej ustawy. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.