Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 623/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 5, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 71 a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. C. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr 1 przy ul. [...] w S. - w granicy z działką nr 2, na podstawie pisma Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2003 r., upoważniającego na odstępstwo w zakresie warunków technicznych, co do możliwości wykonania ściany bez otworów bezpośrednio w tej granicy.

Decyzja ta poprzedzona była postanowieniem tego organu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie ściany bez otworów w projektowanym budynku gospodarczym bezpośrednio przy granicy z działką nr 2 oraz decyzją z dnia [...]r. nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku gospodarczego i przyłącza na działce nr 1.

Z kolei K. W. jako pełnomocnik A. W. wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2013 r. zwróciła się do PINB w S. o wszczęcie postępowania w sprawie zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r. Nr 75, poz. 1) i przepisami prawa budowlanego budynków gospodarczych - garażu i altany usytuowanych na działce nr 1 przy ul. [...] w S.

W dniu [...] r. PINB przeprowadził kontrolę na ww. działce i stwierdził, że budynek gospodarczy (altana) został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...]r., nr [...]. Podczas kontroli ustalono, że budynek ma wysokość 515 cm, poddasze jest użytkowane oraz budynek posiada otwory okienne po jednym na wschód i na zachód. Natomiast w projekcie poddasze było nieużytkowe i bez okien. Ustalono również, że na ww. działce znajduje się także garaż wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r.

W tym stanie rzeczy pismem z dnia [...]r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego wraz z poddaszem na budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr 1 w S. przy ul. [...].

Następnie PINB w S. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] wydanym na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zobowiązał R. C. do wstrzymania użytkowania budynku gospodarczego na działce nr 1 przy ul. [...] w S. oraz przedłożenia określonych dokumentów związanych z tym budynkiem, wymienionym w tym postanowieniu. W dniu [...]r. organ powiatowy wydał także postanowienie nr [...], znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej przedmiotowego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w S.

Z kolei w dniu 17 grudnia 2013 r. organ I instancji przeprowadził kolejną kontrolę na przedmiotowej działce i stwierdził przywrócenie obiektu do stanu pierwotnego oraz zamurowanie okien w poddaszu przedmiotowego budynku. Ponadto, stwierdzono wykonanie tarasu w konstrukcji drewnianej, pokryte z płyt PCV oraz ustalono, że odprowadzenie wód deszczowych z pokrycia tarasu jest nieprawidłowe, niezgodne z warunkami technicznymi. R. C. oświadczył, że zostało ono wykonane 2 lata temu tzn. w 2011 r. bez zgody właściwego organu. Nadto, organ uznał, że brak jest możliwości określenia usytuowania przedmiotowego budynku w stosunku do granic działki i w związku z tym zobowiązał inwestora R. C. do przedłożenia szkicu polowego. Żądany szkic polowy R. C. złożył w dniu 7 stycznia 2014 r.

W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego wraz z poddaszem na budynek mieszkalny na działce nr 1 przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał też, że podczas kontroli stwierdzono, że taras i odprowadzanie wód opadowych jest niezgodne z warunkami technicznymi i wobec powyższego w tej sprawie zostanie wszczęte odrębne postępowanie administracyjne.

Skargę na decyzję wniosła A. W. zarzucając naruszenie art. 9, 107 Kpa poprzez brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy od decyzji odwołanie, skarga czy też powództwo oraz błędnie oznaczenie strony w uzasadnieniu; naruszenie art. 10 § 1, 75, 77, 80 § 1 Kpa, poprzez fakt, iż organ powiatowy pominął dowód na niezgodne z projektem usytuowanie budynku gospodarczego w terenie, jakim jest wynikający z ustaleń protokołu służbowego z dnia 17 grudnia 2013 r. szkic polowy dostarczony przez R. C. w dniu [...]r.

Odrębnym postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...][...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w S. z dnia [...]r. nr [...], zaś po rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...]r. organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 142 Kpa, orzekł o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz o uchyleniu postanowienia tego organu z dnia [...]r. nr [...].

Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy podał, ze inwestor R. C. w dniu [...]r. dokonał zgłoszenia zakończenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, znajdującego się przy ulicy [...]

w S. działka nr 1. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 71a ustawy - Prawo budowlane, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Jednakże w przypadku wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51 nie zaś art. 71a ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409 z późn. zm). Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07).

W omawianym postępowaniu inwestor dokonał bez wymaganego pozwolenia na budowę zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, która była związana z wykonaniem robót budowlanych - przebudowy polegającej na zrealizowaniu dwóch otworów okiennych w poddaszu, które następnie zostały zamurowane oraz rozbudowy budynku, poprzez wykonanie werandy - zadaszenia tarasu składającego się z trzech słupów drewnianych zamocowanych do płyty betonowej i drewnianych krokwi opartych z jednej strony na ww. słupach, a z drugiej na ścianie przedmiotowego budynku, krytych płytami PCV.

Stosownie do art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane istotne odstępstwo ma miejsce jeżeli dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tzn.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Jednakże w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania oraz połączone z nią ww. roboty budowlane zostały zrealizowane w trakcie obowiązywania pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...], znak: [...] oraz przed dokonaniem zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych, prowadzonych w oparciu o ww. pozwolenie na budowę. Oznacza to, że inwestor realizując roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania, odstąpił istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem budowa werandy - zadaszenia nad tarasem, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, gdyż spowodowało to zwiększenie się kubatury brutto budynku. Mianowicie, zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r. Nr 75, poz. 1 z późn. zm.), za kubaturę brutto budynku, uznaje się sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się m.in. werandy (lit. a).

Zdaniem organu, oznacza to, że budowa werandy powoduje zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, gdyż jak wynika z ww. rozporządzenia, do kubatury brutto budynku wlicza się powierzchnię werandy.

Zatem organ powiatowy z uwagi na wykonanie samowolnej rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego połączonej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, winien w analizowanej sprawie rozważyć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz w razie potrzeby nakazania wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższy tryb będzie miał zastosowanie w sytuacji bezspornego wykazania, iż sporna weranda powstała przed zgłoszeniem przedmiotowego budynku gospodarczego do użytkowania.

Ponadto w ocenie [...]WINB, w analizowanej sprawie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności na podstawie dołączonej do protokołu z oględzin dokumentacji fotograficznej, nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy inwestor w rzeczywistości przywrócił poprzedni sposób użytkowania, gdyż wykonane przez organ powiatowy zdjęcia nie obrazują faktycznego sposobu użytkowania obiektu. Dlatego też organ powiatowy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w sposób nie budzący wątpliwości winien ustalić, czy przedmiotowy obiekt budowlany jest użytkowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i w tym celu należy wykonać przede wszystkim dokumentację fotograficzną wewnątrz poszczególnych pomieszczeń spornego budynku.

Zatem organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 105 Kpa oraz 7, 77 i 107 Kpa, gdyż nie podjął on odpowiednich czynności wyjaśniających w sposób wyczerpujący i jednoznaczny stan faktyczny sprawy, a w szczególności nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości rzeczywistego sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego.

Ponieważ zdaniem organu II instancji zasadnym jest ponowne rozpatrzenie sprawy, należało niniejszą decyzją również wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]r., nr [...], znak: [...], jako wydane przedwcześnie.

Nadto organ odwoławczy zauważał, że przedmiotowy budynek został w całości zgłoszony na podstawie art. 54 ustawy - Prawo budowlane do użytkowania, w dniu [...] r. Jednakże w ocenie [...]WINB, nie oznacza to, że roboty budowlane stanowiące odstępstwo od zatwierdzonego projektu zostały "zalegalizowane", poprzez dokonanie ww. zgłoszenia. Mianowicie, tylko decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r. - sygn. akt II OSK 2012/11, z 20 maja 2011 r. - sygn. akt II OSK 887/10, z 20 kwietnia 2011 r. - sygn. akt II OSK 708/10 - wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej nsa.gov.pl.). Po drugie, decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie może zostać usunięta z obrotu prawnego w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, natomiast zgłoszenie użytkowania nie może być wzruszone w żadnym trybie administracyjnym. Dlatego też zdaniem [...]WINB organy nadzoru budowlanego uprawnione są do weryfikowania robót budowlanych jakie zostały objęte zgłoszeniem.

Nadto, odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące naruszenia art. 9,107 § 1 Kpa, poprzez brak pouczenia czy i w jakim trybie służy od zaskarżonej decyzji odwołanie, skarga czy też powództwo oraz błędne oznaczenie strony w uzasadnieniu, to aczkolwiek należy je uznać za zasadne, bowiem organ powiatowy wydając zaskarżoną decyzję nie pouczył stron o przysługującym im prawie do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, jednakże zdaniem organu, nie miało to wpływu na wynik sprawy, bowiem strona wniosła odwołania w ustawowym terminie.

Natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1, 75, 77, 80 § 1 Kpa, poprzez fakt, iż organ powiatowy pomija dowód na niezgodne z projektem usytuowanie budynku gospodarczego w terenie, jakim jest wynikający z ustaleń protokołu służbowego z dnia [...] r. szkic polowy dostarczony przez R. C. w dniu [...] r., zarzut ten uznano za chybiony. Zdaniem organu, ze szkicu tego wynika, że obiekt ten został usytuowany w granicy działki nr 1 i 2. Potwierdza to także inwentaryzacja powykonawcza spornego budynku, sporządzona przez uprawnionego geodetę S. K., sporządzona we wrześniu 2012 r. (dołączona do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego).

Zatem ze względu na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało w trybie art. 138 § 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, w świetle stwierdzonych uchybień proceduralnych w postępowaniu przed organem I instancji, skutkujących niewyjaśnieniem całokształtu okoliczności istotnych w sprawie, naruszyłoby dwuinstancyjność postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy polecono organowi I instancji zastosowanie się do zaleceń organu odwoławczego, a w szczególności dokonanie ponownych oględzin, sporządzenie z nich dokumentacji fotograficznej, ustalenie, czy obiekt jest użytkowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, przesłuchanie pod odpowiedzialnością karną świadków mogących mieć stosowną wiedzę na temat daty realizacji przedmiotowej werandy - zadaszenia tarasu oraz strony, a zwłaszcza inwestora w ww. zakresie (daty realizacji werandy), a następnie jeżeli organ stwierdzi że stan faktyczny nie uległ zmianie, rozważenie zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła A. W., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 139 Kpa poprzez wyłączenie dowodu w sprawie, jakim jest protokół służbowy sporządzony w dniu 17 grudnia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem uchylenia błędów formalnych i naruszenia prawa w decyzji PINB w S. z dnia [...] r. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania skarżąca podniosła, że jej skarga z dnia 29 stycznia 2014 r. nie była de facto odwołaniem od decyzji nr [...], lecz skargą na naruszenie prawa. Zatem rozpatrzenie skargi w trybie odwołania stanowi naruszenie art. 61 Kpa, zaś zawężenie postępowania do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, ignoruje jej pismo z dnia [...]r., przy czym takie postępowanie prowadzone było przez PINB z urzędu. Zdaniem skarżącej, również zawężanie ponownego postępowania tylko do ustalenia sposobu użytkowania budynku gospodarczego i realizacji werandy, prowadzi do naruszenia jej interesu prawnego jako właścicielki działki nr 2. Nadto, wadliwe jest uchylenie tylko postanowienia PINB nr [...]i pozostawienie w obiegu prawnym postanowienia nr [...]r. oraz dalszych postanowień [...]WINB w K.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zdaniem organu, pismo w którym skarżąca wyraziła niezadowolenie z decyzji PINB w S., stanowiło bowiem odwołanie w rozumieniu art. 128 Kpa z uwagi na jego treść i wniesienie w ustawowym terminie, zaś zaskarżona decyzja nie narusza art. 139 Kpa.

Następnie postanowieniem z dnia [...]r. organ odwoławczy odmówił uzupełnienia zaskarżonej decyzji.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej podała, że w jej ocenie postanowienie PINB z dnia [...]r. r [...], nie dotyczy przedmiotowego budynku gospodarczego oraz odniosła się do szkicu polowego, złożonego przez inwestora, uważając go za wadliwy, gdyż ukazuje działki w połączeniu.

Uczestnik postępowania R. C. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że pismo skarżącej z dnia 29 stycznia 2014 r., skierowane do SKO w K., przekazane [...]WINB oraz pismo z tej samej daty i o identycznej treści, wniesione do PINB w S., a skierowane do [...]WINB, prawidłowo potraktowano jako odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...]r., którą doręczono skarżącej w dniu [...]r. bez pouczenia co do przysługującego jej prawa wniesienia odwołania. Pisma te wniesiono bowiem w terminie 14 dni od doręczenia decyzji i wyrażono w nich niezadowolenie z wydanej decyzji z powodu wskazanego naruszenia procedury administracyjnej i niezgodności ustaleń ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowego podania, że postępowanie toczyło się na jej wniosek, a nie – z urzędu. W treści tych pism zawarto też jednoznaczne żądanie sprostowania decyzji. Zatem zgodnie z treścią pisma i zawartych w nim żądań, należało je zakwalifikować jako odwołanie w rozumieniu art. 128 i art. 129 Kpa. Procedurze administracyjnej nie jest znana instytucja skargi na naruszenie prawa, zaś skarga w indywidualnej sprawie, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, jeżeli została złożona przez stronę, z mocy art. 233 Kpa, powoduje wszczęcie postępowania, a w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną skargę uważa się za żądanie weryfikacji decyzji w nadzwyczajnym trybie (art. 235 Kpa).

Zatem pismo skarżącej, kwestionujące decyzję organu I instancji i wniesione w terminie otwartym do wniesienia odwołania, rodziło obowiązek jego rozpatrzenia w trybie zwykłych środków zaskarżenia, czyli odwołania, którego wniesienie nie powoduje wszczęcia nowego postępowania. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 61 Kpa. Zresztą, ferując w skardze zarzut wadliwego wdrożenia trybu odwoławczego, skarżąca domaga się ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i weryfikacji stanowiska organu I instancji, co jest możliwe jedynie w trybie postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 139 Kpa, a to w sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 Kpa, mocą której uchylono decyzję PINB w S. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Organ odwoławczy władny jest jedynie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w takim zakresie, jaki wynika z rozstrzygnięcia organy I instancji. Organ odwoławczy nie może bowiem zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, 11 wydanie, Wyd. C. H. Beck , W-wa 2011, str. 513).

Wyjaśnić też należy, że z uwagi na wielowątkowy charakter roszczeń skarżącej nie było możliwe ich rozpatrzenie w jednym postępowaniu administracyjnym. W ramach niniejszego postępowania sądowego nie podlega też kontroli postanowienie PINB z dnia [...]r. nr [...], ani też postanowienie [...]WINB z dnia [...]r. nr [...]o odmowie stwierdzenia jego nieważności. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, z treści tych aktów wynika jednoznacznie, że dotyczą przedmiotowego budynku gospodarczego, zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...]. Akty te nie zostały jednak podjęte w granicach niniejszej sprawy, zaś ich ocena i ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego możliwe jest w odrębnym postępowaniu i nie mają żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Podobnie, nieistotne jest zawarte w uzasadnieniu organu I instancji z dnia [...]r. stwierdzenie, że do wszczęcia postępowania doszło na wniosek skarżącej, a nie – z urzędu. Wszak decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ odwoławczy na mocy zaskarżonej decyzji podlegającej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym. Organ odwoławczy nie zawęził też postępowania przed organem I instancji, bowiem jak już wyżej podano, nie był władny do rozstrzygnięcia sprawy w innym zakresie, niż wynikającym ze sprawy prowadzonej przed organem I instancji.

W istocie, skarżąca pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. domagała się zbadania przez PINB w S. sprawy zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy budynków gospodarczych – garażu i altany, kwestionując ich usytuowanie w granicy z jej działką nr 2. Sprawa budowy garażu została rozpatrzona odrębną decyzją PINB z dnia [...]r. Kwestia zgodności budowy budynku gospodarczego (altany) z wymogami prawa budowlanego mogła zaś być rozpatrzona przez organu nadzoru budowlanego tylko w aspekcie zgodności z warunkami, wynikającymi z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu. Organy te nie są bowiem uprawnienie do weryfikacji decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanego. Dopóki zaś decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, jako ostateczna ma walor wiążący zarówno dla organów nadzoru budowlanego, jak i składu orzekającego w niniejszej sprawie. Zatem w ramach postępowania przed organami nadzoru budowlanego możliwa była tylko ocena, czy inwestor dostosował się do warunków i ustaleń, wynikających z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Tymczasem z treści decyzji z dnia [...]r. wynikało jednoznacznie, że budynek o funkcji gospodarczej został zaprojektowany w granicy z działką skarżącej nr 2. Oczywiste jest, że taka lokalizacja budynku nie była dopuszczalna w świetle przepisów techniczno – budowlanych, wówczas obowiązujących. Usytuowanie budynku gospodarczego w granicy było odstępstwem od tych przepisów, udzielonym w trybie indywidualnej zgody z mocy art. 9 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej. W postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego skarżąca nie może się zatem skutecznie powoływać na naruszenie jej interesu prawnego – poprzez usytuowanie spornego budynku w granicy jej działki. Tego rodzaju kwestia nie mieści się bowiem w ramach kompetencji tych organów, wynikających z art. 83 ustawy – Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego nie są też władne do wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie pozbawia to jednak skarżącej ochrony prawnej, bowiem przysługuje jej uprawnienie domagania się przed właściwymi organami administracji architektoniczno – budowlanej wdrożenia trybów nadzwyczajnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę w granicy działki, jak i możliwość ubiegania się o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w razie zamiaru zabudowy własnej działki.

Kwestie te leżą jednak poza granicami toczącej się sprawy i nie mają żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zasadnie bowiem organ odwoławczy dopatrzył się przesłanek z art. 138 § 2 Kpa, skutkujących uchyleniem decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania, prowadzonego wadliwie w trybie art. 71a Prawa budowlanego na podstawie postanowienia z dnia [...] r. nr [...]i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – na gruncie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Prawidło wskazał organ odwoławczy, że w sytuacji, gdy inwestor zrealizował roboty budowlanego w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy, rozpatrzenie sprawy winno nastąpić po stwierdzeniu ich zgodności z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę – zarówno co do kubatury budynku i jego usytuowania na działce budowlanej, jak i sposobu użytkowania.

Zgodnie z wymogami art. 138 § 2 i art. 107 § 3 Kpa, organ odwoławczy umotywował też rozstrzygnięcie, prawidłowo wskazując na niemożność rozpoznania sprawy we własnym zakresie z uwagi na wdrożenie przez organ I instancji wadliwego trybu postępowania na gruncie ustawy – Prawo budowlane i konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych oraz zakres ponownego postępowania wyjaśniającego. Zasadnie też organ w ramach postępowania odwoławczego dopatrzył się możliwości uchylenia w trybie art. 142 Kpa postanowienia organu I instancji nr [...]jako wydanego w granicach niniejszej sprawy. Wyeliminowanie innych aktów nie było bowiem dopuszczalne w tym postępowaniu, lecz jedynie w odrębnych trybach.

Wreszcie, odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącej zgłoszonych w toku rozprawy sądowej pod adresem szkicu polowego, złożonego przez inwestora w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, wyjaśnić przyjdzie, że okoliczności te powinny być wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu, w którym ocenie podlegać powinna kwestia zgodności budowy budynku gospodarczego z warunkami pozwolenia na budowę, a więc także wymiarów obiektu i jego usytuowania na działce.

Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

bu