Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3514/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 498/18 ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 roku sygn. akt II SA/Sz 498/18, na podstawie art. 145 § 1 lit. pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Prezydent S. odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci § 9 umowy nr [...] zawartej [...] stycznia 2018 r. pomiędzy Gminą Miasto S. a [...] Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej zwaną "Spółką"), który dotyczył warunków finansowych tej umowy. Powołano się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". Wskazano, że kwestie związane z wynagrodzeniem za świadczone przez Gminę na rzecz Spółki usługi promocyjne będące przedmiotem tej umowy zostały zastrzeżone przez Spółkę jako stanowiące tajemnicę jej przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dalej zwanej "u.z.n.k.", już na etapie negocjowania warunków umowy i nie zostały podane do publicznej wiadomości. Ujawnienie tych informacji miałoby wpływ na rynkową sytuację Spółki z uwagi na osłabienie jej konkurencyjnej pozycji na rynku. Wynegocjowane warunki finansowe posiadają wartość negocjacyjną, a tym samym gospodarczą.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (zwane dalej "Stowarzyszeniem"). Zarzuciło naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy oraz art. 11 pkt 4 u.z.n.k. przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane informacje są objęte przedmiotowym zakresem zastosowania tego przepisu.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy powyższą decyzję, podzielając argumentację organu pierwszej instancji. Podkreślono, że przedmiotowa umowa wykracza poza ustawowe zadania gminy i z punktu widzenia interesu społecznego należy ją ocenić jako efekt dążności gminy do redukcji kosztów funkcjonowania obiektów użyteczności publicznej poprzez zapewnienie pokrywania ich części ze środków podmiotów niepublicznych. Z treści tej umowy wynika, że Gmina jest wyłącznie beneficjentem umowy i nie przyjęła na siebie istotnych obowiązków o charakterze finansowanym, jej zobowiązania ograniczają się w istocie do zapewnienia możliwości posługiwania się nazwą oraz logotypem istniejącej hali sportowej w materiałach informacyjnych, których powstanie i tak jest związane z typową działalnością tego rodzaju obiektu. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie bezwzględnej jawności finansów publicznych - także w okolicznościach, w których w ostatecznym rozrachunku przedsiębiorca dobrowolnie partycypuje w kosztach funkcjonowania obiektu sportowego, lecz nie zamierza upubliczniać swoich wydatków z tego tytułu - mogłoby skutkować utrudnieniem, a nawet uniemożliwieniem uzyskiwania takich dodatkowych środków na utrzymanie kosztownych w utrzymaniu obiektów użyteczności publicznych, obciążając w ostatecznym rezultacie tymi kosztami podatników.

W skardze do Sądu wojewódzkiego Stowarzyszenie podniosło zarzuty tożsame z tymi zawartymi w odwołaniu, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do informacji podczas gdy w sprawie nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sad uznał skargę za zasadną. Sąd ten stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował okoliczność zaistnienia przesłanki formalnej do udzielenia ochrony dla żądanej informacji, tj. wykazał, że Spółka podjęła odpowiednie działania w celu zachowania w poufności spornej informacji. Natomiast nie dokonał analizy spełnienia przez żądaną informację drugiej przesłanki, niezbędnej do udzielenia jej ochrony, czyli przesłanki materialnej, tj. nie przeanalizował, czy jest ona "inną informacją posiadającą wartość gospodarczą" w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Sąd podkreślił, że wskazana informacja nie stanowi informacji technicznej, technologicznej czy organizacyjnej przedsiębiorstwa.

W ocenie Sądu wojewódzkiego brak jest logicznych i obiektywnych przesłanek, by przyjąć, że bezwzględnie ujawnienie żądanej informacji może skutkować utrudnieniem lub uniemożliwieniem uzyskania dodatkowych środków na utrzymanie hali. Możliwa jest bowiem też sytuacja, iż wynagrodzenie, którego organy nie ujawniły, jest na tyle niskie, że nie przyczynia się istotnie do kosztów utrzymania hali. W efekcie nie można wykluczyć, że w razie rezygnacji Spółki znajdzie się inny podmiot gotowy do zapłaty wyższej kwoty niż obecnie, w związku z czym owe dodatkowe środki mogą okazać się większe.

Zdaniem Sądu w razie ponownego uznania, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, organ powinien dokonać ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasady proporcjonalności prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie prawa materialnego (w pkt I) przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na:

- utożsamieniu pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" z pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa" podczas gdy tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i jakkolwiek powyższe pojęcia częściowo pokrywają się zakresowo, to jednak tajemnica przedsiębiorcy powinna być rozumiana szerzej, a owo szersze rozumienie powinno mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem tajemnicą przedsiębiorcy są objęte także informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy i nie muszą one mieć same w sobie wartości gospodarczej;

- błędnym uznaniu, że dane wyraźnie zastrzeżone przez przedsiębiorcę i organ administracji zawierający z nim umowę cywilnoprawną w ramach działalności spoza zakresu finansów publicznych już z samego faktu woli stron umowy wskazującej na poufny charakter ustaleń i określenie w związku z tym kar umownych dotyczących ujawniania owych danych - mimo oczywistej wartości ekonomicznej wynikającej z owych kar - wymagają dodatkowej weryfikacji w zakresie określenia ich wartości gospodarczej;

- wskazaniu braku wartości gospodarczej żądanych informacji, podczas gdy argumentacja przedstawiona przez organy administracji uzasadnia przypisanie im takiej cechy uzasadniającej ochronę przed ujawnieniem;

- nieopartym na żadnym obowiązującym przepisie nakazaniu organowi ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasady proporcjonalności prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w sytuacji, gdy ze wskazanego przepisu wynika wprost, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, a zatem stwierdzenie istnienia tajemnicy przedsiębiorcy wyklucza uznaniowość organów administracji w upublicznianiu danych chronionych.

Podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania (w pkt II) mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie zasady prawdy materialnej, przejawiające się w braku oceny dowodów (umowy) oraz przyjęciu, że organ nie zweryfikował odpowiednio istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, w tym w szczególności w zakresie gospodarczego znaczenia danych zastrzeżonych za zgodą organu gminy przez przedsiębiorcę podczas gdy taka weryfikacja niewątpliwie miała miejsce, a o czym przekonuje treść uchylonej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, a także decyzji organu pierwszej instancji;

b) art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia w wyroku kasacyjnym zaleceń na tyle precyzyjnych, aby możliwe było ich stosowanie w dalszym toku postępowania, warunku tego nie spełnia bowiem ogólnikowe wskazanie potrzeby ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasady proporcjonalności prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, bez wskazania na czym owo ważenie miałoby polegać i na podstawie jakich przepisów miałoby następować;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. art. 5 ust. 1 u.d.i.p.:

- przez stwierdzenie naruszenia w decyzji organu odwoławczego przepisów prawa materialnego, podczas gdy do takiego naruszenia faktycznie nie doszło, a organ dokonał wystarczającej oceny przesłanek istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa,

- przez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji oceny wystąpienia danych chronionych (tajemnicy przedsiębiorcy) podczas gdy był on do takiej oceny uprawniony i zobligowany, a ocena następowałaby w oparciu o te same dowody, którymi dysponuje organ odwoławczy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 138 k.p.a. przez stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na:

- przyjęcie, że organ odwoławczy nie rozpatrzył zasadniczej dla sprawy kwestii, tj. zaistnienia materialnej przesłanki udzielenia ochrony żądanej informacji, podczas gdy faktycznie taka ocena została wykonana i odnotowana w treści uzasadnienia;

- niedostrzeżenie szczególnego charakteru regulacji dotyczących postępowania odwoławczego w toku rozpatrywania odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej sprawiających, że organ odwoławczy nie ma możliwości prowadzenia typowego postępowania administracyjnego, a z uwagi na ograniczenie czasu postępowania oraz brak możliwości wydania decyzji reformatoryjnej jego rola w istocie wymusza bazowanie na ustaleniach organu pierwszej instancji i ich weryfikacji;

- ograniczenie kontroli decyzji wyłącznie do stanowiska organu drugiej instancji, mimo że w sytuacji, gdy organ odwoławczy akceptuje stanowisko organu pierwszego stopnia, jego decyzja nie może być odczytywana w oderwaniu od treści decyzji pierwszoinstancyjnej;

e) art. 151 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi wobec niezasadności zarzutów w niej zawartych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło o jej oddalenie jako nieznajdującej uzasadnionych potrzeb. W ocenie Stowarzyszenia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. Przedstawione niżej uchybienia pełnomocnika skarżącego Kolegium co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i częściowo czynią je bezskutecznymi.

Zarzucając naruszenie art. 138 k.p.a. (pkt II. 2. d)), autor skargi kasacyjnej nie wskazał, której jednostki redakcyjnej dotyczy to naruszenie. Tymczasem art. 138 k.p.a. składa się z kilku paragrafów i kilku punktów regulujących odmienne stany prawne. To uniemożliwia odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 138 k.p.a. i czyni go bezskutecznym.

W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania II. c) zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Mający materialnoprawny charakter przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W sprawie nie budzi wątpliwości, że udostępnienia żądanej informacji publicznej odmówiono powołując się na ograniczenie tego prawa ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym organy w postępowaniu administracyjnym, ani Sąd nie miały wątpliwości, że ograniczenie to wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie miał zatem zastosowania a Sąd nie dokonywał jego wykładni. Wobec tego przepis ten nie mógł zostać naruszony.

Z wstępu skargi kasacyjnej wynika, że zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (punkt I) przez jego niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem Sąd pierwszej instancji dokonał tylko wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Po czym przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował okoliczność zaistnienia przesłanki formalnej do udzielenia ochrony dla żądanej informacji, tj. wykazał, iż przedsiębiorca podjął odpowiednie działania w celu zachowania poufności spornej informacji. Natomiast, zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie dokonał analizy spełnienia przez żądaną informację drugiej przesłanki, niezbędnej do udzielenia jej ochrony, czyli przesłanki materialnej, tj. nie przeanalizował faktu, czy jest ona "inną informacją posiadającą wartość gospodarczą" w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zatem Sąd ten w zakresie przesłanki materialnej, będącej przedmiotem omawianego zarzutu, nie stosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ uznał, że organ nie przeanalizował dostatecznie tej kwestii aby Sąd mógł ocenić, czy spełniona została przesłanka materialna. Ta okoliczność była podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stwierdzić trzeba, że częściowo jest on uzasadniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona na stronach 11 – 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku obszerna argumentacja Sądu co do wykładni tego przepisu, zasługuje co do zasady na aprobatę, ale wymaga uzupełnienia. Sąd pierwszej instancji nie tyle utożsamia tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z tajemnicą przedsiębiorstwa zdefiniowaną w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., co nie dość jasno wyartykułował różnice między tymi pojęciami. Sąd I instancji zasadniczo prawidłowo wyjaśnił jak należy wykładać tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przywołując bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zwalnia Sąd kasacyjny od ponownej prezentacji tego dorobku. W uzupełnieniu tego stanowiska należy jednak wyraźnie podkreślić i dodać, co prawidłowo postuluje się w skardze kasacyjnej, że uważna lektura wywodów zacytowanego orzecznictwa prowadzi do wniosku, iż tajemnicę przedsiębiorcy tylko wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niektórych okolicznościach informacjami objętymi tajemnicą przedsiębiorcy mogą też być informacje, których ujawnienie mogłoby mieć istotny wpływ na jego sytuację ekonomiczną i konkurencyjność, jakkolwiek nie muszą one mieć same w sobie wartości gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, prezentowany też jako niekwestionowany w judykaturze, że nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę. Niebezpieczeństwo takiej interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest szczególnie wyraźne w realiach niniejszej sprawy, bowiem doszło w niej do zakreślenia przez Miasto Szczecin i jego partnera, tego, co stanowi tajemnicę jego przedsiębiorstwa. Poprzestanie na takim rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które jak się wydaje jest preferowane w skardze kasacyjnej, wymykałoby się kontroli sądowej i tym samym czyniłoby iluzoryczną kontrolę decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Trzeba tu też zwrócić uwagę na to, że wbrew stanowisku Kolegium, dla oceny materialnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy nie ma żadnego znaczenia ustanowienie w umowie kar umownych w wypadku ujawnienia informacji. Wyżej wskazany aspekt ekonomiczny tajemnicy przedsiębiorcy, nie może wiązać się z negatywnymi konsekwencjami niedochowania tajemnicy w rozumieniu określonym w umowie zawartej przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej z podmiotem niepublicznym. Podmioty publicznoprawne są zobowiązane do uregulowania stosunków cywilnoprawnych, w sposób uwzględniający normy prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że organ odwoławczy nie rozważając ponownie zasadniczej dla sprawy kwestii, tj. zaistnienia materialnej przesłanki udzielenia ochrony żądanej informacji - naruszył zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a. w sposób, który skutkował koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Za nieuprawnione uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że "ujawnienie danych umożliwiających szacowanie budżetu marketingowego spółki może negatywnie wpływać na jej konkurencyjność" a nadto że "dane takie jak wartość budżetu posiadają wymierną wartość gospodarczą". Nie można się też zgodzić z twierdzeniem, jakoby organ odwoławczy zupełnie nie uzasadnił dlaczego jego zdaniem ujawnienie kwoty wynagrodzenia wynikającej z jednej umowy, która de facto nie jest organowi odwoławczemu znana i nie jest tożsama z budżetem marketingowym spółki, pozwoli na oszacowanie całego budżetu marketingowego spółki. Nie sposób tu nie dostrzec tego, że polityka marketingowa sieci sprzedaży jest powszechnie znana, na co zwracał uwagę też Sąd pierwszej instancji i składa się z działań typowych jak rozprowadzanie gazetek i ulotek, reklamy w mediach i na bilbordach. Takie działania następują na typowych stosunkowo prostych do ustalenia przez konkurencję zasadach. Natomiast w ramach działalności podmiotów uznanych za konkurencyjne, działalność w postaci sponsorowania obiektów użyteczności publicznej jest nietypowa. Właśnie zgromadzenie danych o owych niestandardowych działaniach ma istotne znaczenie dla szacowania budżetów marketingowych konkurencji i jej polityce odmiennej od konkurencji reklamowo - marketingowej. Wydaje się, że o tej nietypowej sferze finansowania działań promocyjnych traktowała decyzja Kolegium, nie zaś o całości budżetu na cele reklamowe, o których obszernie, aczkolwiek w oderwaniu od treści decyzji wypowiedział się Sąd pierwszej instancji.

W zakresie zakwestionowanym przez Sąd, a mającym dotyczyć nieprawidłowego zweryfikowania warunku objęcia żądanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy, tj. wymogu materialnego, Prezydent Miasta S. podzielił i przedstawił w swojej decyzji uzyskane w toku rozpatrywania wniosku stanowisko przedsiębiorcy, zgodnie z którym ujawnienie treści § 9 umowy ułatwi konkurentom pozyskanie informacji na temat szacowanego budżetu marketingowego spółki, innowacyjnych działań w zakresie budowania marki firmy i negatywnie wpłynie na pozycje konkurencyjną spółki na rynku. Stanowisko to uzasadnił. Przedstawił też rozważania z zakresu regulacji ustawy o finansach publicznych. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., rozpoznając odwołanie w powyższym zakresie, wyraźnie podzieliło i powieliło wnioski organu pierwszej instancji. Wskazało w szczególności, że na relatywnie wąskim ale bardzo konkurencyjnym rynku sieci dyskontów ujawnienie danych umożliwiających szacowanie budżetu marketingowego spółki może negatywnie wpływać na jej konkurencyjność. Organ odwoławczy dostrzegł też, że samo odwołujące się Stowarzyszenie podniosło w odwołaniu, iż broniąc się przed upublicznieniem danych żądanych przez wnioskodawcę, przedsiębiorca dąży do obrony swojego interesu, a zatem skarżące Stowarzyszenie potwierdziło, że znany jest mu fakt, iż żądane dane mają wartość dla przedsiębiorcy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska, iż takie dane jak wartość budżetu marketingowego, którym dysponuje dany przedsiębiorca na konkretne cele, posiadają wymierną wartość gospodarczą, umożliwiając z jednej strony podmiotom konkurencyjnym odpowiednie kształtowanie swoich budżetów, z drugiej zaś strony mogąc choćby wpływać na wartości uzyskiwane w toku negocjacji i odpłatności za działania reklamowe/marketingowe danego przedsiębiorcy. Kolegium dostrzegło też, iż powszechną praktyką jest to, że podmioty podejmujące działalność sponsorską w stosunku do określonych osób czy obiektów, godzą się na upublicznianie wysokości środków wydatkowanych na taki cel, uznając to niewątpliwie za formę promocji i budowy wizerunku swojej marki czy produktu. Taka praktyka, zdaniem tego organu nie może prowadzić do wniosku, że każdy przedsiębiorca wykonujących tego rodzaju działania, jest zobowiązany do upowszechniania danych o wydatkowanych środkach. Może on bowiem przyjmować odmienny model swojej promocji i budowania wizerunku na rynku, a w tym przypadku sprowadzających się do obecności jego marki na obiekcie, w którym odbywają się imprezy masowe – bez ujawniania szczegółów udzielanego gminie wsparcia finansowego.

Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg zaistnienia przesłanki materialnej udzielenia ochrony żądanej informacji, został oceniony przez organ drugiej instancji. Odwoływanie się przez organ drugiej instancji do stanowiska organu pierwszej instancji, nie dyskwalifikuje decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym z punktu widzenia wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Kolegium po raz drugi rozpoznało sprawę, wypełniając wymogi nie tylko z art. 15 k.p.a. ale również z art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy administracji dokonały analizy tego czy żądana informacja stanowi informację publiczną zarówno w aspekcie formalnym jak i materialnym. Stanowiska tego nie podważa to, że organ odwoławczy nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem ujawnienie kwoty wynagrodzenia wynikającej z jednej umowy pozwoli na oszacowanie całego budżetu marketingowego. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji nietrafnie uchylił się od merytorycznej kontroli zasadności stanowiska organów administracji w zakresie objęcia żądanej informacji publicznej tajemnicą przedsiębiorcy w aspekcie przesłanki materialnej. Uchybienie Sądu w mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji niebiorąc pod uwagę całości akt postępowania, w tym argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji oraz okoliczności wskazanych przez spółkę [...], niezasadnie stwierdził, że Kolegium nie zweryfikowało istnienia aspektu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy co do żądanej informacji publicznej.

Trafnie również zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nieprecyzyjne wskazania co do dalszego postępowania. Wymogu z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie spełnia bowiem ogólnikowe wskazanie potrzeby ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasad proporcjonalności prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, bez wskazania na czym owo ważenie miałoby polegać i w oparciu o jakie przepisy należy tego dokonać.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Z uwagi na brak uzasadnienia tego zarzutu, należy tylko stwierdzić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ustanawia zasadę związania organu i sądu oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu sądu uchylającym zaskarżony akt. Zatem jest skierowany do organów i Sądu ponownie rozpoznających sprawę. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Z powyższych względów Naczelny Sąd administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu w Szczecinie.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji po zażądaniu całej umowy z 3 stycznia 2018 r. zawartej pomiędzy Gminą Miasto S. a spółką [...] (tylko do wglądu Sądu), dokona oceny prawidłowości zakwalifikowania przez organy administracji żądanej informacji (§ 9 umowy) jako objętej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zależności od przyjętego stanowiska, wyda stosowne orzeczenie.

Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego od Stowarzyszenia [...] w W. na rzecz skarżącego kasacyjnie. Na koszty te składają się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 360 zł oraz wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł.