Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 2/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 2-4, art. 15 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art 4, art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1, art 92
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 20, art. 142 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art 16 ust. 2, art. 21, art. 45 ust. 1, art 165 ust. 1i 2, art. 167 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445).

TEZY

Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej – Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Małgorzata Jaśkowska Andrzej Jurkiewicz Zdzisław Kostka Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Jan Paweł Tarno (sprawozdawca) Protokolant: Anita Lewińska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Bożeny Kiecol po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej Powiatu Warszawskiego Zachodniego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2126/12 w sprawie ze skargi Powiatu Warszawskiego Zachodniego na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2071/13, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.): "Czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący – na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony?" podjął następującą uchwałę: Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445).


UZASADNIENIE

Zagadnienie prawne zostało przedstawione na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Starosta Warszawski Zachodni decyzją z [...] stycznia 2010 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr [...] w miejscowości S. R. do drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w miejscowości R. na terenie gminy B. Pod tę inwestycję przeznaczona została m. in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Starosta Warszawski Zachodni na podstawie art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej jako u.g.n. (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 4, 4a i 5 oraz art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej jako specustawa (t.j. Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) ustalił odszkodowanie za działkę nr [...] na rzecz I. M., W. M. i R. N. w łącznej wysokości 6.192 zł oraz zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego, który złożył odwołanie od tej decyzji podnosząc, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania został sporządzony wadliwie.

Postanowieniem z 19 września 2012 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania. Wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania zachodzi w szczególności wówczas, gdy wnoszący odwołanie nie ma legitymacji odwoławczej, której brak ma charakter obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 750). Zdaniem Wojewody, Powiat Warszawski Zachodni jako jednostka samorządu terytorialnego, niewątpliwie posiada w niniejszej sprawie interes prawny, albowiem występuje jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową. Jednakże powiat, jako osoba prawna, wyposażony jest w organy, którymi, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, dalej jako u.s.p. (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578 ze zm.) są: rada powiatu oraz zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu (art. 9 ust. 1 u.s.p.), zaś zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.). Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu (art. 33 u.s.p.). Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 u.s.p.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.s.p., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z tych przepisów wynika, iż zarówno zarząd powiatu, jak i starosta, wykonują zadania przy pomocy pracowników starostwa powiatowego, wobec których przysługuje im uprawnienie do wydawania poleceń służbowych. Wolę powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego, wyraża zarówno starosta, rozstrzygający sprawy z zakresu administracji publicznej, jak i zarząd powiatu, który odpowiada w szczególności za wykonanie budżetu powiatu. Decyzja administracyjna stanowi jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, a w przypadku starosty wola organu jest tożsama z wolą powiatu.

Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż w przypadku, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, w której jednostka ta posiada interes prawny, to wówczas ograniczeniu ulegają uprawnienia tejże jednostki samorządu jako strony postępowania. Nie jest do przyjęcia sytuacja, w której jedna ze stron postępowania rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach pozostałych stron w formie aktu administracyjnego, albowiem wówczas doszłoby do skrajnego uprzywilejowania jednostki samorządu terytorialnego względem pozostałych stron postępowania. Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym uchwałę siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 i uchwałę pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00. W konsekwencji Wojewoda uznał, że Powiat Warszawski Zachodni, rozstrzygając przedmiotową sprawę w formie władczej, przy pomocy swojego organu jakim jest - zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. - starosta, ma możliwość ochrony własnego interesu wykonując imperium. Dalsze uprzywilejowanie omawianej jednostki samorządu terytorialnego, polegające na przyznaniu jej uprawnień strony, doprowadziłoby do rażącej przewagi interesu publicznego jednostki samorządu nad interesem prywatnym.

Na powyższe postanowienie skargę wniósł Powiat Warszawski Zachodni, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a., art. 29 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 8 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 u.s.p. oraz art. 32 ust. 2 u.s.p., art. 132 ust. 5 u.g.n. Skarżący stwierdził, że Wojewoda wadliwie przyjął, że stronami postępowania toczącego się przed Starostą w sprawie odszkodowania za nieruchomość byli tylko poprzedni właściciele nieruchomości. W rzeczywistości stroną tego postępowania był także Powiat Warszawski Zachodni będący obecnie właścicielem nieruchomości, reprezentowany przez Zarząd Powiatu, a nie przez Starostę Warszawskiego Zachodniego, który nie jest organem powiatu, a tylko organem administracji rozstrzygającym sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomość przejęta pod inwestycję drogową staje się z mocy prawa własnością powiatu z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za utratę własności nieruchomości należy się odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w art. 12 ust. 5 specustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacania odszkodowania, o którym mowa w art. 4a tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18. Przepisy rozdziału 5 u.g.n. przewidują, że ustalania odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi powiatowe albo pod poszerzenie tych dróg dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 u.g.n.). W sprawie ma zatem miejsce wyraźny konflikt praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście Powiatu.

Sąd podkreślił, że Starosta, wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Jednakże, należało mieć na uwadze treść art. 26 ust. 2 u.s.p., z którego wynika, że starosta wchodzi w skład kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu. Przy czym ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowania wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu, jako organu wykonawczego powiatu (art. 34 ust. 1 u.s.p.). Jednocześnie starosta, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 2 u.s.p., jako przewodniczący zarządu powiatu, jest organem samorządu powiatowego. Natomiast stosownie do art. 132 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 26 ust. 1 u.s.p. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Wobec tego w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego rozumianego jako interes prawny. Okoliczność ta odnosi się także do Zarządu Powiatu Warszawskiego Zachodniego. Organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego. Naruszałoby to regułę "ne quis sit iudex in propria causa". Role strony i sędziego w konkretnym przypadku są niepołączalne. Pozycja organu jako dysponenta władztwa publicznego, zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji oraz w roli organu orzeczniczego, mającego obowiązek zachowania bezstronności. Sąd powołał się na wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2377/10, postanowienie NSA z 7 grudnia 2006 r., I OZ 1646/06, a także wyrok SN z 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00 oraz na stanowisko doktryny (B. Adamiak, J. Borkowski, w K.p.a., Komentarz, Warszawa 2011, s. 190). Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie o ustalenie odszkodowania organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej właściwy do wydania decyzji, nie ma legitymacji procesowej do późniejszego kwestionowania tej decyzji jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten nie ma własnego, przewidzianego w przepisach prawa materialnego, bezpośredniego interesu prawnego w wyżej podanym znaczeniu, lecz jest przedstawicielem Państwa, wykonującym jego zadania i korzystającym z władztwa określanego jako "imperium". Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP z 2006 r. z. 2). Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano sposób jego reprezentacji. Skoro w niniejszej sprawie starosta powiatu wydał decyzję jako organ I instancji, na mocy której powiat obowiązany jest do zapłaty odszkodowania, to żaden z reprezentantów powiatu nie może skutecznie wnieść odwołania działając za ten powiat.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to jednak chodzi o takie sytuacje, w których kwestia legitymacji jest wątpliwa i wymaga przeprowadzenia w tej materii postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie zaś taka sytuacja nie zachodzi.

W skardze kasacyjnej Powiat Warszawski Zachodni zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 28 k.p.a. oraz 29 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n. i art. 45 ust. 1 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 u.s.p. poprzez uznanie, że Powiatowi Warszawskiemu Zachodniemu nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową, mimo iż Powiat Warszawski Zachodni jest zobowiązany na podstawie przepisu prawa materialnego do wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności, oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 134 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Wojewody Mazowieckiego stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p. poprzez błędną wykładnię, tj. utożsamienie starosty sprawującego funkcję organu administracji publicznej z ustrojowym organem samorządu powiatowego, podczas gdy starosta jest jedyne przewodniczącym zarządu powiatu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie zachodziła tożsamość między organem prowadzącym postępowanie administracyjne, a stroną postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisów określających ustrój powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego ma charakter niepełny i nie uwzględnia specyfiki zadań realizowanych przez powiat i jego organy. Nieuzasadnione jest także utożsamienie starosty z organem wykonawczym powiatu, z pominięciem przepisów ustrojowych zawartych w Konstytucji oraz w ustawie o samorządzie powiatowym. O tym komu przysługuje status strony postępowania administracyjnego rozstrzygają przepisy art. 28 i 29 k.p.a. Zasadnicze znaczenie przy badaniu legitymacji procesowej ma pojęcie "interesu prawnego". Za stronę postępowania administracyjnego może być uznany tylko taki podmiot, który oprócz posiadania zdolności administracyjnoprawnej (zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków) legitymuje się interesem prawnym, tj. gdy decyzja administracyjna będzie oddziaływała na jego sferę praw lub obowiązków. Wypłata odszkodowania jest ustawowym obowiązkiem powiatu (art. 132 ust. 5 u.g.n.), z którego nie może być on zwolniony. W konsekwencji, skoro o realizacji tego obowiązku orzeka się w stosownym postępowaniu, to udział w nim powinny wziąć wszystkie zainteresowane podmioty - właściciel nieruchomości jako podmiot uprawniony do uzyskania odszkodowania oraz powiat jako podmiot zobowiązany do wypłaty tego odszkodowania.

Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie dostrzegł faktu, że w istocie rzeczy odmówił podmiotowi posiadającemu interes prawny statusu strony, a takie działanie jest sprzeczne z literalną treścią art. 28 k.p.a. Na etapie negocjacji poprzedzających tryb administracyjny, nie jest kwestionowana "legitymacja" powiatu do zawarcia ugody. Gdy jednak wszczęte zostało postępowanie administracyjne dotyczące tego samego odszkodowania, Sąd odmówił skarżącemu prawa do obrony swoich interesów. Ponadto Sąd nie dostrzegł, że powiat jako samorządowa osoba prawna korzysta z prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak i prawa do decydowania o swoich sprawach w granicach obowiązującego porządku prawnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Spośród wszystkich jednostek samorządu terytorialnego tylko powiatowi odmawia się prawa do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Powiat Warszawski Zachodni nie zgodził się z poglądem, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania interesy powiatu "reprezentuje" starosta. Zadaniem starosty, tak jak wszystkich organów administracji publicznej, jest sprawne, obiektywne i zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W ramach tego postępowania starosta nie może zabiegać o uwzględnienie interesów powiatu. Gdyby zaś podejmował takie działania, to jego bezstronność miałaby charakter czysto fikcyjny. W sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne starosta występuje jako organ administracji rządowej, a nie powiatowej. Skoro sam ustawodawca rozróżnia wskazane powyżej funkcje starosty, to brak jest podstaw, by procesowa rola powiatu broniącego swoich interesów jako jednostki samorządu terytorialnego była kwestionowana w sytuacji, gdy organem orzekającym w sprawie jest starosta działający jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Skarżący kasacyjnie nie podzielił też poglądu Sądu I instancji, że starostę uznać należy za organ samorządu powiatowego. Wskazał, że należy wyraźnie odróżnić ustrojowe organy powiatu, przez które powiat działa jako osoba prawna od starosty sprawującego władztwo administracyjne. W tym zakresie Sąd I instancji niesłusznie postawił znak równości pomiędzy organem a piastunem organu. Z prostego zestawienia faktów, iż ta sama osoba rozstrzyga sprawę administracyjną i jednocześnie jest członkiem organu kolegialnego, Sąd wyprowadził tezę o konflikcie interesów. Starosta rozstrzygając sprawę wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa i nie może w ramach tego postępowania zabiegać o uwzględnienie interesów powiatu. Specyfika samorządu powiatowego polega na tym, że zarząd powiatu został powołany do reprezentowania powiatu jako osoby prawnej, natomiast staroście zostało powierzone sprawowanie władztwa administracyjnego. Wobec tego w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania nie zachodzi tożsamość pomiędzy organem rozstrzygającym sprawę a organem reprezentującym powiat.

Skarżący kasacyjnie powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym ugruntowany jest pogląd, że w ramach wstępnego badania odwołania nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o odmowie przyznania odwołującemu się statusu strony postępowania administracyjnego (np. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2007 r., VII SA/Wa 1609/05, wyrok WSA w Gdańsku z 22 marca 2007 r., II SA/Gd 743/06, wyrok WSA w Gdańsku z 18 lipca 2007 r., II SA/Gd 290/07, wyrok WSA w Olsztynie z 24 października 2007 r., II SA/Ol 805/07). W przedmiotowej sprawie to właśnie brak przymiotu strony stanowił główną przyczynę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Podał następnie, że w postępowaniu przed Wojewodą dysponował zdolnością administracyjnoprawną oraz zdolnością do czynności w postępowaniu administracyjnym, tym samym nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną doszedł do przekonania, że ujawniło się w niej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, ponieważ w orzecznictwie sądowym wyłonił się problem na tle relacji pomiędzy ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, mianowicie czy koniecznym jest w każdym przypadku spraw dotyczących jednostek samorządu terytorialnego przyznawanie im prawa do odwołania oraz w konsekwencji skargi do sądu administracyjnego. Konstytucyjna zasada samodzielności tych jednostek musi być zgodna z zasadą proporcjonalności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że na zasadę samodzielności jednostek samorządowych składa się przyznanie im w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem przysługiwania im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw majątkowych. Ponadto istotne znaczenie przy interpretacji tej zasady ma art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Powstaje jednak problem, czy dopuszczalne jest takie rozumienie zakresu ochrony tej samodzielności, które daje jednostkom samorządu terytorialnego, wbrew przyjętemu modelowi jurysdykcji administracyjnej, kompetencje zarówno dysponenta władztwa publicznego, jak i uprawnienia strony postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Pomimo tego, że istnieje wiele wypowiedzi doktryny w tym zakresie i dwa ważne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139 oraz postanowienie z 26 maja 2008 r., P 14/05, OTK-A 2008/4/69) orzecznictwo w tej kwestii wciąż pozostaje niejednolite. Zasadniczą kwestią, która nie doczekała się jednolitego stanowiska jest udział jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji kiedy decyzję w pierwszej instancji wydał piastun tego organu szczególnie na tle odwołań składanych przez zarządy powiatów (powiaty) i przez gminy stanowiące miasta na prawach powiatu, od decyzji odszkodowawczych wydawanych przez starostów lub prezydentów miast. Jeszcze bardziej dyskusyjnym zagadnieniem jest przyznanie jednostce samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na niekorzystne decyzje organów drugiej instancji.

Istotą niniejszej sprawy jest ustalenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje starosta w sprawach o ustalenie przedmiotowego odszkodowania. Z jednej strony jest on organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa, a z drugiej strony na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 u.s.p. jest przewodniczącym zarządu powiatu (wykonującego zadania własne, jako organ jednostki samorządu terytorialnego) i reprezentuje powiat na zewnątrz.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w art. 29 k.p.a. wskazuje się, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Ponadto stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Kto jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego określa art. 32 p.p.s.a. stanowiąc, że jest nim skarżący oraz organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. określa status uczestników postępowania, którymi są osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie wnoszące skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego. W związku z tym zasadnicze znaczenie przy badaniu legitymacji procesowej ma posiadanie przez podmiot "interesu prawnego". Pojęcie to należy do typowych klauzul generalnych. Opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie z którą pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Przyjąć zatem można, że przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym determinuje przymiot strony tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Dodatkowo wskazano, że zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomość przejęta pod inwestycję drogową staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie powiatu) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za utratę własności nieruchomości należy się odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w art. 12 ust. 5 specustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacania odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. Stosownie do wskazanego art. 12 ust. 4a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – w niniejszej sprawie taką decyzję wydał [...] stycznia 2010 r. Starosta Warszawski Zachodni.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).

Pogląd ten został podtrzymany po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r. II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r., I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r., I OSK 815/09). Na poparcie tego stanowiska przywoływane są poglądy prezentowane w doktrynie: W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, PiP 2003/4; J. Jagoda, Ograniczenia legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Lex 2011; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 32; J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006/2.

Stanowisko, w którym przyjęto, że gdy prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcje starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka jako osoba prawna na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania, prezentowane jest również w orzecznictwie – por. postanowienie NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12. W orzeczeniu tym wskazano także, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim pełni on funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Prezentując takie stanowisko odwoływano się do uzasadnienia uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w którym zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Podzielając ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2005 r., OSK 1555/04, przyjął, że "skoro prezydent podlega wyłączeniu, o ile orzeka jako starosta w sprawach własności gminy, którą reprezentuje na zewnątrz, to brak takiej możliwości (wyłączenia) nie może prowadzić do tego by uczestniczył raz jako organ wydający akt, a raz jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany".

Problem wyłączenia się starosty w przypadku, gdy wydawane przez niego rozstrzygnięcie dotyczy praw majątkowych powiatu nie powinien być jednak zagadnieniem wiodącym w niniejszej sprawie, ponieważ w tym konkretnym przypadku do wyłączenia nie doszło, bowiem wydaje się, że na przeszkodzie wyłączeniu stoi uregulowanie zawarte w art. 12 ust. 4a specustawy. Było ono natomiast szeroko omawiane w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03. Teza tej uchwały, iż "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (...)" – nie została zaaprobowana przez część doktryny. W glosie do tej uchwały T. Woś stwierdził między innymi, że "przyjęte w komentowanej uchwale NSA stanowisko nie służy realizacji konstytucyjnej idei powierzenia samorządowi terytorialnemu zadań publicznych i pozostaje w sprzeczności ze szczegółowymi unormowaniami kompetencyjnymi dotyczącymi gmin, w tym również gmin-miast na prawach powiatu. Z mocy bowiem tych unormowań kompetencyjnych lub norm materialnego prawa administracyjnego organy tych gmin (w tym również gmin-miast na prawach powiatu) zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym również np. stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu" (Samorząd Terytorialny 2004/12, s. 70-79). W dalszej części autor stwierdza, że "gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty". Prezentując to stanowisko dodaje się, że gmina i powiat stanowią utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców powołaną do realizowania zadań publicznych (art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i właśnie ta cecha przesądza o ich ustrojowym charakterze. Koncepcja, w myśl której gmina i powiat mające interes prawny byłyby podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tej gminy lub starosta tego powiatu, pozostawałaby w sprzeczności z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację, w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina i powiat) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony (podobnie NSA w postanowieniu z 2 lipca 2009 r., I OSK 815/09).

Takie stanowisko wyrażono również w wyroku NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13, w którym nie zgodzono się z poglądem, że jednostka samorządu terytorialnego (powiat), której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu odwoławczym, a następnie sądowoadministracyjnym, bowiem przyjęcie takiego poglądu mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Nie narusza to przepisów gwarantujących zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażoną w art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że "jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej" (ust. 2). Pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem umożliwiającym uruchomienie procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności zapewnia prawidłowe wykonanie zadań publicznych. Dlatego NSA uznał, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat władczych działań innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działanie wobec innych podmiotów. Dotyczy to także sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których ta jednostka jest stroną. Zwrócono też uwagę na szczególną pozycję starosty, który z jednej strony wydaje decyzję odszkodowawczą za grunty wydzielone pod drogi jako organ w sprawie z zakresu administracji rządowej (art. 129 u.g.n.), z drugiej zaś, zgodnie z art. 26 ust. 2 u.s.p., wchodzi w skład zarządu powiatu, który jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania (art. 132 ust. 5 u.g.n.) Podwójna rola starosty sprawia, że zarząd powiatu reprezentowany przez starostę (art. 34 ust. 1 u.s.p.) nie może kwestionować decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Nie można bowiem być w tej samej sprawie organem orzekającym i stroną postępowania administracyjnego.

Wydaje się, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, zwrócono uwagę, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw, ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Nie można zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania.

W orzecznictwie występuje także nieco inna linia – choć nie można powiedzieć, że jednolita – mianowicie kiedy decyzję w pierwszej instancji wydaje prezydent miasta na prawach powiatu w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Przyjmuje się, że prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Jednakże niewyłączenie się prezydenta miasta na tej podstawie od rozpoznawania takiej sprawy i wniesienie przez miasto na prawach powiatu skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta nie może być utożsamiane ani z brakiem po jego stronie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ani z brakiem legitymacji do wniesienia skargi z tego powodu, że prezydent miasta wydał decyzję w takiej sprawie działając jako starosta. Prawo do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione prawa do wniesienia skargi w sprawie sporu o odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta, który równocześnie jako starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., decyzję tę wydał (por. postanowienie z 23 października 2008 r., I OSK 1286/08). Takie stanowisko zajął też NSA w postanowieniach z 3 lipca 2008 r., I OSK 607/08 i z 6 maja 2014 r., I OSK 931/14 oraz w wyroku z 21 marca 2013 r., I OSK 2405/11.

W ostatnich latach często wyrażano jednak trzeci pogląd stojący w całkowitej opozycji do poglądu pierwszego. Przyjmuje się bowiem, że gmina i powiat mogą wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez prezydenta miasta wykonującego zadania starosty lub starostę. Na tle spraw odszkodowawczych legitymację powiatu do wniesienia odwołania od decyzji starosty zaakceptował WSA w Warszawie np. w wyrokach z 5 października 2011 r., VII SA/Wa 1525/11, z 13 marca 2013 r., I SA/Wa 2548/12, z 26 marca 2014 r., I SA/Wa 908/13, w których Sądy uznawały, że ocena legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego powinna być poddana bardzo wnikliwej interpretacji w oparciu o wszechstronnie zbadany zindywidualizowany stan faktyczny każdej sprawy na zasadzie omnia sunt interpretanda. Do przyjęcia wniosku, że w danej sprawie podmiot samorządowy pozbawiony jest interesu prawnego i możliwości dochodzenia swoich praw, nie można stosować automatyzmu wynikającego z tego, że jego organ wyposażony został w określone kompetencje ustawowe w zakresie władztwa administracyjnego. Tego rodzaju ograniczenia należy stosować szczególnie ostrożnie mając na względzie art. 78 i 165 Konstytucji RP.

W wyrokach z 27 lutego 2013 r., I SA/Wa 2551/12, z 23 maja 2013 r., I SA/Wa 2258/12 i z 19 czerwca 2013 r., I SA/Wa 2559/12, Sądy wskazały, że istotą było rozróżnienie dualizmu roli starosty, który w sprawach o ustalenie odszkodowania jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa (art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy), w odróżnieniu od starosty wykonującego zadania własne jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Zaznaczono, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania są: wnioskodawca domagający się odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania (w rozpatrywanych sprawach powiat reprezentowany przez organ wykonawczy – zarząd, zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n.). Przyjęto, że skoro powiat działa jako jednostka samorządu terytorialnego, która jest z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę powiatową i równocześnie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, to przysługuje jej rola strony w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Także sama ustawa rozróżnia te dwie funkcje starosty, to brak jest podstaw, by procesowa rola strony broniącej swoich interesów jako jednostki samorządu terytorialnego była kwestionowana w sytuacji, gdy organem orzekającym w sprawie jest starosta, działający jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Dalej wskazywano, że starosta wydając decyzję jako organ pierwszej instancji wykonywał niezależną od powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Nie można zrównać kompetencji starosty do decyzyjnego rozstrzygania o odszkodowaniu w trybie przepisów specustawy z interesem majątkowym powiatu dotyczącym przedmiotowej decyzji odszkodowawczej. Wprawdzie w strukturze powiatu starosta jest organem powiatu, jednakże starosta nie działał w tym charakterze. W postępowaniu tym starosta nie reprezentował interesów powiatu, gdyż nie działał jako jego organ. Był bowiem wyposażony, w oderwaniu od tej funkcji, w kompetencję organu administracji państwowej. Wykluczenie więc powiatu z udziału w postępowaniu dotyczącym nałożenia na ten powiat obowiązku zapłaty odszkodowania oznaczałoby wyłączenie strony z postępowania. Podmiotem, który został zobowiązany do wypłacenia odszkodowania jest powiat. Zatem powiat ten ma oczywisty interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej na niego ten obowiązek. Brak jest przy tym normy, z której można by wywodzić pozbawienie powiatu prawa do wniesienia odwołania od decyzji go dotyczącej.

Ponadto w wyrokach WSA w Warszawie z 4 lutego 2014 r., I SA/Wa 1256/13, z 1 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 2170/13, z 4 czerwca 2014 r., I SA/Wa 1838/13 oraz w wyroku WSA w Łodzi z 14 marca 2014 r., II SA/Łd 1238/13 przyjęto, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przechodzące na własność miasta na prawach powiatu, prawo miasta na prawach powiatu nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam nie wyodrębniono struktur powiatowych. Skoro miasto na prawach powiatu zobowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na jego własność pod drogę, to nie może być pozbawione uprawnień strony w sprawie sporu o odszkodowanie, tylko dlatego, że prezydent miasta jest jednocześnie starostą. Takie stanowisko zostało także wyrażone w orzecznictwie NSA w postanowieniach z 23 października 2008 r., I OSK 1286/08, z 3 lipca 2008 r., I OSK 607/08 oraz z 6 lutego 2014 r., I OSK 207/14.

Pierwsze ze wskazanych wyżej stanowisk prezentuje Sąd, który wydał zaskarżony wyrok, podzielając stanowisko organu drugiej instancji o niedopuszczalności odwołania Powiatu. Natomiast trzecie ze wskazanych stanowisk prezentowane jest przez skarżący kasacyjnie Powiat, którego argumentację przedstawiono już wyżej. Jednak należy zwrócić uwagę szczególnie na jeden z podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie aspekt. Mianowicie, że powiat jako samorządowa osoba prawna korzysta z prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak i prawa do decydowania o swoich sprawach w granicach obowiązującego porządku prawnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). W jego ocenie odmawianie powiatom prawa do udziału w postępowaniu dotyczącym ich obowiązków (wypłacania odszkodowań) jest kwestionowaniem istoty, "rdzenia" samorządu terytorialnego.

Skład, który przedstawił niniejsze zagadnienie prawne zasygnalizował także, że pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08, w którym stwierdzono zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, co prawda oparty jest na stanowisku, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, to jednak Trybunał wskazał także, że zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Prokurator wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "W postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący - na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1445) przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., może dotyczyć zagadnienia, które wyłoniło się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w konkretnej sprawie. Oznacza to, że zagadnienie prawne powinno pozostawać w ścisłym związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy rozpoznawanej na skutek wniesionej skargi kasacyjnej. Chodzi bowiem o zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpoznanie skargi kasacyjnej. Rozstrzygane zagadnienie prawne nie może wykraczać poza granice niezbędne do rozpoznania sprawy. Przedstawiając zagadnienie prawne skład orzekający NSA określił zbyt szeroko zakres tego zagadnienia, wykraczając poza granice rozpoznawanej sprawy, ponieważ wskazał, że chodzi o postępowanie administracyjne, w którym decyzje o odszkodowaniu należnym od powiatu wydał w pierwszej instancji starosta, podczas gdy sprawa dotyczy odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Z tych względów rozstrzygane zagadnienie prawne należało ograniczyć do odpowiedzi, czy w takiej sprawie powiat może występować w charakterze strony, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydał starosta.

Istotę samorządu terytorialnego wyrażają trzy podstawowe elementy: a) podmiot, b) przedmiot, c) sposób wykonywania administracji publicznej.

Podmiotem samorządu terytorialnego są mieszkańcy danego obszaru, zorganizowani z mocy ustawy w terytorialny związek samorządowy (art. 1 u.s.g., art. 1 u.s.p. i art. 1 u.s.w.), który względnie samodzielnie wykonuje zadania publiczne. Związek ten – jako struktura o charakterze korporacyjnym – nie jest w stanie realizować swoich zadań in pleno. Dlatego też członkowie wspólnoty samorządowej powołują w drodze wyborów organy, które bezpośrednio wykonują zadania nałożone na wspólnotę samorządową.

Dodać należy, że jednostka samorządu terytorialnego posiada przymiot osobowości publicznoprawnej, jak i osobowość prawną. Ta pierwsza pozwala jej wykonywać zadania z zakresu administracji publicznej przy wykorzystaniu środków prawnych charakterystycznych dla organów państwa, a więc w szczególności prawnych form działania administracji o charakterze władczym. Z kolei nadanie jednostkom samorządu terytorialnego osobowości prawnej ma na celu umożliwienie im posiadania własnego majątku i swobodnego nim dysponowania w granicach określonych prawem.

Za przedmiot działalności samorządu terytorialnego należy uznać wykonywanie administracji publicznej. Należy przy tym zauważyć, że podział tych zadań między administrację państwową a samorządową następuje w oparciu o zasadę subsydiarności. Zgodnie z nią, ani państwo, ani żadna szersza społeczność nie powinna zastępować inicjatywy i odpowiedzialności poszczególnych osób czy instytucji pośrednich (nigdy nie należy powierzać jednostce większej tego, co równie wydajnie może zrobić jednostka mniejsza).

Z kolei wykonywanie zadań samorządu terytorialnego następuje na zasadzie decentralizacji. Jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne w wykonywaniu powierzonych im zadań, przy czym przysługująca im samodzielność podlega ochronie sądowej. Jednocześnie, ochronie sądowej podlegają tylko te działania, które są zgodne z prawem. Z całą mocą zaznaczyć należy, że status prawny organów władzy, w tym administracji publicznej jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji RP, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela. Organy administracji publicznej z istoty rzeczy są powołane do wykonywania zadań wynikających z ich kompetencji, a nie do korzystania z praw i wolności. Zawsze należy pamiętać, że "sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publicznej" (por. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2000, s. 213; por. także postanowienie TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU 2007, nr 6/A, poz. 60, s. 871).

Trafnie zauważa Trybunał Konstytucyjny, że w demokratycznym państwie prawnym, uznającym zasadę subsydiarności, dobro wspólne musi być definiowane przy uwzględnieniu i poszanowaniu uzasadnionych interesów każdego człowieka oraz uzasadnionych interesów rozmaitych wspólnot społecznych, w tym również wspólnot samorządowych. Konstytucyjne uprawnienia wspólnot samorządowych mają na celu umożliwienie im artykułowania ich słusznych praw w procesie definiowania i realizacji dobra wspólnego. Na gruncie Konstytucji uzasadnione interesy poszczególnych wspólnot samorządowych muszą być definiowane z szerszej perspektywy dobra wspólnego i nie powinny być przeciwstawiane temu dobru. Zasada ta dotyczy również interesów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zapewnienia odpowiedniego poziomu dochodów. Jednostka ta ma interes faktyczny, a nie prawny, w zapewnieniu możliwie najwyższego poziomu dochodów. Jednakże interes ten musi być rozpatrywany z szerszej perspektywy dobra wspólnego i słusznych interesów podatników (wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139), a to już należy do właściwości zarówno organów pierwszej, jak i drugiej instancji.

Pod pojęciem jednostki samorządu terytorialnego, a więc i powiatu, należy rozumieć wspólnotę samorządową (jednostkę charakterze korporacyjnym) posiadającą osobowość prawną w sferze prawa publicznego i prywatnego, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej na zasadach samodzielności określonej prawem, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, poprzez swoje organy wyłonione w drodze wyborów i podlegającą nadzorowi państwowemu (por. J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. I, Kraków 1995, s. 109). W tym miejscu z całą mocą należy podkreślić, że ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył jednostki samorządu terytorialnego (np. w odniesieniu do powiatu - zob. art. 2 ust. 1 i art. 4 u.s.p.), a nie ich organy. Zadania te powiat wykonuje przede wszystkim poprzez swoje organy. Dodać należy, że wykonując te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, co jasno wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, takich jak zasada legalności, zasada dochodzenia prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie mogą natomiast one wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Ochrona prawna może wobec tego obejmować zarówno prawo pojmowane jako zespół norm prawnych (prawo w sensie przedmiotowym), jak i prawo przyznane konkretnemu podmiotowi, wynikające z prawa przedmiotowego, czyli tzw. prawo podmiotowe tego samorządu w relacjach z administrowanymi (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 83).

Dla potrzeb prowadzonych tu rozważań przyjęto, że każda jednostka samorządu terytorialnego państwa posiada wszystkie atrybuty osoby prawnej. Osobowość prawną uznać należy za podstawowy element przesądzający o podmiotowości każdej z tych jednostek. Zapewnia ona wyodrębnienie z aparatu państwowego, daje możliwość występowania we własnym imieniu, a co za tym idzie – ponoszenia wyłącznej odpowiedzialności. Daje także możliwość korzystania z ochrony sądowej. Osobowość prawna jest wreszcie gwarancją ich samorządności. Nie oznacza to jednak, że jednostki te są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi kodeksu cywilnego. Ich samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega bowiem daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych.

Konieczność wprowadzenia tych ograniczeń wynika zarówno z charakteru powierzonych tym jednostkom zadań, które najogólniej rzecz ujmując możemy sprowadzić do wykonywania administracji publicznej, jak i z charakteru przysługującego im prawa własności i innych praw rzeczowych. Prowadzi to do wniosku, że jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe jako w jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, w celu zapewnienia realnej możliwości ich wykonywania, np. poprzez wprowadzenie obowiązku tworzenia określonego rodzaju zasobów nieruchomości (art. 20 u.g.n.). Przyjęte w prawie publicznym ograniczenia prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prowadzą do wniosku, że własność tę należy rozumieć przede wszystkim jako jeden z przyznanych tym jednostkom środków, za pomocą którego mają one realizować nałożone na nie zadania. W konsekwencji uznać należy, że nie jest to "święte prawo własności" w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP, a co za tym idzie nie pozostają w sprzeczności z tym przepisem rozwiązania, które stanowią słabsze gwarancje procesowe ochrony prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego.

Samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Jest on zatem częścią władzy wykonawczej w państwie. Gdyby go nie było - co zresztą miało miejsce w niedalekiej przeszłości - to wykonywane przezeń zadania musiałyby być realizowane przez aparat państwowy. Reforma administracji polegała na decentralizacji, czyli przekazaniu jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji administracji państwowej oraz związanych z nimi środków finansowych i stworzeniu prawnych warunków zapewniających samodzielne wykonywanie przekazanych zadań. Nie zmienia to wszakże faktu, że oba człony administracji publicznej (rządowy i samorządowy) wykonując powierzone im zadania, stosują i podlegają temu samemu prawu (J. P. Tarno [w:] J. P. Tarno, M. Sieniuć, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2004, s. 34-36; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2006, s. 173).

W celu realizacji tych zadań, jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we władztwo publiczne. W wielu sprawach administracyjnych organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest organ jednostki samorządu terytorialnego, bo ta realizuje nałożone na nią zadania poprzez swoje organy. W takim przypadku strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie, które podlega rozpatrzeniu przez organ drugiej instancji. W przypadku decyzji wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa organem rozpatrującym odwołanie jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej - art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). W niektórych sprawach przepisy szczególne powierzają rozpoznawanie odwołań wojewodzie.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Realizacja zadań jest podstawową, konstytucyjnie określoną funkcją samorządu terytorialnego. Przy czym omawiany przepis przesądza, że zadania te spoczywają na samorządzie, a nie na jego organach. Natomiast poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania, o dwojakim zresztą charakterze, poprzez swoje organy. Tak więc, organy samorządu terytorialnego wykonują przede wszystkim zadania własne, ale także zadania zlecone im w drodze ustawy lub porozumienia administracyjnego z zakresu administracji rządowej. Jest to uregulowanie jak najbardziej racjonalne, ponieważ rzeczą bezsporną jest, że osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ jednostki samorządu terytorialnego lub jej pracownik wykonujący ciążące na niej zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu przez przepisy prawa zakresie. Na zewnątrz jednak są to działania danej jednostki samorządu terytorialnego, za które ponosi ona odpowiedzialność (art. 417 k.c.).

W tym samym kierunku konsekwentnie poszły regulacje prawne zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych. Zawarte w nich przepisy wyraźnie stanowią, że podmiotem, na którym spoczywa obowiązek wykonywania wynikających z ustawy zadań publicznych, jest odpowiednio gmina, powiat lub województwo, a nie ich organy. Przykładowo, zgodnie z art. 14 u.s.w. samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami (...) (ust. 1), ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa (ust. 2). Zwłaszcza ten drugi przepis nie pozostawia wątpliwości, na kim spoczywa dane zadanie publiczne i przez kogo będzie ono wykonywane. W odniesieniu do samorządu powiatowego należy się w pierwszym rzędzie powołać na uregulowania zawarte w art. 2 ust. 1 u.s.p. Przepis ten stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Unormowania te prowadzą do wniosku, że jednostki te mogą wykonywać władcze kompetencje w zakresie tworzenia i stosowania prawa w swoim imieniu i na swoją rzecz (I. Skrzydło-Niżnik [w:] J. Majchrowski (red.), Reforma administracyjna kraju. Ustawy z komentarzem oraz rozporządzenia wykonawcze, Gorzów Wlkp. 1999, s. 135 – 137).

Aktualnie raczej nie podlega dyskusji pogląd, że samorząd terytorialny ma wymiar państwowy. Władza państwowa (parlament) tworzy ten samorząd, powierza mu władcze kompetencje (J. Filipek, Koncepcja prawna gminy na gruncie ustawodawstwa polskiego, “Casus" 1996, nr 2, Suplement s. II), decydując w ten sposób o swoistym podziale publicznej władzy wykonawczej pomiędzy administrację rządową i odrębne od niej podmioty, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Konsekwencją unormowań przyjętych w polskim prawodawstwie jest rozwiązanie, zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter. Z jednej strony organy te są organami osoby prawnej, z drugiej zaś organami administracji publicznej. Co do zasady, dla organów występujących w tym pierwszym charakterze właściwe będą działania podejmowane w formach cywilnoprawnych, o charakterze niewładczym. Dla tych drugich zaś charakterystyczne będą prawne formy działania administracji oparte na imperium (chociaż nie zawsze tak być musi. Por. szerzej W. Chróścielewski, Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej (w świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90-tych), PiP 1995, nr 6, s. 49 i n.; M. Maciołek, Przyczynek do zagadnienia kontroli gestii administracyjnej, PiP 1995, nr 11, s. 134–136). Fakt ten limituje granice, w jakich jednostka samorządu terytorialnego jest objęta sądową kontrolą. Występuje tu bowiem następująca zależność. Ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego.

Wobec powyższych ustaleń należy rozważyć, jakiego rodzaju podmiotem jest starosta właściwy do wydania decyzji w sprawie, na kanwie której doszło do przedstawienia zagadnienia prawnego składowi poszerzonemu NSA. Analizując tę kwestię należy wyjść od stwierdzenia, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów wyróżnia się organy stanowiąco-kontrolne i organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego. Tymi pierwszymi są odpowiednio: 1) rada gminy (art. 11a ust. 1 pkt 1 u.s.g.), 2) rada powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.p.) i 3) sejmik województwa (art. 15 pkt 1 u.s.w.). Natomiast organami wykonawczymi są: 1) wójt (burmistrz, prezydent miasta) w gminie (art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g.), 2) zarząd powiatu w powiecie (art. 8 ust. 2 pkt 2 u.s.p.) i 3) zarząd województwa w województwie (art. 15 pkt 2 u.s.w.).

Niemniej jednak, zarówno ustawa o samorządzie powiatowym, jak i ustawa o samorządzie województwa wymieniają jeszcze inne podmioty (jednostki organizacyjne), odpowiednio starostę i marszałka województwa (nie określając ich charakteru), którym jednakże na podstawie przepisów ustawowych powierzono wykonywanie pewnych kompetencji.

Wydaje się, że staroście nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu. Przyjąć jednak można pogląd, że starosta choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym. Zajmuje on kluczową pozycję w strukturach administracji publicznej szczebla powiatowego. Pozycja prawna starosty wzorowana była na pozycji prawnej wójta lub burmistrza w gminie według stanu obowiązującego w dniu wprowadzania powiatów, tj. 1 stycznia 1999 r. (organem wykonawczym w gminie był wówczas zarząd na czele z wójtem (burmistrzem lub prezydentem miasta). W 2002 r. zastąpił go organ monokratyczny – wójt (burmistrz lub prezydent miasta) na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, Dz. U. Nr 113, poz. 984). Uwagi poczynione wobec określenia ówczesnego statusu wójta zachowują aktualność dla niniejszych rozważań. Pogląd zakładający, że wójt jest organem gminy znajdował poparcie, pomimo braku jednoznacznych przepisów w tym względzie (Z. Janku, Organy gminy. Próba oceny dotychczasowych osiągnięć w zakresie regulacji prawnej ich statusu, [w:] Funkcjonowanie samorządu terytorialnego – doświadczenia i perspektywy, pod red. S. Dolaty, t. 1, Opole 1998, s. 112). Pojawiły się także głosy uznające wójta za organ gminy, lecz wyłącznie w wymiarze doktrynalnym (A. Agopszowicz, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska-Peszko, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1997, s. 34). Najczęściej jednak postrzegano go dwoiście, tj. jako przewodniczącego zarządu i jako monokratyczny organ administracyjny posiadający własne kompetencje (w tym zakresie Z. Niewiadomski, J. Szreniawski, Zarys ustroju administracji lokalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 1991, s. 51.; Z. Leoński, [w:] Ustrój organów samorządu terytorialnego w RP, Poznań 1992, s. 62–63; Z. Leoński, Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa–Zielona Góra 1994, s. 42–43; Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 112–113; B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 110; J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 4 września 1991 r., SA/Gd 706/91, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1993, nr 2, poz. 24). Problematyka uznania wójta za organ gminy była sprawą sporną także w orzecznictwie. NSA w wyroku z dnia 13 sierpnia 1991 r., SA/Wr 673/91, OSP 1992, nr 11–12, poz. 234 uznał za organy gminy jedynie radę i zarząd. Podobne stanowisko zajął też NSA w uchwale z dnia 30 września 1996 r., OPK 18/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 14. Zupełnie odmienne stanowisko zajął natomiast NSA w uchwale z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 152. W sposób tożsamy przyjęto w wyroku NSA z dnia 16 maja 1997 r., SA/Kr 476/96, "Wokanda" 1998, nr 1, s. 35; wyroku NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., SA/Wr 1314/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 48, stwierdzając, że wójt jest organem gminy, co najmniej w sferze działalności samorządu terytorialnego, która obejmuje załatwianie spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi.

Podobnie jak status ówczesnego wójta, tak obecnie charakter starosty jako organu administracji publicznej szczebla powiatowego nie jest w pełni oczywisty. Co prawda, jak trafnie zauważa J. Boć, nikt w nauce nie odważy się odmówić staroście atrybutu organu (Powiat a reszta państwa, [w:] Powiat, pod red. J. Bocia, Wrocław 2001., s. 23–24), to jednak twierdzenie to wymaga stosownego uzasadnienia. W świetle Konstytucji RP i ustawy powiatowej starosta nie został bowiem ustrojowo zaliczony do organów powiatu. Pozostawiając na marginesie kwestię definiowania organu, niezbędne wydaje się wskazanie czynników decydujących o jego statusie. Ich analiza w odniesieniu do starosty pozwoli dopiero na formułowanie wniosków dotyczących tego, czy starosta jest organem administracji publicznej i co o tym decyduje. W większości opracowań w tym zakresie pojawiają się stałe elementy składające się na pojęcie organu administracji publicznej. Dokonując ich kompilacji, wymienić należy w szczególności: 1) prawne wyodrębnienie, 2) realizację zadań państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego w imieniu i na rachunek tego podmiotu prawnego, 3) prawnie określone kompetencje obejmujące władztwo administracyjne.

Podstawowym czynnikiem nadającym określonemu podmiotowi przymiot organu jest jego prawne wyodrębnienie. W tym zakresie przyjąć można tezę, iż na gruncie prawa występują dwa rodzaje wyodrębnienia, tj.: wyodrębnienie organizacyjne i wyodrębnienie funkcjonalne. W większości poglądów na temat pojęcia organu administracji dokonuje się łączenia cech organizacyjnych z cechami funkcjonalnymi (J. Boć, jw. s. 121–122). Łączenie jednak tych dwóch technik legislacyjnych pozwala co prawda na ustalenie atrybutu organu co do zasady, to jednak czyni takie ustalenia zbyt ogólnymi. Czym innym jest bowiem wyodrębnienie organizacyjne, a czym innym funkcjonalne.

Wyodrębnienie organizacyjne ma miejsce wtedy, gdy przepis prawa o ustrojowym charakterze wskazuje jakiś organ wprost, przyporządkowując go do określonego podmiotu prawa poprzez sformułowanie, iż jest organem administracji rządowej, wiążąc go tym samym z państwem, lub że jest organem określonej jednostki samorządu terytorialnego. Wyodrębnienie funkcjonalne z kolei dokonywane jest głównie na gruncie przepisów materialnych, choć także i proceduralnych. Następuje wówczas, gdy mimo braku formuły prawnej określającej jakiś podmiot mianem organu przyporządkowanego ustrojowo do państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego, jego wyodrębnienie następuje poprzez powierzenie mu kompetencji do realizacji zadań któregoś z tych podmiotów władzy wykonawczej. Wraz z wyodrębnieniem organizacyjnym z reguły następuje wydzielenie funkcjonalne poprzez przypisanie wyodrębnionym organizacyjnie organom określonych kompetencji. Natomiast z wydzielenia funkcjonalnego nie wynika wyodrębnienie organizacyjne. Niemniej jednak, organ wyodrębniony funkcjonalnie choć nie wymaga wyodrębnienia organizacyjnego, to musi zostać przypisany do konkretnej jednostki organizacyjnej, w tym wypadku do powiatu. Nie może bowiem taki organ istnieć samodzielnie.

Odnosząc powyższe uwagi do starosty, stwierdzić należy, iż na gruncie ustawy powiatowej nie został on wyodrębniony organizacyjnie. Starosta został tu organizacyjnie pominięty. Art. 38 ust. 1 u.s.p. przyznaje jednak staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, iż na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, zaś wynikiem drugiego – starosta.

Szczególnie widoczne jest wyodrębnienie starosty jako organu administracji publicznej dokonane funkcjonalnie na gruncie prawa materialnego. Na gruncie tych przepisów rola starosty jest wyraźna i wynika z szerokiego katalogu przyznanych mu kompetencji, zwłaszcza w zakresie zadań rządowych. Tym samym przyjąć należy, iż dzięki przyznanym mu kompetencjom funkcjonalnie starosta zachowuje odrębność, co w omawianym zakresie nadaje mu atrybut organu.

Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Ujęcie tego przepisu wydaje się nadawać staroście charakter wyodrębnienia organizacyjnego, gdyż nie precyzuje kompetencji starosty, lecz określa go pojęciowo jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Jednak nie jest to ten typ wyodrębnienia, gdyż k.p.a. jest ustawą proceduralną, a nie ustrojową. Trudno więc przypisywać jej doniosłość w zakresie kształtowania ustroju administracji publicznej. Dokonana w niej typologia organów ma służyć prawidłowemu określeniu ich właściwości w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaś narzędziem ustrojowego kształtowania struktury organów administracji publicznej. W odniesieniu do starosty stanowi nawiązanie do art. 38 ust. 1 u.s.p., który co do zasady wskazuje starostę jako organ właściwy do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Tym samym wyodrębnienie dokonane w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jako wynikające z wyodrębnienia funkcjonalnego, także zachowuje taki charakter. Przedstawiony wywód dowodzi, iż starosta jest organem administracji publicznej, który jest elementem powiatowej struktury organów administracji publicznej, ponieważ jest organem wykonującym z mocy samego prawa zadania spoczywające na powiecie jako jednostce samorządu terytorialnego.

Inną kwestią jest natomiast status starosty jako organu administracji publicznej. Czy jest on organem samorządowym, czy organem rządowym, czy może ma charakter samorządowo-rządowy?

W pierwszym zakresie odpowiedź nie jest jednoznaczna. Starosta nie został wyodrębniony organizacyjnie, ani zakwalifikowany jako organ powiatu. Powierzono mu natomiast funkcje samorządowe szczebla powiatowego. To powoduje, iż jako wyodrębniony funkcjonalnie spośród administracji samorządowej szczebla powiatowego staje się jej organem. Starosta jest więc organem samorządowym szczebla powiatowego poprzez jego wyodrębnienie funkcjonalne. Kwestią dodatkową jest rozważenie, czy nie wykazuje znamion organu powiatu. Czy wbrew wyraźnej regulacji ustawy powiatowej, starosta nie zachowuje takiego przymiotu, a jeżeli tak, to w jakim zakresie?

Rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w tej sprawie należy wiązać przede wszystkim z art. 38 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. Zadania powiatu, o których mowa w art. 4 u.s.p., obejmują także zadania publiczne, którymi są indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, należące do właściwości powiatu, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. W tych sprawach organem administracji publicznej jest starosta. Art. 38 ust. 1 u.s.p. wprost stanowi, że starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Istotne znaczenie ma to, że są to sprawy należące do właściwości powiatu i w tych sprawach decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wdawanie decyzji przez zarząd powiatu. Skoro kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu.

Stosownie do art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu, na podstawie decyzji starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi powiatowej, wydaje starosta. Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania, ponieważ obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża powiat i na tej podstawie być stroną postępowania.

Za takim stanowiskiem przemawiają też unormowania dotyczące miasta na prawach powiatu (art. 92 u.s.p.). Prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji.

Dodatkowo należy wskazać na art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tych sprawach przyjęto rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina lub powiat jest stroną postępowania w tych sprawach, z tym że prezydent miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a. Istota tego rozwiązania polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednakże prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu z uwagi na to, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną w tym postępowaniu. Przepis art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga, w drodze decyzji administracyjnej, starosta.

Powyższe stanowisko nie pozbawia jednostek samorządu terytorialnego prawa do sądu, w zakresie, w jakim przysługuje im ono na podstawie przepisów Konstytucji RP. W treści "prawa do sądu" ("prawa do rzetelnego procesu sądowego") - zob. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284) przez Protokół nr 11 do Konwencji (Dz. U. 1998 Nr 147, poz. 962) wyróżnia się trzy podstawowe uprawnienia, a mianowicie: a) prawo do uruchomienia postępowania przed sądem (organem, który odpowiada kryteriom wymaganym od sądu w demokratycznych państwach), czyli prawo dostępu do sądu (A. Wasilewski, Pojęcie "sądu" w prawie polskim w świetle standardów europejskich, PS 2001, nr 11-12, s. 34) i brania udziału w tym postępowaniu, b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, a więc takiej, która zapewnia realizację zasady sprawiedliwości, jawności i równości stron w postępowaniu oraz c) prawo do uzyskania wyroku sądowego, który w razie takiej konieczności może być szybko i skutecznie wyegzekwowany (M. Jaśkowska, Europeizacja prawa administracyjnego, PiP 1999, nr 11, s. 22 i n.; Z. R. Kmiecik, Glosa do postanowienia SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 45/00, PiP 2002, nr 10, s. 110-111; A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, PiP 2003, z. 4, s. 20; wyrok TK z 16 marca 1999, SK 19/98, OTK 1999, nr 3, poz. 36).

Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2, stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego (choć trzeba przyznać, że przed 29 października 2009 r. - data wyroku TK 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139 ostatecznie kończącego spór w tej kwestii, przynajmniej na gruncie orzecznictwa - można było spotkać również odmienne poglądy w tej sprawie, por. np. orzeczenie TK z 7 stycznia 1992 r., K 8/91, OTK 1992, nr 1, poz. 5). Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 85 ust. 3 u.s.p. czy też art. 86 ust. 2 u.s.w., a ta sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Natomiast sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" - postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26.

Samodzielność ta ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.).

Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Wskazać również należy na art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych stosownie do przypadających im zadań. Doktryna i orzecznictwo określiły te uprawnienia mianem samodzielności finansowej gminy (Ł. Złakowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 11-12, a także wyrok TK z 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK 1998, nr 2, poz. 12).

Należy zatem mieć na względzie, że pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru.

Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną.

Należy jednak stanowczo podkreślić, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 k.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Zatem zgodzić należy się z Trybunałem Konstytucyjnym, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" - wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139.

Nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP" (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom.

Dodać przy tym należy, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa.

Dodać jednocześnie należy, że jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym.

Wobec powyższego pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Powyższa wykładnia, zwłaszcza w niniejszej sprawie, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową powiatu w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z powiatem, 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (starosta) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania.

Z tych względów, rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, należało dojść do wniosku, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął uchwałę jak w sentencji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a.