Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 458/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29a ust. 1, art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 30 ust. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
article: art. 79 § 1 i 2, art. 86
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2014 roku sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla p. (dalej: PINB), na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity : Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa wykonanych przyłączy kablowych na działkach [...] przy ul. W.i ul. D. w mieście L.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że inwestorem była [...] S.A. Postępowanie zainicjowane zostało pismami trzech właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy ul. W., którzy wystąpili o przeprowadzonej kontroli prawidłowości przebiegu inwestycji prowadzonej na osiedlu o zabudowie szeregowej, na którą nie wyrazili zgody. Budowa prowadzona jest w pasie drogi wewnętrznej, stanowiącej współwłasność (w częściach ułamkowych) właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi.

Pismem z dnia 03.06.2011 r. przedstawiciel [...] S.A poinformował, że w celu zapewnienia dostępu do konkurencyjnej oferty usług telekomunikacyjnych mieszkańcom nieruchomości położonych w L. przy ul. W./D. (przylegających do działek ozn. geod. o nr [...] oraz [...] przeprowadzono inwestycję polegającą na wybudowaniu przyłączy kablowych sieci dostępowej FTTH. Inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym oraz opinią Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej (dalej: ZUDP) Powiatu P. nr [...]. Ze względu na zakres prac [...] S.A. uzyskała zgodę na prowadzenie inwestycji od większości współwłaścicieli nieruchomości, które były objęte inwestycją. Przyjęto, że czynność ta jest czynnością zwykłego zarządu, podobnie jak instalowanie kanalizacji sanitarnej, czy wodociągowej. Po zrealizowaniu prac nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego, a powstała infrastruktura przysłuży się ogółowi mieszkańców osiedla.

W dniu 06.06.2011r. PINB przeprowadził kontrolę na terenie działek nr [...] przy ul. W. i ul. D. w L. Ustalono, iż inwestor – Spółka [...], zrealizował przyłącza kablowe światłowodowe sieci FTTH. Inwestycja była zrealizowana w pierwszej połowie maja, zgodnie z projektem budowlanym oraz uzgodnieniami z ZUDP nr [...]. Prace budowlane zostały zakończone - teren doprowadzono do stanu poprzedniego. Kolejno, pismem z dnia 17.06.2011r. Starostwo Powiatowe w P. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej – ZUDP przesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem opinię Starosty P. nr [...] z dnia [...] 2010r. dotyczącą uzgodnienia: przyłącza telewizji kablowej i kanalizacji teletechnicznej [...] Sp. z o.o.; szkic lokalizacyjny projektowanych przyłączy telewizji kablowej; wniosek z dnia [...] 20lOr. [...] S.A. o uzgodnienie przyłącza telewizji kablowej i kanalizacji teletechnicznej; warunki techniczne na budowę przyłączy telewizji kablowej z dnia [...] 20lOr. dotyczące budowy przyłącza telewizji kablowej w kanalizacji teletechnicznej przy ul. W., W., H. i D. w L.; mapę zasadniczą z zaznaczoną rozbudową Sieci Telewizji KabIowej L. ul. W. - przebiegiem trasowym projektowanych przyłączy telewizji kablowej. Stwierdzono, że dla ww. przedsięwzięcia nie wydano pozwolenia na budowę oraz nie przyjęto zgłoszenia na wykonanie przedmiotowych robót.

Do akt dołączono charakterystykę techniczną budowy przyłączy abonenckich w technologii GPON przy ul. W. oraz ul. D. w L. (Projekt ten zakłada między innymi budowę struktury FTTH w standardzie pasywnej technologii optycznej GPON w L. do budynków szeregowych przy ul. D. i W. oraz wielorodzinnego przy ul. W. Do stacji czołowej zostanie podłączona kablem światłowodowym przełącznica główna znajdująca się przy ul. W. a od przełącznicy głównej do każdego z mieszkań zostanie doprowadzone niezależne przyłącze abonenckie w postaci włókna światłowodowego jednomodowego 1J i zakończone optycznym gniazdkiem abonenckim) oraz projekt budowlany przyłącza kablowego sieci dostępowej FTTH przy ul. W., W., H. i D. w L.

W tych uwarunkowaniach PINB wydał decyzję z dnia [...] 2011r., znak: [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, która została uchylona w całości przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z dnia [...] 2011r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji stanął na stanowisku, że przepis art. 29a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wymienia budowy przyłączy telekomunikacyjnych jako zwolnionych z obowiązku zgłoszenia oraz możliwości stosowania w związku z tym uregulowań ustawy Prawo telekomunikacyjne. Wskazano na konieczność rozważenia, czy zastosowanie będzie miał tryb określony art. 49b lub 50 ustawy Prawo budowlane.

Ponownie rozpatrując sprawę, w dniu [...] 2012r. PINB po raz drugi wydał decyzję o umorzeniu w całości przedmiotowego postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. PINB wyjaśnił, że w przedmiotowym przypadku zastosowano technologię światłowodową. Przy takim rozwiązaniu możliwe jest świadczenie wielu usług, ponieważ spełnia ona zarówno funkcje telekomunikacyjną, jak i telewizji kablowej. Odwołując się do wyroku NSA z 20.04.2000 r. sygn. IV SA 462/98 przyjęto, że taką definicję przyłącza należy stosować w każdym przypadku wystąpienia technologii o szerokim zastosowaniu. Uzasadnia to przyjęcie, że przyłączem w rozumieniu Prawa budowlanego są także linie telefoniczne, w tym oparte na technologii optycznej zbudowanej w architekturze FTTH (Fiber To The Home). Ponadto definicję przyłącza telekomunikacyjnego do budynku określa pkt 11 § 3 rozporządzenia z 26.10.2005 r. podając, że jest to odcinek zawarty między złączem rozgałęźnym, a zakończeniem tych linii lub kanalizacji w budynku. PINB uznał, że zakresem regulacji przepisu art. 29a ust. 2 ustawy Prawo budowlane objęte są również przyłącza telekomunikacyjne.

Decyzja ta również została uchylona w całości a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją WWINB z dnia [...] 2012r., znak: [...]. Organ odwoławczy uznał za konieczne ustalenie, co dokładnie wchodzi w skład sieci telekomunikacyjnej, której elementem jest przyłącze i jaki w istocie jest zakres przedmiotowej inwestycji.

W ramach postępowania uzupełniającego dnia 13.05.2013r. PINB przesłuchał w charakterze strony przedstawiciela firmy [...] S.A. – T. G.. Wymieniony wskazał między innymi, iż ze stacji czołowej ul. K. do punktu ze złączem rozgałęźnym doprowadzony został kabel światłowodowy w kanalizacji [...] S.A. Z tego kabla do każdego budynku, mieszkania, działki, dedykowane zostało niezależne włókno światłowodowe, które stanowi przyłącze telekomunikacyjne. Zatem początkiem przyłączy jest studzienka kanalizacyjna [...] S.A. Ze studzienki tej poprowadzono przyłącza do budynków, mieszkań, działek położonych przy ul. W. oraz tak samo do budynków położonych przy ul. D.. Istotą tej technologii (FTTH) jest, że od złącza rozgałęźnego każdy abonent podłączony jest dedykowanym, niepodzielnym włóknem.

Umarzając ponownie postępowanie decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...] (zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna) PINB powtórzył dotychczasową argumentację, wspierając ją wyjaśnieniami uzyskanymi od operatora.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. K., reprezentowana przez adwokat M. C.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że inwestor realizuje inwestycję w postaci przyłączy kablowych do istniejących budynków oraz, że doprowadził teren, na którym prowadzone były roboty budowlane do stanu poprzedniego. Zarzucono oparcie ustaleń faktycznych na wyjaśnieniach Spółki [...] pomimo ich sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym; naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane polegającego na błędnym uznaniu, iż przedmiotowa inwestycja stanowi budowę przyłączy podczas, gdy należy ją zakwalifikować jako sieć telekomunikacyjną z przyłączami; naruszenie art. 28 ust. 1, art. 4, art. 48, art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie ich zastosowania w sytuacji, gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie podlega subsumcji w kierunku wymienionych przepisów; naruszenie art. 86 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie odwołującej o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony ([...] S.A.) i w konsekwencji umożliwienie odwołującej uczestnictwa w tej czynności, zadawania pytań, a także dopuszczenie przedmiotowego dowodu, w sytuacji braku podstaw do jego dopuszczenia; naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. polegające na braku zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji; naruszenie art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niewyjaśnienie istoty sprawy oraz podjęcie czynności i wydanie decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązującym stanie prawnym; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ II instancji w decyzji z dnia [...] 2012r., mocą której uchylono w całości decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania; naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, pomimo braku podstaw do podjęcia przedmiotowej decyzji.

WWINB decyzją z dnia [...] 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji podkreślił, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie definiuje pojęć sieci i przyłącza telekomunikacyjnego. Definicja sieci telekomunikacyjnej jest jednak zawarta w art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity z 2014r., poz. 243), zgodnie z którym sieć stanowią systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju. Z kolei przyłączem jest urządzenie lub zespół urządzeń łączących sieć z instalacją odbiorczą. Pojęcie to jest odmiennie definiowane w zależności od rodzajów przyłączy, którym poświęcone są odrębne regulacje ustawowe. W aktach rangi ustawowej definiowane są bezpośrednio wyłącznie przyłącza kanalizacyjne oraz przyłącza wodociągowe. Natomiast przyłącze telekomunikacyjne do budynku jest to - zgodnie z § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864), odcinek linii kablowej podziemnej, linii kablowej nadziemnej lub kanalizacji kablowej zawarty pomiędzy złączem rozgałęźnym, a zakończeniem tych linii lub kanalizacji w budynku. Istotą przyłącza jest więc połączenie sieci telekomunikacyjnej z budynkiem, powinno być zatem tyle przyłączy do budynków ile jest budynków przyłączanych do sieci. Przy tym nie ma możliwości, aby jednym przyłączem połączyć sieć z kilkoma budynkami. Pojęcie przyłącza ma charakter funkcjonalny nie zaś czysto techniczny i nie odpowiada mu konkretny rodzaj urządzenia telekomunikacyjnego. Chodzi tu bowiem o linię lub kanalizację kablową, która tworzy sieć telekomunikacyjną, a w ramach niektórych jej części staje się przyłączem. Liczy się bowiem funkcja, zgodnie z którą część sieci (linia lub kanalizacja kablowa) staje się przyłączem, ponieważ służy przyłączeniu określonych budynków. Zatem ta sama część sieci (linia lub kanalizacja kablowa) może służyć przyłączeniu kilku budynków, o ile znajduje ona swoje zakończenie w tych konkretnych budynkach. Zdaniem WWINB istotą przyłącza jest to, że budynek zostaje przyłączony do sieci. Zgodnie z załączonym do akt sprawy projektem budowlanym inwestycja obejmuje 73 przyłącza. Przyłączenie wielu budynków wymaga wybudowania wielu przyłączy. Przyłączeniem nie jest zatem konkretne urządzenie, jest to odcinek linii lub kanalizacji kablowej, czyli rodzaj infrastruktury. Początek ma w miejscu złącza rozgałęźnego, znajdującego się studni kablowej należącej do [...] S.A., a koniec w budynku odbiorcy.

Dalej podniesiono, że sieć jest budowana w celu doprowadzenia sygnału (przyłączenia do niej) nieokreślonej liczby odbiorców - budynków. Sieci nie buduje się w celu przyłączenia do niej konkretnego odbiorcy lub ich oznaczonej grupy lecz o odbiorcach potencjalnych z danego obszaru. Przyłączem w takiej sytuacji jest ten odcinek sieci, który służy do przyłączenia do niej konkretnego - zindywidualizowanego odbiorcy - budynku. Nie jest tak, że inwestor buduje tyle linii, ilu jest odbiorców. Takie działanie byłoby nieracjonalne i nieopłacalne. WWINB nie zgodził się z odwołującą, iż nie jest możliwa budowa kilku przyłączy opartych na wspólnym fragmencie linii. Taka sytuacja może mieć miejsce, pod warunkiem, że znajduje ona zakończenie w konkretnych budynkach, które mają być przyłączone do sieci. Zakaz taki nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa, które nadto nie zabraniają budowy kilku przyłączy jednocześnie. Podkreślono również, iż "kabel światłowodowy" z natury rzeczy nie może być "zaginany, łamany". Taka sytuacja powoduje konieczność stosowania urządzeń technicznych pozwalających na skierowanie go w stronę odpowiedniego budynku. Z zawartej w aktach sprawy mapy zasadniczej, na której zaznaczono rozbudowaną sieć telewizji kablowej L. ul. W. i przebieg trasowy projektowanych przyłączy telewizji kablowej wynika, iż złącze rozgałęźne, o którym mówi definicja legalna przyłącza znajduje się na wysokości ul. P..

WWINB podzielił stanowisko, że sieci techniczne są budowlą i obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane tylko wtedy, kiedy stanowią całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami albo urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. To oznacza, że kable sieci technicznych położone w sieci, na słupach, przebiegające przez kanalizację kablową, są urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi użytkowanie tych obiektów budowlanych zgodnie z przeznaczeniem. Sieci uzbrojenia terenu, jak również sieci techniczne, są zatem obiektami budowlanymi i jako takie wymagają pozwolenia na budowę. Natomiast przyłącze to odcinek sieci, który służy tylko przyłączeniu do sieci konkretnego odbiorcy. Przedmiotem postępowania są przyłącza w liczbie mnogiej, które zostały doprowadzone do konkretnych budynków i zostały połączone z siecią telekomunikacyjną. Przyłącza zostały wybudowane w technologii GPON - to gigabitowa pasywna technologia optyczna zbudowana w architekturze FTTI I (Fiber To The Home) z typem komunikacji poin-to-multipoint, określona w standardzie ITU-T G.984 Architektura pozwala na użycie jednego włókna światłowodowego jednomodemowego oraz pasywnych dzielników optycznych (soliterów) w celu doprowadzenia sygnału do wielu lokalizacji. Nadto projekt budowlany zawarty w aktach sprawy odnosi się do budowy przyłączy kablowych sieci dostępowej FTTH ul. W., W., H. i ul. D. w L.. Dalszą konsekwencją rozróżnienia dwóch ww. pojęć jest uzyskanie uprawnienia do ich wykonania. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego sieć telekomunikacyjna, jako sieć uzbrojenia terenu jest obiektem budowlanym (budowlą). Wykonanie jej wymaga więc, zgodnie z art. 28 ust. 1 tejże ustawy uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przyłącze jest urządzeniem budowlanym.

Wyjaśniono, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonania przyłączy telekomunikacyjnych. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a inwestor może dokonać zgłoszenia budowy przyłączy do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno - budowlanej (starosty). Zgodnie zaś z art. 29a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane "budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że "do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków"'. Oznacza to, że inwestor ma do wyboru dwa tryby zgłoszenia budowy przyłącza i to od niego zależy z którego trybu skorzysta. W omawianej sprawie inwestor dokonał wyboru trybu postępowania na etapie poprzedzającym budowę przyłączy. Inwestor przedstawił plan sytuacyjny, który sporządził na kopii mapy zasadniczej w maju 2010r., a inwestycja została zrealizowana w maju 2011 r. (taka informacja wynika z protokołu kontroli, sporządzonego przez organ powiatowy w dniu [...] 2011 r. W dniu [...] 2011r. Starosta P. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ZUDP wydał Opinię nr [...] dotyczącą uzgodnienia dokumentacji projektowej dotyczącą ww. obiektu. Stosowna pieczęć Starosty P. znajduje się też na mapie zasadniczej załączonej do akt sprawy. Skoro inwestor dopełnił formalności określone w przepisach ustawy - Prawo budowlane to postępowanie w sprawie zgodności z prawem wykonanych przyłączy kablowych na działkach [...] przy ul. W. i ul. D. w mieście L. jest bezprzedmiotowe.

I. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję, przytaczając zarzuty i argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż w świetle Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 31 października 2005 r.) jedyną funkcją przyłącza jest połączenie sieci z konkretnym budynkiem - a nie budynkami. Wykładnia odmienna stanowiła by niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą, sprzeczną z intencją ustawodawcy. Podkreślono, że w ciągu ulic W. i D. w L. wybudowano sieć teletechniczną wraz z kilkudziesięcioma przyłączami do poszczególnych budynków Powyższe potwierdza także dokumentacja geodezyjna przesłana do akt sprawy przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. z [...] 2013 r. (załącznik do pisma PINB z [...] 2013 r.). Z treści projektu budowlanego znajdującego się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, iż w projekcie przewidziano także budowę studzienek kablowych i szafek kablowych, ich wykonanie potwierdza dokumentacja z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P.. Skoro zgodnie z legalną definicją przyłącza jest odcinek sieci służący jedynie do połączenia sieci z budynkiem, to w jakim celu na przebiegu "przyłącza" wybudowano studzienki czy szafki kablowe. Wspólny dla kilku przyłączy fragment linii" należy uznać za fragment sieci, a nie przyłączy, gdyż nie służy on podłączeniu jednego budynku, tylko biegnie w ciągu ulicy w celu podłączenia kolejnych budynków (co wynika zresztą z treści map geodezyjnych. Skarżąca podniosła, iż jeżeli początkiem przyłącza jest studzienka kanalizacyjna [...] S.A. na wysokości budynku 102s, to nie byłoby konieczności montażu studzienek kablowych. Pominięto informacje wynikające z projektu budowlanego a odnoszące się do zakresu prac (pkt 4.1), jak również treść samego wniosku [...] S.A. o uzgodnienie dokumentacji projektowej sieci uzbrojenia terenu. Zdaniem skarżącej przyłącza są jednym z elementów realizowanej inwestycji, a do realizacji kanalizacji kablowej wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Zakres prac, zgodnie z projektem budowlanym wskazuje, że kanalizacja została wykonana. Na terenie spornych nieruchomości zostały posadowione m.in. rury osłonowe w celu umieszczenia kabli. Organ II instancji wbrew własnym zaleceniom zawartym w decyzji z [...] 2011 r. nie ustalił, co dokładnie wchodzi w skład sieci telekomunikacyjnej, której elementem jest przyłącze. Inwestycja nie stanowi budowy przyłączy kablowych sieci dostępowej FTTH. Organy oparły swoje rozstrzygniecie na zeznaniach przedstawiciela inwestora, tymczasem dowód taki ma charakter subsydiarny i można z niego skorzystać, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z racji ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla sprawy.

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie odwołując się do stanowisko wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicząc w rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 16 lipca 2014 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja, którą umorzono postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja ma charakter decyzji procesowej i została wydana w wyniku przyjęcia przez organ administracji, że postępowanie w sprawie "zgodności z przepisami prawa wykonanych przyłączy kablowych na działkach [...] przy ul. W. i ul. D. w L." stało się bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia, że inwestor skorzystał z możliwości jaką daje art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409).

Z ustaleń organów, znajdujących potwierdzenie w aktach postępowania administracyjnego wynika, że po wszczęciu postępowania organ I instancji stwierdził, iż zrealizowana przez Spółkę [...] inwestycja stanowiła budowę przyłączy kablowych, co nie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również jej zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Uznano, że inwestor mógł skorzystać z możliwości jaką daje art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W konsekwencji powyższych ustaleń i analizy całokształtu materiału dowodowego PINB umorzył postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania przyłączy telekomunikacyjnych w technologii FTTH, a rozstrzygnięcie to organ II instancji utrzymał w mocy. Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż istota tej technologii, która umożliwia przesyłanie sygnału włóknem światłowodowym do indywidulanego odbiorcy, pozwala objąć definicją przyłącza wszelkie urządzenia telekomunikacyjne, jakie realizowane są w celu takiego przesyłu. Definicja przyłącza ma w takim przypadku charakter funkcjonalny i wynika z istoty tej technologii. Tym samym, skoro w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż kwestionowane przez skarżącą roboty zostały wykonane w warunkach spełnienia przesłanek określonych art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to prowadzone przez PINB postępowanie w sprawie tej inwestycji organ zobligowany był umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W myśl bowiem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Prawidłowo zatem organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W rezultacie zarzuty podniesione w skardze nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się do nich podkreślenia wymaga, że zarzuty skarżącej w pierwszej kolejności kwestionują przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że inwestor mógł skorzystać z dobrodziejstwa, jakie daje przepis art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca wywodzi, że przedmiotem inwestycji była budowa sieci telekomunikacyjnej, a nie przyłączy, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowiska tego Sąd nie podziela bowiem w ramach postępowania PINB ustalił, że inwestycja polegała na wybudowaniu przyłączy kablowych sieci dostępowej FTTH (Fiber To The Home) i w sposób szczegółowy wyjaśnił, na czym polega istota tej technologii, co w konsekwencji pozwoliło przyjąć, że inwestor nie musiał występować o pozwolenie na budowę jak również dokonać zgłoszenia inwestycji organowi architektoniczno-budowlanemu. Ustalenia te, wbrew zarzutom skargi, nie opierały się wyłącznie na informacjach podanych przez inwestora. PINB przeprowadził kontrolę inwestycji, której wynik zawarł w Protokole kontroli, zgromadził i ocenił dokumentację przekazaną przez inwestora do Starostwa Poznańskiego, w tym do zasobu geodezyjnego, dysponując wiedzą fachową PINB dokonał oceny, jaki był zakres inwestycji i czy obejmował wyłącznie budowę przyłączy. W tych okolicznościach Sąd nie podzielił zarzutów skargi o naruszeniu przez organ art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy.

Przepis art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Orzekające organy stanęły na stanowisku, że przedmiotem inwestycji nie była realizacja sieci telekomunikacyjnej, lecz wykonanie 73 przyłączy telekomunikacyjnych. W ramach ogólnych przepisów Prawa budowlanego przyłącze jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 Prawa Budowlanego). Zgodnie natomiast z § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.), przyłącze telekomunikacyjne do budynku to odcinek linii kablowej podziemnej, linii kablowej nadziemnej lub kanalizacji kablowej, zawarty między złączem rozgałęźnym a zakończeniem tych linii lub kanalizacji w budynku. Przyłącze jest elementem, który spaja dwie odrębne całości, tj. sieć z instalacją wewnętrzną na nieruchomości inwestora (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2006 r., III CZP 105/05, OSNC 2006, nr 10, poz. 159). Przyłącze jest więc elementem łączącym te dwie odrębne całości, silnie związanym fizycznie i funkcjonalnie z instalacją zarówno zewnętrzną, jak i wewnętrzną. Istotą przyłącza jest to, że budynek zostaje przyłączony do sieci. Podstawowy dla niniejszej sprawy problem to odpowiedź na pytanie, czy objęta zgłoszeniem inwestycja to budowa telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, czy przyłącza telekomunikacyjnego czy też urządzenia budowlanego o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa Budowlanego. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy powyższe wątpliwości w sposób wystarczający wyjaśnia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności zawiera ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz przyjętych rozwiązań technicznych.

Jak wyżej podniesiono, przyłącze to odcinek sieci, który służy tylko przyłączeniu do sieci konkretnego odbiorcy. Przedmiotem niniejszego postępowania są przyłącza, które zostały doprowadzone do indywidualnego odbiorcy (konkretnych budynków – domów mieszkalnych jednorodzinnych, gdzie przyłącze zakończone jest optycznym gniazdkiem abonenckim) i zostały połączone z siecią telekomunikacyjną poprzez złącze rozgałęźne zlokalizowane na wysokości ul. W. nr [...], co jednoznacznie wynika z załączonej do akt sprawy dokumentacji projektowej. Przyłącza zostały wybudowane w technologii GPON – jak wyjaśniono w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji to gigabitowa pasywna technologia optyczna zbudowana w architekturze FTTH (Fiber To The Home) z typem komunikacji poin-to-multipoint, określona w standardzie ITU-T G.984. Architektura ta pozwala na użycie jednego włókna światłowodowego jednomodemowego oraz pasywnych dzielników optycznych (soliterów) w celu doprowadzenia sygnału do wielu lokalizacji. Projekt budowlany zawarty w aktach sprawy odnosi się do budowy przyłączy kablowych sieci dostępowej FTTH w ul. W., W., H. i ul. D. w L. Przełącznica główna znajdująca się przy ul. W. zostanie podłączona do stacji czołowej przy ul. K. w P. kablem światłowodowym, a od przełącznicy głównej do każdego z mieszkań (budynków) zostanie doprowadzone niezależne przyłącze abonenckie w postaci włókna światłowodowego jednomodowego 1J.

Z kolei sieć jest budowana w celu doprowadzenia sygnału (przyłączenia do niej) nieokreślonej liczby odbiorców - budynków. "Kabel światłowodowy" z natury rzeczy nie może być "zaginany, łamany". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, iż powoduje to konieczność stosowania urządzeń technicznych pozwalających na skierowanie go w stronę odpowiedniego budynku. Temu celowi służą wybudowane w ramach spornej inwestycji studzienki kablowe i szafki kablowe, wymienione w projekcie budowlanym oraz oznaczone na mapie zasadniczej, na której zaznaczono rozbudowaną sieć telewizji kablowej L. ul. W. i przebieg trasowy projektowanych przyłączy telewizji kablowej. Skoro budowa tych urządzeń teletechnicznych służy skierowaniu włókna światłowodu, a przez to i samego sygnału, w stronę konkretnego, zindywidualizowanego odbiorcy, to musi zostać uznana za element przyłącza telekomunikacyjnego. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż w rozpatrywanym przypadku zrealizowano przyłącza telekomunikacyjne do budynków zindywidualizowanych 73 odbiorców.

Przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonania przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a inwestor może dokonać zgłoszenia budowy przyłączy do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno - budowlanej (starosty). Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, z zastrzeżeniem art. 29a, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zastrzeżenie to powoduje, że zamiast dokonywać zgłoszenia, inwestor może skorzystać z trybu alternatywnego, uregulowanego w art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W tym celu powinien sporządzić plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz spełnić - w zależności od rodzaju przyłącza, które zamierza wybudować - wymogi stosownych przepisów prawa, w tym przypadku prawa telekomunikacyjnego. Zatem o tym, która z określonych w ustawie procedur będzie miała zastosowanie, decyduje inwestor, który albo dokona zgłoszenia budowy przyłącza lub też uzna, że w danym przypadku w jego ocenie korzystniejsze jest skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 29a ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., II OSK 924/10, Lex nr 992667). Wybór ten - zgodnie z treścią art. 29a ust. 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, pozostawiony jest inwestorowi na etapie poprzedzającym realizacją inwestycji. W omawianej sprawie inwestor dokonał wyboru trybu postępowania na etapie poprzedzającym budowę przyłączy. Inwestor przedstawił plan sytuacyjny, który sporządził na kopii mapy zasadniczej w maju 2010r., podczas gdy inwestycja została zrealizowana w maju 2011 r. Starosta P. - Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej wydał Opinię nr [...] dotyczącą uzgodnienia dokumentacji projektowej dotyczącą ww. obiektu. Stosowna pieczęć Starosty Poznańskiego znajduje się też na mapie zasadniczej załączonej do akt sprawy.

Skoro inwestor dopełnił formalności określone w przepisach ustawy - Prawo budowlane to postępowanie w sprawie zgodności z prawem wykonanych przyłączy kablowych na działkach [...] przy ul. W.i ul. D. w mieście L. prawidłowo uznane zostało, przez organy nadzoru budowlanego za bezprzedmiotowe.

Sąd podziela zarzut skargi, iż organ I instancji naruszył art. 86 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie odwołującej o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony. W opinii Sądu uchybienie to nie mogło jednakże zostać uznane za mające wpływ na wynik sprawy. Na etapie postępowania odwoławczego skarżącej zapewniono bowiem czynny w nim udział, lecz zarówno na tym etapie, jak i w uzasadnieniu wniesionej do Sądu skargi skarżąca nie przytoczyła żadnych argumentów, które poddałyby pod wątpliwość argumentację organów nadzoru budowlanego i w konsekwencji nakazywałyby powtórzenie tego dowodu w jej obecności. Skarżąca odwołując się do definicji legalnych zawartych w obowiązujących przepisach prawa w istocie polemizuje z przyjętą na potrzeby niniejszej sprawy przez organy nadzoru budowlanego definicją przyłącza telekomunikacyjnego, do czego w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji w sposób wystarczający i zarazem przekonujący odniesiono się. Wykładnia istotnych dla rozpatrzenia niniejszej sprawy przepisów prawa nie może ponadto opierać się wyłącznie na dyrektywach językowych, lecz powinna uwzględniać inne metody wykładni – celowościową, funkcjonalną. Za takim przyjęciem przemawiają nie tylko względy technologiczne, ale również cel zmian, jakie wprowadzono do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364), która umożliwiła konsumentom dostęp do poszczególnych mediów poprzez skorzystanie z uproszczonej procedury budowy przyłączy. Nadmienić nadto należy, iż w odniesieniu do przyłączy telekomunikacyjnych ustawodawca za priorytetowe uznaje uproszczenie ich budowy z uwagi konieczność ułatwienia i usprawnienia procesu inwestycyjnego w telekomunikacji, zapewnienie rozwoju konkurencji na rynku telekomunikacyjnym, zapewnienie powszechnego, szerokopasmowego dostępu do sieci internetu. Wyrazem tego są rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci komunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), którą zmieniono szereg ustaw, w tym ustawę Prawo budowlane. Takim założeniom niewątpliwie służy uproszczenie procedury budowy urządzeń teletechnicznych umożliwiających przesyłanie sygnału telekomunikacyjnego z wykorzystaniem światłowodu - technologii wykorzystanej w przypadku spornej inwestycji.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.