Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 863/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 3, art. 46a, 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 22, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 178, art. 233
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w U. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 maja 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w U. kwotę 2 217 ( dwa tysiące dwieście siedemnaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 maja 2021 r., Nr 5.KONS.2021 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wymierzył U. Spółce z o.o. z siedzibą w U. (dalej jako: "strona", "skarżąca") administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do obowiązków wynikających z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie RM" oraz § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 367 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenia RM z dnia 26 lutego 2021 r." przez przygotowywanie i podawanie posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach w restauracji hotelowej [...] w Hotelu [...] w U. w dniach 26 lutego 2021 r. oraz 5 marca 2021 r.

Organ powołał się na art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) - dalej jako "ustawa" oraz na art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "k.p.a."

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 26 lutego 2021 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. przeprowadzili kontrolę działalności restauracji hotelowej [...] w Hotelu [...] w U., ul. [...] w związku ze zgłoszeniem, że w restauracji hotelowej podawano śniadania w formie bufetu szwedzkiego. Podczas kontroli stwierdzono gości siedzących przy stolikach i spożywających posiłki w naczyniach wielokrotnego użytku. Liczba konsumentów wyniosła 105 osób siedzących przy 31 stolikach. Odległości między stolikami wynosiły 2 metry, natomiast łączna powierzchnia sali konsumenckiej to 862,95 m² . Posiłki nakładane były przez obsługę strefy gastronomicznej, zgodnie z życzeniem gości w formie bufetu. Po nałożeniu posiłków kelnerzy donosili posiłki i napoje do stolików konsumenckich (protokół kontroli nr [...] z dnia 26 lutego 2021 r.). W kontroli przeprowadzonej w dniu 5 marca 2021 r. stwierdzono 68 gości spożywających posiłki i napoje przy stolikach (protokół kontroli nr [...] z dnia 5 marca 2021 r.). Natomiast podczas kontroli w dniu 9 kwietnia 2021 r. stwierdzono zaprzestanie działalności polegającej na podawaniu dań gastronomicznych i napojów gościom siedzącym przy stolikach w bloku żywienia hotelu [...] w U., ul. [...].

Organ wskazał, że strona nie złożyła oświadczenia na wezwanie wystosowane do strony w dniu 17 marca 2021 r. o uzupełnienie oświadczenia o warunkach osobistych strony, o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania. osobistych strony, o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania. Organ podkreślił, że przepisy ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym, zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w takim przypadku należy zastosować regulacje kodeksu postępowania administracyjnego, które w art. 189 d określają przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej.

Organ wskazał, że wymierzając karę w wysokości 10 000 zł wziął pod uwagę niezastosowanie się do wskazanych obowiązków w dniu 26 lutego 2021 r. oraz w dniu 5 marca 2021 r., decyzję z dnia 11 marca 2021 r. nakazującą zaprzestania działalności polegającej na podawaniu dań gastronomicznych i napojów gościom siedzącym przy stolikach w bloku żywienia hotelu [...] oraz to, że w dniu 9 kwietnia 2021 r. strona zaprzestała zakazanej działalności. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., bowiem waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania nie jest znikoma.

Decyzją z dnia 22 lipca 2021 r. nr OHŚ.906.51.2021.DS Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny , na podstawie art. 138 § 1 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Protokoły z dnia 26 lutego 2021 r. oraz z dnia 5 marca 2021 r. organ odwoławczy ocenił jako dokumenty wiarygodne, rzetelne i stanowiące istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego. Organ odwoławczy podkreślił, że wyników kontroli odnotowanych w protokołach kontroli sanitarnej Nr [...] oraz Nr [...] z dnia 9 kwietnia 2021 r. na które strona powołała się w piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r., nie można uznać za wskazanie nowych okoliczności, mających wpływ na zmianę stanowiska w przedmiotowej sprawie, bowiem kara pieniężna została nałożona przez organ pierwszej instancji za nieprzestrzeganie zakazów serwowania posiłków w restauracji w dniach 26 lutego 2021 r. oraz 5 marca 2021 r.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary, przytaczając stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 834/20. Organ wskazał, że zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną, a działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego. Zaznaczył, że od pierwszego przypadku wystąpienia koronawirusa w Polsce obszerne informacje o zagrożeniach związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa przedstawiane były we wszystkich mediach, w tym również społecznościowych. Szeroko promowane było przestrzeganie zaleceń Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stosowanie się do wytycznych służb sanitarnych. W trosce o wspólne bezpieczeństwo zdrowotne obowiązkiem każdego, przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest przestrzeganie obowiązującego prawa i obostrzeń w związku z wystąpieniem stanu epidemii wywołanym zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że w sprawie nie można uznać, iż waga naruszenia prawa przez stronę postępowania była znikoma. Prowadzenie przez stronę działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach w restauracji hotelowej hotelu "[...]", wbrew obowiązującym w dniu 26 lutego 2021 r. przepisie zapisanym w § 10 ust. 9 rozporządzenia RM oraz w dniu 5 marca 2021 r. w przepisie zapisanym w § 9 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 26 lutego 2021 r. stworzyło ryzyko zakażenia chorobą zakaźną innych ludzi.

W ocenie organu odwoławczego kara w wysokości 10 000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania, które zostały ustalone przez organ w toku postępowania administracyjnego. Ponadto brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., bowiem waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania nie była znikoma.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję U. Spółka z o.o. z siedzibą w U., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie oparcie się przez organ II instancji na regulacjach § 10 ust. 9 rozporządzenia RM oraz § 9 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 26 lutego 2021 r., podczas gdy wskazane w nich zakazy i ograniczenia wolności mogą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy i na zasadach wskazanych w Konstytucji RP, zaś treścią rozporządzenia mogą być wyłącznie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki, co czyni przedmiotowe regulacje niezgodne z nadrzędnymi normami prawa powszechnego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie oparcie się przez organ II instancji na § 10 ust. 9 rozporządzenia RM oraz § 9 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 26 lutego 2021 r. jako podstawie prawnej do wydania skarżonej decyzji w sytuacji, gdy w art. 46b pkt 2 w zw. z art. 46a pkt 2 ustawy, stanowiących podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów wskazanych rozporządzeń, nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzeń, w tym zakazy czy ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, co stanowi o ustanowieniu tych rozporządzeń na podstawie wadliwego upoważnienia ustawowego o charakterze blankietowym, i tym samym braku możliwości stosowania wynikających z nich norm prawnych przez organy obu instancji;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. art. 46b pkt 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie powołanie się przez organ II instancji na przepisy o charakterze kompetencyjnym, zawierające wyłącznie upoważnienie dla organów władzy państwowej do wydania przepisów określonej treści, w celu pociągnięcia skarżącej do odpowiedzialności w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy nie stanowią normy prawnej, która mogłaby nakazać podmiotom konieczność określonego zachowania się i tym samym ograniczać wolności konstytucyjne ze względu na jej blankietowy charakter;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. art. 46b pkt 2 w zw. z art. 46a pkt 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie zastosowanie przez organ II instancji § 10 ust. 9 rozporządzenia RM oraz § 9 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 26 lutego 2021 r. jako podstawy prawnej do wydania skarżonej decyzji w sytuacji, gdy w art. 46b pkt 2 i art. 46a pkt 2 ustawy, stanowiących podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów wskazanych rozporządzeń, wskazuje jedynie możliwość czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w rozporządzeniu, a nie jej zakazania, przez co wskazane zakazy zostały wydane bez delegacji ustawowej;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w sytuacji, gdy skarżąca nie popełniła naruszenia art. 46b pkt 2 ustawy ze względu na brak normy prawnej stanowiącej o nakazach, zakazach i ograniczeniach;

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak bezpośredniego zastosowania nadrzędnego aktu prawnego przez organ II instancji.

W ocenie skarżącej naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji przez organ II instancji bez podstawy prawnej i tym samym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie przedmiotowej normy prawnej przez organ II instancji w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, co w konsekwencji doprowadziło do sprzecznego z prawem nałożenia na skarżącą kary pieniężnej;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która jest obarczona wadą nieważności postępowania.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organy wymierzyły skarżącej administracyjną karę pieniężną wskazując, że w dniach kontroli – 26 lutego 2021 r. oraz 5 marca 2021 r. w restauracji hotelowej przygotowywane i podawane były posiłki i napoje gościom siedzącym przy stolikach, co naruszyło czasowy zakaz tego rodzaju działalności.

Przypomnieć należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.), od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne, polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz

na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów

lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącą na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.) zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W rozporządzeniu tym , w § 10 ust. 9 postanowiono, że do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Ponadto na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W rozporządzeniu tym , w § 9 ust.11 postanowiono, że do dnia 14 marca 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zdaniem organów orzekających, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców ustanowione w wyżej wskazanych rozporządzeniach zostały przez skarżącą naruszone, a okoliczności te determinowały nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46 b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Z wydanymi rozstrzygnięciami nie zgodziła się skarżąca podnosząc, że organy wadliwie oparły się na przepisach obu wskazanych rozporządzeń, mimo że normy te nie mogły stanowić norm ogólnie obowiązujących , a tym samym kształtować obowiązków osób fizycznych i prawnych na terenie RP. W konsekwencji wadliwe jest nałożenie na skarżącą kary na podstawie art. 48 a ust. 1 ustawy, bowiem nie istnieje norma prawna odpowiadająca za regulację przedmiotowych zakazów, nakazów i ograniczeń.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do ograniczeń określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w wielu uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 prawodawca zerwał z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego.

Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Jak wskazano, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści, mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. oraz z dnia 26 lutego 2021 r. nie spełniają konstytucyjnego warunku ich wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jak również kolejne rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan, kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem, kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Treść omawianych rozporządzeń ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Należy ponadto podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe, musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych, opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanych wyżej rozporządzeniach Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej, procedujące w sprawie. W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć organów orzekających w sprawie.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r.; sygn. akt II GSK 876/21; wyrok z dnia 4 marca 2022 r. ; sygn. akt II GSK 15/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

Wskazać należy, że stanowisko zaprezentowane powyżej zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 479/21, a wniesioną od niego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r. , sygn. akt II GSK 2750/21 ( Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku). Wydane na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

Wobec uwzględnienia skargi w całości o kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się: kwota wpisu od skargi (400 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą adwokata (1800 zł), ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł).