Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 516/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 288 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4170.45.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o wymierzeniu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 516/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 6 kwietnia 2022 r. (znak SKO.4170.45.2022) utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 lutego 2022 r. (znak SKO.4170.128.2021) wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie wymierzenia skarżącemu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z 4 września 2019 r. (znak SKO.4141.93.2019) wydaną na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (wówczas tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo ochrony środowiska] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 24 maja 2019 r. (znak: RŚIII.7253.11.2019.MW) o wymierzeniu K.D., wykonującemu działalność gospodarczą pod firmą F.H.U. K.D., opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "I." w miejscowości I., gminie P., na działkach ewidencyjnych nr: [...] i [...], w okresie od 21 lipca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. w kwocie 12.640.220 zł.

Prawomocnym wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 850/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K.D. na opisaną powyżej decyzję Kolegium.

Postanowieniem z 30 marca 2021 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie własne z 23 lutego 2021 r. (znak SKO nr 4170.8.2021) w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 24 maja 2019 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 4 września 2019 r. (znak SKO.4141.93.2019) wydanych w przedmiocie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska za rok 2016.

Prawomocnym wyrokiem z 6 lipca 2021 r., II SA/Łd 391/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K.D. na postanowienie znak SKO.4170.23.2021.

W dalszej kolejności 17 grudnia 2021 r. K.D. złożył do Marszałka Województwa Łódzkiego podanie, w którym wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a., opcjonalnie w trybie art. 162 k.p.a., ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 24 maja 2019 r.

W treści tego pisma skarżący zakwestionował prawidłowość ww. decyzji, a pośrednio także utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium, jak również prawidłowość czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej, w ramach którego zostały one wydane. Skarżący wniósł, aby przy procedowaniu sprawy zmiany lub uchylenia decyzji organ zastosował regułę interpretacyjną z art. 7a k.p.a., tj. wykładnię prawa na korzyść strony.

Marszałek Województwa Łódzkiego przekazał opisane wyżej podanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które zakwalifikowało pismo K.D. jako wniosek o uchylenie lub zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z 4 września 2019 r. (znak SKO.4141.93.2019).

Decyzją z 16 lutego 2022 r. Kolegium odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 4 września 2019 r. (wydanej w trybie zwykłym) w przedmiocie wymierzenia skarżącemu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K.D. zarzucił naruszenie przepisów o charakterze formalno-prawnym:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez orzeczenie z pominięciem istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, i nieuwzględnieniem argumentów strony o uchylenie decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego, w trybie art 155 k.p.a. lub art. 162 k.p.a.;

2) art. 6 k.p.a. w związku z rozpatrywaniem wniosku o uchylenie decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego, w trybie art 155 k.p.a. przez niewłaściwy organ, a także pozostawieniem bez rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji w trybie art 162 k.p.a.;

3) naruszeniem art. 15 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji w pierwszej instancji przez SKO, w sytuacji, gdy wniosek powinien być rozpatrzony przez Marszałka Województwa Łódzkiego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi ponownie rozpatrując sprawę wydało wspomnianą na wstępie decyzję z 6 kwietnia 2022 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji w przedmiocie wymierzenia skarżącemu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że zakwalifikowanie pisma K.D. jako wniosek o uchylenie lub zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji własnej z 4 września 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję wymierzającej opłatę podwyższoną wynikało z faktu, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna wydana w danej sprawie przez organ odwoławczy i tylko ona - a nie decyzja organu pierwszej instancji - może być przedmiotem ewentualnego uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Natomiast w zakresie alternatywnego żądania objętego podaniem w oparciu o przepis art. 162 § 2 k.p.a. właściwy jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a zatem w tym przypadku byłby nim Marszałek Województwa Łódzkiego.

Przystępując do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium zgodziło się z rozstrzygnięciem zapadłym 16 lutego 2022 r. Organ zaakcentował, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. W świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji.

Odnosząc się do warunku braku sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi Kolegium zauważyło, iż przesłanka negatywna stosowania art. 155 k.p.a. zawarta w regulacjach odrębnych - to nie tylko wyrażony expressis verbis zakaz uchylenia lub zmiany określonego rodzaju decyzji administracyjnej, ale także uregulowany w poszczególnych ustawach własny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Ponadto przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się uchyleniu bądź zmianie decyzji, należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym.

Zdaniem Kolegium, ostatnia ze wskazanych sytuacji zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem kwestionowana przez stronę decyzja ostateczna utrzymująca rozstrzygnięcie o wymierzeniu opłaty podwyższonej została wydana na podstawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, w szczególności: art. 273 ust. 1 pkt 4; art. 276 ust. 1; art. 279 ust. 2; art. 285 ust. 1; art. 288 ust. 1 pkt 1; art. 293 ust. 3. W ocenie Kolegium powyższe regulacje nie pozostawiały właściwym organom administracji publicznej, przy zaistnieniu stanu faktycznego opisanego w ich hipotezach, żadnego luzu decyzyjnego. Decyzja o wymierzeniu opłaty podwyższonej podmiotowi korzystającemu ze środowiska była i jest decyzją w pełni związaną, niemającą w ogóle uznaniowego charakteru.

Odnosząc się z kolei do warunku "interesu społecznego lub słusznego interesu strony" pomimo, że powyższe może mieć znaczenie odnośnie decyzji wydanych w obszarze tzw. "luzu decyzyjnego" z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie - to w ocenie Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, że za uchyleniem lub zmianą decyzji będącej przedmiotem tego postępowania przemawiałby interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie Kolegium, nie zostały zatem spełnione przesłanki art. 155 k.p.a., co uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z 16 lutego 2022 r. wydanej na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku strony. W niniejszej sprawie został spełniony wyłącznie warunek zgody strony choć w ocenie Kolegium brak "luzu decyzyjnego" - w zakresie rozstrzygnięcia sprawy głównej wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 155 k.p.a.

Na powyższą decyzję K.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.

Skarżący wskazał na następujące naruszenia prawa:

1) art. 6 k.p.a. w związku z naruszeniem przepisów o właściwości określających, który organ administracji publicznej powinien rozpatrzyć daną sprawę w trybie art. 155 k.p.a. lub 162 k.p.a., w związku z dwukrotnym orzekaniem w tej samej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sytuacji, gdy organem pierwszej instancji, jest Marszałek Województwa Łódzkiego;

2) art. 15 k.p.a. w związku z nierozpoznaniem uprzednim sprawy przez Marszałka Województwa Łódzkiego i rozpatrzeniem sprawy przez organ w drugiej instancji, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa;

3) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. ze względu na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji;

4) art. 155 k.p.a., w związku z brakiem zbadania wystąpienia przesłanki interesu społecznego jakim jest zawarta w art 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawa, a w art 7 Konstytucji RP legitymowana ponadto zasadą legalizmu, która nakłada przede wszystkim na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami;

5) art. 162 k.p.a., w związku z brakiem zbadania przesłanek do wzruszenia decyzji ustalającej opłatę podwyższoną w trybie art 162 k.p.a.

Zdaniem skarżącego SKO w Łodzi nie mogło wydać decyzji, w której odmówiło uchylenia swojej własnej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w trybie art. 155 k.p.a., pomijając fakt, że Marszałek Województwa Łódzkiego wadliwie przekazał wniosek do rozpatrzenia przez SKO w Łodzi, ze względu na naruszenie właściwości rzeczowej. Idąc dalej nie mogło rozpatrywać sprawy na etapie odwoławczej w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy. W przypadku stwierdzenia swojej niewłaściwości w toku postępowania wszczętego z urzędu organ niewłaściwy winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem treść przepisów prawnych będących podstawą rozstrzygnięcia może doprowadzić do pozbawiania organu zdolności do prowadzenia postępowania. W ocenie skarżącego w sprawie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym, nie była wydana przez Kolegium decyzja kasacyjna uchylająca, lecz decyzja utrzymująca w mocy. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do zasady przestrzegania swej właściwości z urzędu stanowi kwalifikowaną wadę postępowania, która powoduje stwierdzenie nieważności tej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego zatem wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. został rozpatrzony z naruszeniem właściwości rzeczowej, od razu w trybie drugiej instancji, natomiast wniosek z art. 162 k.p.a. w ogóle nie został rozpatrzony, ani przez Marszałka ani przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, został niejako "osierocony" procesowo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 25 października 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 20 września 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia skarżącego i Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 25 października 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Osią sporu jest po pierwsze to, czy wniosek skarżącego oparty na podstawie art. 155 k.p.a. został rozpoznany przez organ właściwy, a po drugie czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Skupiając się w pierwszej kolejności na zarzucie braku właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi do rozpoznania wniosku skarżącego z 17 grudnia 2021 r. należy przede wszystkim podnieść, że zasada kodeksowa legalizmu (art. 6 k.p.a.) nakazuje organom administracyjnym przestrzegania swojej właściwości (art. 19 k.p.a.). Z uwagi na to, że naruszenie w tym zakresie stanowi wadę nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne jest w pierwszej kolejności rozważyć ten zarzut skarżącego.

O właściwości organu administracyjnego do wydania decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym trybie postępowania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, stanowi art. 155 k.p.a. Z brzmienia tego artykułu wynika jednoznacznie, że jego zastosowanie jest dopuszczalne w odniesieniu do decyzji ostatecznych, co jednocześnie warunkuje właściwość organu uprawnionego do procedowania na podstawie tego przepisu. Regulacja ta przewiduje bowiem, że właściwym do przeprowadzenia omawianego postępowania nadzwyczajnego jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną. Stosownie do treści art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Będzie to zatem decyzja, od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania, jak i decyzja utrzymana w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 595). Niewątpliwie w niniejszej sprawie taką decyzją była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzja z 4 września 2019 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Marszałka Województwa Łódzkiego o wymierzeniu skarżącemu opłaty podwyższonej. Zatem do rozpoznania wniosku skarżącego z 17 grudnia 2021 r. złożonego w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do omówionej wyżej decyzji ostatecznej było właściwe – wbrew twierdzeniom skarżącego - właśnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi.

Przechodząc zaś do dalszych zarzutów skarżącego wyjaśnić należy, iż orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jej zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, czy wyrok tego Sądu z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Trybu z art. 155 k.p.a. nie można więc traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej, trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (por. m.in. wyrok NSA z 4 lutego 2022 r., II GSK 2724/21).

Skład orzekający stoi na stanowisku, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższy pogląd znajduje oparcie w dotychczasowym dorobku judykatury, przykładowo: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2022 r. II OSK 166/19 czy wyroku tego sądu z 25 sierpnia 2022 r. II OSK 1991/19.

W świetle powyższych rozważań Sąd przychyla się do wywodów Kolegium przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po pierwsze, na akceptację zasługuje pogląd organu o "związanym" charakterze decyzji Kolegium z 4 września 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 24 maja 2019 r. wymierzającą skarżącemu opłatę podwyższoną za składowanie odpadów. Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia był art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1396), który w dacie wydania decyzji ostatecznej brzmiał: "jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym nie przedłożył wykazów, o których mowa w art. 286 ust. 1 - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska". Zawarte w cytowanym przepisie sformułowanie "marszałek województwa wymierza opłatę" nie pozostawia żadnego luzu decyzyjnego organowi. Nie ma wątpliwości, że organ ma obligatoryjnie wydać decyzje, a nie że może ją wydać. Zatem nie ulega wątpliwości, że decyzja ostateczna miała charakter "związany". Dalszą konsekwencją powyższego stwierdzenia zaś jest to, że art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji wydanej na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Podjęcie rozważań o ewentualnym słusznym interesie strony – do czego odnosi się w skardze strona – w tej sprawie nie mogło mieć zatem miejsca, właśnie z uwagi na "związany" charakter kwestionowanej decyzji. Podkreślenia bowiem wymaga, że do zastosowania art. 155 k.p.a. wymagane jest łączne spełnienie trzech przesłanek, co wynika z wykładni językowej tego przepisu:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jeżeli zatem niewątpliwie w sprawie stwierdzono, że nie zaszła druga z wyżej wymienionych przesłanek, to nawet spełnienie dwóch pozostałych przesłanek nie może prowadzić do rozstrzygnięcia oczekiwanego przez skarżącego. Przepisem szczególnym jest zaś w tej sytuacji faktycznej i prawnej przepis art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który – jak wskazano wyżej – nie pozostawia wątpliwości co do sytuacji, w których należy go zastosować. Decyzja bowiem o wymierzeniu opłaty podwyższonej podmiotowi korzystającemu ze środowiska byłą i jest decyzją w pełni związaną, nie mającą charakteru uznaniowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ art. 162 k.p.a. stwierdzić należy, iż zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie w tym zakresie wyjaśniło Kolegium skarżącemu, że – jak podkreśliło - w zakresie alternatywnego żądania objętego podaniem w oparciu o przepis art. 162 § 2 k.p.a. właściwy jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a zatem w tym przypadku byłby nim Marszałek Województwa Łódzkiego. Nie jest to zatem zakres kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i z tych względów nie sposób zarzucić temu organowi naruszenia tej normy prawnej.

Za nieuzasadniony uznać należało również zarzut skargi w zakresie w jakim wskazywała ona na naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż wbrew stanowisku skarżącego objęta przedmiotową skargą decyzja zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Skarżący w treści skargi nie sprecyzował konkretnych zarzutów w tym zakresie, natomiast lektura zakwestionowanego rozstrzygnięcia Kolegium zarówno w zakresie przedstawienia uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego nie może budzić wątpliwości. Jest w pełni czytelna i przekonująca.

Reasumując całokształt przeprowadzonych rozważań, zadaniem Sądu, uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.

k.ż.