Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 87/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2017 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. Sp.k., Prokuratora Rejonowego we Wrześni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. k., kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. złożonego przez firmę [...] (dalej: wnioskodawca, inwestor) ustalił następujące warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z magazynem i dwoma wiatami oraz pylonu reklamowego, przewidzianej do realizacji na [...]

Rodzaj inwestycji: zabudowa usługowa.

Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

linia zabudowy: nieprzekraczalna - w odległości 13,0 m od granicy wnioskowanej działki z działką drogi gminnej nr geod. 1296 oraz nieprzekraczalna - w odległości 25,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej dz. nr geod. 1312 zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji;

wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: maksymalnie 35%, w tym:

a) budynek handlowo - usługowy z magazynem o powierzchni użytkowej maksymalnie 3600 m2, przy czym powierzchnia sprzedaży wyniesie maksymalnie 1990 m2, powierzchnia użytkowa dla magazynu i przyjęcia towaru wyniesie maksymalnie 550 m2, powierzchnia użytkowa części pomocniczej, na którą składa się: powierzchnia biur, pomieszczeń technicznych, pomieszczeń socjalnych i sanitarnych dla pracowników i klientów, powierzchnia ciągów komunikacyjnych, w tym dróg ewakuacyjnych, powierzchnia ekspozycji wystawowej, pomieszczeń pomocniczych np. szwalnia, itp. wyniesie łącznie maksymalnie 1060 m2,

wiata od ul. [...] o powierzchni użytkowej maksymalnie 460 m2 (wiata o funkcji powierzchni odbioru towarów przez klientów z magazynu, połączona na stałe z budynkiem),

wiata od ściany frontowej budynku - od drogi gminnej ul. [...] o powierzchni użytkowej maksymalnie 230 m2 (wiata o funkcji powierzchni ekspozycji wystawowej);

szerokość elewacji frontowej: maksymalnie 56,0 m (mierzone od strony projektowanego głównego zjazdu na drogę gminną - działkę nr geod. 1296);

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalnie 10,0 m;

wysokość zabudowy: maksymalnie 10,0 m dla budynku i wiat;

wysokość pylonu reklamowego: maksymalnie 12,0 m;

liczba kondygnacji: do dwóch kondygnacji nadziemnych;

geometria dachu: dach płaski (jedno lub dwuspadowy) o kącie nachylenia połaci dachowych do 10°;

powierzchnia terenu biologicznie czynnego: minimalnie 15% wnioskowanego terenu;

10) zakaz stosowania od strony drogi ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych (na podstawie art. 54 pkt 2 lit. a, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W decyzji określono także warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz inne warunki wynikające z przepisów odrębnych.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] listopada 2015 r., [...] Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo- usługowego z magazynem i dwoma wiatami oraz pylonu reklamowego, przewidzianej do realizacji na dz. [...]

W dniu [...] grudnia 2015 r. wnioskodawca zwrócił się z prośbą o zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy w punktach dotyczących obsługi komunikacyjnej, linii zabudowy oraz powierzchni zabudowy. Uprawniony urbanista uwzględnił wniosek o zmianę, ale tylko w punkcie dotyczącym obsługi komunikacyjnej oraz usytuowania budynku względem linii zabudowy i w oparciu o wniosek inwestora sporządził nowy projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy.

W toku postępowania wpłynął wniosek (data wpływu [...].04.2016 r.) pełnomocnika reprezentującego spółkę [...] o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Zdaniem strony wniosek sformułowany przez inwestora, a konkretnie określona w nim powierzchnia sprzedaży stanowi próbę obejścia prawa i uzyskania decyzji dla obiektu wielkopowierzchniowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wnioskodawca wezwany został do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących określenia powierzchni zabudowy oraz powierzchni sprzedaży. Wnioskodawca pismami datowanymi na dzień [...] kwietnia 2016 r. uzupełnił wniosek wyjaśniając, że planowana powierzchnia sprzedaży wyniesie maksymalnie 1.990,00 m2, natomiast powierzchnia zabudowy liczona w stosunku do powierzchni działki wyniesie maksymalnie 35 %.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 183 § 1 K.p.a. swój udział w przedmiotowym postępowaniu zgłosił Prokurator Rejonowy [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania z uwagi na brak przesłanek wynikających z art. 97 oraz 98 § 1 K.p.a. oraz art. 62 u.p.z.p. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. organ ponownie wezwał wnioskodawcę do określenia powierzchni zabudowy dla poszczególnych obiektów objętych wnioskiem. Inwestor w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. sprecyzował powierzchnię zabudowy oraz powierzchnię sprzedaży dla wnioskowanych pomieszczeń.

W dniu [...] lipca 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Prokuratora Rejonowego [...] z [...] lipca 2016 r. o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W dniu [...] lipca 2016 r. do organu I instancji wpłynęła opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2016 r. uzgadniająca pozytywnie warunki zabudowy na ww. inwestycję pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzgodniła przedłożony ponownie do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący budowy budynku handlowo-usługowego z magazynem i 2 wiatami zewnętrznymi oraz pylonem reklamowym. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Od powyższej decyzji odwołał się Prokurator Rejonowy [...], wnosząc o jej uchylenie i zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Odwołanie złożyła także [...]. - reprezentowana przez fachowego pełnomocnika – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Prokurator Rejonowy we [...] (dalej: Prokurator, skarżący) zakwestionowanej decyzji zarzucił, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz art. 62 ust 2 u.p.z.p. polegającym na niezgodnym z prawem wydaniu - w oparciu o przepis art. 61 przywołanej ustawy - decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy lokalizacja obiektu wielkopowierzchniowego możliwa jest tylko na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu obowiązkiem organu administracyjnego było zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu jego uchwalenia.

Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że organ I instancji uznał, iż z uwagi na fakt, iż inwestor wskazał, że powierzchnia sprzedaży dla planowanego obiektu handlowego wynosić ma 1990 m2 (a więc mniej niż 2000 m2), nie jest konieczne lokalizowanie projektowanego obiektu na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wystarczające jest wydanie dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy.

Takie rozumowanie Burmistrza jest w ocenie Prokuratora błędne i w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej nie tylko służącej obejściu prawa (in fraudem legis), lecz wprost sprzecznej z normami prawa explicite wskazanymi w punkcie II zarzutu odwołania.

Prokurator stanął na stanowisku, że planowana inwestycja stanowi jedną całość techniczno - użytkową , której łączna powierzchnia wynosić ma do 3.600 m2 i z tego względu jej lokalizacja może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z dyspozycji przepisu art. 10 ust. 3b u.p.z.p. Ustawodawca wprowadzając obowiązek wskazania w planie miejscowym obszarów, na których jest możliwa realizacja obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2 uczynił to z uwagi na uciążliwości związane z funkcjonowaniem tego typu obiektów. Nie ma więc racjonalnych powodów do uznania, że kilka obiektów o charakterze handlowym znajdujących się na tej samej działce i korzystających z tej samej infrastruktury technicznej, których łączna powierzchnia przekracza 2000 m2 nie powoduje takich właśnie uciążliwości.

Odwołując się posiłkowo do definicji "powierzchni sprzedaży" zawartej w przepisie art. 2 pkt 19 cytowanej ustawy uznać należy, iż pojęcie "obiekt handlowy"- dla potrzeb ustalenia "powierzchni sprzedaży" rozumiany jest przez ustawodawcę nie jako budynek, lecz jako całość techniczno - użytkowa przeznaczona do sprzedaży detalicznej. W praktyce oznacza to, że "obiektem handlowym" - w rozumieniu analizowanych przepisów nie musi być wcale jeden budynek, lecz może "go" tworzyć wiele budynków czy obiektów handlowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o ile będą one stanowić pewną całość techniczno - użytkową. O takiej zaś całości techniczno - użytkowej można mówić wtedy, gdy jej poszczególne elementy są ze sobą powiązane konstrukcyjnie bądź funkcjonalnie w takim stopniu, że brak jednego z nich uniemożliwia funkcjonowanie pozostałych zgodnie z ich podstawowym przeznaczeniem (tak wyrok WSA w Lublinie z 22.03.2016, II SA/Lu 694/15). Taka sytuacja – w ocenie Prokuratora – ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Bezsprzecznie opisaną wcześniej całość techniczno - użytkową tworzy projektowany budynek handlowo-usługowy o powierzchni użytkowej do 3600 m2, na który składają się nie tylko obiekt sprzedaży (o deklarowanej powierzchni 1990 m2), lecz ściśle związane z nim inne obiekty: magazyn, dwie wiaty, pylon reklamowy, pomieszczenia pomocnicze, ekspozycja wystawowa i ciągi komunikacyjne.

[...]dalej: [...], skarżąca) zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. z zw. z przepisami u.p.z.p. polegającym na tym, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie) poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy;

- naruszenie § 4 Rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie linii zabudowy;

- naruszenie § 5 Rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek;

- naruszenie § 6 Rozporządzenia poprzez błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku handlowego;

- naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieudokumentowanie w aktach postępowania kwalifikacji osoby sporządzającej projekt decyzji (pozostawania przez nią członkiem samorządu urbanistów bądź architektów);

- naruszenie art. 54 pkt. 2 lit. c) u.p.z.p. poprzez określenie ilości miejsc parkingowych pomimo że powołany przepis nie daje do tego podstaw;

- naruszenie art. 54 pkt. 2 lit. d) u.p.z.p. poprzez brak rozważenia interesów osób trzecich, w szczególności skarżącego, który jest właścicielem sąsiedniej działki, m. in. w zakresie określenia powierzchni biologicznie czynnej,

- określenie wysokości pylonu reklamowego wbrew ustaleniom analizy, z której wynika, że w obszarze analizowanym istnieją pylony nie przekraczające 6 m;

- dowolne ustalenie powierzchni biologicznie czynnej bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.

Nadto decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa, tj. art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt. 8 i ust. 3, 3a I 3b u.p.z.p. polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy podczas gdy lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu odwołania [...] podniosła, że nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie, że dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono kilkukrotnie: w grudniu 2015 roku, w lutym i w lipcu 2016 roku. Organ nie dokonał właściwej oceny przeprowadzonych analiz pomimo, że wskazane wskaźniki w każdej z tych analiz są różne (a dwie ostatnie analizy przeprowadziła ta sama osoba). Burmistrz, nie dysponując prawidłową analizą, nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji I nie było możliwe prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy I zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Powyższe stanowi obrazę przepisów postępowania, a konretnie art. 7 I 77 § 1 K.p.a., która dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i całe przeprowadzone postępowanie administracyjne. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Przeprowadzone analizy powinny także zawierać wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sposób ustalania tego parametru określono w § 5 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zastosowanie odstępstwa od ogólnej zasady wymaga szczegółowego uzasadnienia. W przypadku omawianego parametru wiele nieścisłości wynika z błędnego rozumienia słowa średni w odniesieniu do procentów. W rozpatrywanym przypadku organ wyliczył średnią arytmetyczną z procentów, co stanowi elementarny błąd matematyczny i co za tym idzie daje nieprawidłowe wyniki. Ze względu na fakt, że poszczególne działki objęte obszarem analizowanym mają różne rozmiary, powinna być to średnia ważona.

W zaskarżonej decyzji przyjęta powierzchnia zabudowy wynosi 35% i przekracza średnią powierzchnię zabudowy. Organ uzasadnił to faktem, że parametr jest zgodny z zabudową sąsiednią o podobnym charakterze. Z analizy wynika, że chodzi tu o działkę [...], na której wskaźnik zabudowy wynosi 60,3%. Zdaniem skarżącego działka ta nie nadaje się jednak do czynienia porównań, bowiem znajduje się w znacznej odległości od planowanej inwestycji na granicy obszaru analizowanego. Natomiast działki graniczące z planowaną inwestycją to działki z zabudową mieszkaniową.

Podobną argumentację organ zastosował przy wyznaczaniu szerokości elewacji frontowej. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej przekracza średnią wraz z dopuszczalną tolerancją 20%. Organ uznał, że w opraciu o wnioski analizy, jednak bez szczegółowego analizy jej treści, że parametr wskazany przez wnioskodawcę odpowiada temu samemu parametrowi w innych budynkach o tej samej funkcji i nie przekracza wartości maksymalnej. Stanowisko to jest błędne i wskazuje na dowolną, a nawet prowadzoną w określonym celu i ze z góry przyjętą tezą, analizę zgromadzonego materiału. Zdaniem [...], w sytuacji, gdy inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy dla m. in. budynkóu o tak dużej szerokości elewacji frontowej, gdy z analizy jednoznacznie wynika, że na terenie analizowanym średnia tego parametru jest zdecydowanie niższa, organ administracji winien odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Szerokość elewacji frontowej określona została nie na podstawie średniej obszaru analizowanego, czy choćby średniej ustalonej dla zabudowy usługowej występującej na tym obszarze, ale na podstawie maksymalnej szerokości obiektów usługowych, z których budynek o szerokości 97 m. znajduje się poza obszarem analizowanym. Przyjęcie w decyzji wskaźników zabudowy bez ich wnikliwej analizy stanowi naruszenie § 5 i § 6 Rozporządzenia.

Ponadto z przeprowadzonej analizy winno jednoznacznie wynikać, dlaczego linię zabudowy wyznaczono w takiej, a nie innej odległości od pasa drogowego. W rozpatrywanym przypadku nie wyjaśniono w żaden sposób, dlaczego linię zabudowy od strony drogi gminnej wyznaczono w odległości 13 m od krawędzi jezdni, skoro na działce [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji linię zabudowy wyznaczono w odległości 10 m od pasa drogowego. Należy też podkreślić, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy, I to tylko od strony drogi publicznej, z której odbywa się wjazd na działkę. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Ograniczenie zabudowy od strony drogi krajowej wynika z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Organ wbrew ustaleniom analizy, z której wynika, że w obszarze analizowanym istnieją pylony reklamowe nie przekraczające wysokości 6 m, przyjął w kwestionowanej decyzji wysokość pylonu reklamowego na 12 m (a więc zgodnie z wnioskiem inwestora).

Art. 54 pkt. 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała warunki I zasady zagospodarowania terenu I jego zabudowy co do między innymi obsługi w zakresie infrastruktury I komunikacji. Wątpliwości w powyższym zakresie budzi określenie w decyzji parametru "1 miejsce postojowe na 50 m2 powierzchni użytkowej". Żaden przepis prawa nie określa w sposób szczegółowy ilości miejsc postojowych, które winny być realizowane w ramach danej inwestycji. Zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie inwestor powinien zapewnić dostateczną ilość miejsc postojowych dla samochodów, stosownie do przeznaczenia I sposobu zabudowy. W wyroku NSA z 19 grudnia 2012 roku sygn. akt II OSK 1543/11 wskazano, że przepis art. 54 pkt. 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady m. in. co do obsługi w zakresie infrastruktury I komunikacji. W wyroku NSA z 2 sierpnia 2016 roku (II OSK 1871/15) potwierdził to stanowisko, stąd określenie na ty etapie procesu inwestycyjnego w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych nie ma podstawy prawnej.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia nie wprowadzają wymogu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy minimalnego rozmiaru powierzchni biologicznie czynnej. Powyższy wskaźnik wymieniony jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń I nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie świadczy to, że wskaźnik ten jest obligatoryjny. Organ określając powierzchnię biologicznie czynną działał bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego dotyczącego działek sąsiednich. Określając wskaźnik na poziomie minimum 15% organ działał na szkodę interesów osób trzecich, bowiem na sąsiedniej działce (przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe) wskaźnik ten jest o wiele wyższy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych narusza interes skarżącego I jako właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z działką wnioskodawcy.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, a formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 ustawy, ustanawiającego obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Niezachowanie obowiązku wynikającego z art. 60 ust. 4 ustawy kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., II OSK 972/09, CBOSA). W niniejszej sprawie nie udokumentowano w aktach postępowania faktu, iż osoba sporządzająca analizę i projekt decyzji jest członkiem samorządu urbanistów lub architektów, co dyskwalifikuje wydaną w sprawie decyzję.

[...] podtrzymała także zarzut stawiany w toku postępowania, oparty na twierdzeniu, że zakończenie niniejszej sprawy w formie decyzji stanowi obejście prawa. Zdaniem skarżącego w przypadku badanej inwestycji łączna powierzchnia sprzedaży przekracza 2.000 m2, a tym samym decyzja została podjęta z naruszeniem art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt. 8 i ust. 3, 3a i 3b u.p.z.p. Powołując się na orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny należy stwierdzić, że wykładnia systemowa przepisów art. 10 ust. 2 pkt. 8 oraz art. 10 ust. 3, 3a i 3b w zw. z art. 15 ust. 3 pkt. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. W przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego zawieszenie postępowania jest zatem obligatoryjne. Zdaniem skarżącego organ nie dokonał wnikliwej analizy wniosku skarżącego w podstawowej sprawie dotyczącej określenia poierzchni sprzedaży planowanego przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...] na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO powołało regulacje u.p.z.p. i Rozporządzenia oraz wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt: II OSK 2065/10), zgodnie z którym przewidziana przepisami art. 59 i nast. u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę.

W przypadku złożenia przez inwestora wniosku opozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt. 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego tj. w sprawie oudzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08).

SKO wskazało, iż w myśl art. 2 pkt 19) u.p.z.p. przez powierzchnię sprzedaży należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).

Przepis art. 2 pkt 19 u.p.z.p. definiuje pojęcie normatywne "powierzchni sprzedaży" na użytek u.p.z.p. To zaś oznacza, iż w każdym przypadku, w którym rozważana i ustalana jest powierzchnia sprzedaży określonych obiektów budowlanych - tak w przypadku samodzielnych obiektów handlowych jak i dopuszczenia możliwości sytuowania części handlowych w obiektach mieszkalnych - powierzchnia sprzedaży winna być rozumiana zgodnie z art. 2 pkt 19 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., II OSK 2349/11).

SKO w [...] podzieliło także pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z 3 kwietnia 2014 r., II SA/Bk 1114/13, według którego w sytuacji, gdy istotne znaczenie ma powierzchnia sprzedaży w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p., to właśnie ta powierzchnia musi w jednoznaczny sposób wynikać z projektu budowlanego. Nie spełnia takiego wymagania przewidziana w projekcie funkcja "lokal handlowo-usługowy" bez określenia oddzielnie powierzchni dla usług i odrębnie dla handlu. W przedmiotowej sprawie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na maksymalnie 35%, w tym: budynek handlowo - usługowy z magazynem o powierzchni użytkowej maksymalnie 3600 m2, przy czym powierzchnia sprzedaży wyniesie maksymalnie 1990 m2, powierzchnia użytkowa dla magazynu i przyjęcia towaru wyniesie maksymalnie 550 m2, powierzchnia użytkowa części pomocniczej, na którą składa się: powierzchnia biur, pomieszczeń technicznych, pomieszczeń socjalnych i sanitarnych dla pracowników i klientów, powierzchnia ciągów komunikacyjnych, w tym dróg ewakuacyjnych, powierzchnia ekspozycji wystawowej, pomieszczeń pomocniczych, np. szwalnia itp. wyniesie łącznie maksymalnie 1060 m2.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy w jednoznaczny sposób wynika, iż powierzchnia sprzedaży wnioskowanej inwestycji, tj. część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów wyniesie maksymalnie 1990 m2. Organ I instancji prawidłowo, zatem zgodnie z treścią art. 2 pkt 19 u.p.z.p. do powierzchni sprzedaży analizowanej inwestycji nie wliczył powierzchni użytkowej dla magazynu i przyjęcia towaru, która wyniesie 550 m2 oraz powierzchni użytkowej części pomocniczej, która wyniesie 1060 m2.

Organ odwoławczy nadmienił także, że stan faktyczny wskazany w wyroku WSA w Lublinie z 22 marca 2016 r., II SA/Lu 694/15, na który powołał się Prokurator jest odmienny aniżeli stan faktyczny w niniejszej sprawie, albowiem inwestycja opisana w tym wyroku dotyczyła budowy dwóch budynków usługowo-handlowych .

Burmistrz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przekracza wartość średnią, niemniej jednak wnioskowany parametr jest zgodny z zabudową sąsiednią o podobnym charakterze, tj. o funkcji usługowo-magazynowej i nie przekracza wartości maksymalnej w obszarze analizy. W związku z tym istnieje możliwość wyznaczenia parametru powierzchni zabudowy w oparciu o § 5 ust. 2 Rozporządzenia, co wykazał wynik analizy i inwestycja w tym zakresie nie zaburzy ładu przestrzennego okolicy. Analogicznie wyznaczono szerokość elewacji frontowej, gdyż wnioskowana przez Inwestora wartość przekracza średnią wraz z dopuszczalną tolerancją 20% i dlatego nie ma możliwości wyznaczenia tego wskaźnika na podstawie § 6 ust. 1 Rozporządzenia. Niemniej jednak, jak wykazała analiza, wnioskowany parametr jest zgodny z innymi budynkami o tej samej funkcji i nie przekracza wartości maksymalnej. Dlatego też istnieje możliwość wyznaczenia go w oparciu o § 6 ust. 2 Rozporządzenia, biorąc pod uwagę, że inwestycja w tym zakresie nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny okolicy. Tym samym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, aniżeli średnia powierzchnia na obszarze analizowanym. Burmistrz uzasadnił także zastosowanie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia.

W ocenie SKO organ I instancji ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, przedłożył prawidłową analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także prawidłowo zastosował przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie.

Organ II instancji stwierdził, że planowana inwestycja spełnia łącznie pięć warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w K.p.a. nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 K.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Wszystkie kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt. 4 i art. 10 ust. 2 pkt. 8 w zw. z art. 10 ust. 3 a i 3 b u.p.z.p. na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji, będącej w rzeczywistości obiektem handlowym wielkopowierzchniowym o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 bez koniecznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co narusza lokalny porządek planistyczny i wkracza w wyłączne kompetencje organu stanowiącego gminy, będąc de facto obejściem prawa (działaniem in fraudem legis) - poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy zamiast uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podnosząc powyższy zarzut, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podtrzymał swe stanowisko i argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu o decyzji Burmistrza.

Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła także [...]., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Sprawy zainicjowane obiema skargami połaczone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 89 § 2 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym bez wyznaczenia rozprawy, pomimo faktu, że z całokształtu materiału zgromadzonego w postępowaniu wynikało, że w sprawie istnieje konieczność uzgodnienia sprzecznych interesów stron,

art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 15 K.p.a. i pozostałych przepisów dotyczących rozpoznawania odwołań poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym bez wyznaczenia rozprawy, co uniemożliwiło skarżącemu przedstawienie wszystkich zarzutów, a w konsekwencji spowodowało, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zostały rozpoznane przez SKO.

art. 7 oraz 77 i art. 80 K.p.a. oraz 107 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na skutek wybiórczej analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy I zarzutów strony skarżacej w postępowaniu odwoławczym, a także brakiem oceny przez organ II instancji kwestionowanych w odwołaniu elementów decyzji

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 6 Rozporządzenia polegające na ich błednej interpretacji, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że SKO w nie rozpoznało sprawy na rozprawie, pomimo że w przedmiotowej sprawie istnieją sprzeczne interesy stron, bowiem skarżąca jest inwestorem w zakresie budownictwa wielomieszkaniowego na działce graniczącej z działką poddawaną analizie. Aktywnie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, mimo przedstawienia szeregu wniosków i zarzutów, nie zostały one w większości rozpoznane przez żaden z organów, w tym organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało następujących zarzutów:

- naruszenie § 4 Rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie linii zabudowy;

- naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieudokumentowanie w aktach postępowania kwalifikacji osoby sporządzającej projekt decyzji (pozostawania przez nią członkiem samorządu urbanistów bądź architektów);

- naruszenie art. 54 pkt. 2 lit. c u.p.z.p. poprzez określenie ilości miejsc parkingowych, pomimo że powołany przepis nie daje do tego podstaw;

- naruszenie art. 54 pkt. 2 lit. d u.p.z.p. poprzez brak rozważenia interesów osób trzecich, w szczególności skarżącego, który jest właścicielem sąsiedniej działki, m. in. w zakresie określenia powierzchni biologicznie czynnej,

- określenie wysokości pylonu reklamowego wbrew ustaleniom analizy, z której wynika, że w obszarze analizowanym istnieją pylony nie przekraczające 6 m;

- dowolne ustalenie powierzchni biologicznie czynnej bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.

Organ II Instancji do wyżej przedstawionych zarzutów w ogóle nie odniósł się w zaskarżonej decyzji, SKO uznało przeprowadzoną analizę za prawidłową, podczas gdy z przeprowadzonej analizy winno jednoznacznie wynikać, dlaczego linię zabudowy wyznaczono w takiej, a nie innej odległości od pasa drogowego. W rozpatrywanym przypadku nie wyjaśniono w żaden sposób, dlaczego linię zabudowy od strony drogi gminnej wyznaczono w odległości 13 m od krawędzi jezdni, skoro na działce [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji linię zabudowy wyznaczono w odległości 10 m od pasa drogowego. Należy też podkreślić, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej, z której odbywa się wjazd na działkę. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Ograniczenie zabudowy od strony drogi krajowej wynika z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Organy, wbrew ustaleniom analizy, z której wynika, że w obszarze analizowanym istnieją pylony reklamowe nie przekraczające wysokości 6 m, przyjęły w kwestionowanej decyzji wysokość pylonu reklamowego na 12 m (a więc zgodnie z wnioskiem inwestora). Powyższe w znacznym stopniu naruszy interes osób trzecich, bowiem na sąsiedniej działce powstają budynki mieszkalne.

Art. 54 pkt. 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do między innymi obsługi w zakresie infrastruktury I komunikacji. Wątpliwości w powyższym zakresie budzi określenie w decyzji parametru "1 miejsce postojowe na 50 m2 powierzchni użytkowej". Żaden przepis prawa nie określa w sposób szczegółowy ilości miejsc postojowych, które winny być realizowane w ramach danej inwestycji. Zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie inwestor powinien zapewnić dostateczną ilość miejsc postojowych dla samochodów, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy. W wyroku NSA z 19 grudnia 2012 roku sygn. akt II OSK 1543/11 wskazano, że przepis art. 54 pkt. 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki I zasady m. in. co do obsługi w zakresie infrastruktury I komunikacji. W wyroku NSA z 2 sierpnia 2016 roku (II OSK 1871/15) potwierdził to stanowisko, stąd określenie na tym etapie procesu inwestycyjnego w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych nie ma podstawy prawnej.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia nie wprowadzają wymogu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy minimalnego rozmiaru powierzchni biologicznie czynnej. Powyższy wskaźnik wymieniony jest w rozporządzeniu Ministra infrastruktury w sprawie oznaczeń I nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie świadczy to, że wskaźnik ten jest obligatoryjny. Organ określając powierzchnię biologicznie czynną działał bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego dotyczącego działek sąsiednich. Określając wskaźnik na poziomie minimum 15% organ działał na szkodę interesów osób trzecich, bowiem na sąsiedniej działce (przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe) wskaźnik ten jest o wiele wyższy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych narusza interes skarżącego I jako właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z działką wnioskodawcy.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza także przepisy prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania [...] sp. z o. o. zastępowany przez fachowego pełnomocnika w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2017 r. wniósł o oddalenie skarg. W ocenie uczestnika postępowania SKO wnikliwie przeanalizowało postępowanie Burmistrza, trafnie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W piśmie podkreślono, że wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2016 r., syg. akt II SA/Lu 694/15 opiera się na odmiennym stanie faktycznym niż w przedmiotowej sprawie oraz że organ II instancji nie był zobowiązany do przeprowadzenia ropzrawy. Zarzuty pod adresem decyzji SKO oceniono jako powielające nietrafny tok rozumowania wyrażony wcześniej w odwołaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy.

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa. W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Uzasadnienie decyzji SKO sprowadza się w zasadzie do przedstawienia stanu prawnego i zaakceptowania ustaleń organu I instancji bez merytorycznego odniesienia się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach.

Nawet co do kwestii, której organ II instancji poświęcił stosunkowo najwięcej uwagi (choć samego zarzutu nie zrelacjonował) tj. wielkości powierzchni sprzedaży, stwierdzić należy, że w istocie wskazany wyżej wymóg merytorycznego odniesienia się do zarzutów również nie został spełniony. SKO w sześciu akapitach na stronach 5 i 6 uzasadnienia przedstawiło bowiem okoliczności niesporne. Treścią zarzutu w obu odwołaniach nie było przecież to, że we wniosku inwestora wielkość powierzchni sprzedaży określono na wartość przekraczającą 2.000 m2, bądź że nie określono jej w ogóle albo też sprzecznie z ustawowa definicją z art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Zdaniem skarżących wniosek inwestora wskazujący powierzchnię sprzedaży 1.990 m2 jest formą obejścia prawa, działaniem in fraudem legis. Do tej kwestii organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób. W odwołaniu powołano także wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 694/15 interpretujący pojecie powierzchni sprzedaży, do czego SKO odniosło się zdawkowo, stwierdzając odmienność stanu faktycznego polegająca na zamiarze budowy dwóch budynków usługowo-handlowych. Analiza ta jest zbyt pobieżna, jako że w powołanym wyroku Sąd uznał za zasadne zsumowanie powierzchni obu budynków stwierdzając ich powiązanie gospodarcze "skoro w jednym z nich będzie odbywać się sprzedaż detaliczna, a drugim będzie znajdować się jego zaplecze, bez którego sprzedaż nie mogłaby się należycie odbywać". Także z żadnym ustosunkowaniem się przez organ II instancji nie spotkała się, podnoszony w odwołaniu skarżącej zarzut, iż wnioskowana przez inwestora powierzchnia sprzedaży jest de facto zaniżona, gdyż wliczyć do niej należy powierzchnię wiaty przeznaczonej na odbiór towaru z magazynu.

Nieodniesienie się do zarzutów odwołania skarżącej przez SKO powoduje, że jego decyzja uchyla się spod kontroli sądowej, a analizowanie zasadności przeciwstawnych stanowisk stron postępowania w zastępstwie organu administracji, który był do tego zobligowany, czyniłoby z sądu administracyjnego de facto trzecią instancję rozstrzygającą merytorycznie sprawę administracyjną.

W szczególności zwrócić należy uwagę podniesioną w odwołaniu [...] okoliczność rozbieżnych parametrów w kolejnych analizach urbanistycznych sporządzanych w sprawie. Dwie spośród trzech analiz – te sporządzone w lutym i lipcu 2016 r. dotyczą tego samego terenu: w odległości 273 m od granic działki objętej wnioskiem. W takiej sytuacji niezrozumiała jest rozbieżność uzyskanych w wyniku analizy parametrów: średniej powierzchni zabudowy (odpowiednio 25,8% oraz 26,8%) powierzchni zabudowy (od 2,2% do 42,5% oraz od 1,5% do 64,4%), szerokości elewacji frontowej (od 2 m do 97 m oraz od 4 m do 97 m), średniej szerokości elewacji frontowej (25,1 m oraz 23,6 m). Wywołuje to uzasadnione wątpliwości co do miarodajności analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej podstawą zaskarżonej decyzji. Rzeczą organu było tę kwestię jednoznacznie wyjaśnić. Analiza musi bowiem zostać wykonana w sposób prawidłowy, rzetelny i wszechstronny. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy" (Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Wr 10/14, CBOSA). Organ nie odniósł się także do sygnalizowanej przez skarżącą w toku postępowania rozbieżności pomiędzy wnioskowaną powierzchnią zabudowy ok. 5.500 m2 (stanowiąca ok. 35% powierzchni terenu inwestycji), a maksymalną powierzchnią budynku wskazywaną w decyzji – 3.600 m2 i maksymalnie 690 m2 powierzchni wiat.

Organ II instancji zignorował także inną, poruszoną w odwołaniu [...], kwestię: wykazania kwalifikacji osoby sporządzającej projekt decyzji. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 (osobie uprawnionej do sporządzania projektów aktów planistycznych), albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 876/10 (CBOSA) wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi K.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 226/10, CBOSA).

Poza wskazanymi wyżej okolicznościami w odwołaniu [...] od decyzji Burmistrza podniesiono także zarzuty co do wielkości konkretnych parametrów planowanej inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się jedynie – i to nader zdawkowo – do kwestii wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz do szerokości elewacji frontowej.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie oceni we właściwy sposób prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, w szczególności analizę architektoniczno-urbanistyczną i w zależności od wyników tej oceny podejmie rozstrzygnięcie, należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.) je uzasadniając. W szczególności konieczne jest jednoznaczne, wyczerpujące i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w odwołaniach od decyzji organu I instancji.