Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2804/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 106/19 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 377 zł (trzysta siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 lipca 2019 r. (sygn. akt IV SAB/Po 106/19) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi [...] (dalej: "skarżący", "cudzoziemiec") na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy

1. zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia wniosku cudzoziemca z 27 lipca 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności;

3. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. przyznał skarżącemu od Wojewody [...] sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (dwa tysiące złotych);

5. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 27 lipca 2018 r. cudzoziemiec wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z zawarciem związku małżeńskiego z obywatelką polską [...]. Do wniosku załączone zostały następujące dokumenty: kopia paszportu i posiadanych wiz, odpis skrócony aktu małżeństwa, odpis aktu urodzenia wraz z tłumaczeniem na język polski, kopia dowodu osobistego małżonki, kopia zgłoszenia skarżącego do ubezpieczenia zdrowotnego przez małżonkę, kopia umowy o pracę małżonki, kopia umowy najmu lokalu mieszkalnego, wyciąg z konta bankowego małżonki, pełnomocnictwo skarżącego dla małżonki oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty od wniosku.

W międzyczasie upłynął okres dozwolonego 90-dniowego pobytu skarżącego wynikający z wizy (90 dni w ciągu 180 – dniowego okresu). Skarżący przebywał w Polsce na podstawie stempla w paszporcie, o którym mowa w art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) - dalej: u.c. W przypadku wyjazdu za granicę skarżący nie miał możliwości powrotu do Polski bez konieczności ponownego uzyskania wizy.

Następnie 18 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego (małżonka) złożyła do akt inne dokumenty na potwierdzenie tytułu do uzyskania zgody na pobyt czasowy ze względu na zawarcie związku małżeńskiego. Następnie pełnomocnik skarżącego złożyła 13 lutego 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody (data wpływu do organu) ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W dniu następnym Wojewoda [...] przekazał wniosek cudzoziemca w trybie art. 109 ust. 1, art. 183 ust. 1, art. 207 ust. 1, i ust. 2, art. 223 w związku z art. 207 ust. 1 i ust. 2 u.c. do zaopiniowania przez Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Pismem z 26 lutego 2019 r. Wojewoda [...] zawiadomił pełnomocnika strony, iż zostało wszczęte postępowanie administracyjne i wyznaczył termin wydania decyzji w tej sprawie do 31 grudnia 2019 r.

W dniu 5 marca 2019 r. (data nadania w placówce pocztowej) [...] [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wskazując iż do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w sprawie. Upłynął również termin rozpatrzenia ponaglenia z 13 lutego 2019 r. W skardze wyjaśniono, iż skarżący w żaden sposób nie przyczynił się do bezczynności organu, która trwa od ponad 7 miesięcy i ma charakter rażący. Złożył wszystkie wymagane dokumenty oraz wykazywał aktywność w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie i wyjaśnił, iż przedłużająca się procedura rozpoznawania wniosków cudzoziemców wynika z ich ilości i braków kadrowych urzędu. Odnosząc się do zarzutów skargi, w części dotyczącej niemożności podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, organ wyjaśnił, iż zezwolenie na pobyt czasowy nie jest jedynym dokumentem umożliwiającym legalne podjęcie zatrudnienia na terytorium RP. Warunkiem podjęcia legalnego zatrudnienia jest posiadanie zezwolenia na pracę, o które występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Skarżący nie wskazał żadnego podmiotu, który chciałby go zatrudnić, a przed Wojewodą [...] nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie wydania skarżącemu pozwolenia na pracę, co oznacza że żaden podmiot nie występował z wnioskiem o wydanie takiego zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę na bezczynność wyrokiem z 4 lipca 2019 r. (sygn. akt IV SAB/Po 106/19) zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia wniosku cudzoziemca w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał skarżącemu od Wojewody [...] sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż Wojewoda [...] pozostawał w bezczynności, prawie pół roku nie podejmował żadnej czynności, a następnie podejmowane czynności były sporadyczne i nieefektywne. Oznacza to, że bezczynność miała charakter rażący. Sąd I instancji ponadto stwierdził, iż tak znaczna bezczynność organu niewątpliwie jest dolegliwa dla skarżącego zarówno z uwagi na istotne utrudnienia w jego zatrudnieniu w Polsce, jak i z uwagi na podnoszone przez niego ograniczenia wyjazdów do kraju ojczystego. Dlatego jako rekompensatę bezczynności organu Sąd ten przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w pkt 3, 4 i 5 do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda [...].

Organ zarzucił Sądowi I instancji:

1. naruszenie p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy bezczynność wynikała z przyczyn obiektywnych, a nie ze złej woli i celowego działania organu, a czynności w sprawie zostały podjęte i są realizowane;

2. naruszenie p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.) – dalej: ustawa z 20 kwietnia 2004 r. oraz w związku z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ograniczyła skarżącemu możliwość podjęcia legalnej, stałej pracy w związku z czym Sąd I instancji przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł, podczas gdy po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemiec nie ma żadnych przeszkód do podjęcia pracy.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przyznał, że wystąpiła bezczynność organu, jednakże brak było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem strony, lecz okolicznościami obiektywnymi. Opóźnienia w procedowaniu wniosków o zezwolenia na pobyt czasowy były spowodowane skokowym wzrostem ilości składanych wniosków. Organ podejmuje wszelkie możliwe starania w celu poprawienia efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców - systematycznie zwiększany jest stan zatrudnienia, doposażanie w sprzęt komputerowy i zapewnienie warunków lokalowych.

Organ w skardze kasacyjnej wskazał ponadto, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe (szczególne) cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe (typowe) naruszenie. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nie znajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

W uzasadnieniu drugiego zarzutu skargi kasacyjnej Wojewoda podniósł, iż niezasadnie Sąd przyjął za skarżącym, iż bezczynność w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy ogranicza skarżącemu możliwość podjęcia legalnej, stałej pracy. Sąd nie wyjaśnił bowiem podstaw stwierdzenia, iż pracodawcy nie chcą zatrudniać obywateli innych krajów bez pozwolenia na pobyt czasowy, a niepewność co do statusu pracownika i czasookresu jego pobytu nie sprzyja uzyskaniu stabilnego i długotrwałego zatrudnienia. Było to jedyne, zdaniem organu, uzasadnienie przyznania skarżącemu przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł.

Dalej skarżący kasacyjnie wyjaśnił, iż art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zawiera przesłanek, którymi powinien kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, co nie oznacza całkowitej dowolności i nie uwzględniania indywidualnych okoliczności sprawy i obowiązującego stanu prawnego. Stwierdzenie Sądu I instancji, że bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy ogranicza skarżącemu możliwość podjęcia legalnej, stałej pracy - jest całkowicie nieuzasadnione. W myśl bowiem art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium RP, jeżeli posiada zezwolenie na pracę oraz przebywa na terytorium RP m.in. na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 lub art. 206 ust. 1 pkt 2 u.c. lub na podstawie umieszczonego w dokumencie podróży odcisku stempla, który potwierdza złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jeżeli bezpośrednio przed złożeniem wniosku był uprawniony do wykonywania pracy na terytorium RP.

Zdaniem Wojewody w przypadku cudzoziemca nie było przeszkód formalnoprawnych do wykonywania pracy i uzyskania zezwolenia na pracę. Skarżący nie wykazał, aby jakiś pracodawca, który byłby zainteresowany jego zatrudnieniem, odmówił zatrudnienia i wystąpienia o zezwolenie na pracę z tego powodu, iż skarżący nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo złożonego wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemiec, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: ustawy p.p.s.a. – NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Skarga kasacyjna obejmująca swym zakresem pkt 3, 4 i 5 zaskarżonego wyroku, a więc rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania skarżącemu od Wojewody [...] sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w wysokości 100 zł, jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił bowiem zarzutów naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy z 20 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c.

Z uwagi na sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. NSA wskazuje, iż poza sporem pozostaje okoliczność pozostawania przez Wojewodę [...] w stanie bezczynności. Kwestią sporną jest ocena, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stwierdza czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa", pozostawiając - w tym zakresie - swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa NSA wynika natomiast, iż rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność/przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności/przewlekłości. Wobec tego uznać należy, że bezczynność /przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów, określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność/przewlekłość.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy zgodzić się trzeba z WSA w Poznaniu, że bezczynność organu miała charakter rażący. Wojewoda [...] na dzień wniesienia skargi, jak i wyrokowania przez Sąd I instancji (4 lipca 2019 r.) dopuścił się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wystąpieniem skarżącego o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z 27 lipca 2018 r. Zasadnie również Sąd I instancji uznał, iż czynności Wojewody w niniejszej sprawie wykonywane były w dużych odstępach czasu w sposób nieefektywny. Zdaniem NSA bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała z półrocznego milczenia organu, a powodem przyjęcia, iż bezczynność organu miała postać kwalifikowaną jest również znaczne przekroczenie terminu na wydanie decyzji. Jak wynika z akt sprawy postępowanie trwało prawie rok, a powinno zostać zakończone przez organ nie później niż w ciągu 1 miesiąca, ewentualnie 2 miesięcy, jeżeli uznać tę sprawę jako szczególnie skomplikowaną (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym nie można podzielić ustaleń Sądu I instancji, że termin na załatwienie omawianej sprawy jest odmiennie uregulowany w u.c. i wynosi 3 miesiące. Ostatnio przywołany termin dotyczy bowiem spraw z wniosku o zgodę na pobyt stały.

Sąd I instancji zasadnie ustalił, że skarżący złożył w dniu 27 lipca 2018 r. wniosek do Wojewody o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wojewoda przez prawie 6 miesięcy nie dokonał żadnej czynności w sprawie. W dniu 18 stycznia 2019 r. skarżący z własnej inicjatywy przekazał organowi dodatkowe dokumenty, mając na uwadze przyśpieszenie postępowania. Następnie w dniu 13 lutego 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewoda dopiero po wniesieniu ponaglenia pismem z 26 lutego 2019 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania oraz poinformował, że sprawa zostanie załatwiona do 31 grudnia 2019 r. Następnie 1 kwietnia 2019 r. organ zlecił Straży Granicznej przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W aktach sprawy nie stwierdzono innych czynności organu.

Zdaniem NSA prawidłowo ustalony i bezsporny stan faktyczny kwalifikuje się jako uchybienie terminowi na załatwienie sprawy w warunkach rażącego naruszenia prawa. Wpływu na ocenę stopnia naruszenia nie mogły mieć podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące niecelowego działania organu, braku lekceważenia strony postępowania, czy też obiektywny napływ znacznej ilości nowych wniosków cudzoziemców, braki kadrowe, lokalowe, brak sprzętu, czy też środków pieniężnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że problemy kadrowe, kwestie organizacyjne organu same przez się nie mogą stanowić o istnieniu lub braku istnienia bezczynności postępowania oraz jej usprawiedliwieniu (vide przykładowo wyroki NSA: z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16, z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2120/16, z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 532/19). Ponadto, zwrócić należy uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodów na potwierdzenie twierdzeń skarżącego kasacyjnie odnośnie działań podejmowanych w celu natychmiastowego usunięcia bezczynności po wpłynięciu ponaglenia strony, czy też już po złożeniu przez nią skargi na bezczynność.

W kontekście powyższych rozważań przyjąć więc należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że bezczynność Wojewody [...] miała charakter rażący. W rozpoznawanej sprawie nie ma bowiem wątpliwości, że do znacznego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy doszło z powodu zaniechań Wojewody [...], bez względu na wskazywane w skardze kasacyjnej przyczyny takiego stanu rzeczy, a cudzoziemiec do tej bezczynności się nie przyczynił.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., którego skarżący kasacyjnie upatruje w braku uzasadnionej podstawy do przyznania skarżącemu przez Sąd I instancji sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem wymierzenie organowi grzywny, jak też przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem sądu, które podlega realizacji przy uwzględnieniu każdej indywidualnej sytuacji faktycznej. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność/przewlekłość sąd może - w realiach rozpoznawanej sprawy - uznać za zasadne wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej ze względu na ochronę słusznego interesu strony skarżącej.

Należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1919/18).

Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. W takim postępowaniu strona powinna wykazać wystąpienie po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

Należy też wskazać na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417.1 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2010 r., II CSK 640/09 i z dnia 24 września 2015 r., V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Zdaniem NSA należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Należy ponadto, zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji p.p.s.a., dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 75). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz.U. z 2009 r., Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2.000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz.U. z 2016 r., poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa [...] przeciwko Polsce, skarga nr [...], wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa [...] i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015).

Sąd I instancji uznając w sprawie, iż organ dopuścił się bezczynności i że miała ona charakter rażący zasadnie przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł i w sposób szczegółowy wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, iż przyznana kwota ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Nie sposób również uznać w okolicznościach niniejszej sprawy, że przyznanie skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł było nieadekwatne i nieproporcjonalne. Skarżący w skardze domagał się przyznania 5.000 zł. Sąd I instancji wysokość sumy obniżył, uznając zasadnie, że kwota 2.000 zł zmniejszy uciążliwości, których doświadczył wskutek zaniechań organu. Przy czym zarówno przyznanie sumy pieniężnej, jak i jej wysokość nie zależą od wykazania przez stronę jakiegoś uszczerbku. Jest to forma rekompensaty za negatywne przeżycia psychiczne i moralne strony związane z bezczynnością organu, w tym między innymi podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z poszukiwaniem zatrudnienia, jak również ograniczenie kontaktów z rodziną pozostającą poza terytorium RP.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego, na które złożyły się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).