Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 627/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Łucja Franiczek Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi M. C. i J. C. jako następców prawnych skarżącej Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej nr [...] i [...], stanowiącej własność K.Z. W decyzji ustalono jednocześnie odszkodowanie za nieruchomość w kwocie [...] zł. Zastrzeżono także w pkt II, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności z dniem [...].

W piśmie z dnia [...] spadkobierczyni poprzedniego właściciela Z.C. podniosła, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną nie zostało wypłacone. Wobec powyższego zwróciła się o wypłatę odszkodowania w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za cały okres trwania zaboru nieruchomości.

Decyzją z [...] Prezydent Miasta S. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania uznając, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie swojego żądania. Wojewoda [...] uchylił to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania wskazując, że organ I instancji nie zebrał dowodów na potwierdzenie faktu, że odszkodowanie zostało wypłacone.

W wyniku powtórnego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z [...] umorzył postępowanie, którego przedmiot określił jako żądanie wypłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Podał, że w tym zakresie organy administracji nie mają kompetencji do orzekania. W odwołaniu od tej decyzji Z.C. zwróciła uwagę, że doszło do pomieszania dwóch spraw. Podała, że żądanie odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości jest przedmiotem postępowania w Sądzie Okręgowym w K. Natomiast przedmiotem postępowania przed organami administracji pozostaje jej wniosek z dnia [...] o wypłatę odszkodowania wraz z odsetkami. W konsekwencji Wojewoda [...] decyzją z [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił wysokość odsetek ustawowych z tytułu niewypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł (pkt 1 decyzji) oraz wysokość zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł. (pkt 2 decyzji). Orzekł, że kwoty te podlegają wypłacie w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji (pkt 3 decyzji) a wypłata nastąpi w formie gotówki w kasie Urzędu (pkt 4 decyzji). Wskazał nadto, że decyzja stanie się ostateczna po 14 dniach od jej odebrania (pkt 5 decyzji). W podstawie prawnej podano art. 129 ust. 1, art. 132 ust. 1, 2, 3 i 5 oraz art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...]. Brak jest dowodów na to, że ustalone w niej odszkodowanie zostało wypłacone, zasadne jest zatem żądanie wypłaty. Wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu podlega waloryzacji na dzień zapłaty, waloryzacji tej dokonuje się na podstawie art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastosowaniem wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. W wyniku tak przeprowadzonej waloryzacji kwota odszkodowania do wypłaty wynosi [...] zł. Żądanie odsetek znajduje uzasadnienie w art. 132 ust. 2., który przewiduje, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Przepis art. 481 § 1 k.c. stanowi, że jeśli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie przepisem art. 481 § 2 k.c., jeżeli stopa odsetek nie była ustalona, za opóźnienie należą się odsetki ustawowe. W wyniku dokonanego obliczenia odsetki te wynoszą [...] zł. Jako podmiot zobowiązany do wypłaty wskazano starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

W odwołaniu od decyzji wnioskodawczyni wniosła o jej uchylenie w częściach dotyczących wysokości odsetek i odszkodowania. W uzasadnieniu w szczególności podniosła, że odsetki zostały ustalone niewłaściwie. Ich wysokość jest sprzeczna z kwotami obliczonymi przez Wydział Finansowy UM w S. Nadto wyliczenia nie zostały uzasadnione, nie jest wiadome, jaka jest prawna podstawa ich wyliczenia. Dodatkowo strona zwróciła się o wypłacenie kwoty [...] zł tytułem naprawienia szkody spowodowanej zwłoką w wypłacie odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie wysokość waloryzowanego odszkodowania ustalił na kwotę [...] zł oraz orzekł, że kwota łączna (odszkodowanie w zwaloryzowanej wysokości i odsetki) w wysokości [...] zł podlega wypłacie na rzecz Z.C. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji prawidłowo uznał, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wypłacone, albowiem brak jest dowodów na taką wypłatę. Odszkodowanie nie zostało także złożone do depozytu sądowego, zgodnie z informacją Sądu Rejonowego w S. [...] Wydziału Cywilnego, w latach [...] nie wpłynął wniosek o ustanowienie depozytu w związku z rozpoznawaną sprawą. W sytuacji, gdy nie doszło do wypłacenia ustalonego odszkodowania, winno ono zostać wypłacone na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji dokonał waloryzacji odszkodowania (co potwierdza załącznik do decyzji), rażąco naruszył jednak przy tym przepis art. 5 i art. 227 ustawy, co skutkuje uchyleniem pkt 2 i 3 decyzji. Zgodnie z art. 5 ustawy, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" Do czasu ogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości, waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych w drodze obwieszczeń w "Monitorze Polskim". W przedmiotowej sprawie organ I instancji zwaloryzował kwotę odszkodowania w oparciu o błędny wskaźnik za miesiąc [...] ( przyjmując wskaźnik [...]% zamiast [...]%). Dokonując zaś waloryzacji za rok [...] bezzasadnie uwzględnił wskaźniki za poszczególne miesiące, pomimo ogłoszenia w "Monitorze Polskim" wskaźników kwartalnych, które winny zostać przyjęte przy waloryzacji. Z tych względów organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty w pkt 2 i 3 i w tym zakresie orzekł merytorycznie w sprawie, dokonując waloryzacji odszkodowania. Orzekając w ten sposób nie naruszono sformułowanego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, stwierdzone uchybienie ma bowiem charakter rażącego naruszenia prawa, co uchyla ten zakaz. Odnosząc się do żądania wypłaty odszkodowania w kwocie [...] zł organ wyjaśnił, że jego uwzględnienie byłoby naruszeniem przepisów regulujących zasady wypłacania odszkodowań w sytuacji, w której nastąpiło opóźnienie w wypłacie (art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i orzeczenie o wypłacie odszkodowania w wysokości określonej we wniosku z dnia [...]. W uzasadnieniu opisała okoliczności związane z wywłaszczeniem nieruchomości i wydaniem decyzji o waloryzacji odszkodowania. Zarzuciła, że wyliczenie, zarówno odszkodowania jak i odsetek za opóźnienie, zostało dokonane nieprawidłowo, bez podania podstawy prawnej, z powołaniem się na dokumenty, których nie ma w aktach sprawy. Podniosła także, że w odwołaniu nie domagała się odsetek za zwłokę, lecz naprawienia szkody za opóźnienie, co znajduje uzasadnienie w art. 481 § 3 k.c. w związku z art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuciła, że działania organów zmierzają do dalszego opóźnienia wypłaty, w związku z czym zawnioskowała o wypłatę w najbliższym terminie zaliczki w kwocie [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poinformował także, że na wniosek skarżącej z [...] zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Natomiast postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji z [...] do czasu rozstrzygnięcia skargi na tę decyzję przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Z uwagi na wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 256/05 zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia. Po jego podjęciu postanowieniem z dnia 13 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 772/06, sprawie został nadany nowy numer porządkowy sygn. akt II SA/Gl 672/09 a postępowanie było prowadzone z udziałem następców prawnych zmarłej w międzyczasie Z.C. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1712/06, którym oddalono skargę Z.C. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...], orzekającą o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącym, że sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 §1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), są uprawnione do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej. Sądy te nie mają natomiast kompetencji do merytorycznego załatwiania spraw administracyjnych i orzekania w sprawach administracyjnych. W toku kontroli sądy administracyjne nie są także uprawnione do stosowania innego kryterium poprawności działania organu administracji niż kryterium legalności. W szczególności kryterium kontroli nie mogą być względy słuszności. Z tych powodów rozpoznaniu przez Sąd nie mogły podlegać wnioski skargi dotyczące orzeczenia przez Sąd odszkodowania i przyznania zaliczki na poczet tego odszkodowania. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała wyłącznie kwestia zgodności zaskarżonej decyzji Wojewody z prawem.

Bezsporne jest w sprawie, że pozostającą w obrocie prawnym decyzją administracyjną wywłaszczono nieruchomość stanowiącą ówcześnie własność K.Z. i ustalono odszkodowanie za nią w określonej wysokości. Zasadnie organy administracji stanęły na stanowisku, że skoro zobowiązany do zapłaty nie jest w stanie udokumentować, że wypełnił obowiązek, to żądanie wypłaty przyznanego odszkodowania jest zasadne a osoby wywłaszczonej (lub jego następców prawnych) nie obciąża konieczność wykazania, że świadczenie nie zostało spełnione. Żądanie wypłaty odszkodowania podlegało rozpoznaniu w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustawa ta nie zawiera bowiem w przedmiotowym zakresie regulacji intertemporalnych, jak również wyłączeń.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo a jego wysokość podlega waloryzacji na dzień zapłaty, co ma szczególne znaczenie, gdy moment ustalenia odszkodowania i jego wypłaty są znacznie oddalone w czasie. Instytucja waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi instrument ochrony finansowych interesów osób wywłaszczonych, mający zapewnić adekwatność pomiędzy wartością przyznanego odszkodowania w dacie jego ustalenia a wartością odszkodowania w momencie wypłaty. Należy szczególnie podkreślić, że waloryzacja nie służy weryfikacji wysokości ustalonego odszkodowania. Inaczej mówiąc, waloryzacja odszkodowania nie jest związana z szacowaniem nieruchomości i nie ma prowadzić do określenia jej wartości, to zostało już bowiem uczynione wcześniej w decyzji o wywłaszczeniu. Na etapie waloryzacji nie podlega już ocenie, czy ustalone w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowanie istotnie odzwierciedlało wartość rynkową działki i czy odzwierciedla ją kwota wypłacana. Wielkość waloryzowanej kwoty podlegającej wypłacie jest pochodną ustalonego odszkodowania i zastosowanych współczynników służących waloryzacji. Zgodnie z art. 5 ustawy, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Do czasu ogłoszenia tych wskaźników, waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych w drodze obwieszczeń przez Prezesa GUS w "Monitorze Polskim".

Instytucję waloryzacji przewiduje przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Stosowanie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami budzi szereg wątpliwości, z których zasadniczą jest pytanie, czy o waloryzacji orzeka się decyzją, czy też waloryzacja ta następuje w drodze czynności obrachunkowej, a spory na tle wysokości ustalonego odszkodowania i odsetek podlegają kognicji sądów cywilnych.

Dla rozstrzygnięcia, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa w pierwszym rzędzie konieczne było zatem rozważenie kwestii samej dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość a także ustalenia odsetek za opóźnienie w jego wypłacie.

Przepis art. 132 ust. 3 ustawy niewątpliwie nie rozstrzyga w bezpośredni sposób, w jakiej formie prawnej winno dojść do waloryzacji odszkodowania, przewiduje jedynie obowiązek jej dokonania i wskazuje podmioty, na jakich ten obowiązek ciąży. Rozstrzygnięcie kwestii formy waloryzacji wymaga wobec powyższego zastosowania argumentów o charakterze systemowym i funkcjonalnym, nie językowym. Ten rodzaj argumentów oznacza, że przy interpretacji przepisu odwołujemy się do różnych założeń, takich jak teza o racjonalności ustawodawcy czy konieczność zachowania spójności regulacji, pozwalających na ustalenie normy najlepiej uzasadnionej aksjologicznie (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: zarys teorii państwa i prawa. Warszawa 1994, s. 206).

Wykluczenie decyzyjnego trybu orzekania o waloryzacji bazuje na stanowisku, że zgłoszenie żądania wypłaty odszkodowania przy zastosowaniu mechanizmu waloryzacji a także wypłaty odsetek za opóźnienie dotyczy roszczenia cywilnoprawnego, do którego rozstrzygnięcia powołane są sądy powszechne. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 17 czerwca 1992 r., sygn. akt IV SA 17/92 (LexPolonica 300285). Chociaż źródłem tego roszczenia (stosunku cywilnoprawnego) jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, w której ustalono wysokość odszkodowania, załatwienie sprawy waloryzacji nie jest prawnie możliwe w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji. Nie jest to bowiem sprawa z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c., ewentualny zaś spór między stronami co do wysokości dokonanej waloryzacji i odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania może zostać rozstrzygnięty przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 432/05 a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 852/05 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2008, sygn. akt II SA/Kr 823/08).

Wskazuje się, że na podstawie przepisów art. 119 i 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami doszło do wyraźnego wyłączenia z kognicji sądów powszechnych spraw cywilnych dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i przekazanie ich do właściwości organów administracji publicznej, ze wskazaniem na starostę jako organ orzekający w I instancji. Wyłączenie to jednak nie obejmuje innych spraw, w szczególności dotyczących waloryzacji na etapie wypłaty odszkodowania. W rozumieniu art. 132 ust. 3 ustawy, dokonanie waloryzacji ustalonego w decyzji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest wyłącznie czynnością obrachunkową. Regulacja ta, w związku z treścią art. 5 i 227 ustawy, umożliwia polubowne załatwienie sprawy, bez konieczności prowadzenia procesu cywilnego. W przypadku niedokonania waloryzacji przez podmiot zobowiązany, uprawnionemu przysługuje dochodzenie roszczenia przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 673/09).

Dodatkowym argumentem przytaczanym na poparcie prezentowanego stanowiska jest wskazanie na skutki wynikające z nowelizacji przepisu art. 132 ust. 3 dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2004 r., nr 141, poz. 1492), obowiązującej od 22 września 2004 r. W wyniku nowelizacji do art. 132 ust. 3 dodane zostało zdanie drugie, stanowiące, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Uznaje się, że w ten sposób ustawodawca przesądził, iż waloryzacja nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej organu orzekającego o wywłaszczeniu, zaś samo dokonanie waloryzacji oraz ustalenie odsetek za opóźnienie ma charakter czynności techniczno-obrachunkowej, dokonywanej na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Ewentualne spory dotyczące prawidłowości dokonanej waloryzacji podlegają kognicji sądów powszechnych (por. powoływany wyżej wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 432/05). Natomiast w kwestii trybu właściwego do dochodzenia należnych odsetek wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1841/05, w którym stanął na stanowisku, że skoro na gruncie art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, to roszczenia z tego tytułu, jako roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, są dochodzone niezależnie od roszczenia głównego o odszkodowanie, wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Brak jest bowiem wyraźnego przepisu ustawy przekazującego ich ustalanie na drogę postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko w kwestii odsetek już znacznie wcześniej było prezentowane przez Sąd Najwyższy. W wydanym na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami postanowieniu z dnia 8 marca 2001 r. (sygn. akt III KKO 5/00, OSNP 2002/5/128), Kolegium Kompetencyjne SN uznało, że do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy właściwy jest sąd powszechny.

Problem częściowo znalazł swoje odbicie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, i to zarówno w kwestii dopuszczalności dochodzenia przed sądami powszechnymi roszczeń pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna, jak i w kwestii dopuszczalności drogi przed sądem powszechnym w sprawach roszczeń akcesoryjnych w stosunku do należności pieniężnych wynikających ze stosunku administracyjnego. W uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt W 14/94 (OTK 1995, nr 1 poz. 19) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że dopuszczalna jest droga przed sądem powszechnym w sprawach roszczeń akcesoryjnych do należności pieniężnych wynikających ze stosunku administracyjnego. Zdaniem Trybunału, konstytucyjna zasada prawa do sądu nakazuje uznanie właściwości sądów powszechnych w tych sprawach. Dopuszczalność drogi sądowej nie zależy bowiem ani od wykazania istnienia roszczenia, ani też od stosunku prawnego między stronami. Trybunał powołał się na treść art. 177 Konstytucji, zgodnie z którym sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Konsekwencją domniemania ustanowionego art. 177 Konstytucji jest to, że w braku ustawowego wskazania, że w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd - sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie.

Podobnie w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 143) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji pozostaje tylko takie rozumienie "sprawy cywilnej", które nie wyklucza z jej zakresu możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych tylko z tej przyczyny, że ich źródłem jest decyzja administracyjna ustalająca obowiązek spełnienia określonego świadczenia pieniężnego na rzecz konkretnej osoby. W ocenie Trybunału za sprzeczne z Konstytucją należy uznać stosowanie przez sądy swoistego automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna (akt administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i - w konsekwencji - droga sądowa jest niedopuszczalna. Takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego i prowadzi do całkowitego pozbawienia ochrony sądowej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał stwierdził również, że w systemie prawa polskiego określenie skutków niewykonania bądź nienależytego wykonania zobowiązania stanowi domenę prawa cywilnego, źródłem zobowiązania może być także akt administracyjny.

Należy jednak wyraźnie zastrzec, że jakkolwiek te orzeczenia Trybunału przytaczane są dla poparcia stanowiska o cywilnym charakterze roszczeń i niedopuszczalności wydawania decyzji w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odsetek na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w istocie zapadły w innym stanie faktycznym i prawnym. W orzeczeniach tych Trybunał rozważał dopuszczalność drogi sądowej w sytuacjach, w których roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych wynikający z decyzji administracyjnej w ogóle nie są regulowane w przepisach prawa. W sytuacji takiej luki Trybunał uznał za celowe przyjęcie, że sporów na tle takich roszczeń nie można wyłączyć z sądowego trybu dochodzenia na zasadach ogólnych przed sądami powszechnymi, poprzez odmowę uznania ich cywilnoprawnego charakteru tylko z tego powodu, że źródłem roszczenia jest stosunek administracyjny. Stanowisko zaprezentowane przez Trybunał w tych sprawach nie oznacza zatem, że charakter cywilny mają zawsze wszystkie roszczenia pieniężne wywodzące się z aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05).

Przedstawione stanowisko znajduje poparcie w tezach formułowanych przez część autorów zajmujących się analizą przedmiotowej kwestii. M. Szalewska (Wywłaszczanie nieruchomości. Toruń 2005) oraz T. Woś (Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis, Warszawa 2007) w szczególności podkreślają, że w świetle dokonanych nowelą z 28 listopada 2003 r. zmian ustawy, waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi czynność techniczno - obrachunkową, dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, związaną z prawidłowym spełnieniem świadczenia głównego, wynikającego z decyzji administracyjnej. Nie jest ona zatem czynnością z zakresu administracji publicznej. Spór o wysokość waloryzacji winien rozstrzygać sąd powszechny. Jak podkreślił T. Woś czynność taka nie stanowi bowiem "innej czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie może być zaskarżana do sądu administracyjnego. Także do rozpoznawania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania właściwy jest sąd powszechny.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd stanowiska wyżej przedstawionego nie podziela. Zasadny i bardziej przekonujący jest wniosek, że zarówno dokonanie waloryzacji wypłacanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jak i określenie odsetek za opóźnienie lub zwłokę winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Akceptacja dla decyzyjnego trybu rozstrzygania o waloryzacji i odsetkach jest wyraźnie widoczna w orzecznictwie ostatnich lat.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji była zarówno kwestia waloryzacji odszkodowania, jak i odsetek z tytułu niewypłacenia odszkodowania. Nie orzekała ona natomiast o żądaniu przyznania odszkodowania za szkody spowodowane nieterminowym wypłaceniem odszkodowania. Z tego względu kwestia trybu ubiegania się o takie odszkodowanie pozostaje poza zakresem sprawy a niniejszy wyrok nie rozstrzyga o zasadności takiego roszczenia.

Wywłaszczenie polega na odjęciu lub ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości w drodze decyzji. Organ dokonujący wywłaszczenia działa w warunkach posiadanego imperium a powstały stosunek prawny cechuje nierówność stron. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, jego ustalenie jest obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Nie budzi wątpliwości, że orzekanie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość należy do drogi postępowania administracyjnego a sprawy dotyczące wywłaszczenia są sprawami z zakresu administracji publicznej. Z faktu, że w ustawie w art. 119 ust. 1 pkt 7 i art. 129 ust. 1 i 5 wyraźne wskazano na administracyjny tryb i kompetencję organu administracji do ustalenia odszkodowania, nie można wywodzić, że w konsekwencji pozostałe instytucje związane na gruncie ustawy z odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość mają charakter cywilnoprawny i należą do drogi postępowania cywilnego. W szczególności nie jest prawdą, że ustawodawca nie uregulował instytucji waloryzacji. Została ona unormowana właśnie w art. 132 ust. 3 ustawy.

Waloryzacja jest uaktualnieniem wartości odszkodowania, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu. Jej dokonanie na dzień zapłaty odszkodowania jest obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do wypłaty. W tej sytuacji należy przyjąć, że żądanie dokonania takiej waloryzacji nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego lecz na tle stosunku administracyjnoprawnego. Skoro spór o odszkodowanie nie jest sprawą cywilną (nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego), zatem nie może zostać odmiennie zakwalifikowany spór o waloryzację odszkodowania, będącą przeliczeniem jego wysokości z zastosowaniem ustawowych współczynników (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. III AZP 3/93, OSNCP 1993, nr 10, poz. 174). Z nieco inną argumentacją, zasadniczo prowadząca jednak do analogicznego wniosku, kwestię waloryzacji rozstrzygnął WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 11 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 1357/05). Sąd ten przyznał, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilnoprawny, jednak z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego, waloryzacji należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, w drodze decyzji. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r.(sygn. akt I OSK 122/08).

Akceptacja dla stanowiska odmiennego i rozdzielanie spraw związanych z odszkodowaniem i waloryzacją do dwóch odmiennych trybów skutkuje przyjęciem odmiennych reżimów prawnych: administracyjnego dla sprawy ustalenia odszkodowania i cywilnego dla sprawy jego waloryzacji, która nota bene nie wymaga żadnych innych działań, jak tylko zastosowania określonych wskaźników. Spór o wysokość waloryzacji mógłby zatem w istocie dotyczyć tylko kwestii zastosowania prawidłowych wskaźników i prawidłowości dokonanego obliczenia rachunkowego. Dla spójności instytucji wywłaszczenia i odszkodowania rodzi to negatywne skutki. Po pierwsze nie jest jasne, z jakich istotnych względów ustawodawca miałby dążyć do takiego zróżnicowania. Nie można ocenić jako racjonalnego działania ustawodawcy, który przekazał na drogę administracyjną określenie wysokości samego odszkodowania, która jest często kwestią sporną i wymagającą szeregu ustaleń, zaś kwestię waloryzacji i odsetek jako świadczeń obligatoryjnych będących konsekwencją opóźnienia w wypłacie i wymagającą jedynie matematycznego wyliczenia w sposób jednoznacznie określony w ustawie, odesłał na drogę procesu cywilnego. Nadto poddanie waloryzacji reżimowi cywilnemu nie może znaleźć akceptacji ze względu na skutki, jakie z tego faktu wynikają dla strony. Odesłanie osoby wywłaszczonej na drogę procesu cywilnego na etapie wypłacania (i waloryzowania) odszkodowania oznacza, że stronę tę obciąży znaczne ryzyko procesowe i finansowe. Dochodząc roszczenia wywłaszczony musi wytoczyć powództwo, określić wartość roszczenia i ponieść związane z procesem koszty, w tym ryzyko wiążące się z konsekwencjami niekorzystnego wyniku postępowania. Takie ukształtowanie instytucji musiałoby budzić wątpliwości. W oparciu o ustawę władza publiczna, działając w ramach imperium, może prowadzić procedury wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania na zasadach postępowania administracyjnego, niewątpliwie dającego organowi uprzywilejowaną pozycję. Ale już strona, której nie wypłacono w terminie odszkodowania lub która neguje prawidłowość jego waloryzacji na dzień wypłaty, zmuszona byłaby na własny koszt i ryzyko dochodzić roszczeń z tego tytułu. Takie rozwiązanie stałoby w sprzeczności z ustawową i konstytucyjną zasadą wywłaszczenia za pełnym odszkodowaniem. Instytucja waloryzacji jest właśnie instrumentem realizacji tej zasady aż do momentu faktycznej wypłaty odszkodowania. To podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania ma dbać, aby wywłaszczony otrzymał odszkodowanie w realnej wysokości. Jest zatem zobowiązany do działania z urzędu (lub na wniosek) a wywłaszczony winien mieć możliwość obrony swych uprawnień w trybie administracyjnym, jednorodnym dla wszystkich spraw związanych w wywłaszczaniem i wypłatą odszkodowań.

Podobnie należy potraktować roszczenie o odsetki. Roszczenie to ma charakter akcesoryjny w stosunku do odszkodowania. Obowiązek ich zapłaty jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Nie zmienia tego postanowienie art. 132 ust. 2 ustawy. Odesłanie do stosowania odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego nie oznacza, że sprawę roszczenia o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnym należy każdorazowo uznać za sprawę cywilną. Pozwala ono tylko na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w kodeksie na użytek rozpoznawanej sprawy cywilnej, dotyczącymi np. wysokości odsetek (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05 ). Taka kwalifikacja odsetek jako należności akcesoryjnych w stosunku do świadczenia o charakterze administarcyjnoprawnym nie jest przy tym czymś nowym. Pogląd taki został wyrażony przez Sąd Najwyższy jeszcze na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). W postanowieniu z dnia 12 lipca 1972 r., sygn. akt I CZ 79/72 Sąd Najwyższy stwierdził, że skoro o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, stosownie do art. 14 ustawy, orzeka wyłącznie organ w trybie i na zasadach określonych w ustawie wywłaszczeniowej, a nie na zasadach przewidzianych w kodeksie cywilnym, to odsetki za opóźnienie w wypłacie tego odszkodowania nie mogą być dochodzone w drodze procesu cywilnego. Dochodzenie odszkodowania w drodze procesu cywilnego w rozumieniu prawa cywilnego, byłoby wkraczaniem w sferę stosunków powierzonych organom administracji i prowadziłoby do obejścia przepisów ustawy. Stanowisko takie, aczkolwiek w odniesieniu do innej regulacji prawnej, Sąd Najwyższy podtrzymał w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. (sygn. akt III AZP 27/92, OSNC 1993/9/141 ) a także w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r. (sygn. akt III AZP 3/93) oraz w uchwale z dnia 12 maja 1993 r. (sygn. akt III CZP 50/93 (OSNC 1993, nr 12, poz. 221). Sąd ten stanął na stanowisku, że skoro stosowanie przepisów kodeksu cywilnego dotyczących odsetek przewiduje przepis prawa administracyjnego, to samo roszczenie o odsetki wynika z normy o charakterze administracyjnym i w takim postępowaniu winno być realizowane. Niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku wynikającego ze stosunku administracyjnoprawnego nie jest zdarzeniem cywilnoprawnym. Jeżeli prawo do świadczeń pieniężnych wraz z prawem do odsetek jest przewidziane w ustawie i wynika ze stosunku administracyjnoprawnego, to dla rozpatrzenia tych spraw właściwa jest droga postępowania administracyjnego, a nie droga przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 26 maja 1995 r., sygn. akt I PZP 13/95, OSNAiUS 1995, nr 23, poz. 286).

Kwestią wymagającą rozważenie jest jeszcze forma prawna, w jakiej winno dojść do waloryzacji lub ustalenia wysokości odsetek. Sąd orzekający nie podziela poglądu, że realizacja tych roszczeń następuje poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej, polegającej na obliczeniu kwot i ich faktycznej wypłacie. Odmiennie niż zwolennicy uznania faktycznego charakteru waloryzacji i ustalenia odsetek, Sąd stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcia te winny przybrać formę decyzji administracyjnej. Pogląd taki zdaje się przy tym przeważać w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I OSK, 762/05, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007 r., I OSK 762/07, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, LEX nr 478286, wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., I OSN 1050/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 września 2007 r., II SA/Kr 1357/05, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 870/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2008 r., VIII S.A/Wa 22/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2009 r, II Sa/Lu 46/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 września 2008 r., II S.A./Lu 440/08, WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., II S.A./Kr 852/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2009 r., II S.A./Kr 1236/08). Argumentację zwartą w tych wyrokach Sąd podziela. W szczególności nie można się zgodzić, że zmiana przepisu art. 132 ust. 3 ustawy, polegająca na dodaniu zdania drugiego, stanowi dowód na zamiar ustawodawcy wyłączenie kwestii waloryzacji z trybu decyzyjnego. Przepis ten przewiduje wprost, że wskazane w nim podmioty "dokonują" waloryzacji. Problem dotyczy zatem tego, jaką formę winno przyjąć to "dokonanie", skoro sprawa należy do trybu postępowania administracyjnego.

Zagadnienie o analogicznym charakterze było przedmiotem orzekania przez NSA w odniesieniu do pytania prawnego, jaka formę winna mieć rejestracja pojazdu. W uchwale z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. akt OPK 24/99 sąd ten stwierdził, że brak wyraźnego wskazania w ustawie na konieczność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji, także w sytuacji, gdy przepisy danego aktu, regulując pewną instytucję wyraźnie na tę formę wskazują w odniesieniu do innych czynności, nie oznacza, że forma decyzji nie powinna być zachowana. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały, dla rozstrzygnięcia kwestii formy, brak jej określenia w przepisie regulującym pewną instytucję, nie może mieć rozstrzygającego znaczenia. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. OPS 6/98 - ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r. sygn. SA/Wr 730/87 - ONSA 1988, z. 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. sygn. SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986, nr 9-10, poz. 176). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1329/97).

Niewątpliwe jest, że jakkolwiek uprawnienie strony do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w waloryzowanej wysokości wynika z przepisu, to już jego wysokość wymaga ustalenia i skonkretyzowania, na co wskazuje użyte określenie, że podmiot "dokonuje waloryzacji". Sama wypłata zwaloryzowanego odszkodowania i odsetek jest czynnością materialno-techniczną. Musi być ona jednak poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, za jaki okres, w jakiej wysokości, przy zastosowaniu których wskaźników waloryzacja winna być dokonana. Takie działania organu autorytatywnie konkretyzują sytuację prawną podmiotu i noszą wszelkie znamiona procesu wydawania decyzji, w tym przypadku o charakterze związanym. W przywołanej uchwale NSA wskazał ponadto, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. organ administracji powinien posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Jakkolwiek, co do zasady, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej (art. 14 § 1 k.p.a.), przepis art. 14 § 2 k.p.a. stwarza możliwość załatwiania spraw ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. W przypadku ustnego załatwiania sprawy treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Jeżeli decyzja nie jest doręczana stronie na piśmie, organ jest nią związany od chwili ogłoszenia (art. 110 k.p.a.).

Sąd orzekający podziela przytoczone argumenty i stoi na stanowisku, że waloryzacja to dokonanie ustaleń stanu faktycznego a następnie autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W przypadku, gdy norma przewiduje takie jednostronne i autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej konkretyzacji jest w postępowaniu administracyjnym decyzja. Ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji, waloryzacja jest uaktualnieniem jego wysokości i wymaga zachowania tej samej formy (tak NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08).

Dla uznania decyzyjnego trybu orzekania w przedmiotowych kwestiach nie stoi na przeszkodzi także krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania waloryzacji. Odnosząc się ustawowego wymogu aby waloryzacji dokonywał podmiot dokonujący wypłaty odszkodowania, który to podmiot nie musi być organem administracji państwowej, Naczelny Sąd Administracyjny w zacytowanym wyżej wyroku z 20 stycznia 2009 r. stwierdził, że nie jest zasadny zarzut, że nie można przyjąć formy decyzji administracyjnej z uwagi na zakres podmiotów zobowiązanych do waloryzacji wysokości odszkodowania. Artykuł 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje otwartą kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego. Kompetencję tę mają nie tylko organy administracji publicznej ale też inne organy państwowe i podmioty, jeżeli na podstawie prawa lub na podstawie porozumień zostały powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie upoważnienia z mocy ustawy do wydawania decyzji, mogą być powołane inne podmioty. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc umocowanie dla innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Stanowisko zaprezentowane wyżej i podzielane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, znajduje także uznanie w doktrynie (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Mamaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005 oraz G. Bieniek, S. Rudnicki "Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2000).

Dodatkowym argumentem przemawiającym za akceptacją uznania decyzyjnego trybu rozstrzygania o waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odsetkach, jest wzgląd natury systemowej. Instytucja waloryzacji świadczenia o charakterze administracyjnym nie jest przewidziana tylko w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewiduje ją także m. in. przepis art. 148 ust. 3, regulujący obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej przez osoby do tego zobowiązane. Regulacja art. 148 jest analogiczna, jeśli chodzi o zastosowany mechanizm. Opłata ustalana jest decyzją, co wprost przewiduje przepis ustawy. Obowiązek zapłaty opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia ostateczności decyzji. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji (art. 148 ust. 3 ustawy) a do skutków zwłoki lub opóźnienia stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego (art. 148 ust. 2 ustawy). Także w tym przypadku ustawodawca wprost nie reguluje formy dokonania waloryzacji. Odmowa uznania, że właściwą formą jest w tym przypadku decyzja administracyjna oznaczałaby, że waloryzacja świadczenia należnego od strony jak i ewentualne odsetki, byłyby modyfikowane w drodze czynności technicznej. Sytuacja taka rodzi pytanie o tryb ochrony prawnej strony, która kwestionowałaby prawidłowość dokonanych obliczeń. Jedynie przy przyjęciu, że właściwa jest forma decyzji, zapewniona jest ochrona interesów strony zobowiązanej.

Wobec powyżej zaprezentowanego stanowiska, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenie nieważności wydanych decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej, co otworzyło drogę do ich kontroli merytorycznej. Ocena decyzji pod względem ich legalności wymagała sprawdzenia, czy nie doszło do takich naruszeń prawa materialnego, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz takich naruszeń przepisów procedury, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wad w tym zakresie Sąd nie stwierdził. Zachowane zostały wymagania kodeksu postępowania administracyjnego, jakkolwiek odnotować należy znaczną przewlekłość w końcowym rozpoznaniu wniosku. Okoliczność ta nie może jednak uzasadniać uchylenia decyzji, nie miała bowiem ostatecznie negatywnego wpływu na rozstrzygnięcie, nadto w toku postępowania stronie dotkniętej opieszałością organu, służyły odrębne środki zaskarżenia, związane z zażaleniem na bezczynność.

Zachowane zostały także normy obowiązującego prawa materialnego. Jak już zostało wyżej wskazane, waloryzacja i ustalenie odsetek następują poprzez zastosowanie oficjalnie ogłaszanych współczynników waloryzacji i odsetek ustawowych. Jak dokumentują to akta sprawy, przeliczenia takie zostały dokonane a wadliwość w tym zakresie orzeczenia I instancji, została skorygowana przez organ odwoławczy. Można jednocześnie przyznać rację stronie, że przeprowadzone obliczenia winny być precyzyjnie stronie wyjaśnione, z powołaniem zastosowanej podstawy prawnej, nadto winny stanowić element decyzji. Sąd nie uznał jednak za stosowne z tego względu uchylać wydanych decyzji. Powodem jest doraźny charakter dokonanych wyliczeń. Jak wynika z akt sprawy, odszkodowanie i odsetki nie zostały wypłacone. Trzeba zwrócić uwagę, że wobec tego, w celu dokonania faktycznej wypłaty, organ zobowiązany do niej, będzie musiał dokonać ponownej waloryzacji odszkodowania na dzień wypłaty (art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wydana decyzja nie stworzyła bowiem stanu res iudicata. Sąd zwraca zatem uwagę, że waloryzacji winno podlegać odszkodowanie ustalone decyzją o wywłaszczeniu (a nie już waloryzowana kwota) a treść i uzasadnienie decyzji winny precyzyjnie wskazywać na podstawę prawną i sposób dokonania przeliczeń.

Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie zdania odrębnego sędzi WSA Marii Taniewskiej-Banackiej do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2009 r. o sygn. akt II SA/Gl 627/09.

Nie podzielam wyrażonego przez większość składu orzekającego poglądu, iż waloryzacja ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania, które nie zostało wypłacone, jak również ustalenie wysokości ustawowych odsetki z tytułu opóźnienia stanowią sprawy z zakresu administracji publicznej załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji spory dotyczące wysokości zwaloryzowanego odszkodowania oraz wysokości odsetek poddane są kognicji sądów administracyjnych. Pogląd ten, pomimo jego niezaprzeczalnych walorów jako próby zapewnienia stronie możliwości dochodzenia przed tym samym sądem zarówno odszkodowania, jak też świadczeń stanowiących skutek jego nie wypłacenia, uważam bowiem za niezgodny z literalnym brzmieniem przepisów i nie uwzględniający kierunków kolejnych nowelizacji art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyraźnie, w mojej ocenie, w przepisie tym objawionej intencji ustawodawcy. Przyłączam się zatem do tego przywołanego w uzasadnieniu wyroku nurtu w orzecznictwie i tych poglądów w literaturze, stosownie do których naliczenie ustawowych odsetek z tytułu opóźnienia jak również dokonanie powiększającej kwotę ustalonego w przeszłości i nie wypłaconego odszkodowania waloryzacji stanowią jedynie czynności techniczno-obrachunkowe, których dokonanie obciąża na etapie wypłaty podmiot wypłaty tej dokonujący. Ewentualne spory dotyczące prawidłowości naliczenia wskazanych kwot bądź powstałe na tle nie dokonania waloryzacji bądź nie wypłacenia odsetek winny natomiast być rozpatrywane przez sądy powszechne.

Przystępując do uzasadnienia niniejszego zdania odrębnego w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. 2004, Nr 261, poz.2603 zwanej dalej: u.g.n.) nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie z tytułu stanowiącego odjęcie własności wywłaszczenia pomimo swego cywilnego rodowodu ustalane winno być w drodze wydawanej przez starostę decyzji administracyjnej ("Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości" – ust. 1, "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu" – ust. 5). W trybie wyjątkowym, w trosce o równoczesność bądź przynajmniej kompleksowość wywłaszczenia i przyznania stronie odszkodowania ustawodawca wyłączył bowiem tę konkretną jednostkową sprawę cywilną z kognicji sądów powszechnych przekazując ją organom administracji publicznej. Wyłączenie takie, ze względu na swój wyjątkowy charakter, musi jednak zawsze być wyraźne, i nie podlega domniemaniom. Podkreślenia wymaga zatem, że ustawodawca wyjątek ten wprowadził jedynie w odniesieniu do orzekania o odszkodowaniu, a nadto kompetencję do jego ustalania w wyjątkowej w tej mierze drodze decyzji administracyjnej złożył jedynie w ręce starosty. Nie istnieje moim zdaniem ani żadna podstawa prawna, ani też żadna reguła wykładni prawa zezwalająca na rozszerzającą interpretację przepisu o charakterze wyjątkowym i na uznanie, że skoro odszkodowanie ustalane jest w drodze decyzji administracyjnej to także świadczenia należne z tytułu nie wypłacenia tegoż również przyznawane winny być w drodze decyzji, a spory, tak jak w przypadku samego odszkodowania podlegają kognicji sądów administracyjnych. Ewentualne względy ekonomiki procesowej oraz ewentualne względy celowościowe nie powinny bowiem prowadzić do wniosków sprzecznych z wyraźnym, w moim odczuciu, brzmieniem normy wskazującym na rzeczywiste intencje ustawodawcy. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było przewidzenie formy decyzyjnej nie tylko dla odszkodowania lecz także naliczenia ustawowych odsetek i waloryzacji według ogłaszanych przez Prezesa GUS wskaźników to unormowałby to w ustawie równie jasno i wyraźnie jak uczynił to w odniesieniu do samego odszkodowania. Jeśli natomiast tego nie tylko nie uczynił lecz wyraźnie zastrzegł formę decyzji jedynie w odniesieniu do odszkodowania pomijając zastrzeżenie takiej formy w odniesieniu do obliczania odsetek i dokonywania waloryzacji to domniemywanie takiej jego woli, która nie została objawiona w przepisie, nie respektuje zasady domniemania racjonalności ustawodawcy. Trudno też w moim odczuciu, jak to często się czyni, dopatrywać się podstawy do decyzyjnej formy ustalania wskazanych wyżej należności w tezie, iż skoro odszkodowanie winno być przyznawane w formie decyzji administracyjnej to także jego tzw. pochodne. Relacja pomiędzy odszkodowaniem a jego waloryzacją oraz obowiązkiem wypłaty odsetek nie jest bowiem tak prosta, stanowiąc w istocie skutki innych zdarzeń i okoliczności. O ile bowiem odszkodowanie, o którym mowa, stanowi konsekwencję faktu wywłaszczenia o tyle waloryzacja odszkodowania i wypłata odsetek to skutki nie dokonanego w przeszłości wywłaszczenia lecz nie wypłacenia przez zobowiązany do tego podmiot ustalonego pierwotnie odszkodowania.

Rozważając nadto w tym miejscu w jakiej formie ustalane winny być odsetki z tytułu opóźnienia podkreślić należy, iż w art. 132 ust. 2 u.g.n. ustawodawca wskazał jedynie, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego nie precyzując ani formy, ani podmiotu, który przepisy te winien do skutków opóźnienia bądź zwłoki odnieść. Zauważyć też trzeba, że przywołany art. 132 ust. 2 ustawy traktuje, co częstokroć w rozważaniach bywa pomijane, nie jedynie o odsetkach lecz ogólnie o cyt. "skutkach zwłoki lub opóźnienia". Tym samym stosownie do art. 481 § 3 k.c. w razie zwłoki wierzyciel może nie tylko żądać ustawowych odsetek lecz nadto naprawienia szkody na zasadach ogólnych (notabene w niniejszej sprawie strona sprecyzowała w odwołaniu, że właśnie o takie naprawienie szkody w istocie wnosiła, powołała też podstawę prawną swego żądania, co jak się wydaje pozostało przez organ II instancji nie dostrzeżone). Podkreślenia zatem w tym miejscu wymaga, iż niewątpliwym wydaje się, że ani starosta, ani podmiot dokonujący wypłaty nie są właściwi do tego by badać czy istotnie doszło do zwłoki, jaką szkodę wskutek zwłoki strona poniosła i w jakiej formie i wysokości szkoda ta winna zostać naprawiona. Jest to bowiem sprawa typowo cywilna, a żaden organ administracji publicznej ani też inny wskazany w u.g.n. podmiot nie posiada ani kompetencji, ani wiedzy do prowadzenia w takim kierunku postępowania. Nie wyobrażalnym jest zresztą by samodzielnie badał czy dopuścił się zwłoki, samodzielnie fakt ten oceniał i ustalał należne odszkodowanie. W konsekwencji pogląd, iż odsetki z tytułu opóźnienia ustalane winny być w drodze decyzji administracyjnej powoduje de facto dodatkową niespójność odsyłając stronę w zakresie zwłoki organu na drogę postępowania cywilnego podczas gdy ewentualne spory w zakresie wysokości naliczonych ustawowych odsetek poddane byłyby kognicji sądów administracyjnych.

Stanowisko z kolei, iż orzekanie w przedmiocie waloryzacji, winno następować w drodze decyzji administracyjnej budzi wątpliwości natury wprawdzie nieco odmiennej acz równie zasadniczej. Powoduje bowiem, iż organ administracji publicznej (starosta) orzeka o odszkodowaniu, natomiast w razie jego nie uiszczenia organ dokonujący wypłaty (którym nie musi być starosta, stosownie do art. 132 ust. 3 może to być organ, bądź osoba lub jednostka organizacyjna) wydaje decyzję waloryzacyjną, w istocie zmieniającą wysokość przyznanego w przeszłości przez starostę odszkodowania. Pomijając już nawet rozważania na ile podmiot dokonujący wypłaty nie będący organem administracji publicznej może wydawać decyzje administracyjne (w trybie wyjątkowym nie można bowiem wykluczyć udzielenia przez ustawodawcę stosownego ustawowego upoważnienia) wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż de facto oznacza to, że podmiot dokonujący wypłaty zmieniałby, w zakresie kwoty odszkodowania, decyzję starosty jednocześnie pozostawiając w obrocie prawnym decyzję pierwotną, której nie jest władny uchylić. Taki tryb zmiany decyzji administracyjnej, który po pierwsze dokonywany jest przez inny podmiot niż ten, który decyzję wydał, a ponadto pozostawia w obrocie prawnym rozstrzygnięcie pierwotne jednocześnie wprowadzając do tegoż obrotu nowe, przewidujące odmienną, podwyższoną wartość należnego odszkodowania, nieznany jest kodeksowi postępowania administracyjnego. W odniesieniu do kwestii waloryzacji całkowicie uniemożliwia zresztą urealnienie kwoty odszkodowania w sposób zgodny z prawem. Stosownie bowiem do art. 132 ust. 3 zd. 1 wysokość odszkodowania ustalona przez starostę w pierwotnej decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Kwota uwidoczniona w decyzji waloryzacyjnej uwzględniać może natomiast jedynie wskaźniki waloryzacji ogłoszone do dnia wydania decyzji, nie może zaś z oczywistych względów uwzględniać wskaźników za okres od wydania decyzji do faktycznej wypłaty, która to wypłata nastąpi dopiero w przyszłości, w nieznanej jeszcze dacie. W konsekwencji, za wyjątkiem być może sytuacji nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności, decyzja taka w zakresie kwoty zawsze obarczona byłaby rażącym naruszeniem prawa albowiem wbrew jednoznacznemu nakazowi uwzględnienia wskaźników w dacie wypłaty dokonywałaby, jak to się stało w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania, waloryzacji na dzień wydania decyzji nie zaś fizycznej zapłaty odszkodowania. W przedmiotowej sprawie organ II instancji wydał bowiem decyzję w dniu [...], uwzględniając w trakcie waloryzacji jedynie rok [...]. Decyzja ta weszła jednak do obrotu prawnego z chwilą doręczenia, tj. w [...], w owej dacie pomijając tym samym ewentualną waloryzację za pierwszy miesiąc roku. Notabene jak wynika z akt sprawy w wyniku wniesienia przez stronę skargi do tut. Sądu organ II instancji postanowieniem z dnia [...] wstrzymał wykonanie decyzji co w konsekwencji uczyniło przewidzianą w niej kwotę zwaloryzowanego świadczenia całkowicie oderwaną od ustawowego wymogu dokonania waloryzacji na dzień zapłaty.

Wskazać wreszcie należy, że przed nowelizacją art. 132 u.g.n. ust. 3 tegoż artykułu miał brzmienie: "Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji o wywłaszczeniu podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty". W konsekwencji nadanie mu od dnia 22 września 2004 r. brzmienia: "Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania" dość wyraźnie, w moim odczuciu, świadczy o kierunku dokonanej zmiany. Nakazując bowiem dokonywanie waloryzacji innym podmiotom niż organ administracji publicznej i obligując podmioty te by waloryzacji dokonywały nie na dzień wydania bądź ostateczności jakiegokolwiek rozstrzygnięcia lecz na dzień autentycznej zapłaty przywołany przepis zdaje się zatem jednoznacznie wskazywać, iż intencją ustawodawcy było zapewnienie realnej w dniu zapłaty wartości odszkodowania, nie zaś nakazanie kolejnego wydawania w tej mierze podlegających dwuinstancyjnemu tokowi postępowania decyzji administracyjnych, de facto uniemożliwiających takie urealnienie.

W konsekwencji podjęte w kontrolowanej sprawie decyzje organów I i II instancji orzekające o należnej stronie kwocie odsetek ustawowych i kwocie zwaloryzowanego odszkodowania wydane zostały w mojej ocenie bez podstawy prawnej co powoduje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był stwierdzić ich nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Z przytoczonych powodów do wyroku zapadłego w sprawie oddalającego skargę na wskazane wyżej decyzje zgłosiłam zdanie odrębne.