Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 568/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1a, art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Mariola Kowalska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1350/09 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1350/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], wymierzył "[...]" administracyjną karę pieniężną za usunięcie trzech sztuk drzew i 89 m² krzewów bez wymagalnego zezwolenia w wysokości 118 923,35 zł.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że w kwietniu 2008 r. w K. na działce o nr ewidencyjnym [...] i [...], obręb [...], położonej przy ul. [...], których właścicielem jest Gmina Kraków, a użytkownikiem wieczystym [...] bez wymaganego zezwolenia wykonawca robót rozbiórkowych – Prywatne [...] usunął trzy drzewa w wieku powyżej 5 lat (dwa jarzęby pospolite o obwodach na wysokości 130 cm - 37 i 70 cm i sosnę czarną o obwodzie 26 cm) oraz krzewy ozdobne o łącznej powierzchni 89 m². W związku z tym, że jarzęby i sosny są drzewami ozdobnymi, a ich wiek przekraczał 5 lat, niewątpliwie zdaniem organu, na ich wycięcie, zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wymagane było zezwolenie. Zezwolenie wymagane było również na wycięcie krzewów ozdobnych, w wieku powyżej 5 lat.

Zdaniem organu za delikt w postaci wycięcia drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia odpowiada posiadacz nieruchomości, którym w niniejszej sprawie jest K. T., mimo iż usunięcia przedmiotowych drzew i krzewów dokonały osoby trzecie – pracownicy firmy, którzy za zgodą posiadacza nieruchomości weszli na nieruchomość w celu wykonania zleconych prac. W ocenie organu, skutki działań dzierżyciela nieruchomości (firmy wykonującej zlecone prace) obciążają jej posiadacza. Ponadto organ zauważył, że ani zgłoszenie faktu usunięcia zieleni, ani jej usunięcie już po złożeniu wniosku o wydanie stosownego pozwolenia i nasadzenie innych takich samych gatunkowo drzew i krzewów, nie zwalnia posiadacza od odpowiedzialności.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że w myśl przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody jego obowiązkiem jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. Zatem, w sytuacji gdy wystąpią przesłanki do wymierzenia kary organ musi wydać stosowną decyzję. Natomiast do wyliczenia kary przyjęto dane z inwentaryzacji zielni sporządzonej w październiku 2007 r. przez Zakład Konserwacji Zieleni "[...]" przedstawiony przez posiadacza w ramach postępowania o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów. Wysokość kary została ustalona, zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na poziomie trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew ustalonej na podstawie stawek o których mowa w art. 85 ust. 4-6 tej ustawy oraz rozporządzenia i obwieszczenia powołanych w podstawie prawnej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] i wskazał, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji dotyczące faktu usunięcia drzew i krzewów oraz podmiotu, który tego usunięcia dokonał pozostają bezsporne. Przed wydaniem decyzji należało jednak zbadać, czy posiadacz nieruchomości wiedział o działaniach zleceniobiorcy dotyczących usunięcia drzew i krzewów, lub przynajmniej mógł je przewidywać i na to się godził. Organ I instancji pominął ocenę zakresu zlecenia i sfery podmiotowej mocodawcy. W konsekwencji stwierdzono, że postępowanie jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone. Ponadto zarzucono organowi I instancji błędną interpretację materiału inwentaryzacyjnego, co spowodowało nałożenie kary w niewłaściwej wysokości. Organ I instancji winien bowiem bezspornie ustalić wiek poszczególnych drzew oraz wskazać stronie na czym oparł swoją ocenę. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że do wyliczenia kary przyjęto dane z inwentaryzacji zieleni sporządzonej w październiku 2007 r., tymczasem inwentaryzacja ta nie zawiera stwierdzenia określającego wieku krzewów. Ponadto przy obliczaniu powierzchni terenu zajętego pod krzewy nie uwzględniono, że po wymienionej inwentaryzacji zieleni przeprowadzone zostały prace pielęgnacyjne, które powierzchnię tę zmniejszyły.

Na skutek wniesionego odwołania, w dniu [...] czerwca 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało decyzję, znak [...], w treści której uchyliło zakwestionowaną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że nie wszystkie okoliczności zostały przez organ I instancji wyjaśnione w stopniu pozwalającym na obliczenie i nałożenie kary pieniężnej i wskazało, że zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości, przy czym przepisu tego na mocy ust. 6 art. 83 powyższej ustawy nie stosuje się do drzew lub krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat. Organ podniósł również, że nie budzi wątpliwości, iż wskazane w decyzji organu I instancji krzewy zostały usunięte, jednakże niezbędne jest wskazanie na jakiej podstawie ustalono, że przekroczyły one wiek 5 lat. Zatem Kolegium uznało, iż słuszny jest zarzut skarżącego o braku ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności skutkującej nałożeniem kary administracyjnej i stwierdziło, że w tych okolicznościach trudno jest poddać weryfikacji rozstrzygnięcie organu w części określającej powierzchnię krzewów.

Ponadto organ odwoławczy co do zasady przychylił się do stanowiska organu I instancji, iż odpowiedzialność za usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości ponosi jej posiadacz, jednakże jednocześnie zwrócił uwagę na przyjętą w doktrynie koncepcję, że karę administracyjną za wycięcie drzew można wymierzyć tylko temu posiadaczowi któremu można przypisać zindywidualizowaną, osobistą odpowiedzialność za dokonanie tego deliktu, gdyż odpowiedzialność ta nie może wynikać z samego faktu współwłasności, a nawet współposiadania nieruchomości. Posiadacz tylko wówczas będzie ponosił odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia, jeżeli faktycznie dokonał tej czynności, przy czym bez znaczenia jest czy zrobił to osobiście, wyraził na to zgodę, czy też zlecił ich usunięcie osobom trzecim.

Nadto Kolegium wskazało, że dokonana inwentaryzacja zieleni w 2007 r. określa m. in. krzewy do usunięcia po uzyskaniu decyzji bez opłat ze względu na kolizję z rozbiórką, wymieniającą wśród nich również te krzewy które zostały uszkodzone lub usunięte wskutek prac rozbiórkowych, a objęte decyzją organu I instancji. Okoliczność ta nie jest bez znaczenia jeśli istotnie krzewy te zostały przewidziane jeszcze przy inwentaryzacji zieleni jako kolidujące z rozbiórką, to nie można przyjąć, że posiadacz nie wiedział i nie mógł przewidzieć, że wskutek prac przy rozbiórce te krzewy i drzewa mogą ulec zniszczeniu.

Na powyższą decyzję K. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, tj:

- art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że podmiotem odpowiedzialnym w przedmiotowej sprawie za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, który nie zawinił usunięciu drzew i krzewów,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji w sytuacji istnienia podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż za całkowicie nieuzasadnione należy uznać stanowisko organu II instancji, że okolicznością przemawiającą za nałożeniem kary na posiadacza nieruchomości jest fakt, iż wykonana w 2007 r. inwentaryzacja zieleni przewidywała konieczność usunięcia części krzewów objętych niniejszym postępowaniem z uwagi na kolizję z planowaną rozbiórką obiektów znajdujących się na działce. Krzewy wskazane przez organ II instancji zostały usunięte przez posiadacza nieruchomości na podstawie ostatecznego zezwolenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2008 r. (decyzja znak: [...]), a zatem objęcie ich zakresem postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie krzewów bez wymaganego pozwolenia jest całkowicie niezasadne, czyniąc niniejsze postępowanie przynajmniej w części bezprzedmiotowym. Fakt usunięcia przedmiotowych krzewów nie uzasadnia tezy, że skarżący obejmował świadomością możliwość powstania zniszczeń w zakresie drzew i krzewów nieobjętych wymienionym zezwoleniem. Drzewa i krzewy wskazane w decyzji organu I instancji zostały zniszczone przypadkowo bez wiedzy i zgody skarżącego, co potwierdził J. M. w piśmie z dnia 26 kwietnia 2008 r., a także w zeznaniach złożonych w charakterze świadka w dniu 6 listopada 2008 r. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że to organy administracji muszą udowodnić, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził. Jeżeli drzewa usunęła osoba trzecia bez jego wiedzy i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy posiadacz nieruchomości odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ponosi. Powyższe oznacza, że postępowanie prowadzone w stosunku do skarżącego powinno zostać umorzone. Ponadto adresatem decyzji w przedmiocie wymierzenia kary za delikt administracyjny może być wyłącznie osoba, która się takiego deliktu dopuściła, tak więc wymierzenie kary osobie, która nie ponosi odpowiedzialności za usunięcie drzew i krzewów spowoduje, że wydana decyzja jako skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie obarczona będzie wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło nadto, że w niniejszej sprawie wykonawca robót rozbiórkowych działał na podstawie zlecenia udzielonego mu przez posiadacza nieruchomości. Zarówno posiadacz, jak i zleceniobiorca są profesjonalistami, dlatego nie mamy w tym przypadku do czynienia z działaniem osoby trzeciej, które ze swej istoty wyklucza odpowiedzialność posiadacza nieruchomości tj. takim, o którym posiadacz nie miał i nie mógł mieć wiedzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie słusznie uznało, że organ I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że usunięte krzewy ozdobne o łącznej pow. 89 m² były w wieku powyżej 5 lat. Jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia, bowiem kara za usunięcie bez zezwolenia drzew i krzewów może dotyczyć tylko roślin w wieku powyżej 5 lat. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji ustalił jakie drzewa i krzewy zostały usunięte bez pozwolenia na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 września 2008 r. oraz inwentaryzacji z października 2007 r. Jak wynika z treści protokołu oględzin ich przedmiotem było ustalenie, których z drzew i krzewów wymienionych w inwentaryzacji było brak na przedmiotowej nieruchomości w dacie przeprowadzenia wizji lokalnej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...], o zezwoleniu na usunięcie 1 drzewa i 43 m² krzewów z działek nr [...],[...],[...], obręb [...], której kopię dołączono do skargi. Usunięcie tych drzew i krzewów wolne było od opłaty ze względu na fakt, że rosły one w bezpośrednim sąsiedztwie budynków, uniemożliwiając ich rozbiórkę. W ponownym postępowaniu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Prezydent Miasta Krakowa winien ustalić, czy rośliny wymienione w protokole oględzin, które następnie zostały objęte decyzją o nałożeniu kary, nie były przedmiotem omawianego zezwolenia. Decyzja ta obejmowała między innymi 17,5 m² jałowca sabińskiego, 4 m² lilaka pospolitego, 4,5 m² tawuły van Houtte'a oraz 5 m² żywotnika zachodniego. Ponieważ w decyzji organu I instancji występują krzewy o tych samych nazwach, należy ustalić, czy są to te same, czy też inne krzewy występujące na przedmiotowej nieruchomości. Na tożsamość jałowca sabińskiego wskazuje fakt, że w inwentaryzacji do usunięcia bez opłat ze względu na kolizję z rozbiórką przeznaczono m. in. 17,5 m² jałowca sabińskiego o nr 46, 47, 60, a zezwolenie na usunięcie również obejmuje 17,5 m² tego krzewu. Gdyby okazało się, że jałowiec sabiński nr 60 był objęty pozwoleniem na jego usunięcie, nie będzie możliwe nałożenie kary za jego usunięcie bez zezwolenia. Omawiana okoliczność – zdaniem Sądu - została pominięta przez organ I instancji mimo, że świadek M. S. zeznał, że "firma w imieniu inwestora uzyskiwała zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów kolidujących z planowaną rozbiórką". Braku tego nie dostrzegło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skoro jednak postępowanie administracyjne będzie toczyć się na nowo, organy administracji powinny uzupełnić postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie.

Ponadto Sąd wskazał, iż zgodne z prawdą jest stwierdzenie Kolegium, że w inwentaryzacji przeznaczono do usunięcia bez opłat ze względu na kolizję z rozbiórką tawułę o pow. 4,5 m² - w inwentaryzacji noszącą nr 58, lilak pospolity o pow. 4 m² - nr 57, jałowiec sabiński o pow. 3 m² - nr 46, żywotnik zachodni o pow. 5 m² - nr 48. Nie jest natomiast prawdziwe ustalenie organu odwoławczego, że powyższe krzewy były objęte zaskarżoną decyzją organu I instancji. Prezydent Miasta Krakowa wymierzył karę za usunięcie krzewów objętych w inwentaryzacji nr 7, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 28, 55, 59 i 60, które wcześniej opisano w protokole oględzin. Spośród nich tylko 15 m² jałowca sabińskiego (nr 60) zostało w inwentaryzacji przeznaczone do usunięcia bez opłat ze względu na kolizję z rozbiórką. To mylne ustalenie organu odwoławczego nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnośnie zaś omawianych 15 m² jałowca sabińskiego, figurującego w inwentaryzacji pod nr 60 należy w ocenie Sądu ustalić, czy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...], obejmowała ten krzew. Konkludując Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien ustalić, czy drzewa i krzewy wymienione w protokole z dnia 11 grudnia 2008 r. były objęte zezwoleniem na usunięcie, a następnie wyjaśnić, czy ich wiek przekraczał 5 lat. Dopiero tak ustalony stan faktyczny będzie wystarczający do wydania decyzji na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Przechodząc zaś do kwestii podmiotu odpowiadającego na podstawie art. 88 powołanej ustawy należy stwierdzić, że odpowiedzialność posiadacza nieruchomości nie jest bezwzględna i nie może wynikać z samego faktu współwłasności czy współposiadania nieruchomości. Ocena taka wyrażana jest zarówno przez przedstawicieli doktryny, jak i w orzecznictwie przytoczonym przez Sąd w uzasadnieniu. Z poglądów tych Samorządowe Kolegium Odwoławcze i skarżący wyciągają jednak zasadniczo odmienne wnioski w stanie faktycznym ustalonym w sprawie.

Powyższe rozważania, zdaniem Sądu, można uzupełnić o pogląd wyrażony przez W. Radeckiego w artykule "Kara pieniężna za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia" (NZS 2008/5/85). Autor uważa, że "za delikt administracyjny z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody odpowiada zawsze posiadacz nieruchomości, który nie ma wymaganego zezwolenia, ale nie tylko wtedy, gdy sam usuwa drzewo, lecz również wtedy, gdy drzewo to usuwa jakakolwiek osoba za wiedzą i choćby domniemaną jego zgodą (łatwo zauważyć, że w analizowanej sytuacji "wiedza" implikuje "zgodę"). Za taką osobę posiadacz zawsze odpowiada. Posiadacz nie odpowiada tylko wtedy, gdy ktoś usunął drzewo bez jego wiedzy i zgody, gdyż w takiej sytuacji posiadacz jest po prostu pokrzywdzonym".

Analizując ten problem Sąd stwierdził, że do przypisania odpowiedzialności z art. 88 ustawy o ochronie przyrody nie jest konieczne wykazanie winy w rozumieniu prawa karnego bądź cywilnego. Nie mamy w szczególności do czynienia z odpowiedzialnością deliktową o której mowa w art. 415 i nast. ustawy Kodeks cywilny. Usuwanie drzew, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie musi być działaniem zamierzonym, celowym ale zdaniem Sądu wystarczy, że będzie ono wynikiem braku należytej staranności przy wykonywaniu określonych czynności.

Zarówno skarżący, jak i podmiot, który faktycznie dokonał usunięcia drzew, są przedsiębiorcami i ich zachowanie należy oceniać według szczególnych kryteriów staranności. Do usunięcia drzew doszło w trakcie wykonywania robót rozbiórkowych, objętych stosunkiem zlecenia. Fakt, że zlecenie to nie obejmowało usunięcia przedmiotowych drzew i krzewów nie zwalnia skarżącego, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie od odpowiedzialności za dokonane przez zleceniobiorcę usunięcie. Jeżeli posiadacz nieruchomości powierzył wykonanie rozbiórki innej osobie i w trakcie rozbiórki doszło do usunięcia drzew i krzewów, to posiadacz ten - zleceniodawca ponosi taką samą odpowiedzialność jak wówczas, gdyby usunął drzewa osobiście. Ze względów podmiotowych skarżący nie może się więc zwolnić od odpowiedzialności.

Zatem, zdaniem Sądu I instancji, w tej sytuacji należy rozważyć, czy zachodzą okoliczności, które zwalniałyby osobę usuwającą drzewa i krzewy od odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody "ze względów przedmiotowych". W inwentaryzacji zieleni podkreślono, że "na terenie projektowanej inwestycji znajdują się przeznaczone do pozostawienia drzewa i krzewy; w związku z możliwością ich uszkodzenia w trakcie prowadzenia prac budowlanych zachodzi konieczność ich odpowiedniego zabezpieczenia na ten okres. Dotyczy to zarówno bezpośredniego zabezpieczenia drzew jak i sposobu prowadzenia robót". Pisemne wyjaśnienia J. M. oraz jego ustne zeznania wskazują, że warunki te nie zostały zachowane. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga K. T. jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł K. T., zaskarżając go w całości i opierając ją na:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, polegającą na uznaniu, że podmiotem odpowiedzialnym w przedmiotowej sprawie za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, który nie zawinił usunięciu drzew i krzewów, czyli na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.,

naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną przy błędnym zastosowaniu przez organ art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, czyli na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną przy błędnym zastosowaniu przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II Instancji art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, czyli na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji przypisujące odpowiedzialność za usunięcie drzew posiadaczowi w sytuacji, gdy jest on przedsiębiorcą zlecającym wykonanie robót rozbiórkowych. Sam fakt zlecenia takich robót nie powoduje, że skarżący obejmował swoją świadomością możliwość powstania zniszczeń w zakresie drzew i krzewów, tym bardziej, że z okoliczności sprawy wynika, że do ich zniszczenia doszło przypadkowo w wyniku wydarzeń, których nie można było przewidzieć. Stąd też nie można stwierdzić, że skarżący miał świadomość, że może dojść do takiego zdarzenia. Tym bardziej nie można twierdzić, że do usunięcia drzew i krzewów doszło za jego zgodą. Na poparcie powyższego twierdzenia skarżący kasacyjnie przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2007 r., sygn. II SA/Gd 661/06. Ponadto wskazano, że brak wiedzy skarżącego kasacyjnie o zniszczeniu zieleni potwierdza J. M. zarówno w treści złożonych zeznań jak i w piśmie z dnia 26 kwietnia 2008 r., skierowanym do K. T. W świetle powyższego, w ocenie autora skargi kasacyjnej, a wbrew twierdzeniom Sądu I instancji brak jest przesłanek podmiotowych, które uzasadniają wydanie decyzji administracyjnej o nałożeniu na skarżącego kary administracyjnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ skarżący nie był sprawcą deliktu administracyjnego. W związku z tym postępowanie prowadzone w stosunku do skarżącego było bezprzedmiotowe, nie zostały bowiem zrealizowane przesłanki wynikające z art. 88 ust. 1 pkt 2 analizowanej ustawy uzasadniające nałożenie kary administracyjnej. Stąd też postępowanie prowadzone w stosunku do skarżącego, jako bezprzedmiotowe, powinno zostać umorzone.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji może doprowadzić do sytuacji, w której będzie prowadzone postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie krzewów i drzew, a następnie wymierzenia takiej kary osobie, która nie ponosi odpowiedzialności za usunięcie drzew i krzewów, co spowoduje, że wydana decyzja będzie obarczona wadą nieważności. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. A zdaniem autora skargi kasacyjnej nie ulega wątpliwości, że adresatem decyzji w przedmiocie wymierzenia kary za delikt administracyjny może być wyłącznie osoba, która się takiego deliktu dopuściła.

Nadto skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że wskazane w uzasadnieniu organu II instancji krzewy zostały usunięte przez posiadacza nieruchomości na podstawie ostatecznego zezwolenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2008 roku (decyzja znak: [...]). W związku z tym objęcie ich zakresem postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie krzewów bez wymaganego pozwolenia jest całkowicie niezasadne, czyniąc niniejsze postępowanie w tej części bezprzedmiotowe. W związku z powyższym postępowanie prowadzone przeciwko skarżącemu, jako bezprzedmiotowe, powinno zostać umorzone, a Sąd I instancji powinien skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Natomiast rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego też nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, polegające na uznaniu, że podmiotem odpowiedzialnym w niniejszej sprawie za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, który nie zawinił ich usunięciu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, który odpowiedzialność za usunięcie drzew przypisuje posiadaczowi, tj. K. T., mimo że jest on tylko przedsiębiorcą zlecającym wykonanie robót rozbiórkowych.

Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 , poz. 880 ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza karę pieniężną za usuwanie drzew i krzewów bez wymagalnego zezwolenia. Przy czym kara ta może zostać nałożona tylko na podmioty mogące skutecznie ubiegać się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, co wynika z powiązania powyższego artykułu z treścią przepisu art. 83 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy. W tej sytuacji niewątpliwym jest, że co do zasady odpowiedzialność za usunięcie drzew i krzewów bez wymagalnego zezwolenia będzie ponosił posiadacz nieruchomości. Powyższe nie oznacza jednakże, że ta odpowiedzialność będzie ponoszona przez właściciela czy posiadacza nieruchomości niejako automatycznie.

W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że administracyjna odpowiedzialność posiadacza nieruchomości za bezprawne usunięcie drzew i krzewów jest zobiektywizowana, a więc nie jest uzależniona od winy ukaranego, bowiem do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby, a popełnieniem czynu niedozwolonego w postaci wycięcia czy zniszczenia drzew i krzewów, albowiem uzależnienie tej odpowiedzialności od winy pociągałoby za sobą skutek w postaci zwiększenia możliwości bezkarnego naruszenia zakazu wycinania drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia (porównaj: wyrok NSA z dn. 3.04.2009 r., sygn. II OSK 488/08 Lex nr 557065, wyrok NSA z dn. 11.03.2009 r., II OSK 329/09 Lex nr 529956). Poza tym wskazać należy, że na gruncie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ma znaczenia okoliczność, czy posiadacz nieruchomości był osobistym sprawcą deliktu, czy w tym celu posłużył się osobą trzecią. Dla przyjęcia odpowiedzialności posiadacza za zniszczenie czy wycięcie drzew i krzewów przez osobę trzecią wystarczy, że posiadacz nieruchomości wiedział o tym i na to się godził. Przy czym nie musi to być wyraźne przyzwolenie posiadacza nieruchomości na usunięcie drzew i krzewów czy wręcz nakazanie ich wycinki, a wystarczy, że posiadacz przewidywał taką możliwość i na nią się godził (porównaj: przywoływany wyżej wyrok NSA z dn. 11.03.2009 r., sygn. II OSK 329/08).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że usunięcia drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia z nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i [...] dokonał wykonawca robót budowlanych J. M. prowadzący przedsiębiorstwo pod nazwą PPW "[...]", albowiem w wyniku robót rozbiórkowych objętych łączącą strony umową zlecenia, prowadzonych przy użyciu ciężkiego sprzętu doszło do zawalenia się części ściany budynku i uszkodzenia dwóch drzew (nastąpiło ich złamanie), a w wyniku wykonywania głębokich wykopów w celu usunięcia fundamentów innego rozbieranego budynku, nastąpiło osunięcie ziemi w wyniku którego część krzewów została zasypana. Na powyższe okoliczności zniszczenia i usunięcia drzew i krzewów wskazują zeznania J. M. złożone w dniu 6 listopada 2008 r. przed organem I instancji. Jednakże sam fakt usunięcia drzew i krzewów przez osobę trzecią nie wyłącza odpowiedzialności skarżącego, albowiem – co już wyżej wskazano – dla odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie jest konieczne osobiste działanie ukaranego. Wyłączenie odpowiedzialności może nastąpić tylko wówczas, gdy wycinka czy usunięcie drzew i krzewów nastąpiło bez jego wiedzy i zgody. Zatem mając na uwadze powyższe, wskazać należy iż co do zasady prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji, że usuwanie drzew w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie musi być działaniem zamierzonym, a dla powstania odpowiedzialności wystarczy że będzie ono wynikiem braku należytej staranności przy wykonywaniu konkretnych czynności. Rację ma również Sąd I instancji, że skarżący jest przedsiębiorcą, zatem jego zachowanie należy oceniać według podwyższonych kryteriów staranności, jakich można wymagać od podmiotów zajmujących się zawodowo określoną działalnością. W okolicznościach tej konkretnej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że zniszczenie drzew i krzewów nastąpiło bez wiedzy i zgody K. T. Zwrócić bowiem należy uwagę, co słusznie zauważył Sąd I instancji, że w aktach sprawy znajduje się opracowanie wykonane w 2007 r. przez Zakład Konserwacji Zieleni "[...]" w K., a dotyczące inwentaryzacji zieleni znajdującej się między innymi na działkach nr [...] i nr [...]. W treści tego opracowania wyraźnie wskazano na kwestię zabezpieczenia drzew i krzewów w związku z możliwością ich uszkodzenia w trakcie prowadzenia prac budowlanych, tymczasem żadnych czynności w tym celu przed ewentualnym ich uszkodzeniem w trakcie prowadzonych prac nie wykonano. Zatem skarżący jako profesjonalista, zlecając osobie trzeciej rozbiórkę budynków winien przewidzieć, że czynności te mogą skutkować zniszczeniem drzew i krzewów znajdujących się w pobliżu rozbieranych budynków. Skoro mimo wiedzy, iż na skutek prowadzonych prac rozbiórkowych niektóre drzewa i krzewy mogą ulec zniszczeniu, skarżący udostępnił nieruchomość w celu wykonania tych prac, to przyjąć należy, iż co najmniej przewidywał, że mogą one ulec zniszczeniu i na to się godził. Tym samym nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że postępowanie prowadzone w stosunku do skarżącego jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone, albowiem to nie skarżący jest sprawca deliktu. Mając na uwadze powyższe rozważania za nietrafiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Skoro nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci wskazanych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody, z oczywistych względów nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną przy błędnym zastosowaniu przez organ art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Również zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może się ostać. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organ II instancji co do zasady prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z uwagi na brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i po skorygowaniu stanowiska organu II instancji podniósł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien dokonać ustaleń, czy drzewa i krzewy wymienione w protokole oględzin z dnia 11 września 2008 r. były objęte zezwoleniem na usunięcie oraz czy ich wiek przekraczał pięć lat. Wprawdzie Sąd I instancji wypowiadając się w tej kwestii wskazał na protokół w dnia 11 grudnia 2008 r., jednakże w aktach administracyjnych sprawy brak jest protokołu z tej daty, a w protokóle z wizji lokalnej (oględzin) przeprowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] w K. w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia krzewów rosnących na tej nieruchomości wskazana jest data 11 września 2008 r.

Na koniec rozważań podnieść należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że istnieje ewentualna możliwość pokrywania się w jakimś stopniu wskazanych w uzasadnieniu decyzji organów drzew i krzewów, z drzewami i krzewami objętymi decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...], zezwalającą na usunięcie jednego drzewa i 43 m² krzewów, wyszczególnionych w treści tej decyzji. Okoliczność ta ma zostać zbadana przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.