Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1311/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28i art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2184/10 w sprawie ze skargi Powiatu Namysłowskiego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2184/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Namysłowskiego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Wojewoda Opolski stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia [...] marca 2009r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Powiatu Namysłowskiego pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej Nr 1106 O [...] /km 0+000 - 3+950/, na działkach o numerach ew. [...],[...],[...], obr. [...]., oraz nr ew. [...], obr. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Powiat Namysłowski

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, że w postępowaniu administracyjnym Starosta Namysłowski występuje w podwójnej roli. Z jednej strony jest on bowiem organem administracji publicznej, w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. właściwym w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy w trybie administracyjnym, z drugiej zaś strony występuje on jako podmiot reprezentujący inwestora - Zarząd Powiatu Namysłowskiego tj. organ wykonawczy Powiatu. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do rozstrzygania indywidualnych spraw w trybie administracyjnym wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w konkretnej sprawie zarówno w trybie administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym. Nie jest więc ona legitymowana do czynnego udziału w postępowaniu i nie może kwestionować podjętego rozstrzygnięcia w drodze odwołania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat Namysłowski domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 127 w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż powiat występujący jako inwestor budowlany, posiadający status strony postępowania, nie może dochodzić swego interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem uzasadnienia prawnego i przytoczenia przepisów prawa, na których organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł, że uzasadnienie decyzji GINB nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto wskazał na treść art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej oraz tożsamy - art. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm.).

W ocenie skarżącego GINB, odmawiając Powiatowi Namysłowskiemu legitymacji do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia Wojewody Opolskiego w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty Namysłowskiego, naruszył art. 78 Konstytucji RP przyznającej każdej ze stron prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a także art.127 w zw. z art. 28 k.p.a., gwarantujący stronie postępowania prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, że Powiatowi Namysłowskiego niewątpliwie przysługuje status strony postępowania, gdyż zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jego interesu prawnego.

Ponadto skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie tj. samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. w niniejszym przypadku stwierdzenia nieważności decyzji pełnił nie Starosta Namysłowski, a Wojewoda Opolski. Zauważył zatem, że GINB błędnie określił krąg stron postępowania mających interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Opolskiego, odnosząc swe rozważania do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym w pierwszej instancji przez Starostę Namysłowskiego w przedmiocie wydania pozwolenia budowlanego, a nie do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym w pierwszej instancji przez Wojewodę Opolskiego. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący zwrócił również uwagę, że inwestor jest stroną w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 07 lipca 1994 . Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję wskazał, że Powiat Namysłowski stanowi jednostkę samorządu terytorialnego wyposażoną w osobowość prawną, której podmiotowość prawna i sądowa ochrona samodzielności zagwarantowane są w przepisach Konstytucji RP. Jedynie jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną i może być podmiotem praw i obowiązków oraz dysponować czynną i bierną legitymacją procesową, zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i w postępowaniu sądowym. Z przyczyn oczywistych podmiotem takim nie może być organ, zarówno ten występujący w roli reprezentanta jednostki samorządu terytorialnego, jak i ten wykonujący imperium państwowe w postaci władztwa administracyjnego. W żadnym przypadku nie można twierdzić o jakimkolwiek interesie prawnym organu i posiadaniu przez organ legitymacji procesowej. Interesem prawnym może co najwyżej dysponować jednostka samorządu terytorialnego, której zadania wykonują określone organy.

W ocenie Sądu I instancji Powiat Namysłowski dysponuje interesem prawnym do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Namysłowskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej. Interes ten wynika z art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Powiat Namysłowski, jako inwestor uzyskał pozwolenie na budowę wymienionej drogi powiatowej (w samej decyzji błędnie oznaczono Zarząd Powiatu, co nie ma jednak wpływu na ocenę interesu prawnego Powiatu), a w konsekwencji uzyskał określone uprawnienie do przystąpienia do robót budowlanych i realizacji inwestycji objętej decyzją.

Wyeliminowanie tej decyzji w trybie nieważnościowym ma niewątpliwy wpływ na sytuację prawną Powiatu Namysłowskiego jako inwestora, gdyż wywołuje daleko idące skutki w zakresie oceny legalności inwestycji i możliwości prowadzenia następczego postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Trudno jest w takim przypadku podzielić pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego szczebla powiatowego będąca inwestorem jest pozbawiona ochrony prawnej i możliwości dochodzenia swoich praw wyłącznie z tego powodu, że jej ustawowym reprezentantem jest starosta, którego Prawo budowlane wyposaża jednocześnie w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Czym innym jest władztwo administracyjne starosty, a czym innym reprezentacja osoby prawnej w postępowaniu administracyjnym. Sąd podkreślił również błędne wskazanie przez GINB starosty jako organu powiatu. Wprawdzie starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), jednakże nie ulega wątpliwości, że to zarząd jest organem wykonawczym powiatu (art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). W konsekwencji – wbrew twierdzeniom GINB – w niniejszej sprawie nie wystąpiła tożsamość organów: tj organu wykonawczego powiatu i organu rozstrzygającego sprawę pozwolenia na budowę w postępowaniu administracyjnym. Pierwszym jest bowiem kolegialny zarząd, natomiast drugim starosta.

Sąd podzielił także argument zawarty w skardze wskazujący na odrębny od zwykłego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę - byt postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia. Przyjmując nawet interpretację ograniczającą legitymację procesową jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu, w którym orzeka jej organ jako organ administracji publicznej to nie zmienia to faktu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zupełnie nowym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w oparciu o inne przesłanki (określone w art. 156 § 1 kpa) i przed innymi organami (art. 157 § 1 kpa).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi sądu I instancji zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, że Powiat Namysłowski posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę Namysłowskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Powiatu Namysłowskiego pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej, z uwagi na uprawnienia, przyznane tą decyzją Powiatowi Namysłowskiemu, będącemu samodzielną osobą prawną w konsekwencji uznanie go za stronę postępowania, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że Powiat Namysłowski nie może być stroną tego postępowania z uwagi na fakt powierzenia organowi tej jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do rozstrzygania indywidualnych spraw z tego zakresu w postępowaniu administracyjnym i wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji przez organ tego podmiotu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 3 kpa w zw. z art. 28 k.p.a. art. i 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. art. 107 §3 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania i w konsekwencji jej uchylenie, podczas gdy organ ten prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony oraz wskazał w uzasadnieniu decyzji przesłanki uzasadniające brak możliwości uznania Powiatu Namysłowskiego za stronę tego postępowania, a w związku z tym skarga Powiatu Namysłowskiego powinna ulec oddaleniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które doprowadziły do sformułowania wniosku, że w niniejszej sprawie Powiat Namysłowski posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Namysłowskiego udzielającej pozwolenia Powiatowi Namysłowskiego na przebudowę drogi powiatowej błędne było stwierdzenie, że jednostka samorządu terytorialnego szczebla powiatowego, będąca inwestorem byłaby pozbawiona ochrony prawnej i możliwości dochodzenia swoich praw wyłącznie z tego powodu, że jej ustawowym reprezentantem jest starosta, którego Prawo budowlane wyposaża jednocześnie w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W ocenie Głównego Inspektora Budowlanego taka interpretacja nie znajduje też uzasadnienia w wykładni systemowej tych przepisów. Jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone w różne instrumenty działania tak o charakterze władczym jak np. stanowienie prawa miejscowego, czy wydawanie decyzji administracyjnych, jak też umożliwiające podejmowanie działań o charakterze niewładczym np. poprzez udział w obrocie cywilnoprawnym, które mogą być wykorzystywane wyłącznie do realizacji zadań publicznych określonych przez prawo. W związku z tym jednostka samorządu terytorialnego może występować w postępowaniu administracyjnym w dwóch różnych rolach: jako podmiot podlegający kompetencji innych organów władzy publicznej i jako podmiot sprawujący władztwo publiczne wobec innych podmiotów. W obu tych rolach jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania publiczne. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza organom jednostki samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone dla niej skutki prawne, także cywilnoprawne. Należy zauważyć, że ustawodawca powierzając organom jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do prowadzenia postępowań administracyjnych miał świadomość, że decyzje te mogą być wydawane również w sprawach, w których drugą stroną stosunku materialnoprawnego podlegającego konkretyzacji w tym postępowaniu może być również własna gmina czy powiat. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja ta jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Konsekwencją przyjęcia zaś za stronę postępowania administracyjnego jedynie takiego podmiotu, który występuje w konkretnym stosunku prawnym jako administrowany, uniemożliwia uznanie jednostki samorządu terytorialnego, której organ został powołany do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy za stronę tego postępowania i za adresata tej decyzji. Dlatego też nie można uznać jednostki samorządu terytorialnego za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdy jej organy są właściwe do rozstrzygania sprawy indywidualnej, choćby wpływała ona także na sytuacje tej jednostki. Nie oznacza to jednak w ocenie skarżącego, jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, pozbawienia ochrony prawnej interesów tej jednostki samorządu terytorialnego. W tych przypadkach organ będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W szczególności racje jednostki samorządu terytorialnego mogą zostać wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji przez organ tej jednostki właściwy do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Uzasadnienie to jest brane pod uwagę przez organ odwoławczy, a w razie uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego - także przez sądy administracyjne.

Skarżący wskazał nadto, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dotyczy nie tylko sfery praw i obowiązków inwestora, którym może być jednostka samorządu terytorialnego, ale także innych podmiotów. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W sytuacji więc, gdy inwestorem jest powiat, a starosta, będący przewodniczącym zarządu tej jednostki samorządu terytorialnego, został wyposażony w kompetencje do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji architektoniczno - budowlanej, nie jest możliwe uznanie tej jednostki samorządu terytorialnego za stronę tego postępowania, bowiem powiat, reprezentowany przez zarząd, występowałby w podwójnej roli: wydającego decyzję i adresata tej decyzji. Ponadto jednostka samorządu terytorialnego, której organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie może mieć w związku z tym przymiotu strony również na innych etapach rozpoznawania tej sprawy. Nie może bowiem zajmować różnych pozycji: organu wydającego decyzje - strony postępowania w zależności od etapu czy trybu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Zatem również w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji wydanej przez organ jednostki samorządu, nawet wówczas, gdy jednostka ta w jej wyniku nabyła określone uprawnienie (tak jak w niniejszej sprawie pozwolenie na przebudowę drogi powiatowej) nie może mieć statusu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiadał prawu.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że wbrew stanowisku sądu I instancji, jednostka samorządu terytorialnego nie może korzystać z uprawnień strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na rzecz tej jednostki przez jej organ.

Jednolicie obecnie przyjmuje się w orzecznictwie i nauce prawa administracyjnego, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez te jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (por. J. P. Tarno . Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Państwo i Prawo 2/2006).

Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego, czyli innymi słowy strony postępowania z uwagi na bycie podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej (art. 28 k.p.a.), oraz w charakterze podmiotu, którego organ wydaje decyzję.

Należy jednakże zwrócić uwagę na treść powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009r. sygn.. akt K 32/08 w którym to wyroku Trybunał – odnosząc się do możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez jednostkę samorządową, której organ wydał w I instancji decyzję administracyjną wskazał, że zaskarżone przepisy (art. 33 i 50§1 p.p.s.a.) pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Trybunał wskazał też, że luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Wydaje się, że powyższe zastrzeżenia Trybunału odnoszące się do możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy odnieść także i do udziału jednostki samorządowej w postępowaniu administracyjnym.

Zważyć należy, że ograniczanie podmiotom, których praw i obowiązków, a zatem interesu prawnego dotyczy postępowanie administracyjne możliwości aktywnego udziału w nim musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i nie należy w sposób pochopny interpretować rozszerzająco przepisów prawa umożliwiających tego rodzaju ograniczenia.

W tym kontekście za słuszne należy uznać stanowisko sądu I instancji, który zwrócił uwagę na to, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania Powiat Namysłowski w istocie nie był podmiotem administrującym, gdyż sprawa toczyła się w trybie postępowania nieważnościowego, w którym organem I instancji był Wojewoda, zaś organem odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Równocześnie nie może być wątpliwości co do tego, że Powiat na rzecz którego wydane zostało pozwolenie na budowę, będący inwestorem drogi powiatowej jest podmiotem, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wprawdzie oczywiście stronami w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są strony postępowania "pierwotnego", ale nie jest wykluczony udział w charakterze stron innych jeszcze podmiotów, których interesu prawnego postępowanie dotyczy. Nie występuje zatem automatyzm prowadzący do odtworzenia w postępowaniu nieważnościowym kręgu stron postępowania zwykłego (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2241/10 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla Powiatu, prowadzonym w pierwszej instancji przez Wojewodę nie zachodziła zasadnicza przyczyna odmowy przyznania jednostce samorządowej statusu strony (brak współwystępowania jednego podmiotu w roli administrowanego i administrującego) i co za tym idzie możliwości wniesienia odwołania. Słuszne zatem było stanowisko sądu I instancji, zgodnie z którym Powiat Namysłowski powinien w postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na jego rzecz korzystać ze statusu strony, a co za tym idzie decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego naruszała art. 28 k.p.a. i 138§1 pkt 3 k.p.a.

W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.