Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 62/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 256/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz A. W. kwotę 2.128 (dwa tysiące sto dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 256/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Burmistrz Miasta Golubia-Dobrzynia, po rozpatrzeniu wniosku A. W., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. zatwierdził podział nieruchomości – działki nr [...] położonej w G. w obrębie geodezyjnym [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W wyniku tego podziału wydzielone zostały między innymi działki nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]ha, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Golubia-Dobrzynia przeznaczone są pod drogę publiczną i z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miasto Golub-Dobrzyń.

Pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. Burmistrz Miasta Golubia-Dobrzynia wystąpił do Starosty Golubsko-Dobrzyńskiego o ustalenie odszkodowania na rzecz A. W. za ww. działki.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., Starosta Golubsko-Dobrzyński ustalił odszkodowanie od Burmistrza Miasta Golubia-Dobrzynia na rzecz A. W. w kwocie 13.302 zł z tytułu pozbawienia prawa własności działek.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. W.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił na rzecz A. W. odszkodowanie w wysokości 13.592 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta przy wydawaniu decyzji oparł się na nieprawidłowych dokumentach, tj. na aneksie do operatu, który to aneks nie jest opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej "u.g.n." i § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) i nie może zastąpić operatu. Wojewoda zobowiązał więc Starostę do przedłożenia aktualnego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Starosta dostarczył operat szacunkowy z dnia 18 października 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. Ż.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 18 października 2017 r. jest zgodny z przepisami wykonawczymi, o jakich mowa w art. 159 u.g.n., a w szczególności z § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość rynkową w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca rzetelnie i z należytą starannością dokonał analizy rynku nieruchomości, określił wpływ daty transakcji na cenę, a wnioski należycie uargumentowane znalazły odzwierciedlenie w procesie wyceny.

Za nieuzasadniony uznano zarzut strony o niewykorzystaniu w procesie wyceny dwóch transakcji na znacznie wyższe kwoty. Zwrócono uwagę, że kwestia doboru nieruchomości porównawczych odnosi się do wiadomości specjalnych będących domeną uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego i nie jest rolą organu jej kwestionowanie. Brak wykorzystania tych danych wydaje się być jednak uzasadniony choćby z uwagi na fakt, że ceny transakcyjne w tych dwóch powołanych przez odwołującą przypadkach kilkukrotnie przewyższają wartości z bazy kilkunastu nieruchomości podobnych i jako skrajnie różne podlegałyby odrzuceniu. Obowiązkiem rzeczoznawcy nie było także, wbrew stanowisku odwołującej, zawiadamianie o wizji na nieruchomości gminnej, która to czynność nie naruszała praw strony postępowania.

Wojewoda nie podzielił również argumentu odwołującej o wpływie na cenę nieruchomości drogowej istnienia infrastruktury wodnej i kanalizacyjnej, które, jak sama zauważa, nie stanowią jej własności. Słusznie wyjaśnił rzeczoznawca, że przy drogowym przeznaczeniu działki nie mają one wpływu na cenę.

Co istotne, w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia negocjacji podkreślono, że odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (art. 98 u.g.n.) ustala się w drodze decyzji na wniosek właściciela, w sytuacji gdy nie dojdzie do uzgodnienia jego wysokości. Przedmiotowe postępowanie w takiej właśnie sytuacji zostało wszczęte. Organ administracji nie może zmusić stron do zawarcia ugody. W związku z kolejnym wnioskami odwołującej o przeprowadzenie negocjacji Burmistrz jasno wyjaśnił w pismach z 6 i 7 lutego 2017 r., że "nie dostrzega możliwości rozwiązania kwestii odszkodowania w drodze ugody". Negocjacje mogą zostać zakończone w dowolnym czasie. Strony samodzielnie i dowolnie decydują o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej. W przedmiotowej sprawie do takiego uzgodnienia nie doszło.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

2) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. u.g.n.;

3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

4) § 36 ust. 4 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

5) § 4 ust. 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia;

6) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę stwierdził, że autor operatu prawidłowo ocenił stan i wartość nieruchomości oraz prawidłowo przyjął dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości transakcje nieruchomościami drogowymi. Prawidłowo powołano się na transakcje nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej i tym samym usprawiedliwione było nieuwzględnienie przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyceny nieruchomości dokonuje się zgodnie ze sposobem jej użytkowania wynikającym z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że biegły prawidłowo wycenił działki jako nieruchomość drogową.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że inny rzeczoznawca nie znalazł transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej, Sąd wskazał, że musiały one jednak istnieć, skoro wydając aktualny operat rzeczoznawca M. Ż. jednak takie transakcje odnalazł.

Sąd zwrócił uwagę, że rzeczoznawca majątkowy dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy dokonaniu szacowania rzeczoznawca poddał analizie lokalny rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, za który uznał obszar miasta G., za okres analizy przyjmując okres od 2013 do 2016 r. Ustalił, że ceny transakcyjne w analizowanym okresie były stabilne i trend czasowy nie miał na nie wpływu. Do analizy przyjął trzy nieruchomości o przeznaczeniu pod drogę. Wartość nieruchomości została określona poprzez korygowanie cen transakcyjnych każdej nieruchomości przyjętej do porównania, ze względu na różnice ocen między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi, przy użyciu określonych poprawek. W ten sposób wyliczono wartość jednostkową wycenianej nieruchomości: 1m2 gruntu o przeznaczeniu pod drogę - cena 46,13 zł, co z kolei po odpowiednim przemnożeniu przez powierzchnię działki dało, po zaokrągleniu, kwotę 13.592 zł, która została przyznana skarżącej w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego, wskazując, że zawiera on wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny nieruchomości przejętej pod drogę. Wojewoda prawidłowo przy tym zastosował możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przewidzianą w art. 136 § 1 k.p.a. zlecając sporządzenie operatu szacunkowego z uwzględnieniem zastrzeżeń zawartych w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia [...] września 2017 r. Skutkiem tego było prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dającego możliwość wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że sprowadzają się one w głównej mierze do kwestionowania wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego i dotyczą wiedzy merytorycznej tego rzeczoznawcy. Skarżąca w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiła alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.).

Odnosząc się do zarzutu skargi związanego z przyjęciem przez rzeczoznawcę konkretnych transakcji za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne wskazano, że w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości. Obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową, musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Co do zasady bowiem nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany jest przyszły zarządca drogi. Odmienna interpretacja godziłaby w racjonalność prawodawcy. Zauważono, że większość nieruchomości drogowych obecnie staje się własnością przyszłego zarządcy drogi za odszkodowaniem, gdyż przeważająca liczba dróg w kraju ma charakter dróg publicznych. Wbrew stanowisku skarżącej, gdyby przyjąć zatem, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych nie obejmują wartości odszkodowań, wówczas w istocie § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia byłby przepisem martwym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. W., zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci § 36 ust. 4 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż określenie wartości rynkowej przedmiotowych działek było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w wypadku gdy zgodnie z prawem (§ 5 ust. 1 ww. rozporządzenia) źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości a na takich transakcjach - nieopartych na sprzedaży wolnorynkowej, lecz na negocjacjach gminy Golub-Dobrzyń tylko i wyłącznie z osobą wywłaszczaną oparty jest operat szacunkowy M. Ż. stanowiący podstawę treści zaskarżonej decyzji, co jasno wynika z jego treści (strona 5 operatu);

2) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż określenie wartości rynkowej przedmiotowych działek było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych przez które należy rozumieć także kwoty odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości w wypadku, gdy zarówno z § 36 rozporządzenia, jak i z przepisów u.g.n. nie wynika, aby w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, należało uwzględniać ceny wynikające z decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 159/11);

3) przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci § 4 ust. 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia poprzez brak uwzględnienia, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego metody porównywania parami zastosowanej w operacie szacunkowym M. Ż. konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny a przy zastosowanej metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego - w wypadku, gdy jak wynika z operatu (strona 5) żadna nieruchomość przyjęta do porównania nie była przedmiotem obrotu rynkowego;

4) przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji wysokości odszkodowania z tytułu przejścia przedmiotowych działek na własność gminy Golub-Dobrzyń ustalonego przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, pomimo iż ustalona przez niego kwota odszkodowania nie odpowiada wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości;

5) przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn i okoliczności dlaczego Sąd I instancji przyjął - co do spornego faktu istnienia/ nieistnienia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do wycenianej - za organem administracji ustalenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy M. Ż. w tym zakresie za zasadne a jednocześnie nie uwzględnił przeprowadzonej w tej samej sprawie opinii innego biegłego rzeczoznawcy E. B., z której wynikało, iż takich cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do wycenianej - poza jedną w ogóle nie było;

6) przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zawartego w skardze zarzutu co do naruszenia przez organ administracji § 4 ust. 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia w sposób wskazany w skardze a tym samym brak jego rozpoznania i wyjaśnienia dlaczego nie został on uwzględniony;

7) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ administracji z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w szczególności w wypadku, gdy organ administracji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy w wypadku istnienia 2 sprzecznych opinii biegłych rzeczoznawców co do faktu istnienia/ nieistnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych podobnych do nieruchomości wycenianej na terenie gminy Golub-Dobrzyń w przedmiotowym okresie czasu; dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i przyjęcie za organem administracji jako decydującego dowodu opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego M. Ż. co do kwestii istnienia transakcji rynkowych nieruchomości przeznaczonych pod drogi w wypadku, gdy z wcześniej przeprowadzonej w tej samej sprawie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego E. B. wynika, iż takich transakcji poza jedną nie było a z treści samej opinii M. Ż. wynika, iż "nie stwierdzono obrotu gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w sprzedaży wolnorynkowej", co w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia ma decydujący wpływ na zastosowaną metodę wyceny, treść opinii i wysokość odszkodowania;

8) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wypadku, gdy WSA w Bydgoszczy bezzasadnie oparł się na wadliwej opinii biegłego rzeczoznawcy M. Ż., bez uwzględnienia jej sprzeczności z opinią biegłego rzeczoznawcy E. B. co do występowania lub nie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na tym obszarze w tym samym okresie czasu (obie opinie mimo iż oparte na tym samym stanie faktycznym i prawnym są w tym zakresie sprzeczne) co w sposób decydujący rzutuje na wysokość przysługującego skarżącej odszkodowania, co z kolei prowadzi do wniosku, iż nie ustalił on faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

9) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wypadku, gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz dokonanie jego prawidłowej subsumpcji pod przepisy obowiązującego prawa prowadziłyby do uwzględnienia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za I i II instancję, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), zwanej dalej "uCOVID-19," Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 22 września 2021 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wcześniejszymi pismami z dnia 27 sierpnia 2021 r. zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni, a w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Sądową kontrolą w niniejszej sprawie objęta była decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalająca na rzecz A. W. odszkodowanie w wysokości 13.592,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na własność Gminy Miasto Golub-Dobrzyń działki nr [...] o pow. [...] oraz działki nr [...] o pow. [...]ha przeznaczonych pod drogę publiczną - na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej Burmistrza Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia [...] lipca 2013 r. wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zagadnień materialnoprawnych, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych zarzutów.

W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 1 do pkt 3 wskazano na naruszenie poprzez błędną wykładnię § 36 ust. 4 w zw. z § 5 ust. 1, § 4 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kluczowy dla niniejszej sprawy § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Sam fakt, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia jest niekwestionowany, bezsporne jest bowiem, że ustalenie odszkodowania dotyczy nieruchomości, która na dzień wydania decyzji podziałowej była już przeznaczona pod inwestycję drogową - przeznaczenie to wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Konieczna jest m.in. analiza tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. W myśl wymienionego przepisu, wartość rynkową szacowanej nieruchomości ustala się na podstawie cen transakcyjnych, ale tylko takich, które spełniają warunki wymienione w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Rzeczoznawca powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. Natomiast w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia sformułowanie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". W niniejszej sprawie zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji przyjęły, że przez pojęcie cen transakcyjnych nieruchomości należy rozumieć nie tylko ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży nieruchomości drogowych, ale pojęcie to obejmuje również kwoty odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości. Odnosząc się do tego zagadnienia, które było już podnoszone w skardze, Sąd I instancji stwierdził, (s. 15 uzasadniania) że podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, iż w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości, wskazał również, że co do zasady nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany jest przyszły zarządca drogi. Odmienna interpretacja godziłaby w racjonalność prawodawcy.

Odnosząc się do powyższego stanowiska należy w pierwszej kolejności odnieść się do powołanych przez Sąd I instancji orzeczeń. I tak wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10, dotyczy innego zagadnienia, jego teza jest następująca: "Przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) jest przepisem szczególnym, który reguluje kompleksowo kwestie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła w tym zakresie do § 26 tego rozporządzenia. Gdyby przyjąć, iż § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych w przypadku braku cen transakcyjnych na rynku lokalnym, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 tego przepisu". Zaznaczyć należy, że wyrok ten zapadł przy odmiennym brzmieniu § 36. Z kolei wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1831/13 i powołany wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1181/12 dotyczą tej samej sprawy, w której przyjęto, że "w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości". Natomiast powołany przez Sąd I instancji wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 610/14, w którym przyjęto, że przez pojęcie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy również rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania, został uchylony przez NSA wyrokiem z 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2938/14 i oddalono skargę. W ostatnim z powołanych przez Sąd I instancji orzeczeń, tj. wyroku WSA w Białymstoku z 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 479/12 (podano II SA/Bk 749/12) sąd przyjął, że aktualnie obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania.

Powołane orzeczenia wskazują, że nie wszystkie potwierdzają przyjętą tezę, że w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się również kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania, natomiast w orzeczeniach, które takie stanowisko prezentują w uzasadnieniach brak argumentacji odwołującej się do stanu prawnego, która mogłaby uzasadniać przyjęte stanowisko, jedyne odwołania dotyczą specyfiki nieruchomości drogowych co powoduje ograniczony nimi obrót.

Odnosząc się do powyższej spornej kwestii dotyczącej wykładni § 36 ust. 4 i odpowiedzi na pytanie, czy pojęcie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych obejmuje również kwoty odszkodowań, rozpocząć należy od szerszej analizy stanu prawnego, albowiem pojęcie ceny transakcyjne występuje nie tylko w powołanym przepisie.

W art. 151 u.g.n. zawarto definicje poszczególnych rodzajów wartości nieruchomości, a w ust. 1 zdefiniowano pojęcie wartości rynkowej nieruchomości.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy, wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Z powołanego przepisu wynika wprost, iż podstawą oceny wartości rynkowej nieruchomości są wyłącznie transakcje sprzedaży (nie ma znaczenia obrót innymi prawami do nieruchomości), nadto wskazano, że transakcje stanowiące podstawę wyceny mają być dokonywane w warunkach rynkowych. Cechą charakterystyczną przepisów ustawy dotyczących szacowania wartości rynkowej nieruchomości jest taka ich konstrukcja zgodnie z którą mają uwzględniać tylko ceny uzyskiwane w przypadku sprzedaży nieruchomości. Podejście takie widoczne jest także w przepisach wykonawczych, tj. w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W powołanym rozporządzeniu pojęcie cen transakcyjnych nieruchomości występuje nie tylko w spornym w niniejszej sprawie § 36 ust. 4, ale również w kilku innych przepisach. Są to następujące przepisy: § 4 ust. 1 (Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.), § 5 ust. 1 (Źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości.), § 18 ust. 1 (Przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych na cele rolne lub leśne, w przypadku braku transakcji rynkowych, stosuje się metodę wskaźników szacunkowych gruntów), § 26 ust. 1 (Przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości), ust. 2 (W przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne lub braku stawek czynszu uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości), § 27 ust. 1 (Jeżeli na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości), § 29 ust. 1 (Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego.), ust. 2 (Jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości). Z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia, w których pojawiają się pojęcia: cen transakcyjnych, cen transakcyjnych przy sprzedaży, transakcja wynika w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości, że pojęcia te odnoszą się do czynności prawnych występujących na rynku nieruchomości, a nie odnoszą się do kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takich okolicznościach tym bardziej brak podstaw, aby występujące w § 36 ust. 4 rozporządzenia pojęcie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych interpretować odmiennie niż w pozostałych przepisach tego rozporządzenia i obejmować nim również kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Zasadniczym argumentem wskazującym, że taka wykładania § 36 ust. 4 jest błędna jest treść powoływanego wcześniej art. 151 ust. 1 u.g.n., który zawiera definicję pojęcia wartości rynkowej nieruchomości, a podstawą oceny wartości rynkowej nieruchomości są wyłącznie transakcje sprzedaży. Nie można zatem dokonywać wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia (który służy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości drogowej) w taki sposób w którym rezultaty tej wykładni byłyby sprzeczne z przepisami ustawy i pozostałymi przepisami rozporządzenia.

Stąd też nie można zgodzić się z wykładnią przyjętą przez Sąd I instancji, która pozostaje w sprzeczności zarówno z wykładnią językową samego § 36 ust. 4 rozporządzenia jak i z wykładnią systemową, podnoszone zaś argumenty wskazujące na ograniczony zakres transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, jak również przyjęcie, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych nie obejmują wartości odszkodowań spowodowałoby, że § 36 ust. 4 zd.1 in fine rozporządzenia byłyby przepisem martwym (s. 15 i 16 uzasadniania wyroku Sądu I instancji) są niezasadne. Przede wszystkim podkreślić należy, że nie można a priori zakładać, że na rynku (rynkach) brak jest transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, wręcz odwrotnie analiza orzecznictwa sądowego wskazuje, że w praktyce wielokrotnie ustalenie wartości rynkowej nieruchomości drogowej dla potrzeb ustalenia odszkodowania następuje przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Natomiast w praktyce orzeczniczej niezmiernie rzadko pojawiają się takie przypadki w których pojęciem ceny transakcyjne nieruchomości drogowych występujące w § 36 ust. 4 rozporządzenia próbowano by obejmować się również kwoty odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, o orzeczeniach tych była już mowa wyżej, jak również o braku argumentacji prawniczej w uzasadnieniach tych orzeczeń.

Równocześnie zaznaczyć należy, że stanowisko dotyczące wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, znajduje potwierdzenie np. w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 159/12, w którym sformułowana została następująca teza: "Zarówno z § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i z przepisów u.g.n. nie wynika, aby w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, należało uwzględniać ceny wynikające z decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość".

Mając powyższe na uwadze, zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię tego przepisu, a w konsekwencji nieprawidłowo przeprowadzono kontrolę zaskarżonej decyzji.

W takich okolicznościach zasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku (s. 14) Sąd I instancji stwierdził: "Odnosząc się do zarzutu skargi, że inny rzeczoznawca nie znalazł transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej, stwierdzić trzeba, że musiały one jednak istnieć, skoro wydając aktualny operat rzeczoznawca M. Ż. jednak takie transakcje odnalazł". Z kolei w dalszej części uzasadniania (s. 15) Sąd stwierdza: "Odnosząc się do zarzutu skargi związanego z przyjęciem przez rzeczoznawcę konkretnych transakcji za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne wskazać trzeba, że Sąd podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, iż w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości."

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (1.800 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (228 zł).