Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 627/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 1 i par. 2, art. 119, art. 122 par. 2, art. 121 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skarg M. B., K. H. i H. H. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2021 r., nr 1192/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) w dniu 8 maja 2020 r. wydał decyzję nr 973/2020, którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał M. B., K. H. i H. H. jako współwłaścicielom dwulokalowego, jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez:

1. wymianę wyeksploatowanego pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej karpiówki wraz z łatami oraz wszystkimi obróbkami blacharskimi dachu,

2. naprawę kleszczy oraz pozostałych elementów więźby dachowej uszkodzonych przez szkodniki biologiczne polegających na:

- usunięciu zniszczonych warstw drewna, ewentualnie wykonanie flekowania, wzmocnieniu elementów osłabionych poprzez oczyszczenie do nieuszkodzonego drewna i wzmocnienie nakładkami drewnianymi,

- wymianie wszystkich podwalin równolegle z remontem stropu,

- naprawie zaatakowanych przez owady murłat w części południowo-wschodniej poprzez usunięcie uszkodzonej warstwy drewna i wzmocnienie elementu lub w przypadku większych uszkodzeń wymianę porażonego fragmentu belki,

- wzmocnieniu elementów z podłużnymi pęknięciami o rozwarciu przekraczającym 5 mm przez skręcenie śrubami o rozstawie co 50 cm,

- wzmocnienie za pomocą śrub wszystkich poluzowanych połączeń mieczy ze słupami,

- impregnacji przy użyciu środków biobójczych istniejących elementów drewnianych oraz środków zabezpieczających w przypadku elementów drewnianych, które będą wbudowane,

- zabezpieczeniu przeciwogniowym konstrukcji więźby dachowej,

3. wymianę skorodowanych i zniszczonych (z nadmiernymi ubytkami korozyjnymi) belek stropu strychowego i całego deskowania stropu oraz naprawę uszkodzonych i osłabionych belek stropowych (oczyszczenie do nieuszkodzonego drewna i wzmocnienie nakładkami drewnianymi), a następnie wszystkie elementy drewniane, tj. nowo wbudowane i pozostawione, po oczyszczeniu należy impregnować preparatem przeciw biokorozji i zabezpieczyć preparatem ognioochronnym,

4. remont murowanych trzonów kominowych ponad połacią dachową poprzez ich przemurowanie, otynkowanie, wykonanie czap kominowych wraz z obróbkami blacharskimi oraz ławami kominiarskimi zapewniającymi swobodny dostęp do kominów wyprowadzonych ponad połać dachową (kominy ponad dachem należy odtworzyć w poprzedniej geometrii, z wykonaniem bocznych obustronnych wylotów (na przestrzał) w przewodach wentylacyjnych zakończonych pełnymi czapami żelbetowymi oraz wylotów górnych w przewodach spalinowych),

5. wykonanie nowych tynków kominów w przestrzeni strychowej, wraz z uzupełnieniem ubytków cegieł i spoinowania oraz naprawą uszkodzeń murowanych trzonów - ujawnionych po usunięciu wypraw tynkarskich i odsłonięciu muru kominów w poziomie poddasza,

6. naprawę ściany zewnętrznej (frontowej) w poziomie piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] - usunięcie odspojonych i zawilgoconych tynków wewnętrznych, naprawę lokalnych powierzchniowych uszkodzeń muru, wykonanie nowych wypraw tynkarskich wapiennych, osadzenie kratki wentylacyjnej w ścianie dla przeprowadzenia osuszenia muru, podcięcie drzwi do pomieszczenia, celem zapewnienia prawidłowej cyrkulacji powietrza i właściwego przewietrzania pomieszczenia (w przypadku wolnego przewodu kominowego w obrębie tej części piwnicy - należy wykonać wentylację wywiewną grawitacyjną, poprzez osadzenie na wlocie do przewodu 15 cm pod stropem kratki wentylacyjnej o minimalnej powierzchni przekroju 160 cm i najmniejszym wymiarze przekroju co najmniej 10 cm),

7. wykonanie nowych wypraw tynkarskich elewacyjnych na ścianach zewnętrznych budynku w poziomie I pięta.

Organ wyznaczył termin 6 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna na wykonanie obowiązków zawartych w punktach: 1, 2, 3, 4, 5 oraz 10 miesięcy w zakresie punktów: 6 i 7. Nadto decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz nakazano prowadzenie robót pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe i uprawnienia budowlane. W sentencji decyzji zawarto nakaz pisemnego zawiadomienia o wykonaniu robót.

Na skutek odwołania sprawa była badana przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej – DWINB), który decyzją z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr 710/2020 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., (sygn. akt II SA/Wr 483/20), oddalił skargę M. B. na wskazaną wyżej decyzję.

Pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. PINB zażądał od zobowiązanych udzielenia informacji związanych z wykonaniem nakazu. Z kolei w dniu 21 kwietnia 2021 r. organ skierował do M. B. upomnienie nr [...], zaś w dniu 28 sierpnia 2021 r. przeprowadzono kontrolę na przedmiotowej nieruchomości. Na tym etapie sprawy strony postępowania kierowały do organu liczną korespondencję. W dniu 8 czerwca 2021 r. PINB skierował do H. H. upomnienie nr [...], a w dniu 10 czerwca 2021 r. upomnienie nr [...] do K. H. i upomnienie nr [...] do M. B.

19 sierpnia 2021 r. organ I instancji skierował do K. H., H. H. i M. B. tytuły wykonawcze opatrzone klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. W tym samym dniu PINB wydał postanowienie nr 1992/2021, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 119, 120 § 1, 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 17 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm. - dalej u.p.e.a.) nałożył grzywnę w celu przymuszenia na K. H. w kwocie 1 000 zł, H. H. w kwocie 1 000 zł i M. B. w kwocie 10 000 zł.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że K. i H. H. przystąpili do wykonywania obowiązku i poinformowali organ o zakresie wykonanych robót. M. B. nie wykonał obowiązku w jakimkolwiek zakresie, jednak kwestionował sposób wykonania robót. Roboty remontowe prowadzono pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a ich przebieg dokumentowano wpisami w dzienniku budowy. Z dokumentu tego wynika, że remont dachu wraz z jego elementami od strony wschodniej został zakończony, a roboty wykonano zgodnie z nakazem, zasadami wiedzy technicznej, przy obowiązującym reżimie technologicznym oraz z zastosowaniem wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach. Z kontroli dokonanej przez PINB wynika, iż wykonano roboty w zakresie: 1. wymiany wyeksploatowanego pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej karpiówki wraz z łatami oraz obróbkami blacharskimi dachu - tylko we wschodniej części połaci dachowej (od strony ogrodowej), 2. naprawy uszkodzonych elementów więźby dachowej (wzmocnienie elementów z podłużnymi pęknięciami o rozwarciu przekraczającym 5 mm przez skręcenie śrubami o rozstawie co 50 cm; wzmocnienie za pomocą śrub wszystkich poluzowanych połączeń mieczy ze słupami; wymiany trzech podwalin pod słupami od strony wschodniej; impregnacji przy użyciu środków biobójczych istniejących elementów drewnianych oraz zabezpieczenie przeciwogniowe konstrukcji więźby dachowej), 3. wymiany desek podłogowych stropu strychowego we wschodniej części poddasza (po wcześniejszym sprawdzeniu stanu belek stropowych, których stan w tej części poddasza oceniono jako "dobry" - zapis w dzienniku budowy z 13 lipca 2020 r.) oraz ich zabezpieczenie środkiem FOBOS M4, 4. remontu murowanych trzonów kominowych ponad połacią dachową poprzez ich przemurowanie, wykonanie czap kominowych wraz z obróbkami blacharskimi oraz ławami kominiarskimi (kominy ponad dachem odtworzono w poprzedniej geometrii, z wykonaniem bocznych obustronnych wylotów /na przestrzał/ w przewodach wentylacyjnych zakończonych pełnymi czapami oraz wylotów górnych w przewodach spalinowych), 5. wykonania nowych tynków kominów w przestrzeni strychowej, wraz z uzupełnieniem ubytków cegieł i spoinowania oraz naprawą uszkodzeń murowanych trzonów. Według organu wykonano roboty w zakresie pkt 4 i 5 decyzji oraz częściowo - w zakresie punktów 1-3 (głównie w części wschodniej budynku). Wobec wykonania robót przez K. i H. H. upomnienie nr [...] skierowano wyłącznie do M. B. Wówczas nie upłynął jeszcze termin wykonania obowiązku określonego w punktach 6 i 7, część robót została wykonana przez K. i H. H., zatem uznano, że działania powinien w pierwszej kolejności podjąć M. B. Upomnienie doręczono M. B. 12 maja 2021 r.

K. i H. H. podali jakie roboty wykonali i dostarczyli wycenę na wykonanie nakazu w zakresie pozostałych do wykonania robót budowlanych (w zakresie pkt 1-3 decyzji) oraz opisali kwestię realizacji nakazu w zakresie pkt 6 i 7 decyzji.

M. B. zwrócił się do organu o niewszczynanie postępowania egzekucyjnego oraz poinformował, że podjął działania w celu realizacji obowiązku, w tym kontaktował się z wykonawcami lecz żaden z nich nie miał możliwości przyjęcia zlecenia w możliwie krótkim terminie. Zapewnił również, że niezwłocznie po zawarciu umowy o wykonanie robót poinformuje o tej okoliczności. Wobec upływu terminu na realizację nakazu w zakresie pkt 6 i 7 decyzji do wszystkich zobowiązanych skierowano upomnienia. Organ przyjął, że nakaz w równym stopniu obciąża wszystkich współwłaścicieli obiektu, a aktualny stan techniczny dachu, nawet pomimo wykonania części robót budowlanych, w takim samym stopniu zagraża bezpieczeństwu każdego ze współwłaścicieli. Brak podziału pionowego użytkowania obiektu, nie daje możliwość czytelnego rozdzielenia poszczególnych robót pomiędzy każdego z użytkowników konkretnej pionowej części wspólnego budynku. Podział poziomy wyklucza możliwość precyzyjnego wskazania, która z części wspólnych dachu, czy elewacji i przez kogo ma być remontowana. Połać dachowa i strop strychowy znajdują się nad całą powierzchnią obu lokali, co wpływa na możliwość bezpiecznego ich użytkowania, a także sprawność techniczno-użytkową całego obiektu budowlanego.

K. i H. H. wykonali roboty w części wschodniej dachu, a największe zagrożenie powoduje stan techniczny części południowej i zachodniej (tj. od strony ulicy [...] i od strony wejścia do budynku). Współwłaściciele nieruchomości odpowiadają solidarnie za wykonanie nakazu oraz bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Istniejący stan faktyczny niewątpliwe tego bezpieczeństwa nie zapewnia, co potwierdza m.in. protokół z kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu z dnia 13 lipca 2021 r. Wskazano w nim na ryzyko zaistnienia awarii ze względu na możliwość przeciążenia belek stropowych pod słupami w części zachodniej i południowej obiektu, co stanowi zagrożenie dla użytkowników obiektu i ich mienia, zwłaszcza ze względu na występujące obecnie silne wiatry obciążające dach i pośrednio także stropy. Z punktu widzenia bezpieczeństwa użytkowników obiektu i osób poruszających się w obrębie jego przegród zewnętrznych o wiele korzystniejszym byłoby wykonanie pilniejszych robót w częściach południowej i zachodniej ponieważ od obu stron do budynku przylegają ciągi pieszo-jezdne. Od strony wschodniej znajduje się cześć ogrodowa, a zagrożenie w dalszym ciągu występuje. W niewyremontowanych częściach nakłady środków niezbędnych do zrealizowania robót mogą być też większe, ponieważ poziom uszkodzeń korozyjnych belek stropowych jest bardziej zaawansowany. Wymaga to wykonania bardziej złożonych robót, zużycia większej liczby materiałów budowlanych i znaczniejszych nakładów pracy. Realizacja robót w części zachodniej i południowej wiąże się z koniecznością zajęcia i przede wszystkim zabezpieczenia chodnika umożliwiającego komunikację mieszkańcom budynku przy ul. [...], a także zabezpieczenia pasa drogowego. Tego rodzaju komplikacji i w takim stopniu nie było w czasie wykonywania robót od strony ogrodowej (wschodniej).

Zdaniem PINB nie można podejmować działań przymuszających tylko wobec biernego wykonywania obowiązków przez M. B. Stąd dotychczasowy poziom zaangażowania w utrzymanie obiektu ma wyraźne odzwierciedlenie w wysokości nałożonych grzywien.

K. i H. H. wnioskowali o wstrzymanie się od wszczęcia w stosunku do nich postępowania egzekucyjnego ze względu na wykonane dotąd roboty budowlane oraz konieczność wzięcia pod uwagę stopnia zawinienia w sprawie utrzymania obiektu budowlanego. Według nich M. B. zdemontował wykonane przez nich stemplowanie, które miało na celu wyeliminowanie zagrożenia stropu strychowego i więźby dachowej powodowanego złym stanem technicznym części składowych tych elementów budynku. Organ w decyzji podał, że stemplowanie należy usunąć dopiero po zdemontowaniu pokrycia dachowego wraz z łaceniem i odciążeniu dachu przy jednoczesnym prowadzeniu remontu dachu i stropu strychowego. M. B. poinformował organ, że "prace remontowe rozpoczął już jakiś czas temu", a czynnościami jakie zostały wykonane jest usunięcie stemplowania. Organ przedstawił także stanowiska stron odnośnie aktualnego stanu robót.

Po wskazaniu na art. 6 § 1 u.p.e.a. PINB podał, iż termin na wykonanie nakazu upłynął, a obowiązek nie został wykonany w pełnym zakresie, chociaż decyzja zawiera rygor natychmiastowej wykonalności. Rok temu wykonano część robót budowlanych i chociaż w znacznym stopniu usunięto nieprawidłowości, to zagrożenie pozostało i z upływem czasu tylko się pogłębia. Skoro zagrożenie jest skutkiem niewykonania w częściach wspólnych wszystkich nakazanych robót, a budynek fest współwłasnością, nie ma możliwości podejmowania działań przymuszających wyłącznie wobec zupełnie biernego w tej sprawie M. B. Pomimo świadomości o istniejącym zagrożeniu, w ubiegłym roku przed zbliżającym się sezonem jesienno-zimowym (zwiększone ryzyko silnych wiatrów, obciążenia śniegiem, znacznych zmian temperatur). K. i H. H. samodzielnie zdecydowali o wykonaniu tylko części robót, podczas gdy mając już wykonawcę robót, zasadnym i w ostatecznym rozrachunku korzystniejszym rozwiązaniem byłoby kontynuowanie robót nawet dla zapewnienia sobie poczucia bezpieczeństwa. Wiązałoby się to z koniecznością poniesienia wiele większych kosztów, jednak jak wynika z okoliczności sprawy K. i H. H. potrafią skutecznie ponoszone wydatki odzyskiwać w ramach postępowań cywilnych. Sam fakt, że podejmowali do tej pory w sprawie stanu technicznego budynku szereg działań nie może ich zwalniać ze współodpowiedzialności za stan techniczny tego obiektu i wykonania nałożonego obowiązku. Z chwilą realizacji części robót nie przestał na nich ciążyć ustawowy obowiązek utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego sprawności technicznej.

Jako niezrozumiałą uznał organ postawę M. B., którego bezzasadny opór i brak poczucia odpowiedzialności za stan techniczny własnego budynku musi spotkać się ze zdecydowaną reakcją. Działania związane z usunięciem tymczasowych zabezpieczeń, w sytuacji gdy żadne roboty nie są w rzeczywistości wykonywane uznano za działanie destrukcyjne i rażąco nieodpowiedzialne. Przebieg postępowania dowodzi wprost, że M. B. koncentruje swoją uwagę wyłącznie na podważaniu zasadności obciążających go obowiązków i polemikach z jednoznacznie i obiektywnie ustalonymi faktami.

Uzasadniając wybór środka egzekucyjnego PINB uznał grzywnę w celu przymuszenia jako środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanych. Nałożenie grzywny oraz wyznaczenie terminu, w którym należy wykonać nakaz nie spowoduje powstania żadnych negatywnych konsekwencji i jakichkolwiek dodatkowych kosztów, ponad te związane z wykonaniem nakazu. Celem nałożenia grzywny jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, a nie obciążenie dodatkowym ciężarem finansowym. Grzywna nie jest karą lecz jej celem jest wywarcie ekonomicznej presji na zobowiązanym w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Przejawem takiej funkcji jest to, że grzywna w celu przymuszenia po tym jak nakaz zostanie wykonany może zostać umorzona lub też zwrócona jeśli została pobrana. Względem wysokości grzywny, wobec podjęcia przez K. H. i H. H. szeregu działań w celu doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu, nałożono na nich grzywnę w znacznie obniżonym wymiarze, tj. w kwocie po 1 000 zł na osobę. Natomiast na M. B. ze względu na opór przed wykonaniem jakichkolwiek robót budowlanych nałożono grzywnę w najwyższym możliwym wymiarze, tj. w kwocie 10 000 zł. Wysokość grzywien została dostosowana do indywidualnych postaw i poziomu oporu stron przed wykonaniem nakazu. Przy finansowym przymuszaniu do wykonania nakazu nie chodzi o to by koszt związany z wykonaniem nakazu był porównywalny z nałożoną kwotą grzywny, ale o pokonanie dolegliwością finansowa oporu zobowiązanego przed realizacją nakazu.

Końcowo organ wyznaczył terminu wykonania nakazu do dnia 15 października 2021 r., poinformował o możliwości umorzenia lub zwrotu grzywny oraz możliwości wykonania zastępczego nałożonych obowiązków na koszt i niebezpieczeństwo stron.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. B. zarzucił pominięcie istotnych dla przedmiotowego postępowania faktów i dokumentów. Podniósł, że na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiódł skargę kasacyjną. Jest w konflikcie z PINB, jest poszkodowanym w sprawie o przekroczenie uprawnień i niedopełniania obowiązków służbowych przez pracowników PINB. Sąd Rejonowy dla W. [...] po jego zażaleniu skierował sprawę do Prokuratury. Organ w postanowieniu powołał się na decyzję Wojewody Dolnośląskiego nr 132/18, która została usunięta z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego we Wrocławiu. Według ekspertyzy sporządzonej przez dr inż. B. P., należało wykonać doraźne zabezpieczenia. H. H. zignorował zalecenia i zamontował stemple samowolnie na strychu. Zgodnie z ekspertyzami dr hab. inż. prof. B. M. mgr inż. W. J. i mgr inż. A. K. dostarczonymi po ekspertyzie dr inż. B. P. żadnych zagrożeń w przedmiotowym budynku nie ma. Zamontowanie stempli przez H. H. poskutkowało powstaniem pęknięć i rys w mieszkaniu żalącego się, a po wizycie likwidatora szkód wypłacono odszkodowanie.

W instancyjnym środku zaskarżenia podniesiono też zarzut poświadczania nieprawdy poprzez wymienienie rzekomych prac zrealizowanych przez K. i H. H. Po szczegółowym opisaniu prac M. B. podał, że prace te były wykonane bez jego zgody, samowolnie, bez żadnych pozwoleń, nieudolnie i w większości przyczyniających się do degradacji.

Dalej żalący się wskazywał na skierowanie upomnienia wyłącznie do niego, czym pozbawiono drugą stronę możliwości udziału w postępowaniu. Nie dołączono do sprawy ekspertyzy i protokołu bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego. Opisał także prace związane ze stemplowaniem strychuu. Jako poświadczenie nieprawdy określił zarzut organu dotyczący bierności i oporu w wykonywaniu remontów. Zwrócił uwagę na wspólną wymianę w 2014 r. pionu wodno-kanalizacyjny, położenie w 2017 r. płyt OSB na podłogę na strych oraz oczyszczenie rynien z gruzu. Wobec zarzutu organu M. B. wskazał na korespondencję potwierdzającą, że K. i H. H. unikają wykonania obowiązków i utrudniają ich wykonanie. W końcowej części zażalenia podniósł, że grzywna została nałożona w nierównej wysokości, PINB został poinformowany o ustanowieniu kierownika robót, wykonawcy i rozpoczęciu robót we wrześniu. Nie wysłuchano żalącego się przed nałożeniem grzywny, grzywna jest rażąco wygórowana w stosunku do rozmiaru prac oraz przedwczesna co utrudni realizację inwestycji pod względem finansowym. Do organu skierował pismo z informacjami dotyczącymi wyboru wykonawcy. Zanegował także ocenę zawartą w postanowieniu odnośnie postawy M. B. względem nałożonych obowiązków.

W zażaleniu złożonym przez K. i H. H. podali oni, że nałożenie na nich grzywny jest nieuprawnione. Zadeklarowanym inwestorem pozostałych do wykonania czynności jest tylko i wyłącznie M. B., który powinien być adresatem grzywny. Nie wykonał on do tej pory żadnych czynności wynikających z decyzji. Mieszka on w budynku od urodzenia i nigdy nie przeprowadził żadnych remontów ani nie dokonywał bieżących konserwacji, nie przeprowadzał żadnych przeglądów technicznych, co doprowadziło do awaryjnego stanu technicznego budynku.

Żalący się w sposób obszerny opisali problemy w trakcie prowadzenia robót budowlanych wskazując na działania M. B., który utrudniał ten proces. Wyjaśnili, że przystąpili do robót w zadeklarowanej części budynku na podstawie wymaganych dokumentów. Omówili problemy związane z wyłonieniem wykonawców i działania współwłaściciela, opisali zakres wykonanych przez nich robót, twierdząc, iż organ błędnie ocenił, że większe nakłady będą dotyczyć robót po stronie zachodniej i południowej. Według K. i H. H. organ nie wykazał w sposób rzetelny ich wkładu w wykonanie decyzji, w tym nie wykazał okoliczności uniemożliwiających im wykonanie decyzji.

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2021 r., nr 1192/2021 DWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Po przedstawieniu stanu sprawy oraz zapadłych rozstrzygnięć, w ramach własnych rozważań, organ II instancji przedstawił zasady postępowania egzekucyjnego wynikające z art. 6 § 1 i art. 7 § 2 u.p.e.a.. Omówił grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze jako środki egzekucyjne stosowane do egzekucji obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. Według organu grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym.

Zdaniem DWINB decyzja, którą nakazano wykonanie określonych robót budowlanych nie została w całości wykonana, co potwierdzają wykonane kontrole nieruchomości oraz wyjaśnienia składane przez zobowiązanych. Z akt sprawy wynika, że w całości wykonano jedynie obowiązki określone w pkt 4 i 5 decyzji PINB, natomiast obowiązki z pkt 6 i 7 nie zostały wykonane, a te określone w pkt 1-3 decyzji wykonano jedynie częściowo i ten stan utrzymuje się przynajmniej od marca 2021 r. Zobowiązani współwłaściciele budynku pomimo właściwego upomnienia i wezwania do udzielenia informacji, nie wywiązują się z ciążących na nich obowiązków określonych w pkt 1-3 oraz 6 i 7 decyzji PINB. Wyjaśnienia M. B. nie tłumaczą niewykonania obowiązków oraz ewentualnego działania nieumyślnego w tym zakresie. Przesyłanie wniosków do PINB oraz czynności podejmowane na częściach wspólnych budynku powodują jedynie przedłużanie postępowania egzekucyjnego i zwłokę w wydaniu środków egzekucyjnych przez właściwy organ. W związku z zapadłymi rozstrzygnięciami oraz wyrokiem WSA we Wrocławiu oddalającym skargi na decyzje wydane w toku postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku, w postępowaniu egzekucyjnym nie ma miejsca na polemikę w zakresie obowiązków koniecznych do wykonania i powoływanie się na nowe ekspertyzy, czy też opracowania, jedynie wykonanie w całości nałożonych obowiązków powodowałoby brak możliwości egzekucji nałożonych obowiązków.

K. i H. H. co prawda wykonali w części obowiązki w zakresie pkt 1-3 oraz w całości w pkt 4 i 5, jednakże w związku z brakiem podziału części wspólnych budynku takich jak dach, czy poddasze, wykonanie w całości obowiązków w zakresie pkt 1-3 obciąża tak samo każdego ze współwłaścicieli budynku. Działania w których wykonuje się część robót budowlanych nie stanowią o tym, że zobowiązany świadomie nie uchyla się od wykonania obowiązku. Według organu działania te mają charakter celowy w związku z konfliktem sąsiedzkim trwającym między współwłaścicielami, co nie ma wpływu na ocenę tego, czy obowiązek został wykonany w zakresie w jakim opisuje to decyzja zobowiązaniowa PINB i DWINB. Ponadto zebrane wyjaśnienia przez organ egzekucyjny i dokonane kontrole nie wskazują na to, aby podjęto jakiekolwiek działania w zakresie wykonana obowiązków z pkt 6 i 7 decyzji, na ocenę tych okoliczności nie mają wpływu wyjaśnienia związane z ustaleniami współwłaścicieli, co do tego, kto ma wykonać nałożone obowiązki i w jakim zakresie, czy też jakimi metodami.

Od momentu wymagalności wykonania obowiązków z decyzji PINB do dnia nałożenia grzywny w celu przymuszenia i wyjaśnienia okoliczności uchylania się od obowiązku oraz wydania postanowienia minęło w zakresie pkt 1-3 już 12 miesięcy, a w zakresie pkt 6 i 7 - 8 miesięcy. Okresy te były wystarczające na podjęcie skutecznych działań zmierzających do wykonania obowiązku, zarówno przez M. B., jak i K. i H. H., mając również na względzie to, że posiadają oni zgodę sądu cywilnego na podjęcie działań w tym zakresie, za drugiego współwłaściciela budynku.

Po uznaniu za słuszne wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia, DWINB odniósł się do wysokości nałożonych grzywien. Grzywna w wysokości 10 000 zł nałożona na M. B. została uznana jako adekwatna do sytuacji faktycznej sprawy i trudności w wyegzekwowaniu obowiązku jakie powoduje zobowiązany. Akta sprawy potwierdzają opór w wykonaniu obowiązku w wymaganym zakresie oraz dalsze podważanie słuszności nałożonych obowiązków, które na ten moment postępowania nie zostały uchylone, ani nie wstrzymano możliwości ich wykonania, w związku z czym ustalona kwota w maksymalnym zakresie jest na tyle wysoka, że dla zobowiązanego korzystniejsze będzie jak najszybsze wykonanie obowiązków w całości, a uciążliwość związana z jej wysokością powinna spełnić swój cel, jakim jest wywołanie chęci wykonania obowiązku. Nakładana grzywna ma charakter jednorazowy, w związku z powyższym biorąc pod uwagę ewentualną konieczność zastosowania wykonania zastępczego, w przypadku dalszego uchylania się współwłaścicieli obiektu budowlanego od wykonania obowiązku, kwota ta, w przypadku jej zapłaty, czy też ściągnięcia umożliwi organowi egzekucyjnemu zabezpieczenie środków finansowych na zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze, co wynika z przedstawionych wyliczeń co do wartości wykonania robót budowlanych w pełnym zakresie.

Grzywna w wysokości po 1 000 zł nałożona na K. H. i H. H. wynikała z tego, że wskazane osoby wykonały obowiązki w zakresie pkt 4 i 5, jak i częściowo w zakresie pkt 1-3 decyzji PINB. Deklarują oni jednak, że nie zamierzają wykonywać pozostałych robót budowlanych, co ma związek z ustaleniami poczynionymi ze współwłaścicielem obiektu oraz jego działaniami. Okoliczności te nie mają wpływu na konieczność egzekucji obowiązków, jednakże miało to bezpośredni wpływ na wysokość grzywny w celu przymuszenia, która mając na uwadze swój cel, powinna zmotywować współwłaścicieli obiektu do działania czy to indywidualnego, czy też razem z drugim współwłaścicielem budynku w celu wykonania w całości wszystkich obowiązków. Także poniesione przez nich do tej pory nakłady na realizację obowiązków i ich wysokość wpływały na to, że niezasadnym byłoby nakładanie grzywny w celu przymuszenia w większym wymiarze.

Względem zażalenia M. B. DWINB wyjaśnił, że fakt złożenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu nie miał wpływu na możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego, gdyż nie wstrzymano wykonania zaskarżonej decyzji. Fakt pozostawania ze współwłaścicielami nieruchomości w konflikcie nie miał wpływu na prawidłowość nałożonej grzywny w celu przymuszenia, jedynie w tym kontekście przeanalizowano wysokość nałożonych grzywien oraz fakt uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku. Przytoczenie decyzji wojewody, powołanie się na ekspertyzy techniczne było jedynie wskazaniem w uzasadnieniu okoliczności sprawy głównej, nie rzutowało to na samo zaskarżone postanowienie, podobnie jak powstanie nowych uszkodzeń w lokalu mieszkalnym. Opisywany stan techniczny budynku oraz okoliczności faktyczne z tym związane nie są badane w postępowaniu egzekucyjnym i nie miały one znaczenia dla nałożenia grzywien w celu przymuszenia do wykonania obowiązków.

Oceniając zażalenie K. i H. H. DWINB przypomniał, że zobowiązani do wykonania obowiązków są wszyscy współwłaściciele budynku, nie ma znaczenia dla postępowania egzekucyjnego to, który z nich zadeklarował się jako inwestor wykonania pozostałych prac, może mieć to znaczenie na gruncie cywilnym przed sądem powszechnym. Okoliczności, kto doprowadził obiekt budowlany do nieodpowiedniego stanu technicznego oraz pozostałe kwestie związane ze sprawą główną, nie mają znaczenia dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego i jego prawidłowości, ewentualne wykonanie w całości obowiązku powodowałoby konieczność uchylenia nałożonych grzywien w celu przymuszenia i umorzenie sprawy dotyczącej egzekucji obowiązków. Wykonanie części obowiązków miało wpływ na wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia, jednakże nie mogło mieć wpływu na możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej.

W skardze na powyższe postanowienie K. i H. H. wnieśli o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB, zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym z uwagi na panujące zagrożenie epidemiczne.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy zasadniczo powtórzyli twierdzenia zamieszczone w zażaleniu, jak i prezentowane w trakcie postępowania. Wykazywali, że ponieśli koszty wszystkich dotychczas wykonanych robót, zaś ich oszczędności zostały wyczerpane z powodu każdorazowego zakładania za M. B. pieniędzy. Wartość wydanych przez nich środków na dokumentację i remont części wspólnych budynku wynosi około 100 000 zł. Skarżący poddali krytyce postępowanie organów wskazując na popełnienie ,,ewidentnych błędów urzędniczych" wydając trzykrotnie uchylone decyzje. Postępowanie jest prowadzone siedem lat, a w tym czasie spadła wartość nabywcza pieniądza.

Autorzy skargi kwestionowali wysokość nałożonych na nich grzywien wskazując na wysokość uzyskiwanych emerytur. Powtórzono za organem, że współwłaścicielem uchylającym się od ciążącego na nim obowiązku jest M. B. PINB jednak nie ujawnił okoliczności, które uniemożliwiały skarżącym prowadzenie remontów w bezpieczny sposób i nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji, które miały bezpośredni wpływ na zakończenie prac w budynku. Także szeroko opisywano utrudnianie przez współwłaściciela wykonanie obowiązku.

W dalszej części skarżący zwrócili uwagę na badanie przez DWINB stopnia zawinienia stron w niewykonaniu decyzji, jednak ich zdaniem, w postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie PINB organ nie odniósł się w żadnym aspekcie sprawy do zagadnienia określonego jako stopnień zawinienia stron w dotychczasowym zakresie wykonania decyzji oraz uniemożliwianiu jej wykonania stronom, które tę decyzje zaakceptowały. W tej sprawie pomimo zarzutu w tym zakresie organ nie dokonał rzetelnej oceny i nie wyciągnął wniosków z faktu, że tylko i wyłącznie zobowiązany M. B. ignoruje wykonanie nałożonego na niego obowiązku. Gdyby istotnie DWINB wyciągnął wnioski z takiego stanu faktycznego, to powinien rozważyć, czy i w jaki sposób zobowiązani akceptujący i chcący wykonać nałożony na nich obowiązek mają realną możliwość nakłonić do jego realizacji zobowiązanego, który sprzeciwia się wykonaniu tego obowiązku. Nadto postanowienia oparte na uznaniowości wymagają szczególnie rzetelnego i starannego uzasadnienia dokładnie wyjaśniającego przesłanki jego wydania i nie jest to uznanie dowolne. Organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania. PINB w znacznym stopniu przekroczył swoje uprawnienia deprecjonując ogrom pracy skarżących i wysokość wyłożonych środków na remont dwóch kominów, w tym ich wymurowania od nowa z cegły klinkierowej ponad połacią dachu oraz remontem dachu i podłogi, w tym podwalin, od najdłuższej tj. wschodniej strony budynku.

Końcowo autorzy skargi wykazywali, iż bez współpracy z M. B. nie mogą zrealizować w całości obowiązków. Współwłaściciel sprzeciwiał się realizacji nakazu i na rzecz budynku nie wyłożył żadnych środków.

W odrębnej skardze zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego je postanowienia PINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w tym ponownego zmiarkowania wysokości nałożonej grzywny na strony postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zmianę postanowienia PINB poprzez nałożenie na K. H. grzywny w kwocie 5000 zł oraz nałożenie na H. H. grzywny w kwocie 5000 zł, a także zmianę postanowienia w pkt 3 poprzez nałożenie grzywny na skarżącego w kwocie 1000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 złotych.

Wnioski skargi oparto na zarzutach naruszenia:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że skarżący nie przyczynił się do powstania aktualnego stanu budynku, aktywnie działa celem wykonania obowiązków nałożonych przez organ, aktywnie kontaktował się z organem celem wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wskazywał na rozpoczęcie prac celem poprawy stanu obiektu,

- art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i nałożenie na skarżącego kary, która nie służy realizacji zamierzonego celu i nie jest najmniej uciążliwa dla skarżącego z punktu widzenia odpowiedniej proporcji pomiędzy korzyścią, którą ma przynieść zastosowany środek przymusu, a ciężarem nałożonym na jednostkę;

b) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 119 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a., poprzez niesłuszne nałożenie na skarżącego, będącego jednym ze współwłaścicieli grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, w sytuacji, gdy stan zagrożenia jest aktywnie usuwany, a skarżący podejmuje działania, co powoduje, iż przedmiotowa decyzja straciła na swej aktualności,

- art. 66 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezasadne uznanie, iż obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, co z kolei doprowadziło do niesłusznego utrzymania w mocy postanowienia nakładającego na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia, w sytuacji, gdy stan zagrożenia został przez skarżącą wyeliminowany,

Nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych z dnia 15 listopada 2021 r., pisma skarżącego z dnia 9 grudnia 2021 r., na dowód wykonywania nałożonych obowiązków i inicjatywy skarżącego.

Uzasadniając zarzuty i żądania skargi zwrócono uwagę na wieloletnie prowadzenia postępowania w sprawie oraz na wielokrotnie kontrole i oględziny budynku wskazujące na jego nienależyty stan techniczny. Wydawane decyzje były uchylane z powodu konieczności jednoznacznego i precyzyjnego określenia robót budowlanych, a także ze względu na wymóg dokonania kompleksowej ekspertyzy stanu technicznego budynku. Zdaniem skarżącego przedmiotowe ekspertyzy wykonane zostały w sposób niepełny, nie uwzględniający całości budynku, a w szczególności dotyczących ścian budynku, a w tym zbitego tynku i odsłoniętych ścian zewnętrznych. Organy powołują się na wyrok WSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., który oddalił skargę na decyzję PINB i DWINB, a w dniu 2 lipca 2021 r. złożono skargę kasacyjną od w/w wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy czym sprawa jest nadal w toku. Ponadto, decyzja Wojewody Dolnośląskiego nr 132/18 z 26 marca 2018 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Autor skargi podniósł, że skarżący nie polemizuje z obowiązkami nałożonymi w postępowaniu egzekucyjnym, jak to wskazuje organ w zaskarżonym postanowieniu, ale z wymiarem nałożonej grzywny, a w tym ze stopniem jej rozłożenia na strony. Organ błędnie zauważa, iż wg ekspertyzy sporządzonej przez osobę wynajętą zresztą przez K. i H. H., należało wykonać doraźne zabezpieczenia. Pomijając rzetelność w/w ekspertyzy, którą skarżący kwestionuje, to w tej sprawie H. H. zignorował zalecenia osoby, którą sam wynajął i zamontował stemple samowolnie na strychu, czego organ wydaje się nie zauważać. Zamontowanie stempli poskutkowało powstaniem pęknięć i rys w mieszkaniu, o czym skarżący zawiadomił ubezpieczyciela, a po wizycie likwidatora szkód PZU wypłaciło za uznane szkody stosowne odszkodowanie.

Według skarżącego do postępowania doszło w wyniku prowadzonych bez stosownych pozwoleń prac przez K. i H. H., a nie M. B. Nie ma uzasadnienia zastosowanie wyższej grzywny przymuszającej do wykonania obowiązku w sytuacji, gdy strony postępowania nie wypełniły wszystkich obowiązków równomiernie. Oczywiście wypełnienie przedmiotowych obowiązków wiąże się z uzyskaniem stosownych terminów u uprawnionych wykonawców, co w obecnym czasie niezwykłego popytu na usługi budowlane i trudnej dostępności fachowców, wiąże się ze znacznym oczekiwaniem i wysoką ceną. Konsekwencje bezprawnych działań K. i H. H. ponosi tym samym skarżący, który pierwotnie nie dokonywał żadnych zmian w budynku bowiem znajdował się on w poprawnym stanie technicznym, nie wzbudzającym z urzędu wątpliwości odpowiednich organów, a w tym wydających postanowienia i decyzje w przedmiotowej sprawie. Powyższe okoliczności znane były organowi bowiem skarżący informował o trudnościach w pozyskaniu wykonawców zaleceń budowlanych. Już w dniu 15 listopada 2021 r. dokonał zgłoszenia wykonywania innych robót budowlanych, a tym samym w wyniku toczącego się postępowania aktywnie uczestniczy w usuwaniu szkód powstałych przez bezprawną działalność K. i H. H. Nie można więc przystać na twierdzenia w zakresie braku inicjatywy i wykonywania zobowiązań organu w postępowaniu przez skarżącego, a tym samym na zmiarkowanie grzywny aż w kwocie 10 tys. złotych.

Odwołując się do przedłożonych w toku postępowania ekspertyz skarżący podniósł, że po ekspertyzie dr inż. B. P. żadnych zagrożeń w budynku nie ma, a organy dysponowały na etapie wymierzania grzywny całą dokumentacją w sprawie. Organ zauważa, iż wykonanie w całości obowiązków w zakresie pkt 1-3 tj. wykonania określonych robót obciąża tak samo każdego ze współwłaścicieli budynku, a jednocześnie nierówno ustala grzywnę celem przymuszenia. Nie godząc się z tego rodzaju działaniem przywołano orzecznictwo odnoszące się do uwzględnienia dolegliwości i skuteczności grzywny. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność. Według skarżącego do stanu nieruchomości w walny sposób przyczynili się współwłaściciele nieruchomości, K. i H. H.

W dalszej części skargi opisano okoliczności dotyczące zawiadomień dotyczących przekroczenia uprawnień przez pracowników nadzoru budowlanego oraz podkreślano, że organy nie zauważają faktu nielegalnego zbicia elewacji przez H. H. Brak reakcji ze strony PINB nie tylko w tej kwestii, ale także i wobec zagrożenia katastrofą budowlaną, zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców klatek schodowych nr [...] i [...] na ul. [...] we W.

Po zaprezentowaniu poglądów judykatury odnośnie art. 61 ustawy Prawo budowlane autor skargi zwrócił uwagę na konieczność badania przyczyn niewłaściwego stanu technicznego obiektu, a zatem nie można wykluczyć nałożenia stosownego obowiązku na jednego tylko z właścicieli bądź niektórych spośród właścicieli, a w tym także nałożenia grzywny w celu przymuszenia tylko na K. i H. H.

Po zwróceniu uwagi na ciążący na organach obowiązek kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przypomniano, że jest to także obowiązek przy w wymiarze środków przymuszających, czego organy nie dochowały. Zdaniem skarżącego orzeczony środek przymuszający w wymiarze orzeczonym przekracza w świetle stanu faktycznego potrzebę ochrony i realizacji interesu publicznego z tego względu, iż skarżący kooperuje w celu usunięcia niespowodowanych przez niego szkód i defektów budynku, a tym samym wobec wykonania części zaleceń także w zakresie wymiaru grzywny. Gdyby organ II instancji dokonał prawidłowej oceny to mógłby zmienić zaskarżone postanowienie. Nie powinny być nakładane na stronę obowiązki niewspółmierne do celu, który miałby być osiągnięty dzięki ich nałożeniu.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie uznając zarzuty stron za bezzasadne.

Postanowieniem z dnia 10 marca 2022 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej – p.p.s.a.) zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Wr 627/21 i II SA/Wr 628/21 oraz prowadzić je pod sygn. akt II SA/Wr 627/21 ponieważ mogły być objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. (aktualnie Dz. U. 2022 r., poz. 329 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skarg są niezasadne. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. (aktualnie t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 479) w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Obowiązkiem wierzyciela jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek wykonania robót budowlanych w dwulokalowym, jednorodzinnym budynku mieszkalnym celem usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Rzeczony nakaz wynika z decyzji PINB dla miasta Wrocławia utrzymanej w mocy decyzją DWINB. Zauważyć należy, że jakkolwiek podejmowana była próba wyeliminowania rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., (sygn. akt II SA/Wr 483/20) skargę oddalił. Obecnie na rozpoznanie oczekuje skarga kasacyjna od wskazanego wyroku. Okoliczność ta nie powoduje jednak przeszkody w prowadzonym postępowania egzekucyjnym, gdyż obowiązek wykonania określonych robót wynika z ostatecznej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, której wykonanie nie zostało wstrzymane.

Co więcej strony w żadnym miejscu nie kwestionują, a wynika to wprost ze zgromadzonych akt administracyjnych, że obowiązek nałożony decyzją nie został w całości wykonany, mimo wyznaczonego w tym zakresie terminu, a nadto nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W świetle materiału aktowego nie powstają wątpliwości, które z obowiązków zostały wykonane i na czyje zlecenie.

Formalne wdrożenie procedury egzekucyjnej wiąże się jednak ze spełnieniem przez organ pewnych warunków. Zdaniem Sądu organy dopełniły wszelkich formalności umożliwiających zastosowanie środków egzekucyjnych. Do wszystkich stron zostały skierowane upomnienia zawierające także wezwanie do wykonania obowiązków. Nieskuteczność upomnień spowodowała wystawienie tytułów wykonawczych zawierających klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, a wreszcie nałożono grzywnę w celu przymuszenia.

PINB dla miasta Wrocławia zdecydował się na grzywnę w celu przymuszenia jako właściwy środek do wykonania obowiązków, zaś DWINB stanowisko to podzielił.

Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych, dopuszczają zastosowanie w praktyce dwóch środków egzekucyjnych, a mianowicie grzywny w celu przymuszenia (art. 119) oraz wykonania zastępczego (art. 127). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka, wykonanie zastępcze. Ponadto, w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 u.p.e.a.), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi.

Sąd uznał, że organy obu instancji, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo motywując wybór tego środka. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności.

Z obu skarg wynika jednak, że zarówno M. B. jak i K. i H. H. nie tylko wyrażają niezadowolenie z nałożonych grzywien, ale też wskazują się nawzajem jako prawidłowych adresatów postanowienia. Oczywiście stosowana argumentacja jest różna, lecz w istocie zmierza ona do wykazania, że to współwłaściciel przyczynił się do złego stanu technicznego budynku lub też unika wykonania nakazu. Znamienne pozostaje jednak to, że jak wskazują skarżący, prowadzone kilka lat postępowanie nie doprowadziło do sytuacji, w której budynek stanowiący współwłasność osiągnie stan akceptowalny tj. zgodny z normami Prawa budowlanego, a w szczególności nie będzie stanowił zagrożeń dla dóbr prawnie chronionych jak zdrowie i życie ludzkie czy bezpieczeństwo mienia.

Jak się wydaje osią sporu pozostaje wymierzenie grzywny w różnej wysokości dla stron zobowiązanych. Otóż odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że nałożony na skarżących obowiązek wynikał z przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Po drugie, zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.

W niniejszej sprawie PINB nakładając na K. i H. H. grzywnę po 1 000 zł i 10 000 zł na M. B. umotywował jej wysokość potrzebą skutecznego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku. Jednocześnie dokonanie zróżnicowania w wysokości nałożonych grzywien uzasadniono ,,szeregiem działań podjętych w celu doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego" przez K. H. i H. H., którym wymierzono grzywnę w znacznie obniżonym wymiarze, natomiast na M. B. ,,ze względu na opór przed wykonaniem jakichkolwiek robót budowlanych" nałożono grzywnę w najwyższym możliwym wymiarze, tj. w kwocie 10 000 zł.

W ocenie Sądu uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest rozsądne i przekonywujące. Podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10).

Jeżeli jednak brać pod uwagę twierdzenia skarżących zawarte w skargach, to wszyscy zobowiązani usiłują wykazać własną troskę o budynek i usilne działania nakierowane na wykonanie nakazu, który w istocie nie został zrealizowany. Rację miał jednak organ I instancji, który dokonując kontroli na nieruchomości czy dysponując zebranymi dokumentami, w tym dokumentami przedstawionymi przez strony, posiadł wiedzę, że to K. i H. H. zlecili i sfinansowali wykonane już obowiązki. Skoro jednak obowiązki nie zostały wykonane w całości, to i na nich jako współwłaścicieli budynku, zasadnie została nałożona grzywna w celu przymuszenia, chociaż w mniejszej wysokości. Z kolei skarżący M. B. nie tylko w toku postępowania nie wskazał jakie z obowiązków zawartych w decyzji wykonał czy sfinansował, ale wręcz wyklucza on poprawność samego nakazu. Zamiar zobowiązanego co do wykonania decyzji został wprost wyartykułowany przez niego w sporządzonym osobiście zażaleniu. Otóż poza kwestionowaniem wykonalności samej decyzji, wobec wywiedzenia skargi kasacyjnej, podnosi on rozbieżności w przedłożonych opiniach, nieprawidłowe wykonywanie robót przez współwłaścicieli, czy wręcz wskazuje na konflikt prawny z organem, poświadczenie przezeń nieprawny i stwierdza, że ,,na to co wydaje moje środki finansowe jest moją sprawą i PINB nie powinien mnie tu pouczać a zajmować się tylko i wyłącznie sprawami administracyjnymi i budowlanymi". Na ocenę postawy M. B. jako zobowiązanego, który uchyla się od wykonania nałożonego także na niego obowiązku nie mają wpływu zarzuty podniesione w skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną. Przede wszystkim zarzuty procesowe związane z brakiem oceny i wyjaśnienia stanu faktycznego przemawiającego za tym, że skarżący nie przyczynił się do aktualnego stanu budynku są nieskuteczne w postępowaniu egzekucyjnym. Podobnie skarga na postanowienie o nałożeniu grzywny nie jest właściwym miejscem na kontestowanie sporządzonych w toku postępowania ekspertyz, które następnie służyły do wydania decyzji.

Zgodnie bowiem z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a., a także w razie wniesienia następnie skargi do sądu możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost art. 29 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2017 r., (sygn. II OSK 233/16) wskazując, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Natomiast w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., (sygn. II OSK 2539/14) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję. W świetle powiedzianego chybiony jest zarzut M. B. dotyczący naruszenia art. 66 Prawa budowlanego poprzez niezasadne przyjęcie, że obiekt budowlany nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Nie mógł więc organ w postępowaniu egzekucyjnym dociekać przyczyn aktualnego stanu budynku, a tym bardziej roli samego skarżącego w doprowadzeniu do tego stanu. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że skarżący mają w tej materii zgoła odmienne poglądy, które na każdym etapie sprawy próbują przedstawić.

Autor skargi działający w imieniu M. B. wskazując na aktywne usuwanie stanu zagrożenia stawia tezę, że decyzja straciła na swej aktualności. Otóż przedstawiony pogląd będzie trafny, ale dopiero wówczas, gdy wszystkie nakazy zawarte w decyzji zostaną zrealizowane. Zgrupowane w kilku punktach obowiązki zostały wykonane tylko w części, a zatem sama decyzja nie tylko nie została zrealizowana, ale w dalszym ciągu jest ,,aktualna".

Wszyscy skarżący nie godzą się z wysokością nałożonych grzywien, wskazując przy okazji, że to współwłaściciel obiektu powinien być ich adresatem i to w zwiększonej wysokości. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska żadnej ze skarżących stron, uznając przy tym, że organy w sposób prawidłowy, w świetle stanu faktycznego sprawy zastosowały zasadę proporcjonalności i zróżnicowały wysokość nałożonych grzywien z uwzględnieniem wkładu w już wykonane obowiązki.

Jeżeli chodzi o skargę K. i H. H., to zamieszczone powyżej uwagi mają też odniesienie do twierdzeń podniesionych przez tych skarżących. Nie będą mogły mieć znaczenia okoliczności związane z długotrwałym prowadzeniem postępowaniem przez organy, czy popełnianiem ,,błędów urzędniczych". Obecnie wywiedziona skarga dotyczy postępowania egzekucyjnego i tylko w tym zakresie Sąd orzeka w niniejszej sprawie.

Nie można także zgodzić się z poglądem, że wobec wykonania przez nich części robót, to tylko na współwłaściciela powinna zostać nałożona grzywna. Udział skarżących w realizacji obowiązków mógł i miał znaczenie przy określaniu wysokości nałożonej grzywny, ale nie dawał podstawy do odstąpienia od egzekucji administracyjnej względem tych skarżących. Jak już wyjaśniano, nie został przecież wykonany nakaz co do pozostałych obowiązków, a jak wiadomo ciąży on solidarnie na wszystkich współwłaścicielach. Należy nadto zwrócić uwagę, że powoływanie się na fakt, iż to współwłaściciel składając informacje o rozpoczęciu robót stał się inwestorem nie może mieć znaczenia przy prowadzeniu egzekucji administracyjnej. Każdorazowo organ będzie brał pod uwagę adresata nakazu wskazanego w decyzji administracyjnej, a nie inaczej w sposób bardziej lub mniej dorozumiany ustalony przez strony. Nie można w tym względzie brać pod uwagę wzajemnych deklaracji czy relacji między stronami, które jak wynika z akt sprawy, pozostają ze sobą w ostrym i wieloletnim konflikcie. Jak wiadomo organ nadzoru budowlanego interweniuje wówczas, gdy właściciel, czy jak w niniejszej sprawie współwłaściciele, nie realizują ciążących na nich obowiązków. Jeżeli organ nałoży określony nakaz postępowanie egzekucyjne trwa dopóty, dopóki nie zostanie on zrealizowany. Nie jest nadto możliwe rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym, a tym bardziej w postępowaniu egzekucyjnym, ekonomicznych kwestii finansowych jakie mogą się zrodzić przy realizacji robót budowlanych. Jest to domena sądu powszechnego, przed którym strony mogą dochodzić swoich praw czy wzajemnych roszczeń.

Odnośnie wniosków dowodowych wskazanych w skardze przez M. B. Sąd uznał, że pozostają one bez wpływu na kształt zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Po pierwsze są to dokumenty z okresu znacznie późniejszego niż wydane postanowienia. Postanowienie PINB zostało wydane w dniu 19 sierpnia 2021 r. i utrzymane w mocy postanowieniem DWINB z dnia 4 listopada. Tymczasem skarżący jako dowód przedstawia ,,zgłoszenie budowy lub wykonania innych robót budowlanych" z dnia 15 listopada 2021 r. i pismo z dnia 9 grudnia 2021 r. Po wtóre o ile decyzja organu nadzoru budowlanego dotyczy konkretnych obowiązków, aktualnie egzekwowanych, to nie ma podstaw do dokonywania w tym zakresie zgłoszenia robót organowi administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem to organ nadzoru budowlanego wydał adresatom decyzji konkretny i precyzyjnie określony nakaz stanowiący formalną podstawę do prowadzenia określonych robót budowlanych. Po trzecie wreszcie w postępowaniu egzekucyjnym organ sprawdza wykonanie obowiązków, a nie dokonywanie zgłoszenia, jak się zdaje niekompletnego, gdyż jak wynika z pisma samego skarżącego został on wezwany do uzupełnienia wniosku. Powtarzając jeszcze raz, że w postępowaniu egzekucyjnym nie ma miejsca na modyfikację czy polemikę z treścią decyzji, wnioskowane przez skarżącego dowody z dokumentów nie potwierdzają wykonania żadnego z obowiązków. Działania skarżącego związane ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót pozostają raczej w sferze formalnoprawnej i są odległe od faktycznej realizacji nakazu, stąd należy uznać, iż nie przekonują do stawianej tezy, że skarżący przejawia ,,inicjatywę" wykonania pozostających do wykonania robót.

Końcowo przyjdzie stwierdzić, że w świetle materiału dowodowego sprawy nie ma podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącego M. B. o zmianę postanowienia, w ten sposób, że względem niego grzywna powinna zostać obniżona do kwoty 1 000 zł, zaś K. i H. H. powinni mieć nałożoną grzywnę po 5 000 zł. Poza oczywistą niemożliwością zastosowania ferowanego w skardze rozwiązania ze względu na brak takiej możliwości w świetle rozwiązań przewidzianych w art. 145 p.p.s.a., Sąd stwierdza, że organy w sposób prawidłowy i właściwy w stanie faktycznym i prawnym sprawy określiły wysokość nałożonej na strony grzywny w celu przymuszenia.

Podsumowując, Sąd uznał, że powołane przez skarżących zarzuty nie potwierdzają zasadności wniesionych skarg. Nadto Sąd nie będąc związany granicami i twierdzeniami skarg nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać potrzebę uwzględnienia wywiedzionych skarg.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.