Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 646/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: § 2 ust. 1; § 2 ust. 2; § 4 ust. 1 pkt 4 ; § 15 ust. 3; § 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 1 lit. h; art. 4 ust. 1 lit. h
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 1 art. 2 lit. c)
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności  jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia  bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 28 ust. 3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Anna Strzelec, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 24 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. S. kwotę [...]zł ([...]) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. (Nr [...]) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego M. S. – utrzymał w całości w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lipca 2019 r. (Nr [...]), którą: 1) odmówiono producentowi rolnemu przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 i nałożono sankcję w wysokości [...] zł, 2) odmówiono przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych podniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej oraz 3) ustalono obszar gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym obejmującym – Zobowiązanie Wariant: 4.3. Murawy, podjęte w dniu [...] marca 2018 r. – na powierzchnię [...] ha.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2018 r. skarżący M. S. złożył wniosek o przyznanie na jego rzecz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018. We wniosku ubiegał się o przyznanie płatności w ramach wariantu 4.3. Murawy, do działki rolnej o łącznej powierzchni [...] ha oraz wniósł o przyznanie kosztów transakcyjnych. Do wniosku dołączył kopię Planu Działalności Rolnośrodowiskowej, kopię dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej na potrzeby działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 realizowanego w zakresie wariantów 4.1./5.1.-4.6./5.6. pakietów 4 i 5 w latach 2018-2022, a także kopię oświadczenia doradcy przyrodniczego lub doradcy rolnośrodowiskowego z dnia [...] maja 2018 r. oraz kopię informacji z dnia [...] maja 2018 r. zawierającej wymogi określone przez eksperta przyrodniczego w zakresie pakietu 4: Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 lub pakietu 5: Cenne siedliska poza obszarem Natura 2000. W dniach: [...] czerwca 2018 r., [...] czerwca 2018 r., [...] czerwca 2018 r., [...] lipca 2018 r. i [...] lipca 2018 r., skarżący złożył korekty do wniosku.

Po przeprowadzeniu postępowania, w ramach którego wniosek został poddany kontroli administracyjnej, organ I instancji – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020, o które ubiegał się on we wniosku do działek rolnych zadeklarowanych w ramach Wariantu: 4.3. Murawy i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Nadto organ I instancji odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej. Jednocześnie organ ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię obejmującą Zobowiązanie Wariant: 4.3. Murawy, podjęte w dniu [...] marca 2018 r., którą określił na [...] ha.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W dniu [...] maja 2019 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących doprecyzowania sposobu użytkowania działki nr [...] zadeklarowanej w ramach wariantu 5.10. wraz z rejestrem zabiegów agrotechnicznych dotyczącym zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w ramach PROW 2007-2013 oraz dostarczenia dokumentacji z tym związanej. W odpowiedzi na wezwanie organu w dniu [...] lipca 2019 r. skarżący stawił się osobiście w Biurze Powiatowym ARiMR w L. i oświadczył, że przedmiotowa działka w latach 2013-2014 była w całości użytkowana kośnie, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej na lata 2013-2018. Po wizji lokalnej eksperta przyrodniczego wprowadzono korektę w planie i od 2015 r. do 2018 r. na części działki użytkowanej według pakietu 5.10., zakazano użytkowania kośnego. Skarżący złożył wówczas kopie: Planu Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2013-2018 sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2014 r., dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej na potrzeby programu rolnośrodowiskowego PROW 2013-2017, Planu Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2014-2020 sporządzonego w dniu [...] maja 2018 r., informacji zawierającej wymogi określone przez eksperta przyrodniczego w zakresie Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 lub Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 z dnia [...] maja 2018 r., dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej na potrzeby programu rolnośrodowiskowego PROW 2014-2020 opracowaną w dniu [...] maja 2018 r., rejestru działalności rolnośrodowiskowej w latach 2013-2017.

Kontrola administracyjna przeprowadzona w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działki rolnej [...]. We wniosku skarżący zadeklarował do płatności w ramach Wariantu 4.3. Murawy, działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha, natomiast stwierdzona przez organ powierzchnia wyniosła [...] ha. W dniu [...] kwietnia 2019 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono oględziny działek referencyjnych w zakresie maksymalnej kwalifikowalnej powierzchni (MKO), a w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu wydał informację na temat wartości MKO, z której wynikało, że dla działki ewidencyjnej nr [...] – MKO JPO wynosi [...] ha, a MKO TUZ wynosi [...] ha.

W takich okolicznościach Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] lipca 2019 r. wydał decyzję, w której odmówił skarżącemu przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020, o które ubiegał się we wniosku do działek rolnych zadeklarowanych w ramach: Wariant: 4.3. Murawy i nałożył na stronę sankcję w wysokości [...] zł. Odmówił również przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym obejmującym – Zobowiązanie Wariant: 4.3. Murawy, podjęte w dniu [...] marca 2018 r., na powierzchnię [...] ha.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez producenta rolnego odwołania Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] października 2019 r. utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zadeklarowana przez skarżącego płatność do wariantu 4.3. z uprawą TUZ (trwały użytek zielony) na działce rolnej [...] (działka ewidencyjna nr [...] położona w miejscowości M., gmina U., powiat l. , woj. l. ) na powierzchni [...] ha, musi spełniać definicję trwałego użytku zielonego, określoną w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Skarżący w latach 2013-2017 był beneficjentem programu rolnośrodowiskowego realizowanego w ramach PROW 2007-2013, a we wnioskach składanych do ARiMR w latach 2013-2017 na części działki nr [...] o powierzchni [...] ha realizowane było zobowiązanie w ramach wariantu 5.10. – użytki przyrodnicze. Jednocześnie zgodnie z zaleceniami eksperta i oświadczeniem wnioskodawcy, w latach 2013 i 2014 część przedmiotowej działki o powierzchni [...] ha była w całości użytkowana kośnie, a w latach 2015-2017 zaniechano koszenia i ograniczono się jedynie do przeciwdziałania zarastaniu użytku w wyniku sukcesji naturalnej (wycinanie drzew). W okresie programowania 2007-2013 część działki ewidencyjnej nr [...] była deklarowana jako obszar przyrodniczy i nie był to trwały użytek zielony (TUZ) i z tego tytułu przysługiwała skarżącemu płatność rolnośrodowiskowa. Ponadto w 2018 r. cała działka nr [...] nie podlegała koszeniu, a zatem obszar ten nie był użytkowany rolniczo przez ostatnie cztery lata (2015-2018), a w związku z tym powierzchnia [...] ha nie spełnia warunku wynikającego z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, ponieważ nie był to obszar wykorzystywany pod uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielonych. W związku z tym organ stwierdził, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru trwałych użytków zielonych (MKO TUZ) wynosiła [...] ha i z płatności wykluczyć należało powierzchnię [...] ha, która nie stanowiła TUZ (trwałego użytku zielonego). W takiej zaś sytuacji wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku w ramach Wariantu 4.3. Murawy, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej na miejscu wyniosła 61,52% ([...] ha). Z treści zaś art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/20141 wynika, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, to rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym.

Stąd wysokość nałożonej na skarżącego kary w kwocie [...]zł, która została przez organ wyliczona z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha w ramach Wariantu 4.3. Murawy, i która został określona w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym na kwotę [...]zł ([...] ha x [...] zł = [...] zł). Powołując się na § 18 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego organ odwoławczy wyjaśnił także, że rolnikowi lub zarządcy może zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. e rozporządzenia nr 1305/2013, poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej dla siedlisk przyrodniczych lub siedlisk lęgowych ptaków położonych na trwałych użytkach zielonych lub obszarach przyrodniczych, zadeklarowanych w ramach pakietu 4 (z wyłączeniem wariantu 4.7.) lub pakietu 5, jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub wariantu. Biorąc to pod uwagę organ odmówił przyznania skarżącemu także kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.

W opisanych okolicznościach skarżący M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na wskazaną decyzję z dnia [...] października 2019 r., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania mu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2018 rok, wynikających z realizacji Wariantu 4.3. Murawy, na działce nr [...] o powierzchni [...] ha, zniesienia sankcji finansowej w wysokości [...] zł oraz przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej. Jako wniosek ewentualny skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Wniósł również o nakazanie organowi niezwłocznego wypłacenia mu należnych kwot wraz z odsetkami oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wydania decyzji organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w całości;

2) art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu, a mających podstawowe znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności, poprzez błędne przyjęcie, że powierzchnia stwierdzona w ramach Wariantu 4.3. Murawy, wynosi [...] ha, a nie [...] ha (przy uwzględnieniu marginesu błędu w pomiarach), jak również okoliczności, iż skarżący na działce ewidencyjnej nr [...] na powierzchni [...] ha nie prowadził w latach 2013-2017 działalności rolniczej, a więc co najmniej na rok przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PRO W 2014-2020) na 2018 rok działka ta nie była użytkowana rolniczo oraz błędne ustalenie, iż działka ta nie spełniała definicji trwałego użytku zielonego;

3) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zaufanie uczestnika do władzy publicznej poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, jak również niewskazanie w sposób zrozumiały dla strony postępowania administracyjnego na podstawie jakich ustaleń faktycznych stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana wniosku na 2018 rok.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy nie uwzględniły wyników kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2019 r. oraz zaleceń, jakim podlegał w ramach planu rolnośrodowiskowego oraz dokumentacji przyrodniczej PROW 2013-2018. Zgodnie z zaleceniem eksperta w latach 2015-2017 i 2018 producent rolny nie kosił wyżej wymienionej działki, natomiast użytkował przedmiotową część działki poprzez wycinanie drzew, głównie sosny zwyczajnej, kruszyny pospolitej, gruszy pospolitej i czeremchy amerykańskiej. Sporna część działki nr [...] o powierzchni [...] ha była przez skarżącego przez ostatnie pięć lat cały czas użytkowana jako użytek przyrodniczy w ramach Wariantu 5.10., tak jak pozostała część tej działki. Użytek przyrodniczy ustanowiony został w 2013 r. na trwałym użytku zielonym (TUZ), a nie na gruncie ornym i po zakończeniu programu w 2018 r. powierzchnia ta – w ocenie skarżącego – powinna być przywrócona do kategorii TUZ. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka ewidencyjna nr [...] od 1964 r. użytkowana była jako pastwisko wiejskie. W konsekwencji decyzję organów były błędne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w sprawie dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Wniesiona w tej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, zawiera bowiem usprawiedliwione zarzuty.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, przy czym – co do zasady – nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Jednocześnie podczas kontroli Sąd zobowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały w skardze podniesione. Dlatego badanie legalności zaskarżonej decyzji polega na ocenie jej zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, jak również z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności we wskazanych granicach, na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że według art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217, z późn. zm. – dalej jako "ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich"), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i są obowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego organy administracji publicznej winny należycie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna więc być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego sprawy (art. 80 k.p.a.).

Z wniesionej skargi wynika, że skarżący zakwestionował dwa kluczowe ustalenia faktyczne organów, które legły u podstaw odmowy przyznania mu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, z dalszymi tego konsekwencjami, to jest: po pierwsze ustalenie, że powierzchnia działki rolnej [...] położonej na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzona (kwalifikowalna) do płatności w ramach Wariantu 4.3. Murawy, ma powierzchnię jedynie [...] ha i jest znacząco mniejsza od powierzchni zadeklarowanej ([...] ha) oraz po drugie, że część tej działki o pow. [...] ha nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego (TUZ), określonej w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, co wprost zaważyło na odmowie przyznania żądanej pomocy i pociągnęło za sobą sankcję oraz odmowę refundacji poniesionych przez producenta rolnego kosztów transakcyjnych, a także ustalenie wadliwej powierzchni kwalifikowalnej działki (TUZ).

Istotę zatem sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiła ocena prawidłowości poczynionych przez organy ARiMR ustaleń faktycznych w zakresie rzeczywistego stanu działki rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości M., gmina U., powiat l. , woj. l. , na chwilę podjęcia nowego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w konsekwencji ocena prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej z sankcjami i odmową refundacji kosztów transakcyjnych.

Materialnoprawną podstawę podjętego przez organy rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020" (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne"), wydanego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich.

Stosownie do § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 487, z późn. zm. – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z dnia 31 lipca 2014 r., str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 powyższego rozporządzenia, odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi, o których mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013, są wskazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

Natomiast według § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z treści § 12 ust. 4 wskazanego rozporządzenia wynika natomiast, że w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do:

1) trwałych użytków zielonych, na których występują:

a) siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na specjalnym obszarze ochrony siedlisk albo na obszarze specjalnej ochrony ptaków, albo na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody – w przypadku wariantów 4.1.-4.6.,

b) siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na obszarze specjalnej ochrony ptaków, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody – w przypadku wariantów 4.8.-4.11.;

2) obszarów przyrodniczych, na których występują:

a) siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 lit. b. c lub f załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na specjalnym obszarze ochrony siedlisk albo na obszarze specjalnej ochrony ptaków, albo na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody – w przypadku wariantu 4.2., 4.3. lub 4.6.,

b) siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na obszarze specjalnej ochrony ptaków, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantów 4.8.-4.11.;

3) trwałych użytków zielonych położonych na obszarze specjalnej ochrony ptaków, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody – w przypadku wariantu 4.7.

Biorąc pod uwagę, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego należyta ocena stanowią podstawowy warunek prawidłowego zastosowania norm materialnoprawnych, konieczne jest wyraźne zakreślenie wymogów stawianych organom w tym zakresie w przypadku postępowań o przyznanie płatności rolnych.

Stosownie do art. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej jako "k.p.a."), chyba że ustawa stanowi inaczej.

Z przywołanego częściowo już wcześniej art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich wynika, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich).

Oceniając postępowania organów ARiMR w niniejszej sprawie w kwestii prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w zakresie spornej działki rolnej wymaga przypomnienia, że z obowiązkiem wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wiąże się powinność organu administracji publicznej do oceny "na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" (art. 80 k.p.a.). Ponadto dokonana przez organ ocena dowodów winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, gdyż tam właśnie organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Oczywiście, obowiązek organów administracji publicznej do stania na straży praworządności wynika wprost z ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Ustawa ta nie wyłącza jednak stosowania w postępowaniach o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przepisu art. 8 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji naruszyły wskazane reguły postępowania, nie uwzględniły bowiem wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, a mających znaczenie dla oceny ich wiarygodności i mocy dowodowej. Należy zwrócić uwagę, że w sprawie tej w ramach prowadzonego postępowania wniosek poddany został na wstępie kontroli administracyjnej, która wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działki rolnej [...] (Wariant 4.3.). W wyniku ponownej weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), w dniu [...] kwietnia 2019 r. ustalono, że maksymalny kwalifikowalny obszar wyznaczony wynosi [...] ha (informacja na temat wartości MKO nr sprawy [...] – k. 1813 akt administracyjnych). Natomiast w dniu [...] kwietnia 2019 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu – wizytacja terenowa (protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO – k. 1810 akt administracyjnych). Z treści protokołów kontroli wynika, że kwestionowane przez skarżącego nieprawidłowości dotyczące działki rolnej [...], ujawnione zostały podczas kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie przez pracowników ARiMR (oględziny przeprowadzono w dniach [...]-[...] kwietnia 2019 r.). W takiej zaś sytuacji, wobec ujawnienia w toku przeprowadzonych oględzin nieprawidłowości związanych z kwalifikowalnością powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności, obowiązkiem organu było podjęcie wszelkich niezbędnych działań, które doprowadziłyby do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy zadeklarowana we wniosku o płatności działka o powierzchni [...] ha, na której skarżący zadeklarował trwały użytek zielony (TUZ), a sposób użytkowania jako kośny, spełnia kryterium określone w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. Na powinność taką zwrócono zresztą uwagę w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., uchylającej wydaną pierwotnie w pierwszej instancji decyzję z dnia [...] marca 2019 r. wskazując, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie było wystarczające, ponieważ organ ten nie zweryfikował, czy zadeklarowany przez skarżącego na działce rolnej [...] trwały użytek zielony spełnia warunek określony w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., a zatem, czy rzeczywiście jest trwałym użytkiem zielonym w rozumieniu art. 1 lit. h rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Pomimo późniejszego postępowania w sprawie stan ten nie uległ zmianie. Dlatego niewyjaśnienie w istocie przez organ rozbieżności dotyczącej ustalenia, czy zadeklarowana powierzchnia w ramach Wariantu: 4.3. Murawy, spełnia kryterium trwałego użytku zielonego w rozumieniu art. 1 lit. h wskazanego rozporządzenia nr 1307/2013, powoduje wprost niemożność oceny prawidłowości zastosowania właściwych norm prawa materialnego. Organ odwoławczy prawidłowo podkreślił wówczas, że zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może wzywać do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonania czynności urzędowych. Przeprowadzenie postępowania dowodowego może wpłynąć bezpośrednio na treść decyzji kształtującej sytuację strony postępowania.

W ocenie Sądu nie można się zgodzić z ostatecznym stanowiskiem organów obu instancji, które przyjęły, że część działki rolnej [...] nie była w ogóle użytkowana rolniczo. Zdaniem organów w związku z tym, że we wnioskach składanych przez skarżącego do ARiMR w latach 2013-2017, na części działki nr [...] o powierzchni [...] ha realizowane było zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 5.10. – użytki przyrodnicze, to zgodnie z dokumentacją przyrodniczo ornitologiczną sporządzoną na potrzeby programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 realizowanego w latach 2013-2017 w zakresie pakietów przyrodniczych (dołączona w dniu [...] lipca 2019 r.), wskazanej powierzchni nie można zakwalifikować do trwałych użytków zielonych (TUZ). Część działki o powierzchni [...] ha została zakwalifikowana bowiem do użytku przyrodniczego i przez 5 ostatnich lat była użytkowana jako taki obszar. Zgodnie z zaleceniami eksperta i oświadczeniem strony, w latach 2013 i 2014 ta część działki była w całości użytkowana kośnie, a w latach 2015-2017 zaniechano koszenia i ograniczono się jedynie do przeciwdziałania zarastaniu użytku w wyniku sukcesji naturalnej (wycinanie drzew, głównie sosny zwyczajnej, kruszyny pospolitej, gruszy pospolitej i czeremchy amerykańskiej). Natomiast w 2018 r. cała działka [...] nie podlegała koszeniu, a zatem obszar ten nie był użytkowany rolniczo przez ostatnie 4 lata (2015-2018). W takiej sytuacji, w ocenie organu z powyższego wynika, że powierzchnia [...] ha nie spełniła tym samym warunku wynikającego z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia (UE) 1307/2013, ponieważ nie była wykorzystywana pod uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielonych. Dlatego na łącznej powierzchni [...] ha stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru trwałych użytków zielonych (MKO TUZ) wynosi [...] ha i wobec tego organ wykluczył z płatności powierzchnię [...] ha, która w jego ocenie nie stanowiła TUZ. Z takim zaś stanowiskiem organu trudno się zgodzić. Jest ono co najmniej przedwczesne. Organ dokonał powyższych ustaleń w oparciu o wyniki przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego oględzin działek referencyjnych w zakresie powierzchni MKO. W trakcie oględzin stwierdzono: "wg Planu rolnośrodowiskowego i dokumentacji przyrodniczej, kontrolowana działka rolna nie powinna być koszona w roku 2018 (Foto: 1-66)". Zgodnie z treścią protokołu, powierzchnia zmierzona w ramach działki referencyjnej wyniosła [...] ha. Oględziny zostały przeprowadzone z udziałem skarżącego, który protokół podpisał bez zastrzeżeń i ze skargi wynika, że takiego pomiaru działki nie kwestionuje. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2019 r. Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR sporządził informację na temat wartości MKO, z której wynika, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] – MKO JPO wynosi [...] ha, a MKO TUZ wynosi tylko [...] ha (k. 1813 akt administracyjnych).

Tymczasem trzeba zauważyć, że dokonując powyższej oceny organy obu instancji nie wzięły pod uwagę protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji MKO oraz zaleceń, którym podlegał skarżący w ramach realizacji poprzedniego planu rolnośrodowiskowego w latach 2013-2017 oraz dokumentacji przyrodniczej PROW 2013-2018. Z zebranych w sprawie dowodów można wywieść, że istnieje istotna rozbieżność co do spornej części działki nr [...], bowiem z analizy dotyczącej weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), stanowiącej załącznik do pisma z dnia [...] września 2019 r. wynika, że w systemie GIS obszar o pow. [...] ha, a więc części przedmiotowej działki zakwalifikowany został jako grunt orny, co jest pozostaje w całkowitej niezgodności ze stanem faktycznym na gruncie tej działki oraz wypisem z rejestrów gruntów. W opisie analizy znajduje się informacja, że następna modyfikacja PZ miała miejsce w 2018 r. na skutek zgłoszenia rozbieżności w aplikacji "E. " w związku z uwagą rolnika: "użytkowana wedle zaznaczonego obszaru przywrócona do użytkowania pakiet 4.3.". Weryfikacja została przeprowadzona na podstawie aktualnego ORTO i interpretacji zamieszczonej w piśmie Departamentu Płatności Bezpośrednich, znak: [...] z dnia [...].06.2020.

Oznacza to w konsekwencji, że rozstrzygając sprawę organ winien dokonać wnikliwej analizy wniosku oraz dołączonych do niego załączników graficznych, a także porównać go z wynikami kontroli na miejscu, jaka miała miejsce w kwietniu 2019 r. W przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy obu wymienionymi dokumentami, które stwierdzić w takich okolicznościach mógł, winien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia tych rozbieżności, a do tych kwestii i ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w rzeczywistości się nie odniósł. Skoro w niniejszej sprawie zaistniała ewidentna rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi w rejestrach organu a wynikami przeprowadzonej kontroli na miejscu, to organ powinien skorzystać z dostępnych źródeł dowodowych i skorygować stan właściwych rejestrów. Pozwoliłoby to na ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych skarżącego kwalifikujących się do płatności rolnośrodowiskowych w 2018 roku. Tego organ jednak nie uczynił, lecz w rzeczywistości dokonał weryfikacji wniosku wyłącznie w oparciu o wątpliwe co do ich aktualności dane zgromadzone w systemie LPIS, na których się wyłącznie opierał. W konsekwencji należało stwierdzić, że organy nie ustaliły prawidłowo wielkości powierzchni działki kwalifikującej się do przyznania omawianej płatności.

Dodać należy również, że organy administracji nie odniosły się również należycie do przedłożonej przez skarżącego dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej, dotyczącej tejże działki ewidencyjnej (nr [...]), na potrzeby działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, z określonym czasem trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego od [...] marca 2018 r. do [...] marca 2023 r.

Analizując zaś definicję pojęcia trwałych użytków zielonych, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., s. 608), "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi"), oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także – w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują – które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także – w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują – inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone:

i) gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub

ii) gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu.

Wykładnią definicji trwałych użytków zielonych wielokrotnie zajmował się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, m.in. w wyroku z dnia 11 listopada 2010 r., w sprawie C-152/09, w którym ocenił istnienie związku przyczynowego pomiędzy zmianą sposobu użytkowania z gruntu ornego na trwałe użytki zielone w programie rolnośrodowiskowym, czy też w wyrokach C-341/17 P z dnia 15 maja 2019 r. i C-252/18 P z dnia 13 lutego 2020 r., w których dokonał oceny, czy to rodzaj roślinności powierzchni użytków rolnych (występowanie roślin drzewiastych i krzewów) jest decydującym kryterium dla zaliczenia do trwałych użytków zielonych, czy też faktyczne przeznaczenie tej powierzchni działalności rolniczej, jako typowej dla celów trwałych użytków zielonych. Natomiast w wyroku C-61/09 z dnia 14 października 2010 r., Trybunał stwierdził, że: "Artykuł 44 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 Rady z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia [...] powinien być interpretowany w ten sposób, że nie stoi na przeszkodzie uznaniu za kwalifikujący się do objęcia pomocą gruntu, który jest wprawdzie używany także do celów rolniczych, ale służy głównie zachowaniu krajobrazu i ochronie przyrody. Ponadto fakt, że rolnik podlega instrukcjom organu administracji odpowiedzialnego za ochronę przyrody, nie pozbawia rolniczego charakteru działalności, która odpowiada definicji zawartej w art. 2 lit. c) wymienionego powyżej rozporządzenia". Trybunał przypomniał w tym orzeczeniu – odwołując się do wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie CC-428/07 Horvath – że ochronę środowiska, która stanowi jeden z podstawowych celów Unii Europejskiej, należy postrzegać jako cel będący elementem wspólnej polityki rolnej (pkt 39) oraz, że sprzeczne byłoby, gdyby grunt rolny przestał kwalifikować się do objęcia pomocą w sytuacji, gdy jest on wykorzystywany do celów zachowania krajobrazu i ochrony przyrody (pkt 40), dlatego uznał, że okoliczność, iż grunt służy w przeważającej mierze ochronie przyrody i zachowaniu krajobrazu, nie pozbawia tego gruntu charakteru rolnego w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, jako że w takim przypadku grunt jest faktycznie wykorzystywany jako grunt orny lub jako pastwisko (pkt 41). O tym również, że pojęcie "trwałych użytków zielonych" budzi w dalszym ciągu kontrowersje, a w szczególności, jakie grunty mogą zostać do takiej kategorii zaliczone, świadczy też pytanie prejudycjalne, jakie na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zostało skierowane do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie sygn. akt I SA/Sz 61/20, a mianowicie: "Czy prawidłowe jest rozumienie przez organy krajowe definicji »trwałych użytków zielonych« - zamieszczonej w art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE z 2009 r. nr 316, s. 1) – w ten sposób, że naturalne okresowe zalewanie i podtopienia łąk oraz pastwisk położonych w strefie szczególnej ochrony przyrodniczej (obszar Natura 2000; Iński Park Krajobrazowy), powoduje podleganie tych gruntów tzw. "płodozmianowi" i skutkuje przerwaniem okresu pięciu lat (lub dłużej) niepodlegania temu "płodozmianowi", co w konsekwencji stanowi także podstawę do pozbawienia lub ograniczenia płatności rolnośrodowiskowej rolnika, jak też dalsze konsekwencje finansowe związane z przerwaniem kontynuacji pięcioletniego okresu realizacji programu rolnośrodowiskowego".

Tymczasem wymaga przypomnienia, że skarżący realizując w latach poprzednich Program Rolnośrodowiskowy PROW 2007-2013, sporną część działki nr [...] zadeklarował wtedy jako użytek przyrodniczy i przez ostatnie 5 lat była ona użytkowana jako taki właśnie obszar. W PROW 2014-2020 nie istnieje wariant 5.10. "Użytki przyrodnicze", stąd sporny obszar zakwalifikowano we wniosku jako TUZ, w celu dostosowania tego obszaru do wymagań nowego programu. Sporna część działki nr [...] o powierzchni [...] ha ma przecież identyczne wartości przyrodnicze, sposób użytkowania i ten sam numer ewidencyjny, co pozostała część tej działki, która zaliczona została do kwalifikowalnej powierzchni uprawniającej do płatności, a dodatkowo faktycznie na gruncie stanowi niezmiennie od wielu lat łąkę.

Dlatego też ustalenie, co wymaga zaakcentowania, że w latach 2013-2017 przyznana została stronie płatność rolnośrodowiskowa w ramach Wariantu 5.10. Użytki przyrodnicze-Natura 2000 na powierzchni [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], nie jest równoznaczne z tym, że skarżący na wskazanej części powierzchni działki nie prowadził żadnej działalności rolniczej uprawniającej do płatności. Skarżący przekonująco wyjaśnił bowiem, że to właśnie w wyniku przeprowadzonych badań terenowych obszar działki ewidencyjnej nr [...] został podzielony na dwie części (działki rolne). Działka rolna A została zakwalifikowana do pakietu 5 i Wariantu 5.1., to jest "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków". Natomiast działka rolna B została zakwalifikowana do Wariantu 5.10. "Użytki przyrodnicze", który w ramach realizacji poprzedniego zobowiązania rolnośrodowiskowego zakładał ograniczony sposób użytkowania, z koszeniem działki lub jego brakiem. Zgodnie ze sporządzoną ekspertyzą, na działce B w latach 2013 i 2014 zalecono koszenie, zaś w 2015 roku nastąpiła korekta programu zakazująca koszenia w latach 2015-2017. W tych latach zalecono jedynie wycięcie drzew. To właśnie skarżący też robił. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe było więc realizowane przez skarżącego do dnia [...] marca 2018 r. i z tego tytułu przysługiwały mu płatności rolnośrodowiskowe, czego przecież organ nie kwestionował. Obecny spór dotyczy tym samym sposobu prawidłowego zakwalifikowania części obszaru ewidencyjnej działki rolnej nr [...], o powierzchni [...] ha (poprzednio oznaczonej jako działka: [...] do trwałych użytków zielonych. Organ w tym zakresie twierdzi, że cała działka nie podlegała koszeniu, a zatem obszar ten nie był użytkowany rolniczo i w związku z tym także powierzchnia [...] ha nie spełnia obecnie warunku trwałego użytku zielonego, ponieważ nie była wykorzystywana pod uprawy traw albo innych pastewnych roślin zielonych. Z wynikających zaś z akt sprawy okoliczności faktycznych nie sposób zgodzić się z taką argumentacją, bowiem kwestionowana części działki nr [...], przez cały okres realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013 stanowiła łąki i była użytkowana w sposób ustalony w oparciu o wymogi określone w ekspertyzie przyrodniczej.

Z tego względu przyjęte przez organy ustalenia w tym zakresie budziły uprzednio i budzą obecnie uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, organy w dalszym ciągu nie wyjaśniły należycie, dlaczego wykluczyły z płatności z tytułu programu rolno-środowiskowo-klimatycznego Wariant 4.3. obejmujący cześć obszaru działki rolnej nr [...] o powierzchni [...] ha i na jakiej podstawie. Podkreślić zaś należy, że organ nie może wykluczyć części działki z płatności tylko na tej podstawie, że poprzednio realizowany przez skarżącego program rolnośrodowiskowy był innym program obecny, przez co inna była wcześniejsza treść zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ponadto odmawiając przyznania płatności z przyjętych przez siebie przyczyn, organ nie wykazał przekonująco, których warunków uprawniających do przyznania płatności skarżący w istocie nie spełnił.

Dlatego organ dokonując oceny materiału dowodowego w sprawie powinien mieć na uwadze powyższe uwagi Sądu oraz wszystkie okoliczności sprawy i dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych, z uwzględnieniem powyżej wskazanych rozbieżności, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Dlatego nie można było uznać, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez organy w sposób niewadliwy. Jakkolwiek według art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w przedmiocie płatności rolnych strona zobowiązana jest nie tylko do przedstawienia dowodów uzasadniających jej żądanie, ale również do współdziałania w tym zakresie z organem, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków, co powoduje, że zasadniczo organ jest zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy, jednakże nie oznacza to ani zakazu podejmowania czynności procesowych niezbędnych do prawidłowych ustaleń i zakończenia sprawy w oparciu o rzeczywisty i należycie ustalony stan faktyczny sprawy, ani też tym bardziej w sytuacji, kiedy stwierdzone zostaną rozbieżności w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, które mają bezpośredni wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy (przyznanie płatności albo odmowa ich przyznania).

Powyższe rozważania świadczą o błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego sprawy, wynikającym z nieuwzględnienia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Wady te miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. dawało podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Rozpoznając i rozstrzygając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę Sądu, a w szczególności dokonają ponownie przewidzianej regułami procesowymi oceny dowodów, a w razie konieczności postępowanie w tym zakresie uzupełnią i na tej podstawie ustalą prawidłowo stan faktyczny sprawy, w oparciu o który rozstrzygną sprawę w sposób niewadliwy i wszechstronnie przedstawią przesłanki faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, gdyż nie zachodziły podstawy prawne do rozstrzygnięcia sprawy stosowanie do pozostałych wniosków skarżącego zawartych w skardze.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku oparte zostało na przepisach art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.