Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 224/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, 2, art. 52, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 3 pkt 13, art. 46 ust. 1, ust. 4, art. 47 pkt 1 a - e
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: par. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 roku sprawy ze skargi Fundacji [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Fundacji [...] w Ł. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) oraz art. 52, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...], wydaną przez Głównego Specjalistę Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł., z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., w sprawie ustalenia, na wniosek A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z usługami w parterze oraz budowie, przebudowie i rozbudowie infrastruktury technicznej na nieruchomości, położonej w Ł. przy ulicy S. nr 171, działka nr 80.

Od decyzji organu I instancji Fundacja B. z siedzibą w Ł. przy ul. P. nr 262/264, zwana dalej Fundacją, złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. podnosząc, iż decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem obowiązujących norm prawa, w szczególności § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z decyzji organu l instancji wynika bowiem, że działkę położoną w Ł. przy ul. S. nr 171 planuje się zabudować budynkami mieszkalnymi z usługami w parterze, o średniej wysokości od 12 do 25 metrów ponad poziom terenu. Tymczasem na jednej z sąsiednich działek znajduje się zabytkowy ogród z pomnikami przyrody, zaś druga działka jest prawie pusta, znajduje się na niej budynek magazynowy, przeznaczony aktualnie na skup materiałów wtórnych. Nie jest to zatem kontynuacja funkcji, na którą powołuje się przytoczony powyżej przepis. Ponadto, z decyzji organu l instancji wynika, że budynek ma posiadać elewację frontową na pełną szerokość frontu działki, tym samym szczyty planowanego budynku, o planowanej wysokości 6 kondygnacji nadziemnych, na długość kilku lub kilkunastu metrów będą dotykały granic działek sąsiednich, na których w tym rejonie nie ma żadnych zabudowań, w tym przylegających do granicy działki. Tak więc dodatkowo, w przedmiotowej decyzji został naruszony przepis § 12 ust. 6 pkt 2a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz.690 ze zm.)

Fundacja wskazała nadto na naruszenie innych norm, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 oraz, że planowana inwestycja w takim kształcie rodziłaby zagrożenie dla chronionego prawnie sąsiedniego zabytkowego ogrodu, którego właścicielem jest Fundacja.

W piśmie procesowym z dnia 9.stycznia 2008r. Fundacja wniosła o wykonanie ekspertyzy, dotyczącej głębokości wykopów dla posadowienia na działce przy ul. S. nr 171 budynków wielorodzinnych, celem ustalenia, czy posadowienie budynków wraz z podziemnymi garażami na przyległej do ogrodu działce nie wpłynie niekorzystnie na obniżenie poziomu wody gruntowej, powodując tym samym obumieranie roślin zabytkowych, w tym pomników przyrody, nasadzonych na terenie zabytkowego ogrodu, którego jest właścicielem.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało brzmienie art. art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 61 ust. 1 ww. ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja nie odbiega od sposobu zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze, co wynika z załącznika graficznego do tej analizy oraz jej części opisowej. Organ uznał, że pozostałe przesłanki, warunkujące wydanie decyzji, również zostały spełnione, co stanowiło o możliwości wydania decyzji zgodnie z żądaniem inwestora.

Zdaniem organu odwoławczego, złożona do akt sprawy analiza urbanistyczna, składająca się z części graficznej, jak i opisowej, nie zawiera uzasadnienia wykreślenia granic obszaru analizowanego, co jednak nie stanowi o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Kolegium uznało, że z części graficznej analizy, która zawiera wykreślenie granic obszaru analizowanego i obejmuje działki, pozostające poza jego granicami wynika, że przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest spełniona.

Organ l instancji wykreślił granice obszaru analizowanego, w którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, wraz z towarzysząca zabudową handlowo - usługową, jak i dawną zabudową przemysłową, na terenie której będzie realizowana zabudowa mieszkaniowa, a zatem, w ocenie organu odwoławczego, koresponduje ona z planowaną inwestycją - budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych, pozostaje także w zgodzie z ustaleniami zawartymi w części opisowej analizy urbanistycznej.

Organ odwoławczy uznał, że skoro inwestor chce realizować zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, to oczywistym jest, że przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy jest spełniona. Kolegium podzieliło pogląd organu l instancji, iż mając na uwadze wniosek inwestora i charakter planowanej inwestycji oraz wyniki dokonanej analizy, należało ustalić warunki zabudowy w kształcie, określonym w wydanej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, brak jest również podstaw do przyjmowania, że zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu, którym uzasadniałby uchylenie decyzji organu l instancji. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy poprzedzało, poza sporządzeniem analizy urbanistycznej, również przeprowadzenie stosownych postępowań uzgodnieniowych. Akta sprawy zawierają bowiem ostateczne postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], występującego w tym przypadku jako zarządca dróg, o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w obszarze przyległym do pasa drogowego ul. S. oraz ostateczne postanowienie Marszałka Województwa Ł. z dnia [...], nr [...], o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządu województwa. Akta sprawy zawierają także dwie opinie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażone w pismach z dnia [...], nr [...], oraz z dnia [...], nr [...], odnoszące się do planowanej inwestycji, w których organ ten nie kwestionuje w zakresie swej właściwości planowanej inwestycji i określa jej warunki, które Prezydent Miasta Ł. zawarł w swym rozstrzygnięciu.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów Fundacji, zawartych w odwołaniu stwierdził, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku wyraźnego i jednoznacznego określenia wyraźnych parametrów swej inwestycji, w tym parametrów związanych z głębokością wykopów, bowiem byłoby to w sposób oczywisty przedwczesne.

Decyzja organu l instancji, w ocenie organu odwoławczego, zawiera wszystkie elementy, określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również ustalenia, odnoszące się do wysokości planowanej inwestycji, które stanowią konsekwencję dokonanej analizy urbanistycznej, jak i opinii wyrażonej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w pismach z dnia [...] oraz z dnia [...].

Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznało, że pojmowanie zasady dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dokonane przez Fundację w odwołaniu jest błędne, gdyż należy je interpretować szeroko. Organ uznał, że przyjmując za słuszny pogląd Fundacji należałoby przyjąć, że jakakolwiek inwestycja, wykraczająca poza realizację punktu skupu surowców wtórnych i ewentualnego założenia ogrodu (parku) na działce sąsiedniej, w centrum miasta, gdzie istnieje zabudowa o różnorodnej funkcji, jest niemożliwa.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi element wstępny procesu inwestycyjnego, nie daje podstaw do rozpoczęcia inwestycji, w tym do przysłowiowego "ruszenia łopatą", gdyż podstawę taka może stanowić wyłącznie ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Jedyną swoistą formą "wykonania" jest możliwość złożenia przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wraz z pełną dokumentacją. Decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się wyłącznie do kwestii związanych z szeroko pojętym zagospodarowaniem terenu i nie może wykraczać poza ten zakres. Ma ona wyłącznie na celu stwierdzenie, czy istniejąca zabudowa umożliwia realizacje nowej zabudowy o określonej funkcji, bez odnoszenia się do kwestii technicznych, bowiem te nie należą do przedmiotu tego postępowania. W ocenie Kolegium, jeżeli na danym terenie istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zaś inwestor chce zrealizować inwestycję w postaci zakładu przemysłowego, to organ administracji winien w takim przypadku odmówić ustalenia warunków zabudowy; jeżeli zaś na danym terenie istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zaś inwestor chce zrealizować zabudowę wielorodzinna, to organ administracji winien ustalić warunki zabudowy.

Kolegium stwierdziło również, że organ l instancji nie naruszył norm zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem nie wydaje on swych rozstrzygnięć w oparciu o normy zawarte w ustawie Prawo budowlane ani też aktach wykonawczych do tej ustawy.

Na powyższą decyzję Fundacja B. w Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie prawa procesowego poprzez pogwałcenie zasad postępowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, wyrażonych w art. 6, 7, 10 k. p. a. oraz w art. 77 § 1 k. p. a. i art. 106 k. p. a.

Skarżąca podniosła bowiem, że działka będąca przedmiotem sporu nie posiada tzw. dobrego sąsiedztwa, ponieważ działki doń przyległe nie są zabudowane w sposób, pozwalający na uznanie warunków nowej zabudowy za zgodne z obowiązującymi przepisami. Ponadto inwestycja mieszkalna wielorodzinna w żadnym razie nie jest kontynuacją istniejącej zabudowy co do jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, zważywszy na charakter działek sąsiednich. Dokonane przez organ I instancji ustalenia w zakresie wymagań, dotyczących nowej zabudowy dotknięte są poważnymi uchybieniami i odstępstwami od reguł ich ustalania. Skarżąca przytoczyła nadto brzmienie przepisów art. 3 pkt 13 oraz art. 46 ust. 1 i ust. 4 art. 47 pkt 1 a – e ustawy z dnia 27.kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ("Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm."), podnosząc ponownie kwestię zagrożenia dla sąsiedniego zabytkowego ogrodu, będącego własnością Instytutu Europejskiego, jakie stanowić może przyszła inwestycja, realizowana zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, uwzględniającą jedynie wymagania przyszłego inwestora (gęstość i wysokość zabudowy, głębokie wykopy dla podziemnych garaży), zarzucając jednocześnie brak ekspertyzy, dotyczącej wpływu głębokości wykopów dla posadowienia na działce przy ul. S. nr 171 budynków wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi i ich wpływu na zmianę stosunków wodnych w obszarze zabytkowego ogrodu. Skarżąca podniosła ponadto, że wydanie zaskarżonej decyzji odbyło się bez uzyskania stanowiska konserwatora zabytków, co ma istotne znaczenie w sytuacji "działki sąsiedniej" dla planowanej inwestycji, będącej zabytkowym ogrodem z roślinami zabytkowymi i pomnikami przyrody, którym może grozić zniszczenie z powodu wykonania głębokich wykopów na potrzeby planowanych garaży podziemnych. Wykopy te mogą spowodować obniżenie poziomu wód gruntowych, skutkiem czego może dojść do obumierania roślin zabytkowych, nasadzonych na terenie zabytkowego ogrodu. Ponadto opinie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odbiegają od norm przewidzianych w przepisie art. 106 k. p. a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że skoro w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy inwestor jest zobowiązany wyłącznie do podania podstawowej charakterystyki planowanej inwestycji, to trudno wbrew istocie warunków zabudowy odnosić się do kwestii, która może być wyłącznie przedmiotem postępowania, prowadzonego przez organy architektoniczno - budowlane. Organy obu instancji nie mogą zaś rozstrzygać o kwestiach wykraczających poza zakres jego właściwości. Ponadto, ocena Instytutu nie jest poparta żadnym dowodem. Akta sprawy zawierają dwie opinie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a więc organu właściwego do wydawania rozstrzygnięć z zakresu szeroko pojętej ochrony zabytków. Fakt, że forma tych opinii wprost nie odpowiada art. 106 k. p. a. nie oznacza, iż nie są one nimi. Ponadto, zaskarżona decyzja uwzględnia stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co wynika wprost z jej treści, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może oceniać prawidłowości opinii. Powoływanie przez skarżącego norm ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest dla Kolegium zrozumiałe, bowiem ewentualne wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w obecnym stanie prawnym nie jest związane z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto nie istnieją dowody, że planowana inwestycja doprowadzi do obniżenia wartości i atrakcyjności całego zespołu pałacowo – ogrodowego, ewentualne czy też potencjalne obniżenie wartości danej nieruchomości nie powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa, ponadto zgodnie z treścią art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca uregulował kwestie związane z obniżeniem wartości danej nieruchomości oraz wskazał na przysługujące stronie uprawnienia.

W piśmie z dnia 9.października 2008r. pełnomocnik inwestora poinformował, iż Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością C. z siedzibą w S. zmieniła nazwę na A. Sp. z o.o. w S.

Na rozprawie w dniu 6.listopada 2008r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż pośród zabytkowej roślinności, znajdującej się na terenie nieruchomości Fundacji są pomniki przyrody, w tym jeden – platan klonolistny.

Pełnomocnik uczestnika postępowania A. Sp. z o.o. w S. wniósł o oddalenie skargi.

Pełnomocnik uczestnika postępowania Z. S. pozostawił skargę do uznania Sądu. Pozostali uczestnicy nie zajęli stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art.2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż dokonując analizy powyższych przesłanek, organy dokonały co prawda wyznaczenia obszaru analizowanego, jak tego wymaga przepis § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże wykreślenie to dokonane zostało wadliwie. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych, również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna analizy winna przy tym być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.2, 3 i 4 powołanego rozporządzenia).

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, zarówno w swej części opisowej jak i graficznej, nie spełnia przepisanych prawem wymogów. Pomijając już bowiem formalną kwestię nieuczynienia zeń załączników do decyzji o warunkach zabudowy, wskazać należy, iż sporządzona została na kopii mapy, która nie spełnia wymogów, określonych w art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niezaewidencjonowanej, w nieokreślonej skali). Ponadto, nie jest jasne, czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w prawidłowej odległości, gdyż nie wskazano jaka jest szerokość działki objętej wnioskiem ani jaką skalę odległości przyjęto. Zastrzeżenia budzą również oznaczenia przyjęte przez autora analizy (GII, I K, HIK itp.), nigdzie nie zdefiniowane a dalekie od wymogu stosowania "czytelnej techniki graficznej".

Wskazane wyżej wady sporządzonej analizy dyskwalifikują zaś wydaną na jej podstawie decyzję, bowiem uprawniają konkluzję, iż ustalenie warunków zabudowy, dokonane zaskarżoną decyzją, nastąpiło dowolnie, wbrew wymogom określonym w art. 61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezależnie od tego podnieść również należy, iż wymagań prawem przewidzianych nie spełnia także sama decyzja o warunkach zabudowy. Linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone na załączniku graficznym do decyzji numerami od 1 do 10, z nieznanych przyczyn wchodzą w pas drogi publicznej, nie pokrywając się z granicami działki inwestycji; na wspomnianym załączniku graficznym (podobnie jak w części tekstowej decyzji) określona została nieprzekraczalna linia zabudowy, podczas gdy, po myśli § 4 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczeniu podlega obowiązująca linia nowej zabudowy, nie zaś nieprzekraczalna.

Biorąc natomiast pod uwagę regulację, zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) wskazać trzeba, iż decyzja organu I instancji nie zawiera elementów koniecznych, w świetle treści § 2 powołanego aktu. Określając bowiem wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu nie wskazano np. udziału powierzchni biologicznie czynnej. Nie sformułowano również stosownych nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, wynikających z faktu, iż na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji znajduje się (lub znajdują się) pomnik przyrody. Zgodnie natomiast z treścią § 2 pkt lit b rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia takie winny znaleźć się w decyzji o warunkach zabudowy, o ile ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikają z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody.

Po myśli zaś art.35 ust.1 ustawy z dnia 16.kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.), w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone następujące zakazy:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;

6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych;

7) zmiany sposobu użytkowania ziemi;

8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych;

11) umieszczania tablic reklamowych.

Przywołana regulacja rodzi zatem po stronie organów, orzekających o ustaleniu warunków zabudowy, obowiązek przeprowadzania postępowania wyjaśniającego również w powyższym zakresie oraz (w razie potrzeby) zamieszczenia stosownych zapisów w decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście, pomijanie wniosków strony skarżącej (nawet wadliwie uzasadnionych) z "odsyłaniem" ich do zbadania w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, uznać należy za uchybienie przepisom art.7,77 § 1 k.p.a.

Za nienależycie wyjaśnione uznać należy również spełnienie przesłanki określonej w art.61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu, udzielonych na rozprawie w dniu 6.listopada 2008r., działka objęta inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej poprzez inną działkę należącą do inwestora (nie objętą wnioskiem). Kwestia powyższa powinna natomiast w sposób niebudzący wątpliwości wynikać z treści decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, podnieść trzeba, iż ocena realizacji zasady tzw. dobrego sąsiedztwa dla projektowej inwestycji, z racji wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie jest na obecnym etapie możliwa. Tym niemniej wskazać można, na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Skoro dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", przyjąć należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań, dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.lipca 2007r., sygn.akt II OSK 997/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 355295)

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia przez organy przepisów ustawy z dnia 27.kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. nr 129 z 2006r., poz. 902 ze zm.) zauważyć należy, iż przywołane przez stronę skarżącą brzmienie art.46 tej ustawy, nakładające obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, nie obowiązuje od dnia 25.lipca 2005r., w związku z nowelizacją ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonaną ustawą z dnia 18.maja 2005r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 113, poz. 954). Poczynając od tej daty inwestor, w określonych ustawą sytuacjach, winien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przy czym uzyskuje ją przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art.46 ust.4 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji).

Jeśli natomiast chodzi o zarzut naruszenia przez organy przepisu art.106 k.p.a., Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd zawarty zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, iż formalna wadliwość opinii, wyrażonej przez Ł. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (nieprawidłowa forma rozstrzygnięcia, niedoręczenie jej stronom postępowania), nie stanowi wprost o wadliwości samej decyzji.

Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie, w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, może nastąpić w trybach nadzwyczajnych.

Dopóki rozstrzygnięcie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.czerwca 2007r., sygn.akt II OSK 922/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 340121 oraz z dnia 24.stycznia 2008r., sygn.akt II OSK 1931/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 352067).

Biorąc jednakże pod uwagę wymienione wyżej wady zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a orzeczono o uchyleniu obu rozstrzygnięć, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (500,00,-zł.), oraz wynagrodzeniu ustanowionego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), na kwotę 240,00,-zł. oraz uiszczonej opłacie od pełnomocnictwa (17,00,-zł.).

Na podstawie art.152 p.p.s.a. stwierdzono zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, mając na uwadze istniejącą możliwość wykonania zaskarżonej decyzji, poprzez ubieganie się przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

A. B.