Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1638/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1 pkt 2 i 3, art 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1998 nr 7 poz 25
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.
article: § 4 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2747/11 w sprawie ze skargi B. P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek B. P. o zasądzenie od Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2747/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, uchylił zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

B. P. raportem z dnia [...] lipca 2009 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przyznanie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, poprzez zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców M. i M. P. w okresie od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] sierpnia 1998 r. Do raportu załączył zaświadczenia potwierdzające fakt podlegania rodziców ubezpieczeniu społecznemu rolników, dotyczące okresów podlegających zaliczeniu oraz wysokości opłacanych składek oraz oświadczenie potwierdzające prowadzenie przez nich gospodarstwa rolnego i wykonywania przez niego pracy po ukończeniu 16 roku życia.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił B. P. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego za okres od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] sierpnia 1998 r. Na skutek złożonego przez stronę odwołania sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1942/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku podał, że skoro Komendant Główny Policji stwierdził, iż skarżący nie przedstawił wymaganych dokumentów, to był zobowiązany wezwać go do usunięcia stwierdzonych braków. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przypadku, gdy w sprawie istniały wątpliwości co do stanu faktycznego, organ odwoławczy mógł z urzędu uzupełnić materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

B. P. raportem z dnia [...] lipca 2011 r. wniósł o dołączenie do akt postępowania dowodów w postaci m.in. zeznań świadków: J. K. i F. Z., zaświadczenia Burmistrza Miasta T. z dnia [...] listopada 2010 r. potwierdzające pracę wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym na terenie Miasta T. we wnioskowanym okresie oraz wypisu z ewidencji gruntów potwierdzającego fakt istnienia gospodarstwa rolnego rodziców wnioskodawcy od 1984 r.

Komendant Główny Policji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, rozkazem personalnym z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), odmówił B. P. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] sierpnia 1998 r. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że w jego ocenie w sprawie nie zostało spełnione kryterium stałej pracy w gospodarstwie rolnym, którą nie jest, w kontekście art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika.

Następnie Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Unormowania te stanowią bowiem odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W świetle art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przy stosowaniu powołanej normy prawnej, istotnym zagadnieniem jest ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownika" w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, z którym ustawodawca związał możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy. Pojęcie "domownika", wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie. W tym zakresie ustawodawca zawarł odesłanie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Mając na uwadze okoliczność, że praca w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania, w sprawie znajdują zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 2 tej ustawy, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Powołany przepis wprowadza zatem wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Pracownik, który ubiega się o wliczenie do swego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym, musi wykazać te okresy przed pracodawcą. Sposoby ich udowodnienia określa art. 3 powołanej ustawy.

Komendant Główny Policji podał, że B. P. przedłożył stosowne zaświadczenie z Urzędu Gminy w T. z dnia [...] listopada 2010 r., to jednak odmówił temu dokumentowi mocy dowodowej, gdyż zostało ono wydane w oparciu o ewidencje i rejestry, które potwierdzają jedynie fakt zameldowania pod danym adresem i posiadania gospodarstwa rolnego. Nie mogą być one zatem uznane za równoznaczne z potwierdzeniem świadczenia stałej pracy w gospodarstwie rolnym w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W ocenie organu, w tej sprawie także zeznania świadków nie mogły być uznane za wiarygodny dowód potwierdzający świadczenie przez B. P., we wskazanym okresie, pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, gdyż pozostają one w sprzeczności z innymi posiadanymi przez organ dowodami, znajdującymi się w jego aktach osobowych.

Komendant Główny Policji wskazał, że "trudno stwierdzić", że B. P. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, skoro nie mogła być ona świadczona w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym. Wynika to z faktu, że w latach 1994 – 1998 był on uczniem Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w T. i w dniu [...] maja 1998 r. złożył egzamin dojrzałości. Oznacza to, że we wnioskowanym okresie musiał uczestniczyć w zajęciach szkolnych trwających przeciętnie 7-8 godzin lekcyjnych, a nadto musiał przygotowywać się do zajęć lekcyjnych. Uczestniczył także w różnych zajęciach pozalekcyjnych, co niewątpliwie wymagało dodatkowego zaangażowania i czasu. W konsekwencji Komendant Główny Policji stwierdził, że "mało prawdopodobnym jest", że B. P., wobec wypełniania obowiązków szkolnych, co było wówczas jego głównym zadaniem i celem, oraz poświęcając czas na liczne zainteresowania, miał możliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w wymiarze, jak twierdzą świadkowie, przekraczającym 8 godzin dziennie. "Bardziej prawdopodobnym jest", że we wskazanym okresie świadczył on jedynie doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika. Taką też pomoc obserwowali świadkowie, uznając ją za wykonywanie pracy w charakterze domownika.

Powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi wniesionej przez B. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez dyskryminację skarżącego ze względu na pobierane wykształcenie,

- art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez błędną wykładnię pojęcia "domownika" oraz pojęcia "stałej pracy domownika",

- art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że skarżący nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie,

2) naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez nieuwzględnienie zaświadczenia z Urzędu Miasta T.;

- art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w wymaganym terminie;

- art. 6 i art. 8 w związku z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 106 § 2 K.p.a., poprzez brak informacji o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska, art.156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 112 K.p.a., poprzez błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania od rozkazu personalnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu z dnia [...] września 2011 r., zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców we wnioskowanym okresie do pracowniczego stażu pracy, skutkującego wzrostem uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skarżący, z powołaniem się na poglądy orzecznictwa i doktryny, rozwinął argumentację zarzutów, koncentrując się na bezpodstawnym, bo sprzecznym ze stanem faktycznym i prawnym, przyjęciu przez organ, że jego praca w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła tylko pomoc doraźną.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku przedstawił stan prawny dotyczący możliwości zaliczenia policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Następnie podał, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, czy uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z powyższego wynika, że ustalenie stanu faktycznego powinno nastąpić w sposób stanowczy. Organ, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, powinien w uzasadnieniu decyzji przedstawić stan faktyczny, jaki wyłonił się w wyniku dokonania powyższych czynności. Ustalenie stanu faktycznego nie może mieć charakteru hipotetycznego. Użyty w art. 107 § 3 K.p.a. zwrot "fakty, które uznał za udowodnione" oznacza, że intencją ustawodawcy było nałożenie na organ obowiązku ustalenia konkretnych faktów, a nie jedynie założeń czy przypuszczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie. Nie zawiera bowiem przedstawienia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organ, badając zagadnienie łączenia przez skarżącego obowiązków ucznia Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w T. z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w pełnym wymiarze czasu pracy, w sposób stanowczy nie ustalił, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. Stwierdził jedynie, iż łączenie powyższych obowiązków jest "mało prawdopodobnym", oraz, iż "bardziej prawdopodobnym" jest, że skarżący świadczył jedynie doraźną pomoc w gospodarstwie rolnym rodziców. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, posłużenie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego takimi pojęciami nieostrymi, nie może być uznane jako prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Treść omawianego uzasadnienia zawiera bowiem jedynie przypuszczenia organu co do faktów, co nie jest równoznaczne z ustaleniem faktów, który to obowiązek spoczywa na organie zgodnie z brzmieniem cytowanego przepisu art. 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że w rozpoznawanej organ powinien dokonać oceny pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców z uwzględnieniem jego wielkości i charakteru oraz co się z tym wiąże zakresu niezbędnych prac, jakie były w nim wykonywane. Istotne jest również to, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, nie musi on zatem pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. W związku z powyższym nie można przyjmować, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11 wskazał, że obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, iż nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. W związku z tym, ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy.

Sąd pierwszej instancji podał również, iż kwestia wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" była również rozważana przez Sąd Najwyższy, który np. w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania pracy w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno- gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podał, iż rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób kategoryczny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Wskazał, że wprawdzie organ jest uprawniony do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, to jednak musi wykazać, jakie były przyczyny takiej decyzji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji i zaskarżając go w całości zarzucił na podstawie:

1) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), błędnie powołanej jako ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), poprzez ich błędną wykładnię;

- § 4 ust. 1 pkt 5 w związku z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz.1732 ze zm.), poprzez błędne uznanie, iż to na organie ciążył obowiązek wykazania, że policjant spełnia przesłanki do zaliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy;

2) art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), poprzez dokonanie błędnej kontroli legalności zaskarżonego rozkazu personalnego i niezasadne przyjęcie, iż narusza on art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., pomimo, iż rozkaz ten odpowiadał prawu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin posłużył się pojęciem "praca". Podkreślił, że zarówno powołana ustawa, jak i ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, nie zawiera definicji tego pojęcia. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do utożsamiania, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, w zaskarżonym wyroku pojęć "pracy" i "pomocy". Jeśli wolą ustawodawcy byłoby zaliczanie do pracowniczego stażu pracy jedynie pomocy świadczonej osobie prowadzącej gospodarstwo rolne – w niniejszym przypadku byli to rodzice skarżącego – to użyłby takiego sformułowania. Zaliczenie pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ma sens tylko wówczas, gdy podejmowane w gospodarstwie czynności odpowiadają pojęciu pracy w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym. Jakkolwiek domownik nie prowadzi gospodarstwa, to jednak podejmowane w nim czynności mają charakter systematyczny i wyrażają gotowość domownika do ich wykonywania, gdy jest to niezbędne rolnikowi, a nie wówczas gdy pomoc taką deklaruje domownik. Jest to powiązane z wymogiem zamieszkiwania na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli takiej odległości, która umożliwi jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia pracy w wymiarze niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego (por: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2011 r., I OSK 321/11). W orzecznictwie zauważa się, że stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia, polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. W zamyśle ustawodawcy zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika do pracowniczego stażu pracy wymaga zatem konsensusu obu stron – domownika, który przez to rezygnuje zasadniczo z innych prac zarobkowych, gdyż chce i może w każdej chwili i w każdym czasie świadczyć pracę na rzecz tego gospodarstwa oraz prowadzącego gospodarstwo, który wie że może bezwzględnie liczyć na pomoc domownika.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy świadczona przez skarżącego praca w gospodarstwie rolnym rodziców miała charakter stały czy doraźny, który należy zakwalifikować jedynie jako pomoc w gospodarstwie, nawet jeśli była wykonywana systematycznie. Podkreślił, że na szczególną uwagę zasługuje rozważenie w ramach wykładni systemowej zasadności zaliczania pracy w gospodarstwie osobom młodocianym. Wszak ustawa dotyczy osób, które ukończyły 16 rok życia. Osoba taka w świetle przepisów Kodeksu cywilnego, co do zasady, nie będąc pełnoletnią, nie posiada pełnej zdolności do czynności prawnych, podlegając w dalszym ciągu władzy rodzicielskiej. Tą okoliczność odnieść należy do pracy młodocianych w rozumieniu przepisów prawa pracy. Młodociany, to osoba która ukończyła 15 (16) rok życia, a nie ukończyła lat 18. Warunki jej zatrudnienia ściśle określało prawo, była więc możliwa praca młodocianych osób uczących się. Z tego względu, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zasadnym było uznanie za pracę w rozumieniu przepisów prawa pracy (jako systemu) także tych czynności wykonywanych na roli przez osoby, które nie miały ukończonych 18 lat. Pogodzenie jednakże nauki z tą pracą winno nastąpić na zasadach obowiązujących pracowników młodocianych. Jakakolwiek inna interpretacja stanowi zatem niezasadne uprzywilejowanie osób wykonujących pracę w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97), które tym samym z doraźnej pomocy, świadczonej zazwyczaj rodzicom, po szkole, czynią zajęcia równoważne pracy czy to pracownika młodocianego, czy też pracownika.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że organ nie ustalił w sposób pewny i jednoznaczny stanu faktycznego w sprawie. Bez wątpienia za udowodnione uznać należy pobieranie nauki przez B. P. w Liceum Ogólnokształcącym, którego program nauki przewidywał 7-8 godzin lekcyjnych, konieczność przygotowania się do lekcji oraz czas odpoczynku nocnego. Organ dokonał także analizy sytuacji skarżącego pod kątem możliwości świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców oraz rzeczywistego i faktycznego dysponowania czasem w tym celu. Użycie zwrotów probabilistycznych nie oznacza, iż naruszono przepisy o postępowaniu dowodowym, lecz tylko to, że organ nie neguje świadczenia przez skarżącego pomocy rodzicom w gospodarstwie rolnym, lecz podważa jedynie kwalifikowanie jej jako pracy.

W ocenie Komendanta Głównego Policji zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji zwroty sprowadzają się wyłącznie do zasad logiki i doświadczenia życiowego w kwestionowanym aspekcie i nie pozwalają na akceptację twierdzeń, aby skarżący mógł pogodzić uczęszczanie do szkoły i naukę z tym związaną ze stałą pracą w gospodarstwie rolnym rodziców. Semantyka użyta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przesądza zatem o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Bez wątpienia organ wskazał, że nie uznaje za wiarygodne twierdzeń skarżącego o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Na niezasadność tego uchybienia wskazuje analiza całości rozstrzygnięcia w sprawie, nie zaś wybiórcze i wyrwane z kontekstu odniesienie się do użytych sformułowań.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie zwrócił także uwagi na to, że na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia podnoszonych przez niego twierdzeń, w szczególności udowodnienia jakie czynności składały się na jego pracę w gospodarstwie rodziców oraz jak często i w jakich okresach ją wykonywał.

B. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżony wyrok jest prawidłowy.

W piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2013 r. pełnomocnik B. P. podtrzymał wnioski i argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd drugiej instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie wskazane jako naruszone. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako podanie przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a., nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1). Powyższe nie zwalnia jednak skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 P.p.s.a.). Brak przytoczenia przez autora skargi kasacyjnej motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą tego Sądu zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

Przypomnieć należy, iż art. 174 P.p.s.a. wymienia podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. W świetle tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno być również wykazane, jak w ocenie strony skarżącej powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom, a więc pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi drugiej instancji ocenę jej zasadności. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna zarówno w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia, nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 176 w związku z art. 174 P.p.s.a. Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut, ograniczył się do powołania jako naruszonych art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i stwierdzenia dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego oraz niezasadnego przyjęcia, iż narusza ona art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., pomimo, że rozkaz ten odpowiada prawu. Przytoczonej podstawy kasacyjnych jednak nie uzasadnił. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono jakiejkolwiek argumentacji mającej na celu wykazanie uchybień przepisom prawa procesowego, których dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Tymczasem podkreślić należy, iż aby uniknąć wszelkich wątpliwości co do treści poszczególnych zarzutów, uzasadnienie skargi kasacyjnej winno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone.

W niniejszej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, gdyż Sąd pierwszej instancji nie stosował powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł ich zatem naruszyć, natomiast powołany, jako naruszony, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie zawierał wyjaśnienia, na czym jego naruszenie polegało i jaki miało ono wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie można bowiem odnaleźć prawidłowego rozwinięcia tego zarzutu. Stanowi ono jedynie prezentację własnej oceny jej autora, niezwiązaną z postawionymi zarzutami. W konsekwencji wadliwe skonstruowanie zarzutu i jego uzasadnienia skutkuje tym, że dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznej oceny jego zasadności nie jest możliwe.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, iż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który nie nasuwa wątpliwości. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony. Powoduje to, że ocena jego zasadności jest w tym przypadku przedwczesna.

W związku z powyższym, jedynie ubocznie wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego upatruje w błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), poprzez uznanie, iż mają one zastosowanie w stosunku do skarżącego. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono takiego stwierdzenia. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że skarżący spełnia przesłanki do uznania go za "domownika" w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Stwierdził jedynie, że organ jednoznacznie nie ustalił, czy skarżący z racji uczęszczania do Liceum Ogólnokształcącego mógł wykonywać w pełnym wymiarze pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców. Uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego posługuje się bowiem pojęciami nieostrymi jak np. "mało prawdopodobne", czy "bardziej prawdopodobne", a tego rodzaju sformułowania nie mogą być uznane za prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznacza to, że kontrola prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego będzie możliwa dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego w tej sprawie.

Dodatkowo podkreślić należy, iż w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy nie uzależnia możliwości wliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do okresu, od którego zależą uprawnienia pracownicze, od wymiaru czasu poświęconego na pracę w tym gospodarstwie. Oznacza to, że można zaliczyć i taki okres, który był łączony z nauką w stacjonarnej, wieczorowej i zaocznej szkole ponadpodstawowej. [...] Praca w gospodarstwie nie była wykonywana, jeżeli pracownik uczył się w szkole oddalonej od miejsca zamieszkania w odległości wykluczającej codzienny powrót do domu i mieszkał w internacie czy akademiku (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku B. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, iż jest on niezasadny. Wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie jest niesporne, że odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził i wniósł osobiście B. P., któremu, stosownie do powołanych przepisów, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje. Z kolei pismo procesowe ustanowionego przez niego w sprawie pełnomocnika – radcy prawnego A. M., wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] czerwca 2013 r., a więc po upływie terminu 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej, w którym pełnomocnik oświadcza, iż podziela w pełni argumentację przedstawioną przez B. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie może stanowić podstawy do zwrotu skarżącemu kosztów postępowania kasacyjnego. W związku z powyższym, wniosek skarżącego o zwrot od Komendanta Głównego Policji kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu.