Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2511/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 pkt 2, pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 1691 ust. 1 i 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1507/18 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta N. z dnia 17 października 2017 r. Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. "N. – ..." oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1507/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta N. z dnia [...] 2017 r. Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. "N. - ..." stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej Rada Miasta N. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że nie został zawiadomiony marszałek województwa o procedurze uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy takie zawiadomienie miało miejsce.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 17 pkt 6 litera a) tiret czwarte ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 161 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej: p.g.g.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściwym do zaopiniowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie jest marszałek województwa, podczas gdy właściwy jest starosta, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Rada Miasta N. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez orzeczenie, że stwierdza się nieważność § 8 ust. 5 pkt 3 uchwały Rady Miasta N. nr ... z dnia [...] 2017 r., a w pozostałym zakresie oddalenie skargi Wojewody M. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził istotne naruszenie procedury planistycznej (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 tiret czwarte u.p.z.p.), skutkujące orzeczeniem o nieważności zaskarżonej Uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie stał się wymóg zaopiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania z uwagi na to, że cały teren objęty planem znajduje się w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr ... "D. rzeki D." (dalej: GZWP), przy czym na obszarze planu, wody podziemne są zagrożone zanieczyszczeniami pochodzącymi m.in. z działalności gospodarczej emisji kominowej, komunikacji, skażonych ścieków, działalności produkcyjnej – według danych wynikających z opracowania ekofizjograficznego oraz dokumentu Prognozy oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z treścią art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p., organ gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek wystąpić o opinię o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

W niniejszej sprawie Wojewoda w złożonej skardze prezentował pogląd, że organem właściwym do zaopiniowania miejscowego planu był Minister Środowiska (art. 161 ust. 3 pkt 4 p.g.g.) natomiast zdaniem Rady Miasta prawidłowe było wystąpienie o opinię do starosty (art. 161 ust. 2 pkt 2 i 6 p.g.g.).

Tymczasem Sąd Wojewódzki trafnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że to marszałek województwa posiadał kompetencję do zaopiniowania planu, stosownie do art. 161 ust. 1 p.g.g.

Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że skoro wymienione w art. 161 ust. 2 i ust. 3 p.g.g. kompetencje starosty oraz ministra właściwego do spraw środowiska nie obejmują wyraźnie opiniowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, to należało uznać za właściwego marszałka województwa, jako organ, do którego należą wszelkie zadania z zakresu administracji geologicznej, z wyjątkiem tych zastrzeżonych dla ministra i starosty.

Niewątpliwie z regulacji art. 161 p.g.g. wynika zasada, że to, co nie jest wymienione w ust. 2-4 tego przepisu – należy przedmiotowo i podmiotowo do marszałka województwa. Z kolei przepisy art. 161 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 p.g.g., wyznaczające właściwość rzeczową starosty i ministra do spraw środowiska, mają charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły zawartej w art. 161 ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z dyrektywami wykładni prawa, przepisy formułujące normy o charakterze wyjątków muszą być interpretowane ściśle, a nawet zawężająco.

Tym samym brak było podstaw, aby z przepisów art. 161 ust. 2 pkt 2, pkt 6 lub ust. 3 pkt 4 p.p.g. wyprowadzić kompetencje starosty bądź ministra w przedmiocie opiniowania projektu planu w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie podniesiono, że kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana, lecz musi wynikać wprost z obowiązującego prawa. Jeżeli więc w art. 161 ust. 2-4 p.g.g. przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od reguły wskazującej na ogólną właściwość marszałka województwa (art. 161 ust. 1 p.g.g.), to uprawnienia starosty bądź ministra właściwego do spraw środowiska nie mogą być rozszerzone na sytuacje nieobjęte dyspozycją art. 161 ust. 2-4 p.g.g.

Wprawdzie interpretacja wymienionych przepisów nie była jednolicie przyjmowana w orzecznictwie, to jednak aktualnie dominuje stanowisko, zgodnie z którym marszałek województwa jest organem właściwym do opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p. (por. wyrok z 26 lipca 2016 r. II OSK 338/16, z 22 czerwca 2021 r. II OSK 2902/18, z 19 października 2021 r. II OSK 848/19).

W dwóch ostatnich wyrokach zaznaczono, że o ile ustawa nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, to co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Dodatkowo należy przypomnieć, że przepis art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte wprowadzony został ustawą z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1133), w ramach której to nowelizacji doprecyzowano kompetencję starosty w przedmiocie opiniowania projektu planu miejscowego w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (art. 17 pkt 6 lit. a tiret ósme), nie przyjęto jednak analogicznego rozwiązania w sprawach dotyczących udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

W rezultacie uprawnione jest wnioskowanie, że organem administracji geologicznej odpowiedzialnym za współdziałanie w procesie sporządzania miejscowego planu w zakresie obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych jest marszałek województwa. Zgodnie bowiem z art. 161 ust. 1 u.g.g., ustawodawca zastrzegł na rzecz marszałka województwa domniemanie wykonywania zadań z zakresu administracji geologicznej w pierwszej instancji.

Wobec powyższego, Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził w zaskarżonym wyroku nieważność zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, gdy organ planistyczny nie zasięgnął opinii marszałka województwa, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p.

Zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący wyjaśnił z jakich względów dostrzeżone uchybienie należało uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Akceptując ocenę Sądu Wojewódzkiego należy wskazać, że nieskuteczne okazały się oba zarzuty kasacyjne, przy czym istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu miejscowego – warunkującym stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały – było zasadniczo niewystąpienie o wymaganą opinię marszałka województwa, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a) tiret czwarte. Natomiast drugorzędne znaczenie miała kwestia zawiadomienia wymienionego organu w trybie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Nawet gdyby doszło do zawiadomienia właściwego organu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, to nie konwalidowałoby to naruszenia wymogu opiniowania projektu planu miejscowego w myśl art. 17 pkt 6 u.p.z.p.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

3