Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2917/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 6, art. 79a ust. 7, art. 89c
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 85 ust. 1 i 4, art. 92c
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dorota Dąbek sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1047/15 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. W. 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1047/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. W., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Katowicach z [...] kwietnia 2015 r., a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] lutego 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach zawiadomił A. W. (dalej: skarżący, przedsiębiorca) o zamiarze wszczęcia 6 marca 2015 r. w siedzibie przedsiębiorcy kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej u.t.d.).

Z przeprowadzonej od 6 do 9 marca 2015 r. (dwa dni robocze) kontroli sporządzono protokół wskazujący jej zakres oraz ustalenia wraz ze szczegółowym stwierdzeniem naruszeń, który 9 marca 2015 r. został podpisany przez kontrolujących, a 10 marca 2015 r. – przez przedsiębiorcę.

Pismem z 9 marca 2015 r. zawiadomiono przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzonych naruszeń wymienionych w załączniku nr 3 do u.t.d. W dniu 10 marca 2015 r. dodatkowo sporządzony został protokół z przesłuchania w charakterze świadka przedsiębiorcy A. W.. Pismem z 24 marca 2015 r. organ powiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach nałożył na A. W. karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za stwierdzone naruszenia, polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, a także naruszeniu obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego.

Decyzją z [...] września 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ podkreślił, że kontrolę wobec przedsiębiorcy rozpoczęto 6 marca 2015 r., zatem terminem przekazania danych był właśnie ten dzień. Organ odwoławczy podkreślił, że przedsiębiorca był poinformowany, do kiedy powinien był przedstawić dane cyfrowe, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, że nie okazał żadnych danych pomimo wezwań organu kontrolnego.

WSA w Gliwicach uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, z uwagi na naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.), co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego stanu faktycznego i prawnego sprawy, prowadzące do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sąd uznał, że wskazanie w imiennym upoważnieniu inspektorów do przeprowadzenia kontroli przewidywanej daty zakończenia kontroli jako: "nie dłużej niż w terminie przewidzianym w art. 83 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej" jest sprzeczne z art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d. oraz art. 79a ust. 6 pkt 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.; dalej u.s.d.g.). W świetle art. 92a ust. 1 i ust. 6 w związku z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. ustalenie, kiedy można mówić o zakończeniu kontroli jest kluczowym zagadnieniem dla kontrolowanego, ponieważ w czasie kontroli jest zobowiązany do przedstawienia żądanych dokumentów. Po jej zakończeniu dopiero organ przeprowadzający kontrolę sporządza protokół stwierdzający naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, który stanowi podstawę dla wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej.

WSA wskazał, że organ w protokole stwierdził, że zakończenie kontroli nastąpiło 9 marca 2015 r., a pod podpisem przedsiębiorcy na protokole widnieje 10 marca 2015 r. Kontrolowany nie wniósł zastrzeżeń do protokołu. Mimo wszystko taki stan rzeczy nie wyklucza możliwości złożenia zastrzeżeń czy składania dodatkowych wyjaśnień, o czym powiadomiono skarżącego pismem z 9 marca 2015 r., a które ten otrzymał 10 marca 2015 r. W tym samym dniu w siedzibie organu przesłuchano skarżącego, który pouczony o odpowiedzialności karnej przyznał nieokazanie wymienionych w protokole dokumentów w przedsiębiorstwie. Jednak, jak twierdzi skarżący, co nie zostało uwidocznione w protokole jego przesłuchania, miał on ze sobą nieprzedstawione w siedzibie przedsiębiorstwa dokumenty, chciał je przedłożyć do wglądu, zgodnie z ustną umową z Inspektorem, lecz nie zostały one przyjęte jako złożone po terminie kontroli. Z faktu tego nie została sporządzona żadna notatka. Dopiero 24 marca 2015 r. zostało przedstawione przez organ zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, a [...] kwietnia 2015 r. wydana została decyzja nakładająca na przedsiębiorcę wymienioną powyżej karę pieniężną. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się w ogóle do próby przedłożenia brakujących dowodów przez skarżącego. W ocenie Sądu, organ nie umożliwił stronie prawidłowej obrony w zakresie stwierdzonych naruszeń przed nałożeniem kary pieniężnej. Z uwagi na brak wymaganych w postępowaniu kontrolnym dokumentów, organ winien w pierwszej kolejności wezwać stronę, jeszcze przed zakończeniem czynności kontrolnych, do uzupełnienia żądanych materiałów dowodowych. Wobec braku jednoznacznego określenia daty zakończenia kontroli także 10 marca 2015 r. taka możliwość istniała. W ocenie Sądu organy nie uczyniły wszystkiego, by sprawę należycie wyjaśnić.

Sąd stwierdził, że kontrolujący 6 marca 2015 r. (piątek) rozpoczęli kontrolę, a już w poniedziałek 9 marca 2015 r. ją zakończyli, przy czym dopiero 10 marca 2015 r. protokół z kontroli został podpisany przez przedsiębiorcę i to już w siedzibie organu kontrolującego w Katowicach. Organ nie odebrał przy tym dokumentów, które skarżący usiłował przedłożyć na nośniku CD.

W ocenie WSA, działanie organu, polegające na uznaniu, że dzień rozpoczęcia kontroli był dniem, w którym przedsiębiorca powinien przekazać kontrolującym dokumenty, jest niezgodne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą wyrażoną w art. 7 czy w art. 8 k.p.a.

Z uwagi na to, że kontrolujący przeprowadzili kontrolę w sposób niedokładny i uniemożliwili skarżącemu aktywne uczestniczenie w sprawie, to organy nie uczyniły wszystkiego, by sprawę należycie wyjaśnić. Nie uwzględniły wyjaśnień skarżącego dot. przyczyn niezłożenia dokumentów. Stwierdzenie, iż materiał został przedłożony zbyt późno, w świetle powyższego nie zostało uznane za zgodne z przepisami prawa.

Sąd uznał, że twierdzenia skarżącego dot. wystąpienia przesłanek z art. 92c u.t.d. nie zostały przez organ sprawdzone. W tym zakresie organ winien także wezwać przedsiębiorcę do ewentualnego wykazania podniesionych okoliczności, czego niestety nie uczynił, w ogóle argumentację tę pomijając.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, gdyż kontrolujący przeprowadzili kontrole w sposób niedokładny, a nadto uniemożliwili skarżącemu aktywnie uczestniczyć w sprawie poprzez składanie wyjaśnień, okazań i uzupełnień na każdym etapie prowadzonego postępowania odnośnie okoliczności egzoneracyjnych wskazanych w art. 92c u.t.d., natomiast stwierdzenie, iż materiał został przedłożony zbyt późno w odniesieniu do naruszenia z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d, (w postaci nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu) nie może być uznane za satysfakcjonujące i zgodne z przepisami prawa, natomiast organ winien także wezwać przedsiębiorcę do ewentualnego wykazania podniesionych okoliczności, czego nie uczynił, podczas gdy postępowanie organów w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ omawiając przedmiotowe naruszenie dokładnie wskazał, iż strona nie przedstawiła do kontroli wymaganych, dokumentów w postaci wykresówek lub danych cyfrowych za okres od dnia [...].10.2014 r. do dnia [...].12.2014 r. (Vide: strona 4 in fine i kolejne uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), sam przedsiębiorca przesłuchany do protokołu potwierdził powyższe okoliczności, przy czym wątpliwości nie może budzić fakt, iż przedmiotowa kontrola rozpoczęła się w dniu 6 marca 2015 r., kiedy to nastąpiło doręczenie stronie imiennego upoważnienia do jej przeprowadzenia, natomiast jej koniec przypada na dzień sporządzenia protokołu tej kontroli, tj. dzień 9 marca 2015 r. i do tego dnia stron winna była okazać wymagane dokumenty, z uwagi na powyższe znaczenia nie ma już okoliczność, czy skarżący posiadał takowe w dniu 10 marca 2015 r. podczas przesłuchania w siedzibie organu i chciał je przekazać, co nie ma żadnego oparcia w protokole jego przesłuchania, jak i brak jakiejkolwiek notatki na ta okoliczność, co zauważył sam Sąd I instancji, przy czym wątpliwości nie budzi okoliczność, iż strona została zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli pismem doręczonym jej już dnia [...] lutego 2015 r., natomiast przedsiębiorca wnosił o podjęcie kontroli przed upływem 7 dni od daty doręczenia rzeczonego zawiadomienia, zatem dokumenty istotne dla sprawy nie zostały przedłożone przez skarżącego w trakcie kontroli, ani nawet już po jej dniu tj. 10 marca 2015 r., wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia, natomiast organ w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego wobec strony pouczył skarżącego m.in. o treści art. 92c u.t.d. oraz możliwości wykazania zawartych tam okoliczności egzoneracyjnych i uwolnienia się od odpowiedzialności, czego skarżący nie uczynił, a do czego organ odniósł się w uzasadnieniu uchylonej decyzji (Vide: strona 9 in fine i kolejna uzasadnienia decyzji organu odwoławczego);

2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 74 ust. 1 i ust. 2, art. 92a ust. 1 i ust. 3 i ust. 6 u.t.d. w zw. z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz art. 77 ust. 2 i ust. 6, art. 83 ust. 1 i art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.d.g. i art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r.), poprzez mylne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ winien uznać i rozpatrzeć dowody przedłożone po kontroli z naruszeniem przepisów prawa, (które rzekomo skarżący posiadał w dniu 10 marca 2015 r. podczas jego przesłuchania w siedzibie organu i chciał je przekazać, co nie ma żadnego oparcia w protokole jego przesłuchania, jak i brak jakiejkolwiek notatki na tę okoliczność, co zauważył sam Sąd I instancji), jako dowody zgromadzone po upływie terminów kontroli zakończonej sporządzeniem protokołu z dnia 9 marca 2015 r. i jako dokumenty przedłożone przez skarżącego już po kontroli (jakie to przedłożenie w ocenie kasatora nie miało miejsca), nie stanowiły realizacji obowiązku okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, i nie mogły także stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, choć rzekoma okoliczność ich posiadania i rzekoma próba przedłożenia dnia 10 marca 2015 r. nie ma żadnego oparcia w materiale dowodowym;

3. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 92c ust. 1 u.t.d., poprzez jego niewłaściwą interpretację przejawiającą się w dopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, wobec okoliczności braku przedłożenia dokumentacji podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, pouczenia strony o treści przedmiotowego przepisu w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego wobec strony, gdzie pouczono skarżącego m.in. o treści ww. przepisu oraz możliwości wykazania zawartych tam okoliczności egzoneracyjnych i uwolnienia się od odpowiedzialności, czego skarżący nie uczynił, a do czego organ odniósł się w uzasadnienia uchylonej decyzji (vide: strona 9 in fine i kolejna uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), przy czym ciężar wykazania okoliczności egzoneracyjnych wskazanych w rzeczonym przepisie spoczywa na stronie postępowania, co także nie budziło wątpliwości Sądu I instancji (strona 12, akapit 1 skarżonego wyroku WSA);

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a, a która na gruncie niniejszej sprawy nie wystąpiła. Z powyższego wynika, że NSA może zbadać legalność zaskarżonego wyroku jedynie w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej i w zakresie wniosków w niej zawartej, a nie całokształtu sprawy.

Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Jeżeli strona podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, powinna wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast w odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Formułując zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Jeżeli podnoszone są zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem ustalenie, że postępowanie w sprawie było prowadzone prawidłowo, pozwala na kontrolę subsumcji normy prawa materialnego do stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie natomiast zasadne jest odniesienie się do zarzutów wskazanych jako 1 i 2 w petitum skargi kasacyjnej łącznie, ponieważ koncentrują się one na prawidłowości przeprowadzenia kontroli i możliwości wywodzenia z jej wyników skutków dla skarżącego w postaci nałożenia na niego kary pieniężnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej przede wszystkim kwestionują prawidłowość uznania przez Sąd I instancji, że kontrola u przedsiębiorcy była przeprowadzona w sposób uniemożliwiający aktywny w niej udział, dlatego że A. W. nie był właściwie zawiadomiony o czasie jej trwania, przez co nie zostało mu zagwarantowane prawo pełnego udziału w kontroli poprzez umożliwienie złożenia wymaganych dokumentów. Zdaniem kasatora Sąd I instancji błędnie uznał, że wyniki kontroli nie mogły być podstawą nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.

Ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący został pozbawiony możności obrony swoich praw z uwagi na popełnione w czasie kontroli błędy.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 85 ust. 1 u.t.d. kontrolę u przedsiębiorcy transportowego przeprowadza kontrolujący po okazaniu legitymacji służbowej oraz doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli W upoważnieniu tym, zgodnie z art. 85 ust. 4 u.t.d., muszą być zawarte co najmniej następujące elementy:

1. wskazanie podstawy prawnej;

2. oznaczenie organu kontroli;

3. datę i miejsce wystawienia;

4. imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do wykonywania kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej;

5. firmę przedsiębiorcy objętego kontrolą;

6. określenie zakresu przedmiotowego kontroli;

7. wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli;

8. podpis osoby udzielającej upoważnienia;

9. pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego.

Z powyższego przepisu wynika, że tylko upoważnienie zawierające wszystkie wyżej wymienione elementy może stanowić podstawę wszczęcia i prowadzenia kontroli. Za tezą tą przemawia to, że treść art. 85 ust. 4 u.t.d. pokrywa się z treścią art. 79 ust. 6 u.s.d.g., określającego elementy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli u przedsiębiorcy na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, której przepisy stosuje się do kontroli u przedsiębiorcy, prowadzonej na podstawie ustawy o transporcie drogowym (art. 89c u.t.d.). W art. 79a ust. 7 u.s.d.g. ustawodawca wprost określił zaś, że upoważnienie niespełniające wymagań, określonych w ust. 6, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli.

Określenie przewidywanego terminu zakończenia kontroli ma charakter dyscyplinujący dla organu, natomiast dla kontrolowanego – gwarancyjny. Przedsiębiorca może bowiem zakładać, że w okresie określonym w upoważnieniu ma prawo złożyć dokumenty objęte kontrolą.

W rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd I instancji zauważył, że przewidywany czas kontroli został wskazany w upoważnieniu następująco: data rozpoczęcia – 6 marca 2015 r.; data przewidywanego zakończenia "nie dłużej niż w terminie przewidzianym w art. 83 u.s.d.g.". Tak określony czas kontroli nie zapewnia przedsiębiorcy pełnej wiedzy, do kiedy może złożyć żądane dokumenty bez negatywnych konsekwencji w postaci nałożenia kary pieniężnej.

Zauważyć również należy, że termin zakończenia kontroli – dzień sporządzenia przez kontrolujących protokołu kontroli – został przyjęty przez organ nieprawidłowo. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że kontrola kończy się wraz z doręczeniem tego protokołu kontrolowanemu (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1344/10 i powołanie w nim tezy z piśmiennictwa), czyli w rozpoznawanej sprawie – 10 marca 2015 r.

Tym samym należy uznać, że przedsiębiorca nie miał zagwarantowanego pełnego prawa aktywnego uczestniczenia w kontroli, rozumianego jako możliwość złożenia dokumentów, wskazanych w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli, aż do dnia jej zakończenia, ponieważ nie był ten dzień jasno określony. Nie zostało również przez organ wyjaśnione, czy skarżący w dniu 10 marca 2015 r., po podpisaniu przez kontrolującego protokołu kontroli, podjął próbę złożenia organowi brakujących dokumentów Z uwagi na to, że postępowanie toczyło się w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za nieprzedstawienie dokumentów (zawierających dane z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu) wyjaśnienie powyższej kwestii należy uznać za kluczowe do rozpoznania sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona sekwencja zdarzeń nakazuje przyznać rację Sądowi I instancji, który zarzucił organom, że nie uczyniły wszystkiego, by sprawę należycie wyjaśnić. Wobec tego zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 92c u.t.d. Sąd I instancji nie uznał bowiem, że na gruncie niniejszej sprawy zaszły przesłanki egzoneracyjne, określone w tym przepisie. Wskazał jedynie, że organ powinien wezwać przedsiębiorcę do wskazania okoliczności przemawiających za zastosowaniem instytucji określonej tym przepisem i choć stwierdził w tym zakresie uchybienie, przychylił się do stanowiska organu, że nie było podstaw do umorzenia postępowania na tej podstawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). NSA, zasądzając na rzecz skarżącego 2400 zł, uwzględnił okoliczność, że na rozprawie przez tym Sądem stawił się substytut pełnomocnika, który występował w postępowaniu przed Sądem I instancji.