Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 572/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Minister Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1 U Z A S A D N I E N I E

[...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2003 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] czerwca 2002 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 110 kV do stacji 110/15 kV "[...]" w [...] przewidzianej do realizacji na terenie gminy [...] w obrębie geodezyjnym wsi [...] na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...].

W związku z wnioskiem inwestora [...] S.A., Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2003 r. rozstrzygnął o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. całkowitej 5.5800 ha przez zezwolenie [...] S.A. na przeprowadzenie przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, służących do przesyłania energii elektrycznej do stacji elektroenergetycznej 110/15 kV "[...]".

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. C.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r.

Umową darowizny z [...] marca 2008 r. J. C. i A. C. darowali M. K. działkę o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 5.5800 ha. Pismem z 26 lipca 2013 r. M. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podniosła, że błędnie określono w decyzji zakres ograniczenia prawa własności działki nr [...] położonej w [...], przez zezwolenie na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej 110 kV na terenie całej nieruchomości, a nie na ściśle oznaczonej części. Wniosek ten został uzupełniony pismem z 25 września 2013 r., w którym wskazano, że następcą prawnym [...] S.A. jest zgodnie z odpisami Krajowego Rejestru Sądowego [...] S.A. z siedzibą w [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] listopada 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r.

[...] S.A. z siedzibą w [...] pismem z 21 listopada 2013 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. Podniosła, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stron postępowania, tj. pominął w postępowaniu [...] S.A. - następcę prawnego [...] S.A., o którym mowa w decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r. oraz naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji w terminie, w którym strona miała jeszcze czas na złożenie ewentualnych wniosków dowodowych lub wyjaśnień, a nadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przez organ dowodów, na których organ oparł się ustalając, że w decyzjach podlegających unieważnieniu nie zawarto wskazania powierzchni podlegającej ograniczeniu w użytkowaniu. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru, po przytoczeniu materialnoprawnych podstaw decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r., tj. art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, ze zm.), podkreślił że ustawodawca uzależnił ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości od spełnienia dwóch przesłanek, a mianowicie braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na realizację inwestycji i zgodności tego ograniczenie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dyspozycja art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1. "Ograniczenie" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Zakres ograniczenia praw właściciela i jego treść jest dokonywany zatem przez starostę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. Gospodarka nieruchomościami. Komentarz. Szachułowicz Jan, Krassowska Małgorzata. Łukaszewska Anna. Autor komentarza do dz. III roz. 4 art. 124: Anna Łukaszewska). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Organ wskazał, że ani Starosta [...] w decyzji z [...] czerwca 2003 r., ani Wojewoda [...] w decyzji z [...] lipca 2003 r. nie określili obszaru na jakim został ograniczony sposób korzystania z nieruchomości, wskazując w tym zakresie całość działki nr [...] o pow. całkowitej 5.5800 ha.

W decyzji z [...] czerwca 2003 r. wskazano m. in. jako podstawę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ostateczną decyzję z [...] czerwca 2002 r. Wójta Gminy [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W sentencji tej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że linia przebiegu inwestycji oznaczona jest na geodezyjnej mapie stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została w oparciu o obowiązujący na dzień jej wydania Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy zatwierdzony uchwalą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., gdzie w oznaczeniach graficznych przewidziano rezerwę terenu dla przedmiotowej linii energetycznej o szerokości 40 m, po 20 m w każdą stronę od osi obiektu. Z powyższego nie wynika więc, aby przebieg tej inwestycji ograniczał prawo do korzystania z całości działki nr [...] o pow. całkowitej 5.5800 ha. Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Niewątpliwe więc tak wskazane w decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2003r. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmujące całą działkę o pow. całkowitej 5.5800 ha, jest wadliwe i wymaga jasnego doprecyzowania jaki obszar nieruchomości podlega ograniczeniu w sposobie korzystania. Ostatecznie Minister stwierdził, że zasadnie decyzją z [...] listopada 2013 r. stwierdzono nieważność decyzji z [...] lipca 2003 r. i decyzji z [...] czerwca 2003 r. wobec rażącego naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Z kolei odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podał, że z odpisów z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że następcą prawnym [...] S.A., który uzyskał zezwolenie na przeprowadzenie przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV służących do przesyłania energii elektrycznej do stacji elektroenergetycznej 110/15 kV "[...]" na działce nr [...] jest [...] S.A. W dniu [...] września 2008 r. dokonano do rejestru KRS wpisu zmiany nazwy spółki zmieniając, nazwę z [...] SA na [...] S.A. W dniu [...] sierpnia 2010 r. nastąpiło połączenie spółek: [...] S.A. z siedzibą w [...] (spółka przejmująca) ze spółkami: [...] S.A. z siedzibą w [...]. [...] S.A. z siedzibą w [...]. [...] S.A. z siedzibą w [...]. [...] S.A. z siedzibą w [...], [...] S.A. [...] S.A. z siedzibą w [...]. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (spółki przejmowane). Połączenie to nastąpiło w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych. Połączenie spółki [...] S.A. z [...] S.A. spowodowało, że spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] utraciła osobowość prawną w dniu 1 września 2010 r. i stała się oddziałem spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] o nazwie [...] S.A. Oddział z siedzibą w [...]. Wobec powyższego podnoszony zarzut błędnego ustalenia stron przez organ nadzorczy w postępowaniu nieważnościowym okazał się całkowicie nieuzasadniony. W odniesieniu do kwestii naruszenia art. 10 K.p.a. przez wydanie decyzji przed upływem terminu do wypowiedzenia się strony co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyjaśniono, że istotnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie zachował zakreślonego przez siebie w zawiadomieniu z 24 października 2013 r. - 7 dniowego terminu do złożenia przez stronę wyjaśnień, bowiem decyzja wydana została [...] listopada 2013 r., a ww. termin mijał [...] listopada 2013 r. Jednakże powyższe uchybienie organu nadzorczego nie ma wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Wydanie decyzji w ostatnim dniu terminu nie jest istotnym naruszeniem praw tej strony, w sytuacji gdy pełnomocnik strony zapoznał się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Ponadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, mając na uwadze przebieg postępowania nieważnościowego oraz materiał dowodowy zebrany w postępowaniu, na którym oparł się organ nadzorczy wydając decyzję z [...] listopada 2013 r.

[...] S.A. w skardze wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie uchylenie skarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji:

bezprzeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stron postępowania; 2) naruszenie art. 124 ust 1 u.g.n. przez przyjęcie, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna precyzyjnie określać obszar nieruchomości, na którym następuje ograniczenie, podczas gdy zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 1 u.g.n. i wykładnią obowiązującymi w dacie wydawania decyzji z [...] czerwca 2003 r, obowiązek taki nie wynikał, a określenie strefy ograniczenia następowało przez odniesienie się do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załącznika mapowego. W motywach skargi skarżąca podniosła, że [...] nie jest jedynym następcą prawnym po [...] S.A. Decyzja objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności wydana została na wniosek (dla) [...] S.A. (dalej [...] S.A.). Od 1 lipca 2007r., w związku z uwolnieniem rynku energii, na podstawie przepisów ustawy Prawo energetyczne, konieczne było rozdzielenie prawne i organizacyjne działalności obrotowej i dystrybucyjnej. W związku z powyższym, [...] czerwca 2007 r. przed Notariuszem R. B. zawarta został umowa przeniesienia przedsiębiorstwa spółki [...] S.A. na spółkę [...] sp. z o.o. w [...] (Rep. A Nr [...]), mocą której przedsiębiorstwo spółki [...] S.A. stało się przedmiotem wkładu niepieniężnego na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego w spółce [...] sp. z o. o. Działalność w zakresie dystrybucji i dostawy energii elektrycznej kontynuowana była przez [...] Sp. z o.o. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zmieniła nazwę na [...] sp. z o.o. Następnie, w dniu [...] sierpnia 2010 r. spółka [...] sp. z o.o. została połączona w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych przez przejęcie jej przedsiębiorstwa ze spółką [...] S.A. z siedzibą w [...]. Zatem zbadania wymagało, czy decyzje administracyjne wchodziły w skład przedsiębiorstwa stanowiącego aport do Spółki i czy w związku z tym przeszły na [...] Sp. z o.o. Określenie stron niniejszego postępowania wymagałoby rozważenia, czy decyzja [...] co do której stwierdzono nieważność została "przeniesiona" na [...] S.A., czy też pozostała przy [...] S.A.

Dalej skarżąca zauważyła, że zgodnie z brzmieniem art. 124 u.g.n. obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 2003 r., ograniczenie korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m. in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w drodze decyzji administracyjnej następowało zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w dacie rozstrzygania sprawy na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. musiała pozostawać w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a pomiędzy ww. decyzją i decyzją zezwalającą na ograniczenie prawa własności nieruchomości musiała zachodzić zgodność. Z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. w dacie wydawania decyzji nie można wyprowadzić wniosku, iż organ miał obowiązek precyzyjnego określenia obszaru. W treści tego przepisu nie widać tego obowiązku. Tym samym o ile w obrocie znajdowała się decyzja o warunkach zagospodarowania terenu, stanowiła ona załącznik decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., a dodatkowo obszar ograniczenia wykazywany był na mapie. Powyższe pozwalało jednoznacznie określić obszar ograniczenia. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] czerwca 2002 r. Zaostrzenie wymogów co do wskazywania dokładnej powierzchni w treści decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. zostało usankcjonowane w orzecznictwie późniejszym, co jednak nie powinno mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji z 2003 r. W dacie jej wydania bowiem podstawą wydania decyzji był brak zgody na posadowienie urządzeń oraz istnienie decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, do której decyzja miała się odnosić. Minister Infrastruktury i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 131/15) uchylił ww. decyzję z [...] kwietnia 2014r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania M. K.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2093/15) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd drugiej instancji zauważył, że doszedł do przekonania, że skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędną kontrolę zaskarżonej decyzji nadzorczej, bowiem Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na okoliczności, która nie znajduje oparcia w aktach kontrolowanej sprawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji przedmiotem rozważań uczynił ocenę prawidłowości określenia stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W stanie faktycznym Sąd ten przyjął, że z umowy zawartej [...] czerwca 2007 r. w formie aktu notarialnego zawartej pomiędzy [...] S.A. z siedzibą w [...] a [...] Sp. z o.o., wynika, że [...] S.A. przeniósł wkład niepieniężny (ruchomy majątek sieciowy) na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego [...] Sp. z o.o.. Wobec tego, zdaniem Sąd pierwszej instancji, organ nadzoru powinien zbadać, czy w skład tego wkładu niepieniężnego wchodziła linia przesyłowa znajdująca się nad działką M. K. Pozytywny wynik tego badania mógłby doprowadzić do uznania za stronę postępowania następcę prawnego [...] Sp. z o.o. Wówczas to ten podmiot powinien być adresatem decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ograniczeniu sposobu użytkowania nieruchomości należącej obecnie do M. K. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim stanowiskiem Sądu nie sposób się zgodzić, bowiem w toku postępowania żadna ze stron nie twierdziła, że projektowana linia przesyłowa na dzień zawarcia wyżej wskazanej umowy z [...] czerwca 2007 r. została wybudowana. Nieoparte na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że owa napowietrzna linia przesyłowa może wchodzić w skład wkładu niepieniężnego, skoro wówczas linia przesyłowa nad nieruchomością skarżącej kasacyjnie nie istniała. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że linia przesyłowa nad jej nieruchomością w dacie podpisania wskazanej umowy nie istniała i nie mogła wejść w skład wniesionego aportu. Okoliczności tej nie przeczy [...] S.A. W konsekwencji, skoro projektowana linia przesyłowa, w związku z którą wydano decyzje, które były przedmiotem stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie, nie istniała w dacie podpisania wskazanej umowy, to nietrafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji wedle, którego ta nieistniejąca linia mogłaby być przedmiotem wkładu niepieniężnego na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego w Spółce [...] Sp. z o.o. W rezultacie nieuzasadnione są przypuszczenia Sądu pierwszej instancji, że następcy prawnemu [...] Sp. z o.o. jako właścicielowi przedmiotowej linii przesyłowej, mógłby przysługiwać przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zbędne jest zatem prowadzenie przez organ nadzoru jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. W tych okolicznościach zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., ponieważ organ nadzoru nie naruszył wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Taka sytuacja czyni przedwczesnym odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegającego na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 151 P.p.s.a., tj. że nie oddalił skargi. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zajmie stanowisko w sprawie, szczególnie co do zarzutów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny – po ponownym rozpoznaniu sprawy - zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, któremu sprawa została przekazana, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy – zgodnie z art. 190 P.p.s.a. – związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2017 r.

Według oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartej w wydanym w sprawie wyroku z 9 kwietnia 2015 r., nie można było uznać za zgodną z prawem sytuację procesową - kiedy to podmiot, który jest właścicielem linii elektroenergetycznej nie bierze udziału w postępowaniu, które dotyczy decyzji administracyjnej związanej z realizacją owej linii. W tej sytuacji Minister powinien wyjaśnić, czy napowietrzna linia elektroenergetyczna, przebiegająca przez działkę nr [...], weszła w skład wkładu niepieniężnego na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego w [...] sp. z o.o. Źródłem do wyjaśnienia powyższego jest treść załącznika nr 3 do umowy z [...] czerwca 2007 r. W przypadku ustalenia, że linia ta weszła w skład przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w formie aportu, a obecnie [...] S.A., organ winien uchylić decyzję z [...] listopada 2013 r., aby doprowadzić do rozpoznania sprawy z udziałem strony, która jest właścicielem przedmiotowej linii napowietrznej i ewentualnym adresatem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Z przedstawionym stanowiskiem nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. uchylił ww. wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji zgodził się z twierdzeniem skarżącej kasacyjne (uczestniczki postępowania na prawach strony), że linia przesyłowa na jej nieruchomości w dacie podpisania wskazanej umowy nie istniała i nie mogła wejść w skład wniesionego aportu oraz zauważył, że okoliczności tej nie zaprzeczyła skarżąca [...] S.A. W rezultacie za nieuzasadnione uznano przypuszczenie Sądu pierwszej instancji, że następcy prawnemu [...] sp. z o.o. jako właścicielowi przedmiotowej linii przesyłowej – [...] S.A. mógłby przysługiwać przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Według Sądu drugiej instancji zbędne byłoby prowadzenie przez organ nadzoru jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Zatem, ponownie rozpoznając sprawę, Sąd zajmie stanowisko w sprawie co do zarzutów podniesionych w skardze. W świetle powyższego Sąd, obecnie rozpoznający sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uznał zarzut skargi dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stron postępowania nieważnościowego, tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., za niezasadny. W granicach tego zarzutu skarżąca sformułowała tezę, że podstawową kwestią, od której należało zacząć rozpoznawanie sprawy w trybie nieważnościowym winno być wykazanie - czy sporna linia przesyłowa wchodziła w skład wkładu niepieniężnego i czy w związku z tym przeszła na [...] sp. z o.o. Innymi słowy, według skarżącej, określenie stron postępowania wymagało rozważenia – "czy decyzja nr [...] została przeniesiona na [...] S.A. czy też pozostała przy [...] S.A." W tym miejscu należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że skoro projektowana linia przesyłowa, w związku z którą wydano decyzje, które były przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym, nie istniała w dacie podpisania wskazanej umowy, to nietrafne jest stanowisko wedle, którego ta nieistniejąca linia mogłaby być przedmiotem wkładu niepieniężnego na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego w [...] Sp. z o.o. W rezultacie nieuzasadnione jest stanowisko, że następcy prawnemu - [...] sp. z o.o. - jako właścicielowi przedmiotowej linii przesyłowej, mógłby przysługiwać przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zbędne byłoby zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2017 r., prowadzenie przez organ nadzoru jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, tym samym kwestionowanie prawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania nieważnościowego.

Z kolei uwzględnienie skargi nastąpiło na skutek uznania przez Sąd za zasadny drugiego z jej zarzutów wskazującego, że decyzje z 2003 r., podjęte w postępowaniu zwyczajnym, związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, nie zostały wydane przez organy z rażącym naruszeniem art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (według brzmienia ówcześnie obowiązującego - Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n.". W konsekwencji stwierdzenie przez organ nadzoru (decyzje Ministrów z [...] kwietnia 2014 r. i [...] listopada 2013 r.) nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2003 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w stanie sprawy należało uznać za nielegalne, bo naruszające art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Materialnoprawną podstawą decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r. był art. 124 ust. 1 u.g.n. Norma ta w 2003 r., czyli w chwili wydawania decyzji będących przedmiotem postępowania nieważnościowego, stanowiła że "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Regulacja ta była (i jest, choć w nieco innym brzmieniu) szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Ten szczególny charakter wyrażał się w tym, że obowiązywały tu odmienne niż przy wywłaszczeniu nieruchomości zasady i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. Decydujące znaczenie dla udzielenia odpowiedniego zezwolenia miała treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określająca przebieg inwestycji. Zatem ustawodawca uzależnił ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości od istnienia i zgodności tego ograniczenia z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z decyzji z [...] czerwca 2003 r. wynika, że we wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. przedstawiono decyzję z [...] czerwca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu i decyzja ta stanowiła podstawę do wydania decyzji z 2003 r. Z rozstrzygnięcia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawartego w punkcie IV, wynika, że "Linia przebiegu inwestycji oznaczona jest na geodezyjnej mapie zasadniczej stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji". Załącznika tego brak w aktach sprawy, nie został odnaleziony (dowód – np. pismo Wójta gminy [...] z [...] marca 2009 r., znak [...]). W zaskarżonej decyzji Minister podał, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o obowiązujący Plan Zagospodarowania Przestrzennego z 1992 r., w którym przewidziano dla realizacji przedmiotowej inwestycji rezerwę terenu o szerokości 40 m, po 20 m w każdą stronę od osi obiektu. W aktach sprawy jest także Mapa zasadnicza terenów wsi [...], gm. [...], przedstawiająca "Budowę linii elektroenergetycznej 110 kV do stacji [...]" z [...] lutego 2002 r. obrazująca teren objęty wnioskiem pod dwutorową napowietrzną linię elektroenergetyczną 110 kV oznaczony literami A-D. W zakres tego terenu wchodzi działka nr [...] i na jej wyrysie zaznaczony jest teren objęty wnioskiem (k. 57 akt administracyjnych).

Organ nadzoru stwierdzając nieważność decyzji z 2003 r. uznał, że ówcześnie nie określono obszaru na jakim został ograniczony sposób korzystania z nieruchomości, wskazując w tym zakresie całość działki [...]. Wskazanie takie było wadliwe i wymagało jasnego doprecyzowania, w sensie rzeczywistego obszaru podlegającego ograniczeniu w sposobie korzystania. Zakwestionowana decyzja z [...] czerwca 2003 r. – zdaniem Ministra - powinna określać nie tylko przedmiot ograniczenia, ale i jego terytorialny zakres. Musiała zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość.

W ocenie Sądu zaprezentowane stanowisko Ministra, zostało wypracowane - przez czasokres obowiązywania spornej regulacji prawnej, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. – na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny. Obecnie obowiązuje ugruntowany pogląd, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. ma służyć wyraźnemu zdefiniowaniu ograniczenia prawa własności (np. wyroki: WSA w Warszawie z 26 lutego 2013 r., I SA/Wa 1748/12; WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1299/17). Uchybienia w tym zakresie nie można jednak było ocenić w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w przypadku sprawy art. 124 ust. 1 u.g.n., w konsekwencji zaistnienia podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2003 r. określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika bowiem, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988 r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Inaczej ujmując, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 art. 156 K.p.a., nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu, wprost, czyli nie wymagającego interpretacji w drodze wykładni. Rozbieżności interpretacyjne wskazujące na istnienie wątpliwości co do wykładni danego przepisu stosowanego przez organ w postępowaniu zwyczajnym będącym przedmiotem postępowania nieważnościowego nie mogą być rozstrzygane przez organ na gruncie postępowania nadzwyczajnego. W postępowaniu nieważnościowym, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, organ nie jest władny dokonywać wykładni przepisów w nim stosowanych. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie stosuje bowiem przepisów na gruncie, których wydano akt w postępowaniu zwyczajnym, ale kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organ ówcześnie wydający akt administracyjny, przy czym nie w kategorii każdego ich naruszenia, mającego wpływ na wynik sprawy, tylko wyłącznie naruszenia rażącego, a taką cechę ma jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela strona postępowania. Miejscem na interpretację jest postępowanie zwykłe. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego brzmiącego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedwuznaczny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (tak: NSA w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13). Aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, musi zachodzić rzucająca się w oczy sprzeczność treści decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym z treścią danego przepisu prawa przez proste ich zestawienie.

W przypadku sprawy, ze względu na brzmienie art. 124 ust. 1 u.g.n., takiej oczywistej, rażącej, kwalifikowanej sprzeczności nie można było stwierdzić. Skoro z bezpośredniego brzmienia art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wynikało wprost jak ma kształtować się zakres ograniczenia, to znaczy, że ma wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez daną nieruchomość i zakres uszczuplenia władztwa właściciela nieruchomości – w zakresie niezbędnym dla danej inwestycji, to nie można organom ówcześnie wydającym decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (Staroście – w pierwszej instancji i Wojewodzie – w postępowaniu odwoławczym) zarzucać wydania przedmiotowych aktów z rażącym naruszeniem art. 124 ust. 1 u.g.n. i propagować tezę, że organy na gruncie przepisu, rozumianego w drodze wykładni, miały obowiązek precyzyjnego określenia obszaru ograniczenia. Poza tym nie można wykluczyć, że obszar ów został odzwierciedlony na geodezyjnej mapie zasadniczej będącej załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, którego jednak w aktach sprawy brak, a niekompletność akt archiwalnych sprawy nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem rażącego naruszenia prawa nie można domniemywać. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a w zw. z art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – uwzględnił skargę przez uchylenie decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym i zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ nadzoru winien mieć na względzie powyższe rozważania Sądu i wydać rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

-----------------------

14