Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 586/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5, 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary za zniszczenie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 11 czerwca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 792 (siedemset dziewięćdziesiąt dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina Miejska wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 lipca 2019 r. orzekającą o uchyleniu decyzji Starosty z 11 czerwca 2019 r. o wymierzeniu Gminie Miejskiej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 26 370,00 zł (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy trzysta siedemdziesiąt złotych, 00/100), za zniszczenie sześciu drzew gatunku brzoza brodawkowata o obw. pnia 124 cm, 147 cm, 193 cm, 116 cm, 152 cm i 147 cm, rosnących na działce nr [..] obr. 2.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 15 maja 2018 r. do Burmistrza Miasta wpłynął wniosek M. J. o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew zlokalizowanych na działce nr [..] w Ł. Powodem wystąpienia o zezwolenie było naruszenie ich systemów korzeniowych podczas prowadzenia prac związanych z przebudową drogi. Korzenie zostały usunięte przez koparki i ciężki sprzęt od strony zachodniej i wschodniej. Wnioskodawca wskazał, że istnieje ryzyko przewrócenia się drzew w kierunku jego nieruchomości.

Po ustaleniu, że drzewa, o których mowa w piśmie M. J. znajdują się na działce nr [..] obr. [..], która stanowi własność Gminy Miejskiej, Burmistrz Miasta działając w trybie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.). zwrócił się do Starosty z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie wycinki.

W toku oględzin w dniu 7 czerwca 2018 r. pracownik Starostwa Powiatowego stwierdził, że systemy korzeniowe drzew zostały uszkodzone. Pismem z 11 czerwca 2018 r. Starosta działając w trybie art. 83a ust. 2a ustawy o ochronie przyrody zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew na działce nr [..] obr. [..]. Wskutek powyższego, pismem z 27 lipca 2018 r. RDOŚ zwrócił się do Burmistrza Miasta z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania ustalającego przyczynę i sprawcę uszkodzenia drzew.

W toku postępowania ustalono, że prace remontowe na działce nr [..] obręb 2 [..], ul. M. wykonywane były przez firmę A. W związku z powyższym Burmistrz Miasta pismem z 8 sierpnia 2018 r. wezwał M. F. i T. F. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A. do złożenia wyjaśnień w sprawie uszkodzenia drzew w ramach przeprowadzonej przebudowy drogi.

M. F. i T. F. dnia 20 sierpnia 2018 r. przekazali Burmistrzowi Miasta wyjaśnienia w których stwierdzili, że:

• Nie posiadają wiedzy o osobach wykonujących prace w obrębie systemów korzeniowych w/w drzew.

• Kierownikiem budowy z ramienia ich przedsiębiorstwa był A. S. Prace były realizowane pod ścisłym nadzorem inspektora nadzoru inwestorskiego z ramienia Gminy Miasta.

• Do czasu otrzymania wezwania Burmistrza Miasta, M. F. i T. F. - nie posiadali informacji o usunięciu części korzeni bocznych w/w drzew. Roboty zostały wykonane prawidłowo, odebrane i nie zgłaszano jakichkolwiek nieprawidłowości w związku z ich realizacją.

• Nie jest im znana przyczyna uschnięcia w/w drzew. Nie wykluczają ewentualności wpływu na nie niekorzystnych warunków atmosferycznych w postaci braku opadów i długotrwałych upałów.

W związku z informacjami uzyskanymi od firmy A., Burmistrz Miasta pismem z 8 sierpnia 2018 r. wezwał do wyjaśnień A. S. w sprawie uszkodzenia drzew na działce nr [..] obręb [..], ul. M. Dnia 16 sierpnia 2018 r. A. S. kierownik budowy ulicy M.-S. w Ł. przekazał Burmistrzowi Miasta pismo informujące, iż:

• Do dnia otrzymania wezwania Burmistrza Miasta nie miał wiedzy o uszkodzeniu systemów korzeniowych drzew na działce nr [..] obr. [..], ul, M. Prace dotyczące przebudowy trwały dwa miesiące a zatrudnionych było ok 35 pracowników różnych branż, wykonujących swoje prace w obrębie występujących tam drzew.

• Pracownicy byli poinformowani i uczuleni na wykonywanie ze szczególną ostrożnością robót bezpośrednio sąsiadujących z drzewami.

• A. S. stwierdził, że z jego strony nigdy nie było zgody na jakąkolwiek ingerencję w system korzeniowy rosnących tam drzew. Ponadto by nie naruszyć systemu korzeniowego zmienił przebieg wytyczonych krawężników poprzez zmianę parametrów łuków oraz odsuwał miejsca parkingowe sąsiadujące bezpośrednio z występującymi tam drzewami.

• Całość robót wykonywana była w ścisłej współpracy z inspektorem nadzoru z ramienia Gminy Miasta, J. B., który nie zgłaszał zastrzeżeń co do sposobu realizacji inwestycji.

• Nie można wykluczyć, że zły stan drzew jest wynikiem, niesprzyjających warunków pogodowych lub działań osób trzecich po zakończeniu robot na co nie miał wpływu.

Po uzyskaniu wyjaśnień A. S. kierownika budowy ulic M.-S. w Ł. Burmistrz Miasta pismem z 21 sierpnia 2018 r. wezwał do wyjaśnień w sprawie uszkodzenia drzew gat. brzoza brodawkowata zlokalizowanych na działce nr [..] obr [..], ul. M., J. B. W aktach sprawy brak jest wyjaśnień J.B.

Z opinii dendrologicznej przekazanej Staroście przez Burmistrza Miasta wynika, iż zniszczenia drzew dokonano podczas prac budowlanych ulicy M. Został uszkodzony system korzeniowy przedmiotowych drzew, w skutek czego nastąpiło silne osłabienie parametrów statycznych drzew, zmniejszając ich wytrzymałość na działanie warunków atmosferycznych. Uszkodzenie korzeni spowodowało również obniżenie funkcji życiowych drzew, ograniczając możliwość poboru wody i składników odżywczych z gleby. Prowadzi to do nieodwracalnego, powolnego obumierania drzew. Z opracowania wykonanego przez Z. C. wynika, że przeprowadzone prace budowlane wywarły bezpośredni wpływ na stan fitosanitarny opiniowanych drzew. Jedno z nich, oznaczone na potrzeby opracowania numerem 3, utraciło około 40 - 50% systemu korzeniowego. Działanie to uszkodziło także system korzeniowy drzewa nr 4, a drzewo nr 6 uległo analogicznym uszkodzeniom w wyniku poszerzenia chodnika przy przejściu dla pieszych. Największe uszkodzenia systemów korzeniowych opiniowanych drzew nastąpiły w wyniku braku zastosowania się do wskazań dotyczących ich ochrony w trakcie budowy, podczas której nie zabezpieczono pni. Poziom gruntu wokół drzew został obniżony średnio o 20 cm, natomiast w warunkach miejskich większość cennych korzeni rozwija się w płytkiej warstwie 0 - 30 cm. Uszkodzone, poszarpane i obumarłe korzenie częściowo wystają ponad obecny poziom gruntu. We wnioskach do opinii wskazano, że systemy korzeniowe opiniowanych drzew zostały uszkodzone w sposób poważny, jedno z drzew uległo wywróceniu.

Decyzją z 11 czerwca 2019 r. Starosta orzekł o wymierzeniu Gminie Miejskiej administracyjnej kary pieniężnej za uszkodzenie 6 drzew gatunku brzoza brodawkowata o obw. pnia 123 cm, 147 cm, 193 cm, 116 cm, 152 cm i 147 cm, zlokalizowanych na działce nr [..], obręb [..], w wysokości 26.370,00 zł. Opłata za uszkodzenie została wyliczona na podstawie obwodów pni drzew pomnożonych przez stawkę wynikającą z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (t.j. Dz, U. z 2017 r., poz. 1130).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miejska wskazując że nie była ona faktycznym wykonawcą robot ziemnych, lecz inwestorem. Zdaniem odwołującej się kara pieniężna za zniszczenie drzewa w trybie art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody może być wymierzona podmiotowi, który dopuści! się zniszczenia drzewa wskutek niewłaściwego wykonywania robót w obrębie bryły korzeniowej. Zgodnie z art. 652 Kodeksu cywilnego, jeżeli wykonawca przejął protokolarnie od inwestora teren budowy, ponosi on aż do chwili oddania obiektu odpowiedzialność na zasadach ogólnych za szkody wynikłe na tym terenie. Kwestia przejęcia terenu przez wykonawcę oraz zapisy w projekcie przebudowy i rozbudowy ul. M., jak również zapisy w dzienniku budowy nie zostały przeanalizowane przez Starostę w toku prowadzonego postępowania, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W projekcie budowy i przebudowy ul. M. znalazły się natomiast zapisy, zgodnie z którymi roboty budowlane w sąsiedztwie drzew należy wykonywać w sposób uniemożliwiający ich mechaniczne uszkodzenia, a nadto, że w odległości co najmniej 2 m na zewnątrz od obrysu korony drzewa nie powinno dopuścić się do zmian poziomu gruntu. Projekt zawierał również zalecenie, aby czasowe wykopy instalacyjne prowadzone w strefie korzeniowej drzew były wykonywanie wyłącznie ręcznie. Z powyższego wynika, że prace wokół drzew i ich korzeni wykonawca miał prowadzić niezwykle ostrożnie, nie doprowadzając do ich uszkodzenia. Wykonawca uszkadzając drzewa działał niezgodnie z warunkami umowy dotyczącymi wykonywania prac wokół drzew, jak również bez wiedzy i zgody Gminy Miejskiej.

W wyniku zapytania skierowanego drogą elektroniczną przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego do Gminy Miejskiej ustalono, że sześć sztuk drzew gatunku brzoza brodawkowata zostało usunięte z ul. M. w Ł. na podstawie decyzji Starosty z dnia 1 sierpnia 2018 r.. Tym samym w dniu orzekania przez Kolegium drzewa te nie rosły już na działce nr [..] obr. [..].

Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium zważyło, że odwołanie Gminy Miejskiej nie zawiera argumentacji przemawiającej za wadliwością decyzji Starosty z 11 czerwca 2019 r.. Niemniej jednak orzeczenie to musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, z uwagi na błędne określenie w sentencji zaskarżonej decyzji kwalifikacji czynu, który powodował obowiązek nałożenia na Gminę Miejską administracyjnej kary pieniężnej.

Podstawą działania organów administracji w niniejszej sprawie była ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która w art. 83 ust. 1 określa, że usunięcie drzewa łub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. W przypadku usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia, właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną. Podobnie administracyjna kara pieniężna wymierzana jest za:

1. zniszczenie drzewa lub krzewu:

2. uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa.

Zwrócił organ odwoławczy uwagę, że pojęcie zniszczenie oraz uszkodzenie drzewa nie są tożsame. Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowi uszkodzenie drzewa. Zniszczenie drzewa będzie miało miejsce, gdy usunięcie gałęzi przekroczy 50 % korony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd wyrażony w doktrynie prawniczej, zgodnie z którym zniszczenie drzewa w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. polegać może także na dewastacji któregoś ze składników (np. bryły korzeniowej), co może doprowadzić do obumarcia drzewa lub krzewu (por. D. Danecka, W. Radecki. Ochrona terenów zieleni i zadrze wiem Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2017). Drzewo oprócz korony składa się również z pnia i bryły korzeniowej. W związku z tym także negatywne oddziaływanie na te elementy drzewa może doprowadzić do jego zniszczenia. Różnica jest tylko taka, że w przypadku oddziaływania na koronę drzewa organ będzie zobligowany do ustalania procentowego, o jaką część została ona zredukowana, oraz czy wyczerpuje to przesłanki wymienione w art. 87a ust. 5 u.o.p. (50%). Natomiast w przypadku oddziaływania na pień lub koronę takich ograniczeń nie będzie, a ocena będzie musiała być przeprowadzona z punktu widzenia dendrologii (vide: Gruszecki Krzysztof. Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Opublikowano: LEX/el. 2017). Zgodnie ze słownikową definicją słowa "zniszczyć" oznacza ono między innymi: 1) spowodować pogorszenie stanu czegoś: 2) spowodować, że coś przestaje istnieć; 3) uczynić coś niezdatnym do użytku (internetowy Słownik Języka Polskiego PWN). Aby więc można było mówić o zniszczeniu drzewa w pierwszej kolejności należy co najmniej stwierdzić, że jego żywotność uległa pogorszeniu.

Na gruncie niniejszej sprawy oczywiste jest, że działania podjęte w obrębie 6 drzew gatunku brzoza brodawkowata, rosnących na działce nr [..] obr. [..] nie dotyczyły usuwania gałęzi w obrębie korony, stąd też administracyjna kara pieniężna nie mogła zostać nałożona za uszkodzenie drzewa, tak jak wskazano to w sentencji decyzji Starosty z 11 czerwca 2019 r.. Na gruncie niniejszej sprawy można mówić co najwyżej o zniszczeniu drzewa. Jak wynika z podanych przez Starostę podstaw prawnych wydania zaskarżonej decyzji, zastosował on przepisy dotyczące zniszczenia drzew, jednakże w sentencji błędnie określił, że kara pieniężna wymierzana jest za ich uszkodzenie. Powyższe musiało spowodować konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania orzeczenia na nowo. Orzekając w sposób merytoryczny na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wzięło pod uwagę, że:

1. dowód świadczący o zniszczeniu drzew został przedłożony przez samą stronę postępowania - to jest Gminę Miejską. W stosunku do drzewa, które uległo wywróceniu okoliczność zniszczenia jest w zasadzie niezaprzeczalna, natomiast w stosunku do pozostałych pięciu drzew Gmina nie podniosła żadnych argumentów przemawiających za tym, że do zniszczenia nie doszło, jak również tego faktu nie kwestionuje, pomimo możliwości złożenia stosownych wyjaśnień w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez Starostę. Tym samym fakt zniszczenia drzew organ odwoławczy uznał za bezsporny. Nadto biorąc pod uwagę wskazywaną powyżej definicję słownikową słowa "zniszczyć" stwierdził, że prace prowadzone na zlecenie Gminy Miejskiej spowodowały pogorszenie stanu drzew, których dotyczy niniejsze postępowanie;

2. w dniu wydawania niniejszej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze drzewa których dotyczy postępowanie zostały już wycięte. W związku z powyższym brak było możliwości zastosowania art. 88 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody i odroczenia Gminie Miejskiej terminu uiszczenia kary, z uwagi na możliwość zachowania żywotności przez drzewa;

3. kara za usunięcie drzew została obliczona na podstawie załącznika 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz obwodów pnia wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji Starosty, Takie podejście było spowodowane po pierwsze tym, że zgodnie z art. 138 k.p.a. ,, Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąca narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Przyjęte przez Starostę obwody drzew, za których zniszczenie wymierzana jest kara, są korzystniejsze dla Gminy Miejskiej, zarówno w stosunku do obwodów ustalonych na podstawie przedłożonej przez nią opinii dendrologicznej, jak i na podstawie protokołu oględzin drzew, sporządzonego przez pracowników organu pierwszej instancji w dniu 7 czerwca 2018 r. Dlatego też organ odwoławczy nie przyjął mniej korzystnych dla odwołującej się obwodów drzew, które wynikają ze zgromadzonych w toku postępowania dowodów. Przy przyjęciu powyższych wartości ustalono, że kara za zniszczenie 6 sztuk drzew gatunku brzoza brodawkowata na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] obr. [..] będzie wynosić:

1) w stosunku do drzewa o przyjętym obwodzie 124cm 124 cm x 30 zł = 3 20 zł, 2) w stosunku do drzewa o przyjętym obwodzie 147 cm 147 cm x30zł = 4410 zł,

3) w stosunku do drzewa o przyjętym obwodzie 193 cm 193 cm x 30 zł = 5790 zł,

4) w stosunku do drzewa o przyjętym obwodzie 116 cm 116 cm x 30 zł = 3480 zł,

5) w stosunku do drzewa o przyjętym obwodzie 152 cm 152 cm x 30 zł = 4560 zł,

6) w stosunku do drzewa o przyjętym obwodzie 147 cm 147 cm x 30 zł = 4410 zł.

Łączna kara wyniosła: 26 370 zł.

Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniu kwestii dotyczących podmiotu odpowiedzialnego za zniszczenie drzew, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody kara za zniszczenie drzew, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Przepis ten przewiduje więc wyłącznie trzy kategorie podmiotów, na które może zostać nałożona kara, zaś jednym z nich jest "inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości". Na gruncie niniejszej sprawy, prace, które doprowadziły do zniszczenia sześciu drzew rosnących na działce nr [..] obr. [..] wykonywane były za zgodą posiadacza nieruchomości, a więc Gminy Miejskiej. To w jaki sposób prace te zostały wykonane, a więc czy były one zgodne z umową i projektem budowlanym, pozostaje poza zakresem kompetencji organów administracji, a rozstrzyganie w tym przedmiocie należy do sądów powszechnych. W rozpatrywanym przypadku jako sprawcę zniszczenia drzew należy potraktować osobę prawną, która zleciła innemu podmiotowi wykonanie prac prowadzących do ich zniszczenia. Brak jest jednakże dowodów na to, że wykonując prace w obrębie korzeni i pni drzew wykonawca robót działał samowolnie (zgodnie z umową miał obowiązek prowadzenia prac w tym miejscu). To zaś w jaki sposób zlecone prace zostały wykonane, pozostaje poza zakresem zainteresowania organów orzekających w sprawach dotyczących ustalania kar za usunięcie, zniszczenie i uszkodzenie drzew.

We wniesionej skardze Gmina Miejska zarzuciła, że SKO wydając zaskarżoną decyzję wadliwie przyjęło, iż skarżąca jest podmiotem odpowiedzialnym za zniszczenie drzew, z uwagi na fakt, że w momencie dokonywania ich zniszczenia pozostawała ona właścicielem i posiadaczem nieruchomości, na której rosły zniszczone drzewa, zaś wykonywane prace które doprowadziły do zniszczenia drzew wykonywane były za zgodą posiadacza nieruchomości, a więc Gminy Miejskiej. SKO wprost uznało, że to w jaki sposób prace te zostały wykonane, a więc czy były one zgodne z umową i projektem budowlanym, pozostaje poza zakresem kompetencji organów administracji. SKO przyjęło, że jako sprawcę zniszczenia drzew należy potraktować osobę prawną, która zleciła innemu podmiotowi wykonanie prac, które doprowadziły do ich zniszczenia.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji.

Podniosła, że nie może ponosić odpowiedzialności za działania innego podmiotu, które doprowadziły do zniszczenia drzew, gdyż administracyjna kara pieniężna powinna być wymierzona podmiotowi, który dopuścił się naruszeń stanowiących podstawę do ukarania. Nie można bowiem mówić o karze (nawet administracyjnej) bez zawinienia, czy zaniedbania osoby odpowiedzialnej. Takie stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 938/12). Naczelny Sąd Administracyjny za wadliwe uznał takie stanowisko, zgodnie, z którym wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, może nastąpić wyłącznie wobec podmiotu, który jest posiadaczem nieruchomości. Pogląd ten NSA uznał za błędny.

SKO wydając zaskarżoną decyzję miało wiedzę i dokumenty wskazujące na to, że do zniszczenia drzew doszło w trakcie wykonywania robót ziemnych związanych z realizowaną przez skarżącą inwestycją polegającą na budowie drogi, przy czym bezspornym jest, że skarżąca nie była faktycznym wykonawcą robót ziemnych, lecz inwestorem. Zdaniem skarżącej administracyjna kara pieniężna za zniszczenie drzewa może być wymierzona jedynie podmiotowi, który dopuścił się zniszczenia drzewa wskutek niewłaściwego wykonywania robót w obrębie bryły korzeniowej. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej orzeczeniu nie można mówić o karze (nawet tylko administracyjnej) bez zawinienia, czy zaniedbania osoby odpowiedzialnej. W okolicznościach niniejszej sprawy trudno natomiast doszukać się zawinienia skarżącej w jakiejkolwiek postaci.

Skarżąca wskazała również, iż przepisy ustawy o ochronie przyrody odnosząc się do osób odpowiedzialnych za zniszczenie drzewa wskazują na posiadacza nieruchomości, nie dokonując jednakowoż rozróżnienia czy jest to posiadacz samoistny czy też zależny. Prowadzi to wprost do wniosku, że przepis ten dotyczy zarówno posiadacza samoistnego, jak i zależnego. Oczywistym pozostaje, że generalny wykonawca robót budowlanych na podstawie umowy o roboty budowlane - jest posiadaczem zależnym nieruchomości (placu budowy). W myśl przepisów art. 647 KC jednym z podstawowych obowiązków inwestora (zamawiającego) jest przekazanie wykonawcy terenu (placu) budowy. Od chwili przejęcia terenu budowy do czasu oddania obiektu wykonawca jest "gospodarzem na terenie budowy", obowiązanym w szczególności do koordynowania podwykonawców, ochrony mienia i zabezpieczenia przeciwpożarowego, nadzoru nad bezpieczeństwem i higieną pracy oraz ustalania i utrzymania ogólnego porządku. Na wykonawcę przechodzi odpowiedzialność za szkody wynikłe na tym terenie. Wykonawca więc zachowuje teren budowy w swoim władaniu, w ramach którego podejmuje różne czynności związane z prowadzeniem robót, zapewnieniem ich prawidłowości oraz bezpieczeństwa i porządku. Celem tych czynności jest osiągnięcie zamierzonego rezultatu - wykonania obiektu i oddania go zamawiającemu wraz z przekazanym uprzednio terenem.

Jeżeli zatem uznać wykonawcę robót budowlanych za posiadacza nieruchomości, to tym samym oczywistym jest również stwierdzenie, iż może on być osobą odpowiedzialną za zniszczenie drzew i podmiotem zobowiązanym do uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 652 kodeksu cywilnego, jeżeli wykonawca przejął protokolarnie od inwestora teren budowy ponosi on aż do chwili oddania obiektu odpowiedzialność na zasadach ogólnych za szkody wynikłe na tym terenie. W sytuacji zatem gdy dochodzi do zniszczenia drzewa wskutek niewłaściwego wykonania robót budowlanych, to organ, aby wymierzyć karę w pierwszej kolejności powinien ustalić, jakie podmioty brały udział w procesie inwestycyjnym i który z nich obowiązany był do wykonania prac ziemnych czy prac z użyciem sprzętu mechanicznego w obrębie bryły korzeniowej. Nie można przyjąć zasady, że w każdym przypadku niezależnie od stosunków prawnych występujących między podmiotami realizującymi inwestycję, za zniszczenie drzewa odpowiada inwestor i jemu należy wymierzyć karę, W takiej sytuacji gdy inwestor realizuje inwestycję posługując się wykonawcą, to kara powinna być wymierzona wykonawcy, gdyż to ten podmiot stosownie do nakazu z art. 82 ustawy o ochronie przyrody obowiązany jest wykonywać prace ziemne w sposób najmniej szkodzący drzewom. Nie ma nawet powodu, aby inwestor znał i nadzorował przebieg robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 lipca 2019 r. , którym to rozstrzygnięciem Kolegium uchyliło decyzję I instancyjną i wymierzyło Gminie Miejskiej administracyjną karę pieniężną w wysokości 26 370 zł za zniszczenie sześciu drzew gatunku brzoza brodawkowata o obw. pnia 124 cm, 147 cm, 193 cm, 116 cm, 152 cm i 147 cm, rosnących na działce nr [..] obr. [..].

Materialnoprawną podstawą podjętych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewu z terenu nieruchomości mogło nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na stosowny wniosek.

Niespornym w przedmiotowej sprawie jest, że skarżąca jest właścicielem działki, na której dokonano zniszczenia drzew, a następnie je usunięto.

Stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (pkt 1) oraz usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości (pkt 2), zniszczenie drzewa lub krzewu (pkt 3), uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa (pkt 4); usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16 (pkt 5); usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 (pkt 6). Kara jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2). Samo uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna (art. 88 ust. 3).

Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.

Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy opłatę za usunięcie drzewa ustala się mnożąc liczbę cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm i stawkę opłaty.

Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, według którego kładzie się nacisk na obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, gdzie wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia/zezwolenia na usunięcie drzew (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2262/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 268/11, CBOS).

Poza sporem w sprawie pozostaje, że na skutek dokonanych zniszczeń korzeni drzew mających miejsce podczas prac budowlanych na ul. M. w Ł. drzewa w ilości 6 sztuk gatunku brzoza brodawkowata zostało całkowicie zniszczonych. Jak wynika z opinii dendrologicznej wykonanej na zlecenie skarżącej uszkodzenie systemu korzeniowego drzew spowodowało osłabienie parametrów statycznych drzew, zmniejszając ich wytrzymałość na działanie warunków atmosferycznych. Uszkodzenie korzeni spowodowało również obniżenie funkcji życiowych drzewa, ograniczając możliwość poboru wody i składników odżywczych z gleby. W efekcie doprowadziło to do nieodwracalnego, powolnego obumarcia drzew.

Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia osoby, która dokonała zniszczeń.

Zdaniem organu odwoławczego odpowiedzialność spoczywa na Gminie Miejskiej jako na posiadaczu nieruchomości, który wiedział o wykonywanych pracach budowlanych i godził się na nie, co doprowadziło do zniszczenia drzew. Natomiast skarżąca twierdzi, że sprawcą jest wykonawca robót, który był posiadaczem nieruchomości w trakcie trwania robót. I skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za takie wykonanie prac budowlanych, które doprowadziło do zniszczenia korzeni drzew i w efekcie do ich uszkodzenia.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że prace przy spornych drzewach były wykonywane przez firmę A. na zlecenie Gminy Miejskiej. I teren, na którym rosły drzewa był w toku prowadzonych prac budowlanych we władaniu wskazanego wykonawcy.

Wadliwie zdaniem Sądu organ odwoławczy zastosował automatyzm, że skoro prace były prowadzone na zlecenie skarżącej to jest ona odpowiedzialna za zniszczenie drzew. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, aby takie stanowisko organu odwoławczego można było uznać za słuszne. Mianowicie analizie należy poddać zezwolenie na prowadzenie prac budowlanych, projekt budowlany, a także umowę pomiędzy skarżącą a wykonawcą robót. W tych materiałach należy odnaleźć ewentualne dowody na okoliczność, czy istniał nakaz prowadzenia prac ziemnych przy korzeniach drzew ręcznie, czy w umowie znalazł się zapis o zwróceniu uwagi na istniejące w obrębie prac drzewa i zabezpieczenie ich przed uszkodzeniem. Z treści umowy wynikało będzie także kto w trakcie prac ponosił odpowiedzialność za teren budowy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do zdarzenia, które spowodowało uszkodzenie drzew doszło w okresie, w którym Spółka wykonywała prace budowlane przy ul. M.

Na etapie obecnych ustaleń Sąd nie uznaje za dostatecznie wyjaśnione, że skarżąca Gmina wiedziała i godziła się na uszkodzenie systemu korzeniowego drzew - w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałyby takie okoliczności. Wręcz przeciwnie w toku postępowania skarżąca konsekwentnie wskazuje, że uszkodzeń dokonała firma realizująca roboty budowlane. Nie poczyniło Kolegium przedmiotem głębszych rozważań kwestii czy w sprawie nie zaszła okoliczność egzoneracyjna wyłączająca odpowiedzialność posiadacza nieruchomości i czy istotnie nie ma racji skarżąca, że okoliczności sprawy uzasadniać mogą nałożenie kary za zniszczenie przedmiotowych drzew na Spółkę, odpowiadającą za działania swoich pracowników, jak za własne.

Istotą uchybień organów nie było jedynie naruszenie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. czy art. 107 § 3 k.p.a. Wyraźne braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, polegające na pominięciu ustalenia charakteru zależności pomiędzy skarżącą a wykonawcą i treści wiążącej ich umowy oraz zezwolenia na prace budowlane, gdyż organ, przyjmując wadliwą wykładnię prawa materialnego, uznawał te okoliczności za nieistotne. Kolegium pozostaje w błędnym przekonaniu, że kara pieniężna za usunięcie drzew może zostać nałożona jedynie na jeden z podmiotów wymienionych w art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Kolegium przyjęło domniemanie zgody skarżącej na uszkodzenie drzew, podczas gdy brak interwencji ze strony właściciela nieruchomości podczas trwania robót nie może być uznany za zgodę na podejmowane działania. Przyjąć jedynie można, że Gmina miała świadomość, że prace będą wykonywane w bliskim sąsiedztwie, a nawet pomiędzy systemem korzeniowym drzew. Jednak z akt sprawy nie wynika, jakie unormowania co do pracy prowadzonych w sąsiedztwie drzew zawierały tak już uprzednio przywołana decyzja zezwalająca na prace, projekt budowlany czy umowa pomiędzy skarżącą a wykonawcą. Gołosłowne zatem pozostaje twierdzenie o wiedzy i zgodzie skarżącej na uszkodzenie systemu korzeniowego drzew. W zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, ze wymienione dokumenty są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd się z tym nie zgadza.

Odpowiedzialność administracyjna zasadniczo nie jest oparta na zasadzie winy, a jest odpowiedzialnością obiektywną. Wykładnia celowościowa przepisów dotyczących kar administracyjnych za wycinkę drzew nakazuje z dużą ostrożnością podchodzić do okoliczności wyłączających odpowiedzialność podmiotu uprawnionego do uzyskania zezwolenia w związku z posłużeniem się podmiotami trzecimi np. wykonawcami robót. Dla przyjęcia odpowiedzialności posiadacza czy właściciela urządzeń za zniszczenie czy wycięcie drzew i krzewów przez osobę trzecią wystarczy, że ww. wiedzieli o tym i na to się godzili. Przy czym nie musi to być wyraźne przyzwolenie na usunięcie/zniszczenie drzew i krzewów czy wręcz nakazanie ich wycinki, a wystarczy, że posiadacz przewidywał taką możliwość i na nią się godził. Jedynie wykazanie, że zniszczenie drzew odbyło się poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości lub urządzeń, może być rozważane jako okoliczność prawnokształtująca. W rozpatrywanej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie została wykazana dowodami na tyle, aby można było jednoznacznie wskazać podmiot, na który karę za zniszczenie drzew należy nałożyć. Brakuje w aktach sprawy wyjaśnień osoby nadzorującej pracę z ramienia inwestora. Posiłkowo można także przesłuchać na okoliczność sposobu prowadzenia prac M. J., który dostrzegł zły stan drzew i okoliczność, że stwarzają niebezpieczeństwo wywrócenia się.

Stwierdzić więc należy, że wobec naruszenia przez organy przepisów postępowania w zw. z art. 88 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien mieć na względzie wyżej przytoczoną argumentację Sądu, którą na mocy art. 153 p.p.s..a jest związany. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a..