Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 759/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie AWSA: Wojciech Jakimowicz Mariusz Kotulski ( spr. ) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 1999 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 lutego 1999r. A.C. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się o przyznanie "zasiłku pieniężnego" podnosząc w uzasadnieniu, iż jest osoba bezrobotną, bez prawa do zasiłku, nie pracował dorywczo i nie osiągnął żadnego dochodu, a najpilniejszą potrzebą jest zakup skrzypiec dla syna K. oraz zakup żywności.

Z przeprowadzonej w dniu 26.02.1999r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący mieszka wspólnie z żoną i dwójką dzieci w jednym mieszkaniu. Skarżący jest bezrobotnym zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] marca 1999r., nr [...] na podstawie art. 3, art. 4, art.31 ust.1, 2, 3 i 4, art. 36, art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998r., nr 64, poz.414 z późn. zm.) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz.U. nr 26, poz.140) w związku z art. 104 § l, art. 127 § l i 2, art. 129 § l i 2 k.p.a. udzielił pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w kwocie 60 zł przez okres dwóch miesięcy z przeznaczeniem na zakup żywności.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdziła zasadność wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego w rozumieniu art. 31 ustawy o pomocy społecznej.

Skarżący odwołał się od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W swoim odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie zasiłku okresowego w wysokości 300 zł miesięcznie przez okres 6 miesięcy. Zarówno kwota zasiłku jak i czasookres jego przyznania są zupełnie nieadekwatne do bardzo trudnej sytuacji skarżącego. Nadto zwrócił uwagę na niedopuszczalną praktykę organu związaną z żądaniem przy odbiorze decyzji pisemnej deklaracji, iż nie będzie się składało odwołania.

Decyzją z dnia [...] maja 1999r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § l pkt 1 k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium omówiło przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, zasady i przesłanki przyznawania zasiłków okresowych z art. 31 w zw. z art. 2 a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, iż z akt sprawy wynika, że łączny dochód rodziny wynosi [...] zł, a kryterium dochodowe dla rodziny skarżącego wyliczone zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej [...] zł. Dlatego też organ uznał, iż zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku okresowego w wysokości 60 zł. "Decyzję, co do wysokości zasiłku przyznanego konkretnej osobie, czy rodzinie ustawa pozostawia więc uznaniu organu orzekającego w sprawie, uznaniu organu ustawodawca pozostawił też okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy (art.31 ust.3). Działając zatem w granicach tego uznania na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, wskazujących na potrzebę wsparcia finansowego rodziny odwołującego przede wszystkim w zakresie kosztów wyżywienia, organ przyznał pomoc w wysokości odpowiadającej górnej granicy określonej przez ustawę oraz na okres określony w zaskarżonej decyzji, gdyż tak ocenił swoje możliwości finansowe."

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 1999r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.C. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący powtórzył swoje zarzuty zawarte w odwołaniu skierowanym do SKO w [...]. Zarzuca, iż Kolegium "nie przeprowadziło rozprawy, która była konieczna, abym mógł bronić swoich praw i ubiegać się o należną mojej rodzinie pomoc wobec całkowicie wrogiej instytucji zwanej Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w K. - działającej w przedmiotowej sprawie według całkowicie niezrozumiałych reguł i powiązań." Podnosi, że żądanie rezygnacji z odwołania już przy odbiorze decyzji nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie, a także narusza przepisy Konstytucji RP. W konsekwencji wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji - jako tkniętej nieważnością, obarczonej błędami merytorycznymi i formalnymi, pouczenie organów o niedopuszczalności praktyki zmuszania zainteresowanych z pisemnej rezygnacji z możliwości odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 cyt. wyżej ustawy) Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 1999r., nr [...] - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Materiały dotyczące przedmiotowej sprawy zawarte są w aktach sprawy o sygn. II SA/Kr 759/04 oraz II SA/Kr 1279/99

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ustawy o pomocy społecznej - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na:

1) długotrwałą chorobę,

2) niepełnosprawność,

3) brak możliwości zatrudnienia,

4) brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny,

5) możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego.

Okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy.

Zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 14 zł na rodzinę (minimalna kwota obowiązująca od 1.09.1998 r. zwaloryzowana zgodnie z brzmieniem art. 35 a ustawy o pomocy społecznej).

Wynika stąd, że zarówno czas pobierania zasiłku okresowego, jak i jego rozmiary ustala organ (por. wyrok NSA z 21.12.2001 r., sygn. akt I SA 1547/01). Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. Uznania administracyjnego, o czym przesądza brzmienie art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Sztywno określona jest tylko dolna granica zasiłku, natomiast górna wysokość nie może przekraczać kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, ale może też być niższa od tego kryterium, skoro przepis stanowi, że zasiłek ustala się do wysokości, a nie w wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym a dochodem (por. wyrok NSA z dnia 6.03.1998r., sygn. akt I SA 1682/97). Przepis art. 31 jedynie upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy i to w przypadkach określonych ustawą. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu też udzielenia tej formy pomocy społecznej, jeżeli tylko żądanie takie zostanie do niego skierowane przez obywatela.

Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie art. 13 cyt. ustawy gmina powinna udzielić schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Przepis ten zakreśla podstawowe minimum niezbędnych potrzeb życiowych osób, które korzystają z pomocy społecznej.

Jak wynika z analizy akt sprawy organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, w wyniku którego ustalona została sytuacja rodzinna, majątkowa i dochodowa skarżącego. Ustalono, iż rodzina skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku osiągnął dochodu w wysokości [...] zł. stosunku do kryterium dochodowego wynoszącego w tym przypadku [...]. ([...] zł dla skarżącego, [...] zł. dla drugiej dorosłej osoby w rodzinie oraz po [...] zł. dla każdego z dwojga dzieci poniżej lat 15). Okoliczność ta umożliwiała rozważenie wniosku o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej.

Przyznawanie zasiłków okresowych ma charakter uznaniowy, a to ogranicza zakres kontroli sądowej do badania czy podjęte rozstrzygnięcie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z należytym zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pozwalającego na stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje w zasadzie poza kontrolą sądowoadministracyjną.

Jak wskazano to wyżej w sprawach uznaniowych zasadę generalną statuuje art. 7 k.p.a., co pozwala na ukierunkowanie oceny uznania administracyjnego zastosowanego przez organy administracji publicznej. Otóż granice swobody działania organu wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, które muszą zostać należycie wyważone w odniesieniu do obowiązującego prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej swe zadania wykonały poprawnie. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego, a to upoważniało organy do poczynienia stosownych ustaleń. Nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy o pomocy społecznej i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Jak zresztą wynika z akt sprawy, pomocą taką skarżący został objęty. Nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego została ustalona w maksymalnej wysokości, jaka w obowiązującym stanie prawnym mu przysługiwała (wysokość kryterium dochodowego rodziny minus wysokość uzyskiwanego faktycznie dochodu).

Oczekiwanie osoby korzystającej z pomocy społecznej, iż winna otrzymywać świadczenia pieniężne w zakresie pomocy społecznej w żądanej przez siebie wysokości i na wskazany przez siebie czasookres nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Zakres przyznawanych świadczeń z pomocy społecznej, ich wysokość i okres na jaki są przyznawane wyznaczają obowiązujące normy prawa, możliwości finansowego organów udzielających takiej pomocy oraz okoliczności uzasadniające przyznanie takiej pomocy.

Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skarżącego dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania sądowego, przewagę ma zasada pisemności. Stąd też w zasadzie całość materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego gromadzona jest przy pomocy pism i dokumentów. Skarżący również mógł w toku prowadzonego postępowania wnieść na piśmie dodatkowe uwagi i wskazać dodatkowe okoliczności. Dlatego też -zgodnie z zapisami art. 89 k.p.a. - rozprawę administracyjną organ prowadzący postępowanie przeprowadzi w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uprowadzenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Żadna z tych przesłanek nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. A zatem samo żądanie przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy, zwłaszcza, że swoje stanowisko mógł on przekazać również pisemnie, oraz nie przeprowadzenie jej przez organ administracyjny nie stanowiło uchybienia procedurze administracyjnej i nie wpłynęło na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Całość materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie została zgromadzona i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było potrzebne do jej wyjaśnienia.

Podzielić natomiast należy zarzut skarżącego dotyczący nieuzasadnionego żądania przez organ I instancji pisemnej rezygnacji przez zainteresowanych z prawa złożenia odwołania od wydanej przez ten organ. Żadne przepisy nie upoważniają organu do takiej praktyki, a złożone oświadczenie nie rodzi żadnych negatywnych skutków prawnych po stronie zainteresowanego, który w prawem zakreślonym terminie może wnieść odwołanie do organu wyższej instancji. Uchybienie to jednak w najmniejszym stopniu nie waży na ocenie prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Podsumowując stwierdzić należy, że przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego w wysokości 60 zł. na okres dwóch miesięcy było uzasadnione, nastąpiło to na podstawie obowiązującego prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art.151 ustawy z dnia 30.08.2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono ojej oddaleniu.