Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 291/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 grudnia 2021 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając postanowieniem nr [...] z dnia 7 grudnia 2021 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. nr [...] z dnia 28 stycznia 2021 r. znak: [...], którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej "Pb") wstrzymano T. S. (inwestorowi i właścicielowi obiektu budowlanego) budowę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej posiadającego dach dwuspadowy kryty blachą i wymiary zewnętrzne 7,0 m x 5,0 m na działce nr ew. [...] w B. zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do ww. postanowienia kolorem czerwonym i numerem 11.

W ocenie organu odwoławczego roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej posiadającego dach dwuspadowy kryty blachą i wymiary zewnętrzne 7,0 m x 5,0 m na działce nr ew. [...] w B. , zostały przeprowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany nie mieści się w przedziale dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W sprawie nie miał zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a Pb, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Pb, budowa obiektów związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie jest związany z produkcją rolną, lecz z komercyjną działalnością polegającą na wynajmie pokoi. Nie można uznać, aby budynek ten stanowił uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. W obowiązującym systemie prawnym nie zamieszczono legalnych definicji ani zabudowy zagrodowej ani działki siedliskowej. Wobec braku legalnych definicji pojęć "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa" lub "siedlisko" należy skorzystać z wyjaśnień językoznawców, według których siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). W judykaturze ukształtował się pogląd, że siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1026/19, wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 579/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 474/19).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył T. S. zarzucając naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 KPA, poprzez brak wykazania należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia właściwego charakteru nieruchomości skarżącego, przede wszystkim co do uznania, że przedmiotowa nieruchomość miałaby utracić swój pierwotny rolniczy charakter zabudowy zagrodowej, a przez to nierozpoznanie podstaw do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia z uwagi na zajście przypadku opisanego w art. 29 ust. 1 pkt 1) lit a) Prawa budowlanego.

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 KPA, poprzez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w tym dostatecznie potwierdzających fakt:

- rzeczywistego charakteru obiektu budowlanego, pomimo braku jego ukończenia na moment prowadzenia kontroli i jego błędne scharakteryzowanie jako mającego służyć prowadzeniu działalności gospodarczej, a nie rolniczej,

- prowadzenia działalności gospodarczej w postaci wynajmu pokoi, w sytuacji gdy stwierdzony stan obiektu budowlanego na to w żaden sposób nie wskazywał, z jednoczesnym pominięciem prawnej dopuszczalności wynajmu prywatnego przez rolnika, bez zmiany charakteru działki siedliskowej,

- braku zameldowania na pobyt stały skarżącego pod adresem [...] od dnia 15 czerwca 2021r., czego organ II instancji nie wziął pod uwagę przy ponownym rozpoznawania sprawy,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 KPA poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, z pominięciem wniosków jakie wynikają z faktu prowadzenia postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych w sprawie z wniosku skarżącego przed Starostą S. objętych decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r., podczas gdy skarżący działał w zaufaniu do przedmiotowego rozstrzygnięcia w zakresie uznania, że zgłoszenie budowy obiektów gospodarczych na jego nieruchomości nie jest wymagane,

- art. 10 § 1 KPA, poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i wydanie zaskarżonego postanowienia bez wezwania do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, naruszenie przepisu art. 15 KPA poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie powtórzenie stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji, czym pozbawiono skarżącego prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, a to skutkowało z kolei utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji,

- art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że budynek posadowiony na działce nr ew. [...] wymaga zgłoszenia jego budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy budynek ten nie stanowi budynku opisanego w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz odpowiada definicji budynku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego i zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy jego budowa nie podlega zgłoszeniu organowi administracji,

- art. 29 ust. 1 pkt 1b i 1c i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez uznanie, iż planowane przedsięwzięcie zostanie zlokalizowane na terenie działki, która nie stanowi siedliska i w związku z tym nie może być realizowane na podstawie zgłoszenia, lecz wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

- art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, przy braku przesłanek uzasadniających przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych prowadzących do powstania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

W uzasadnieniu podkreślono, iż postanowienie w swoim uzasadnieniu jest chaotyczne i rozbudowane w kwestiach, które nie mają większego znaczenia, a z drugiej strony lakoniczne i zdawkowe w zakresie oczekiwanego uzasadnienia motywów przyjęcia takiej, a nie innej charakterystyki przeznaczenia nieruchomości i obiektów, które znajdowały się tam wcześniej, jak też tych podlegających ocenie w ramach kontroli nadzoru budowlanego. Organy administracji nie wykazały, iż planowane zamierzenie (budynek gospodarczy na moment kontroli nie były ukończony) swoimi parametrami technicznymi wykracza poza katalog budynków określony w art. 29 Prawa Budowlanego. W świetle definicji rodzinnego gospodarstwa rolnego znajdującą się w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592 ze zm.) wynika status przedmiotowej działki jako gospodarstwa rolnego i organy administracji powinny ten fakt ustalić samodzielnie w toku postępowania, jako mający istotne znaczenie dla rozpatrywania przedmiotowej sprawy odnośnie ustalania praw i obowiązków skarżącego, który jednocześnie posiada status rolnika. Status działki siedliskowej wynika albo ze sposobu jej zagospodarowania, już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Żadne z okoliczności stwierdzonych obiektywnie przez organ w toku kontroli na działce nie podważały jej charakteru siedliskowego, który posiadała znacznie wcześniej. Zabudowa zagrodowa na nieruchomości skarżącego także znajdowała się tam wcześniej, a obiekty w postaci budynków gospodarczych miały na celu powiązanie ich z produkcją rolną. W tym konkretnym wypadku skarżący w ostatnich miesiącach przed kontrolą przygotowywał się do poszerzenia zakresu działalności rolniczej, poza już prowadzoną gospodarką leśną. W decyzji wspomniano o działalności winiarskiej i pasiecznej, której pierwsze elementy na nieruchomości już się pojawiły. Już w trakcie kontroli prowadzonej w październiku 2020 r. kontrolerom okazano pasiekę, co odnotowano w dokumentacji zdjęciowej. Organ mimo to a priori przyjął, że budynek gospodarczy, który znajdował się dopiero na etapie jego wykonywania i co istotne - nie był ukończony, miałby nie służyć pomocniczo w produkcji rolnej, lecz tylko i wyłącznie pod działalność gospodarczą. Założenie powyższe ma wymiar całkowicie dowolny, gdyż na etapie budowy budynku gospodarczego nie sposób wskazać, do czego będzie służył w przyszłości, jeśli z jego charakterystyki wprost to nie wynika. W rozpoznawanym przypadku, dla tak daleko posuniętych założeń organu o "komercyjnym" wykorzystaniu budynków wystarczającym było stwierdzenie "zamontowania instalacji elektrycznej", tak jakby kwestia ta nie była równie istotna dla należytego korzystania z budynków gospodarczych w rolnictwie. Jednakże jeszcze bardziej karkołomnym założeniem organu było stwierdzenie, że skoro na działce, w pobliżu budynku składowane są zbiorniki PCV, które mogą być wykorzystane np. na gromadzenie ścieków, lecz w żaden sposób nie są podłączone z budynkiem, to także miałoby świadczyć o specyficznym charakterze zagospodarowania obiektu. Na moment przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 27 października 2020 r. nie było absolutnie możliwym rozpoznanie rzeczywistego charakteru wykorzystania budynku gospodarczego objętego zaskarżonym postanowieniem, choćby przez wzgląd, że nie został on ukończony i był w trakcie budowy. Wniesiono o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana co najmniej przedwcześnie, przed ustaleniem całego istotnego dla sprawy stanu faktycznego i przed jego należytym rozważeniem.

Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że takie rozstrzygnięcie organu związane jest z pewnym automatyzmem, z uwagi na toczące się postępowania odnośnie szeregu innych obiektów budowlanych na działce skarżącego oraz z uwagi na prowadzenie przez skarżącego działalności w przedmiocie wynajmu obiektów w celach rekreacyjnych. Takie podejście organów nie jest jednak uprawnione albowiem każdy z tych obiektów powinien zostać oceniony indywidualnie.

Zacząć należy od tego, że organ nie ustalił jednoznacznie, kiedy rozpoczęto budowę obiektu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżący wskazał, że było to we wrześniu 2000 roku i tak też przyjął organ. Nie jest to jednak wystarczające. W dniu 19 września 2000 roku weszła w życie nowelizacja prawa budowlanego, która w istotnym stopniu zmieniła dotychczasowe prawo budowlane. O ile zatem zgodnie z przepisami przejściowymi organ prawidłowo przeprowadził samo postępowanie według przepisów obowiązujących już po dniu 19 września 2000 roku, o tyle sama kwalifikacja, czy obiekt wymagał pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, czy też mógł być budowany bez pozwolenia i bez zgłoszenia, wymaga zastosowania przepisów obowiązujących w chwili rozpoczęcia budowy. W przedmiotowej sprawie organ przywołał przepisy prawa budowlanego w wersji obowiązującej już po dniu 19 września 2000 roku, jednak nie ustalił kiedy dokładnie rozpoczęto prace budowlane. O ile w okolicznościach niniejszej sprawy z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że data rozpoczęcia budowy nie będzie miała znaczenia dla oceny, czy przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też mógł być budowany bez pozwolenia i bez zgłoszenia, to jednak prawidłowe zastosowanie przepisów prawa budowlanego, wymagać będzie ustalenia daty rozpoczęcia jego budowy.

Dalej należy wskazać, że oczywiście błędny jest pogląd organu, że przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę z uwagi na przekroczenie przedziału dwóch budynków na każde 500 m2 powierzchni działki. Pomijając już co najmniej przedwczesne odwołanie się przez organ do art. 29 ust. 1 pkt 14 prawa budowlanego, podkreślenia wymaga, że działka nr [...] w B. ma ponad 2 ha powierzchni. Tak więc wg kryterium ilości budynków gospodarczych do jej powierzchni, zgodnie z tym przepisem legalnie posadowionych na przedmiotowej działce obiektów tego typu może być znacznie więcej niż te które opisuje organ.

Przechodząc do dalszych rozważań należy podkreślić, że sam organ zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako budynek gospodarczy, a nie np. budynek rekreacji indywidualnej przeznaczony do okresowego wypoczynku. W tym stanie rzeczy ogólnikowe odwoływanie się do faktu, że skarżący na stronie internetowej reklamuje możliwość wynajmu w celach wypoczynkowych innych obiektów budowlanych, usytuowanych w innej części rozległej działki, nie może stanowić uzasadnionej podstawy do wstrzymania budowy przedmiotowego obiektu. Organ nie uzasadnił przy tym przekonująco, dlaczego tego obiektu, nie można zakwalifikować jako obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej oraz dlaczego "nie stwierdzono istnienia funkcjonującej zagrody na w/w działce" tym bardziej, że obiekt ten na dzień kontroli dokonanej przez organ nie był użytkowany, w szczególności jako obiekt rekreacyjny. Takie stwierdzenia są zdecydowanie zbyt ogólnikowe, szczególnie jeśli uwzględni się pozostałe okoliczności faktyczne jakie ze sprawy się wyłaniają. Działka nr [...] w B. położona jest bowiem m.in. w terenach upraw polowych i ogrodniczych z zabudową zagrodową, znajduje się na niej m.in. budynek mieszkalny, a jak wskazuje skarżący zamieszkuje on w domu na tej działce, posiada status rolnika, jego działka posiada status siedliskowy, prowadzi on m.in. działalność rolniczą i leśną w tym pasiekę, a także wynajem pokoi przez rolnika i innych usług świadczonych dla turystów w gospodarstwach rolnych związanych z pobytem turystów w tych gospodarstwach, o czym stanowiła w art. 3 pkt. 2 ówcześnie obowiązująca ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy nie można wykluczyć, że działka na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt to działka siedliskową a obiekt ten ma charakter gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Wyrażenie oceny w tym przedmiocie wymaga weryfikacji twierdzeń skarżącego, wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie oraz wnikliwego rozważenia dokonanych ustaleń, co będzie obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu. W przypadku jeśli organ uzna, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną i uzupełniającym zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, o jakim stanowi art. 29 ust. 2 pkt. 1 "a" obecnie obowiązującego prawa budowlanego i art. 29 ust. 1 pkt. 1 "a" prawa budowlanego w wersji obowiązującej przed 19 września 2000 roku, organ ponadto ustali rozpiętość konstrukcji budynku tj. czy nie jest ona większa niż 4,80 m.

Konkludując należy wskazać, że w ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wskazanych powyżej wytycznych i rozstrzygnie niniejszą sprawę, stosownie do dokonanych ustaleń.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą składają się: koszt wpisu 100 zł, koszt zastępstwa adwokackiego 480 zł i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.