Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 26/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia WSA del. do NSA Kazimierz Włoch Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1021/06 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów adwokackich postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1021/06 uwzględnił skargę G. L. i uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2006r. Nr [...] zawierającą sprzeciw wobec wpisu na listę aplikantów adwokackich G. L.

Sąd oparł się na następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 10 grudnia 2005 r. G. L. przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką w wyniku, którego otrzymał 189 punktów. Pismem z dnia 12 grudnia 2005r. G. L. wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. o ponowne przeliczenie poprawnie udzielonych odpowiedzi w teście i wpisanie go na listę aplikantów adwokackich również w sytuacji, gdyby wynik egzaminu nie uległ zmianie. Po przeliczeniu liczby poprawnych odpowiedzi skarżącego komisja egzaminacyjna ustaliła, że G. L. uzyskał wymaganą liczbę 190 punktów i tym samym pozytywnie zaliczył egzamin konkursowy na aplikację adwokacką.

Decyzją z dnia 23 marca 2006r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust.2 ustawy z dnia 26 maja 1982r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz.1058 ze zm.) dalej jako p.o.a. zgłosił sprzeciw do uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia 12 stycznia 2006 r. o wpisie G. L. na listę aplikantów adwokackich. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że według regulacji zawartej w ustawie z dnia 30 czerwca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz.1361) dotyczącej zasad przeprowadzenia egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką w 2005 r. nie została przewidziana możliwość wnoszenia odwołań od uchwały komisji konkursowej. Wskazał, że taki środek zaskarżenia uchwały komisji konkursowej został określony w art. 75j ust. 2 obowiązującym od 1 stycznia 2006r, zgodnie z którym organem uprawnionym do rozpoznawania odwołań dotyczących wyniku egzaminu konkursowego jest Minister Sprawiedliwości. Zdaniem organu komisja konkursowa została powołana w 2005 r. w celu przeprowadzenia egzaminu konkursowego, sprawdzenia testu i ustalenia wyniku kandydata. Nie należało, zatem do uprawnień komisji ustalenie prawidłowych odpowiedzi testowych jak również samodzielne przeprowadzenie weryfikacji wyników egzaminu. Takie kompetencje posiadał wyłącznie zespół ds. przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikację adwokacką, powołany przez Naczelną Radę Adwokacką na podstawie art. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r., zwany dalej zespołem.

G. L. wniósł skargę na tę decyzję Ministra Sprawiedliwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd uznał skargę za zasadną i uchylił zakwestionowaną decyzję organu.

W ocenie Sądu przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. nie normują kwestii związanych z wadliwie opracowanym testem konkursowym ani nie określają procedur usuwania stwierdzonych błędów niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, dopuszczalne było dokonanie korekty wyników egzaminu przez komisję konkursową. Sąd podzielił pogląd skarżącego, że komisja konkursowa nie kwestionowała prawidłowości udzielonych odpowiedzi na podstawie klucza opracowanego przez zespół, lecz ograniczyła się jedynie do ponownego przeliczenia poprawnych odpowiedzi i wyeliminowania błędu rachunkowego. Skorygowanie wyników testu było obowiązkiem komisji, gdyż do jej kompetencji, zgodnie z ustawą, należało sprawdzenie testów oraz prawidłowe ustalenie wyników egzaminu. Według Sądu nie jest dopuszczalna sytuacja, w której komisja konkursowa zauważając w trakcie sprawdzania testów błąd rachunkowy ignoruje ten błąd i nie uwzględnia go przy ustaleniu wyniku końcowego egzaminu. Należy bowiem odróżnić dwie sytuacje tj. kwestionowanie przez komisje konkursowe pytań opracowanych przez powołany do tego zespól i korygowanie odpowiedzi przez komisje konkursowe we własnym zakresie niezgodnie z ustalonym kluczem od korekty rachunkowej prawidłowych odpowiedzi wcześniej pominiętych przez komisje konkursowe.

Sąd uwzględnił zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ zasad postępowania dowodowego. Minister Sprawiedliwości kwalifikując pismo skarżącego z dnia 12 grudnia 2005 r. jako odwołanie nie dokonał ustaleń faktycznych w tym zakresie i w konsekwencji naruszył reguły postępowania dowodowego określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd nie uwzględnił okoliczności podniesionej przez Ministra Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę, że w protokole weryfikacji z 16 grudnia 2005r. komisja konkursowa nie zamieściła informacji wskazującej jednoznacznie na konkretny błąd tzn. tylko błąd rachunkowy. Uznał, że fakt ten organ powinien był wyjaśnić przed wydaniem zaskarżonej decyzji o sprzeciwie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2006r. Minister Sprawiedliwości wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając temu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej jako p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1, 4, 10 i 12 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o zmianie ustawy -Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw oraz art. 75a ust. 1, art. 75i oraz 75j ust. 1 i 2 p.o.a. w związku z art. 6 ust. 27 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. oraz przepisów postępowania przez przyjęcie, że w odpowiedzi na skargę Minister powołał się na nowe i istotne okoliczności faktyczne decydujące o wyniku sprawy, których nie wyjaśnił w toku postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 12 ustawy z 30 czerwca 2005r. komisjom konkursowym powołanym przez okręgowe rady adwokackie powierzono jedynie przeprowadzenie egzaminu konkursowego w 2005 r. natomiast zadaniem zespołu powołanego przez Naczelną Radę Adwokacką było przygotowanie jednolitego zestawu pytań w formie testu dla całego kraju. Tylko ten podmiot był, według skarżącego, właściwy do stwierdzenia, które odpowiedzi na określone pytania powinny zostać zweryfikowane. Taki podział funkcji jest zgodny z ogólną zasadą wyrażoną w art. 6 ustawy z 30 czerwca 2005r. Zarówno przepisy p.o.a. jak i wyżej wspominanej ustawy nie przewidziały środka odwoławczego od uchwały komisji konkursowej ustalającej wynik egzaminu przeprowadzonego w 2005 r. Przyznanie dodatkowych punktów przez komisje konkursowe na podstawie rozpoznawanych odwołań osób zainteresowanych zniweczyłoby założenia przyjęte w nowelizacji ustawy z 2005 r. Taki system prowadziłby, zdaniem skarżącego, do nierównego traktowania kandydatów i stanowiłby naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W opinii skarżącego wpis na listę aplikantów adwokackich jest jedynie możliwy wobec osób spełniających kryteria określone w ustawie przy równoczesnym zachowaniu jasnych i jednolitych reguł rekrutacji wobec wszystkich kandydatów.

Skarżący wskazał, że w piśmie G. L. do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia 12 grudnia 2005r. zatytułowanym "prośba" oraz w protokole komisji konkursowej z dnia 16 grudnia 2005r. weryfikującym wynik egzaminu brak jest informacji wskazującej wyłącznie na jeden błąd rachunkowy. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że punktacja za odpowiedzi na pytania o numerach 208 i 216 została zamieniona bez wzmianki, która z tych zmian została dokonana przy ponownym sprawdzeniu testu. Komisja konkursowa przyznała ponadto G. L. punkty za odpowiedzi na trzy pytania testowe o numerach 40, 101 i 115 mimo, że według klucza prawidłowych odpowiedzi należy uznać je za błędne.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący uznał za nieuzasadniony pogląd Sądu ws. pisma G. L. z dnia 12 grudnia 2005r. Wskazał, że w momencie wydania decyzji o sprzeciwie Minister Sprawiedliwości nie miał wątpliwości co do charakteru prawnego tego pisma i dlatego uznał je za odwołanie. Odnosząc się do kwestii naruszenia reguł postępowania dowodowego stwierdzonych przez Sąd skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie sprzeciwu ma ograniczony charakter, gdyż zgodnie z treścią art. 69 ust. 2 p.o.a. Minister Sprawiedliwości jest związany materiałem przekazanym przez okręgową radę adwokacką tj. uchwałą i aktami osobowymi kandydata.

Mając powyższe na uwadze Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym Sąd uwzględnił skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2006r. zawierającą sprzeciw tego organu wobec wpisu na listę aplikantów adwokackich. O wpisie G. L. rozstrzygnięto uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia 12 stycznia 2006r., wydaną na podstawie art. 75 w związku z art. 65 pkt 1 – 3 i art. 68 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002r., Nr 123, poz. 1058 ze zm.). Decyzja o sprzeciwie wobec wpisu dokonanego tą uchwałą została podjęta na podstawie art. 69 ust. 2 tej ustawy.

Rozstrzygnięcia dotyczące wpisu na listę aplikantów adwokackich i listę adwokatów podejmowane przez organy korporacji adwokackiej mają charakter decyzji administracyjnych i są podejmowane w dwuinstancyjnym postępowaniu, do którego mają zastosowanie, poza przepisami ustawy Prawo o adwokaturze, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy art. 68 ust. 6 i 7 w związku z art. 75 ust. 5 stanową, że od uchwały w sprawie wpisu służy odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 14 dni od daty doręczenia uchwały. Natomiast od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów (aplikantów adwokackich) oraz w przypadku niepodjęcia uchwały przez okręgową radę adwokacką w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od dnia doręczenia odwołania zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. Umocowanie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej do rozpoznawania odwołań od uchwał okręgowych rad adwokackich wynika ponadto z art. 58 pkt 8 w związku z art. 59 ust. 3 p.o.a.

Z treści przytoczonych przepisów oraz z przepisów art. 69 ust. 1 – 3 Prawa o adwokaturze wynika, że przedmiotem sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości jest ostateczna decyzja organu adwokatury o wpisie na listę adwokatów (aplikantów adwokackich). Ciążący na okręgowej radzie adwokackiej z mocy art. 69 ust. 1 obowiązek zawiadomienia Ministra Sprawiedliwości o każdej uchwale o wpisie lub odmowie wpisu dotyczy więc uchwały rady, od której nie wniesiono odwołania lub uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podjętej w wyniku rozpatrzenia odwołania. Kompetencja Ministra do wniesienia sprzeciwu ograniczona jest ponadto do uchwały – decyzji pozytywnej dla ubiegającego się o wpis. Rola Ministra Sprawiedliwości w sprawie o wpis na listę adwokatów (aplikantów adwokackich) sprowadza się więc do kontroli ostatecznej decyzji organu adwokatury o dokonaniu wpisu. Nie polega natomiast na rozpoznaniu, po raz kolejny, sprawy o wpis. Na tej podstawie należałoby przyjąć, że administracyjne postępowanie weryfikacyjne, wszczynane przez Ministra z urzędu i kończące się jego decyzją o sprzeciwie jest postępowaniem nadzorczym w stosunku do dwuinstancyjnego postępowania z wniosku o dokonanie wpisu, prowadzonego przez organy samorządu adwokackiego. Minister Sprawiedliwości nie jest trzecią instancją w sprawie o dokonanie wpisu.

Niezależnie od tego, czy przyjmiemy, że decyzja nadzorcza Ministra jest decyzją podjętą w tej samej sprawie, w której toczyło się postępowanie przed organami samorządu adwokackiego, czy też postępowanie nadzorcze dotyczy nowej sprawy, należy przyjąć, że postępowanie sprzeciwowe jest odrębnym postępowaniem, a przedmiotem rozpoznania przez Ministra jest kwestia istnienia bliżej nieokreślonych w ustawie wad ostatecznej decyzji o wpisie, uzasadniających pozbawienie jej mocy prawnej. Pozwala to na dopatrywanie się podobieństw tego postępowania do klasycznego postępowania administracyjnego, służącego weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych-postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowanego w przepisach art. 156 i nast. k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem dwuinstancyjnym.

Przepisy ustawy Prawo o adwokaturze (art. 69 ust. 2 i 3) nie dają podstaw do przyjęcia, że w przypadku postępowania sprzeciwowego, prowadzonego przez Ministra Sprawiedliwości mamy do czynienia w wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a.). W art. 69 ust. 3 jest mowa o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji Ministra Sprawiedliwości, przez co należy rozumieć, zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzję od której nie służy środek zaskarżenia. Środkiem zaskarżenia od decyzji ministra podjętej w pierwszej instancji jest, w myśl art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W orzecznictwie sądowym wielokrotne podkreślano, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest standardem rzetelnego postępowania, wymaganym przez zasady państwa prawa (wyrok NSA z 8 lutego 2002r., V SA 1573/01, Lex nr 82685). W związku z tym odstąpienie od tej zasady, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne (uchwała NSA z 19 maja 2003r., OPK 31/02, ONSA z 2003r., nr 4, poz. 122).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie z przepisów art. 69 ust. 2 i 3 p.o.a. nie wynika wyraźnie, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega pierwsza decyzja Ministra Sprawiedliwości wyrażająca sprzeciw wobec ostatecznej decyzji organu samorządu adwokackiego o wpisie na listą aplikantów adwokackich. W rozpoznawanej sprawie nie wyczerpano środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dlatego wniesienie skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 23 marca 2006r. było niedopuszczalne. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.