Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2012 r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział II Karny wydał wyrok (sygn. akt [...]), w którym uznał J. P. winnym popełnienia czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 20 stycznia 2012 r.

Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. Nr LEX-O.4102.5.2013.LP Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) wezwał Radę Gminy Winnica do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu J. P., radnego Rady Gminy Winnica, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.

W dniu 19 września 2013 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynęło pismo Wójta Gminy Winnica przekazujące uchwały podjęte na sesji Rady Gminy w dniu 12 września 2013 r. Do pisma załączono wyciąg z protokołu z obrad sesji, z którego wynikało, że pod głosowanie poddano projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. P.. Projekt nie uzyskał jednak wymaganej większości głosów (radni wstrzymali się od głosu). Rada Gminy Winnica tym samym, pomimo wezwania jej do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, nie dopełniła tego obowiązku.

Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 30 września 2013 r. zwrócił się do radnego J. P. o udzielenie wyjaśnień dotyczących zaistnienia okoliczności wygaśnięcia jego mandatu radnego, na które radny odpowiedział w piśmie z dnia 7 października 2013 r.

Pismem z dnia 22 października 2013 r. Nr LEX-O.4102.5.2013.LP Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy Winnica J. P..

Następnie zarządzeniem zastępczym z dnia 25 października 2013 r., nr LEX - 0.4102.5.2013.LP wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda Mazowiecki stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy Winnica J. P. wskutek wydania wyroku uznającego go winnym popełnienia czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.), do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.), stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.)

Artykuł 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji przewiduje natomiast, że osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie mają prawa wybieralności. Jednocześnie art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji przewiduje wygaśnięcie mandatu radnego wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W przypadku zaistnienia opisanych wyżej okoliczności ust. 2 powyższego artykułu nakazuje radzie gminy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego najpóźniej w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Zgodnie z kolei z treścią art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w przypadku, gdy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 Ordynacji nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu, wojewoda zobligowany jest do wezwania organu gminy do podjęcia takiej uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, co oznacza, iż rada gminy jest zobowiązana do stwierdzenia w drodze uchwały wygaśnięcia mandatu radnego. W przypadku zaś bezskutecznego upływu wspomnianego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. zarzucił powyższemu zarządzeniu zastępczemu naruszenie:

art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U z 2011 r. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie,

art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) polegające na niepowiadomieniu go o piśmie skierowanym do Ministra Administracji i Cyfryzacji, co pozbawiło go udziału w sprawie.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia nie obowiązywała Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, lecz przepisy Kodeksu Wyborczego, w związku z czym, należy uznać, że przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 1 i 17 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r., przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, ustawa ta, jak też ustawa Kodeks wyborczy, wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. od dnia 1 sierpnia 2011 r. Co więcej, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. K 19/2011, stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Tym samym, z dniem ogłoszenia tego wyroku, tj. z dniem 21 lipca 2011 r. art. 16 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy utracił moc obowiązującą. Oznacza to, że przedmiotowe zarządzenie zastępcze zostało podjęte bez podstawy prawnej.

Skarżący podniósł ponadto, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 98a ust. 2 wskazuje, iż wojewoda przed wydaniem zarządzenia zastępczego, ma obowiązek powiadomić ministra właściwego do spraw administracji publicznej o potrzebie wydania zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru skierował wprawdzie do Ministra pismo z dnia 22 października 2013 r. informujące o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Skarżący zwrócił jednak uwagę, iż nie posiada informacji o tym, czy zostało ono skutecznie doręczone Ministrowi, a ponadto nie został poinformowany o przedmiotowym piśmie, skierowanym do Ministra. Skutkuje to naruszeniem jego prawa do udziału w prowadzonej przez Wojewodę procedurze, pozbawiając go prawa dostępu do akt swojej sprawy. Prawo to pozostaje zaś jednym w podstawowych gwarancji zawartych zarówno w Konstytucji RP, jak i aktach rangi międzynarodowej m.in. w art. 41 pkt 2 Karty Praw Podstawowych UE, który przewiduje "prawo każdej osoby dostępu do akt jej sprawy".

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż jego stanowisko jako organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie dał wyraz temu, że do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego mają zastosowanie przepisy Ordynacji.

Organ nadzoru, dokonując oceny przesłanek uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego J. P., właściwie zastosował zatem przepisy Ordynacji. W świetle zaś tych przepisów, wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. wskutek utraty prawa wybieralności (art. 190 ust. 1 pkt 3) w związku z ukaraniem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art. 7 ust. 2 pkt 1). Skazanie radnego J. P. prawomocnym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. za takie przestępstwo wypełniało zatem wyżej wskazane przesłanki, a tym samym uzasadniało wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu.

Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu skargi organ podkreślił, iż brak jest normy (przepisu), która obligowałaby Wojewodę do powiadomienia radnego o piśmie wystosowanym do Ministra Administracji i Cyfryzacji. Przewidziana w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym czynność powiadomienia ministra ma charakter materialno-techniczny i nie stanowi jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Ponadto organ zaznaczył, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego zwrócił się pismem do radnego J. P. o ustosunkowanie się do przedmiotowej sprawy, na które radny odpowiedział pismem z dnia 7 października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Oceniając zaskarżone zarządzenie zastępcze w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy skarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego mogło zostać wydane w oparciu o przepisy ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190).

Jeszcze przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11, odnoszącym się przede wszystkim do przepisów Kodeksu wyborczego i do ustawy zmieniającej z dnia 3 lutego 2011 r., ale także do przepisów ustawy wprowadzającej, orzekł bowiem, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji.

Powyższa materia była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1305/12 stwierdził, iż w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślił, że: "Zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej, prokonstytucyjnej, prowadzi do uznania za właściwe stanowiska drugiego, sprowadzającego się do przyjęcia, że do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego, mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej, obowiązującej w dniu ich przeprowadzania.

Za tym stanowiskiem przemawia więcej argumentów. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11, w zakresie dotyczącym art. 16 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, został sformułowany w sposób szczególny odnoszący się do "reżimu prawnego wyborów", które mają być zarządzone. Z uzasadnienia tego wyroku wynika ponad wszelką wątpliwość, że chodzi o wybory parlamentarne, które mają być przeprowadzone, a nie o wybory, które już przeprowadzono i kadencje rozpoczęte po przeprowadzonych wyborach. W ocenie Trybunału, regulacja intertemporalna w art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 spowodowała "powstanie niepewności co do reżimu prawnego, według którego odbędą się wybory parlamentarne w 2011 r. Mechanizm wynikający z powołanych przepisów w praktyce wyłączył bezpieczeństwo prawne, zagwarantowane przez uchwalenie Kodeksu wyborczego we właściwym czasie. Właśnie owa niepewność co do prawa, jaką wprowadził art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1, decyduje o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów. Kodeks wyborczy wprowadza bowiem wiele istotnych zmian w stosunku do regulacji zawartej w Ordynacji wyborczej. Brak pewności, czy zmiany te będą obowiązywać w wyborach parlamentarnych w 2011 r. narusza zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. To z kolei przesądza o niezgodności art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 P.w.k.w. z art. 2 Konstytucji". W konsekwencji Trybunał stwierdził, że orzeczenie o niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1, powoduje, że z uwagi na pozostałe odpowiednie przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, wybory parlamentarne w 2011 r. mogą odbyć się wyłącznie na podstawie nowego prawa, tj. Kodeksu wyborczego. Wyrok Trybunału i jego uzasadnienie nie odnosi się do wyborów przeprowadzonych przed uchwaleniem Kodeksu wyborczego i kadencji rozpoczętych przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, a w szczególności w ogóle nie odnosi się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji rozpoczętych po tych wyborach. Przemawia to za poglądem, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z art. 2 Konstytucji, art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, nie powoduje zmiany stanu prawnego co do tego, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętej po tych wyborach mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w tym przepisy tych ustaw dotyczące wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta. To, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętych po tych wyborach mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) wynika nie tylko z art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy. Wybory samorządowe w listopadzie i grudniu 2010 r. zostały przeprowadzone na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), z uwzględnieniem zmian tych przepisów wprowadzonych ustawami, które weszły w życie w trakcie poprzedniej kadencji, ale miały zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następującej po kadencji, w trakcie której ustawy wprowadzające zmiany weszły w życie. Zmiana przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta była objęta ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111). W tej ustawie (art. 6), podobnie jak w innych ustawach zmieniających Ordynację wyborczą do rad gmin (...) oraz ustawę o bezpośrednim wyborze wójta (...), został zamieszczony przepis przejściowy, że zmienione przepisy mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszły w życie. Oznacza to, że w przepisach przejściowych, które są poza Ordynacją wyborczą do rad gmin (...) i ustawą o bezpośrednim wyborze wójta (...) zawarte jest unormowanie, że przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w drodze kolejnych nowelizacji przed wyborami samorządowymi w 2010 r., stosuje się do wyborów samorządowych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego po tych wyborach. Te przepisy przejściowe nie utraciły mocy. Nie może budzić wątpliwości treść art. 16 ust. 3 i 4 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy. Stanowią one wprost, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, jak również do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4, to Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...). Stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzania takich wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie jest możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...). Zakładając racjonalność ustawodawcy, nieuprawniona staje się wykładnia prowadząca do przyjmowania, że choć w trakcie kadencji, rozpoczętej pod rządami starych regulacji, wybory uzupełniające i przedterminowe są przeprowadzane według starych zasad to do bezpośrednio powiązanej z nimi sprawy utraty mandatu uzyskanego w tych wyborach według tych starych zasad, stosuje się już przepisy nowe. Gdyby ustawodawca chciał (co z punktu widzenia wartości, które byłyby naruszone, a które wynikają z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wydaje się możliwe) by nowy i zmieniany ustawą z 31 sierpnia 2011 r. Kodeks miał zastosowanie także do wcześniej rozpoczętej kadencji, nie wprowadzałby przepisu stanowiącego, że związane z Kodeksem wyborczym nowe przepisy zmieniające ustawy samorządowe, mają zastosowanie dopiero w kolejnej, nowej kadencji. Wprost wynika to m.in. z art. 5 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, stanowiącego że "jeżeli w wyniku zmian w podziale terytorialnym państwa zachodzących w trakcie kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego trwającej w dniu wejścia w życie nin. ustawy, rada gminy została z mocy prawa rozwiązana na podstawie art. 197 ust. 5 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...), Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody (...) wyznacza osobę, która wykonuje zadania i kompetencje rady gminy do czasu wyboru nowej rady. (...) W licznych orzeczeniach w tym także w wyroku K 9/11 Trybunał mocno podkreśla nie tylko to, że w czasie rozpoczętej kadencji nie można zmieniać warunków wykonywania uzyskanych mandatów, ale także podnosi konieczność odpowiednio wczesnego, co najmniej na 6 miesięcy przed wyborami, wprowadzania istotnych zmian prawa wyborczego. Ten wymóg TK podnosi do rangi standardów demokratycznego państwa prawnego. Rozważając regulację art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej TK analizował jej postanowienia wyłącznie w odniesieniu do wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r. podnosząc, że z zestawienia tego przepisu i art. 1 tejże ustawy wprowadzającej wynika, że stosowanie nowego prawa zostało uzależnione nie tyle od dnia wejścia w życie Kodeksu wyborczego ale od daty zarządzenia wyborów i tym samym, jeśli wybory zostałyby zarządzone przed dniem wejścia Kodeksu w życie, to miałyby do nich zastosowanie dotychczasowe przepisy wyborcze, a jeśli po tej dacie to przepisy nowe. Tym samym powołany przepis nie rozróżniał w sposób pewny stosowania starego i nowego prawa wyborczego w odniesieniu do przyszłych wyborów parlamentarnych i senackich w 2011 r., i tym samym naruszał zasadę demokratycznego państwa prawnego i związane z nią bezpieczeństwo prawne, zagwarantowane przez uchwalenie Kodeksu wyborczego we właściwym czasie. (...) W ustawie z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw wprowadzono także zmiany do ustaw samorządowych, nadając nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te dotyczą wydawania przez wojewodę zarządzeń zastępczych, w sytuacji gdy właściwy organ samorządu terytorialnego nie podejmie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu z przyczyn określonych w Kodeksie wyborczym.

Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., zmienione przepisy ustaw samorządowych mają zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do trwającej od 2010 r. kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu wyborczego. Skoro zaś przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do trwającej kadencji, to nie było potrzeby obejmowania przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5), także art. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., który zmienia przepisy Kodeksu wyborczego. Zmienione ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. przepisy Kodeksu wyborczego mogą mieć zastosowanie do następnych wyborów samorządowych i kadencji po tych wyborach. Stanowisko, że do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w czasie trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r., naruszałoby także wartości konstytucyjne. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest bowiem akceptacja zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji, ale także akceptacja nierównego traktowania osób, które uzyskały mandat w wyborach samorządowych w 2010 r. (do 31 lipca 2011 r. utrata mandatu według przepisów dotychczasowych, a od 1 sierpnia 2011 r. według przepisów Kodeksu wyborczego). Sytuacja prawna radnych i wójtów wybranych na kadencję rozpoczętą w 2010 r. byłaby zróżnicowana w zależności od tego kiedy zaszłaby przesłanka wygaśnięcia mandatu. Klasy "radnych" i "wójtów, burmistrzów, prezydentów" to klasy w miarę jednolite. W odniesieniu do takich klas brak takich cech relewantnych, które pozwalałyby na zróżnicowanie ich sytuacji prawnej w toku kadencji. Skutki zastosowania Kodeksu wyborczego w czasie kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej przed jego wejściem w życie, byłyby nie do pogodzenia także z zasadą proporcjonalności. Zmiana sytuacji prawnej radnych, wójtów, burmistrzów, prezydentów oraz ich wyborców w trakcie kadencji wymaga stosowania tej zasady, a nie da się wskazać żadnego celu dostatecznie ważnego, który mógłby uzasadniać konieczność i przydatność takiej zmiany.

W tej sytuacji należy uznać, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw".

Przytoczone wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. To zaś prowadzi do konkluzji, iż organ, wydając skarżone zarządzenie zastępcze, zasadnie stosował przepisy ustawy – Ordynacja wyborcza. Stąd więc zarzut zawarty w punkcie pierwszym niniejszej skargi należy uznać za chybiony.

Wbrew zarzutom skargi tryb procedowania organu w niniejszej sprawie również był poprawny.

Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, a art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie odsyła do stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, Wojewoda Mazowiecki dopełnił wymogu wynikającego z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i pismem z dnia 22 października 2013 r. powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy Winnica J. P.. Ma rację organ, iż powyższy przepis nie wprowadza obowiązku informowania osoby zainteresowanej o skierowaniu powiadomienia do właściwego ministra. Jak podkreślił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 441/10 (LEX nr 597598) powiadomienie właściwego ministra ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej, o charakterze informacyjnym, nie jest obwarowane żadnym terminem, nie wymaga podejmowania przez ministra żadnych czynności prawnych. Ewentualne naruszenie tego wymogu nie wiąże się natomiast z sankcjami ani dla organu nadzoru ani dla rady ani dla osoby której mandatu dotyczy zarządzenie zastępcze.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.