Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 602/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 127 par. 1, art. 154, art. 155, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 2 ust. 5, par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: par. 2, par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżących kwotę 677 zł (sześćset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ T. Świstak /-/ W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 roku Burmistrz Miasta i Gminy Ż. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) uchylił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] września 2005 roku o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestor A. F. wystąpił o uchylenie powyższej decyzji, ponieważ nie zamierza realizować inwestycji w kształcie opisanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 roku.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku Burmistrz Miasta i Gminy Ż., na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] września 2005 roku. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż inwestor A. F. wystąpił o jego umorzenie i nie zamierza realizować planowanego przedsięwzięcia w kształcie opisanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 roku.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia Kolegium uznało, że z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2005 roku nr [...] o warunkach zabudowy, dokonanego decyzją z dnia [...] października 2009 roku nr [...], brak podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania w oparciu o art. 105 kpa.

M. i R. K. zwrócili się pismem z dnia [...] lutego 2010 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 roku ze względu na rażące naruszenie prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 roku odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2010 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie administracyjne jest zasadniczo dwuinstancyjne. Oznacza to, że dopiero wyczerpanie całego toku postępowania otwiera drogę do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Tymczasem z akt wynika, że w przedmiotowej sprawie nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna, gdyż aktualnie przed Kolegium rozpatrywany jest wniosek skarżących R. i M. K. z dnia [...] lutego 2010 roku o ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 127 § 3 kpa.

Pismem z dnia [...] marca 2010 roku M. i R. K. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...].02.2010 r. Skarżący zauważyli, iż ustawodawca nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej, o ile tylko wynika to bezsprzecznie z wniosku strony. Organy administracji publicznej nie powinny natomiast ograniczać prawa strony do wyboru środka zaskarżenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...].02.2010 r.. W uzasadnieniu organ oświadczył, że w dniu [...] lutego 2010 roku wpłynęły do organu (1) wniosek R. i M. K. z dnia [...].02.2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 roku i (2) wniosek R. i M. K. z dnia [...].02.2010 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 roku. W takiej sytuacji pierwszeństwo należy się zwykłemu postępowaniu odwoławczemu, tak aby zapewnione zostało wykonanie zasady dwuinstancyjności. Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego Kolegium prowadziło jednocześnie postępowanie z wniosku R. i M. K. o ponowne rozpoznanie sprawy. Zakończyło się ono wydaniem w dniu [...] marca 2010 roku decyzji nr [...], uchylającej decyzję Kolegium z dnia [...].01.2010 r. i umarzającej postępowanie przed Kolegium. Nie istnieje tym samym decyzja, co do której złożono wniosek o stwierdzenie nieważności i nie ma zatem podstawy do prowadzenias postępowania nieważnościowego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 roku M. i R. K. wnieśli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucili naruszenie art. 157 § 3 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw. Skarżący zażądali przy tym: (1) uchylenia lub stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz (2) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu M. i R. K. wyjaśnili, iż w dniu [...] lutego 2010 roku zostały uruchomione 2 tryby postępowania: (1) zwyczajny – wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy oraz (2) nadzwyczajny – wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej. Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego, przy czym organ nie wykazał by żądanie nie pochodziło od strony, nie istnieje decyzja, co do której miałoby się toczyć postępowanie, bądź też w sprawie wystąpiły inne przeszkody. W tej sytuacji działanie organu było bezprawne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Według art. 127 § 1 powołanej ustawy, od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis ten stanowi zatem uszczegółowienie ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 tejże ustawy. Z kolei z treści art. 156 § 1 cytowanej ustawy wynika, że droga do wszczęcia postępowania nieważnościowego nie jest w takim wypadku zamknięta, o ile tylko zaskarżoną decyzję obarcza choćby jedna z kwalifikowanych wad, wymienionych w tym przepisie. Kontrowersje w przedmiotowej sprawie wzbudziła kwestia wzajemnej relacji pomiędzy zwykłym trybem odwoławczym, a trybem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności.

Kolegium rozstrzygnęło to zagadnienie w decyzji z dnia [...] lutego 2010 roku w ten sposób, iż odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Kolegium uznało bowiem, iż dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia możliwe jest wszczęcie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. Z taką argumentacja trudno jednak się zgodzić, gdyż już z literalnej wykładni art. 156 in principio Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że ustawodawca mówi ogólnie o decyzji, nie precyzując przy tym, czy ma na myśli tylko decyzję ostateczną czy także nieostateczną. Przyjęcie interpretacji zaproponowanej przez organ prowadzi zatem do naruszenia zasady lege non distiguente, zgodnie z którą nie można szukać rozróżnień tam, gdzie ustawodawca sam ich nie wprowadził. Tym bardziej, gdy zmierzają one do zawężenia uprawnień przysługujących stronie.

Konkluzję tę potwierdza również analiza innych przepisów, regulujących tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji. Do tej grupy – oprócz stwierdzenia nieważności – zalicza się także zmiana lub uchylenie decyzji w oparciu o art. 154 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wznowienie postępowania na podstawie art. 145 powołanej ustawy. Każde z tych unormowań zawiera wyraźne wskazanie, iż jego zakres zastosowania odnosi się jedynie do decyzji ostatecznych. Wychodząc zatem z założenia o językowej racjonalności ustawodawcy, trzeba dojść do wniosku, że pominięcie tej przesłanki na gruncie art. 156 kpa ma charakter celowy i stanowi przejaw woli ustawodawcy.

W konsekwencji należy uznać, że dopuszczalne jest wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności również decyzji nieostatecznej. Konstatacja ta znajduje swoje oparcie także w postulacie zapewnienia uczestnikowi postępowania możliwie szerokiego wachlarza środków prawnych, służących ochronie jego interesu. Żądanie strony w tej mierze winno być jednak sformułowane wyraźnie, w sposób niebudzący wątpliwości. Ze swej istoty bowiem zakres postępowania nieważnościowego okaże się węższy niż w przypadku zwykłego postępowania odwoławczego, gdyż organ administracji publicznej ograniczy się w tej mierze jedynie do zbadania, czy i na ile dane rozstrzygnięcie jest obarczone jedną z wad kwalifikowanych. Niemniej, nie można z góry pozbawić strony takiego uprawnienia. Zaprezentowane poglądy należą do ugruntowany zarówno w doktrynie (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, str. 739 oraz 741), jak i w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 roku, sygn. akt IV SA 1021/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2002 roku, sygn. akt II SA/2990/01, tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1997 roku, sygn. akt III SA 946/91, tamże).

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może natomiast nastąpić tylko w razie wystąpienia przeszkód formalnoprawnych, takich jak brak legitymacji do złożenia wniosku czy brak zdolności do czynności prawnych (podstawy podmiotowe) bądź też nieistnienie zaskarżonej decyzji albo niemożność ustalenia w oparciu o przedłożone podanie konkretnej wady, która miałaby obarczać dane rozstrzygnięcie (podstawy przedmiotowe). Takie stanowisko aprobowane jest w judykaturze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 roku, sygn. akt I OSK 449/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003 roku, sygn. akt I SA 2128/02, tamże). Z uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2010 roku nie wynika jednak, by w sprawie wystąpiła choćby jedna z powyższych przeszkód. Trudno także znaleźć uzasadnienie dla tego rozstrzygnięcia Kolegium w świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy.

Pomimo wskazanych dotychczas nieprawidłowości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję z dnia [...] marca 2010 roku, utrzymało w mocy błędną argumentację, zawartą w decyzji z dnia [...] lutego 2010 roku. Co prawda, słusznie organ wskazywał, że decyzję z dnia [...] stycznia 2010 roku uchylono w dniu [...] marca 2010 roku, lecz nie usuwa to w żadnym razie nieprawidłowości wymienionej decyzji z dnia [...] lutego 2010 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było zatem raczej uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...].02.2010 r. i umorzyć postępowanie nieważnościowe jako bezprzedmiotowe, skoro odpadła decyzja mająca stanowić jego przedmiot. Tego jednak nie uczyniono.

W tej sytuacji Sąd zmuszony był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 i art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien uwzględnić powyższe rozważania Sądu, należy także uwzględnić fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, o stwierdzenie nieważności której skarżący wystąpili.

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te stanowią, iż w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia sjego praw. Na koszty te składa się również wynagrodzenia fachowego pełnomocnika, nie wyższe jednak niż stawki określone w odrębnych przepisach.

Na tej podstawie zasądzono na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu wpisu za skargę, zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193) oraz kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu za skargę kasacyjną na postanowienie, wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów.

Zasądzono ponadto na rzecz skarżących kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego w toku postępowania przed Sądem I instancji, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349) oraz kwotę 120 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego za postępowanie kasacyjne, wedle § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a cytowanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy fachowego pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Uwzględniając zatem te wytyczne, Sąd doszedł do przekonania, iż wystarczające okaże się zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżących według stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. Wynagrodzenie w takiej wysokości jest adekwatne do nakładu pracy pełnomocnika. Zasądzono również kwotę 17 tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy.

/-/ W. Batorowicz /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik