Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 73/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej spółki [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołania Spółki A z siedzibą w P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości – umorzył postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] października 2019 r. Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (zwany też dalej "Prezydentem Miasta" lub "organem I instancji"), zastępowany przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, orzekł:

I. Ustalić na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. (zwanej tez dalej "Spółdzielnią") odszkodowanie w wysokości [...] zł za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w P. – oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ż., arkusz mapy [...], działka nr [...] – wskutek ograniczenia możliwości korzystania z części tej nieruchomości polegającego na założeniu kabla zasilającego sygnalizację świetlną i oświetlenie drogowe w związku z realizacją inwestycji drogowej w ciągu ulicy [...].

II. Do zapłaty odszkodowania w wysokości [...] zł zobowiązana jest Spółka A w P.. Odszkodowanie podlega wypłacie Spółdzielni jednorazowo, w terminie czternastu dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, w sposób z nią uzgodniony.

III. Odmówić ustalenia odszkodowania w związku z brakiem zaistnienia na nieruchomości opisanej w punkcie I decyzji szkody rzeczywistej w zakresie zniszczeń lub utraty pożytków z gruntu.

Jednocześnie Prezydent Miasta zaznaczył, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Pismem z [...] listopada 2019 r. Spółka A z siedzibą w P. (zwana też dalej "Spółką" lub "Skarżącą") złożyła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta, zaskarżając ją w części, tj. w jej pkt II, w zakresie, w jakim zobowiązuje do zapłaty odszkodowania Spółkę. Skarżąca wskazała na treść art. 132 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.; dalej skrócie "u.g.n."), zgodnie z którym odszkodowanie za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124, art. 124b, art. 125 i art. 126 u.g.n. oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie na założenie i przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Ze względu na to, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] kwietnia 2017 r. (nr sprawy: [...]; dalej jako "Decyzja ZRID") – w ramach której orzeczono ww. "ograniczenie możliwości korzystania z części nieruchomości" – została wydana na rzecz Prezydenta Miasta P. jako zarządcy drogi, to właśnie Prezydent Miasta powinien zostać zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Spółka – jak podkreślił autor odwołania – nie była inwestorem bezpośrednim zadań wynikających z Decyzji ZRID, lecz działała jako inwestor zastępczy. Dysponentem zadania inwestycyjnego był Zarząd Dróg Miejskich w P.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w części orzekającej o podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, tj. w pkt II decyzji, i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie do zapłaty odszkodowania Prezydenta Miasta P..

Umarzając postępowanie odwoławcze – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – Wojewoda wyjaśnił, że Decyzją ZRID, Prezydent Miasta P. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zarządcy drogi – Prezydentowi Miasta P., działającemu jako zarządca dróg publicznych Miasta P. (zwanego też dalej "Miastem") – polegającej na rozbudowie skrzyżowania poprzez budowę przejścia dla pieszych w rejonie przystanku Ż. II w P.. Inwestycją została objęta m.in. działka nr [...]. W związku z tym, że nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z tej działki, Prezydent Miasta – jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, z którego upoważnienia działał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ – wydał kwestionowaną decyzję z [...] października 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Spółdzielni. "Do zapłaty odszkodowania została zobowiązana Spółka A., która jest jednostką organizacyjną Miasta P. działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta P.."

Dalej Wojewoda wskazał, że Miasto P. to miasto na prawach powiatu, czyli gmina, której zostały powierzone zadania powiatu. Jednostka samorządu terytorialnego wykonuje swoje zadania poprzez organy i jednostki organizacyjne, zatem działanie Prezydenta Miasta P., Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ i Spółkę A należy postrzegać jako działanie Miasta P.. Bez znaczenia pozostaje, który z organów, czy jednostek organizacyjnych Miasta działał, każdorazowo skutek czynności należy przypisać Miastu. Organ II instancji podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy Miasto P. działało jako organ administracji publicznej w sposób władczy rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywatela. Wydanie Decyzji ZRID oraz decyzji z [...] października 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Spółdzielni wiąże się z realizacją władztwa publicznego. Z racji tego, że Spółka jest jednostką organizacyjną Miasta, wniesienie przez nią odwołania należy traktować jako wniesienie odwołania przez Miasto. Według poglądu przyjętego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalne, by jednostka samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t."), która rozstrzygała w sposób władczy w sprawie, mogła na innym etapie postępowania wystąpić jako strona postępowania. Wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości uniemożliwia j.s.t. zaskarżanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Miasto P. nie może działać w sprawie zarówno jako organ administracji publicznej, jak i strona postępowania, i kwestionować wydanej przez siebie decyzji z [...] października 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Bez znaczenia pozostaje fakt wydania ww. decyzji i wniesienie odwołania przez inne jednostki organizacyjne Miasta, ponieważ j.s.t. należy traktować jako podmiot jednolity.

Zdaniem Wojewody organ odwoławczy nie może wszczynać i prowadzić postępowania na wniosek dowolnego podmiotu. Każdorazowo należy zbadać kwestię przysługiwania interesu prawnego, a co za tym idzie przymiotu strony. Z racji tego, że odwołanie zostało złożone przez Spółkę działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta i dotyczy decyzji Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z którego upoważnienia działał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, czynności te należy uznać za działanie Miasta. Ze względu na to, że Miasto występuje w niniejszej sprawie jako organ administracji publicznej sprawujący władztwo publiczne niedopuszczalne jest przypisanie mu interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy i tym samym uznanie za stronę postępowania. Ze względu na brak możliwości uznania Spółki za stronę postępowania, postępowanie odwoławcze należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Zarazem organ II instancji podkreślił, że w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania nie są badane przesłanki, od których zależy uwzględnienie żądania, sprawa badana jest jedynie formalnie. Rozstrzygnięcie takie ma charakter formalny, z racji bezprzedmiotowości, nie następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody z [...] grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka A. z siedzibą w P., która zarzuciła tej decyzji naruszenie:

- art. 28 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że w zakresie, w jakim Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, działała ona jako jednostka organizacyjna Miasta, a wobec tego nie jest możliwe uznanie jej za stronę w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy Skarżąca – jako odrębny od Miasta podmiot prawny, tj. spółka prawa handlowego – odwołanie od ww. decyzji wniosła we własnym imieniu, z uwagi na nieuzasadnione wskazanie Skarżącej w punkcie II tej decyzji jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania w sytuacji, gdy podmiotem takim powinien być Prezydent Miasta;

- art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że prowadzenie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe, i w konsekwencji wydanie decyzji umarzającej postępowanie, podczas gdy nie jest to uzasadnione ustawowymi przesłankami.

W oparciu o te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w zakresie jej punktu II.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że swój interes we wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji Skarżąca wywodziła z faktu, iż w punkcie II tej decyzji to Skarżącą wskazano jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na rzecz Spółdzielni. Tymczasem, zgodnie z art. 132 ust. 6 u.g.n., to Prezydent Miasta, a nie Skarżąca, winien być wskazany w ww. decyzji jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Błędne wskazanie Skarżącej jako podmiotu zobowiązanego spowodowało, że wbrew postanowieniom art. 132 ust. 6 u.g.n., to w stosunku do Skarżącej, a nie do Prezydenta Miasta, mogłyby być skierowane roszczenia Spółdzielni o zapłatę odszkodowania. Tymczasem odpowiedzialność majątkowa Skarżącej może dotyczyć jednie zobowiązań związanych z jej działaniami i dotyczyć majątku Skarżącej, a nie majątku j.s.t. Potwierdzają to m.in. art. 49 ust. 1 u.s.g., art. 49 u.s.p. oraz art. 60 u.s.w., w myśl których j.s.t. nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych samorządowych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania j.s.t. W konsekwencji, na skutek wskazania Skarżącej w punkcie II decyzji organu I instancji jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania na rzecz Spółdzielni, w decyzji tej orzeczono o obowiązku Skarżącej, pomimo braku ku temu podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie takie spowodowało, że Skarżąca stała się stroną postępowania, w jego wyniku dokonano skonkretyzowania zarówno obowiązków Skarżącej, jak i praw Spółdzielni w zakresie podmiotu, od którego Spółdzielnia może domagać się zapłaty odszkodowania.

Z tych też względów – jak wywiódł dalej autor skargi – wobec oczywistej sprzeczności punktu II decyzji organu I instancji z art. 132 ust. 6 u.g.n., Skarżąca, działając w imieniu własnym (a nie w imieniu Miasta), wniosła odwołanie od ww. decyzji. Działania Skarżącej w tym zakresie należało zatem traktować jako działania spółki prawa handlowego, będącej odrębnym od Miasta – jako j.s.t. – podmiotem prawnym, który posiadał interes prawny we wniesieniu odwołania od ww. decyzji. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają jej uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, może uczestniczyć w postępowaniu jako strona, pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jej interesu prawnego lub obowiązku. W powyższym kontekście całkowicie błędne jest zatem przyjęcie przez organ, że w zakresie niniejszej sprawy Skarżąca powinna być traktowana jako jednostka organizacyjna Miasta. Sam fakt, że zgodnie z art. 2 oraz art. 9 ust. 1 u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez j.s.t. w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego, jakimi są spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjne, nie powoduje, że spółki takie powinny być automatycznie utożsamiane w sensie podmiotowym z j.s.t. Co istotne bowiem, spółki kapitałowe, także te utworzone przez j.s.t., posiadają osobowość prawną odrębną od j.s.t., które je utworzyły. Spółki prawa handlowego utworzone przez j.s.t. prowadzą działalność w sposób samodzielny, będąc autonomiczne w zakresie podejmowanych decyzji, zarówno co do spraw wewnętrznych, w tym organizacyjnych, jak i co do czynności prawnych i faktycznych dokonywanych na rynku. Tak też – zdaniem autora skargi – należało traktować Skarżącą, szczególnie w zakresie, w jakim orzekano o podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania na rzecz Spółdzielni.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 73/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił Skarżącej wstrzymania wykonania decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik Skarżącej, r.pr. T. B., podtrzymał wnioski i wywody skargi, i podkreślił, że mimo iż Skarżąca jest jednoosobową spółką Miasta P., to jednak jest podmiotem od Miasta odrębnym, zarówno pod względem prawnym, jak i organizacyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z [...] grudnia 2019 r. ([...]) umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Spółkę odwołaniem wniesionym od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 2019 r. ([...]) w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości.

Należy zaznaczyć, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji rozważał wyłącznie kwestię możliwości uznania Spółki za stronę postępowania odszkodowawczego zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...]. W konsekwencji również Sąd w niniejszym postępowaniu sądowym był władny rozpoznawać i rozstrzygać jedynie tę kwestię – legitymacji Spółki do udziału w charakterze strony w ww. postępowaniu odszkodowawczym. Dlatego poza zakresem niniejszego postępowania sądowego pozostaje ocena prawidłowości decyzji organu I instancji ustalającej odszkodowanie, w tym kwestionowanego w odwołaniu i skardze nałożenia na Spółkę obowiązku zapłaty tego odszkodowania.

Oceniając zatem kwestię legitymacji Spółki, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż – wbrew stanowisku organu II instancji – Spółce przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Postępowanie to – wszczęte wnioskiem Spółdzielni o ustalenie odszkodowania za szkodę wynikającą z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ustanowionego Decyzją ZRID (pkt [...], [...] i [...]) – toczyło się na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.; skrócie "u.g.n."), który to przepis przesądza, że za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n., przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Jest poza sporem, że z uwagi na brak uregulowań szczególnych, krąg stron takiego postępowania ustala się na ogólnej podstawie art. 28 k.p.a., w myśl którego: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu – zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, który Sąd w niniejszym składzie podziela – mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. wyrok NSA z 22.02.1984 r., I SA 1748/83, LEX nr 1689510; por. też wyroki NSA: z 05.02.2020 r., II GSK 545/19; z 10.09.2019 r., II GSK 1426/17; z 12.06.2019 r., II OSK 1617/18; z 28.05.2019 r., I OSK 1676/17; z 06.04.2018 r., II OSK 1366/16; z 31.01.2018 r., I OSK 605/16; z 26.01.2018 r., II OSK 897/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Zwykle interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., będzie wynikać z normy prawa materialnego administracyjnego, ale może on wynikać także z normy prawa materialnego należącej do innej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego (por. wyroki NSA: z 16.08.2012 r., II OSK 832/18; z 12.09.2013 r., II OSK 889/12 – CBOSA; por. też wyroki NSA: z 27.09.2019 r., II GSK 654/19; z 13.11.2018 r., II OSK 241/18; z 02.03.2018 r., I OSK 2180/17; z 05.01.2018 r., I OSK 607/16; z 11.12.2017 r., II OSK 673/17 – CBOSA).

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie interes prawny Spółki wynika z normy prawnej zakodowanej w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.). W myśl tego przepisu gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. Analogiczną zasadę wysłowia art. 40 § 3 w zw. z § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.; w skrócie "k.c.").

Statuowana tymi przepisami zasada nieodpowiedzialności gminy za zobowiązania innych gminnych osób prawnych – i na odwrót: nieodpowiedzialności innych gminnych osób prawnych za zobowiązania samej gminy – odnosi się także do komunalnych jednoosobowych spółek prawa handlowego (por. J. Dominowska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, art. 49 Nb 6, s. 559).

Taki status ma niewątpliwie Skarżąca, będąca, co bezsporne, jednoosobową spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym wspólnikiem jest Miasto P..

Z cytowanego art. 49 ust. 1 u.s.g. (a także art. 40 § 3 w zw. z § 1 k.c.) jasno wynika, że w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – na gminną spółkę kapitałową (tu: na Skarżącą) zostaje nałożony decyzją administracyjną obowiązek zapłaty odszkodowania, to jest to własne zobowiązanie tej spółki – za które odpowiada ona sama, swoim majątkiem (a na podstawie przepisów szczególnych, np. ustaw podatkowych lub insolwencyjnych, odpowiedzialność subsydiarną mogą ponosić inne jeszcze osoby, ze spółką związane, jak zwłaszcza członkowie jej zarządu) – a nie zobowiązanie jej macierzystej gminy (tu: Miasta). W konsekwencji należy uznać, że owa spółka ma ewidentny interes prawny w żądaniu weryfikacji prawidłowości nałożenia ww. obowiązku odszkodowawczego (zarówno co do zasady, jak i co do wysokości), legitymujący ją do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym o takim obowiązku się orzeka.

Oceny tej nie zmienia argumentacja przedstawiona przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wychodząc od stwierdzenia, skądinąd zasadnego, że Spółka jest miejską jednostką organizacyjną, która wykonuje zadania przypisane Miastu P., organ II instancji doszedł do nietrafnego – zdaniem Sądu – wniosku, że wniesienie odwołania przez Spółkę należy traktować jako wniesienie odwołania przez Miasto. Taki wniosek opiera się na co najmniej dwóch błędnych założeniach.

Po pierwsze, że w kontrolowanym postępowaniu odszkodowawczym Spółka działała "z upoważnienia" (a więc w imieniu) Miasta P., a w szczególności, że – jak można przeczytać w części wstępnej i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – z upoważnienia Miasta zostało wniesione odwołanie. (Podobnie w odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że skargę wniosła Spółka "działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta"). Jest to stwierdzenie błędne już z tego powodu, że ani z treści odwołania, ani z dokumentacji zebranej w aktach sprawy nie wynika, iżby wnosząc to odwołanie Spółka działała "z upoważnienia" (w imieniu) Miasta lub Prezydenta Miasta – a więc, jak należy rozumieć, jako pełnomocnik tych podmiotów – a nie w imieniu własnym. Poza tym wypada zauważyć, że możliwość działania przez Spółkę, będącą wszak osobą prawną, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, "z upoważnienia" Miasta lub Prezydenta Miasta jest wykluczona z tego powodu, że z art. 33 § 1 k.p.a. jasno wynika, iż pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym – inaczej niż np. w postępowaniu cywilnym – może być tylko osoba fizyczna. Nie może być nim więc ani osoba prawna, ani jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el/ 2019, uw. 4 do art. 33, i tam przywołane wyroki NSA). Mając na względzie okoliczności kontrolowanej sprawy należy jeszcze podkreślić, że – jak trafnie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie – powierzenie komunalnej osobie prawnej zadań do wykonania następuje w ramach innego rodzaju stosunku prawnego niż stosunek pełnomocnictwa. Komunalna osoba prawna nie jest zatem pełnomocnikiem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 33 k.p.a. (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el/ 2019, uw. 4 do art. 33; por. też wyrok NSA z 09.02.2011 r., II OSK 2502/10, CBOSA).

Po drugie, Wojewoda niezasadnie uznał Spółkę za "jednostkę organizacyjną Miasta P.". Takie stwierdzenie świadczy o błędnym utożsamianiu pojęć "gminnej jednostki organizacyjnej" i "jednostki organizacyjnej gminy" (tu odpowiednio: "miejskiej jednostki organizacyjnej" i "jednostki organizacyjnej Miasta"), które utożsamiane być nie mogą. Jest to pogląd przyjęty w doktrynie i orzecznictwie, gdzie – wychodząc od najbardziej ogólnego pojęcia "jednostki organizacyjnej", rozumianej jako "podmiot posiadający określoną strukturę organizacyjną" – wywodzi się, że w tym rozumieniu "gminna jednostka organizacyjna" jest jednostką, która została utworzona przez gminę, czy w której gmina ma udziały lub która korzysta z finansowych środków gminy. Pojęcie "gminnej jednostki organizacyjnej" obejmuje zarówno "jednostki organizacyjne gminy" oraz "gminne osoby prawne". Każdy z tych podmiotów spełnia bowiem kryteria pozwalające na objęcie go mianem jednostki organizacyjnej: wykonuje on zadania publiczne, jest uprawniony do nawiązywania stosunków adminstracyjnoprawnych, został wyposażony w zespół składników osobowych, rzeczowych itd. Pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza zaś gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa). Z kolei "gminna osoba prawna", to gminna jednostka organizacyjna, która została utworzona przez gminę i ma nadany przymiot osobowości prawnej, ponadto ma ona możliwość prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Jest to podmiot wydzielony organizacyjne, posiadający odrębne składniki majątkowe i osobowe, realizujący zadania określone odpowiednimi przepisami. Należy więc stwierdzić, że każda jednostka organizacyjna gminy jest gminną jednostką organizacyjną, ale nie każda gminna jednostka organizacyjna jest jednostką organizacyjną gminy (zob. wyrok WSA z 08.01.2009 r., II SA/Bd 878/08, CBOSA; tak też B. Dolnicki, Gminne jednostki organizacyjne a jednostki organizacyjne gminy, "Gdańskie Studia Prawnicze" tom XXXIV, 2015, s. 67-70; por. też wyrok NSA z 15.07.2009 r., II OSK 664/09).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że Spółka jest gminną (miejską) jednostką organizacyjną – a dokładniej: gminną (miejską) osobą prawną – natomiast nie jest jednostką organizacyjną gminy (Miasta). Tymczasem tylko w odniesieniu do tej ostatniej kategorii gminnych jednostek organizacyjnych – tj. co do jednostek organizacyjnych gminy – można uznać za trafne rozważania Wojewody dotyczące zasadności "przypisywania" gminie działań podejmowanych przez jej jednostki organizacyjne, a w konsekwencji – utożsamiania wniesienia odwołania przez jednostkę organizacyjną gminy z jego wniesieniem przez sama gminę.

W ocenie Sądu taka tożsamość nie zachodzi natomiast w sytuacji, gdy odwołanie jest wniesione przez gminną osobę prawną (np. spółkę). Uznanie bowiem wówczas – jak uczynił to Wojewoda właśnie w odniesieniu do odwołania Skarżącej – że w takim przypadku w istocie doszło do wniesienia odwołania przez samą gminę (tu: M.) oznacza w istocie pominięcie osobowości prawnej odwołującej się spółki ("przebicie jej korporacyjnej zasłony").

Należy zaznaczyć, że Sądowi w niniejszym składzie znane są wypowiedzi doktryny i orzecznictwa wskazujące na potrzebę i zasadność dokonania niekiedy takiego pominięcia ("przebicia") osobowości prawnej w określonych przypadkach. Chodzi tu o sytuacje, które można określić najogólniej mianem nadużycia przez określony podmiot (np. jedynego lub większościowego wspólnika spółki) prawa do posługiwania się formą osoby prawnej (np. formą spółki właśnie; zob. w tej kwestii zwłaszcza R. Szczepaniak, Nadużycie prawa do posługiwania się formą osoby prawnej, Toruń 2009). I choć, jak zauważa się w literaturze, takich nadużyć może dopuścić się m.in. gmina działająca jako jedyny wspólnik założonej przez nią spółki komunalnej (por. R. Szczepaniak, Nadużycie prawa do posługiwania się formą osoby prawnej, Toruń 2009, s. 114), to jednak z przypadkiem takiego nadużycia – które uzasadniałoby pominięcie okoliczności posiadania przez Spółkę odrębnej osobowości prawnej, i w efekcie "przypisanie" jej działań samemu Miastu – nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Przeciwnie, to zaakceptowanie poglądu Wojewody o braku posiadania przez Spółkę własnego interesu prawnego w tej sprawie mogłoby – potencjalnie – stworzyć sposobność do takiego nadużycia formy spółki komunalnej. Można bowiem sobie wyobrazić – przynajmniej hipotetycznie – sytuację, w której prezydent miasta, działając jako organ administracji pierwszej instancji, "lokuje" orzekane zobowiązania odszkodowawcze w utworzonej przez miasto jednoosobowej spółce kapitałowej, zadłużając ją ponad miarę, w sposób mogący doprowadzić do jej upadłości, korzystając z tego, że sama spółka (jej zarząd) nie ma możliwości przeciwstawienia się takiej praktyce, z uwagi na stanowisko organu wyższego stopnia, który odmawia spółce zobowiązanej do wypłaty odszkodowań legitymacji do zaskarżenia orzeczenia prezydenta miasta w tym przedmiocie. Finalnie upadłość tak "zadłużonej" spółki mogłaby skutkować "zwolnieniem" miasta z konieczności zaspokojenia orzeczonych odszkodowań, z ewidentnym pokrzywdzeniem wierzycieli (i samej spółki) – w czym można by właśnie upatrywać przykładu wspomnianego nadużycia prawa do posługiwania się przez gminę w działalności komunalnej formą jednoosobowej spółki kapitałowej.

Zasadniczo jednak – poza sygnalizowanymi wyżej, zupełnie skrajnymi przypadkami – należy odróżniać interes prawny gminy od interesu prawnego utworzonej przez gminę spółki kapitałowej (nawet jednoosobowej), na co zwraca się uwagę także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 17.09.2019 r., I GZ 293/19, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał, że Spółka miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 2019 r. ([...]), w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 u.s.g., co oznacza że umorzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę było niezasadne. Tym samym przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji rozpatrzy merytorycznie odwołanie Spółki.