Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1225/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 14 września 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S., B. B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1161/04 w sprawie ze skargi S. S. i B. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 27 marca 1991 r. Nr [...], w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 244/7, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr IV/6.

W skardze skarżący domagali się uchylenia obu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. nrS.9 i 196 oraz stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że Gmina Miasto [...] nie dysponowała przedmiotową nieruchomością w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z 1990 r., gdyż Spółdzielnia PPS "S." w [...] posiadała do niej tytuł prawny, który był ujawniony w księdze wieczystej Kw 7671 (zarząd i użytkowanie). Formułując powyższy pogląd skarżący powołali się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wskazujące na okoliczność, że komunalizowane mienie musi być bezpośrednio związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy i że decydującym kryterium przy przekazywaniu gminom majątku ogólnonarodowego jest okoliczność, iż służy on wykonywaniu przez gminę jej zadań, które to przesłanki – zdaniem skarżących – w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto – odnosząc się do przywołanego przez skarżących orzecznictwa organ wskazał, iż dotyczy ono komunalizacji mienia na podstawie przepisu art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy z 1990 r. natomiast przy komunalizacji następującej z mocy prawa – na podstawie art. 5 ust. 1 – ustawodawca nie postawił żadnego wymogu co do związania komunalizowanego mienia z zadaniami gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, że okoliczność, iż skarżący nie brali udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, które toczyło się już po złożeniu przez S. S. wniosku o zwrot komunalizowanej nieruchomości jest faktem, który mógłby ewentualnie (przy spełnieniu innych dodatkowych przesłanek przewidzianych w rozdziale 12 kodeksu postępowania administracyjnego) stanowić podstawę wznowienia postępowania komunalizacyjnego natomiast nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności zapadłej w nim decyzji.

Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do wydania decyzji komunalizacyjnej, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie służyła – zdaniem skarżących – realizacji zadań przez gminę, zdaniem Sądu, trzeba wspomnieć, iż komunalizacja mienia określona w przepisie art. 5 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy samego prawa, a wydawana w tej materii decyzja jedynie potwierdzała ten fakt (tzw. decyzja deklaratoryjna).

W odróżnieniu od ww. sytuacji pozostawała komunalizacja mienia przewidziana przepisami art. 5 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy, stanowiących podstawę do wydania decyzji administracyjnej przekazującej gminie określone mienie. W tym ostatnim wypadku źródłem komunalizacji był nie przepis prawa a decyzja administracyjna (tzw. konstytutywna), której wydanie na rzecz gminy przepisy uzależniały od niezbędności tegoż mienia do wykonywania zadań przez gminę (art. 5 ust. 3) albo związania tegoż mienia z realizacją zadań gminy (art. 5 ust. 4). Powołane zatem w skardze orzecznictwo, jako odnoszące się do innej podstawy prawnej komunalizacji mienia niż podstawa, w oparciu o którą Wojewoda [...] wydał decyzję w dniu 27 marca 1991 r., nie może skutecznie wpływać na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Nie było również trafne stanowisko skarżących, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, gdyż Spółdzielni "S." przysługiwało do niej prawo zarządu – użytkowania.

Przede wszystkim, zdaniem Sądu, należy podzielić pogląd organu, że w tamtym okresie czasu spółdzielnia mogła jedynie legitymować się użytkowaniem do gruntu a nie zarządem. Taką formę władania gruntem dopuszczała bowiem powołana w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Spółdzielnia traktowana była – w myśl art. 3 ust. 2 w związku z art.S. ust. 1 i 2 tejże ustawy – jako organizacja społeczna, przy czym użytkowanie na rzecz spółdzielni powstawało dopiero w przypadku wydania w tej materii decyzji.

Zgodzić się także trzeba z poglądem organów, że okoliczność czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości Spółdzielnia "S." miała ustanowione prawo użytkowania czy też takiego prawa nie miała, a jedynie faktycznie władała nieruchomością, pozostaje bez znaczenia dla kwestii komunalizacji następującej z mocy prawa. Obejmowała ona bowiem również użytkowane przez spółdzielnie grunty wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i urządzeniami, nie wpływając na dotychczasową sytuację prawną spółdzielni. Zmianie ulegał jedynie podmiot będący właścicielem mienia (ze Skarbu Państwa na gminę).

Zwrócić przy tym warto uwagę na treść przepisu art. 9 ustawy komunalizacyjnej, który stanowi, że prawa przysługujące podmiotom wymienionym w art. 5 cytowanej ustawy i ich obowiązki – przechodzą na odpowiadające im jednostki komunalne: a dotyczy to w szczególności praw i obowiązków wynikających z użytkowania wieczystego (zatem prawa jeszcze silniejszego niż prawo użytkowania).

W związku z zarzutami zawartymi w skardze a sprowadzającymi się do twierdzenia, że zgodnie z uchwałą nr 102/76 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie zmian w organizacji handlu wewnętrznego Zarząd Centralny Związku Spółdzielni Spożywców S. przejął majątek Zjednoczeń Przemysłu Gastronomicznego, należy podzielić stanowisko organu, że uchwala ta nie mogła stanowić podstawy prawnej dla nabycia mienia przez organizacje spółdzielcze. Powyższe stanowisko stanowi utrwaloną linię w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 24 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1268/91, ONSA 1993/3/57 wyraził pogląd, że niepublikowana uchwała Rady Ministrów nr 102/76 miała charakter samoistny, tzn. została wydana bez upoważnienia ustawowego a zatem nie była aktem prawnym powszechnie obowiązującym i nie mogła w związku z tym stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. Również – na co zwrócił uwagę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – uchwała ta ze względu na swoją rangę w systemie aktów prawnych nie mogła regulować i nie regulowała problematyki przekazywania terenów pomiędzy jednostkami państwowymi a spółdzielczymi, zatem w oparciu o przepisy tej uchwały Spółdzielnia "S." nie mogła nabyć praw do przedmiotowej nieruchomości, co nie oznacza jednak, iż spółdzielnia mogła w sensie faktycznym władać przedmiotową nieruchomością.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r. złożyli S. S. i B. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Pełnomocnik skarżących zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie prawa procesowego tj.

– naruszenie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez brak w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia dlaczego brak udziału skarżących w postępowaniu komunalizacyjnym nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, gdy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

– art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie faktu, że spadkobiercy mają pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa, gdy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

– art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez przeniesienie nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz Gminy Miasta [...] w czasie trwającego od 1989 roku postępowania w sprawie o jej zwrot spadkobiercom na podstawie 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez błędną ich wykładnię.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez S. S. i B. B. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto w punkcie 1 na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania oraz w punkcie 2 na naruszeniu prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zawartych w podstawach kasacji należy stwierdzić, iż są one chybione.

Nie odpowiada prawdzie zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia dlaczego brak udziału skarżących w postępowaniu komunalizacyjnym nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Otóż do kwestii tej odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku na początku swych rozważań, stwierdzając, że brak udziału skarżących w postępowaniu komunalizacyjnym może być podstawą do wznowienia tego postępowania, nie może natomiast stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stanowisko to w świetle unormowań zawartych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uznać należy za prawidłowe.

W kolejnym zarzucie odnoszącym się do naruszenia przez Sąd przepisów postępowania skarżący podnieśli obrazę art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie faktu, że spadkobiercy mają pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa. Tak postawiony zarzut nie wskazuje na czym w istocie polegało naruszenie przez Sąd prawa w tym przypadku. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy dotyczy sytuacji kiedy Sąd oceniając legalność decyzji administracyjnej stwierdzi, że narusza ona prawo materialne i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wówczas Sąd decyzję taką uchyla w całości lub w części. Jeżeli zatem wnoszący skargę kasacyjną zamierzali postawić Sądowi I instancji zarzut, że naruszył powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. a bo nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo iż ich zdaniem naruszała ona przepis prawa materialnego to winni w podstawie kasacyjnej wskazać również ten przepis, w tym przypadku ten, który stanowił, że spadkobiercy (byłych właścicieli) mają pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa. Bo to dopiero pozwoliłoby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić czy zarzut postawiony w podstawie kasacyjnej był zasadny. Nie jest natomiast rolą tego Sądu domyślanie się jaki przepis prawa mieli skarżący na myśli formułując omawiany zarzut.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Sąd nie naruszył art. 134 § 1 ww. ustawy bo nie przekroczył granic przedmiotowej sprawy a legalność zaskarżonej decyzji ocenił prawidłowo. Natomiast okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi na rzecz byłego właściciela czy jego spadkobierców, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie stanowi faktu powszechnie znanego w rozumieniu art. 106 § 4 ustawy, o którym wyżej mowa, który Sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na niego strony. Okoliczność uzasadniająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest przesłanką normatywną określoną w przepisach ustawy (obecnie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), którą organ orzekający o zwrocie musi zbadać w postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem stawiać Sądowi zarzutu, że naruszył wzmiankowany art. 106 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skoro przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania.

Negatywnie należy się również odnieść do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] oznaczona jako działka nr 244/7 w dniu 27 maja 1990 r. (dacie komunalizacji z mocy prawa) stanowiła własność Skarbu Państwa, była więc mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy komunalizacyjnej.

W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy za prawidłowe uznać należy ustalenia Sądu I instancji, iż nieruchomość ta, którą użytkowała Spółdzielnia "S." należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i tym samym podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy komunalizacyjnej. W tym trybie komunalizacja mienia ogólnonarodowego następowała z mocy samego prawa ponieważ jej źródłem był przepis ustawy.

Decyzja wojewody miała w tym przypadku charakter wyłącznie deklaratoryjny bo jedynie potwierdzała to co nastąpiło z woli ustawodawcy (z mocy prawa). Natomiast ewentualne roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogły być jak stanowi art. 19 tej ustawy dochodzone przed sądem powszechnym. Ustawa komunalizacyjna z 10 maja 1990 r. komunalizację mienia ogólnonarodowego z mocy prawa – czyli przejście własności tego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę – nie obwarowała żadnym warunkiem, poza wymienionymi w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Stąd też okoliczność, że w dacie, w której nastąpiła komunalizacja z mocy prawa toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu omawianej nieruchomości na rzecz spadkobierców jej byłego właściciela nie ma znaczenia dla prawnie skutecznego objęcia tej nieruchomości komunalizacją ponieważ w tym przypadku nastąpiła ona z mocy samego prawa. Podnieść tu należy, że komunalizacja w omawianym trybie przedmiotowej nieruchomości nie miała znaczenia dla realizacji przez spadkobierców byłego właściciela przysługującego im roszczenia o jej zwrot. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości dotyczyć może bowiem nieruchomości pozostających w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w tym wypadku Gminy Miasta [...]. I zwrot tej nieruchomości na rzecz skarżących nastąpił.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawa nie narusza i z tego względu skargę tę na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.