Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 969/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 13 i 15
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie nadania nazwy skwer P. J. [...] w miejscowości T. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy T. na rzecz W. W. kwotę [...] zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] czerwca 2018 r. Rada Miasta (dalej też jako "Rada Miejska") – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 13 i 15 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazwy skwer P. J. Moraczewskiego w miejscowości T. (zwaną też dalej "Uchwałą"), o następującej treści:

"§ 1. 1. Nadaje się nazwę skwer P. J. Moraczewskiego, usytuowanemu w miejscowości T. u zbiegu ulic M. L. i M. K., oznaczonemu nr. geodezyjnym [...] i [...], obręb [...] T..

2. Usytuowanie skweru, o którym mowa w ust. 1 określa załącznik Nr [...] do uchwały.

§ 2. Wykonanie niniejszej uchwały powierza się Burmistrzowi T..

§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym W. W.."

Pismem z [...] września 2018 r. (znak: [...]) W. W. (dalej także jako "Wojewoda" lub "skarżący"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, r. Ś., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając wyżej opisaną Uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia:

- art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523; dalej w skrócie "u.o.a.n.") przez uznanie, iż nadanie nazwy skwerowi należy do aktów prawa miejscowego lub innych aktów prawnych wymagających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym,

- art. 18 ust. 2 pkt 13 i 15 u.s.g. przez uznanie, iż ww. przepisy stanowią podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie nadania nazwy skwerowi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Uchwała wpłynęła do Wojewody [...] lipca 2018 r. Dalej wyjaśniono, że § 3 Uchwały narusza przepis art. 13 u.o.a.n., gdyż kwestionowana Uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów (wymienionych w tym przepisie), podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który podlegałby publikacji na mocy przepisów szczególnych. Wskazany w podstawie prawnej Uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy zalicza podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników. Z treści tego przepisu nie wynika, iż do kompetencji rady należy również nadanie nazwy skwerowi. Usytuowanie skweru wynikające z załączonej do Uchwały mapki pozwala przyjąć, że skwer (plac), któremu nadano nazwę, nie posiada statusu drogi publicznej, którego istnienia wymaga art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., a tylko w takim przypadku nadanie nazwy placowi może nastąpić w formie aktu prawa miejscowego. W pozostałych przypadkach nadanie nazwy placom/skwerom może przybrać postać tylko i wyłącznie uchwały "zwykłej", podejmowanej w oparciu o art. 18 ust. 1 u.s.g., i to tylko wówczas, gdy gmina jest właścicielem terenu (nieruchomości), któremu rada tej gminy nadaje nazwę. Wojewoda podkreślił, że art. 94 Konstytucja RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tymczasem przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., z którego Rada Miejska również wywiodła kompetencję do podjęcia Uchwały, nie zawiera w swej treści szczególnego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego; nie zawiera on w ogóle samodzielnej podstawy do podejmowania uchwał. Sama zaś Uchwała nie nosi cech generalności i abstrakcyjności. Nie może więc być uznana za akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Nie znajduje również normatywnego uzasadnienia ogłaszanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym dowolnych innych aktów prawnych organów gmin, jeżeli nie wynika to wyraźnie z przepisu ustawy. Tym samym Rada Miejska, uzależniając datę wejścia w życie kwestionowanej uchwały od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym W. W., istotnie naruszyła prawo, tj. art. 18 ust. 2 pkt 13 i 15 u.s.g. w związku z art. 94 Konstytucji RP i art. 13 u.o.a.n.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz T. (dalej też jako: "Burmistrz"), wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że plac położony u zbiegu ulic: [...], jak wyraźnie wynika z treści uzasadnienia do zaskarżonej Uchwały, w planie zagospodarowania przestrzennego miasta T. przeznaczony jest m.in. na poszerzenie ulicy [...]. Z ww. planu wynika również, że plac obejmuje działkę nr [...]. W części od strony ulicy [...] plac sąsiaduje zaś z działką nr [...], która stanowi drogą publiczną. Z treści Uchwały wyraźnie z kolei wynika, że nadanie nazwy następuje w odniesieniu do obu ww. działek, tj. [...] i [...], co oznacza, że Uchwała dotyczy nadania nazwy częściowo ulicy będącej drogą publiczną. Zastosowanie w sprawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. było zatem uzasadnione. Niezależnie od tych okoliczności Uchwała – zdaniem Burmistrza – stanowi akt prawa miejscowego także z tej racji, że nadaje nazwę skwerowi stanowiącemu własność Gminy T. mającemu charakter miejsca publicznego, dostępnego ogółowi mieszkańców. Z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów, jest zatem aktem o charakterze generalnym. Adresatami tej uchwały są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą, i może skutkować zmianą charakteru użytku bądź położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Uchwały tego rodzaju należy uznać za akty prawa miejscowego także z tego powodu, iż przemawiają za tym spełniane przez nazwę funkcje publicznoprawne, a nadto dlatego, że tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonego obszaru (ulicy, placu) jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony. Taka uchwała jest także aktem abstrakcyjnym, nie odnosi się bowiem do jednego konkretnego przypadku, ale do sytuacji powtarzalnych. Niezależnie od tego – jak dalej stwierdził Burmistrz – nawet gdyby uznać, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie powinna podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym, to i tak nie jest to podstawa do stwierdzenia jej nieważności w całości. Wystarczającym byłoby bowiem stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały jedynie w tej części, która wskazuje na jej prawotwórczy charakter, tj. tylko w zakresie § 3. W pozostałym zakresie brak jest podstaw, aby postanowienia uchwały kwestionować, z tym zastrzeżeniem, iż po wyeliminowaniu § 3 staje się ona aktem wewnętrznym, do wydania którego wystarczające jest upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 1 u.s.g.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto, na pytanie Sądu, wyjaśnił, że na podstawie dostępnych dokumentów nie jest w stanie stwierdzić, czy rzeczywiście jedna z działek, na których ma być zlokalizowany skwer, stanowi część pasa drogi publicznej, jak twierdzi organ. Jednakże, zdaniem pełnomocnika, nieracjonalnym i niedopuszczalnym byłoby obejmowanie działki stanowiącej część pasa nazwanej (tj. posiadającej już nazwę) drogi publicznej, nazwą skweru. Poza tym, w ocenie pełnomocnika, jeżeli znaczna większość skweru obejmuje teren – co bezsporne – nie stanowiący drogi, to nie można przyjąć, że uchwała o ustanowieniu nazwy dla takiego skweru jest aktem prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od [...] lipca 2018 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10, dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie nadania nazwy skwer P. J. [...] w miejscowości T..

2. Przedmiotowa Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę w całości.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 13 i 15 u.s.g. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W. z dnia [...] lipca 2018 r. (poz. 5567) i zgodnie z jej § 3 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

4. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta przez Radę Miejską w przedmiocie nadania nazwy skwerowi publicznemu, jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 albo pkt 6 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] września 2018 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

4. W świetle art. 13 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523; w skrócie "u.o.a.n.") w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10).

1. Na tle tej regulacji pomiędzy stronami niniejszego postępowania wyniknął spór, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej stanowi akt podlegający ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym – jak przyjęły organy Gminy T. (zwanej też dalej "Gminą") i czemu dały wyraz w § 3 Uchwały – czy stanowi jedynie uchwałę "zwykłą" (akt wewnętrzny) nie podlegającą takiej publikacji, jak uznał Wojewoda, wnosząc skargę.

2. Przystępując do analizy tej kwestii Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że obowiązek ogłoszenia zaskarżonej Uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie został nałożony przez żaden przepis szczególny, nie zachodzi zatem w tym przypadku okoliczność wskazana w art. 13 pkt 10 u.o.a.n.

3. Wobec tego pozostało do wyjaśnienia, czy tego rodzaju uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 13 pkt 2 u.o.a.n.

1. W obowiązującym stanie prawnym brak jest definicji legalnej takiego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, że do uznania danego aktu prawnego za akt prawa miejscowego konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: materialnoprawnej, przejawiającej się w występowaniu w danym akcie przynajmniej jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, oraz formalnej, wynikającej z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

2. Jako podstawę prawną zaskarżonej Uchwały w powyższym rozumieniu wskazano art. 18 ust. 2 pkt 13 i 15 u.s.g. W myśl tych przepisów do wyłącznej właściwości rady gminy należy: "13) podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), a także wznoszenia pomników; [...] 15) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy."

3. Nie ulega wątpliwości, że – jak trafnie stwierdzono w skardze – samodzielnej podstawy do wydania aktu prawa miejscowego nie mógł stanowić art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który ma wyraźnie charakter przepisu odsyłającego do przepisów innych ustaw (przepisów odrębnych). Organy Gminy żadnego takiego "innego" przepisu, mogącego stanowić podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały, nie wskazały, a Sąd w niniejszym składzie, działając z urzędu, również obowiązywania takiego przepisu w polskim systemie prawa się nie dopatrzył.

4. Teoretycznie podstawę prawną do wydania aktu prawa miejscowego mógłby w rozpoznawanej sprawie stanowić art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.

Należy bowiem zauważyć – w ślad za rozważaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] maja 2017 r. sygn. akt II OSK [...] (CBOSA) – że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z [...] kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS [...] (ONSAiWSA 2005, nr [...], poz. 88), przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. może stanowić samodzielną podstawę prawną również do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Kompetencję rady gminy do nadawania nazw ulicom zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. potwierdza brzmienie art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładowego wskazania spraw zaliczanych do zaspokajania potrzeb wspólnoty, jako należących do zadań własnych gminy, wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niezależnie więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., brzmienie przepisów art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g. potwierdza stanowisko, że nadawanie nazw ulicom ogólnie dostępnym, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi kompetencję gminy.

Warunkiem koniecznym realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej (por. wyrok NSA z 13.09.2005 r., OSK 879/05, CBOSA). Odrębną kwestią jest natomiast moc prawna uchwały o nadaniu nazwy ulicy, placowi czy skwerowi. Na tle art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w piśmiennictwie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwała podjęta na podstawie ww. przepisu stanowi akt prawa miejscowego. Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego przemawiają spełniane przez nazwę ulicy, placu, czy skweru funkcje publicznoprawne. Stanowią one element realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą (por. wyrok NSA z 29.06.2011 r., II OSK 633/11, ONSAiWSA 2012, nr 3, poz. 55; por. też M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, nr 6, s. 19).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania można przyjąć, że na gruncie normy kompetencyjnej z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. mamy do czynienia ze swoistym dualizmem przedmiotowym, wpływającym na moc prawną i w konsekwencji na moc obowiązującą, uchwał o nadaniu nazwy ulicy (placowi, skwerowi). Jak wskazano wyżej, doktryna i orzecznictwo zasadniczo stoją na stanowisku, że uchwała o nadaniu nazwy ulicy stanowiącej drogę publiczną jest aktem prawa miejscowego. Relewantną przesłanką realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej. Oznacza to, że podjęcie uchwały w przedmiocie nazwy ulicy niebędącej drogą publiczną stanowi przejaw władztwa gminy o charakterze wewnętrznym. Rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w tym zakresie, zaś podjęta uchwała nie ma mocy prawnej powszechnie obowiązującej (por. wyrok NSA z 24.05.2017 r., II OSK 2447/15, CBOSA).

4. W tym kontekście trzeba rozróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, od sytuacji, gdy rada gminy bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale, która nie spełnia wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego, ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju, np. akt wewnętrzny (por. wyrok NSA z 21.06.2017 r., II OSK 2677/15, CBOSA). W konsekwencji, w pierwszym przypadku niezbędne jest – w ramach kontroli nadzorczej (sprawowanej w szczególności przez wojewodę) albo kontroli sądowej – stwierdzenie nieważności wadliwego aktu w całości, w drugim zaś wystarczy stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu jedynie w tej części, która wskazuje błędnie na jego prawotwórczy charakter, nakazując ogłoszenie tego aktu w dzienniku urzędowym lub uzależniając datę jego wejścia w życie od takiego ogłoszenia. Ostatnio wymieniony przypadek dotyczy w szczególności uchwał nadających nazwę ulicom, placom lub skwerom nie mającym statusu dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA: z 17.05.2017 r., II OSK 2818/15; z 24.05.2017 r., II OSK 2447/15; z 21.06.2017 r., II OSK 2677/15 – CBOSA). Powstała w takim przypadku, w wyniku ingerencji organu nadzoru lub sądu, "luka" w postaci braku wyraźnej wypowiedzi o wejściu tak "okrojonego" aktu prawa wewnętrznego w życie nie ma charakteru istotnego (por. z 24.05.2017 r., II OSK 2447/15, CBOSA), i podlega wypełnieniu w drodze odpowiedniej wykładni, zwłaszcza art. 30 u.s.g. (por. wyrok NSA z 17.05.2017 r., II OSK 2818/15, CBOSA).

5. W świetle dotychczasowych uwag kluczowe znaczenie dla oceny charakteru prawnego zaskarżonej Uchwały ma ustalenie, czy w skład terenu (skweru) objętego Uchwałą wchodzi fragment pasa drogowego drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

1. Wbrew stanowisku stron, kwestia ta nie poddaje się jednoznacznemu rozstrzygnięciu na tle aktualnej treści zaskarżonej Uchwały – co świadczy o istotnej wadliwości tego aktu. Z § 1 ust. 1 Uchwały wynika bowiem, że przedmiotowy skwer obejmuje dwie działki ewidencyjne: nr [...] i [...] (obręb 0004 T.), z których jedna – według treści odpowiedzi na skargę: nr [...] (a według ogólnodostępnego w internecie Geoportalu otwartych danych przestrzennych "e-mapa": nr [...]; k. 26 akt sądowych) – obejmuje plac będący zgodnie z obowiązującym planem miejscowym terenem przeznaczonym pod zieleń urządzoną o charakterze parkowo-rekreacyjnym (oznaczonym symbolem "23ZP"; k. 15 akt sądowych), zaś druga z działek stanowi, według oświadczenia Burmistrza, drogę publiczną (fragment przeznaczony pod poszerzenie pasa drogowego ulicy [...]). Natomiast z załączonego do Uchwały rysunku (fragmentu mapki) – który zgodne z § 1 ust. 2 Uchwały ma obrazować usytuowanie skweru – wynika, że obejmuje on tylko jedną działkę, tę przeznaczoną w planie miejscowym pod zieleń urządzoną o charakterze parkowo-rekreacyjnym [co notabene byłoby zgodne z powszechnym oraz specjalistycznym znaczeniem terminu "skwer", który znaczy tyle, co:

- "niewielki teren zieleni miejskiej" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003);

- "zadrzewiony, niewielki plac miejski, ogólnodostępny, otoczony zabudową lub otwarty, pełniący funkcje wypoczynkowe, spacerowe, ogrodowe" (Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, pod red. W. Skowrońskiego, Warszawa 2008);

- "niewielki obszar zieleni publicznej o charakterze wypoczynkowym, rekreacyjnym, izolacyjnym lub ozdobnym" tudzież "niewielki plac skomponowany za pomocą zieleńców, kwietników i krzewów, służący za miejsce wypoczynkowo-spacerowe" (P. Satrenus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013)].

2. W konsekwencji na tle analizowanej Uchwały oraz twierdzeń organów Gminy nie sposób jednoznacznie ustalić, ile (jedną czy dwie) i które konkretnie działki (nr [...] czy nr [...]) obejmuje tytułowy skwer, a w konsekwencji – jaki dokładnie teren (w jakich granicach), i o jakim przeznaczeniu, miał zyskać nazwę "skweru P. J. [...]".

3. W ocenie Sądu w niniejszym składzie zawieranie postanowień wewnętrznie sprzecznych w aktach organów jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") nie można uznać za działanie "w granicach prawa" w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP.

W szczególności takie działanie pozostaje w sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji, a zwłaszcza ze, stanowiącą ich istotny komponent, zasadą określoności przepisów prawa (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Nie mniej istotne znaczenie ma również, zakorzeniony w ww. zasadach prawidłowej legislacji, a wyraźnie wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (w skrócie "ZTP") – stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (por. zwłaszcza § 6 ZTP). Innymi słowy, każdy przepis (tu odpowiednio: postanowienie uchwały j.s.t.) winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. do § 6, s. 38–39). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA), które to przepisy – jak wynika z argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę – zamierzała powołać do życia Rada Miejska, podejmując zaskarżoną Uchwałę.

4. Tymczasem we wskazanym wyżej zakresie (zob. pkt 5.1. i 5.2.) Uchwała jest nieprecyzyjna, a wręcz wewnętrznie sprzeczna, i jako taka jawi się też jako sprzeczna z prawem w stopniu istotnym w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

6. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości [...] zł.