Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3131/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 306/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 6 marca 2019 r., nr SKO-4213/62/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 306/19 oddalił skargę A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 marca 2019 r., nr SKO-4213/62/19, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania A. Sp. z o.o., decyzją z dnia 6 marca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia 21 stycznia 2019 r., nr GP.6730.208.2017-2019, odmawiającą A. Sp. z o.o. ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku produkcyjno-usługowego (związanego z naprawą samochodów) w miejscowości K. przy ul. [...], działka nr [...], ark. mapy [...] na część warsztatową związaną z obróbką metali metodą skrawania.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, iż planowana zmiana sposobu zagospodarowania nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

Od decyzji Burmistrza, Inwestor złożył odwołanie, twierdząc że decyzja ta jest obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz że o zmianie sposobu użytkowania nie może świadczyć rodzaj użytych maszyn w działalności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy ww. decyzję, wyjaśniło, że na potrzeby analizy urbanistycznej obszar analizowany zakreślono w promieniu ok. 96 m od granic działki Inwestora, co stanowi trzykrotność szerokości frontowej tejże działki (3 x 32 m). Nadto uznało, że obszar ten został prawidłowo naniesiony na mapę, analiza została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, a załączniki do decyzji zostały podpisane. SKO podzieliło ustalenia organu I instancji poczynione na podstawie ww. analizy, że działka objęta wnioskiem jest zlokalizowana na obszarze zabudowy mieszkaniowej oraz że obszar objęty analizą obejmuje tereny upraw polowych oraz budynki mieszkalne jednorodzinne, zabudowę związaną z prowadzeniem gospodarstw rolnych oraz zabudowę usługową (warsztat samochodowy), a także teren lasu. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko Burmistrza, że funkcji usługowej występującej w obszarze analizowanym nie należy traktować jako wystarczającej dla ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy lub zagospodarowania terenu. Wnioskowana zmiana nieprzystaje do charakteru i sposobu zagospodarowania działek w obszarze analizowanym. Inwestycja nie jest także związana z funkcją mieszkaniową, rolniczą i nie stanowi jej uzupełnienia. Nowa funkcja budynku byłaby sprzeczna z istniejącą na tym terenie enklawą urbanistyczną.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO stwierdziło, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, ponieważ zmieniły się m.in. warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz wielkość lub układ obciążeń, co wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 września 2018 r., znak: NB.7355.08.2018.

Na poparcie nie zasługuje też twierdzenie strony, że wydana w sprawie decyzja jest nieważna z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ została poprzedzona ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nr GP.6730.47.2014 z dnia 10 czerwca 2014 r. zmienioną decyzją nr GP.6730.47.2014-2015 z dnia 22 stycznia 2015 r. dla inwestycji obejmujące budowę hali produkcyjno-usługowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w trybie "zwykłym", lecz ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, i to w ramach postępowania legalizacyjnego. W sprawie nie została wydana wcześniej decyzja o zmianie sposobu użytkowania, zaś wydana w 2014 r. decyzja o warunkach zabudowy nie obejmowała prowadzenia działalności polegającej na obróbce metali metodą skrawania.

A. Sp. z o.o. zaskarżyła decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz wydanie decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca wyjaśniła w uzasadnieniu skargi, że złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko dlatego, że żądał jej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej też jako "PINB"), w postanowieniu wydanym w postępowaniu legalizacyjnym. Nie zgodziła się z oceną organu nadzoru budowlanego, jakoby w hali produkcyjno-usługowej nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania. Wskazała ponadto, że PINB decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r. udzielił Skarżącej pozwolenia na użytkowanie "budynku hali produkcyjno-usługowej" oraz że nazwa tego budynku jednoznacznie określa jego przeznaczenie i w pierwszej kolejności wskazuje na produkcyjny charakter hali. Skarżąca podniosła też, że w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może określić warunki użytkowania tego obiektu. PINB zaś w ww. decyzji nie określił żadnych warunków użytkowania, a zatem obiekt ten powinien być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem wyrażonym w jego nazwie. To oznacza, że w hali tej nie tylko można wykonywać usługi, ale także może odbywać się produkcja. Zdaniem skarżącej, o zmianie sposobu użytkowania nie może świadczyć rodzaj użytych maszyn w działalności produkcyjno-usługowej. Jedynie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: "Prawo budowlane") wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zawarty w ww. przepisie zwrot "w szczególności" nie oznacza, że każda zamiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga takiego zgłoszenia. Jedynie zmiany wymienione w tymże artykule lub w skutkach podobne do tam wymienionych powodują konieczność sporządzenia stosowego zgłoszenia do właściwego organu. Tymczasem – według skarżącej – w przedmiotowej hali produkcyjno-usługowej nie zmieniły się warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, ani też wielkość i układ obciążeń. Wobec powyższego o żadnej samowolnej zmianie sposobu użytkowania nie może być mowy. Hala produkcyjno-usługowa od samego początku, tzn. od udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. od lipca 2016 r., jest użytkowana w taki sam sposób.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że warunki zabudowy można ustalić dla przedsięwzięcia dopiero planowanego, a nie już (z)realizowanego. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej obiektu – a szerzej: do zmiany zagospodarowania lub sposobu użytkowania – już zaistniałych. W ocenie Sądu, wyjątek od tej zasady powstaje w sytuacji, gdy warunki zabudowy są ustalane w celu legalizacji zrealizowanego już przedsięwzięcia. Takie postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest ściśle, wręcz instrumentalnie, związane ze stanowiącym przyczynę i uzasadnienie dla jego wszczęcia, postępowaniem legalizacyjnym.

Sąd I instancji podkreślił, że organ rozpoznający wniosek Inwestora o ustalenie warunków zabudowy, w celu legalizacji, nie był uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy na skutek zmiany części hali produkcyjno-usługowej na pomieszczenie produkcyjne związane z mechaniczną obróbką metali doszło do prawnie relewantnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. To już bowiem PINB, wydając postanowienie zobowiązujące Inwestora m.in. do przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przesądził w sposób wiążący, że w tym przypadku do takiej zmiany doszło. Wyjaśnił też, że organy obu instancji wydające rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy, jak i kontrolujący je Sąd, nie byli uprawnieni do weryfikowania i kwestionowania oceny sformułowanej przez PINB w postanowieniu, które na podstawie art. 142 k.p.a. może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne. Z powyższych względów również udzielenie Skarżącemu przez PINB pozwolenia na użytkowanie, pozostaje bez wpływu na ocenę "przedmiotowości" kontrolowanego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się oceny odmowy ustalenia warunków zabudowy Sąd zauważył, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, ma zastosowanie do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji, co oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym sposobu użytkowania obiektów.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz przeprowadził na nim wymaganą analizę. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że zmiana sposobu użytkowania części hali – tak, jak została ona przedstawiona przez PINB w postanowieniu z dnia 18 września 2018 r., – jest nie do pogodzenia z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją zabudowy i zagospodarowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości.

Jako pierwszą podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na jego niezastosowaniu (uchyleniu decyzji Burmistrza K. i umorzeniu postępowania) przez organ II instancji (SKO w K.) i naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a., traktowanym także jak przepis prawa materialnego, przez organ I instancji (Burmistrza K.).

Za drugą podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń (SKO w K. i Burmistrza K.) tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w Poznaniu oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej spółki niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ocena PINB, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania była, jeśli nie wadliwa, to co najmniej przedwczesna, wskazując na załączoną do skargi kasacyjnej decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") znak: WOA.7721.123.2019.RD z dnia 14.06.2019 r. Zdaniem skarżącej uchylenie przez WWINB decyzji PINB w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Uzasadniając drugi zarzut, skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien orzec nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tylko w oparciu o przepisy art. 145 p.p.s.a., tzn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu winien uznać, iż istnieją powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonych orzeczeń. Innymi słowy istnieją powody i przesłanki do ponownego rozpatrzenia (zbadania) przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 25 stycznia 2022 r., informujące o możliwości zastosowania przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), pełnomocnik skarżącej wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zaś organ odwoławczy nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., nie jest trafne. Ocena tego zarzutu wymaga wskazania, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy, rozumiany jako żądanie strony uruchamiające postępowanie administracyjne może, tak jak stało się w przedmiotowej sprawie, ulegać modyfikacjom dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z 9.06.2011 r., II OSK 999/10, LEX nr 1083734).

Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca ustosunkowując się do prośby organu I instancji o wskazanie, "czy złożony wniosek ma być procedowany zgodnie z żądaniem, czy też w postępowaniu obejmującym ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej – w trybie legalizacji" (k. 90), wskazała że wniosek ma być rozpatrzony "w trybie legalizacji" (k. 92).

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że materialny cel sprawy ustalenia warunków zabudowy w obu przypadkach jest ten sam. Decyzja załatwiająca sprawę rozstrzyga, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., o możliwości bądź niemożliwości zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W przedmiotowej sprawie modyfikacja wniosku o ustalenie warunków zabudowy dotyczyła aspektu funkcjonalnego. Ostateczna decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy, kończąca postępowanie uruchomione pierwotnym wnioskiem skarżącej, w przypadku jego uwzględnienia stałaby się prawną podstawą do dokonania zmiany użytkowania obiektu budowlanego, w przypadku nieuwzględnienia usankcjonowałaby ostatecznie zakaz zmiany użytkowania obiektu budowlanego w zakresie wskazanym we wniosku. Natomiast po przytoczonym wyżej oświadczeniu strony, decyzja o warunkach zabudowy, w tym przypadku odmawiająca ustalenia tychże warunków, w zakresie określonej we wniosku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jak również utrzymująca w mocy tę decyzję, decyzja SKO, zostały wydane na potrzeby postępowania legalizacyjnego.

Mając powyższe na względzie nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy prowadzone przez organ I instancji stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.

Na marginesie należałoby wskazać, że kontrola Sądu I instancji obejmowała zaskarżoną decyzję oraz postępowanie poprzedzające jej wydanie. Zatem rozstrzygnięcie, do którego odwołuje się skarżącą w skardze kasacyjnej, podjęte po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie ma wpływu na ocenę legalności tejże decyzji ani też poprzedzającego ją postępowania.

Również drugi zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. a)-c) oraz art. 151 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, skarżąca nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów, ograniczając się do stwierdzeń, że naruszenie to sprowadza się do nieuchylenia decyzji organów obu instancji, mimo że oba rozstrzygnięcia nie odpowiadają prawu oraz że istnieją powody i przesłanki do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Po drugie, zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie, które podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie: "art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z 10.07.2018 r., I OSK 2030/16, LEX nr 2537280). Oznacza to, że wskazane w zarzucie przepisy miałyby zastosowanie, gdyby skarżąca wykazała, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia przepisom k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.(wyrok NSA z 31.08.2018 r., I OSK 1412/18, LEX nr 2559184). Skoro zaś zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie został uwzględniony z powodów wskazanych powyżej, tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a)-c) oraz art. 151 p.p.s.a., stając się samodzielną podstawą kasacyjną, nie może zostać uwzględniony.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.