Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1441/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 27.09.2013 r., na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. M. odmówił zwrotu części działki nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] (mały) [...], na rzecz wnioskodawczyni.

W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda [...] postanowieniem z 21.07.2009 r. wyznaczył Starostę [...] do załatwienia wniosku E. M. z 5.06.2009 r. (data wpływu) o zwrot części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K..

Z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nr Rep. [...] w dniu 1.03.1972 r. wynika, iż działka nr [...] o pow. 0,1656 ha poł. w obr. [...] (mały) [...], stanowiąca własność M. M., nabyta została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod przebudowę ul. P., R. i P., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 20.07.1971 r. nr [...]. Spadek po M. M. z d. N., nabył A. M., spadek po A. M. nabyła J. M. (po mężu W.), spadek po J. W. z d. K. nabyła E. A. M. z d. K. w całości.

Na podstawie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej ustalono, działka nr [...] o pow. 1656 m2 obr. [...] (mały) [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 1180 m2, nr [...] o pow. 344 m2 i nr [...] o pow. 132 m2. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych [...] działka nr [...] wraz z działką nr [...] obr. [...] (mały) [...] utworzyły działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. wynika, że właścicielem jest Gmina [...].

Organ uznał, że z wnioskiem wystąpił uprawniony podmiot spadkobierca wywłaszczonej oraz dotyczy nieruchomości w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem.

Ustalając cel wywłaszczenia organ wskazał, że z umowy sprzedaży z 01.03.1972 r. zawartej w formie aktu notarialnego wynika, że działka nr [...] nabyta została na rzecz Skarbu Państwa pod przebudowę ul. P., R. i P., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 20.07.1971 r. nr [...]. Do akt sprawy pozyskano decyzję Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 20.07.1971 r. zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy ul. P., ul. P. i ul. R. w K. oraz plan realizacyjny tej inwestycji. Analizując mapę stanowiącą plan realizacyjny przebudowy ul. P., ul. P. i ul. R. w K. organ wskazał, że na mapie tej zaznaczono przebieg nowo planowanej ulicy z rozrysowaniem zagospodarowania towarzyszącego jezdni. I tak z obydwu stron jezdni planowany był bezpiecznik, następnie pas zieleni (od strony północnej szerszy ze względu na planowane torowisko tramwajowe), chodnik oraz zieleniec. Na działce nr [...] (w granicach inwestycji) znajdował się budynek mieszkalny, w miejscu którego planowany był zieleniec przy jezdni, chodnik oraz zieleniec zewnętrzny inwestycji. W ramach realizacji inwestycji budynek należało wyburzyć. Wnioskowany do zwrotu teren znajdował się w granicach inwestycji i znajdowała się na nim połowa budynku mieszkalnego.

W dniu 28.05 i 28.06.2013 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości w trakcie której stwierdzono, że wnioskowana do zwrotu część działki nr [...], ma kształt czworokąta. Granica północna przebiega wzdłuż asfaltowego chodnika ograniczonego krawężnikiem. Wzdłuż tej granicy przez działkę przebiega żywopłot. Pozostałe granice w terenie są niewidoczne i przebiegają po terenie częściowo wysypanym żwirem i częściowo porośniętym trawą. W granicy południowej znajduje się fragment betonowego placyku na którym parkują samochody, a przed nim znajdują się dziko rosnące krzewy. Teren działki w opisanych wyżej granicach zagospodarowany jest w następujący sposób. Od strony północnej na działce znajduje się żywopłot, następnie teren wysypany jest częściowo żwirem porośniętym trawą, następnie przy granicy zachodniej występują dzikorosnące krzewy, a w granicy południowej wybetonowany fragment terenu z zaparkowanymi samochodami.

Ponadto organ wskazał, że zdjęcie z roku 1970 (sprzed wywłaszczenia) przedstawia działkę nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym z polem uprawnym znajdującym się za budynkiem. Na wnioskowanym do zwrotu terenie znajduje się fragment budynku oraz fragment posesji przed budynkiem od strony ul. P.. W roku 1975 (tj. 3 lata po wywłaszczeniu) na przedmiotowej nieruchomości nie było już budynku mieszkalnego. Przez działkę nr [...] i działki sąsiednie przebiegała nowopowstała ulica, a teren w jej bezpośrednim sąsiedztwie był w trakcie realizacji inwestycji drogowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Zdjęcie z roku 1982 przedstawia urządzoną ulicę z chodnikami i zieleńcami w jej sąsiedztwie.

Organ ustalił również, że działka nr [...] nie jest obciążona prawami obligacyjnymi (najem, dzierżawa, użyczenie) ani prawami rzeczowymi. Zgodnie z pismem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 17.07.2013 r. działka nr [...] znajduje się poza pasem drogowym drogi publicznej - ul. J.. Na działce nr [...] zlokalizowany jest stalowy gazociąg średniego ciśnienia DN 200 oraz nieczynny stalowy gazociąg DN 15; strefa kontrolowana dla tego uzbrojenia wynosi 1,5 m, posadowiona jest również linia kablowa niskiego napięcia, linie kablowe średniego napięcia, stacje transformatorowe.

Organ konkludował, że zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody, wskazują, iż na przedmiotowym terenie, zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako przebudowa ulicy P., R. i P., co oznacza, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Odwołanie od w/w decyzji wniosła E. M., podnosząc, iż decyzja pozostaje w sprzeczności z przesłanym jej zawiadomieniem o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości a także poddaje w wątpliwość celowość prowadzenia długotrwałego postępowania administracyjnego.

Wojewoda [...] decyzją z 23.07.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § pkt 2 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenie organu I instancji, że E. M. jest następcą prawnym po byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości. Podał, że legalna definicja stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest sformułowana w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Podczas analizy przesłanek określonych w przepisie należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.03.2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27.05.1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22.09.2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ II instancji podkreślił, że podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, lub aktu notarialnego, a następnie ocena czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu. Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub akcie notarialnym często jest określony w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W przypadku gdy cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany w terminach ustawowych to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości praktycznie nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie analiza realizacji celu, na który Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość została przez organ I instancji przeprowadzona w ramach ustaleń decyzji o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 20.07.1971 r. zatwierdzającej plan realizacyjny tej inwestycji. Do akt sprawy został jednak dołączony jedynie dokument z którego nie wynika, iż jest to załącznik graficzny do wymienionego planu stanowiący graficzną ilustrację terenów objętych omawianą inwestycją. Ponadto na podstawie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu z lat: 1970, 1975 oraz 1982, czyli obejmujących okres 10 lat od daty wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości ustalono sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Fotografie te, w ocenie organu I instancji dowodzą, iż zlokalizowany w obrębie planowanej inwestycji budynek mieszkalny został wyburzony w ciągu trzech lat od wywłaszczenia, a także - iż w ciągu 10 lat została zrealizowana przebudowa ulicy P., R. i P.. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy w aspekcie terminów określonych w art. 137 ugn jest niewystarczający dla tego ustalenia, a organ I instancji naruszył art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz 80 kpa.

Wojewoda [...] wskazał, że sam fakt wyburzenia budynku mieszkalnego znajdującego się na przedmiotowej działce w niedługim czasie od wywłaszczenia, nie musi oznaczać sam przez się rozpoczęcia a w efekcie zrealizowania określonej inwestycji drogowej. W świetle przedstawionego materiału dowodowego nie można uznać, aby w sposób nie budzący wątpliwości zostało wykazane, czy do rozpoczęcia przebudowy ulic przystąpiono w przepisanym ustawą 7-letnim terminie od zawarcia umowy sprzedaży z 1.03.1972 r. Wyburzenie budynku należy zdaniem organu II instancji interpretować jako jedynie czynności przygotowawcze, bez których przystąpienie do przebudowy drogi nie jest w ogóle możliwe. Ponadto pozyskany dotychczas do akt sprawy załącznik graficzny nie posiada waloru samoistnego dowodu, który pozwalałby na dokonanie szczegółowych ustaleń w zakresie granic i sposobu przebiegu planowanej drogi. Granice te mają natomiast istotne znaczenie dowodowe, zwłaszcza w aspekcie faktu, iż działka nr [...] stosownie do pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 17.07.2013r. znajduje się poza pasem drogowym. Należy więc doprecyzować za pomocą stosownych dokumentów zakres zaistniałych zmian geodezyjnych i na tej podstawie przeprowadzić ponownie szczegółową ocenę przesłanek zbędności ściśle w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej obecnie jako część działki nr [...]. Z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie można obecnie jednoznacznie ustalić jak zawnioskowaną do zwrotu część działki nr [...] planowano zagospodarować w ramach realizacji celu wywłaszczenia.

Organ II instancji nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu pozyskać decyzję o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa wraz z dokumentem z którego będzie wynikał iż stanowi on załącznik do tej decyzji. Zasadne będzie również wrysowanie na pozyskanym do akt sprawy załączniku graficznym stanowiącym plan realizacyjny przebudowy ulic P., R. i ul. P., przedmiotu postępowania tak aby jego położenie nie budziło żadnych wątpliwości. Na znajdującej w aktach sprawy mapie przedmiot postępowania nie został odzwierciedlony w sposób jednoznaczny. Mało czytelna mapa (bez naniesienia na niej przedmiotu niniejszego postępowania) oraz zdjęcia lotnicze nie mogą zatem stanowić wystarczających w obecnym kształcie dowodów świadczących o zagospodarowaniu wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Ponadto w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien wzywając stronę do jednoznacznych, wyczerpujących oświadczeń, ustalić zakres przedmiotowy żądania (np. po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości w terenie w tym wskazania w terenie położenia nieruchomości). Wreszcie wskazał, że orzekanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winno się odbywać wyłącznie w oparciu o aktualną numerację działek.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji podniósł, że zawiadomienie, na które wskazuje odwołująca (wydane w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n.), nie może przesądzać o zbędności (w rozumieniu art.137 ugn) przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Gmina Miejska [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia decyzji Wojewody [...] w całości i "przekazania sprawy celem jej merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji".

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że na działce objętej postępowaniem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia,

art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy organ odwoławczy winien był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, co do prowadziło do braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...],

art. 12 i art. 8 kpa poprzez uchylenie decyzji Starosty [...], w sytuacji gdy organ II instancji powinien i mógł merytorycznie rozpoznać sprawę, co w konsekwencji stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego,

- art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia uzależniona jest wyłącznie od tego czy realizacja inwestycji została wszczęta i zrealizowana w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt1 i 2, bez uwzględnienia że prawidłowa wykładnia tego przepisu, prowadzi do wniosku, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia, która powoduje że zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 75 kpa nie wynika, aby istniała ustawowa gradacja dowodów np. ze względu na ich pochodzenie. W ocenie skarżącej w sytuacji braku dokumentów takich jak decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 1971 r. wraz z załącznikiem graficznym, organ powinien starać się ustalić stan faktyczny na podstawie wszelkich dostępnych dowodów nawet o charakterze pośrednim. W niniejszej sprawie Starosta [...] zmuszony był orzec na podstawie dostępnego materiału dowodowego, tj. m.in. aktu notarialnego z 1.03.1972 r., pozyskanego załącznika mapowego oraz archiwalnej dokumentacji fotograficznej, które w ocenie skarżącej był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nieprawdziwe jest stwierdzenie, iż jedyną okolicznością, która przemawia za wykorzystaniem nieruchomości na cel wywłaszczenia jest fakt wyburzenia budynku mieszkalnego znajdującego się nieruchomości objętej wywłaszczeniem, ponieważ z dokumentów zgromadzonych przez Starostę [...] wynika jednoznacznie, iż oprócz wyburzenia budynku doszło także do realizacji zaplanowanej inwestycji. Konfiguracja i położenie terenu objętego wnioskiem wskazuje, iż był on niezbędny na etapie realizacji celu określonego umową z 1.03.1972 r., a ponadto iż cel ten został zrealizowany. Ponadto skarżąca wskazała, iż pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 17.07.2013 r. dotyczy aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości i nie może mieć znaczenia dla oceny przesłanek wynikających z art. 137 ust. 1 ugn. Dla postępowania o zwrot nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości. Wreszcie nawet gdyby stanowisko Wojewody [...] co do braków i nieprawidłowości w zebranym materiale dowodowym było zasadne, to organ II instancji winien w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją art. 136 kpa oraz z uwzględnieniem art. 75 § 1 kpa, a wobec przeprowadzenia na dwóch rozprawach oględzin działki nr [...] wraz ze wskazaniem jej położenia, nie było potrzeby uzupełnienia postępowania w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 §1 kpa.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Podstawą materialnoprawną w niniejszej sprawie są przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z 137 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.g.n. I tak zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12. 03. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Jak wynika z treści aktu notarialnego z 1 marca 1972 r. nr Rep. [...] umowa sprzedaży nieruchomości oznaczonej wówczas jko działka nr [...] obr. [...] (mały) [...] w K. z przeznaczeniem pod budowę ulic: R., P. i P. której zwrotu domaga się wnioskodawca została zawarta w myśl tego właśnie przepisu. Nadto należy wskazać, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny musi pochodzić o wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców oraz, że w chwili orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowi ona własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie sporne i budzące zastrzeżenia są ustalenia dotyczące przesłanek pozwalających na zwrot zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej w czasie jej wywłaszczenia nr [...] obr. [...] (mały) [...] w K.. Stosownie bowiem do treści art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten organy realizują w sposób wyznaczony treścią art. 77 i art. 80 k.p.a. Stąd też to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 274/02; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 115/01). Oznacza to, że organ musi zebrać ogół dowodów, których rozpatrzenie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. A zatem postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie. Natomiast dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z przepisem l art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem.

W rozpatrywanej sprawie organy powinny zatem jednoznacznie ustalić czy w odniesieniu do nieruchomości wnioskowanej do zwrotu lub jej części – powstałej na skutek podziałów geodezyjnych działki nr [...] obr. [...], nabytej w trybie ustawy z 12. 03. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy notarialnej z 1 marca 1972 r. r. nr rep. [...] od ówczesnej właścicielki M. M. z przeznaczeniem pod budowę ulic: P., R. i P.– zachodziły przesłanki umożliwiające taki zwrot E. M..

Mając to na uwadze, w ocenie Sądu należy wskazać, że przedmiotowe postępowanie przed organem I instancji zakończone wydaniem decyzji przez Starostę [...] z 27.09.2013 r., w której odmówiono E. M. – następczyni prawnej M. M. zwrotu części działki nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] (mały) [...] nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ nie ustalił w sposób jednoznaczny czy na części działki oznaczonej obecnie nr [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia. Trzeba wskazać, że organ nie ustalił także w sposób prawidłowy celu wywłaszczenia, poprzestając jedynie na ogólnikowym określeniu tego celu wskazanym w akcie notarialnym tj. pod budowę ulic: P., R. i P..

Rozpatrującego niniejszą sprawę należy podzielić pogląd wyrażony w skarżonej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji jest niewystarczający do oceny jaki był cel wywłaszczenia obejmujący całą wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 16 a 56 m²a, a w konsekwencji nie można również ocenić czy cel ten został zrealizowany. Należy podnieść, że niewątpliwie zgromadzone w tej sprawie dokumenty archiwalne tj. decyzja nr [...] o lokalizacji szczegółowej wydana przez Prezydium Rady Narodowej Miasta w dniu 20 lipca 1971 r. zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji i załącznik graficzny, co do którego nie można stwierdzić iż stanowi on załącznik graficzny do ww. decyzji, a także archiwalne zdjęcia lotnicze wywłaszczonego terenu wykonane w latach: 1970, 1975 i 1982 nie pozwalają na poczynienie poprawnych, nie budzących wątpliwości ustaleń w tym zakresie. Niezależnie od powyższego przedłożony w aktach administracyjnych plan realizacyjny jest mało czytelny. Należy podkreślić, że w sprawie istotne jest nie tylko ustalenie na działce nr [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, ale także czy realizacja nastąpiła na całości tej działki. Kwestii tej nie pozwalają wyjaśnić ustalenia poczynione czasie rozpraw administracyjnych połączonej z oględzinami nieruchomości, w tym w dniu w dniu 28 maja 2013 r. gdy ustalono, że w części przedmiotowej działki – który zresztą nie został dokładnie określony- jest: " w części wysypany żwirem, w części zarośnięty trawą, od strony północnej działki znajduje się żywopłot, a granicy południowej fragment terenu jest wybetonowany z zaparkowanymi samochodami." Niezależnie od powyższego nie ustosunkował się i nie wyjaśnił treści pisma ZIKiT w K. z 17 lipca 2013 r. , w którym w odpowiedzi na pismo organu Instancji związane z przedmiotową sprawą wskazano, że "w sprawie prowadzonej o zwrot części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] w/w wymieniona działka znajduje się poza pasem drogowym drogi publicznej – ul. W.". A zatem także brak dokładnego określenia o zwrot jakiej części działki nr [...] wnosi E. M. nie pozwala na dokonanie prawidłowych ustaleń. Trzeba także zwrócić uwagę na konieczność uwzględnienia przy ustalania zbędności względnie braku zbędności części wywłaszczonej nieruchomości na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11.

Konkludując należy podkreślić, że w związku z powyższymi brakami i niejasnościami zachodzi konieczność jednoznacznego ustalenia czy na całości wywłaszczonego terenu zrealizowany został cel wywłaszczenia, czy też część wywłaszczonego i wnioskowanego do zwrotu terenu nie została wykorzystana pod budowę ww. ulic. Nie można bowiem uznać za prawidłowe takich ustaleń organu I instancji, które jednocześnie wskazują ,że terenie całej działki oznaczonej obecnie nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia (bardzo ogólnie określony) jak i, że cel ten nie został zrealizowany.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie musiał jednoznacznie ustalić czy na terenie części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...] zrealizowano jakikolwiek obiekt stanowiący element dróg publicznych: ul. P., R. i P., czy też obiekty te zostały zrealizowane poza terenem ww. wnioskowanym do zwrotu. Istotne będzie także dostateczne doprecyzowanie przez organ rozpoznający ponownie sprawę co dokładnie oznacza określenie, iż celem przedmiotowego wywłaszczenia była budowa ww. ulic .

Odnosząc się do zarzutu naruszenia normy z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. nie dotyczą kwestii zasadniczych – istotnych dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z powołaną normą, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, nie wyjaśniając istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy należy uznać, że organ I instancji wydał decyzję przedwcześnie, nie zebrał i nie wyjaśnił koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia zakresu przedmiotowej sprawy, zachodzi zatem konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie o nowe okoliczności – co organ odwoławczy prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Nadto należy mieć na uwadze zasadę dwuinstacyjności z art. 15 k.p.a., zgodnie z którą każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym względzie Sąd stoi na stanowisku, że decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 k.p.a. nie może być traktowana jako wyjątkowa ale powinna stanowić "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sytuacji gdy zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem, gdy zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia , jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji stanowiłby ograniczenie zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7.05. 2014 r. ,sygn. akt II SA/Po 1332/13). W ocenie Sądu także wzgląd na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz kultury prawnej uzasadnia zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.