Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1065/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 i 5, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5, par. 3,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par., art. 80, art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 89 pkt 2, art. 93ust. 1, art. 96 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) ustalił na rzecz C. A. B. P. K. F. w P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu składającego się z dwóch budynków biurowo-usługowych oraz nadbudowie istniejącego budynku przedszkola i zmianie sposobu jego użytkowania na budynek o funkcji usługowo-biurowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i częściach działek nr [...] i [...], arkusz [...], obręb Ł., położonych przy ul. G. [...] w P.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. wpłynął wniosek C. A. B. P. K. F. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Teren inwestycji znajduje się w środkowej części kwartału ograniczonego od strony północnej ul. G., od zachodniej - ul. W., od wschodniej - ul. U.. Otacza go zabudowa wielorodzinna oraz usługowa rozciągająca się wzdłuż głównych ulic, a także w głębi kwartału w kierunku południowym. Większa część terenu inwestycji obejmuje działkę nr [...] o kształcie trapezu (wymiary 70 x 100 m). Z jej północno-wschodniego narożnika prowadzi wąski pas terenu (o długości ok. 80 m i szerokości ok. 10 m) składający się z części działek nr [...] i [...]. Styka się on na długości ok. 20 m z ul. U. Działka nr [...] zabudowana jest jednokondygnacyjnym budynkiem przedszkolnym usytuowanym dłuższą elewacją zwróconą w kierunku ul. G. Jest to budynek jednokondygnacyjny o wysokości do gzymsu dachowego wynoszącej ok. 5 m. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi ok. 532 m2 (budynek usługowo - biurowy "A"). Wnioskodawca wniósł o jego nadbudowę do wysokości 9,2 m (przy zachowaniu wysokości gzymsu dachowego) z jednoczesną zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługowo - biurową. Budynek będzie przekryty dachem płaskim dwuspadowym o spadku do 12°. Powierzchnia zabudowy i szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie. Na południowy - zachód od wymienionego budynku planuje się realizację w ramach zespołu dwóch budynków (oznaczonych jako "B" i "C"). Pierwszy budynek biurowy w kształcie litry "L" usytuuje się dłuższą elewacją (boczną - skośną do ul. G.) oraz równolegle do budynku mieszkalnego przy ul. W. [...]. Jego powierzchnia zabudowy wyniesie ok. 1.135 m2. Budynek będzie miał od III kondygnacji nadziemnych o wysokości 11,6 m (we frontowej części od strony ul. G., na długości ok. 40 m) do IV kondygnacji o wysokości 15,4 m (dalej w kierunku południowym); szerokość elewacji frontowej ok. 19 m (od strony ul. G.). W południowo - wschodniej części działki zaplanowano drugi budynek usługowy "C", jednokondygnacyjny o powierzchni zabudowy ok. 180 m2, wysokości 5,3 m i szerokości elewacji ok. 22 m (od strony ul. G.). Dla planowanych budynków zaprojektowano dachy płaskie. W wyniku realizacji zamierzenia działka nr [...] będzie zabudowana budynkami o łącznej powierzchni ok. 1.850 m2, co stanowić będzie w 29% (zabudowa wzrośnie z 8% do 29%). Inwestor przewidział łączną powierzchnię użytkową biur na ok. 2.452 m2, a powierzchnię użytkową usług na ok. 663 m2. Dojazd do drogi publicznej ul. U., przewidziano wąskim pasem terenu przez drogę wewnętrzną przebiegającą przez części działek nr [...] oraz [...]. Na terenie zamierzenia przewidziano realizację 20 miejsc postojowych oraz 40 miejsc parkingowych w podziemnej hali garażowej. Organ I instancji wskazał, że nieruchomość inwestora położona jest na obszarze, dla którego nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezbędne było zatem przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 54 m od granic terenu objętego wnioskiem, co odpowiada trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 18 m), ustalonej od strony ul. U., z której odbywać się będzie główny wjazd na posesję. W ten sposób objęto teren tworzący urbanistyczną całość: działki położone przy ul. G. [...], ul. U. [...], [...], [...], [...] z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz usługowymi; działki położone przy ul. W. [...], [...], [...], [...], [...] z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. W toku analizy urbanistycznej uwzględniono wszystkie aspekty "dobrego sąsiedztwa", a w szczególności spełnienie warunków kontynuacji: funkcji zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu takich jak: gabaryty, forma architektoniczna, linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu, aby w ten sposób harmonijnie wkomponować nową zabudowę w istniejący już układ architektoniczny. Z tej perspektywy uznano, że o rozstrzygnięciu sprawy zadecyduje wynik badania predyspozycji wnioskowanego terenu pod zabudowę usługowo-biurową oraz ustalenie wymagań dla nowego zamierzenia, zapewniających kontynuację funkcji, parametrów oraz cech zagospodarowania sąsiedniej zabudowy zlokalizowanej w rejonie ul. W., ul. G. i ul. U. Badany obszar znajduje się w granicach ścisłej zabudowy śródmiejskiej, graniczy z jedną z głównych arterii komunikacyjnych miasta P. – ul. G. Położony jest na terenie zespołu dawnych budynków koszarowych pochodzących z lat 90. XIX w. przy ul. U., ul. W., ul. G. i ul. W. Pozostałości dawnej zabudowy uzupełnione zostały o zespoły niskich budynków mieszkalnych wielorodzinnych (ul. U. [...], [...], [...], [...], ul. W. [...], [...], [...]) posiadających III-IV kondygnacje nadziemne i wysokość do ok. 15,5m. Uzupełnienie funkcji dominującej stanowią usługi (m. in. przy ul. G. [...]). Od strony ul. U. budynki znajdują się w odległości 10 m od frontowych granic działek, natomiast od strony ul. W. zabudowa znajduje się we frontowych granicach posesji. Występują także budynki w głębi terenu, z wjazdem z ul. W. (np. ul. W. [...], [...]), a ich elewacje frontów kształtowane są od strony ul. G. Od strony ul. G. budynki usytuowane są na liniach zabudowy przebiegających w części równolegle do ulicy (np. budynek na działce nr [...] znajdujący się powyżej terenu inwestycji), w części skośnie (np. budynek istniejący na działce objętej wnioskiem). Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 32% powierzchni działek. Powierzchnie zabudowy poszczególnych budynków mieszczą się w przedziale 310 m2 (ul. W. [...]) do 3.845 m2 (ul. W. [...]). Szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wynoszą od 20 m (ul. G. [...]) do 68 m (ul. W. [...]); średnio 45 m. Dominują dachy płaskie o spadku do 12°. Inwestycja graniczyć będzie bezpośrednio z działką nr [...] przy ul. W. [...] położoną na zachód od działki wnioskowanej. Jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o lll-IV kondygnacjach nadziemnych i wysokości do 15,5 m. Krótsza elewacja budynku zwrócona jest w kierunku ul. G., dłuższa kilkudziesięciometrowa rozciąga się wzdłuż całej głębokości zachodniej granicy terenu objętego wnioskiem. Od południa inwestycja graniczy z działkami nr [...] i [...] przy ul. W. [...] i [...], z budynkami mieszkalnymi których wysokość nie przekracza IV kondygnacji nadziemnych (ok. 15-16 m). Wszystkie wymienione nieruchomości znajdują się w głębi kwartału, posiadają dostęp do ul. W. przez system dróg wewnętrznych. Budynki usytuowane są na zróżnicowanych liniach zabudowy, sięgających od kilkudziesięciu do kilkuset metrów odpowiednio od ul. W., ul. U. czy ul. G. (poniżej terenu inwestycji). Od wschodu inwestycja graniczyć będzie z działkami nr [...] i [...] przy ul. U. [...] i [...] zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi maksymalnie o IV kondygnacjach nadziemnych (i wysokości ok. 15-16 m). Linie zabudowy budynków przebiegają w odległości 10 m od ul. U., z której odbywa się dojazd do posesji. Organ I instancji podniósł zarazem, że w terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kryteria te spełniają nieruchomości z zabudową usługową oraz mieszkaniową położone w kwartale ograniczonym ul. W., ul. G. i ul. U., a w szczególności działka nr [...] przy ul. G. [...] z zabudową usługową oraz działki nr [...], [...] przy ul. U. [...], [...], [...] z budynkami wielorodzinnymi. Planowane zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję oraz parametry sąsiedniej zabudowy znajdującej się w badanym terenie. Parametry zabudowy w przypadku wartości wskaźnika zabudowy działki, szerokości elewacji frontowych kontynuują wartości nieznacznie mniejsze od średnich z terenu analizowanego. Pozostałe parametry odpowiadają cechom najbliższej zabudowy. Organ I instancji wskazał też, że kluczowym w sprawie było rozstrzygnięcie o dopuszczeniu funkcji usługowej i biurowej sytuowanej w głębi kwartału na zapleczu istniejącej zabudowy. W pierwszej kolejności zbadano predyspozycje działki dla lokalizacji na niej zespołu budynków biurowo-usługowych w kwartale od strony dominującej funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. Organ I instancji podniósł, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym terenie lub bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, o ile jednak analiza urbanistyczna uzasadnia odstępstwo, za którym nadto przemawia ocena zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich. Analizując z tej perspektywy rozważaną inwestycję, należało zatem dojść do wniosku, że lokalizacja zespołu budynków biurowo-usługowych w głębi kwartału, nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią, przy czym spełniony zostanie wymóg kontynuacji funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w analizowanym obszarze. Istotne jest bowiem, że w miejsce przedszkola, realizującego funkcję usługową, wprowadzane są usługi oraz biura o średniej intensywności. Ponadto, przedmiotowa inwestycji zlokalizowana jest na terenie funkcjonalnego śródmieścia, w bezpośrednim sąsiedztwie jednej z ważniejszych arterii miasta (ul. G.). Na terenach dobrze skomunikowanych usługi stanowią uzupełnienie funkcji podstawowych i dominujących – w tym przypadku funkcji mieszkaniowej. Należy także wskazać, że obecnie omawiany teren charakteryzuje się małą intensywnością zabudowy. Planowane obiekty pozwolą zatem wykorzystać potencjał działki nr [...], dogęszczając ją, co pozwoli z kolei zachować intensywność zabudowy typową dla otoczenia. Nadal jednak zabudowa ta będzie charakteryzowała się stosunkowo dużą ekstensywnością jak na warunki ścisłego śródmieścia. Niemniej, mając na uwadze charakter całego kwartału i lokalizowanie zabudowy w podobnym typie do już istniejącej w sąsiedztwie proponowane rozwiązanie uznano za uprawnione. Po wykazaniu spełnienia warunku kontynuacji funkcji i potwierdzeniu predyspozycji terenu pod jego intensyfikację należało rozstrzygnąć, na jakich zasadach możliwe jest ustalenie parametrów zabudowy, a przede wszystkim linii zabudowy dla nowych budynków. Z uwagi na opisane powyżej nietypowe położenie działki wnioskowanej wewnątrz kwartału, w kwestii ustalania linii zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 z późn. zm.).Opisana wyżej zabudowa jest wykształcona na wielu liniach rozciągających się powyżej, a także poniżej terenu objętego wnioskiem. Dlatego nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy na przedłużeniu elewacji sąsiedniego budynku, ani też na przedłużeniu elewacji budynku najbardziej cofniętego w głąb kwartału. W rozważanym przypadku linię zabudowy dla nowej inwestycji można ustalić jedynie na specjalnych zasadach zgodnie z § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia.. Proponowane przez inwestora rozwiązanie obejmuje budowę jednego budynku nieznacznie cofniętego względem istniejącego budynku na działce nr [...], w którym przewidziano biura (w miejscu przedszkola); natomiast w głębi, na południe od istniejącego budynku, lokalizację drugiego budynku, od strony granicy południowej. Ponieważ wniosek inwestora dotyczy zagospodarowania wnętrza kwartału, gdzie linia zabudowy może być wyznaczono na wiele sposobów, przychylono się do wniosku inwestora, i linię obowiązującą wyznaczono na przedłużeniu elewacji budynku objętego zmianą sposobu użytkowania, w przebiegu równoległym do ul. G. Jest ona cofnięta względem bocznej elewacji budynku sąsiedniego przy ul. W. [...] o ok. 15 m. Dodatkowo rozpatrzono możliwość wprowadzania ograniczeń dla lokalizacji obiektu w środkowej części kwartału. Uwzględniając cechy zagospodarowania sąsiednich posesji na załączniku graficznym wyznaczono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy, która pokrywa się z linią obowiązującą. Organ I instancji podkreślił przy tym, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla obiektów sytuowanych na zapleczu innych obiektów, nie rządzi się takim samym reżimem jak w przypadku zabudowy kształtowanej bezpośrednio wzdłuż głównych ulic. Pozostawienie pewnej swobody w rozplanowaniu obiektów na działce jest w tym przypadku racjonalnym rozwiązaniem, zapewniającym możliwość w miarę dowolnego lokalizowania niskiego budynku w głębi posesji, przy jednoczesnym ograniczeniu jego wysunięcia przed istniejący, zabytkowy budynek. Samo pojęcie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy jaki i np. obowiązującej linii zabudowy zostało zdefiniowane w polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002r., przywołanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 poz. 1589). W dalszej kolejności należy wskazać, że wnioskowana wysokość 15,5 m kontynuuje wysokość sąsiednich obiektów. W formie zaproponowanej przez inwestora wysokość największego z budynków będzie się zmniejszać uskokowo w kierunku najniższego obiektu na działce - budynku, w którym zaplanowano zmianę sposobu użytkowania. W budynku objętym zmianą sposobu użytkowania nie ulega zmianie wysokość gzymsu dachowego. Przy nowej formie dachu płaskiego, zgodnie z wnioskiem, ustalono ograniczenie górnej krawędzi dachu, nieprzewyższającej sąsiednich obiektów. Na określeniu maksymalnych parametrów do 15,5 m zaważyło sąsiedztwo z najbliższym budynkiem mieszkalnym pod nr [...] (przy ul. W.), który nie zostanie przewyższony. Zatem w sytuacji, gdy elewacje frontów budynków zwrócone są w kierunku ul. G., dla zmierzenia określono wysokość gzymsów sięgając maksymalnie wysokości budynku pod nr 10a. Podobnie rzecz się ma z szerokością elewacji frontowej, która ustalona jako mniejsza od średniej pozwala kształtować nową zabudowę z frontami od strony ul. G. Dzięki takiemu rozwiązaniu na odcinku ul. G., między ul. W. a ul. U. powstanie zabudowa w podobnym typie do już istniejącej. Tym samym zamierzenie, przy pewnych odstępstwach zakresie sytuowania w głębi kwartału linii zabudowy wyznaczonej na innych od ogólnych zasadach, spełnia wymagania dobrego sąsiedztwa i łącznie wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpatrując zarzuty stron nie godzących się z wnioskowaną inwestycją, organ I instancji wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego nastąpi jednak na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie analizy urbanistycznej wykazano, że planowane zamierzenie budowlane przy pewnych odstępstwach od wartości średnich, spełnia warunki kontynuacji i można dla niego ustalić wymagania w decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie, zakres ustaleń w decyzji został określony zgodnie z przepisami powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wśród tych wymagań nie znalazły się warunki związane z m.in. lokalizacją pasów zieleni czy zabezpieczeniami akustycznymi. Kwestie rozwiązań technicznych i dodatkowych zobowiązań Inwestora względem stron nie są rozpatrywane na etapie postępowania o warunki zabudowy. Mogą być one natomiast przedmiotem opracowania w projekcie budowlanym, weryfikowanego na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Pozostałe sprawy mogą być z kolei rozpatrywane na drodze cywilnej. Organ I instancji zaznaczył, ze wystąpił do właściwych organów z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Niniejsza decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych z Miejskim Konserwatorem Zabytków – postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2012 r., Zarządem Dróg Miejskich – pismo nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Tym samym, wobec spełnienia wszystkich ustawowo przewidzianych przesłanek, od których zależy wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, należało orzec jak w sentencji.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. U. D. odwołała się od powyższej decyzji z dnia 7 listopada 2012 r., zarzucając jej naruszenie: (1) art. 28 k.p.a, w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a, i art. 64 § 4 k.p.a., polegające na zaniechaniu uznania skarżącej za stronę niniejszego postępowania i pozbawieniu jej prawa czynnego udziału w tym postępowaniu, (2) art. 28 k.p.a., polegające na zaniechaniu uznania za stronę niniejszego postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. W. [...] w P., przy jednoczesnym uznaniu za stronę zarządcy tej Wspólnoty, to jest P.P.U.H. A. sp. z o.o. z siedzibą w P., (3) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w niniejszej sprawie bez jej uzgodnienia w formie postanowienia z właściwym zarządcą drogi, to jest z Zarządem Dróg Miejskich w P., (4) art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w niniejszej sprawie po uzyskaniu uzgodnienia wydanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w formie postanowienia, mimo iż w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość organu uzgadniającego z organem prowadzącym postępowanie główne, (5) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 wymienionej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż nie zostały spełnione przesłanki wydania przedmiotowej decyzji, albowiem planowana inwestycja nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej, (6) art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.2 polegające na nienależytym ustaleniu wymagań dotyczących ochrony interesów skarżącej, jako osoby trzeciej, poprzez brak określenia szczegółowych warunków jego ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez następujące immisje: hałas, spaliny, wywołane przez stałe przebywanie dużej liczby osób i samochodów na nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, (7) art. 64 w zw. z art. 56 zd. 1 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 144 k.c.3 i art. 222 § 2 k.c. polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku jej zgodności z powyższymi przepisami.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ I instancji nie doręczył jej kwestionowanej decyzji; została ona jedynie poinformowana o wydaniu tego rozstrzygnięcia pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Ponadto U. D. zaznaczyła, że organ I instancji wadliwie ustalił krąg podmiotów posiadających przymiotem strony w kontrolowany postępowaniu. W szczególności skarżąca podkreśliła, że legitymuje się interesem prawnym, którego natomiast brak P.P.H.U. Ag. sp. z o.o., przedsiębiorstwu zarządzającemu Wspólnotą Mieszkaniową przy ul. W. [...] w P. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przedstawiła szczegółową argumentację. W tej sytuacji stanowisko Prezydenta Miasta P. należy więc uznać za wadliwe, gdyż nie uznał on skarżącej za stronę, pozbawiając ją tym samym prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. U. D. wskazała poza tym, że lokal mieszkalny, którego jest właścicielką, sąsiaduje z nieruchomością inwestora. Realizacja zespołu budynków biurowo-usługowych spowoduje nie tylko ograniczenie jej ustawowych uprawnień do korzystania z nieruchomości, ale także doprowadzi do utrudnienia w korzystaniu z jej lokalu m.in. poprzez wytwarzanie immisji materialnych w postaci nasilenia hałasu, zwiększenia wibracji spowodowanych ruchem pojazdów samochodowych, zanieczyszczeń, zapachu spalin. Ponadto, projektowany na działce nr [...] budynek "C" znajduje się w bezpośrednim zbliżeniu do granicy działki [...], na której zlokalizowany jast budynek mieszkalny z oknami mieszkania skarżącej. Lokalizacja nowego obiektu na działce [...] o wysokości do 15,5 m spowoduje realne zagrożenie wystąpienia ponadnormatywnego przysłaniania okien lokali mieszkalnych znajdujących się na działce sąsiedniej. Chociaż zaskarżona decyzja przewiduje oddalenie nowego budynku w sposób nakazujący zachowanie odległości, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), to jednak nie wyklucza skorzystania przez inwestora z innych dopuszczeń techniczno-budowlanych, jakie otworzą się dla niego w związku z lokalizacją obiektów na działce [...]. Rodzi to potrzebę ochrony interesu prawnego skarżącej związanego z gwarancjami naturalnego doświetlenia pomieszczeń wynikającymi z § 13 powołanego rozporządzenia, a zwłaszcza z § 60 ust. 1 tego aktu wykonawczego. Skarżąca podkreśliła, że zdaje sobie sprawę, że przepisy cytowanego rozporządzenia mają zastosowanie w procesie budowlanym. W szczególnych okolicznościach tej sprawy nie może jednak pominąć faktu, że lokalizacja budynku "C" na działce otworzy inwestorowi drogę do ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych skarżącej z uwagi występowanie inwestycji w zabudowie śródmiejskiej, zgodnie § 60 ust. 2 wymienionego rozporządzenia. Dlatego postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest jedynym postępowaniem, w którym skarżąca może realnie chronić swój interes przed ponadnormatywnym zagęszczeniem zabudowy w rozumieniu § 60 ust. 2 tego rozporządzenia. Przedstawionych okoliczności nie uwzględnił organ I instancji, co z kolei spowodowało naruszenie art. 11 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady przekonywania. Skarżąca podniosła nadto, że nie doszło do uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, tj. z Zarządem Dróg Miejskich. Uzgodnienia takie winny być bowiem dokonane w trybie art. 106 k.p.a., a więc zajęcie stanowiska powinno nastąpić w drodze postanowienia. Natomiast Zarząd Dróg Miejskich nie dokonał - zresztą na wyraźne żądanie organu I instancji prowadzącego postępowanie -uzgodnienia w formie postanowienia, a jedynie zwykłego pisma. Postępowanie takie prowadzi do naruszenia praw strony niniejszego postępowania. Przyjmując koncepcję organu I instancji o tożsamości organu rozstrzygającego w sprawie i organu uzgadniającego, zauważyć należy, iż powołana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zarządcę drogi jako organ w znaczeniu funkcjonalnym, przyznając mu kompetencję do wyrażania opinii w formie uzgodnień. Przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na Zarząd Dróg Miejskich, jako jednostkę podległą Prezydentowi Miasta, oznacza w tym przypadku przeniesienie kompetencji organu, gdyż odbyło się to w drodze uchwały, o której mowa w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W konsekwencji Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich otrzymuje quasi-podmiotowość administracyjną, co oznacza przeniesienie. Oznacza to, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich winien dokonywać uzgodnień w formie postanowień, gdyż zachodzi tożsamość organu prowadzącego postępowanie i organu uzgadniającego. Organ I instancji jest przy tym niekonsekwentny, bowiem - kierując się przyjętą argumentacją - powinien uznać, że także w przypadku Miejskiego Konserwatora Zabytków zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego z organem uzgadniającym. Także w tym wypadku uzgodnienie nie powinno nastąpić w formie postanowienia, a wydane postanowienie obarczone jest wadą prawną. Zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23. lipca 2003 r. o ochronie zabytków wojewoda może powierzyć prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom, powiatom, a także związkom gmin i powiatów położonych na terenie województwa.. Następuje ono na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków i przyjmuje formę porozumienia administracyjnego. Na mocy takiego porozumienia Prezydent Miasta P., poprzez działającego z jego upoważnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków, wykonuje powierzone mu zadania jako zadania z zakresu administracji rządowej. W takim wypadku Miejski Konserwator Zabytków - kierując się logiką organu I instancji - nie uzyskuje odrębnej od Prezydenta Miasta podmiotowości administracyjnej. Zatem w takim wypadku organ I instancji powinien uznać, że zachodzi tożsamość organu uzgadniającego z organem prowadzącym postępowanie główne, a w konsekwencji nie zostało sporządzone prawidłowe uzgodnienie w niniejszym postępowaniu. Poza tym skarżąca wskazała, że planowana inwestycja nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejące. Warunkiem tworzenia nowej zabudowy jest bowiem to, że analiza urbanistyczna uzasadni odstępstwa, które poparte będą oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich. Planowana inwestycja o charakterze usługowym nie znajduje bowiem uzasadnienia w kwartale zabudowanym w całości nieruchomościami o charakterze mieszkalnym. Nie ma też żadnych przesłanek, aby odstąpić od obecnie dominującej funkcji tego terenu. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki, nie uzasadnia także takiego odstępstwa. Organ co prawda uznał, że przy ul. G. znajdują się budynki o funkcjach usługowych, jednak nie zauważył że, budynki te nie tworzą jakiejkolwiek całości urbanistycznej z nieruchomościami położonymi w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Budynki te - oddzielone jedną z głównych arterii komunikacyjnych P. - znajdują się bowiem na terenie osiedla mieszkaniowego, zbudowanego po II wojnie światowej, natomiast planowana inwestycja znajduje się pośród dawnych budynków koszarowych oraz budynków do nich nawiązujących urbanistycznie. Co więcej, w skład obszaru analizowanego wchodzą tylko niewielkie części nieruchomości objętych funkcją usługową. Tym samym, uznawanie, iż budynki te znajdują się w tym samym obszarze co planowania inwestycja jest nadużyciem ze strony organu I instancji. Konkluzje te potwierdza również studium, które przewiduje zabudowę mieszkalną wielorodzinną odpowiadającą zastanej charakterystyce urbanistycznej. Budowa zespołu budynków biurowo-usługowych jest zatem sprzeczna także z założeniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. Ponadto, w zaskarżonej decyzji nie ma brak adekwatnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej decyzji o ochronie interesów osób trzecich. Nie ulega tymczasem wątpliwości, że immisje generowane przez zespół budynków biurowo-usługowych wraz z drogą wewnętrzną i garażem, posadowiony kilkanaście metrów od okien budynków mieszkalnych, są większe i bardziej uciążliwe niż kilkugodzinna opieka nad dziećmi. W przypadku takich budynków immisje materialne w postaci nasilenia hałasu, zwiększenia wibracji spowodowanych ruchem pojazdów samochodowych, zanieczyszczeń, zapachu spalin będą wyjątkowo uciążliwe i będą uniemożliwiać, a co najmniej zdecydowanie utrudniać, normalne funkcjonowanie mieszkalne na działkach sąsiednich. Ponadto, zgodnie z art. 64 w zw. z art. 56 zd. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ I instancji nie zauważył jednak, że przepisami takim są także przepisy prawa cywilnego, w tym chociażby art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeśli więc dana inwestycja ze swojej natury zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponadprzeciętną miarę i nie da się zapewnić jej zgodności z przepisami o ochronie własności, to nie powinno się wydawać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz o odmowie ich ustalenia. Wymogi spójności systemu prawnego przemawiają za koniecznością uwzględnienia przepisów art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c., wyznaczających granice uprawnień właściciela, na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego, w tym w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, a zatem nie mogła również skutecznie wnieść odwołania.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. IV SA/Po 401/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r. Sąd podzielił argumentację skarżącej w zakresie legitymowania się przez nią interesem prawnym, nakazując tym samym organowi II instancji merytoryczne rozpatrzenie odwołania z dnia [...] listopada 2012 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, przytaczając zarazem przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że sprawa została prawidłowo rozpatrzona, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Oceniając postępowanie przeprowadzone przed organem I instancji, organ odwoławczy uznał, że badanie działki objętej wnioskiem inwestora oraz obszaru analizowanego zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami. Z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką inwestora ustalono, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu. Wokół działki inwestora wyznaczono obszar analizowany w odległości odpowiadającej przepisom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz towarzyszącej jej zabudowie o funkcji usługowo-handlowej. Organ II instancji uznał przy tym za uzasadnione ustalenia dotyczące parametrów obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokości elewacji frontowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało, że pojęcie dobrego sąsiedztwa należy ujmować szeroko i interpretować je na korzyść uprawnień właścicielskich. Dlatego występująca na danym terenie funkcja mieszkaniowa może wyłączać w zupełności jedynie funkcję gospodarczo-przemysłową. Każde inne zagospodarowanie czy wykorzystanie terenu mieści się w granicach funkcji mieszkaniowej i stanowi jej konieczne uzupełnienie. Zabudowie o charakterze mieszkaniowym, ze względu na wymóg komplementarności i kompozycyjnego ładu przestrzennego, powinna więc towarzyszyć zabudowa o charakterze usługowym, budynki obsługi administracyjnej mieszkańców, miejsca rekreacji, wypoczynku czy wreszcie zieleń. Tym samym planowana inwestycja, jako uzupełnienie podstawowej funkcji mieszkaniowej, spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa rozumianego jako zagwarantowanie takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, uwzględniającą wymagania funkcjonalne i kompozycyjno-estetyczne. Nie godzi ona w już funkcjonujący i występujący w obszarze analizowanym sposób ukształtowania przestrzeni i zabudowy i stanowi kontynuację szeroko rozumianej funkcji mieszkaniowej obecnej na tym terenie. W ocenie Kolegium organ I instancji trafnie stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej załączono do decyzji organu I instancji. Analiza urbanistyczna została przy tym przeprowadzona w sposób zgodny z wymogami § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do uciążliwości inwestycji dla sąsiadów, organ II instancji wskazał, że skarżąca oprócz wzmożonego hałasu i zakłócenia widoku z okien mieszkania nie podaje konkretnie, w jaki sposób przedsięwzięcie będzie niekorzystnie oddziaływać na jej nieruchomości. Takie okoliczności jak nadmierne zagęszczenie zabudowy i niewłaściwa odległość inwestycji od granic nieruchomości nie mogą być uznane za uprawnione. Aby skutecznie kwestionować decyzję o warunkach zabudowy należy wykazać, na czym polega naruszenie interesu prawnego. U. D. nie wyjaśnia natomiast, jakie negatywne skutki i ograniczenia dla korzystania z jej prawa własności może spowodować planowany obiekt budowlany. Takie okoliczności jak wzmożony hałas czy ruch pojazdów, związany z inwestycją dotyczy wyłącznie interesu faktycznego, który w przeciwieństwie od interesu prawnego nie jest objęty ochroną. Ponadto, wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazuje jedynie na dopuszczalność określonego przedsięwzięcia, nie przesądzając o jego realizacji. Dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dokonane zostanie uszczegółowienie i ustalenie w sposób jednoznaczny wymogów architektoniczno-budowlanych samej inwestycji i jej otoczenia, w tym również kwestii związanych z usytuowaniem obiektu na nieruchomości. Jednocześnie, ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych; odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu. Tym bardziej, że z analizy urbanistycznej wynika, że planowana inwestycja, jest zgodna z przepisami odrębnymi i spełnia wymogi przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło także, że jest związane wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2013 r. i rozpoznało odwołanie U. D.l, mimo że nie podziela stanowiska sądu.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. U. D. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie: (1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz 140 k.p.a. i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu i instancji i zaniechaniu merytorycznego rozpatrzenia odwołania z dnia 26 listopada 2012 r., (2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, (3) art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 pkt 6, § 2 pkt 7 lit. a tiret trzecie oraz § 2 pkt lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 poz. 1589), art. 61 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 144 i art. 222 § 2 k.c. polegające na braku prawidłowych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, (4) art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 3-5 i § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na błędnym wyznaczeniu obszaru analizowanego i nienawiązywaniu planowanej inwestycji do charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej otoczenia, (6) art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 wskazanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na wydaniu decyzji przez uzyskania uzgodnień w przepisanej formie. Skarżąca powtórzyła nadto część zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] listopada 2012 r.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania nie odnosząc się merytorycznie do podniesionych przez nią zarzutów. Ponadto, skarżąca podniosła, że za front działki inwestora powinien być uznany fragment znajdujący się przy ul G. [...]. Gdyby uwzględnić tę właśnie część nieruchomości inwestora za podstawę wyliczenia obszaru analizowanego, to wyniki analizy urbanistycznej z pewnością uległyby zmianie, w szczególności poprzez ustalenie niższego wskaźnika intensywności zabudowy. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] listopada 2012 r.

W odpowiedzi na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. uczestnik postępowania K. F. – C. A. B. P. wniósł o oddalenie skargi, podzielając w pełni pogląd, wyrażony przez organy administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami podniesionymi w skardze, ani podstawą prawną.

Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. C. A. B. P. K. F. wystąpiło o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków biurowo-usługowych oraz nadbudowie istniejącego budynku przedszkola i zmianie sposobu jego użytkowania na budynek o funkcji usługowo-biurowej, realizowanej na działce nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ł. (k. 1-4 akt adm. organu I instancji). Następnie, pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. inwestor rozszerzył swój wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r. w zakresie wskazania terenu inwestycji, obejmując nim działki nr [...] i [...] (k. 73 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że obecnie dla powyższego terenu nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, określenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego planu – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Jak wynika przy tym z art., 61 ust. 1 tejże ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nadto (5) decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy tryb badania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, określa z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany oraz przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki inwestora, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Z analizy urbanistycznej, sporządzonej w dniu [...] lipca 2012 r. (k. 109-120 akt adm. organu I instancji), wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 54 m od granic działki inwestora, co stanowi trzykrotność szerokości frontu tejże działki od strony ul. U.. W toku postępowania skarżąca twierdziła jednak, że powyższy sposób zakreślenia obszaru analizowanego jest wadliwy, gdyż należało raczej uwzględnić szerokość frontową działki od strony ul. G.. Zarzut ten nie okazał się jednak trafny. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę. Z map załączonych do wspomnianej analizy urbanistycznej i postanowienia Sądu Rejonowego Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I Ns 2482/08, ustanawiającego służebność drogi koniecznej dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] (k. 99-102 akt adm. organu I instancji) wynika bowiem jednoznacznie, że wjazd i wejście na nieruchomość inwestora będzie odbywać się od strony ul. U. w ramach opisanej wyżej służebności. Konkluzję tę potwierdza również pismo Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dnia [...] września 2012 r., znak [...] (k. 136 akt adm. organu I instancji). Tym samym należy zatem uznać, że obszar analizowany został w rozpatrywanej sprawie wyznaczony w sposób prawidłowy.

Ponadto, skarżąca kwestionowała również wprowadzenie funkcji usługowej, która w jej ocenie nie znajduje uzasadnienia w istniejącej dotychczas zabudowie. Z tym argumentem nie można się również zgodzić. Przede wszystkim należy zauważyć, że w miejsce istniejącego wcześniej przedszkola, a więc obiektu pełniącego funkcję usługową, zostanie wprowadzony budynek o funkcji usługowo-biurowej. Tym samym nie dojdzie do istotnej zmiany istniejącej aktualnie funkcji terenu inwestycji. Trzeba przy tym zauważyć, że ustawodawca nie wymaga w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym całkowitego podobieństwa nowej i starej zabudowy, lecz jedynie ich harmonijnego komponowania, tak aby składały się one na spójny ład przestrzenny. Z tego punktu widzenia istnieje zatem możliwość wprowadzenia pewnych modyfikacji do zastanego układu obiektów budowlanych. Wreszcie, należy również zaznaczyć, że dominujący charakter zabudowy mieszkaniowej nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizującej uzupełniającą funkcję usługową, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. W tym zakresie zarzuty skarżącej okazały się zatem nietrafne.

Trzeba mieć jednocześnie na uwadze, że realizacja omawianej inwestycji jest zaplanowana na nieruchomości położonej nietypowo, wewnątrz kwartału miejskiego. Z tej perspektywy za bezzasadne należy zatem uznać zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowego określenia parametrów nowej zabudowy, w tym również wskaźnika intensywności zabudowy. Poszczególne cechy oraz gabaryty przedsięwzięcia zostały szczegółowo przedstawione w analizie urbanistycznej, która również przekonująco w ocenie Sądu uzasadnia ewentualne odstępstwa od przeciętnych wartości ustalonych w obszarze analizowanym. Dlatego należy także przyjąć, że rozważana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie należy jeszcze zaznaczyć postulowane przez skarżącą rozszerzenie obszaru analizowanego doprowadziłoby najprawdopodobniej do uwzględnienia w szerszym zakresie funkcji usługowej z związku z poddaniem analizie większego obszaru ścisłej zabudowy miejskiej, stanowiącej funkcjonalne śródmieście.

Ponadto, z materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, na co wskazuje postanowienie Sądu Rejonowego Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I Ns 2482/08, ustanawiające służebność drogi koniecznej dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] (k. 99-102 akt adm. organu I instancji). Omawiane przedsięwzięcie dysponuje również wystarczającym dostępem do mediów: pisma A. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], [...], i z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], [...] (k. 10-11,13-14 akt adm. organu I instancji), pismo Wielkopolskiej Spółki Gazownictwa z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] (k. 17 akt adm. organu I instancji), pismo D. P. z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] (k. 19-21 akt adm. organu I instancji), pisma E. O. – Oddział Dystrybucji P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...], i z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] (k. 24-28 akt adm. organu I instancji).

Jednocześnie, w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodziła konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a zaskarżone decyzje są zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym należy również uznać, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zależy wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu należy zaznaczyć, że taka decyzja ma charakter związany, gdyż zgodnie z art. 56 w zw. z 64 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jednocześnie, z art. 63 ust. 3 cytowanej ustawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stanowi ona bowiem rodzaj informacji o typie zabudowy, jaki może być zlokalizowany na danym terenie, będąc zarazem tylko początkowym etapem w ramach procesu inwestycyjnego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, Sąd nie podzielił jej argumentacji w zakresie niewystarczającej ochrony interesu prawnego osób trzecich. Niewątpliwie bowiem, zgodnie art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Interes prawny, o jakim mowa w powołanym przepisie, musi mieć jednak charakter indywidualny, konkretny, realny, a przy tym wynikać co do zasady z normy prawa materialnego. Źródłem tego interesu mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, lecz także przepisy innych gałęzi prawa, w tym również prawa cywilnego. Nie zmienia to jednak faktu, że argumenty dotyczące nadmierne emisji spaliny lub hałasu, nawet jeśli znajdowałyby oparcie w przepisach prawa cywilnego o własności, dotyczą zdarzeń o charakterze ogólnym i jedynie hipotetycznym na aktualnym etapie postępowania. Zarzuty w tej mierze skonkretyzują się dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, kiedy organy administracji publicznej będą dysponowały projektem budowlanym. Na marginesie należy również wskazać, że z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż w otoczeniu nieruchomości skarżącej znajdują się już parkingi podziemne, a zatem realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynie na diametralne obniżenie się warunków życiowych w sąsiedztwie.

Sąd nie podzielił także zarzutów skarżącej dotyczących dokonania wadliwych uzgodnień w rozpatrywanej sprawie. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 60 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje co do zasady wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 tejże ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W kontekście niniejszej sprawy istotny jest przede wszystkim art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 cytowanej ustawy, wedle którego decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568 z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, a także z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jednoczenie, z art. 54 ust. 5 zd. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wspomniane uzgodnienia dokonywane są w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Niemniej, art. 106 k.p.a. nie znajduje zastosowania, jeżeli ten sam organ jest kompetentny do wydania decyzji głównej oraz zajęcia stanowiska w formie uzgodnienia. Tym samym organ współdziałający nie może być tożsamy z organem orzekającym merytorycznie.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy najpierw zauważyć, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103 poz. 652), Poznań jest miastem na prawach powiatu. Jak wynika z kolei z art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzki, powiatowe i gminne. Niemniej, wedle art. 19 ust. 5 powołanej ustawy, zarządcą wszystkich dróg w granicach miast na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Nie ulega zatem wątpliwości, że w opisanym zakresie zachodzi w niniejszej sprawie tożsamość podmiotowa organu wydającego decyzję główną oraz organu uzgadniającego – zarządcy drogi, gdyż w obu przypadkach właściwy jest Prezydent Miasta P. Nie było zatem podstaw do stosowania w wymienionym przypadku trybu z art. 106 k.p.a., lecz wystarczające było zajęcie stanowiska na piśmie, co też organ I instancji uczynił – pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] września 2012 r., znak [...] (k. 136 akt adm. organu I instancji).

Konkluzji tej nie zmienia fakt, że w ramach struktury organizacyjnej organu I instancji została wyodrębniona wyspecjalizowana jednostka w postaci Zarządu Dróg Miejskich w P. Tym samym doszło jedynie do przeniesienia zadań, a nie kompetencji, przy czym wspomniana jednostka organizacyjna nie posiada statusu odrębnego organu i w świetle przytoczonych przepisów nie dysponuje własnymi uprawnieniami. Jej rola ogranicza się jedynie do pomocy Prezydentowi Miasta P. przy wykonywaniu obowiązków z zakresu zarządu drogami publicznymi, znajdującymi się w granicach miasta. Nawet jeżeli dysponuje ona upoważnieniem do wydawania decyzji administracyjnych, to upoważnienie do wynika z woli Prezydenta Miasta P., a zatem nie stanowi samodzielnej kompetencji.

Powyższe stanowisko spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1678/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 303/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmiennie kształtuje się sytuacja w przypadku uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z art. 89 pkt 2 powołanej wyżej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organem ochrony zabytków jest m.in. wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje wykonuje wojewódzki konserwator zabytków. Jak wynika przy tym z art. 96 ust. 2 wymienionej ustawy, wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. Niemniej, wedle art. 96 ust. 4 tejże ustawy powyższa regulacja nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących prowadzenia rejestru i wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych. W wyniku wspomnianego powierzenia zostaje więc wyodrębniony podmiot, dysponujący własnymi zadaniami i kompetencjami pochodzącymi od wojewódzkiego konserwatora zabytków, przy czym podmiot ten posiada status organu. W kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza to, że Miejski Konserwator Zabytków w P. nie jest elementem struktury organizacyjnej organu I instancji, a zatem stanowi inny organ. Ponadto, organem wyższego stopnia w odniesieniu do Miejskiego Konserwatora Zabytków nie jest – jak w przypadku Prezydenta Miasta P. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, lecz minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, co wynika z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy, Ze względu zatem na brak tożsamości podmiotowej pomiędzy organem wydającym decyzję główną i organem zajmującym stanowisko zasadne było uzyskanie omawianego uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. poprzez wydanie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak [...] (k. 189 akt adm. organu I instancji).

Takie ujęcie spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1376/11l; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1855/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega zarazem wątpliwości, że organy administracji publicznej poprawnie przeprowadziły postępowanie dowodowe. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel. Jak wynika zarazem z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opisane wymogi zostały zachowane w niniejszej sprawie.

Tym samym należy więc uznać, że organy administracji publicznej poprawnie przeprowadziły analizę urbanistyczną, gromadząc w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i poddając go wnikliwej analizie jako całość. Sąd nie podziela przy tym zarzutu skarżącej co do braku merytorycznego rozpatrzenia jej argumentów przez organ II instancji. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w stopniu dostatecznym odniosło się bowiem do tych zarzutów, wyjaśniając motywy przyjętego przez siebie stanowiska. W konsekwencji wywody skarżącej okazały się nietrafne, a zaskarżone decyzje odpowiadają prawu.

W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).